prop · H103193 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:193 om statens insatser för att motverka kränkande behandling i skolan Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? (RiR 2013:15). Regeringen instämmer i övergripande slutsats att statens system med tillsyn och stöd för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier skulle kunna fungera bättre i vissa avseenden. När det gäller rekommendation till regeringen om att följa upp och säkerställa att de elever som anmäler kränkande behandling respektive trakasserier får en likabehandling anser regeringen att elevernas faktiska skydd bör vara likvärdigt. tar i sina rekommendationer upp vissa frågor om regelverket, förutsättningarna för berörda myndigheters tillsyn och samarbete samt myndigheternas olika mandat. Regeringen har beslutat att tillsätta flera utredningar och avser att överväga behovet av förändringar i nuvarande regelverk och ansvarsfördelning när utredningarna lagt sina förslag. anser vidare att och bör öka sina informationsinsatser till elever och föräldrar och att Skolinspektionen bör öka likvärdigheten i sina bedömningar. Myndigheterna bedömer att information riktad till huvudmännen är mer resurseffektivt och riktar därför främst insatser till dessa. Regeringen konstaterar att Skolinspektionen arbetar med att stärka likvärdigheten i sina bedömningar. När det gäller rekommendationen att ge i uppdrag att rikta sina stödinsatser till de huvudmän som har störst behov avser regeringen att överväga detta i framtida uppdrag. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning har granskat statens insatser för att motverka kränkande behandling i skolan. överlämnade eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? (RiR 2013:15) till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. (), , och har yttrat sig över rapporten (U2013/7015/). Barn- och elevombudet () har inkommit med ett yttrande. har granskat om statens tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Med tillsyn avses dels enskilda anmälningsärenden, dels tillsyn av huvudmäns och skolors främjande och förebyggande arbete. granskning omfattar regeringen, DO, , Skolinspektionen och Barn- och elevombudet samt . iakttagelser och slutsatser grundas på genomförda dokumentstudier och intervjuer med tjänstemän vid dessa myndigheter, företrädare för , Kommuner och Landsting, , , Elevkårer, elevråd - , samt genomfört en enkätundersökning riktad till rektorer och en riktad till lärare samt gjort fallstudier på fyra olika skolor. anger som den övergripande slutsatsen av sin granskning att statens system med tillsyn och stöd för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier kan fungera bättre i anser att kravet på att utsatta elever ska få en likabehandling inte uppfylls i tillräcklig grad. upprättelse är större för elever som anmäler kränkande behandling än för elever som anmäler trakasserier. En förutsättning för att utsatta elever ska kunna få upprättelse är att de känner till sina rättigheter. framför att många elever inte känner till vad de kan göra eller vart de kan vända sig för att få upprättelse samt att BEO och DO kan informera mera. anser vidare att diskrimineringslagen (2008:567) och skollagen (2010:800) behöver harmoniseras och att regeringen borde ha följt upp 2013/14:193 resultatet av att barn- och elevskyddslagen (2006:67) upphävdes och innehållet flyttades över till skollagen och diskrimineringslagen. Enligt finns det problem i de olika regelverken och i de olika myndigheternas uppdrag som måste lösas av regeringen för att elever ska kunna få en likabehandling. Ett sådant problem är att Skolinspektionen har fler sanktionsmöjligheter än DO. anser att det är viktigt att Skolinspektionen och BEO respektive DO har lika förutsättningar att ge utsatta elever upprättelse på annat sätt än via ersättning. framför vidare att samarbetet mellan myndigheterna i ärenden som avser både kränkande behandling och trakasserier inte alltid fungerat. Av granskningen framgår vidare att de elever som får sina ärenden utredda av BEO har större möjligheter att få skadestånd än de elever som får ärendena utredda av Skolinspektionens regionkontor. anser därför att Skolinspektionen behöver öka likvärdigheten vid bedömningen av ärenden. Tillsyn för att förebygga kränkande behandling och trakasserier Granskningen visar att tillsynen för att främja elevers lika rättigheter samt förebygga kränkande behandling och trakasserier i ett antal avseenden kan utvecklas för att bli mer effektiv. Skolinspektionen har valt att lägga upp sin tillsyn på ett sätt som gör det svårt att bedöma om en skola är trygg. Det är viktigt att Skolinspektionen är tydlig med vad den faktiskt granskar, och anger att det inom myndigheten finns skilda uppfattningar i frågan om den ska bedöma en skolas trygghet eller om den ska bedöma en skolas förebyggande arbete. Av granskningen framgår att DO:s tillsyn är begränsad jämfört med Skolinspektionens. Få skolor och huvudmän kommer därför i kontakt med DO. anser att det behövs en utökad samverkan mellan i syfte att ge diskrimineringsfrågorna större uppmärksamhet. ser också att det inte skulle krävas särskilt stora insatser för Skolinspektionen att även titta på diskrimineringsfrågorna när de granskar planer mot kränkande behandling. Statens stöd till huvudmännen beskriver i sin rapport hur staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men anser att stödet kan behöva utökas och riktas i vissa frågor. Huvudmän och skolpersonal anser att det är rörigt med information från ett stort antal myndigheter. När det gäller hanteringen av kränkningar, inklusive nätkränkningar, finns ett behov av kompetensutveckling och stöd bland skolpersonal. För de elever som går i skolor där kännedomen om krav och arbetsmetoder är liten är det särskilt viktigt att statens insatser når fram. Ett sätt att öka kunskaperna hos de skolor och huvudmän som har minst kunskap är enligt att regeringen ger i uppdrag att rikta sina insatser till dessa. pekar även på att många skolor och huvudmän inte är medvetna om vikten av att arbeta med diskrimineringsfrågorna på samma sätt som med frågorna om kränkande behandling. Dessutom skrivs det att få nås av DO:s utbildningsinsatser och att många skolor och huvudmän inte känner till myndighetens information. Ett sätt att tydliggöra diskrimineringslagens krav kan vara att regeringen ger DO föreskriftsrätt. Rekommendationer till regeringen och myndigheterna har rekommenderat regeringen att särskilt följa upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en lika- behandling och att harmonisera skollagen och diskrimineringslagen. har även rekommenderat regeringen att se över Skol- inspektionens och BEO:s respektive DO:s uppdrag i syfte att säkerställa att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling, att överväga att ge i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i störst behov av dem samt att särskilt följa upp att det finns en samverkan mellan Skolinspektionen och DO vid granskning av likabehandlingsplaner samt planer mot regeringen att överväga att ge DO föreskriftsrätt. har rekommenderat BEO och DO att inom ramen för sina informationsuppdrag öka sina insatser mot elever och föräldrar så att de får kunskap om elevers rättigheter. rekommenderat Skolinspektionen att säkerställa att det finns en likvärdig bedömning av ärenden som rör kränkande behandling och som utreds av Skolinspektionens regionkontor respektive BEO. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Det är av största vikt att skolan är en trygg plats för alla elever. Ingen elev ska behöva utsättas eller känna oro för kränkande behandling eller trakasserier i skolan. En trygg skolmiljö och studiero är även centrala förutsättningar för utbildning av hög kvalitet och för att barn och ungdomar ska kunna inhämta och utveckla kunskaper och värden. konstaterar att en förutsättning för att utsatta elever ska kunna få upprättelse är att elever och föräldrar känner till elevernas rättigheter, vilket de enligt inte gör. efterlyser därför ytterligare informationsinsatser av BEO Båda dessa organ har i uppgift att förmedla information, bl.a. till elever och föräldrar. Enligt lagen (2008:568) om ska myndigheten inom sitt verksamhets- område informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer. för framgår att ett av målen för myndig- hetens verksamhet är att öka kunskapen i samhället om diskrimi- Enligt förordningen (2011:556) med instruktion för ska BEO bl.a. ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör bestämmelserna om kränkande behandling i skollagen (2010:800) samt genom rådgivning och upplysning förklara hur bestämmelserna förhåller sig till diskrimi- neringslagen (2008:567). Av förordningen (2011:555) med instruktion för framgår att myndigheten ska informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde. Skolinspektionen framför i sitt yttrande att BEO prioriterar informationsinsatser till skolhuvudmän och skolledare eftersom det finns ett stort utbildningsbehov hos dessa och att det är mer resurseffektivt än att rikta insatser direkt till elever och föräldrar. kommer enligt myndigheten att gälla även . påpekar att dessa insatser indirekt medför att elever och föräldrar får ökad kunskap om elevers rättigheter. Men myndigheten arbetar med information riktad till elever och föräldrar via sin hemsida och har även uppmärksammat elevers rättigheter i olika medier. I sitt yttrande ger uttryck för motsvarande syn. Enligt verket bör fokus ligga på insatser till stöd för huvudmän och skolpersonal för att de ska utveckla det förebyggande arbetet och sina rutiner för att åtgärda kränkningar och DO anger i sitt yttrande att myndigheten har satsat stora resurser inom skolområdet. DO understryker att information till elever och föräldrar behöver ges i direkt kontakt med skolan och att skolorna och huvudmännen har ett ansvar att informera om elevers rättigheter. Myndigheten anger vidare att den anordnar återkommande utbildningar om arbetet för lika rättigheter och möjligheter mot diskriminering riktade till huvudmän och rektorer. Regeringen anser att det regelverk som finns om myndigheternas informationsinsatser kring diskriminering och annan kränkande behandling är tydligt. För att säkerställa att eleverna får kännedom om sina rättigheter är det viktigt att alla som verkar i skolan har kunskap om I de uppdrag som regeringen gett till om att stödja skolorna i deras arbete mot diskriminering och kränkande behandling har det därför bl.a. ingått att tillsammans med DO och Skolinspektionen utarbeta och sprida stödmaterial om reglerna i diskrimineringslagen och skollagen och i övrigt sprida kunskap om kränkande behandling och diskriminering. myndigheterna genomför betydande informationsinsatser riktade till huvudmän och skolor samt även direkt och indirekt till elever och Som har angett är det betydelsefullt att inte bara huvudmän och skolor i praktiken får del av informationen, utan även elever och föräldrar. Det är därför positivt om information i ökad utsträckning kan lämnas direkt till denna målgrupp. Det är också troligt att informationsresurserna skulle kunna fördelas på ett annat sätt i framtiden med hänsyn till att regelverket nu funnits och kunskapen hos huvudmän och skolor därmed ökat. om en prioritering av informationsresurser, och regeringens uppfattning är att det i första hand är myndigheterna som bör prioritera inom sitt När det gäller frågan om harmonisering av skollagen och diskrimi- neringslagen konstaterar regeringen att skyddet mot trakasserier och kränkande behandling har stärkts genom dessa lagar och att lagarna i stort är samstämmiga. Det bör framhållas att när regelverket kring kränkande behandling förstärktes med bestämmelser om anmälningsplikt (6 kap. 10 § skollagen, prop. 2009/10:165 s. 332) beslutades det att anmälningsplikten skulle gälla även för barn och elever som blivit utsatta för trakasserier eller sexuella trakasserier enligt diskrimineringslagen. Det finns dock mindre skillnader mellan lagarna vad gäller ersättning och sanktionsmöjligheter. Skälet till att en ny sanktion, s.k. diskrimineringsersättning, infördes i diskrimineringslagen var bl.a. att kraven på effektiva och avskräckande sanktioner i direktiven mot diskriminering enligt unionsrätten skulle uppfyllas. Det finns förhållandevis få domstolsavgöranden som rör diskrimineringsersättning och fler behövs för att dra några säkra slutsatser om effekterna av den nya ersättningen. Det verkar dock utifrån befintliga avgöranden inte ha skett någon nämnvärd höjning av ersättningsnivåerna, vilket i praktiken innebär att det inte finns några större skillnader i nivåerna mellan diskrimineringsersättning och skadestånd. Regeringen avser dock att följa utvecklingen på området. Den nuvarande regelstrukturen föregicks av ett omfattande utredningsarbete och den ansågs ha flera fördelar. Remissinstanserna var i huvudsak eniga om lösningen (prop. 2007/08:95 s. 84 och 87). har det i betänkandet Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99 s. 139) föreslagits att regler om trakasserier av barn och elever i diskrimineringslagen ska föras över till skollagen. Flera remissinstanser avstyrkte dock förslaget, som inte har lett till lagstiftning. Regeringen anser att det som ytterst är avgörande är att elevernas faktiska skydd mot såväl trakasserier som annan kränkande behandling skapar goda förutsättningar för att undvika detta samt för att den enskilda eleven ska kunna ta till vara sina rättigheter. Det bör gälla oavsett vilken form av kränkande behandling som den enskilde blir utsatt för. Detta förutsätter en likvärdighet i regelverk och tillsyn men det avgörande är inte huruvida bestämmelserna om förbud och åtgärder mot diskriminering och annan kränkande behandling återfinns i ett och samma regelverk eller att dessa regler utformas likadant. Regeringen bedömer dock att det kan finnas skäl att se över arbetet mot diskriminering för att skapa en mer ändamålsenlig ordning så att barn och elever på ett bättre sätt ska kunna hävda sin rätt. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. se över DO:s rättsliga möjligheter och mandat i fråga om handläggning av anmälningar, förlikningsförfarande och talerätt samt att ta ställning till behovet av förtydliganden (dir. 2014:10). I direktivet betonar regeringen vikten av att de som utsätts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig till DO för att få sin sak utredd. Utredarens uppdrag omfattar därför att analysera vilka typer av individanmälningar som DO inte utreder och konsekvenserna av detta samt att ta ställning till behovet av åtgärder i övrigt för att säkerställa goda förutsättningar för de individer som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter. Även den särskilde utredare som ska ge förslag på hur det fortsatta arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas på det mest ändamålsenliga sättet (dir. 2012:80) är del i regeringens övergripande arbete med att följa upp och säkerställa att systemet mot diskriminering fungerar effektivt, inte minst för barn och elever. Regeringen avser att avvakta utredarnas kommande förslag för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på området. 2013/14:193 pekar på att det behövs en utökad samverkan mellan . Enligt lagen om ska myndigheten inom sitt verksamhetsområde informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer. Enligt förordningen med instruktion för ska BEO upprätthålla kontakter med bl.a. . Som konstateras i granskningsrapporten framförde också regeringen i förarbetena till den nya skollagen att det är av stor vikt att myndigheter med tillsynsansvar över samma tillsynsobjekt samverkar om tillsynen (prop. 2009/10:165 s. 543). Det är tydligt att det finns både dialog och överenskommelser mellan tillsynsmyndigheterna som handlar om ärendehanteringen. De båda myndigheterna beskriver i sina yttranden hur det har träffats en överenskommelse om hanteringen av ärenden som innefattar både uppgifter om trakasserier och kränkande behandling. Enligt överenskommelsen ska, i möjligaste mån, endast en myndighet utreda en sådan anmälan. Fördelningen av anmälningar sker utifrån vilka uppgifter anmälan huvudsakligen avser och utifrån vad som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen konstaterar vidare att samverkansmöjligheterna på ett betydande sätt har förbättrats och även förenklats genom den sammanslagning av myndigheter på diskrimineringsområdet som skedde i samband med den samlade diskrimineringslagen. Den utredare som ska se över DO:s uppdrag har även fått i uppdrag att analysera hur samarbetet mellan DO och Skolinspektionen fungerar samt bedöma behovet av förändringar och lämna nödvändiga författningsförslag. Regeringen kommer att överväga utredarens eventuella förslag och då ta ställning till om det behövs förändringar eller förtydliganden i regelverken för myndigheterna. anser att Skolinspektionen behöver öka likvärdigheten i bedömningen av ärenden som rör kränkande behandling. Skolinspektionen framför i sitt yttrande att det utifrån saknas tillräckliga belägg för att dra slutsatsen att bedömningen inte är likvärdig och konstaterar att inte undersökt andra faktorer än andelen anmälningar som leder till skadestånd. Myndigheten instämmer dock i bedömning att det är viktigt att säkerställa likvärdigheten i bedömningar och redogör för några av de insatser som myndigheten genomför. Detta omfattar en gemensam bedömningshandbok för Skolinspektionens regionkontor och BEO, ett gemensamt seminarium om kränkande behandling för enhetschefer och beslutsfattare samt att ta fram en modell för kontinuerlig dialog mellan avdelningar rörande likvärdighet i bedömningar och beslut. BEO framför i sitt yttrande att ombudet har svårt att se att den konstaterade bristen på likvärdighet skulle ha sin grund i att de anmälningar om kränkande behandling som handläggs av Skolinspektionens regionkontor skulle ha ett annat innehåll än de som handläggs av BEO. Regeringen konstaterar att Skolinspektionen arbetar aktivt med att utveckla likvärdigheten i sina bedömningar och beslut och följer detta arbete bl.a. genom årsredovisningar och rapporter. Tillsyn för att förebygga kränkande behandling och trakasserier anför att det sätt som Skolinspektionen har valt att lägga upp sin förebyggande tillsyn på gör det svårt att bedöma om en skola är trygg. Det är även viktigt att Skolinspektionen är tydlig med vad den faktiskt granskar. I sitt yttrande framför Skolinspektionen att myndighetens uppdrag inte är att ge en generell bild av trygghet och studiero i en skola utan att det rör sig om en avvikelserapportering där myndigheten endast uttalar sig när den har belägg för att en skola inte är trygg eller när det finns brister i det förebyggande och främjande arbetet. Bedömningspunkten Skolmiljön vid skolenheten präglas av trygghet och studiero syftar till att fånga tryggheten i skolan och rör en skolas process för att främja en trygg miljö. Bedömningen innefattar en granskning av bl.a. ordningsregler men vid en helhetsbedömning av om en skola är trygg används även underlag från lärar- och elevintervjuer samt elev- och föräldraenkäter. Det är naturligtvis betydelsefullt att det finns enhetliga metoder i tillsynsarbetet och att personer som arbetar med tillsynen känner till metoderna. Om detta skulle saknas bör det vara Skolinspektionens sak att åtgärda bristerna. Huruvida det finns brister i detta arbete är dock något som regeringen saknar underlag för att bedöma. menar vidare att det behövs en utökad samverkan mellan i syfte att ge diskrimineringsfrågorna större uppmärksamhet. Som redogjorts för framgår det av lag, instruktion och regleringsbrev att myndigheterna ska samverka inom sina verksamhetsområden och sprida kunskap. Som också nämnts har regeringen beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera hur samarbetet mellan myndigheterna fungerar. Regeringen anser att det i grunden är myndigheterna som bör utveckla sin samverkan genom tillämpning av rådande regelverk. Som redogjorts för ovan finns det både dialog och överenskommelser mellan tillsynsmyndigheterna. DO understryker i sitt yttrande betydelsen av de generella informationsinsatser som genomför och som även omfattar diskrimineringsfrågorna. DO anger vidare att myndigheten i samverkan med , Skolinspektionen och BEO utvecklat ett internetbaserat verktyg för att upprätta planer mot kränkande behandling och diskriminering i skolor. Detta verktyg har över 7 000 användare. DO anger även att myndigheten på andra sätt samverkar med berörda myndigheter för att öka huvudmännens och skolpersonalens kunskap och medvetenhet kring diskrimineringsfrågorna. anser att det inte skulle kräva särskilt stora insatser för Skolinspektionen att i den regelbundna tillsynen även titta på diskrimineringsfrågorna. Som framgår av granskningen ska en särskild utredare föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska utformas och göras tydliga för att bli ett effektivare medel i arbetet med att förebygga diskriminering och uppnå lika rättigheter och möjligheter. I uppdraget ingår att ta ställning till och föreslå hur kraven på aktiva åtgärder ska utformas och göras tydliga samt att analysera hur förslagen om krav på aktiva åtgärder förhåller sig till andra regelverk. Utredaren ska överväga hur tillsynen av efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder bör bedrivas samt analysera hur tillsynsuppgiften förhåller sig till andra 2013/14:193 myndigheters arbete med dessa frågor. Regeringen avser att invänta utredarens kommande förslag för att därefter överväga om det finns behov av åtgärder. Statens stöd till huvudmännen Ytterligare ett område som pekat ut i sin granskning är det stöd som staten erbjuder huvudmännen. Med stöd avses här bl.a. föreskrifter, allmänna råd, handledningar samt utbildningar och konferenser. konstaterar att myndigheterna har tagit fram ett omfattande stöd och att stödinsatserna har fungerat relativt väl men ser dock att stödet i vissa frågor kan behöva utökas och riktas. I granskningen framkommer det även att huvudmän och skolpersonal anser att det är rörigt med information från ett stort antal myndigheter. I betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79 s. 77) konstaterades att medborgarna behöver nå och få tillgång till statliga myndigheter. Därför ska det vara lätt att förstå vilken myndighet som ansvarar för vad. En av de principiella utgångspunkterna för regeringen i omorganisationen av myndighetsstrukturen på skolområdet var också att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna skulle vara tydlig och att myndighetsstrukturen skulle främja samarbete mellan myndigheterna (prop. 2007/08:50 s. 31). Detta har enligt regeringens mening stärkt förutsättningarna för myndigheternas effektiva arbete med att på bästa möjliga sätt understödja en god måluppfyllelse inom skolväsendet.