prop · H103104 · 2014-03-11 00:00:00 — Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker förslaget. Flera remissinstanser har dock haft invändningar mot att etableringsplanen ska upphöra för det fall en person utan godtagbart skäl tackar nej till ett lämpligt arbete. Begreppen lämpligt arbete och godtagbart skäl har kritiserats av flera remissinstanser för att vara alltför otydliga. i avstyrker förslaget. kommun anser att hänsyn i vissa fall ska tas till andra familjemedlemmars etablering, barn och ungdomar som har rotat sig och etablerat sig i en första kommun. Länsstyrelserna i , och anser att en alternativ konstruktion bör övervägas. Arbetsförmedlingen, kommun och framhåller att den föreslagna åtgärden på ett väsentligt sätt skiljer sig från åtgärdssystemen inom de arbetsmarknadspolitiska programmen och arbetslöshetsförsäkringen. vill understryka att målgruppen som omfattas av etableringslagen i flera avseenden har andra förutsättningar och behov än de som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. kommun anser att en avstängning från etableringsersättning bör vara tidsbegränsad. Skälen för regeringens förslag Att avvisa ett arbete bör leda till att etableringsplanen upphör Som både Statskontoret och Arbetsförmedlingen konstaterar kan en nyanländ invandrare med en etableringsplan avvisa ett erbjudet arbete utan att det leder till några ekonomiska konsekvenser eller någon annan åtgärd för honom eller henne. Inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen gäller nya regler där den arbetssökande påförs åtgärder genom en upptrappning av åtgärder, om den arbetssökande inte uppfyller sina skyldigheter enligt arbetslöshetsförsäkringen. En möjlighet är att även nyanlända med en etableringsplan ska påföras åtgärder enligt en modell motsvarande den som finns inom arbetslöshetsförsäkringen. Flera remissinstanser har förespråkat en sådan lösning. Den i promemorian föreslagna lösningen, att etableringsplanen ska upphöra, skiljer sig från de åtgärdstrappor som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsförmedlingen och Länsstyrelserna i och kritiserar den föreslagna utformningen av etableringslagen då den inte innefattar en åtgärd som utökas Prop. 2013/14:104 successivt. De anser därför att det finns en risk att åtgärden kan uppfattas som hårdare än de befintliga åtgärdsmöjligheter som finns inom andra delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen ser positivt på en ökad likhet mellan de olika regelverken. Det finns dock skäl som talar för att inte direkt överföra de bestämmelser som finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring till etableringslagen. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring medan etableringslagen ska underlätta och påskynda en nyanländ invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Målgruppen som omfattas av etableringslagen har andra förutsättningar och behov än de som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Vissa personer inom denna grupp står t.ex. inte till arbetsmarknadens förfogande på samma sätt som personer inom arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen anser också att det krävs större anpassningar av regelverket för etableringsuppdraget för att införa ett åtgärdssystem som helt motsvaras av det som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Mot den bakgrunden är det inte lämpligt att införa ett sådant system. Kravet på att nyanlända ska acceptera ett erbjudet arbete bör i stället utformas med utgångspunkt i etableringslagens nuvarande utformning. Det framstår som mest ändamålsenligt att införa en bestämmelse som anger att rätten till etableringsplan ska upphöra om en nyanländ avvisar ett erbjudet arbete. Lämpligt arbete och godtagbart skäl Regeringen anser att utgångspunkten för bedömningen enligt etableringslagen ska vara att erbjudna arbeten som är lämpliga ska accepteras. Begreppen lämpligt arbete och godtagbart skäl är centrala inom arbetslöshetsförsäkringen och anger de villkor som den arbetssökande kan ställa på ett sökt eller anvisat arbete. Villkoren kommer till uttryck i lagen om arbetslöshetsförsäkring och i de föreskrifter som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har meddelat om lämpligt arbete. Ledning för bedömningen kan också hämtas från den praxis om lämpligt arbete och godtagbara skäl som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Flera av remissinstanserna framför kritik mot användningen av begreppen lämpligt arbete och godtagbart skäl. kommun, och önskar ett tydliggörande av begreppen. understryker vikten av att rättsutvecklingen kring godtagbara skäl följs så att nyanlända med specifika skäl att tacka nej till erbjudet arbete under etableringsfasen inte hamnar i ett försörjningsstödsberoende i en kommun. Regeringen anser att det finns ett intresse av ett tydligt och enkelt regelsystem, vilket talar för att begrepp som förekommer i olika författningar och som ska tillämpas av samma myndighet, Arbetsförmedlingen, ska ha samma innebörd. Enhetlighet i begreppsanvändningen gör det enklare både för den enskilde och för Arbetsförmedlingen. Den praxis som utvecklas i anslutning till en viss reglering kan då också användas som vägledning vid tillämpningen av andra regler där samma begrepp förekommer. Detta är inte minst viktigt vid införandet av en ny reglering vid sidan av en redan befintlig. 2013/14:104 understryker att det är nödvändigt att regeringen ger tydligare uttryck för vad som är ett godtagbart skäl än vad som anges i promemorian. och understryker vikten av att begreppen lämpligt arbete och godtagbara skäl inte ska innebära att personer ska acceptera mindre kvalificerade arbeten. Ingenjörer uppger att det är ett problem att ingenjörer med utländsk bakgrund bara i begränsad omfattning erbjuds lämpliga arbeten där deras kompetens tas till vara, trots att sådana arbeten finns. Regeringen delar arbetstagarorganisationernas uppfattning att det är angeläget att nyanländas tidigare utbildningar och erfarenheter tas till vara. Regeringen anser dock att det är rimligt att i princip samma villkor ska gälla för de nyanlända invandrare som står nära arbetsmarknaden som för övriga arbetssökande som avvisar ett erbjudet lämpligt arbete. Som framhålls av kommun kan det utöver dessa förutsättningar finnas omständigheter som gör att en nyanländ invandrare inte ska behöva lämna etableringsinsatserna för ett arbete, trots att det erbjudna arbetet i sig kan anses som lämpligt. Det kan finnas godtagbara skäl att avvisa ett erbjudet lämpligt arbete. På motsvarande sätt som inom arbetslöshetsförsäkringen bör en nyanländ invandrare därför kunna hänvisa till ett godtagbart skäl att avvisa ett erbjudet lämpligt arbete. Det går inte att komma ifrån att bedömningen av vad som är godtagbara skäl måste göras individuellt och med hänsyn till de speciella förhållanden som råder i det enskilda fallet. Det är därför svårt att i generella ordalag ange vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen. Enligt regeringens mening måste det avgöras från fall till fall vad som i det enskilda ärendet kan anses utgöra ett godtagbart skäl. Som framhållits ovan bör ledning för bedömningen kunna hämtas från den praxis om godtagbara skäl som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Även andra skäl som är mer specifika utifrån syftet med etableringslagen bör kunna utgöra ett godtagbart skäl att avvisa ett erbjudet lämpligt arbete. Regeringen har för avsikt att följa rättsutvecklingen och kan vid behov meddela föreskrifter. Det bör därför finnas en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som ska anses utgöra ett godtagbart skäl att avvisa ett erbjudet arbete och vad som ska anses vara ett lämpligt arbete. Åtgärden bör omfatta de nyanlända som står nära arbetsmarknaden Som redovisats ovan finns skillnader mellan personer som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen och nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget. Alla nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget står inte till arbetsmarknadens förfogande och bör heller inte omfattas av ett krav att tacka ja till ett erbjudande om ett lämpligt arbete. Det är vidare viktigt att pågående etableringsinsatser inte avbryts, om dessa bedöms långsiktigt kunna stärka den nyanländes chanser till en varaktig och långsiktig etablering på arbetsmarknaden. Regeringen anser därför att det är angeläget att avgränsa kravet till personer som står nära arbetsmarknaden. Bedömningen av vilka som kan anses stå nära arbetsmarknaden och inte längre vara i behov av etableringsinsatser bör ta sin utgångspunkt i de aktiviteter som ingår i Arbete och arbetssökande är exempel på aktiviteter som visar att den nyanlände redan finns på eller står nära Prop. 2013/14:104 arbetsmarknaden. Därför bör kravet att acceptera ett erbjudet lämpligt arbete gälla endast de nyanlända invandrare som arbetar eller söker arbete inom ramen för etableringsplanen. Det bör inte ha någon betydelse om arbetet i planen består av subventionerat arbete, eller vilken omfattning eller varaktighet som arbetet har. Alla typer av arbete bör beaktas vid bedömningen av om den nyanlände ska omfattas av kravet. Arbete eller arbetssökande kan emellertid förekomma som en begränsad del i en etableringsplan, även om den nyanlände har fortsatt behov av andra långsiktiga insatser. Kravet att acceptera ett erbjudet lämpligt arbete bör därför omfatta nyanlända vars etableringsplaner huvudsakligen består av arbete eller arbetssökande, vilket innebär mer än hälften av etableringsplanens totala omfattning. uppger att lagförslaget riskerar att försvaga nyanländas rätt till grundläggande språkundervisning. Regeringen vill framhålla att ett upphörande av etableringsplanen inte innebär att den enskildes rätt till sfi-undervisning enligt 22 kap. 13 § skollagen (2010:800) upphör. Regeringens förslag: Ett beslut om att etableringsplanen ska upphöra på grund av att en nyanländ utan godtagbart skäl har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag: I promemorian anges att det är möjligt att överklaga ett beslut om att etableringsplanen upphör. Remissinstanserna: Ingen remissinstans berör frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag: I 17 § etableringslagen anges att beslut i fråga om rätt till etableringsplan, etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För att inte någon otydlighet ska råda bör det införas en bestämmelse om att ett beslut om att etableringsplanen ska upphöra på grund av att en nyanländ utan godtagbart skäl har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 2013/14:104 5 Det är av stor vikt att nyanlända som har behov av insatser för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden får ta del av etableringsinsatser efter invandringen. Utdragna etableringsprocesser som fördröjer arbetsmarknadsinträdet kan få långvariga negativa arbetsmarknadseffekter. Av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) framgår att en nyanländ har rätt till en etableringsplan från uppehållstillstånd och att etableringsplanen ska omfatta högst 24 månader. En etableringsplan ska som huvudregel omfatta aktiviteter på heltid. Aktiviteter på heltid ger utrymme för parallella aktiviteter, vilket utgör en förutsättning för att uppnå en hög kvalitet i etableringsinsatserna. Detta sammantaget ökar förutsättningarna för att de nyanlända snabbt ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden och bli delaktiga i samhällslivet. Det finns emellertid situationer då en nyanländ helt eller delvis är förhindrad att delta i etableringsinsatser. En nyanländ har enligt förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare möjlighet att göra helt uppehåll i insatserna upp till på grund av sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning. Det innebär att den nyanlände efter sjukdom eller föräldraledighet på heltid kan fortsätta sina etableringsinsatser som han eller hon varit frånvarande. Förordningen ger också möjlighet att minska omfattningen av planen till 75, av heltid på grund av sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning. I dessa fall saknas dock möjlighet att förlänga etableringsplanen motsvarande den minskade omfattningen, utöver 24 månader. Detta kan innebära att den nyanlände går miste om insatser som han eller hon har behov av för att etablera sig i arbets- och samhällslivet. I syfte att underlätta för nyanlända att kunna kombinera föräldraskap med deltagande i etableringsinsatser anser regeringen att det bör införas en möjlighet att förlänga etableringsplanen för nyanlända som är föräldralediga på deltid. 5.2Förlängd etableringsplan efter föräldraledighet på deltid Regeringens förslag: En etableringsplan får förlängas utöver 24 månader om planen har omfattat aktiviteter på av heltid på grund av att den nyanlände har vårdat barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken. Planen får förlängas med den tid som sammantaget motsvarar tiden för vård av barn, dock högst . förslag: Utredningen föreslår i den del som rör ökade möjligheter till deltagande i insatser på deltid för småbarnsföräldrar att det vid beräkningen av etableringsplanens giltighetstid ska bortses från sådan tid som föranleds av föräldraledighet och att sådan tid får uppgå till sammanlagt högst . Utredningen föreslår att detta ska regleras på förordningsnivå. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som särskilt har yttrat sig över förslaget om ökade möjligheter till deltagande i etableringsinsatser på deltid för småbarnsföräldrar tillstyrker, ställer sig positiva till eller har inga invändningar mot förslaget i sak, bland dem Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , i , i , i , i , Statskontoret, , , , , , , kommun, kommun, kommun, , i län, , i län, , akademikers centralorganisation, Föreningen , , Samarbetsorgan för etniska organisationer i , Sociala missionen och Svenska Röda Korset. och anser att även personer som fått en reducerad etableringsplan på grund av sjukdom ska kunna få sin etableringsplan förlängd på samma sätt som föräldralediga. och Kommuner och Landsting anser att även nyanlända småbarnsföräldrar som deltar i lägre omfattning än av heltid ska kunna få en förlängd etableringsplan. , och Arbetsförmedlingen är tveksamma till vilken effekt förslaget kommer att ha angående deltagande i etableringsinsatser, uttag av föräldraledighet och föräldrars gemensamma ansvar för barns uppfostran och utveckling. Arbetsförmedlingen anför även att det bör utredas vidare hur regelverket kan utformas för att hantera olika behov av att ta ut föräldraledighet. Promemorians förslag (Ds 2013:69): Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att den nyanlände ska ha deltagit i aktiviteter till av heltid för att kunna få sin etableringsplan förlängd. Promemorian har även valt att disponera lagtexten annorlunda. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , kommun, , kommun och Kommuner och Landsting har inget att erinra mot eller ställer sig bakom förslaget. Arbetsförmedlingen anser dock att möjligheten till förlängning av etableringsplanen ska finnas för en nyanländ vars plan omfattar aktiviteter på . Arbetsförmedlingen anser även att det bör göras redaktionella förändringar i förslaget. Arbetsförmedlingen påtalar slutligen att förordningen om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör revideras med anledning av förslaget. Skälen för regeringens förslag föreslår att det i förordningen om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska införas en bestämmelse som anger att det vid beräkningen av etableringsplanens giltighetstid ska bortses från sådan tid som den nyanlände deltar i etableringsinsatser på deltid på grund av föräldraledighet. Enligt utredningen skulle nyanlända som deltar i etableringsinsatser på deltid därmed få tillgång till insatser som motsvarar heltidsinsatser . förslag skulle innebära att en förlängning av etableringsplanen är möjlig på motsvarande sätt som efter föräldraledighet på heltid. En skillnad jämfört med föräldraledighet på heltid är att den nyanlände vid föräldraledighet på deltid deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan under föräldraledigheten. En förlängning efter föräldraledighet på deltid innebär därför att den totala tid under vilken insatser ges kommer att kunna överstiga 24 månader. Eftersom en etableringsplan enligt etableringslagen ska omfatta högst 24 månader är det inte möjligt att i förordning, som föreslår, föreskriva att det ska bortses från tid då en person varit frånvarande på deltid på grund av vård av barn. Mot bakgrund av att etableringslagen hindrar att en etableringsplan förlängs utöver 24 månader för nyanlända som deltar i aktiviteter på deltid, har det inom utarbetats en promemoria med ett förslag till ändring i etableringslagen som möjliggör att plantiden kan förlängas utöver 24 månader för nyanlända som deltar i aktiviteter på deltid på grund av föräldraledighet. Förslaget överensstämmer i sak med förslag, dvs. att en nyanländ som deltar i aktiviteter på deltid på grund av föräldraledighet vid behov ska kunna få tillgång till insatser som motsvarar heltidsinsatser . Ökade möjligheter för nyanlända småbarnsföräldrar att ta del av etableringsinsatser Med nu gällande bestämmelser är det inte möjligt att förlänga en etableringsplan utöver 24 månader för en nyanländ förälder som har etableringsinsatser på deltid på grund av föräldraledighet. Detta kan innebära att den nyanlände går miste om nödvändiga insatser för att kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet. Det är enligt regeringens mening inte rimligt att en nyanländ som har etableringsinsatser på deltid på grund av föräldraledighet ska få en i praktiken kortare effektiv tid med insatser än den som väljer att göra helt avbrott i insatserna. Så som både och promemorian har föreslagit bör det, enligt regeringens mening, införas en bestämmelse som underlättar för nyanlända att kombinera föräldraskap med deltagande i etableringsinsatser, utan att den effektiva tiden med insatser minskar. Detta är, som i påtalar, särskilt viktigt ur ett jämställdhetsperspektiv då kvinnor oftare än män är frånvarande på deltid på grund av vård av barn. Så som anges i promemorian är det inte möjligt att på förordningsnivå reglera att en etableringsplan ska kunna förlängas utöver 24 månader för en nyanländ som har etableringsinsatser på deltid på grund av föräldraledighet. Mot bakgrund av det ovan anförda bör det i etableringslagen regleras att en etableringsplan får förlängas utöver 24 månader, om den nyanlände har etableringsinsatser på deltid på grund av föräldraledighet. och anser att även nyanlända som minskar sitt deltagande på grund av sjukdom bör kunna få sin etableringsplan förlängd på samma sätt som föräldralediga. Syftet med förslaget är att underlätta för just nyanlända föräldrar att kunna kombinera deltagande i etableringsinsatser med föräldraskap. Regeringen tar därför i detta lagstiftningsarbete inte ställning till om andra nyanlända bör kunna få etableringsplanen förlängd. Arbetsförmedlingen anser att möjligheten till förlängning av etableringsplanen ska finnas för en nyanländ vars plan omfattar aktiviteter om och inte, som enligt promemorians förslag, för en nyanländ som har deltagit i aktiviteter om . Enligt regeringens uppfattning är avsikten att nyanlända som har en etableringsplan med en omfattning på av heltid ska kunna få sin plantid förlängd. I förtydligande syfte har därför en justering gjorts i förhållande till promemorians förslag. kommun, och Kommuner och Landsting anser att även nyanlända som har etableringsinsatser i lägre omfattning än av heltid ska kunna få sin etableringsplan förlängd. Enligt regeringens uppfattning ger deltid med lägre omfattning än av heltid emellertid inte tillräckligt utrymme för parallella insatser, vilket riskerar att avsevärt sänka kvaliteten i etableringsinsatserna. Detta minskar i sin tur förutsättningarna för den nyanlände att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och bli delaktig i samhällslivet. Möjlighet till förlängning av etableringsplanen bör därför, enligt regeringens mening, endast gälla för en nyanländ som har en etableringsplan som omfattar aktiviteter på av heltid. Syftet med förslaget är att en nyanländ som deltar i aktiviteter på deltid och är föräldraledig på deltid inte ska få en kortare effektiv tid med insatser. En nyanländ som har en etableringsplan som omfattar aktiviteter på av heltid bör få tillgång till etableringsinsatser som sammantaget motsvarar 24 månader med heltidsinsatser. En etableringsplan bör därför kunna förlängas med den tid som motsvarar tiden för vård av barn. Detta innebär att planen får förlängas med högst , om insatser ges på heltid som förlängningen avser. Alternativt bör den nyanlände kunna välja att efter föräldraledigheten, i stället för att ha aktiviteter på heltid, ha en plan som omfattar aktiviteter på av heltid. Detta motsvarar då en förlängning med högst . Arbetsförmedlingen anser att det på ett tydligare sätt av lagtexten bör framgå hur beräkningen av den tid som får förlängas ska gå till. Regeringens uppfattning är att den föreslagna skrivningen – dvs. att planen får förlängas med den tid som sammantaget motsvarar tiden för vård av barn, dock högst – är tillräckligt tydlig. är tveksam till om en förlängning av planen får någon effekt på nyanlända föräldrars gemensamma ansvar för barnens uppfostran och utveckling och anser att nyanlända föräldrar bör ha möjlighet att delta i insatser . Arbetsförmedlingen är osäker på vilken effekt förslaget kommer att få på individens deltagande i insatser och uttag av föräldraledighet. 2013/14:104 kan förslaget, enligt myndigheten, leda till att föräldrar som deltar i etableringsinsatser på heltid väljer att gå ned i omfattning. anför att förslaget inte nödvändigtvis kommer att ha den önskade effekten. Så som och anför, bör förslaget enligt regeringens mening bidra till ökad flexibilitet och därmed kunna leda till att föräldrar i högre utsträckning kan komma att utnyttja möjligheten till partiell föräldraledighet . Detta kan enligt regeringens uppfattning också bidra till att föräldrar i större omfattning tar ett gemensamt ansvar för barnen. Eftersom själva syftet med förslaget är att en nyanländ ska kunna kombinera etableringsinsatser med föräldraledighet, ser regeringen inga problem, till skillnad från Arbetsförmedlingen, med att en nyanländ väljer att gå ned med etableringsinsatser för att vara föräldraledig. Arbetsförmedlingen anser att det bör utredas hur regelverket kan utformas för att hantera olika behov av att ta ut föräldraledighet. Regeringen avser inte, utöver vad som föreslås, att i detta lagstiftningsarbete utreda hur regelverket ytterligare kan utformas för att tillgodose olika behov av att ta ut föräldraledighet. Redaktionella ändringar och följdändringar Bestämmelsen om möjlighet till förlängning av etableringsplanen som föreslås bör ses som ett undantag till bestämmelsen om att planen ska omfatta högst 24 månader. För att förtydliga detta bör bestämmelsen om plantidens maximala längd finnas i samma paragraf som undantagsbestämmelsen. Följden blir att en paragraf uteslutande reglerar planens innehåll, medan en annan huvudsakligen reglerar planens omfattning. Regeringen delar Arbetsförmedlingens uppfattning att promemorians lagtext, när det gäller planernas omfattning, för tydlighetens skull kan disponeras på ett annat sätt. Arbetsförmedlingen påtalar att förordningen om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör revideras i och med förändringarna i etableringslagen, t.ex. bestämmelsen om att etableringsplanen högst får omfatta 24 kalendermånader.