prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — Det är därmed viktigt att ansvarsprincipen tillämpas i sin fulla innebörd. Med människan i centrum för krisberedskapsarbetet tydliggörs att värnandet av enskilda individers och befolkningens hälsa och säkerhet ska prioriteras. Arbetet med krisberedskapen bygger på enskilda människors riskmedvetenhet, ansvarstagande, vilja och förmåga att hantera sin egen säkerhet. För att fortsatt utveckla enskilda människors egen förmåga har regeringen tagit initiativ till informationsinsatser som genomförs av MSB om hur enskilda kan involveras i krisberedskapen och skapa säkerhet både för andra och för sig själv. Samverkan är betydelsefullt även på den nationella och internationella nivån. Regeringen vill ytterligare utveckla det nordiska samarbetet inom krisberedskapen, Hagasamarbetet. Nordiskt samarbete bidrar till förmågan att möta gränsöverskridande hot, möjliggör utbyten av kunskap och erfarenheter samt förbättra förmågan att solidariskt ta emot och ge stöd vid allvarliga händelser och kriser. Förmågan att ta emot internationellt stöd bör ses som en integrerad del i samhällets förmåga att hantera allvarliga olyckor. har genom handel och utbyten med andra länder en hög interaktion med vår omvärld. Myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen har löpande kontakt med andra länder inom internationella samarbeten. har även god erfarenhet av att ge internationellt stöd, exempelvis vid katastrofer som på och . Arbetet med att utveckla förutsättningarna för att ge och ta emot internationellt stöd fortsätter, bl.a. med hänsyn till Lissabonfördraget och solidaritetsklausulen. Samverkan mellan civila verksamheter och Försvarsmakten har utvecklats på flera nivåer. inrättades Försvarsmaktens fyra regionala staber i , , och Revingehed. De regionala staberna förbättrar Försvarsmaktens förmåga att samverka med, ta emot stöd av och lämna stöd till myndigheter och organisationer lokalt och regionalt. Genom stabernas samverkan med andra aktörer förbättras möjligheterna att ta tillvara statens resurser så effektivt som möjligt. Många statliga myndigheter, däribland Försvarsmakten inklusive hemvärnsförbanden, har resurser som kan vara användbara, inom ramen för myndighetens befintliga förmåga, när samhället utsätts för påfrestningar. Regeringen har även tagit initiativ till planering av samverkan och stöd mellan det civila och militära försvaret. Försvarsmakten och MSB har ett gemensamt ansvar för att militärt och civilt försvar samordnas. Att de civila myndigheterna samverkar med Försvarsmakten i planeringen för höjd beredskap är ett viktigt led i arbetet med att stärka totalförsvaret. Det stora antalet aktörer i krisberedskapsarbetet gör styrningen på området till en utmaning. Styrning, uppföljning och utvärdering av krisberedskapen är avgörande för att utveckla det förebyggande arbetet och arbetet med att hantera kriser när de inträffar. Regeringen vill fortsatt utveckla styrning, uppföljning och utvärdering, bl.a. genom att utveckla hanteringen av anslaget 2:4 Krisberedskap, att precisera målen för krisberedskap i form av resultatmål och att utveckla arbetet med risk- 2013/14:144 och sårbarhetsanalyser. Detta bidrar till att utveckla krisberedskapen och nå en effektiv resursanvändning. 5 Utgångspunkter för krisberedskapen 5.1Vad är krisberedskap? Krisberedskap kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Förmågan byggs upp genom bl.a. utbildning, övning samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris (se förordningen [2006:942] om krisberedskap och höjd beredskap). Utgångspunkten är att hela samhället gemensamt och inom sina respektive områden tar ansvar för och utvecklar krisberedskapsarbetet. I detta ligger också att enskilda människor utifrån sina egna förutsättningar tar ansvar för sin säkerhet. Arbetet sker på alla nivåer: lokalt, regionalt och nationellt, men också på EU-nivån och internationellt. I krisberedskapsarbetet används flera begrepp avseende vilka typer av händelser som förmågan att förebygga, motstå och hantera bör utvecklas mot. Händelserna kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation med endast denna organisations normala resurser och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Ju fler av dessa kännetecken som iakttas vid händelser som beskrivs som svåra påfrestningar på samhället i fred, extraordinära händelser i fredstid, fredstida kriser, allvarliga händelser, krissituationer och kriser, desto svårare och allvarligare är de som regel. Krisberedskapen hanteras i första hand i enlighet med de författningsregleringar som gäller för ansvariga aktörer inom respektive sektor. I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor regleras t.ex. räddningstjänstens arbete inom hela hotskalan, från vardagens olyckor i den nedre delen av skalan till krissituationer och höjd beredskap i den övre delen. Ett väl fungerande arbete med området skydd mot olyckor lägger en del av grunden till ett samhälle som är förberett att hantera en kris. Krisberedskapen bygger därmed också på det arbete som bedrivs när det gäller skydd mot olyckor. Krisberedskapsarbetet inriktas mot de mål för vår säkerhet som antagit: att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet och att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Målen för vår säkerhet är utgångspunkten för de mål som regeringen anger för krisberedskapen. Målen för arbetet med krisberedskapen är att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor. Skulle en sådan händelse inträffa bör alla människors personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på egendom eller i miljö begränsas. Arbetet med krisberedskapen bör även bidra till att minska lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Inom EU regleras krisberedskapsarbetet genom flera olika rättsakter. Ett konkret exempel är civilskyddssamarbetet som handlar om att samordna vissa av medlemsstaternas resurser för användning vid katastrofer inom och utanför EU:s gränser. Arbetet som bedrivs för att nå målen för krisberedskapen har sin utgångspunkt i ansvarsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, återställa och lära från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvarsprincipen innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Dessa åtgärder ska vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193). Utöver ansvarsprincipen utgör också närhetsprincipen (en kris hanteras av de aktörer som är närmast berörda och ansvariga) och likhetsprincipen (hanteringen av en kris sker så långt som möjligt med samma organisation och lokalisering som under normala förhållanden), en grund för krisberedskapen (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91). Ansvarsprincipen förtydligar berörda aktörers ansvar för att samverka med andra i enlighet med det samverkansuppdrag som berörda myndigheter har exempelvis genom myndighetsförordningen (2007:515). För en god krisberedskap krävs att berörda aktörer samverkar såväl i det förebyggande och förberedande arbetet som sker i vardagen under normala förhållanden som i den hanterande verksamheten som sker under en kris. Målen för vår säkerhet och målen för krisberedskapen ger inriktning både avseende vad som inom gällande ansvarsfördelning och ekonomiska ramar bör uppnås och hur det bör uppnås. Sammantaget är målen för krisberedskapen inriktade på den enskilda människan och anger att huvudsyftet med krisberedskapen är att värna enskilda människors trygghet, personliga säkerhet samt liv och hälsa. De aktiviteter och åtgärder som alla aktörer gemensamt behöver vidta för att nå målen för krisberedskapen handlar ytterst om att värna och hjälpa enskilda människor. Erfarenheten visar dock att vidtagna åtgärder inte alltid räcker till för att ta hand om alla hjälpbehövande. Därför är det viktigt att också enskilda människor utifrån sina individuella förutsättningar har förmåga att i ett initialt skede i samband 2013/14:144 med en olycka eller kris sörja för sin egen säkerhet. Då blir krisberedskapen ännu starkare. Arbetet med civilt försvar tar sin utgångspunkt i krisberedskapen. I propositionen Vårt framtida försvar bedömde regeringen att målen för det civila försvaret bör vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143). 5.2Därför behöver vi en krisberedskap har såväl som våra grannländer upplevt många olika händelser som på olika sätt och i varierande omfattning har drabbat samhället och prövat krisberedskapen. Till dessa hör bl.a. flodvågskatastrofen i , stormen 2005, utbrotten av fågelinfluensa A (H5N1) 2006 och den nya influensan A (H1N1) 2009. Det finns också exempel på händelser då det har uppstått driftstörningar i systemen för el, elektroniska kommunikationer och it samt spridning av farliga ämnen (t.ex. via dricksvattnet). Vikten av en fungerande krisberedskap blev uppenbar i samband med terrordådet i som resulterade i ett stort antal döda, varav de flesta var ungdomar. hade terrorhotet aktualiserats ett flertal gånger bl.a. då en planerad terrorattack mot redaktion i avvärjdes och en självmordsbombare sprängde sig själv till döds på i strax efter det att han utlöst en sprängladdning i sin bil några kvarter längre bort. Till hot- och riskbilden hör också händelser som inträffar i andra delar av världen. Katastrofer som orkanen i , svältkatastrofen på 2011 samt den jordbävning med efterföljande och kärnkraftshaveri som drabbade 2011 samt jordbävningen i krävde alla ett stort antal dödsoffer. Omvärlden präglas dessutom av ett antal trender som, om än inte lika snabbt och plötsligt som de nämnda händelserna, påverkar vårt samhälle. Globaliseringen fortsätter att skapa nya möjligheter men också svåra utmaningar. Globaliseringen visar sig också genom att dagens säkerhetsrelaterade problem ofta är gränsöverskridande och berör flera verksamhetsområden. Energi- och klimatfrågor, transport- och informationssäkerhet liksom beroendet av fungerande flöden av varor och tjänster har fått en ökad aktualitet. Andra hot mot samhällets säkerhet finns bl.a. i form av internationell brottslighet och terrorism, där en ny hotbild har vuxit fram genom utvecklingen inom cyberområdet. Ett ökat antal naturolyckor och naturkatastrofer (vilka förväntas att öka ytterligare på grund av klimatförändringarna), epidemier och risken för kärnvapenanvändning i regionala konflikter liksom spridning av biologiska och kemiska stridsmedel är andra hot mot säkerheten. Den ovan beskrivna hot- och riskbilden avspeglas också övergripande i de risk- och sårbarhetsanalyser som myndigheterna ska göra i enlighet med förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd Redovisningarna handlar huvudsakligen om olyckor med Prop. 2013/14:144 farliga ämnen, extrema väderförhållanden, naturolyckor, allvarlig smitta, social oro samt störningar i tekniska försörjningssystem och i annan teknisk infrastruktur. Områden som uppmärksammats mer i myndigheternas analyser är kriminalitet och organiserad brottslighet, allvarliga hälsohot (inklusive antibiotikaresistens) samt klimatförändringar. Utvecklingen inom it-området har fått allt större betydelse för samhället. Allvarliga störningar i samhällets it-infrastruktur kan få spridningseffekter och i sin tur medföra ett bortfall av eller allvarliga störningar i samhällsviktiga verksamheter. Problemen förstärks av de ömsesidiga beroenden som finns mellan it-system, de elektroniska kommunikationerna och elförsörjningen. 5.3Samlad bedömning av krisberedskapen i samhället Samhällets samlade förmåga att motstå, hantera och lära från allvarliga olyckor och kriser bygger på förmågan hos alla aktörer i samhället, offentliga såväl som privata, nationella såväl som lokala, organisationer såväl som enskilda individer. I samband med händelser som riskerar att utvecklas till kriser prövas inte bara förmågan hos de aktörer som är direkt berörda eller påverkade, utan även övriga samhällets förmåga att stödja berörda aktörer. används myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser som ett av flera underlag för regeringens styrning och uppföljning av enskilda myndigheters krisberedskapsarbete och av det tvärsektoriella arbetet med krisberedskap. En samlad analys av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser, över egen verksamhet eller samhällsviktig verksamhet och infrastruktur, visar bl.a. på samhällets beroende av att försörjningen med el, elektroniska kommunikationer, transporter och dricksvatten fungerar. I bilaga 7 redovisas sektorsvisa förmågebedömningar, vilka åtgärder som har genomförts samt inom gällande ansvarsfördelning och ekonomiska ramar pågående utvecklingsarbete för särskilt viktiga områden inom krisberedskapen. På uppdrag av regeringen har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) redovisat en nationell bedömning avseende förmågor och risker (Fö2012/309/SSK). Myndigheten gör bedömningen att det i finns en generell förmåga, i form av planering, strukturer, resurser och rutiner, att förebygga och hantera kriser. Regeringen delar denna bedömning. Förutsättningarna för krisberedskapen förändras ständigt. I enlighet med ansvarsprincipen bör ansvariga aktörer identifiera behov och vidta åtgärder för att förstärka krisberedskapen inom sina respektive ansvarsområden i takt med att förutsättningarna förändras. Åtgärder för att förbättra krisberedskapen kan också vara sektorsövergripande. Det är i första hand sådana sektorsövergripande åtgärder som redovisas i detta avsnitt kompletterat med vissa specifika åtgärder inom de olika 2013/14:144 områdena. En utförligare redogörelse för åtgärder som påverkat krisberedskapen inom ett antal områden finns i bilaga 7. Arbetet med utvecklingen av krisberedskapen som har pågått har gett resultat. Regeringen har målmedvetet vidtagit åtgärder för att utveckla systemet för krisberedskap inom områden som organisation, regelverk, teknisk utveckling, forskning, utbildning och övning. Författningsändringar har genomförts i syfte att klargöra berörda aktörers uppgifter i krisberedskapen, bl.a. genom lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inrättades med uppgift att bl.a. vara stödjande och pådrivande i frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. En viktig uppgift i detta är myndighetens arbete med samordning och samverkan mellan berörda aktörer. I myndighetens uppgifter ingår också uppföljning och utvärdering av krisberedskapsarbetet samt utbildnings- och övningsverksamhet. Utbyggnad och vidareutveckling av det gemensamma radiokommunikationssystemet från ungefär 20 000 abonnenter 2009 till omkring 50 000 abonnenter 2013 har förbättrat förutsättningarna för kriskommunikation. Abonnemangen är fördelade på myndigheter, kommuner, landsting och kommersiella aktörer. Staten och kommuner och landsting träffade ett nytt avtal som reglerar statens ersättning till kommuner och landsting för vissa åtgärder inom krisberedskap och civilt försvar. I avtalet ingår ett samverkanstillägg för att stimulera ökad samverkan i kommunerna, t.ex. genom att ansluta sig till . Arbetet med att utveckla krisberedskapen har bedrivits såväl på nationell nivå som i samverkan med andra länder inom och EU samt internationellt. Det arbete som har genomförts kan delas in i förebyggande åtgärder, förberedande och hanterande åtgärder samt åtgärder för att lära av inträffade händelser och bygga upp ny kunskap genom forskning. I praktiken kan en och samma åtgärd bidra inom flera av dessa kategorier. I bilaga 7 finns en mer detaljerad redovisning av de Prop. 2013/14:144 åtgärder som vidtagits inom olika sektorer och som utvecklat och Det förebyggande arbetet syftar till att minska risken för att allvarliga olyckor och kriser inträffar. Den övervägande delen av det förebyggande arbetet sker i vardagen under normala förhållanden för att samhället ska fungera så säkert, tryggt och störningsfritt som möjligt. Inom ramen för ansvarsprincipen vidtar samhällets aktörer åtgärder för att inom sina respektive verksamheter skapa robusthet och krishanteringsförmåga. På central nivå kan förebyggande åtgärder bl.a. handla om regler för vilka krav på åtgärder som ska gälla för vissa samhällsviktiga verksamheter i syfte att hindra att det uppstår avbrott eller störningar. Förstärkningar av den tekniska infrastrukturen, t.ex. inom elförsörjningen, är också ett exempel på förebyggande arbete. Det har också vidtagits förebyggande åtgärder för att minska risken för naturolyckor eller andra händelser som kan ha samband med ett förändrat klimat. För att arbetet ska utgå från en helhetssyn har regeringen uppdragit åt MSB att ta fram en strategi och därefter en handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet. Strategin redovisades (Fö2010/1615/SSK) och handlingsplanen . En fördjupad redovisning av arbetet finns i kapitel 10. Inom flera sektorer har författningsändringar gjorts för att öka robustheten och minska sårbarheterna i verksamheten. Exempelvis inom energiområdet har det införts ett lagstadgat funktionskrav på leveranssäkerhet inom elförsörjningen och en ny lag om beredskapslagring av olja. Inom betalningssystemet har ansvaret för säkerhet i förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning förtydligats. Det pågår också ett lagstiftningsarbete om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Inom flera sektorer, bl.a. inom betalningssystemet och socialförsäkringen, har berörda myndigheter reviderat avtal med sina leverantörer, där kraven på funktionalitet och leveranssäkerhet har förtydligats, bl.a. inom tele- och datatjänster. finns en vägledning för upphandling och anskaffning av robust elektronisk kommunikation till samhällsviktiga verksamheter i såväl offentlig som privat regi. För den tekniska infrastrukturen har det även vidtagits olika åtgärder för att öka robusthet och redundans. Det handlar bl.a. om etablering av alternativa kanaler för tele- och datatrafik vilket skett inom bl.a. det centrala betalningssystemet, skatte- och tullområdet samt elförsörjningen. För att hantera beroendet av en fungerande elförsörjning har möjligheterna att försörja sin verksamhet med reservkraft förstärkts inom vissa sektorer. Etablering av alternativa verksamhetsställen har skett inom bl.a. betalningssystemet och socialförsäkringens område. I fråga om åtgärder inom området klimatanpassning är det i första hand kartläggningar och analyser av förändrade förutsättningar som genomförts, bl.a. avseende ras- och skredrisker, översvämningsrisker, 2013/14:144 jordbruk och djurhållning men också dammsäkerhet inom elförsörjningen. I det internationella arbetet har deltagit i det katastrofriskreducerande arbetet inom ramen för FN-samarbetet. I samband med om katastrofriskreducering 2005 har ställt sig bakom Hyogodeklarationen och Framework for Action. finns det en nationell plattform för arbetet mot naturolyckor. Förberedande och hanterande åtgärder Förberedande och hanterande åtgärder vidtas för att förbättra samhällets förmåga att upprätthålla grundläggande funktionalitet avseende samhällsviktig verksamhet och att värna befolkningens liv och hälsa samt att värna samhällets grundläggande värden då det inträffar olyckor och kriser. Arbetet handlar bl.a. om samverkan och ledning, kommunikation och information, utbildning och övning samt användning av befintliga förstärkningsresurser. Arbetet handlar också om att genom internationella insatser bidra till att minska mänskligt lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Förutsättningarna för informationsdelning och informationsspridning mellan samhällets olika aktörer har förbättrats genom att MSB i samverkan med berörda aktörer vidareutvecklat WIS, som är ett nationellt webbaserat informationssystem. WIS har bl.a. använts i samband med de stormar som inträffade , vid översvämningarna i och vid oljeutsläppet utanför 2011. Informationsspridningen har förbättrats genom att webbplatserna och nu är etablerade informationskanaler till allmänheten. Webbplatserna har kompletterats med sociala medier som kan generera stor och snabb spridning av information till den enskilde som söker eller är i behov av information. Även inom enskilda sektorer har förutsättningarna för informationsdelning förbättrats, exempelvis genom systemet Gemensam lägesuppfattning (GLU) för information om störningar och avbrott i tele- och datanäten, vilket bl.a. kan ge information om eventuella begränsningar i möjligheterna att nå SOS alarm via larmnumret 112. På regional nivå har länsstyrelserna utvecklat befintliga samverkansforum samt skapat nya nätverk och forum för frågor om krisberedskap. Samtliga länsstyrelser har regionala råd för skydd mot olyckor och krisberedskap. Bedömningen är att detta har förbättrat förutsättningarna för att agera samordnat på regional nivå före, under och efter kriser. Inrättandet av systemet med tjänsteman i beredskap (TIB) och kraven på berörda aktörer att snabbt kunna etablera en ledningsfunktion har förbättrat myndigheternas förmåga att snabbt kunna reagera på kriser. TIB-funktionen har också bidragit till att underlätta samverkan mellan myndigheter, inte minst i de tidiga faserna av en händelse då osäkerheten och behoven av information är som störst. Myndigheternas TIB- funktioner är på flera områden också nära anslutna till motsvarande beredskapsfunktioner i Europeiska kommissionen. Krisberedskapen i samhället har även stärkts genom utveckling av föreskrifter, allmänna råd och vägledningar. har en vägledning för planering av krisberedskap tagits fram. råd för att uppfylla bestämmelserna om driftsäkerhet har utarbetats inom området elektroniska kommunikationer. Föreskrifter om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad mot dricksvattenanläggningar samt vägledning för skydd av vatten och distributionsanläggningar har också beslutats. Det finns också specifika riskområden där myndigheter tagit fram utvecklade beredskapsplaner och liknande planeringsdokument för att kunna hantera dessa händelser, exempelvis för pandemisk influensa inom smittskyddet. Inom elförsörjningsområdet har ett arbete gjorts för att prioritera elleveranser till samhällsviktiga funktioner i händelse av elbrist (Styrel). Utbildnings- och övningsverksamhet har bidragit till att utveckla förmågan till samverkan över organisations- och sektorsgränser. På nationell nivå har stora samverkansövningar genomförts, t.ex. SAMÖ- KKÖ 2011 och nät- och informationssäkerhetsövningen NISÖ 2012 vilken inkluderade sektorerna energi, elektroniska kommunikationer och transporter. Sektorsvisa övningar har genomförts inom bl.a. områdena elförsörjning, oljeförsörjning, transporter, dricksvattenförsörjning och elektroniska kommunikationer. Övningsstrategier har tagits fram inom betalningssystemet och elektroniska kommunikationer. Övningsverksamheten har bidragit till att stärka såväl sektorgemensamma förmågor som enskilda aktörers förmåga att hantera olika typer händelser.