prop · H103217 · 2014-04-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:217 Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till en särskild bestämmelse i utlänningslagen om uppehållstillstånd för en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i . Syftet med förslaget är att tydliggöra regelverket när det gäller dessa föräldrar och säkerställa principen om barnets bästa. Lagrådsremissen innehåller också förslag till ändringar i utlänningslagen om när en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord i dessa fall och om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Förslag till följdändringar föreslås också i utlänningslagens bestämmelser om DNA-analys. Slutligen föreslås att beslut om främlingspass ska kunna överklagas till en migrationsdomstol i samband med att ett beslut om uppehållstillstånd överklagas och att bestämmelsen om när kan utfärda främlingspass flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och 2013/14:217 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning ............................................................ Barnperspektivet i utlänningsärenden .............................. Uppehållstillstånd på grund av anknytning ...................... När en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord ...... Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning .................................................. Innehav av pass för beviljande av uppehållstillstånd ....... Uppehållstillstånd för vissa föräldrar till barn i .. .17 Synpunkter på nuvarande reglering .................................. Behovet av en översyn ..................................................... Uppehållstillstånd för vissa föräldrar med anknytning till barn i En särskild bestämmelse om uppehållstillstånd för vissa föräldrar med anknytning till barn i .................... Utvecklingen av migrationsrättens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av Närmare om bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av särskild En särskild grund om uppehållstillstånd för en förälder som är vårdnadshavare för och sammanbor med ett barn som är bosatt Uppehållstillstånd efter inresa i landet Utvecklingen av bestämmelsen om ansökan om och beviljande av uppehållstillstånd efter Närmare om bestämmelsen om ansökan om och beviljande av uppehållstillstånd efter En förälder som är vårdnadshavare för och sammanbor med ett barn i kan undantas från kravet på att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i landet Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om Nuvarande bestämmelse om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller Närmare om bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning ........................... Vid bedömningen av verkställighetshinder ska konsekvenserna av en separation särskilt beaktas även för ett barn som bor i tillsammans med sin förälder som är vårdnadshavare ........ Nuvarande ...................bestämmelser om främlingspass 7.2Möjlighet att överklaga beslut om avslag på en ansökan Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Kostnader och andra konsekvenser ................................................ Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Uppehållstillstånd för vårdnadshavare som sammanbor med barn i (Ds 2013:73) ......................................... Förteckning över remissinstanserna (Ds 2013:73) .............. Bilaga 4 Utdrag ur författningsförslagen i departementspromemorian Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:72) ........................................................................ Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna (Ds 2013:72) ............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 2013/14:217 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 kap. 3 a och 18 §§, 12 kap. 18 § och 13 kap. 15 och 16 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 1 a § och 14 kap. 6 a §, och närmast före 14 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får utfärda ett främlingspass för honom eller henne. Har en utlänning beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c §, ska utfärda ett främlingspass för utlänningen, om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. får utfärda främlingspass även i andra fall, om det finns särskilda skäl. Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till 1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats 1Jfr och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) (EUT L 337, 20.12.2011, s. 9, Celex 32011L0095). 2Senaste lydelse 2009:1542. uppehållstillstånd för bosättning i , om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, 2. en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet, 3. en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är 3. en utlänning som ska utöva 4. en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begrän- umgänge, som inte är av begrän- sad omfattning, med ett i sad omfattning, med ett barn som bosatt barn, och är bosatt i , och 4. en utlänning som har svenskt 5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i har vistats i med uppe- Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd också ges till utlänningens ogifta barn. När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som är adopterad i i vuxen ålder, är anhörig till en utlänning, 2. är anhörig till en utlänning är flykting eller annan som är flykting eller annan på annat sätt har särskild anknytning till . Lydelse enligt prop. 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Första stycket gäller dock inte stycket gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5. utlänningen enligt 3 § första 5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1– 3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, stycket 1–4, 3 a § första stycket 1– 4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, 9.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller 10.det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första Första stycket gäller inte heller stycket gäller inte heller om utlän- om utlänningen har beviljats en ningen har beviljats en visering för visering för att besöka en arbetsgi- att besöka en arbetsgivare i vare i eller är undantagen eller är undantagen från från kravet på visering om han kravet på visering om han eller eller hon ansöker om ett uppe- hon ansöker om ett uppehållstill- hållstillstånd för arbete inom ett stånd för arbete inom ett slag av slag av arbete där det råder stor arbete där det råder stor efterfrå- gan på arbetskraft. olägenheter om utlänningen måste utlänningen måste resa till ett resa till ett annat land för att ge in annat land för att ge in ansökan ansökan där eller att det annars där eller att det annars finns sär- finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före I fråga om uppehållstillstånd för I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrif- fått laga kraft gäller föreskrifterna terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 b, 16 c och 18–20 §§. 16 c och 18–20 §§. 2013/14:217 Lydelse enligt prop. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3.det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd. Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Vid bedömningen enligt första Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att beaktas, om det står klart att uppe- hållstillstånd på grund av stark stark anknytning enligt 5 kap. 3 § anknytning enligt 5 kap. 3 § första första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första första stycket 1–3 eller andra stycket 1–4 eller andra stycket stycket skulle ha beviljats om skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. I ärenden om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 och 3 a § första stycket 2 och 3 samt tredje stycket 2 och 3 skall ge sökanden och den person till vilken anknytning åberopas tillfälle att få en DNA- analys utförd avseende det biolo- 3 Senaste lydelse 2006:220. I ärenden om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 och 3 a § första stycket 2–4 samt tredje stycket 2 och 3 ska ge sökanden och den person till vilken anknytning åberopas tillfälle att få en DNA-ana- lys utförd när det gäller det biolo- giska släktskap som åberopas i giska släktskap som åberopas i 1. den övriga 1. den övriga utredningen om släktskapet inte är tillräcklig för att släktskapet inte är tillräcklig för att uppehållstillstånd ska beviljas, och 2. det inte är uppenbart att det åberopade släktskapsförhållandet inte Om ansökningen skall avslås av Om ansökningen ska avslås av andra skäl än på grund av otill- andra skäl än på grund av otill- behöver tillfälle till DNA-analys behöver tillfälle till DNA-analys enligt första stycket inte lämnas. enligt första stycket inte lämnas. En DNA-analys får utföras end- En DNA-analys får utföras end- ast om den som skall undersökas ast om den som ska undersökas har informerats om syftet med har informerats om syftet med DNA-analysen och har gett sitt DNA-analysen och har gett sitt transport av prover och analys transport av prover och analys ska skall betalas av staten. betalas av staten. Har DNA-analys i ett annat fall än som avses i 15 § åberopats i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 och 3 a § första stycket 2 och 3 samt tredje stycket 2 och 3 har den som bekostat en DNA-analys rätt till ersättning från staten för skälig kostnad för provtagning, transport av prover och analys, om Har DNA-analys i något annat fall än de som avses i 15 § åberopats i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 och 3 a § första stycket 2–4 samt tredje stycket 2 och 3, har den som bekostat en DNA- analys rätt till ersättning från staten för skälig kostnad för provtagning, transport av prover och analys, om 1.sökanden inte har getts tillfälle att få en DNA-analys utförd enligt 15 §, 2.analysen visar det åberopade släktskapet, och 3.uppehållstillstånd beviljas på grund av den åberopade familjeanknytningen. Beslut angående ersättning meddelas av efter särskild ansökan. Ansökan om ersättning skall framställas senast efter det att ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts slutligt. Beslut om ersättning meddelas av efter särskild ansökan. Ansökan om ersättning ska göras senast efter det att ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts slutligt. 4 Senaste lydelse 2006:220. slag på en ansökan om främlings- pass får överklagas till en migrationsdomstol om frågan om främlingspass har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstill- Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Svenska Röda Korset och har i en gemensam skrivelse till regeringen framställt krav på en tydligare reglering av uppehållstillstånd för föräldrar på grund av deras anknytning till sina barn. I samband med remissbehandlingen av Ds 2009:39, Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet, uppmärksammades också frågan om oklarheter i nuvarande reglering. Regeringen anförde att det i ett annat sammanhang kunde finnas anledning att överväga om bestämmelserna i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen (2005:716), nedan UtlL, är ändamålsenligt utformade eller om de leder till omotiverade skillnader mellan olika grupper av föräldrar och barn (prop. 2009/10:137 s. 18). såg positivt på regeringens uttalande (bet. 2009/10:Sfu 18 s. 9). Inom har därefter departementspromemorian Uppehållstillstånd för vårdnadshavare som sammanbor med barn i (Ds 2013:73) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2013/8027/L7). Inom har också departementspromemorian Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:72) utarbetats (skyddsgrundsdirektivspromemorian). Ett utdrag ur promemorians författningsförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2013/7886/L7). Lagrådsremissen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av lagförslagen i promemorian Uppehållstillstånd för vårdnadshavare som sammanbor med barn i . Därtill innehåller lagrådsremissen regeringens överväganden och förslag med anledning av författningsförslaget om främlingspass i skyddsgrundsdirektivspromemorian. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har några redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 2013/14:217 4 En grundprincip inom den svenska migrationsrätten är att hålla samman familjen, vilket främst kommer till uttryck i bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL (prop. 2005/06:72 s. 68). Principen om familjeåterförening härstammar från folkrätten och . I artikel 8 i anges att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn bl.a. till statens säkerhet eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. är inkorporerad i svensk rätt (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Respekt för privatlivet och familjelivet återfinns även i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Bestämmelserna i stadgan gäller enligt artikel 51.1 för medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Vidare ska staten enligt artikel 9 i FN:s konvention om barns rättigheter () säkerställa att ett barn inte skiljs från sin förälder mot deras vilja utom i de fall då ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. I artikel 10 i anges att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt. Enligt den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen ska alltid tillämpas vid prövningen av ärenden som rör barn (prop. 2004/05:170 s. 194) och omfattar alla ärendetyper i utlänningslagen (prop. 1996/97:25 s. 248). Bestämmelsen har sin bakgrund i anslutning , vilken ratificerade . Principen om barnets bästa återges även i artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga. 4.3 Uppehållstillstånd på grund av anknytning Europeiska unionens direktiv om rätt till familjeåterförening (rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåter- förening, familjeåterföreningsdirektivet) ligger till grund för den nuva- rande regleringen i utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av Av 5 kap. 3 § UtlL framgår att uppehållstillstånd ska ges till make eller sambo och ogifta barn till någon som är bosatt eller har beviljats uppe- hållstillstånd för bosättning i (s.k. anknytningsperson). melsen ger också rätt till uppehållstillstånd för en utlänning som är förälder till ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande. Dessa personer har således en rätt att få uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd enligt 5 kap. 17-17 b §§ UtlL. Exempel på sådana särskilda skäl är att sökanden utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om det medvetet har lämnats oriktiga uppgifter som är av betydelse för att få uppehållstillstånd. Ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § UtlL ska gälla . Uppehållstillstånd som beviljas ett ogift barn som har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , ska gälla som förälderns tillstånd (5 kap. 3 § tredje stycket UtlL). Om makar inte stadigvarande har sammanbott utomlands ska uppehållstillståndet till make vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället. Detsamma gäller uppehållstillstånd som beviljas makens barn (5 kap. 8 § första stycket UtlL). Den som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut. Förfarandet benämns uppskjuten invandringsprövning och regleras i 5 kap. 16 § UtlL. En ansökan om fortsatt uppehållstillstånd får ges in och beviljas i (se vidare nedan). I 5 kap. 3 a § UtlL finns ytterligare bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Dessa bestämmelser har inte sin grund i familjeåterföreningsdirektivet och innebär, till skillnad från bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, inte en rätt utan en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Sökanden får beviljas uppehållstånd om han eller hon har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande (s.k. snabbanknytningar). Uppehållstillstånd kan också ges till sökande som på annat sätt är nära anhöriga till en anknytningsperson om de har ingått i samma hushåll och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan dem som fanns redan i hemlandet. Vidare kan en utlänning som ska utöva umgänge av en inte begränsad omfattning med ett i bosatt barn beviljas uppehållstillstånd, om utlänningen är vårdnadshavare eller har tillerkänts rätt till umgänge med barnet och inte har för avsikt att bo tillsammans med barnet (avgörande, MIG 2008:30). En utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i med uppehållstillstånd kan också beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § UtlL. När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd även i andra fall ges till en utlänning som är adopterad i i vuxen ålder, en anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd på grund av en snabbanknytning ska uppehållstillstånd också ges till utlänningens ogifta barn. Ett sådant uppehållstillstånd ska, precis som för makar som inte stadigvarande sammanbott utomlands, vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället både för föräldern och för barnet (5 kap. 8 § andra stycket UtlL). beviljas som regel ett permanent uppehållstillstånd. Även i dessa fall tillämpas alltså förfarandet med uppskjuten invandringsprövning. 2013/14:217 Barn har således enligt bestämmelser i utlänningslagen en i princip ovillkorlig rätt att komma till för att återförenas med en förälder som har uppehållstillstånd här. En förälder har däremot inte motsvarande ovillkorliga rätt att bosätta sig i tillsammans med sitt barn. I många fall anses tvärtom att det är barnet som bör återförenas med sin förälder i hemlandet, vilket överensstämmer med tidigare praxis på området (MIG 2008:33).