prop · H10372 · 2014-01-28 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: För att få ett mer effektivt genomslag för prisregleringen enligt LEK bör det införas en möjlighet för PTS att vid behov tydligare kunna reglera vilka priser som en operatör med betydande inflytande på en marknad har rätt att ta ut. Därigenom skulle det tidigare än kunna klargöras vilka priser som ska gälla på den marknad som regleras. Bestämmelserna om prisreglering i 4 kap. 11 § första–tredje styckena LEK bygger på artikel 13 i tillträdesdirektivet. Enligt punkt 1 i den artikeln är det tillåtet att ålägga operatörer med betydande inflytande på en marknad särskilda skyldigheter som rör priskontroller. Den mest uttalade formen av priskontroll är att PTS direkt ålägger operatören att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris eller tills vidare. Regeringen bedömer att en sådan priskontroll vore förenlig med ordalydelsen av artikel 13 i tillträdesdirektivet och regleringens bakomliggande syfte att förbättra konkurrensen genom åläggande av lämpliga och rimliga skyldigheter utifrån det fastställda problemets art. Bestämmelser som uttryckligen möjliggör direkt priskontroll finns i viss utsträckning i LEK för s.k. samhällsomfattande tjänster (5 kap. 4 §) och för tjänster på slutkundsmarknader (5 kap. 13 §). Dessa bestämmelser gäller dock inte när en operatör ska åläggas särskilda skyldigheter avseende samtrafik och andra former av tillträde, exempelvis enligt 4 kap. 11 § i lagen. I förarbetena till 4 kap. 11 § LEK finns det uttalanden som tyder på att avsikten har varit att PTS med stöd av paragrafen ska kunna ålägga en operatör att tillämpa ett visst pris. Det anges att det i beslut att ålägga en operatör en skyldighet att bedriva samtrafik eller tillhandahålla andra former av tillträde bör framgå att tillträde ska tillhandahållas mot ersättning beräknad efter viss grund eller med visst belopp (prop. 2002/03:110 s. 195). Å andra sidan anges också att en skyldighet att iaktta kostnadstäckning eller att tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning kan innebära antingen att aktören inte får underprissätta sina tjänster, eller att priset ska vara rimligt eller kostnadsorienterat (a. prop. s. 379 f). Detta uttalande går således i motsatt riktning. I praktiken saknas det exempel på fall där en operatör har ålagts en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris. Ett system för priskontroll där PTS, i stället för att kontrollera prissättningen i efterhand, har möjlighet att i förväg besluta om en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris skulle innebära att spelreglerna på marknaden tydliggörs snabbare. Med ett fastställt pris att basera tillsynen på skulle dessutom tillsynsprocessen kunna förkortas och förenklas avsevärt. Marknadsaktörerna skulle tidigare ha ett pris att förhålla sig till och operatörerna skulle på ett tidigare stadium kunna avgöra om det finns anledning att begära domstolsprövning av prisregleringen eller ansöka om tvistlösning. I och med att beslut enligt LEK som huvudregel gäller , skapas också bättre förutsättningar för att få en prisnivå fastställd för skyldighetsbeslutet, även om skyldighetsbeslutet överklagas och sedan prövas av allmän förvaltningsdomstol. Ett uttryckligt beslut om en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris gör också att såväl marknaden som Europeiska kommissionen, vid de samråd som ska ske inför skyldighetsbeslut enligt 8 kap. 10–12 §§ LEK, får kännedom på förhand om den prisnivå som skyldigheten innebär. Samrådsförfarandet skulle därmed förenklas och PTS skulle i ett tidigare skede få kännedom om eventuella invändningar från Europeiska kommissionen när det gäller skyldigheterna. En prissättning på förhand skulle också kunna mildra flera av de effekter som har uppstått till följd av att PTS tillsynsförelägganden ofta överklagas. Operatörer som överklagar ett tillsynsföreläggande framställer inte nödvändigtvis beloppsmässiga ändringsyrkanden. Det kan därför vara svårt för övriga operatörer på marknaden att under processens gång avgöra vilket pris de i värsta fall kan komma att behöva betala. Detta påverkar i sin tur deras möjligheter att göra såväl tillförlitliga avsättningar i bokföring som strategiska val och investeringar. Processen vid överklagande av ett skyldighetsbeslut som avser att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris skulle vara mer inriktad på vilket pris som ska bestämmas. Operatören skulle redan i sitt överklagande behöva ange vilken ändring av beslutet som yrkas. Jämfört med dagens system medför detta att samtliga berörda operatörer på ett tidigare stadium kan bilda sig en tydligare uppfattning om vad som blir sämsta tänkbara utfall. Det skapar också möjlighet för de operatörer som utnyttjar de reglerade tjänsterna att vidta åtgärder för att minska exponeringen för oväntade framtida betalningskrav, t.ex. reserveringar i bokföringen vilka löses upp om PTS beslut slutligen vinner laga kraft. Mot den nu angivna bakgrunden bör LEK ändras så att en operatör får förpliktas att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris. Förpliktelsen bör kunna åläggas när operatören har ålagts en skyldighet enligt 4 kap. 11 § 2013/14:72 LEK att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning och kunna avse de specificerade typer av samtrafik eller andra former av tillträde som omfattas av den förpliktelsen. Lagrådet har efterfrågat förtydliganden när det gäller hur det nya systemet är tänkt att fungera i praktiskt och processuellt hänseende. Regeringen vill i denna del anföra följande. Avsikten med systemet är att när ett beslut att ålägga en operatör en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris har vunnit laga kraft, så ska detta innebära att frågan om vilket pris som operatören ska hålla är slutligt avgjord. Eventuella invändningar som operatören kan ha mot skyldigheten måste alltså framställas under handläggningen av ärendet hos PTS eller inom ramen för ett överklagande av skyldighetsbeslutet. Någon materiell prövning av skyldigheten ska följaktligen inte kunna ske senare i en eventuell tillsynsprocess. Tillsynen över att en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris följs ska endast avse att kontrollera hur operatörens prissättning förhåller sig till skyldighetsbeslutet. Lagrådet har vidare, i likhet med , anfört att det är oklart hur den nya bestämmelsen förhåller sig till nuvarande 4 kap. 11 § tredje stycket LEK. Där anges att den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning ska visa att priserna är rättvisa och skäliga och får åläggas att justera sina priser. Bestämmelsen motsvaras av artikel 13.3 i tillträdesdirektivet. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att en tillämpning av direktivsbestämmelsen tycks förutsätta att förpliktelsen att tillämpa kostnadsorienterad prissättning inte innehåller en precisering av ett bestämt pris, att operatören då ansvarar för att de priser som tillämpas är förenliga med förpliktelsen och att det är först om PTS i ett senare skede anser att priserna inte är förenliga med skyldigheten som det blir aktuellt för myndigheten att kräva att priserna justeras. Mot bakgrund av vad som angetts ovan om den prövning som kan göras inom ramen för tillsynen bedömer regeringen att nuvarande 4 kap. 11 § tredje stycket LEK inte bör gälla när ett beslut att en operatör ska tillämpa kostnadsorienterad prissättning redan har förenats med en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris. För att undvika den oklarhet som Lagrådet och har pekat på bör detta klargöras i lagtexten. Att en operatör som har ålagts en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris kan åläggas att justera sina priser följer av bestämmelserna i 7 kap. Föreskrifter om kostnadsorienterade priser Regeringens förslag: Upplysningsbestämmelsen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den metod som ska tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som ska läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt detta ska ske, ska upphävas. Regeringens bedömning: Det saknas behov av föreskrifter om beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som ska läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt detta ska ske. Promemorians förslag och bedömning: överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Kammarrätten i , PTS, , för europapolitiska studier, , , , och tillstyrker förslaget. Förvaltningsrätten i anser att det är tveksamt om förslaget bidrar till att uppnå syftet med förslagen i promemorian och anför att förslaget kan leda till att det under pågående domstolsprocess råder osäkerhet om vilken metod som ska gälla för beräkning av kostnadsorienterat pris. avstyrker förslaget med hänvisning till att det medför sämre förutsägbarhet och därigenom skapar ökad rättsosäkerhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 4 kap. 11 § fjärde stycket LEK finns en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den metod som ska tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som ska läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt detta ska ske. Syftet med verkställighetsföreskrifterna är att påskynda handläggningen av förvaltningsbeslut och minska risken för utdragna domstolsprocesser om ersättningsfrågor för tillträdesskyldigheter (se prop. 2002/03:110 s. 198). Ett bemyndigande för PTS att meddela sådana verkställighetsföreskrifter finns i 28 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. PTS har med stöd av bemyndigandet meddelat föreskrifter endast om LRIC-metoden, se PTS föreskrifter (PTSFS 2004:5) om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning, förkortade . En förpliktelse att tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt LRIC-metoden åläggs genom skyldighetsbeslutet enligt 4 kap. 11 § LEK, t.ex. genom en hänvisning till den LRIC-metod som definieras i LRIC- föreskrifterna, och inte med stöd av i sig. LRIC- föreskrifterna har därtill haft en relativt blygsam funktion. Som de har varit utformade beskriver de i huvudsak det förfarande som PTS själv ska tillämpa vid framtagandet av de modeller som används vid kostnadsberäkningar enligt LRIC-metoden. Att utarbeta föreskrifter är en tidskrävande procedur. Eftersom föreskrifterna gäller för modellerna för såväl det fasta nätet som de mobila näten, och därmed också omfattar flera olika marknader, är föreskriftsarbetet dessutom svårt att anpassa till det övriga arbetet med att avgränsa och fastställa marknader samt att fastställa rimliga och proportionerliga 2013/14:72 skyldigheter. Förändringar i definitionen av LRIC-metoden i ett skyldighetsbeslut kräver motsvarande justering såväl i föreskrifterna, för att dessa ska vara tillämpliga på skyldigheten i fråga, som i modellerna för beräkning av kostnaderna. Även revideringar av modellerna för beräkning av kostnaderna kan leda till att måste ändras, för att modellerna ska kunna tillämpas vid beräkningarna avseende en viss skyldighet. Alla dessa olika dokument är således beroende av varandra och att ändra i dokumenten kräver, även var för sig, iakttagande av tidskrävande procedurer som är svåra att synkronisera. Utfärdandet av föreskrifter om beräkningsmetoden för kostnadsorienterad prissättning har knappast lett till att handläggningstiden för skyldighetsbesluten har påskyndats på det sätt som förutsågs vid lagens tillkomst och har inte heller minskat risken för utdragna domstolsprocesser. Procedurerna kring föreskriftsarbetet skapar onödiga risker för formella misstag och är svåröverskådliga för marknadsaktörerna. Föreskrifterna har medfört en teknik med hänvisningar i flera led vid utformningen av skyldighetsbeslut som avser kostnadsorienterad prissättning enligt LRIC-metoden. Sådana skyldighetsbeslut hänvisar till , vilka i sin tur hänvisar till dokument som inte har föreskriftsform för en närmare beskrivning av hur kostnadsberäkningen ska ske. Även om förfarandet har godtagits i praxis kan komplexiteten vara en bidragande orsak till upplevelsen av bristande förutsägbarhet på marknaden. Det har också visat sig i rättstillämpningen att den komplicerade hänvisningstekniken utgör en potentiell felkälla (se rättsfallet RK 2011:1). Sammanfattningsvis skulle ett avskaffande av innebära en praktisk förenkling och ett förtydligande av prisregleringssystemet som inte innebär någon egentlig ändring i sak av rättsläget. Det skulle medföra att det av varje skyldighetsbeslut måste framgå hur beräkningen ska ske även när LRIC-metoden ska användas, i likhet med vad som gäller i fråga om andra beräkningsmetoder. Den grundläggande regleringen skulle således bli densamma oavsett vilken skyldighet avseende kostnadsorienterad prissättning som åläggs enligt 4 kap. 11 § LEK. Förvaltningsrätten i har anfört att avskaffandet av LRIC- föreskrifterna kan leda till att det under pågående domstolsprocess råder osäkerhet om vilken metod som ska gälla för beräkning av kostnadsorienterat pris. Förslaget innebär dock inte någon ändring när det gäller valet av lämplig sådan metod i det enskilda fallet. Det står en operatör fritt att överklaga ett skyldighetsbeslut och argumentera för att en annan metod ska tillämpas än den som anges i beslutet i fråga. Mot denna bakgrund instämmer inte heller regeringen i Com Hem AB:s synpunkt att förslaget medför sämre förutsägbarhet för marknaden och skapar ökad rättsosäkerhet. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att föreskrifterna om kostnadsorienterad prissättning och bemyndigandet i 28 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation bör upphävas. Därmed saknas behov av upplysningsbestämmelsen i 4 kap. 11 § fjärde stycket LEK. Regeringens förslag: enligt lagen om elektro- nisk kommunikation ska utöva tillsyn över efterlevnaden av genom- förandeåtgärder som Europeiska kommissionen antar i form av förordningar och får pröva tvister som har samband med skyldigheter som anges i sådana genomförandeåtgärder. ha rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- Förvaltningsrätten i påpekar att möjligheten att meddela förelägganden om att tillhandahålla upplysningar och handlingar inte tycks omfatta de skyldigheter som anges i roamingförordningen. () anser att det tydligare bör framgå att möjligheten att inhämta upplysningar och handlingar omfattar även sådant som behövs för kontroll av efterlevnaden av roamingförord- Förvaltningsrätten i efterlyser vidare en förklaring till hur tillsynsansvaret enligt 7 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, förhåller sig till tillsyn över genom- förandeakter med stöd av roamingförordningen. Skälen för regeringens förslag Allmänt om tillsyn och tvistlösning enligt lagen om elektronisk kommuni- Enligt 7 kap. 1 § LEK ska tillsynsmyndigheten ha tillsyn över efter- levnaden av lagen och de beslut om skyldigheter eller villkor samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. serna genomför bestämmelser i de bakomliggande EU-direktiven på området, särskilt artikel 10 i auktorisationsdirektivet. får enligt 7 kap. 3 § LEK förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att tillhandahålla myndig- heten upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av betalning av avgift, efterlevnaden av de allmänna skyldigheter som gäller enligt lagen, efterlevnaden av villkor som meddelats med stöd av lagen och efterlevnaden av de skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. Sådana förelägganden får förenas med vite. Vidare ska information som ska hållas allmänt tillgänglig enligt lagen, eller enligt de skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, utan anmodan tillställas tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten har skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt lagen inte efterlever lagen eller de beslut om skyldig- heter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller inte använder en radiosändare i den utsträckning som villkoren medger, ska myndigheten enligt 7 kap. 4 § underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig inom skälig tid. får enligt 7 kap. 5 § meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse ska ske eller inom Om ett föreläggande inte följs kan tillsynsmyndigheten återkalla ett tillstånd, ändra tillståndsvillkor eller besluta att den som åsidosatt en skyldighet helt eller delvis ska upphöra med verksamheten, om inte överträdelsen är av mindre betydelse, eller meddela de ytterligare förelägganden eller förbud som behövs för efterlevnaden av lagen eller av de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Förelägganden och förbud enligt första och andra styckena får förenas med vite. Enligt 7 kap. 10 § LEK är tillsynsmyndigheten behörig att pröva tvister mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster, eller mellan en sådan aktör och ett företag som drar nytta av en skyldighet i fråga om samtrafik eller andra former av tillträde. En förutsättning för detta är att tvisten har samband med skyldigheter som följer av lagen eller av föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen eller som följer av roamingförordningen eller att tvisten i övrigt rör villkor för samtrafik eller andra former av tillträde. Tillsyn med anledning av genomförandeåtgärder i EU-rättsakter I de delar av EU-direktiven som har genomförts genom LEK har Europeiska kommissionen i vissa avseenden rätt att anta genomförandeåtgärder för att komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av direktiven. I den mån kommissionens genomförandeåtgärder har formen av direktiv ska dessa genomföras i bestämmelser i nationell rätt. I sådana fall kommer tillsynsmyndigheten att med stöd av befintliga regler i 7 kap. LEK kunna utöva tillsyn över att bestämmelserna följs och pröva tvister. Som tillsyns- och tvistlösningsbestämmelserna i är utformade saknas det dock möjlighet för tillsynsmyndigheten att ingripa när kommissionens genomförandeåtgärder meddelas i form av förordning. Genomförandeåtgärder med stöd av EU-direktiven om elektronisk kommunikation Kommissionens mandat att anta genomförandeåtgärder avser i vissa fall situationer där det kan komma att införas krav på de aktörer som omfattas av LEK. Bestämmelser om sådana genomförandeåtgärder finns i artikel 13a.4 i ramdirektivet, artikel 26.7 och 27a.5 i direktivet om samhällsomfattande tjänster och artikel 4.5 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Artikel 13a.4 i ramdirektivet avser genomförandeåtgärder för att harmonisera åtgärder som avses i artikeln, inklusive åtgärder som definierar omständigheter, format och förfaranden i samband med anmälningskrav för företag. I artikeln behandlas företagens åtgärder för att skydda säkerheten för sina nät och tjänster, åtgärder för att säkerställa integritet för att kunna säkerställa kontinuerlig leverans av tillhandahållna tjänster samt krav på företagen att meddela den behöriga nationella regleringsmyndigheten om överträdelser av säkerheten eller integriteten som i betydande omfattning påverkat driften av nät och tjänster. Bestämmelserna i artikeln har genomförts genom 5 kap. 6 b och c §§ LEK. Artikel 26.7 i direktivet om samhällsomfattande tjänster avser genomförandeåtgärder i fråga om larmnummer för att säkerställa en effektiv tillgång till 112-tjänster i medlemsstaterna, dock inte åtgärder som påverkar organisationen av larmtjänster. Bestämmelser som genomför artikel 26 i direktivet finns i 5 kap. 6 e och 7 §§ LEK. Genomförandeåtgärder enligt artikel 27a.5 i direktivet om samhällsomfattande tjänster får avse att säkerställa ett effektivt genomförande av nummerserien 116 i medlemsstaterna, särskilt när det gäller journumret 116 000 för försvunna barn, inklusive tillgången för slutanvändare med funktionshinder när de reser till andra medlemsstater. Åtgärderna får dock inte påverka organisationen av dessa tjänster. Åtgärder för att genomföra artikel 27a i direktivet har vidtagits i statens avtal med . I artikel 4 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation behandlas säkerhet i samband med behandlingen av uppgifter. Den som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst ska säkerställa säkerheten i sina tjänster på närmare angivet sätt. I artikeln anges också en miniminivå för säkerheten. Om det föreligger särskilda risker för personuppgiftsbrott ska leverantörer informera om detta. Personuppgiftsbrott ska anmälas till en behörig nationell myndighet. I vissa fall ska också berörda abonnenter informeras. Vad en sådan anmälan ska innehålla anges också. Leverantörerna ska föra förteckningar över incidenter. Bestämmelser som genomför artikel 4 i direktivet finns i 6 kap. 3–4 b §§ LEK. De genomförandeåtgärder som får antas enligt punkt 5 i artikeln får avse omständigheter, format och förfaranden som kan tillämpas för de informations- och anmälningskrav som avses i artikeln. Med stöd av direktivsbestämmelsen har kommissionen beslutat förordning (EU) nr 611/2013 av om åtgärder tillämpliga på anmälan av personuppgiftsbrott enligt och rådets direktiv /58/EG vad gäller personlig integritet och elektronisk kommunikation. Förordningens bestämmelser kompletterar det krav på att rapportera integritetsincidenter som finns i 6 kap. 4 a § LEK. Termen integritetsincident i LEK motsvarar termen personuppgiftsbrott i direktivet och genomförandeförordningen (se prop. 2010/11:115 s. 130 f och 181). Det finns ytterligare bestämmelser som gör det möjligt för kommissionen att anta genomförandeåtgärder, se artikel 9b.3, 10.4 och 17 i ramdirektivet. I dessa fall är dock bestämmelserna utformade på sådant sätt att de riktar sig till medlemsstaterna eller på annat sätt inte kommer att direkt innebära krav på aktörer som omfattas av LEK. bör kunna utöva tillsyn över och pröva tvister som har samband med genomförandeåtgärder i form av EU-förordningar När kommissionens mandat att anta genomförandeåtgärder avser situationer där det kan komma att införas krav på de aktörer som omfattas av LEK behöver tillsynsmyndigheten kunna utöva tillsyn över att genomförandeåtgärderna följs och kunna pröva tvister som har samband med dessa. Som har framgått ovan förekommer det att kommissionen antar sina genomförandeåtgärder i form av förordningar. Denna omständighet gör att tillsynsbestämmelserna i inte är helt korrekt utformade i alla 2013/14:72 delar. Bestämmelserna bör därför ändras så att tillsynsmyndigheten får utöva tillsyn över efterlevnaden av genomförandeåtgärder som kommissionen antar i form av förordningar och får pröva tvister som har samband med skyldigheter som anges i sådana genomförandeåtgärder. Dessutom bör tillsynsmyndigheten ha rätt att få upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Tillsyn över genomförandeakter med stöd av roamingförordningen I och rådets förordning (EU) nr 531/2012 av om roaming i allmänna mobilnät i unionen (roamingförordningen) anges bl.a. att nationella leverantörer ska informera alla sina roamingkunder på ett klart, lättfattligt och lättillgängligt sätt om valmöjligheter beträffande alternativa leverantörer av roamingtjänster. Enligt artikel 5.2 i förordningen ska kommissionen genom genomförandeakter anta detaljerade bestämmelser om informationsskyldighet för nationella leverantörer om möjligheterna att välja i detta avseende. Kommissionen ska också anta genomförandeakter om en teknisk lösning för genomförandet av separat försäljning av reglerade roamingtjänster i slutkundsledet.