prop · H103121 · 2014-02-25 00:00:00 — Genom en sådan reglering kommer även egendom som inte utgörs av föremål, men som föreslås kunna tas i förvar enligt stöldgodslagen, att kunna säkras. Därmed saknas behov av en möjlighet för åklagare att ta sådan egendom i förvar i avvaktan på rättens beslut. Enligt samma regler som gäller beslut om beslag enligt 27 kap. kommer den 2013/14:121 som drabbas av ett penningbeslag att kunna begära rättens prövning av åtgärden. I och med att stöldgodslagen görs tillämplig på egendom som varit föremål för näringspenningtvätt blir, pga. hänvisningen i 1 § tredje stycket, även lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. tillämplig (förfarandelagen). I förfarandelagen finns bestämmelser som ger en rättmätig ägare möjlighet att göra anspråk på egendomen eller, om den sålts, att begära ersättning för den. har föreslagit att det införs frister när det gäller dels missnöjesanmälan, dels domstolens handläggning efter att åklagaren väckt talan (se 3 § stöldgodslagen). Detta för att undvika skada för ägaren till den förvarstagna egendomen, liksom för att undvika att det sker en dubbelprövning enligt reglerna om förfarandet med förvarstagen egendom. Medan bestämmelserna om förvarstagande i stöldgodslagen bl.a. reglerar mot vem ett förvarsbeslut riktas och vem som kan föra talan mot ett sådant beslut, reglerar bestämmelserna i förfarandelagen, som påpekats ovan, ordningen för att ge egendomens rättmätige ägare eller annan behörig person möjlighet att återfå egendom eller ersättning för dess värde. Åklagarbeslut och möjligheten att anmäla missnöje enligt stöldgodslagen kommer framför allt att bli aktuellt i fall när den som disponerar egendomen, dvs. i första hand penningtvättaren, har förklarat sig inte göra anspråk på egendomen och det inte heller finns någon annan som frågan angår att föra talan mot (jfr prop. 1974:124 s. 52 ff.). I den situationen finns det inte någon känd person att delge ett beslut, varför det inte kan bli aktuellt att ange inom vilken en missnöjesanmälan ska ske. Någon sådan frist stadgas inte heller i stöldgodslagen. Inte heller när det gäller domstolens handläggning finns det anledning att ändra på den ordning som gäller enligt stöldgodslagen. Egendomens ägare är från det att egendomen tagits i penningbeslag eller förvar oförhindrad att i enlighet med eller förfarandelagen framställa anspråk på egendomen eller på ersättning i de fall den sålts. Därmed finns en tillfredsställande ordning för att hålla en rättmätig ägare skadelös. 9 Bättre förutsättningar att säkra egendom 9.1Dispositionsförbud och penningbeslag införs Regeringens förslag: Det införs dels en möjlighet att hos en verksamhetsutövare belägga viss egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism med ett tillfälligt förbud att disponera den (dispositionsförbud), dels en möjlighet att ta sådan egendom i beslag (penningbeslag). Regeringens bedömning: Förslaget om en automatisk dispositionsspärr bör inte genomföras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens i fråga om dispositionsförbud, men omfattar även ett förslag om automatisk dispositionsspärr. Promemorians förslag om penningbeslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser instämmer i utredningens förslag om dispositionsförbud eller lämnar det utan invändning. Hovrätten för Nedre avstyrker förslaget. anser att det finns skäl att se över kravet på en skäligen misstänkt person när det gäller kvarstad. betonar att det måste klargöras att ett föregående beslut om dispositionsförbud utgör myndighetsutövning och att en verksamhetsutövare inte ska kunna drabbas av skadeståndsskyldighet pga. ett beslut om dispositionsförbud eller penningbeslag. Vidare framför föreningen att det är det allmänna som ska informera den drabbade om ett beslut om penningbeslag samt att en verksamhetsutövare måste kunna hänvisa en kund till undersökningsledaren eller åklagaren utan att bryta mot meddelandeförbudet i penningtvättslagen. Förslaget om penningbeslag tillstyrks eller lämnas utan invändning av remissinstanserna, med undantag för som anser att förslaget förefaller alltför långtgående. De flesta remissinstanser som yttrar sig över förslaget om en automatisk dispositionsspärr ifrågasätter eller avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utökade möjligheter att säkra misstänkt egendom Egendom som varit föremål för brott enligt lagen om penningtvättsbrott utgörs normalt av pengar eller värden i form av fordringar, t.ex. ett kontotillgodohavande hos en verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn. Att en transaktion som rör sådan egendom bedöms vara misstänkt och rapporteras av en verksamhetsutövare kan vara en indikation på att något oegentligt är för handen. Det innebär emellertid inte att det därmed också finns förutsättningar att inleda förundersökning och tillgripa tvångsmedel. Om förundersökning inte kan inledas finns inte någon möjlighet att använda tvångsmedel för att säkra egendom och även om förutsättningar att inleda förundersökning föreligger kan möjligheterna att ingripa vara begränsade. Som framgår av avsnitt 5.1.6 kan beslag användas endast för att säkra föremål, medan kvarstadsinstitutet inte syftar till att säkra viss identifierad egendom utan verkställighet av en betalningsförpliktelse. Dessutom krävs att det finns en misstänkt person och att egendomen tillhör denne. Egendom som kan vara föremål för brott enligt den föreslagna lagen riskerar således att försvinna utan att de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att ingripa. Det leder också till att verksamhetsutövarnas skyldighet att avstå från att utföra misstänkta transaktioner blir verkningslös. Till detta kommer att det, för att ska leva upp till förverkandekonvention, krävs att det finns dels tvångsmedel som gör att egendom kan säkras inför ett förverkande, dels en möjlighet att tillfälligt säkra viss egendom, inte bara när det gäller penningtvätt utan också beträffande finansiering av terrorism (se avsnitt 4.4.3). Övervägande skäl talar således för att möjligheterna att säkra egendom som kan misstänkas vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism behöver förbättras. Vid utformningen av regelverket måste det göras en avvägning mellan intresset att bekämpa brott och den enskildes intresse av att fritt kunna förfoga över sin egendom. Ingreppen mot den enskilde måste stå i proportion till den nytta de medför för brottsbekämpningen och andra samhälleliga intressen. Åtgärderna bör också utformas så att de innebär ett så litet ingrepp som möjligt i de allmänna betalningsströmmarna. Vidare framstår det som angeläget att inte i orimlig utsträckning öka den administrativa bördan för verksamhetsutövare. Åtgärderna bör också utformas så att de inte medför ökad risk för att personal hos verksamhetsutövare utsätts för hot eller andra påtryckningar i sitt arbete. Ytterligare en viktig utgångspunkt är att åtgärderna passar in i det system av kontroller och andra åtgärder som föreskrivs i penningtvättslagen. Regeringen föreslår, i likhet med utredningen, att det införs en möjlighet att hos en verksamhetsutövare, redan innan förundersökning inletts, tillfälligt förhindra att egendom flyttas eller på annat sätt disponeras (dispositionsförbud). Åtgärden ska knytas till viss typ av egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Det innebär att det inte måste finnas en misstänkt person. Att denna möjlighet införs vid misstanke om penningtvätt eller terrorismfinansiering men inte häleri, vilket Hovrätten för Nedre ifrågasätter, motiveras av att egendomen i de aktuella situationerna är mycket lättrörlig. Bestämmelser om åtgärden tas in i penningtvättslagen, som bl.a. reglerar verksamhetsutövares skyldighet att granska och rapportera transaktioner som efter en närmare analys bedöms vara misstänkta. Sådana rapporter ska lämnas till (Finanspolisen). För att förslaget om dispositionsförbud ska bli ett användbart verktyg bör det finnas straffprocessuella tvångsmedel som kan tillgripas när tiden för ett dispositionsförbud löper ut. Även i de fall frågan om att säkra viss egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism inte är så brådskande att ett dispositionsförbud behöver tillgripas, måste det vara möjligt använda tvångsmedel för att säkra sådan egendom. Regeringen föreslår därför att det införs en ny möjlighet att ta egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet i beslag, om den skäligen kan antas vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism (penningbeslag). Inte heller när det gäller penningbeslag behöver det finnas en misstänkt person utpekad. De närmare förutsättningarna för beslut om dispositionsförbud och penningbeslag redovisas i följande avsnitt. Syftet med en automatisk dispositionsspärr är enligt utredningen att täppa till den tidsmässiga lucka som uppstår mellan en rapport om en misstänkt transaktion och ett eventuellt beslut om dispositionsförbud i sådana situationer då en kund, på grund av en vägrad transaktion, har särskild anledning att befara att en verksamhetsutövare fattat misstankar. Detta kan enligt utredningen bli aktuellt i sådana fall då en kund kontaktar verksamhetsutövaren för att få hjälp med att utföra en viss transaktion och verksamhetsutövaren meddelar att den inte kommer att utföra transaktionen. I en sådan situation finns det inte något hinder mot att kunden disponerar egendom som finns hos verksamhetsutövaren, t.ex. genom att begära ut innestående kontobehållning eller genom att själv flytta medlen. Den automatiska dispositionsspärren ska enligt förslaget utlösas av att verksamhetsutövaren rapporterar den misstänkta och vägrade transaktionen till Finanspolisen och vara i kraft under högst . Åtgärden föreslås däremot inte omfatta situationer då en verksamhetsutövare vägrar att ta emot kontanter. Enligt utredningen skulle tillämpningsområdet, bl.a. mot bakgrund av att den överväldigande delen av transaktionerna inom de finansiella systemen utförs av kunderna själva utan någon kontakt med verksamhetsutövaren, bli mycket litet. Utredningen pekar också på ett antal svårigheter med förslaget. Spärren skulle inträda utan något myndighetsbeslut och som en följd av agerande från verksamhetsutövarens sida. Detta skulle kunna innebära en större risk för verksamhetsutövare att drabbas av skadeståndsansvar och en minskad benägenhet att vägra utföra misstänkta transaktioner. Vidare skulle hotfulla situationer kunna uppstå då en kund vägras utföra en transaktion och en verksamhetsutövare på grund av meddelandeförbudet i 3 kap. 4 § penningtvättslagen ser sig förhindrad att lämna en rimlig förklaring till att kunden inte kan disponera sina innestående medel. Införandet av en automatisk dispositionsspärr skulle också ställa krav på att verksamhetsutövarna har en beredskap att, även utanför kontorstid, bevaka den föreslagna fyratimmarsfristen samt, om något beslut om dispositionsförbud inte fattas, upphäva spärren. I utredningen noteras att ett alternativ till en automatisk dispositionsspärr skulle kunna vara att utveckla samarbetet mellan verksamhetsutövarna och Finanspolisen och på så sätt förkorta tiden mellan en rapport om en misstänkt transaktion och ett beslut om dispositionsförbud. Regeringen gör följande överväganden. Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget till automatisk dispositionsspärr ifrågasätter eller avstyrker majoriteten förslaget. Hovrätten för Nedre , , och i ifrågasätter om det med den föreslagna fyratimmarsfristen finns något värde med den föreslagna åtgärden medan , och efterlyser ytterligare utredning. påpekar också att det finns teknikstöd för att övervaka transaktioner och att teknikutvecklingen gör att dessa möjligheter utvecklas kontinuerligt. Vad anför om möjligheten att övervaka och stoppa transaktioner i realtid och den förväntade teknikutvecklingen i det avseendet, tyder på att tillämpningsområdet för en automatisk dispositionsspärr, i vart fall , skulle kunna sträcka sig långt utöver det fåtal fall som utredningen bedömer kan vara aktuella. Mot denna bakgrund och med beaktande av remissynpunkterna i övrigt, anser regeringen att det inte är motiverat att gå vidare med utredningens förslag. Som utredningen pekar på, finns det i stället goda möjligheter att utveckla samarbetet mellan verksamhetsutövarna och Finanspolisen. 2013/14:121 samarbete kommer också att krävas för att det föreslagna dispositionsförbudet ska bli ett effektivt verktyg. 9.2.1Beslut om dispositionsförbud ska fattas av Regeringens förslag: ska fatta beslut om dispositionsförbud. Beslutet ska anmälas till åklagare, som skyndsamt ska ta ställning till om åtgärden ska bestå. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser instämmer i utred- ningens förslag eller lämnar det utan invändning. anser att det med beaktande av att det är en mycket ingripande åtgärd och med hänsyn till rättssäkerheten bör vara åklagare som fattar beslut om ifrågasätter om det finns behov av att Finanspolisens beslut om dispositionsförbud underställs åklagare för prövning och avstyrker förslaget i denna del. kar att den bedriver polisverksamhet gällande finansiering av terrorism och därmed bör ha möjlighet att besluta om dispositionsförbud, även efter en omorganisation av . Skälen för regeringens förslag: Ett dispositionsförbud kommer att ut- göra ett kortvarigt förstadium till ett straffprocessuellt tvångsmedel. tet med åtgärden är att kunna ingripa redan innan det föreligger en brotts- misstanke som är tillräcklig för att inleda förundersökning, vilket är en förutsättning för att få besluta om tvångsmedel enligt . Frågan om dispositionsförbud torde i de flesta fall komma att uppstå till följd av en eller flera rapporter om misstänkta transaktioner från en verk- samhetsutövare i enlighet med regelverket i penningtvättslagen. för att ta emot sådana rapporter vilar inom på Finans- polisen som, i egenskap av nationell underrättelseenhet för penningtvätt och finansiering av terrorism, också har tillgång till information från andra håll som kan läggas samman med de uppgifter som framkommer genom rapporterna om misstänkta transaktioner. går tillsammans med de 21 polismyndigheterna i den När regeringen i det följande talar om Finans- polisen avses såväl Finanspolisen i dess nuvarande form som en enhet inom , som den eller de organisatoriska enheter som inom den kommande ansvarar för de arbetsuppgifter som Finanspolisen utför. När det gäller egendom inom de finansiella systemen ligger det, på grund av egendomens lättrörlighet inom dessa system, i sakens natur att det finns en risk för att egendomen försvinner om det inte är möjligt att I motsvarande situationer får föremål tas i beslag och lös egendom i förvar genom beslut av polis, varefter åtgärden ska under- ställas åklagare för prövning av om den ska bestå. Vid beslag kan även undersökningsledaren göra denna prövning. Mot denna bakgrund anser Prop. 2013/14:121 regeringen, till skillnad års penningtvättsutredning (se avsnitt 5.1.7) men i likhet med utredning, att beslut om dispositionsförbud bör fattas av Finanspolisen. Säkerhetspolisen påpekar att den inom ramen för sin uppgift att utreda terrorismfinansiering kan få information som gör att den kan behöva fatta beslut om dispositionsförbud. Med beaktande av den pågående omorganisationen av polisen som genomförs , och som bl.a. innebär att Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet, bedömer regeringen att frågan bör bli föremål för fortsatta överväganden i ett annat sammanhang. Utredningen föreslår att beslutet om dispositionsförbud ska underställas åklagare som skyndsamt ska pröva om åtgärden ska bestå. påpekar att en prövning av beslut som meddelats på underrättelsestadiet är ett avsteg från åklagarens normala roll och avstyrker förslaget. Myndigheten ifrågasätter också om en åklagarprövning skulle medföra en nytta som uppväger den resursåtgång som en sådan prövning skulle innebära. Regeringen gör följande bedömning. Åklagare deltar i regel inte i den verksamhet som bedrivs i skedet före en förundersökning. I de fall den misstanke som föranlett ett beslut om dispositionsförbud visar sig vara välgrundad, kommer beslutet att följas av en förundersökning och beslut om ett straffprocessuellt tvångsmedel. Ett beslut om dispositionsförbud ligger således mycket nära ett eventuellt beslut om att inleda förundersökning. Mot den bakgrunden och då ett beslut om dispositionsförbud av rättssäkerhetsskäl bör kunna överprövas, är det lämpligt att prövningen ligger hos åklagare. Detta är också i linje med vad som gäller andra beslut som avser egendom i samband med brottsutredningar. 9.2.2Förutsättningarna för ett beslut om dispositionsförbud Regeringens förslag: Dispositionsförbud får beslutas när det finns skäl att misstänka att viss egendom är föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism och det dessutom är fara i dröjsmål och skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undanskaffas. En sådan åtgärd får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär. Om de angivna förutsättningarna är uppfyllda, ska Finanspolisen kunna fatta beslut om dispositionsförbud även på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser instämmer i utred- ningens förslag eller lämnar det utan invändning. Hovrätten för Nedre ifrågasätter om det går att bedöma sabotagerisken eller genomföra en proportionalitetsbedömning utan att det finns någon misstänkt person utpekad. Skälen för regeringens förslag: När det gäller den lagtekniska utform- ningen måste reglerna ge besked om under vilka förutsättningar åtgärden får användas, ge utrymme för lämplighetsprövningar beroende på om- ständigheterna i det enskilda fallet och slutligen påminna om att det i varje enskilt fall måste ske en prövning av om åtgärden över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna eller om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd (prop. s. 27). En första förutsättning för ett beslut om dispositionsförbud ska vara att Finanspolisen bedömer att det finns skäl att misstänka att viss egendom är föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Misstanken ska alltså kunna knytas till egendomen men behöver inte, som när det gäller beslut om kvarstad, kunna kopplas till en viss person. Inte heller behöver förutsättningarna för att inleda förundersökning vara uppfyllda men det krävs, som Lagrådet också påtalar, att misstanken grundar sig på konkreta omständigheter. En sådan misstanke kan uppkomma genom en eller flera rapporter om misstänkta transaktioner från verksamhetsutövare eller genom andra in- formationskällor, t.ex. spaning, underrättelser från andra enheter inom eller från andra myndigheter, eller genom uppgifter som framkommer i samband med andra pågående utredningar. tanken efter en närmare analys och nödvändiga kontrollåtgärder kvarstår bör den första förutsättningen för att besluta om dispositionsförbud anses Syftet med ett dispositionsförbud är bl.a. att skapa bättre förutsättning- ar att förhindra att egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism görs oåtkomlig för de brotts- En ytterligare förutsättning för beslut om dispositionsförbud bör därför vara att det finns en risk för att egendomen annars kommer att undanskaffas. För att ytterligare betona att åtgärden bara får vidtas om den inte kan avvaktas bör detta, i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, uttryckas så att beslut om dispositionsförbud får meddelas endast om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undanskaffas. sådan risk kan behovet av tvångsmedel övervägas om förundersökning Hovrätten för Nedre ifrågasätter, med hänvisning till den bedömning av sabotagerisken som görs vid kvarstad och förvar, om det utan en misstänkt person går att bedöma risken för undanskaffande. Kvarstad får beslutas om det skäligen kan befaras att den misstänkta personen genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på annat sätt undandrar sig betalningsskyldighet på grund av brott (26 kap. 1 § Det rör sig alltså om en prövning som tar sin utgångspunkt i en prognos av den misstänktes agerande. Dispositionsförbud riktar sig, till skillnad från beslut om kvarstad och förvar, inte mot en misstänkt person utan mot misstänkt egendom. Som en följd av detta får sabotagerisken bedömas i förhållande till egendomen oavsett om någon misstanke kan riktas mot den som förfogar över densamma. Vid bedömningen bör hän- syn kunna tas till transaktionsmönster på t.ex. det aktuella kontot liksom till kunskaper om den kund som förfogar över egendomen eller som begärt en viss transaktion. Slutligen gäller, på samma sätt som vid tvångsmedelsanvändning enligt Prop. 2013/14:121 , att proportionalitetsprincipen ska beaktas. ska därför framgå att beslut om dispositionsförbud bara får meddelas, om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär. Vid denna bedömning bör hänsyn tas till omständigheter som egendomens värde, hur stark misstanken om penningtvätt eller terrorismfinansiering är, hur stor risken är för att egendomen undanskaffas om beslut inte fattas och vilken skada ett dispositionsförbud skulle kunna förorsaka egendomens ägare eller den som förfogar över egendomen. Endast om åtgärden står i proportion till de motstående intressena får den alltså beslutas. Enligt förverkandekonventionens artikel 47 ska varje konventionsstat se till att deras finansunderrättelseenheter kan vidta brådskande åtgärder även på framställning av en utländsk finansunderrättelseenhet och tillfälligt avbryta eller vägra tillstånd till en transaktion i enlighet med vad som gäller för uppskjutande av transaktioner i dess nationella lagstiftning. Det innebär att det behöver finnas en möjlighet för Finanspolisen att på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet besluta om dispositionsförbud. Finanspolisen bör därför ha befogenhet att, när de angivna förutsättningarna är uppfyllda, besluta om dispositionsförbud även på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet. Detta bör anges uttryckligen i lagtexten. 9.2.3Vad ett dispositionsförbud kan avse Regeringens förslag: Ett dispositionsförbud kan avse egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar utredningens förslag utan invändning. anser att ett dispositionsförbud endast bör kunna avse en viss transaktion eller vissa konkreta medel. är av uppfattningen att samtliga tillgodohavanden som den rapporterade fysiska eller juridiska personen har hos det rapporterande företaget ska bli föremål för dispositionsförbudet. Skälen för regeringens förslag: Av utredningens förslag följer att ett dispositionsförbud ska kunna avse egendom som finns hos en verksamhetsutövare. Begreppet verksamhetsutövare omfattar enligt penningtvättslagen, förutom aktörer och rådgivare när det gäller finansiella tjänster, även bl.a. yrkesmässig verksamhet som avser dels kontanthandel med dyrbara varor, dels handel för klienters räkning med bl.a. fastigheter, liksom försäljning av nybildade aktiebolag (1 kap. 5 § 9 jämförd med 1 kap. 2 § penningtvättslagen). Det innebär att den egendom som kan finnas hos en verksamhetsutövare skulle kunna vara av många olika slag. är det svårt att tänka sig praktiska fall som rör annat än kontobehållningar.