prop · H2031d13 · 2014-10-23 00:00:00 — Genomgången av de aktiva visar att några få är mycket aktiva, där exempelvis 9 000 individer genomför i genomsnitt minst åtta förändringar i sin fondportfölj . Tabell 3.5 Aktivitetsgrad bland spararna fram till 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET En annan grupp som är aktiva är de som anlitat en premiepensionsrådgivare. beräknas drygt 600 000 anlita en rådgivare för sin premiepension. genomfördes 4,6 miljoner byten till stor del beroende på s.k. massfondbyten. Efter stoppet för massfondbyten7 2011 minskade antalet byten till 1,4 miljoner och antalet byten är i princip oförändrat. I syfte att öka säkerheten vid byten införde krav på e-legitimation, vilket minskat möjligheterna för samordnade byten och antalet fondbyten har i och med detta halverats. Rabatten på fondavgifterna ger högre nettoavkastning och högre pensioner I syfte att sänka pensionsspararnas kostnader är de fondförvaltare som är anslutna till premiepensionssystem tvungna att lämna rabatt på fondens ordinarie avgifter. motsvarade rabatten vilket motsvarar en sänkning av fondavgifterna med . Det innebär att utan rabatt skulle pensionerna bli lägre. Den genomsnittliga förvaltningsavgiften i premiepensionssystemet var efter rabatter 2013. Före rabatter var den . Allt fler förvaltare har höjt sina bruttoavgifter betydligt och åstadkommer på så sätt också högre avgifter efter rabatt. I praktiken sätts därmed här rabattsystemet ur spel. För att motverka detta arbetar för att förändra rabattsystemet på så sätt att ett tak sätts för avgiften över vilken rabatten är . presenterades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35), vilken innehåller en analys över hur premiepensionssystemet har fungerat. Promemorian innehåller också en beskrivning av identifierade brister och 7 Frågan om hur massfondbytesstoppet bör vara reglerat kommer att behandlas av Värdepappersmarknadsutredning (Fi 2013:04). utmaningar med dagens premiepensionssystem samt ger två alternativa förslag till hur identifierade problem kan reduceras eller helt försvinna. Det första alternativet innebär att befintligt premiepensionssystem reformeras med syfte att dels minska kostnaderna och dels skydda pensionssparare som inte kan eller vill välja fonder från dåliga val. Det andra alternativet innebär att nuvarande fondtorg stängs och ersätts av ett nytt fondtorg med maximalt tio statliga fonder. Pensionsgruppen har enats om att beredning av promemorians båda förslag bör fortsätta, och att det första alternativet bör vara en utgångspunkt för de förändringar som ligger närmast i tiden. fattade den förra regeringen beslut om kommittédirektivet Ett reformerat premiepensionssystem (dir. 2014:107) som tagits fram i samråd med Pensionsgruppen. Enligt direktivet ska en utredare bland annat analysera och föreslå genomförande av förslag om att införa avgiftstak för fonderna på fondtorget liksom obligatoriskt bekräftelseval för placering av nya pensionsrätter. Men också om åtgärder för att begränsa möjligt risktagande på fondtorget och om att under vissa omständigheter ska kunna rekommendera sparare att välja AP Såfa. Utredaren ska vidare klargöra vilka ändringar som krävs i svensk rätt, utarbeta nödvändiga författningsförslag, analysera konsekvenserna av förslagen samt föreslå hur och i vilken ordning åtgärderna bör genomföras. Därutöver ska utredaren översiktligt analysera och beskriva konsekvenserna av att ersätta fondtorget med maximalt tio statliga fonder. Uppdraget ska redovisas . 3.3.5Administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet, utvecklingen –2013 Den sammanlagda administrations- och förvaltningskostnaden för ålderspensionssystemet var . Det är en ökning med jämfört med . Till största delen består ökningen av ökade kapitalförvaltningskostnader för premiepensionen. Utvecklingen av kapitalförvaltningskostnaderna och avgifterna beror i huvudsak på att 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET det genomsnittliga förvaltade kapitalet har ökat i storlek. Inkomstpensionens kapitalförvaltningskost– nader avser Första-Fjärde AP–fonden samt . Motsvarande kostnader för premiepensionen består till största delen av de avgifter premiepensionsfonderna, inklusive Sjunde AP-fonden, tagit ut efter rabatter. Diagram 3.15 Utvecklingen av administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet, 2005–2013 Miljoner kr/år 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Diagram 3.16 Fördelningen av administrationskostnaderna inom ålderspensionssystemet 2013 3.4En mer korrekt beräkning av pensionsrätter vid balansering 3.4.1Ärendet och dess beredning Balans-/inkomstindex (IR) årsavkastning (IR) Källa: , Rapport Den största andelen av kostnaderna utgörs av kapitalförvaltningskostnader som sammantaget uppgår till av de totala kostnaderna. Därav svarar premiepensionen för den något större delen (). Myndigheternas förvaltningskostnader svarar sammantaget för av kostnaderna. Därav står för 14 och för . Pensionsgruppen, med företrädare för de fem partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, har konstaterat att pensionssystemet, , i grunden fungerar väl. Men med de erfarenheter som gjorts samt förändringar i omvärlden har Pensionsgruppen funnit skäl att se över ett antal delar. har därför på den förra regeringens uppdrag lämnat två rapporter med analyser och förslag (respektive , dnr S2011/5900/SF). Utifrån dessa och kompletterande analyser inom har Pensionsgruppen bedömt att det bör göras vissa förändringar som förbättrar pensionssystemets egenskaper. Det gäller bland annat att förändra beräkningen av pensionsrätter som tjänas in . En arbetsgrupp inom har därför i dialog med tagit fram en promemoria med förslag om hur pensionsrätter kan beräknas mer korrekt vid balansering. Det lagförslag som remitterats och remissinstanserna framgår av bilagan. En sammanfattning av remissyttrandena finns tillgänglig i (S2014/3510/SF). 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Pensionsrätter som fastställs , dvs. då ett balansindex är fastställt, får ta del av positiv balansering oavsett om de inte fullt ut tagit del av den inledande negativa balanseringen eller inte. På så vis har dessa pensionsrätter vid utgången av en balanseringsperiod ett relativt högre värde än pensionsrätter intjänade före eller efter en balanseringsperiod. Att balanseringsreglernas utformning kan leda till principiellt felaktigt och för högt beräknad pensionsrätt vid balansering har uppmärksammats tidigare, dels i den s.k. balanseringspromemorian Automatisk balansering av ålderspensionssystemet – regler för avsteg från inkomstindexering inom ålderspensionssystemets fördelningsdel (Ds 1999:43, sid. 35), dels i propositionen Automatisk balansering av ålderspensionssystemet (prop. 2000/01:70, sid. 43-44.). Med anledning av den konstaterade risken framförs i balanseringspromemorian: Det är teoretiskt möjligt att utöver vad som blir följden med förslaget i denna promemoria ytterligare förbättra fördelningssystemets förmåga att ge pensioner som följer inkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva. Det skulle kunna ske genom att för varje försäkrad registrera effekten av varje avsteg från inkomstindex. Med en sådan registrering skulle ett överskott som uppkommer efter en period av negativa avsteg från inkomstindexeringen kunna fördelas mer rättvist. Överskott skulle kunna tillgodoräknas de försäkrade så att de inriktas mot att endast återge vad de förlorat i förhållande till en förräntning som inte gjort avsteg från inkomstindex. Ett sådant system förutsätter dock att återläggningen av, i förhållande till inkomstutvecklingen, förlorat pensionskapital sker individuellt. Ett sådant system skulle bli mycket komplicerat. Vid ett återställande av indexeringen skulle i princip varje försäkrad få olika förräntning av sitt pensionskapital. En sådan tillkommande komplexitet har inte ansetts försvarbar. Mot bakgrund av hur invecklad en lösning på överskottsproblematiken då bedömdes vara fann regeringen senare i propositionen att värdet av att förhindra problemet inte uppvägde nackdelarna av den ökade komplexiteten. betonade regeringen att om det skulle visa sig vara möjligt att tekniskt lösa detta på ett tillfredställande sätt så skulle det finnas anledning att överväga en förändring. Förhållandena har ändrats på två sätt. Dels finns det en tekniskt förhållandevis enkel lösning på problemet, dels är problemet inte längre något som endast potentiellt har betydelse för de försäkrade eftersom inkomstpensionssystemet befinner sig i en balanseringsperiod. 3.4.3Nuvarande hantering av pensionsrätt och pensionsbehållning vid årsomräkning beräknas ett balanstal för pensionssystemet. Balanstalet beräknas genom att jämföra pensionssystemets tillgångar (avgiftstillgång och buffertfond) med skulder (till pensionärer och till aktiva). När inkomstpensionssystemets tillgångar understiger dess skulder, det vill säga när balanstalet är under 1,0000, görs avsteg från den vanliga indexeringen (förräntningen) av pensionsbehållningen både på inkomstpensionskonton och på utgående inkomstpensioner. I stället för förändringen i inkomstindex används förändringen i balansindex. Balansindexets förändring bestäms av förändringen i inkomstindex multiplicerat med balanstalet. Den period då balansindex gäller kallas balanseringsperiod. En balanseringsperiod inleds således alltid med minskad indexering av pensionsbehållningen. Därefter vidtar en period då balanstalet via balansindex kommer att både höja och sänka den årliga indexeringen av pensionsbehållningen jämfört med förändringen i inkomstindex. Dagens konstruktion medför att pensionsrätter som fastställs får ta del av den positiva indexeringen när den inträffar, trots att pensionsrätterna inte tagit del av den tidigare negativa balanseringen. Detta förhållande innebär att förvärvsaktiva personer kan tjäna på att balanseringen aktiveras. Den tydligaste effekten uppstår för personer som går i pension först efter balanseringsperiodens slut. Nuvarande metod innebär att pensionssystemets skulder kommer att öka snabbare än vad de skulle ha gjort med den här föreslagna justeringen av pensionsrättsberäkningen. Detta är ett avsteg från systemets aktuariella principer och innebär, allt annat lika, att risken för framtida balanseringar ökar. 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Pensionssystemet är ett finansiellt slutet system och balansen, dvs systemets tillgångar, avgifter och buffertfond, samt skulder, pensionsbehållningar och framtida pensioner, påverkar samtliga pensionssparare och pensionärer. Det medför att det högre värde på pensionsrätter som sparare i pensionssystemet får ökar risken för balansering för dagens och kommande pensionärer på ett icke önskvärt sätt. Hur det slår för enskilda individer beror man tjänar in pensionsrätt, om man är pensionär under hela, delar av eller inte förrän efter en balanseringsperiod. Det är även beroende av hur balanstalet ser ut . Ju större skillnad mellan balansindex och inkomstindex, som leder till fler och längre balanseringsperioder, desto fler balanseringsperioder och desto större påverkan får förslaget. De perioder som balanstalet stadigt ligger över 1 och balansering inte förekommer påverkas inte systemet alls av förslaget. Även om effekterna av förslaget är små på individnivå innebär dagens beräkning principiellt en form av orättvisa mellan generationer som kan undvikas. Rättvisa mellan generationer är ett av de huvudsakliga skälen till varför inkomstpensionen utformats med en indexering som speglar genomsnittsinkomstens utveckling, och ett viktigt skäl till varför balanseringen i övrigt utformats på det sätt som den har gjorts. Därmed innebär dagens hantering av pensionsrätter och pensionsbehållning vid balansering en oönskad ineffektivitet i förhållande till målen för inkomstpensionssystemet. 3.4.4Nuvarande hantering av beräknad pensionsrätt vid framtagande av balanstalet Ovan beskrivna beräkning används i balanstalsberäkningen även för skattad pensionsrätt. När balanstalet för år t+2 beräknas behöver pensionsskulden för år t beräknas. Skulden består av skulden till aktiva och skulden till pensionerade. I beräkningen av skulden till aktiva ingår de samlade pensionsbehållningarna. Pensionsbehållningarna på kontot innehåller fastställda pensionsrätter avseende intjänandeår t-1. Eftersom pensionsavgifterna för innevarande intjänandeår, år t, är inbetalade och därmed ingår i tillgångarna är det korrekt att motsvarande pensionsrätter även ska ingå i skulden. Då dessa pensionsrätter inte går att fastställa eftersom taxeringen inte är klar behöver detta värde skattas. Vid nästa års pensionsskuldberäkning jämförs det skattade värdet med det värde på pensionsrätter som då finns fastställt. Den skillnad som uppstått korrigeras vid beräkningen av det aktuella årets pensionsskuld. Därför föreslås en följdändring av bestämmelserna för beräkning av den skattade pensionsrätten när pensionsskulden för balanstalet ska beräknas. Ändringen innebär att de skattade pensionsrätterna minskas i samma utsträckning som inkomstpensionskapitalet dittills har minskats genom balansering. Det ska ske genom att pensionsrätt multipliceras med kvoten mellan det balansindex och det inkomstindex som fastställts . 3.4.5Förslag som korrigerar oönskad effekt av dagens beräkning vid balansering Regeringens förslag: Pensionsrätt för inkomstpension ska, innan den förs till pensionskontot, minskas i samma utsträckning som inkomstpensionskapitalet dittills har minskats genom balansering. Det ska ske genom att pensionsrätten multipliceras med kvoten mellan det balansindex och det inkomstindex som har fastställts . Det beräknade, skattade, värdet av pensionsrätter för inkomstpension ska, innan det läggs till den beräknade pensionsskulden som används för att beräkna balanstalet, minskas i samma utsträckning som inkomstpensionskapitalet dittills har minskats genom balansering. Det ska göras genom att pensionsrätterna multipliceras med kvoten mellan det balansindex och det inkomstindex som har fastställts . Bestämmelserna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas på pensionsrätter första gången respektive när balanstalet beräknas för . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Fem tillfrågade pensionärsorganisationer, , , , och har inte svarat. Dock har dessa tidigare i ett gemensamt svar på den rapport från som ligger till grund för den föreslagna justeringen (se avsnitt Ärendet och dess beredning ovan) ställt sig positiva till den föreslagna förändringen. Skälen för regeringens förslag: Förslaget innebär att den principiellt felaktiga beräkningen av för högt belopp elimineras, genom att nyintjänade pensionsrätter påförs hela effekten av balanseringen vid fastställelsen. Anledningen till att det nu kan införas är att det finns en tekniskt enkel lösning, vilken innebär att nyintjänad pensionsrätt minskas med storleken av den vid fastställelsetillfället aktuella sammanlagda balanseringseffekten. Detta innebär att då balanseringsperioden är slut har hela behållningen oavsett när den är intjänad nått samma nivå som inkomstindex. 3.4.6Förslagets effekt på systemnivå Förslaget innebär att redan fastställda pensionsrätter inte kommer att påverkas av de nya reglerna. Redovisningen nedan, av hur pensionsrätter påverkats om förslaget varit i kraft, är till för att illustrera reglernas konstruktion och effekter. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna tillämpas på pensionsrätter första gången . Tabell 3.6 visar hur de föreslagna reglerna skulle ha påverkat fastställda pensionsrätter –2013. Tabell 3.6 Pensionsrätter fastställda 2010-2013 justerade med kvoten av balansindex/inkomstindex respektive år samt ackumulerad effekt (det år justeringen sker) Ackumulerad effekt inkl. ränta Källa: och beräkningar Raden ”justerad total pensionsrätt” visar den totala fastställda pensionsrätten om förslaget på justerad beräkning att lägga pensionsrätten i rätt ”balanserad” nivå funnits redan vid starten av balanseringsperioden. Den beräknas på följande sätt: Pensionsrätt 2010 blir nedskriven: 193 * (Bix2010/Ix2010) = 190 Pensionsrätt 2011 blir nedskriven: 199 * (Bix2011/Ix2011) = 187 Pensionsrätt 2012 blir nedskriven: 209 * (Bix2012/Ix2012) = 197 Pensionsrätt 2013 blir nedskriven: 219 * (Bix2013/Ix2013) = 210 De pensionsrätter om som lades till pensionsbehållningarna 2009 skulle, om de föreslagna reglerna varit i bruk, varit lägre, dvs 190 istället för 193. 2010 och 2011 skulle beloppet ha varit lägre och 2012 skulle nivån ha varit 210 miljarder istället för 219. Justeringen enligt förslaget med balanseringseffekten innebär att alla pensionsrätter på kontot finns uttryckta i samma ”balanserade” värde. På detta värde görs sedan den aktuella indexeringen. Jämfört med nuvarande regler skulle med de föreslagna reglerna de försäkrades pensionsbehållningar och därmed inkomstpensionssystemets skuld varit lägre. Beloppet har ändrats ytterligare eftersom pensionsbehållningarna indexeras (förräntas) . Den ränta som tillkommer beror på att beräknade högre belopp på 3 miljarder skulle ha indexerats med 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Bix2014/Bix2010. Den totala effekten skulle med en sådan beräkning uppgå till 38 miljarder: (3+12+12+9+räntan på dessa belopp=36+1,95). pensionsrätterna nedbalanseras innan de läggs till pensionsbehållningen minskar skulden till aktiva. Minskad skuld leder till högre balanstal. Avgiftstillgången beror av inbetalda pensionsavgifter och omsättningstiden. Omsättningstiden beror i sin tur av intjänandetiden och 3.4.7Förslagets effekt på individnivå utbetalningstiden. Intjänandetiden är en funk- Den ekonomiska effekten av förändringen blir mycket liten för pensionärer och pensionssparare. Det huvudsakliga skälet till förändringen är principiellt då förändringen innebär en större följdriktighet och effektivitet vad gäller målet att så nära som möjligt indexera pensioner och pensionsbehållning med den genomsnittliga inkomstutvecklingen. Om man fördelar de 38 miljarder som beskrivs i föregående avsnitt på de 5,1 miljoner individer som fick pensionsrätt 2010 blir det per person. Om man antar en förväntad livslängd vid pensioneringen motsvarar detta eller före skatt. Naturligtvis kommer beloppet kunna vara större eller mindre i förhållande till hur mycket individen tjänat in aktuellt år. Höga inkomster ger större skillnad och vice versa. För pensionssparare blir det en direkt effekt av förslagen genom att pensionsbehållningen blir något lägre (se exempel ovan). För dem som tar ut pension under nuvarande balanseringsperiod skulle exempelvis personer som fått pensionsrätt fastställd 2009, och gått i pension 2010, ha fått lite lägre pension än de annars skulle ha fått. De som fått fastställd pensionsrätt både 2009 och 2010 och gått i pension 2011 hade fått ytterligare lite lägre, osv. kommer nuvarande och blivande pensionärer att få en indirekt effekt av förslaget genom en relativt sett något högre pension genom en positiv påverkan på balanstalet. Om pensionsrätterna justeras med kvoten av balansindex och inkomstindex innan de placeras på pensionskontona minskar skulden till aktiva. Minskad skuld leder till högre balanstal och detta högre balanstal kommer att ge högre pensionsbehållningar och pensioner. 3.4.8Övriga effekter av förslaget Förslaget ovan ger en påverkan på pensionsskulden genom att pensionsrätterna skrivs ned. tion av de fastställda pensionsrätterna och hur de intjänas av individer i olika åldrar. Då varken fastställd pensionsrätt eller inbetald pensionsavgift påverkas av förslaget så påverkas inte heller intjänandetiden. Fastställd pensionsrätt i sig förändras inte utan enbart pensionsbehållningen. Avgiftstillgången påverkas således inte eftersom varken avgiftsinkomsten eller omsättningstiden ändras. Förslaget kommer att påverka fondtillgångarna genom att både avgiftsnettot (avgifterutbetalningar) och direktavkastningen kommer att minska när utbetalningarna ökar. Förslaget innebär även att en följdändring måste göras i förordningen (2002:780) om beräkning av balanstal. Enligt medför förslaget informationskostnader och kostnader för att utveckla IT-systemen. IT-utvecklingen har bedömts vara ganska begränsad och insatsen beräknas uppgå till ca , vilket ger en utvecklingskostnad om . Informationskostnaderna utgörs i huvudsak av de frågor som kommer att uppstå bland pensionssparare och den tid det tar att besvara dessa. Omfattningen av dessa beror bl.a. på hur väl utformar informationen samt av hur intresserade pensionsspararna är av att förstå förändringarna på pensionskontot. erfarenhet är att de får relativt lite frågor om pensionskontots förändring och att det förklaras av en kombination av att många anser att informationen är begriplig och att många inte bryr sig om den. Kostnaden för information bedöms sammantaget rymmas inom anslaget. 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken 58 kap. 20 § Paragrafen innehåller bestämmelser om hur fördelningssystemets pensionsskuld ska beräknas. Pensionsskulden används vid beräkning av balanstal. I ett nytt andra stycke införs, som en följd av den nya bestämmelsen i 62 kap. 5 § andra stycket, en motsvarande bestämmelse om att pensionsrätter för inkomstpension enligt första stycket 2 ska beräknas på det sätt som anges i 62 kap. 5 § andra stycket. Den nya bestämmelsen ska träda i kraft och tillämpas första gången på balanstal som ska beräknas för . Balanstalet för fastställs . Efter det att ett balanstal för har fastställts ska ett eventuellt balansindex för beräknas och fastställas. Vid beräkningen av balanstalet för används pensionsskulden . 2014 ska det beräknade värdet av pensionsrätter för inkomstpension enligt 61 kap. 5–10 §§ ingå (intjänade ). Med det beräknade värdet av pensionsrätter enligt första stycket 2, intjänade , avses pensionsrätter som, i förekommande fall beräknats på det sätt som anges i 62 kap. 5 § andra stycket. 62 kap. 5 § I paragrafen, som innehåller de grundläggande bestämmelserna om pensionsbehållning, införs ett nytt andra stycke. Av detta framgår att om ett balansindex har fastställts som pensionsrätt ska fastställas ska pensionsrätt för inkomstpension, innan denna läggs till pensionsbehållningen, multipliceras med kvoten mellan det balansindex och det inkomstindex som har fastställts . En eventuell omräkning av pensionsrätt ska således göras innan denna läggs till pensionsbehållningen och innan omräkning av pensionsbehållningen görs med hänsyn till bestämmelserna i 9–26 §§ om arvsvinster, indexering och förvaltningskostnader. Den nya bestämmelsen kan åskådliggöras enligt följande. Pensionsrätt som har intjänats fastställs . Fastställelseåret är således 2015. Om balansindex har fastställts för fastställelseåret (i detta exempel 2015) ska pensionsrätten, innan den läggs till pensionsbehållningen, multipliceras med kvoten mellan balansindex för och inkomstindex . En mer korrekt beräkning av pensionsrätt vid balansering Bilaga till avsnitt 3.4 i Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Bilaga En mer korrekt beräkning av pensionsrätt vid balansering Bilaga till avsnitt 3.4 i Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Författningsförslaget i promemorian En mer korrekt beräkning av pensionsrätt vid balansering................................................................................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken........................................... Förteckning över remissinstanser avseende promemorian En mer korrekt beräkning av pensionsrätter vid balansering.........................................................