prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:255 rapporter om Skr. regeringens och Försvarsmaktens genomförande 2013/14:255 av beslut om försvaret Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporterna Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RiR 2014:8), Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7). Regeringen instämmer med i fråga om att det finns ett ständigt behov av att se över hur styrningen av Försvarsmakten fungerar och hur den kan förbättras. Som ett led i utvecklingen av den strategiska styrningen bedöms ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten kunna analyseras vidare, exempelvis när det gäller myndighetens organisatoriska frihet. får löpande information, bland annat genom budgetpropositionen, om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation m.m. Återrapporteringen bör vara så öppen och utförlig som möjligt. Försvarsmakten har vidtagit ett antal åtgärder som motsvarar rekommendationer. Försvarsberedningen har överlämnat rapporten av , Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20). Tillsammans med Försvarsberedningens rapport i en globaliserad värld (Ds 2013:33) utgör rapporten en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som planeras bli lämnad till . rekommendationer bedöms kunna övervägas inom ramen för arbetet med denna. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Granskningens huvudsakliga iakttagelser .......................... Iakttagelser och rekommendationer som avser Rekommendationer som avser Försvarsmakten ............... 4Regeringens åtgärder med anledning av – Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010-2014 (RiR 2014:8) ............................ Bilaga 2 – Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) ........................ – Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7)........................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den Ärendet och dess beredning har granskat försvarsområdet 2010–2014. De granskningar som har genomfört har redovisats i rapporterna Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RiR 2014:8), Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7). Granskningsrapporterna finns i bilagorna 1-3. överlämnade rapporterna till regeringen , respektive . Försvarsmakten har yttrat sig över rekommendationer och iakttagelser i övrigt (dnr Fö2014/543/MFI, Fö2014/648/MFI och Fö2014/688/MFI). Då iakttagelserna och rekommendationerna i rapporterna i viss mån är överlappande och regeringen anser att dessa bör åtgärdas på ett likartat sätt har regeringen valt att behandla dem i en skrivelse. Rapporten – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 behandlas först under varje avsnitt då denna täcker in flera av de iakttagelser och rekommendationer som återfinns i de två övriga rapporterna. har i sin rapport – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret och övriga intentioner med försvaret. I slutgranskningen har använt sina egna iakttagelser och slutsatser från tidigare granskningar inom försvarsområdet, 2010–2014. Dessutom har samlat ny empiri om det nationella försvaret och styrningen av Försvarsmakten. har i sin rapport omställning granskat om denna omställning har varit tydlig och transparent. I rapporten för en fortsatt omställning av försvaret har granskat försvarets ekonomiska förutsättningar. Följande granskningsfrågor har formulerats i rapporterna. I vilken mån uppnås beslut och intentioner för försvaret? Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt genomföra verksamheten? Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med och regeringens beslut och intentioner? Är ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig? Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent? Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret? Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid beslut om försvarets inriktning? ger i rapporten – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 följande rekommendationer i fråga om regeringen. Konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten. Det kan till exempel handla om att tydliggöra vilka situationer Försvarsmakten ska planera och dimensionera verksamheten mot, liksom att definiera ambitioner beträffande uthållighet. Det kan också handla om att definiera vilka typer av insatser som ska kunna genomföras. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Det kan också handla om att regeringen, tillsammans med Försvarsmakten, utvecklar sätt att hantera mer långsiktig styrning och uppföljning av Försvarsmakten än vad som finns . Regeringen kan också fortsätta att aktivt följa upp utvecklingen av försvarsplaneringen. Säkerställa balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret. Det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser. Fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till . Tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Det handlar bland annat om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd. Kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar. Det handlar till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen av Försvarsmakten. Regeringen bör också se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag. sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet. Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativa ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband och därmed minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal. Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. Detta kan göras genom att , i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras. När det gäller Försvarsmakten har rekommenderat följande. Utveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen. Detta kan exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften. Fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband. Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, -specifikationer och -planer för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen. Förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel. ger i rapporten följande rekommendationer avseende regeringen. Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga. Formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. Stärka central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av När det gäller Försvarsmakten har rekommenderat följande. Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen avförmåga. I rapporten för en fortsatt omställning av försvaret ger följande rekommendationer avseende regeringen. Utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten. Den ekonomiska uppföljningen bör samlat omfatta dels den planering som gäller för rationaliseringar och besparingar, dels uppnådda resultat. Mål och resultat bör också analyseras och förklaras. Det bör också göras en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet inom Försvarsmakten. Redovisa ekonomiska konsekvenser till i samband med större strategiska beslut om försvaret. Även om exempelvis ett inriktningsbeslut för försvaret normalt omfattar kan konsekvenserna av beslutet sträcka sig över betydligt . Redovisningen bör utgå från de mål som regeringen föreslår, exempelvis för förmåga, uppgift och organisation. Utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. Denna utredning bör omfatta hur kopplingen kan stärkas mellan förmåga, ambitionsförändringar och ekonomi. I fråga om Försvarsmakten har rekommenderat att myndigheten redan nu – med hänvisning till ovan rekommendation till regeringen – utvecklar en tydligare redovisning av spårbarheten mellan olika uppgifter och materielbehov. Redovisningen bör medge att ekonomiska konsekvenser av olika ambitionsnivåer kan särskiljas. Vidare bör Försvarsmakten, enligt , vidareutveckla sin uppföljning av resultaten av genomförda rationaliseringar och besparingar. Den modell och de erfarenheter som gjorts inom ramen för reformeringen av försvarslogistiken kan användas i det fortsatta arbetet. rapporter följer i stort de i avsnitt 2 nämnda granskningsfrågorna. I vilken mån uppnås beslut och intentioner för försvaret? I rapporten – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 redovisar sina iakttagelser och bedömningar av såväl Försvarsmaktens operativa förmåga som resurser och verksamhet för att skapa förmåga. övergripande bedömning är att Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till och regeringens krav, är bristfällig och kommer att så förbli . förmåga att lösa alla uppgifter kommer, enligt , vara begränsad även med en fullt bemannad insatsorganisation, vilket innebär att det finns betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. Regeringen vill i detta avseende hänvisa till regeringens skrivelse 2013/14:185, om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, där regeringens syn på iakttagelser Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt I vilken mån beslut och intentioner för försvaret uppnås kan enligt till stor del förklaras av hur regeringens styrning ser ut och genomförs. behandlar bland annat den strategiska styrningen av Försvarsmakten och den informella dialogen Även regeringens redovisning till Vidare anser att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. menar att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är och att mål och krav inte har konkretiserats tillräckligt tydligt. Regeringen instämmer i att myndighetsstyrning är ett centralt verktyg för att genomföra vad och regeringen har beslutat. pågår ständigt med att utveckla styrningen av myndigheten och arbetet kommer att fortsätta för att ytterligare tydliggöra prioriteringar och avvägningar avseende inriktningen av försvaret. omfattande och komplext område, där det pågår stora Mot bakgrund av uppnådda resultat och dragna erfarenheter kan regeringen vid behov komplettera sin styrning. Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med och regeringens beslut och intentioner? Rapporten – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 behandlar även Försvarsmaktens styrning 2013/14:255 och genomförande av verksamheten. I detta tar upp Försvarsmaktens organisation och styrsystem, utmaningar i Försvarsmaktens planering samt att det är en omfattande och komplex planering och styrning med stora samordningsbehov. anser att det finns utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet. Bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras. Regeringen delar syn att bland annat spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband är viktig och att den behöver utvecklas ytterligare. Regeringen följer Försvarsmaktens arbete och bedömningen är att den fortsatta utvecklingen av försvarsplaneringen kan innebära ökade möjligheter till uppföljning och spårbarhet i takt med att arbetet fortgår. Även utvecklingen av generella operativa ramvillkor och operativa ramvillkor kan komma att stärka spårbarheten. Är ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig? problematiserar därefter ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten. Avsnittet uppmärksammar såväl mål och krav som organisationsfrågor, anslagsstruktur och materielfrågor. konstaterar att både och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. menar att det kan finnas anledning att fundera över om den nuvarande ansvars- fördelningen är optimal för att säkerställa effektivt resursutnyttjande. Regeringen instämmer i beskrivning rörande behovet av att förstärka den strategiska styrningen och minska detaljstyrningen. Regeringen bedömer, mot denna bakgrund, att det kan finnas ett behov av att närmare se över ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten. Det kan dock understrykas, i likhet med vad Riksrevisonen också gör, att försvaret är ett komplext område med påverkan på flera delar av samhället och att det därtill genomgår en omfattande reform. Det kan därmed finnas behov av att i särskilda fall styra Försvarsmakten relativt detaljerat. Såsom tidigare konstaterats ses myndighetsstyrningen – i form av bland annat myndighetens instruktion och regleringsbrev – över kontinuerligt. Flera av de rekommendationer som har gett kan komma att behandlas i den försvarspolitiska inriktningsproposition som avses lämnas till . Inför detta har Försvarsberedningen presenterat två rapporter, Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) samt Försvaret av . Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20), vilka till del berör eller ger ändrade förutsättningar i de frågeställningar uppmärksammat. Flera av rekommendationerna bör därför behandlas i samband med kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut så att såväl regering som riksdag har möjlighet att ta ställning till ett samlat förslag. Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent? I rapporten har granskning inriktats mot förutsättningarna för riksdag och allmänhet att följa innebörden av fattade beslut om Försvarsmaktens omställning. För att svara på huvudfrågeställningen har formulerat fyra underliggande frågor: 1) Vad har de tre försvars- och inriktningsbesluten inneburit för förändringar av det militära försvarets mål och operativa krav på förmåga? Har målen förändrats och har detta framgått på ett tydligt sätt? 2) Hur har Försvarsmakten tolkat sitt uppdrag och hur förhåller sig Försvarsmaktens tolkning till försvarsbesluten? 3) Vad har omställningen inneburit för Försvarsmaktens krigs- respektive grundorganisation? samt 4) Har resultatet av omställningen följts upp och på ett tillräckligt tydligt sätt framgått i regeringens rapportering till och i Försvarsmaktens öppna återrapportering? övergripande bedömning är att mycket information och resultat av det svenska försvarets omställning har presenterats genom redovisning och uppföljning. I flera viktiga avseenden finns dock, enligt , brister i fråga om tydlighet och transparens. konstaterar att de mål som har legat till grund för försvarsbesluten genomgående har varit breda och öppna för tolkning. Därtill har det enligt skett en förskjutning av inflytande från riksdag till regering, vilket i sin tur har lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Enligt bedömning hade tydligheten och transparensen ökat om regeringen mellan olika försvarsbeslut tydligare hade förklarat innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare i sin redovisning. Regeringen instämmer i vikten av en tydlig och transparent informationsgivning och resultatredovisning, inte minst inom ett så komplext område som försvaret och dess pågående omställning. utskott har en viktig roll att spela vad gäller att precisera sina behov av information och föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Frågeställningarna belyses ytterligare under avsnitt 3.2. Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret? Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid beslut om försvarets inriktning? redovisar i rapporten för en fortsatt omställning av försvaret bland annat iakttagelsen att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen inte redovisade vad ett fullt utbyggt militärt försvar, i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen, skulle kosta. Bedömningar av kostnader och besparingsåtgärder vilade på relativt osäkra antaganden, och åtskilliga utredningsinsatser har krävts för att komplettera, klarlägga och kvalitetssäkra antagandena. Ambitionshöjningarna inom Försvarsmakten har enligt gjorts möjliga genom omfördelningar och anslagssparande. Anslaget för förbandsverksamhet har, enligt , tillförts betydande medel utöver den nivå som Försvarsmakten föreslog i underlaget års inriktningsproposition. 2013/14:255 uppfattar dock att kostnadsnivån är fortsatt problematisk, sett till en fortsatt omställning. Vidare konstaterar bland annat att antaganden om möjliga besparingar sänkts, men också förskjutits . I fråga om förbandsanslaget pekar på behovet av ytterligare rationaliseringar i verksamheten, bland annat inom personalområdet, för att möjliggöra en fortsatt utveckling av insatsorganisationen. hänvisar även till Försvarsmaktens beräkningar av det materielbehov som enligt myndighetens bedömning följer av de operativa kraven. I fråga om de ekonomiska förutsättningarna för reformeringen av Försvarsmakten har information lämnats till – inom ramen för de senaste årens budgetpropositioner – om regeringens bedömning av bland annat finansieringen av reformen och vilka åtgärder som regeringen vidtagit avseende bland annat effektiviseringar och förbättrad ekonomisk styrning och uppföljning. I fråga om den fortsatta reformeringen konstaterar regeringen vidare att Försvarsberedningens rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) innehåller förslag – mot bakgrund av den förändrade säkerhetspolitiska situationen – om successiva ökningar av Försvarsmaktens förbands- och materielanslag under den kommande inriktningsperioden. Frågeställningarna belyses ytterligare under avsnitt 3.2. Iakttagelser och rekommendationer som avser Konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten rekommenderar i sin rapport – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 att regeringen bör konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen, enligt , kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Regeringen bedömer att det finns ett behov av att utveckla den strategiska styrningen av Försvarsmakten. Detta är ett ständigt pågående arbete där såväl myndighetens instruktion som regleringsbrevet, inte minst mot bakgrund av verksamhetens omfattning och skiftande karaktär, löpande ses över. Kontinuerlig dialog sker också i syfte att säkerställa samsyn mellan regeringen och myndigheten. Regeringen bedömer att det i samband med arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas om målsättningar och krav för det militära försvaret samt tidsaspekter för när dessa målsättningar ska vara uppnådda skulle kunna förtydligas. Att utarbeta prioriteringar kan även vara ett sätt att konkretisera de krav som ställs på myndigheten när det gäller genomförandet av den Det är dock viktigt att lämna nödvändigt handlingsutrymme till myndigheten i genomförandet av sitt Skr. 2013/14:255 instruktionsenliga uppdrag. Regeringen bedömer vidare att det kan finnas ett behov av tydligare styrning inom ramen för försvarsplaneringen. Regeringen beslutar om anvisningar för försvarsplaneringen med utgångspunkt i målen för det militära försvaret, Försvarsmaktens uppgifter samt beredskaps- och tillgänglighetskrav. Försvarsberedningen har i sin . Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) föreslagit delvis ändrade formuleringar av dessa mål. Försvarsberedningens förslag bereds inför kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut. Säkerställ balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret rekommenderar vidare att regeringen ska säkerställa balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret. Det handlar, enligt , om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser. Regeringen kan konstatera att myndigheten har haft balans mellan anslag och kostnader och att myndigheten har lämnat ett budgetunderlag i ekonomisk balans . Detta som försvarsreformen fortsatt mot ett mer tillgängligt och användbart försvar samt att Försvarsmakten löst sina operativa uppgifter.