prop · H103173 · 2014-03-18 00:00:00 — under löpande budgetår i det närmaste oreglerad. införandet av den nuvarande budgetprocessen framhölls dock att alla förslag om ändringar som regeringen ville föra fram för prövning skulle avlämnas samlat. Detta skulle under normala omständigheter ske vid högst två tillfällen , en gång i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en gång när inleddes (försl. 1993/94:TK2 s. 30). Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att en fullständig och samlad budgetprövning ska kunna upprätthållas måste hanteringen av ändringar av en beslutad budget ske ordnat och processen för sådana ändringar vara stram. En alltför stram process riskerar dock att skapa oönskade bindningar och begränsa politiken, samt utgöra ett incitament att kringgå systemet. Ett visst mått av flexibilitet i processen är således en förutsättning för att den ska respekteras och därmed i förlängningen Den ordning som kommit att utvecklas i praxis är i huvudsak i överensstämmelse med de uttalanden som gjordes i de ovan nämnda Denna praxis har tillämpats och har en bred En ordning baserad på praxis kan dock skapa osäkerhet om vad som egentligen gäller i en given situation och kan därför utgöra en begränsning. En reglering av den praxis som har utvecklats, med avlämnande av samlade förslag till ändringar i statens budget i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och budget- propositionen, skulle innebära att lagstiftningen också bidrog till att Det skulle även innebära en ökad tydlighet i regelverket i fråga om vad som gäller för ändringar av en beslutad Erfarenheten har visat att det kan uppkomma situationer även vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen då det finns behov av att föreslå ändringar i budgeten. Som exempel kan nämnas att regeringen , mot bakgrund av det förändrade ekonomiska läget, ansåg att det fanns skäl att till lämna förslag till budgetpolitiska åtgärder samt förslag till ändrade inkomstberäkningar och utgiftsramar för budgetåren 2009–2011. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att en reglering inte innebär begränsningar i förhållande till behovet av nödvändig För att säkerställa att helhetsperspektivet i budget- behandlingen upprätthålls, som behövlig flexibilitet säkerställs, bör förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser, som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba Särskilda skäl kan också föreligga då en nytillträdd regering av tidsbrist inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen, exempelvis på grund av att regeringsbildningen dragit ut . I en sådan situation kan det vara motiverat att regeringen redan tidigare än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen har möjlighet att lämna en proposition om ändringar i statens budget. Kravet på särskilda skäl bör dock innebära en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller en tidigare proposition om ändringar i statens budget och varför förslaget måste lämnas före nästa proposition om budgeten. Mot bakgrund av det anförda föreslås att det i riksdagsordningen (RO) införs en bestämmelse om regeringens möjlighet att, om inte särskilda skäl föreligger, vid högst två tillfällen lämna förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. Bestämmelsen bör inte vara tvingande utan ge regeringen möjlighet, men inte medföra någon skyldighet, att lämna en sådan proposition . En reglering av regeringens möjlighet att föreslå ändringar i statens budget kan anses utgöra en viss begränsning av initiativrätten enligt 4 kap. 4 § regeringsformen (RF). Sådana begränsningar får göras i RO. RO anges i en huvudbestämmelse att regeringen ska lämna en budgetproposition, medan bestämmelser om tidpunkten för avlämnande av budgetpropositionen och bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen framgår av tilläggsbestämmelser. hänsyn till det anförda bör regeringens möjlighet att vid högst två till- fällen lämna en proposition med förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret regleras i en huvudbestämmelse i en sådan proposition som huvudregel ska lämnas bör däremot regleras i en tilläggsbestämmelse till den aktuella Regleringen bör vidare vara neutral på så sätt att den omfattar förslag avseende såväl budgetens inkomstsom utgiftssida (se vidare avsnitt 7.2). En annan viktig fråga med koppling till den föregående fråge- ställningen är vilka förslag om ändringar i statens budget för det löpande budgetåret som ska få väckas, om principen om en samlad budget- behandling ska upprätthållas. Någon reglering om detta finns inte för Det kan emellertid vara svårt att formulera en bestämmelse som på ett lämpligt sätt för alla situationer anger vilka förslag som ska tillåtas, utan att skapa oönskade låsningar och begränsa den flexibilitet som kan vara motiverad på detta område. Det är också mer transparent att regeringen, i stället för att bygga upp stora anslagssparanden och utnyttja anslagskrediter, lämnar förslag till ändringar i statens budget. Därigenom ges en bättre kontroll över och insyn i utvecklingen Mot bakgrund av det anförda bedömer regeringen att en uttrycklig reglering av vilka förslag som ska få lämnas i en proposition om ändringar i statens budget varken är lämplig eller ändamålsenlig. förtjänar dock att framhållas att syftet med förslag till ändringar i budgeten framför allt är att komplettera den av beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse (jfr bet. 2008/09:FiU11). budgetära konsekvenser bör, med hänsyn till vad som tidigare uttalats om vikten av en samlad budgetbehandling, som huvudregel beslutas i sam- band med budgetbehandling . regeringen föreslår ny lagstiftning med varaktiga budgetära effekter bör 2013/14:173 regeringen motivera varför förslaget lämnas vid det aktuella tillfället samt redovisa en ny beräkning av de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för de närmast följande två åren. Regeringens bedömning: Förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster för det löpande budgetåret bör föranleda en ny inkomstberäkning. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker respektive delar eller har inget att invända mot utredningens förslag och bedömning. Bakgrund: –2012 har flera av propositionerna med förslag till ändringar i statens budget innehållit förslag som påverkat statens inkomster. Exempelvis har lagförslag om kreditering på skattekonto lämnats i en sådan proposition, se t.ex. prop. 2001/02:95 och prop. 2005/06:100. Något förslag till ny beräkning av statens inkomster har dock inte lämnats till i samband med dessa propositioner. En orsak till detta kan vara att beslut avseende inkomstberäkningen delvis har en annan innebörd än dess beslut om statens utgifter. I förarbetena till regleringen av den nuvarande budgetprocessen framhölls att inkomstberäkningen, om än beloppsmässigt preciserad, är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet regelverk för skatter och avgifter tillämpas vid en viss prognostiserad ekonomisk utveckling. Även med en oförändrad reglering kan statens inkomster snabbt ändras om den ekonomiska utvecklingen förändras. För den fortsatta riksdagsbehandlingen blir därför inte den beloppsmässiga nivån på inkomsterna av primärt intresse, utan framför allt det regelverk som beräkningen vilar på (försl. 1993/94:TK2 s. 20 f.). Inkomsternas storlek är således i hög grad beroende av den allmänekonomiska utvecklingen. På utgiftssidan ser förutsättningarna något annorlunda ut. Där måste , oavsett om det beror på förslag om ändrad lagstiftning eller på den ekonomiska utvecklingen, fatta nya beslut om utgiftsramar och anslag om anslagsbelastningen går utöver anvisade medel och anslagskrediter. Minskade eller ökade inkomster till staten har dock samma effekter på budgetens saldo och de offentliga finanserna som motsvarande förändringar på utgiftssidan. Skälen för regeringens bedömning: Förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster bör föranleda att ta ställning till en ny inkomstberäkning. För en sådan ordning talar också inkomstberäkningens roll som regelram. Däremot bör inte endast en förändring av makroekonomiska och andra ekonomiska förutsättningar som påverkar statens inkomster föranleda en ny inkomstberäkning. I den utsträckning som inkomsterna påverkas av makroekonomiska och andra ekonomiska förutsättningar bedöms den redovisning av prognoser för innevarande år som regeringen enligt budgetlagen (2011:203) är skyldig att redovisa i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen Prop. 2013/14:173 vara tillräcklig. Regeringen bör således i propositioner med förslag till ändringar i budgeten för löpande budgetår för redovisa en ny inkomstberäkning utifrån de inkomsttitlar som berörs av förslaget, inklusive effekter av nya makroekonomiska prognoser och andra förutsättningar, som t.ex. förändrade volymer, i de fall som regeringen har gjort en ny bedömning sedan inkomstberäkningar senast redovisades. Sådana propositioner ska, enligt det förslag som redovisats i avsnitt 7.1, om det inte finns särskilda skäl, lämnas i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen. Regeringens bedömning: I samband med förslag till ändringar i statens budget, avseende såväl inkomstsom utgiftssidan, bör regeringen analysera och redovisa förslagets effekter på budgeten och de budgetpolitiska målen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del delar eller har inget att invända mot bedömningen. Bakgrund: lämnas de återkommande propositionerna med förslag till ändringar i statens budget som separata propositioner i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Utöver beskrivningar av förslagens anslagseffekter lämnas i dessa propositioner inte några prognoser eller beskrivningar av budgeteffekterna. I stället lämnas en upplysning om att de ändringar som föreslås har beaktats i budgetpropositionens respektive den ekonomiska vårpropositionens prognoser. I de propositioner med ekonomiska konsekvenser som har lämnats vid sidan av de propositioner som beslutas som budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen har en mer ingående redovisning av effekterna på budgeten endast lämnats (prop. 2008/09:97). Skälen för regeringens bedömning: En risk med att förslag presenteras utan någon närmare redovisning av deras effekter på budgeten är att den stramhet och det helhetsperspektiv som är grundtanken bakom budgetprocessen kan gå förlorade. För att undvika detta bör ett förslags effekter på statens budget och de budgetpolitiska målen alltid redovisas. Bestämmelserna om prognoser i budgetlagen har förtydligats (se prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.1, bet. 2013/14:KU1 och rskr. 2013/14:83). Regeringen föreslår vidare i denna proposition att det i budgetlagen införs en bestämmelse som uttryckligen anger att regeringen ska redovisa hur överskottsmålet uppnås i förhållande till beslutad och för presenterad finanspolitik, vilket även inkluderar en redovisning av olika förslags budgeteffekter för såväl löpande som kommande år (se avsnitt 6.1). 2013/14:173 Dessa redovisningar kommer således även att omfatta eventuella förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret. Såvitt avser de propositioner med förslag till ändringar i statens budget som lämnas i samband med budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen bedöms de prognoser och effektbedömningar som presenteras i de sistnämnda propositionerna vara tillräckliga. För propositioner som lämnas , t.ex. med anledning av en ekonomisk kris, innebär det anförda att sådana propositioner bör inbegripa en tydlig redovisning av förslagens effekter på statens budget. Hur omfattande en sådan redovisning bör vara får avgöras från fall till fall. När det är motiverat för en bedömning av förslaget bör det, utöver en redovisning av effekterna på budgeten av de föreslagna åtgärderna för det löpande året, även lämnas en redovisning av effekterna på medellång sikt. Om ändringar i budgeten föranleds av en oväntad makroekonomisk utveckling är det rimligt att regeringen redovisar nya makroekonomiska prognoser. Sådana prognoser bidrar till att dels ge en tydlig bild av den förändrade ekonomiska situationen, dels motivera varför regeringen anser att det finns särskilda skäl att lämna en proposition med förslag till ändringar i budgeten vid ett annat tillfälle än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen. Någon särskild reglering av detta bedöms dock inte vara nödvändig. Beredningen av förslagen till ändringar i Regeringens förslag: I riksdagsordningen införs en bestämmelse om att finansutskottet ansvarar för beredningen av förslagen till beslut om ändringar i statens budget. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Bakgrund: I samband med införandet av den nuvarande budget- processen anfördes att propositioner om ändringar i statens budget skulle remitteras till finansutskottet, som skulle bereda övriga berörda utskott möjlighet att yttra sig innan utskottet lämnade ett samlat betänkande över Om antalet förslag i en sådan proposition var få ansågs det knappt finnas behov av en samlad budgetprövning och att finansutskottet i sådana situationer skulle överlämna förslagen till respektive fackutskott för fortsatt beredning (försl. 1993/94:TK2 s. 29 f.). inte till uttryck i någon bestämmelse. beredningen av förslagen om ändringar i statens budget framgår endast genom att det i 4 kap. 5 § RO anges att finansutskottet bereder förslagen till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens I den utvärdering av budgetprocessen som gjorde i början av föreslogs att användningen av utgiftsramar skulle göras Utredningen konstaterade att detta skulle medföra att ett beslut som påverkade utgiftsramarna skulle förenas med ett beslut om att ändra nämnda ramar, som bereddes av finansutskottet. 2013/14:173 anförde att en ordning som innebar att skilda utskott skulle lägga fram förslag om anslagshöjning respektive ändrad utgiftsram till kammaren kunde framstå som väl krånglig. Å andra sidan ville utredningen med hänsyn till intresset av att inte inskränka utskottens möjligheter till egna initiativ inte ändra den formella ordningen med skilda beslut om utgiftsramar respektive anslag inom en utgiftsram som gällde enligt RO:s lydelse. I stället framhöll utredningen den praxis som hade utvecklats kring hanteringen av propositioner med förslag till ändringar i statens budget (framst. 2000/01:RS1 s. 89 f.). Sedan den nuvarande budgetprocessen infördes har samtliga återkommande propositioner med förslag till ändringar i utgiftsramarna hänvisats till finansutskottet, som behandlat förslagen i sin helhet. har inom ramen för sin beredning inhämtat yttranden från de utskott som berörts av förslagen. Även separata propositioner med förslag som påverkat beslutade utgiftsramar har i sin helhet kommit att behandlas av finansutskottet (se t.ex. prop. 2002/03:46 och bet. 2002/03:FiU24 samt prop. 2009/10:121 och bet. 2009/10:FiU35). har även i dessa fall inhämtat yttranden från berörda utskott som ett led i sin beredning av ärendena. Däremot har, som anförts i avsnitt 4, andra propositioner som, utan att ha några effekter på utgiftsramarna, påverkat statens budget hänvisats till berört fackutskott. Det har exempelvis varit fråga om förslag som påverkat budgetens inkomstsida eller på annat sätt påverkat statens lånebehov (se t.ex. prop. 2000/01:127 och bet. 2001/02:TU3 samt prop. 2012/13:46 och bet. 2012/13:NU10). I dessa situationer har det aktuella fackutskottet ibland, men inte alltid, inhämtat yttrande från finansutskottet över förslagets ekonomiska konsekvenser. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett värde i att lagstiftningen är tydlig och ger en rättvisande bild av budgetprocessen. Den bestämmelse i RO som behandlar finansutskottets uppgifter och ämnesområden bör därför tydliggöras och uttryckligen ange att det är finansutskottet som ansvarar för beredningen av ett förslag till beslut om ändringar i statens budget. Beredningsansvaret bör i enlighet med praxis omfatta alla de förslag som beslutas i samband med en proposition med förslag till ändringar i statens budget, t.ex. bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. För att få en sammanhållen prövning av alla förslag som påverkar statens budget för det löpande budgetåret bör vidare ändringar i statens budget beredas av finansutskottet, även om de inte föranleder några förändringar av utgiftsramarna. Även förslag till förändrade inkomstberäkningar eller övriga ekonomiska åtaganden (såsom beställningsbemyndiganden, krediter och garantier) påverkar budgetens saldo och därigenom hur de budgetpolitiska målen uppnås. Det är därför motiverat att finansutskottet bereder samtliga förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det i RO införs en bestämmelse om att finansutskottet ansvarar för beredningen av förslagen till beslut om ändringar i statens budget. Med hänsyn till att regeringen föreslår att tillämpningen av beslutsprocessen för statens budget ska vara villkorad av att inte genom lag har beslutat något annat (se 2013/14:173 avsnitt 5.1 och 7.5) bör finansutskottets beredningsansvar vara villkorat på motsvarande sätt. Regeringens förslag: I riksdagsordningen införs en ny bestämmelse om att förslag till ändringar i statens budget ska avgöras genom ett Endast om ett förslag innebär mycket omfattande ändringar i statens budget får sådana ändringar beslutas i två steg. Bestämmelsen villkoras på så sätt att den ska gälla om inte genom lag har beslutat något annat. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Bakgrund: Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får enligt 5 kap. 12 § fjärde stycket RO inte fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram har fattats. övrigt saknas reglering av beslutsprocessen för ändringar av budgeten under löpande budgetår. Enligt den praxis som har utvecklats behandlar vanligen samtliga förslag i en proposition om ändringar i statens budget i ett och samma ärende. Förslag till ändrade ramar eller anslag behandlas under en och samma förslagspunkt, medan övriga förslag behandlas som separata förslagspunkter. således från vad som gäller enligt rambeslutsprocessen, där beslut fattas i två steg och där budgeten i varje steg i högre grad behandlas som en Skälen för regeringens förslag: Den tillämpade beslutsordningen för propositioner om ändringar i statens budget har funnits och synes ha fungerat väl. Som ovan konstaterats innebär ordningen dock att de enskilda förslagen normalt behandlas som separata beslutspunkter skilda från det samlade beslutet om ändrade anslag. Detta innebär att det helhetsperspektiv som ska gälla för beslut om statens budget frångås. innebär också att det finns en risk för att fattar motstridiga Ett sätt att säkerställa ett helhetsperspektiv, och minska risken för motstridiga beslut, skulle kunna vara att behandla samtliga förslag i en proposition om ändringar i statens budget i ett sammanhang och som en helhet inom ramen för ett förenklat förfarande. Det skulle innebära att samtliga förslag om ändringar i budgeten behandlades under en och För ett sådant beslutsförfarande talar vidare att beslut om ändringar i budgeten, som framhålls i avsnitt 7.1, främst bör användas i syfte att kunna genomföra den politik som kommit till uttryck i budgetpropositionen och hantera situationer som uppkommit efter beslutet om budgeten. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det i RO införs en bestämmelse om att ändringar i statens budget ska beslutas genom ett enda beslut. Beslutet bör omfatta samtliga förslag till ändringar i statens budget som lämnas i en proposition, t.ex. förslag till ny inkomstberäkning, samt nya eller ändrade utgiftsramar, anslag eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Det finns ett nära samband mellan beslutsprocessen avseende statens Prop. 2013/14:173 budget för det närmast följande budgetåret och för det löpande budget- Med hänsyn till detta bör även en bestämmelse om beslutsprocessen för förslag till ändringar i budgeten vara villkorad på motsvarande sätt som beslutsprocessen för budgeten för det närmast följande budgetåret, dvs. att denna beslutsordning ska gälla om inte genom lag beslutat något annat. Förslag till ändringar av en beslutad budget kan också påverka uppfyllelsen av beslutade budgetpolitiska mål. Sådana effekter bör redovisas tydligt i anslutning till förslaget. Förslagspunkten vid ändringar i statens budget bör också i förekommande fall innefatta beslut med anledning av budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda och som avser det löpande budgetåret. Det kan t.ex. innebära att ett beslutat utgiftstak för det löpande året justeras (se vidare avsnitt 5.2). I avsnitt 7.1 behandlas situationen då en nytillträdd regering efter valet lämnar en mycket omfattande proposition om ändringar i statens budget. Det kan vidare till följd av t.ex. en allvarlig ekonomisk kris uppstå situationer som föranleder omfattande förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret. I sådana fall är det inte fråga om ändringar som är en konskevens av en redan beslutad budget utan om att i väsentlig omfattning ändra det tidigare fattade budgetbeslutet. I dessa situationer, då en proposition med förslag till ändringar i budgeten med hänsyn till sin omfattning i det närmaste har karaktären av en budgetproposition, är det lämpligt att den också beslutas som en sådan. Härigenom skulle de interna prioriteringar som i en sådan situation kan behöva göras inom varje utgiftsområde tydliggöras. Vidare skulle en sådan beslutsordning bidra till att i dessa undantagssituationer värna den s.k. fackutskottsprincipen. Var gränsen ska gå mellan den ena beslutsformen och den andra är dock svårt att exakt bestämma och får lämpligen ankomma på att bedöma när frågan aktualiseras. Mot denna bakgrund föreslås att det i RO anges att , vid mycket omfattande propositioner om ändringar i statens budget, kan besluta om ändringar av budgeten enligt vad som gäller för förslag om statens budget för det närmast följande budgetåret, dvs. Regeringens förslag: Ändringarna i riksdagsordningen och i budget- lagen träder i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen har i sitt förslag preciserat att ändringarna ska tillämpas första gången i fråga om statens budget . Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Riksdagsstyrelsen har 2014 överlämnat en framställan med förslag till ny riksdagsordning till 2013/14:173 konstitutionsutskott (framst. 2013/14:RS3). Den nya riksdagsordningen föreslås träda i kraft . De ändringar i riksdagsordningen som föreslås i denna proposition påverkar det förslag till ny riksdagsordning som bereds inom . För att underlätta hanteringen av de två förslagen är det lämpligt att dessa i möjligaste mån behandlas gemensamt och träder i kraft .