prop · H2031 · 2014-10-23 00:00:00 — Regeringen påbörjar och skyndsamt ett arbete med att införa en avstånds- baserad vägslitageskatt som även omfattar utländska åkare, med ambitionen att detta ska genomföras . En sådan skatt bidrar till att långväga godstransporter flyttas från lastbil till tåg och sjöfart och bidrar till schysta villkor inom åkerinäringen. En hörnsten i arbetet med att öka den styrande effekten av skatterna på energi-, klimat- och miljöområdet är att regelverket är hållbart och försvarbart i ett unionsrättsligt perspektiv. Det är viktigt att ge företagen goda förutsätt- ningar och stabila villkor. Regeringen väntar med intresse på resultatet av det arbete som bedrivs av utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el. Den över- kompensation som enligt uppkommit för vissa biodrivmedel föreslås åtgärdas genom att energiskatten på Fame (fettsyrametylester) sätts på en sådan nivå att överkompensationen hävs och att risken för framtida överkompensation minskas. Rapporter med den information som är nödvändig för att bedöma risken för överkompensation för flytande biodrivmedel bör sammanställas oftare än en gång . beslutade att införa en ny lag om kvotplikt för biodrivmedel och relaterade energiskatteändringar (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). I propositionen var det planerade ikraftträdandet för den nya lagstiftningen satt till . för beslut hade Europeiska kommission ännu inte fattat ett positivt statsstödsbeslut om godkännande av de energi- och koldioxidskatteregler som skulle förenas med kvotplikten. över- lämnade därför åt regeringen att besluta om när lagstiftningen skulle träda i kraft. Mot bakgrund av vad som framkommit inom ramen för kommissionens preliminära granskning av de anmälda åtgärderna, har det föreslagits att lagen om kvotplikt och relaterade energiskatte- ändringar ska utgå (prop. 2013/14:246). Fram t.o.m. utgången av 2015 avses de nuvarande skattelättnaderna, med hänsyn till nödvändiga justeringar för att överkompensation inte ska uppstå, att fortsätta att gälla för biodriv- medel. För att förbättra konkurrenskraften för avancerade biodrivmedel föreslås dock att full befrielse från koldioxidskatt och energiskatt bör ges för hela den biobaserade andelen i HVO (hydrerade vegetabiliska och animaliska oljor och fetter) och biobaserade syntetiska driv- medel. Med beaktande av kommissionens preliminära granskning utvärderar regeringen hur långsiktigt goda villkor för hållbara biodrivmedel ska kunna skapas på ett sätt som är i linje med såväl det klimatpolitiska ramverket som med en energi- politik som är en fundamental del av byggandet av ett hållbart samhälle. Regeringens ambition är att utforma de ekonomiska styrmedlen för biodrivmedel på ett sätt som ger långsiktigt goda villkor för hållbara biodrivmedel, varvid hållbar- heten gentemot om statligt stöd särskilt ska beaktas. Regeringen avser exempelvis att undersöka möjligheterna att införa ett kvotpliktssystem för biodrivmedel. Ett system som på ett kostnadseffektivt sätt premierar bränslets klimatnytta är av särskilt intresse. Avsikten är att ett nytt system ska vara på plats . 6.21Ändrad beskattning av vissa biodrivmedel 6.21.1 Ärendet och dess beredning Dagens skattebefrielse för biodrivmedel anses utgöra ett driftsstöd enligt om statligt stöd. En förutsättning för att ge statligt stöd är att stödet är nödvändigt. Över- kompensation, dvs. skattebefrielsen går utöver vad som bedöms nödvändig, föreligger för såväl hög- som låginblandad Fame (fettsyra- metylester) i dieselbränsle. I en promemoria som remitterats av föreslogs bl.a. att överkompensationen åtgärdas genom att befrielsen från energiskatt minskas för Fame. I promemorian föreslogs även ändrade regler för HVO (hydrerade vegetabiliska och animaliska oljor och fetter). Promemorians lagförslag finns i bilaga 7, avsnitt 2. Promemorian har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7, avsnitt 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2014/2485). I denna proposition behandlas förslagen i promemorian. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7, avsnitt 5. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Utöver ändringar och följdändringar med anledning av Lagrådets synpunkter har även vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Energiskattedirektivet samt lagen om skatt på energi Lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, reglerar skatter på bränslen och el. Skattereglerna är anpassade till rådets direktiv /96/EG av om en om- strukturering av gemenskapsramen för beskatt- ning av energiprodukter och elektricitet, förkortad energiskattedirektivet. Direktivet innehåller bestämmelser om vad som ska beskattas och hur detta ska ske. Grundregeln i såväl energiskattedirektivet som i LSE är att bränslen och el ska beskattas. Av olika skäl kan viss användning av dessa energislag undantas från beskattning, antingen genom tvingande unions- rättslig reglering eller att medlemsstaterna ges en möjlighet till detta. Europeiska kommissionen har lagt fram ett förslag till ändringar av energiskatte- direktivet, (KOM) 2011 169 slutlig. Förslaget innebär bl.a. ändringar av grunderna för beräkning av skattesatser och av möjligheterna till framtida skattebefrielse för biodrivmedel. Förslaget diskuteras i Europeiska unionens råd. Det är ännu oklart hur en slutlig kompromiss i ärendet kan utformas och när ett reviderat direktiv kan komma att beslutas av rådet. Artikel 16.1 i energiskattedirektivet ger medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bl.a. produkter som fram- ställts av biomassa. Ett förbehåll för skatte- befrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för fram- ställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen de ersätter (se artikel 16.3 i energiskattedirektivet). De biobränslen som definieras som energi- produkter enligt 1 kap. 3 § LSE är skattepliktiga enligt 2 kap. 1 respektive 3 § LSE. Övriga biodrivmedel är skattepliktiga genom 2 kap. 4 § första stycket 1 LSE. Skatt ska tas ut med de skattebelopp som gäller för likvärdigt fossilt bränsle enligt 2 kap. 1 § LSE. Skattelättnader tillämpas dock för bränslen som framställts av biomassa. Av 7 kap. 3 a § LSE framgår att en skattskyldig får göra avdrag för hela energiskatten och hela koldioxidskatten för biodrivmedel, dvs. en beståndsdel som fram- ställts av biomassa, under förutsättning att motorbränslet inte utgör bensin eller diesel- bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 1, 2 eller 3. Vidare framgår av 7 kap. 3 b § LSE att en skattskyldig får göra avdrag för skatt på bränslen som har samma KN-nummer som fossil bensin eller dieselbränsle men som framställts av biomassa. Det kan röra sig om t.ex. hydrerade vegetabiliska oljor och fetter, s.k. HVO, eller syntetiska motorbränslen. För dessa biodriv- medel får avdrag göras för hela energiskatten och hela koldioxidskatten upp t.o.m. 15 volym- procent av den totala mängd motorbränsle som bränslet ingår i. Enligt 7 kap. 3 c § LSE får avdrag också göras för hela koldioxidskatten och av energiskatten för biodrivmedel som låginblandas i bensin. För låginblandning i dieselbränsle får enligt 7 kap. 3 d § LSE hela koldioxidskatten och av energi- skatten dras av. För både biodrivmedel i bensin och biodriv- medel i dieselbränsle gäller att avdragsrätten är begränsad och maximalt kan uppgå till 5 volymprocent biodrivmedel som låginblandas i bensin eller dieselbränsle. En förutsättning för avdragsrätt är att de angivna bränslena omfattas av ett hållbarhets- besked enligt 3 kap. 1 b § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Kravet på hållbarhet grundar sig på krav i artikel 17.1 c i Europa- parlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG, det s.k. förnybartdirektivet, om att flytande biobränslen måste uppfylla fastlagda hållbarhetskriterier för att få dels räknas med vid mätning av hur väl kraven rörande nationella mål och kvoter för energi från förnybara källor uppfylls, dels ges finansiellt stöd. Överkompensation och annat om Artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller regler om statligt stöd. Syftet med dessa regler är att säkerställa att konkurrensför- hållandena inom EU inte snedvrids genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar ett visst företag eller viss produktion. Nedsättning av eller befrielse från koldioxidskatt och energiskatt kan vara utformade så att åtgärderna definitions- mässigt utgör statsstöd och de nationella skatte- bestämmelserna måste då utformas i enlighet med vad som följer av EUF-fördraget. Europeiska kommissionen utövar tillsyn över medlemsstaternas tillämpning av statsstöds- reglerna och huvudregeln är att kommissionen måste pröva och godkänna åtgärdernas förenlig- het med den inre marknaden innan de kan träda i kraft. Förenklingar av förfarandet gäller dock om åtgärderna omfattas av kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd för- förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, den s.k. gruppundantagsförordningen. läggs fram i denna proposition omfattas dock inte av gruppundantagsförordningen. Kommissionen antog gemen- skapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd, förkortat miljöstödsriktlinjerna. Detta regelverk kan aktualiseras t.ex. vid stödåtgärder i form av befrielse från miljörelaterade skatter som koldioxidskatt och energiskatt. Miljöstödsrikt- linjerna har fr.o.m. ersatts av nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020, som tillämpas av kommissionen vid beslut i statsstödsärenden fr.o.m. detta datum. Medlemsstaterna är som huvudregel skyldiga att anpassa befintliga stödordningar till de nya riktlinjerna . Grundförutsättningarna för att statsstöd till skydd för miljön ska kunna ges är att stödet har en stimulanseffekt, att det är nödvändigt för att åtgärda ett väldefinierat marknadsmisslyckande och är proportionellt. Dessa förutsättningar behandlas närmare i kommissionens riktlinjer. Ett stöd som ges för bränslen som framställts av biomassa får kompensera endast för merkost- naderna för framställningen av bränslet i för- hållande till det fossila bränsle som ersätts. I annat fall bedöms överkompensation inträda. Vidare uppställs i punkt 104 av riktlinjerna för miljöstöd och energi 2014–2020, med hänvisning till bestämmelser i förnybartdirektivet, ett krav på hållbarhet för stöd till biobränslen (jfr punkt 110 i miljöstödsriktlinjerna). beslutade att införa ett kvotpliktssystem för biodrivmedel samt åtföljande ändringar av energibeskattningen (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Energibeskattningen utformades på ett sådant sätt att den ansågs följa skatte- systemets natur och logik och därmed inte utgöra statsstöd. För att erhålla rättslig säkerhet om denna statsstödsbedömning har regeringen lämnat in en ansökan till kommissionen (se statsstödsärende SA.36972). Eftersom kommissionen för beslut ännu inte godkänt den svenska ansökan, överlämnade åt regeringen att besluta om när lagarna skulle träda i kraft. Inom ramen för den preliminära granskningen av de anmälda åtgärderna har det nu framkommit att kommissionen varken kan fatta beslut om att de inte utgör stöd eller om att de utgör förenligt stöd. Mot bakgrund härav har regeringen före- slagit att såväl lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel som lagen (2013:957) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ska utgå (prop. 2013/14:246). Ansökan i statsstödsärendet SA.36972 är fortfarande under beredning hos kommissionen. Eftersom något statsstödsbeslut ännu inte fattats har regeringen i statsstödsärendena SA.38421 och SA.38420 begärt förlängning av statsstöds- godkännandena för de nuvarande skatte- lättnaderna för biodrivmedel. Dessa har kommissionen, genom beslut i statsstöds- ärendena SA.36973, ännu inte publicerat i EUT och SA.36974, EUT C 117, , s. 13, godkänt t.o.m. utgången av . Kommissionen har i beslut förlängt de statsstödsgodkännandena t.o.m. utgången av 2015 (ännu inte publicerade i EUT). Regeringen är enligt statsstödsbesluten skyldig att rapportera till kommissionen att någon överkompensation inte sker genom den skattelättnad som ges till de flytande biobränslena alternativt föreslå åtgärder för framtiden som innebär att överkompensationen undviks. En skattskyldig som gör avdrag för skatt på flytande biodrivmedel enligt 7 kap. 3 a– 3 d §§ LSE är skyldig att till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer på begäran lämna de uppgifter som regeringen behöver för sin rapportering till kommissionen när det gäller frågan om huruvida det statsstöd som genom avdraget ges för bränslet medför överkompensation i strid med EU-reglerna om statsstöd. Eftersom rapporteringen visade på överkompensation för vissa biodriv- medel har kommissionen förenat sitt statsstöds- godkännande av med villkor att en reform görs av det svenska övervaknings- systemet, i syfte att öka prognosernas kvalitet och göra dem mer tillförlitliga och att samman- ställa övervakningsrapporter oftare än en gång . 6.21.3Minskad skattebefrielse för vissa biodrivmedel Regeringens förslag: Befrielsen från energiskatt för fettsyrametylester () som låginblandas i dieselbränsle minskas från till av den energiskatt som gäller för dieselbränsle. Befrielsen från energiskatt för höginblandad Fame minskas från till av den energiskatt som gäller för Justeringar görs i bestämmelsen om skyldighet för de skattskyldiga att lämna de uppgifter som regeringen behöver för sin stats- stödsrapportering till kommissionen. Ändringarna träder i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förhållande till promemorians förslag föreslår regeringen dock en större befrielse från energiskatt för höginblandad Fame. Vidare framgår det tydligare att det är möjligt att göra avdrag för skatt på både den andel som utgörs av Fame och den andel som utgörs av annan beståndsdel som framställts av biomassa. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget. Kammarrätten i , , , , , , , Svenska medel Institutet (SPBI), , samt BIL har inga synpunkter eller inget att invända mot förslaget. lämnar dock vissa förslag till alternativa utformningar av författningsförslagen och SPBI påpekar vikten av att skattenivån bestäms till en sådan nivå att användandet stimuleras utan att aktörerna riskerar en retroaktiv skatteeffekt till följd av över- kompensation. Även BIL betonar vikten av att de ekonomiska kalkylerna är korrekt utförda. efterfrågar också ett förtydligande avseende vilken del av bestånds- delen som ska anses vara framställd av biomassa när beståndsdelen framställts genom kemisk reaktion mellan råvaror som inte alla utgör biomassa. (), fakulteten för naturresurser och lantbruks- vetenskap, Statens väg- och transport- forskningsinstitut (VTI), Tillväxtanalys, , och avstår från att yttra sig eller har inte avhörts. kommun, Svensk kollektivtrafik (Svensk kollektivtrafik), Energifabriken i , Gröna bilister, , , Sveriges Energiföreningars () samt Energikontoret avstyrker förslaget. och Skogsindustrierna tillstyrker att nödvändiga ändringar görs för att säkerställa förenlighet med . konstaterar att det finns få alternativ till förslaget men att skattebefrielsen för Fame bör vara så stor som möjligt. tillstyrker delvis förslaget men med vissa reservationer mot den högt föreslagna skattesatsen för Fame. Energi- myndigheten redovisar vidare kompletterande uppgifter från vissa av stödmottagarna och förordar att ändringar i skattesatser sker efter det nya resultatet. är också bekymrad över att de ökade rapporteringskraven innebär en ökad arbetsbelastning för myndig- heten och utökad regelbörda för företagen. Energigas anför att biogas inte är i riskzonen för överkompensation och betonar graden av uppgiftslämnande inte bör ökas för exempelvis detta bränsle. Dock betonar Skogsindustrierna, Östsvenska Handels- kammaren, Buss i , Frö- och Oljeväxtodlare ekonomisk förening (Frö- och Oljeväxtodlarna), , (), (Flygbussarna), Svensk kollektivtrafik, (), Västsvenska kemiindustriklustret, Hållbar Kemi 2030, (LRF ), Biofuel Express S AB, , Innovations- och Kemiindustrierna i (IKEM), Energifabriken, Gröna Bilister, i , samt SERO att underlaget i den övervakningsrapport som lämnat till regeringen avseende skattebefrielse för flytande biodrivmedel är bristfälligt och därför bör uppdateras innan regeringen fattar beslut i frågan. Skogsindustrierna, Östsvenska Handelskammaren, Buss i , , ekonomisk förening (Skogsägarna), Flygbussarna, , LRF , Biofuel Express S AB, (Svebio), , i samt Ecobränsle anför att hänsyn bör tas till kostnaderna i samband med användningen av drivmedlen Även , och anser att en kontroll av att beräkningarna är korrekta behövs samt att eventuella korrigeringar ska påverka den slutliga förändringen av beskattningen av Fame. Enligt , Bussbolaget i , LRF samt bör användarkostnaden och klimataspekten vägas in tydligare. Energifabriken anför att den höjda beskatt- ningen av Fame inte är teknikneutral eftersom HVO och Fame produceras av samma råvaror men beskattas olika. Energikontoret och föreslår en höjning av koldioxidskatten på fossila alternativ. LRF, Svebio samt SERO anser att regeringen bör hävda rätt att utan inblandning av EU- kommissionen fatta beslut om beskattningen av biodrivmedel och enligt Energikontoret bör regeringen revidera över- kompensationsregeln i dialog med EU. vill ha en närmare belysning av konsekvenserna vad gäller marknadsut- veckling på såväl kort som lång sikt samt av sysselsättningsaspekterna. Buss i , Flygbussarna, , , Energifabriken, Energikontoret och bedömer att förslaget medför minskad användning av biodrivmedel och efterfrågar en konsekvensanalys av förslagets klimateffekt. och i anser att förslagets effekter för busstrafiken bör utredas. Östsvenska Handels- kammaren, kommun, , samt SERO menar att förslaget riskerar att bromsa omställningen till förnybara bränslen och att detta negativt drabbar de svenska företag som investerat i sådan produktion. med risk för att svensk- producerad Fame kommer att slås ut. , Hållbar Kemi 2030 samt anser även att Fame diskrimineras jämfört med andra biodrivmedel eftersom det t.ex. inte görs någon kalkyl för HVO och en högre vinstmarginal accepteras för ED95. anför att bolagets åkerier kommer att ställa om från ren Fame till fossilt dieselbränsle. Enligt och bör förslaget genomföras successivt . Energifabriken förordar fortsatt skattebefrielse för höginblandad Fame. Även LRF förordar fortsatt full skattebefrielse för alla hållbara biodrivmedel. anger att någon anmälan av förslaget inte är nödvändig enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, ändrat genom och rådets direktiv /48/EG. krävs heller ingen anmälan enligt WTO:s TBT- avtal (Agreement on Technical Barriers to Trade (1995)). Ett flertal remissinstanser har också lämnat synpunkter utan direkt koppling till detta lagstiftningsärende. Skälen för regeringens förslag: För hållbara biodrivmedel gäller viss befrielse från energiskatt och hel befrielse från koldioxidskatt. Skattebefrielsen har i sin helhet betraktats av Europeiska kommission som ett driftsstöd enligt de regler om statsstöd som finns i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt de statsstödsbeslut som gällde fram t.o.m. är regeringen skyldig att rapportera till kommissionen att någon överkompensation inte sker genom den skattelättnad som ges till dessa biodrivmedel alternativt att agera för att åtgärda överkompensationen. Om en konstaterad överkompensation inte åtgärdas kan de företag som överkompenseras bli skyldiga att betala tillbaka den del av skattebefrielsen som motsvarar överkompensationen jämte ränta. Kommissionen har beslutat om en förlängning av stödperioden fram t.o.m. utgången av 2015. har i uppdrag att rapportera till regeringen om de skattebefriade biodrivmedlen överkompenserats. Kostnads- kalkylen i övervakningsrapporten avseende skattebefrielse för flytande biodrivmedel 2013 (finns tillgänglig i , N2014/1361/E) visar att överkompensation förelåg för Fame, både i höginblandad och i låginblandad form. Enligt Energimyndighetens beräkningar i övervakningsrapporten uppgick överkompensationen av Fame till per liter för låginblandad Fame och till per liter för höginblandad Fame. Detta kan enligt bero på att de europeiska råvarupriserna för Fame fortsatte att sjunka . I övervakningsrapporten konstaterar vidare att priset på biodiesel väntas sjunka även fortsättningsvis. Övrig användning av biodrivmedel som omfattas av statsstödsbeslutet överkompenserades inte . Kommissionen har i sitt statsstödsbeslut om förlängt godkännande av skattebefrielsen för tid efter angett att bedömningen att stödordningen är förenlig med den inre marknaden vilar på att de åtaganden som regeringen gjort i ärendet genomförs. sig om åtgärder för att förhindra över- kompensation för Fame då åtgärden genomförs. Dessa åtgärder utgörs av: 1.En ökning av energiskatten för Fame som hindrar ett positivt stöd/kostnadsförhållande och under åtgärden som helhet, att stödet inte överstiger kostnaderna, med beaktande av det positiva stöd/kostnadsförhållande som förutspås . 2.Ytterligare en ökning av energiskatten som skulle ge en säkerhetsmarginal. 3.En reform av övervakningssystemet, i syfte att öka prognosernas kvalitet och göra dem mer tillförlitliga och att sammanställa övervakningsrapporter oftare än en gång , så att man redan under den andra hälften av 2015 kan ta itu med en eventuell överkompensation till följd av en oväntad utveckling på biodrivmedel- och råvarumarknaderna. Regeringen kan konstatera att överkompenserades Fame som används som drivmedel. Överkompensationen gäller både höginblandad Fame och Fame som låginblandas i dieselbränsle. Den uppkomna överkompen- sationen måste utan dröjsmål åtgärdas. Om en konstaterad överkompensation inte åtgärdas kan de företag som överkompenseras bli skyldiga att betala tillbaka den del av skattebefrielsen som motsvarar överkompensationen jämte ränta. Regeringen anser att det av den anledningen inte är möjligt att genomföra förslaget successivt , vilket och Av samma anledning bedömer regeringen att det inte är möjligt att medge fortsatt full skattebefrielse för alla hållbara biodrivmedel, vilket LRF förordar, eller till höginblandad Fame, vilket Energi- fabriken förordar. Det är angeläget att skatte- regler och åtgärder är hållbara och försvarbara i ett EU-rättsligt perspektiv. Det är också viktigt att ge stabila villkor för de aktörer som producerar och handlar med biodrivmedel. Både energiskatten och koldioxidskatten är att anse som miljörelaterade skatter. Eftersom skattebefrielse och nedsättning av skatterna för biodrivmedel är utformade så att åtgärderna utgör statsstöd enligt reglerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt måste stödordningen uppfylla kraven i miljöstöds- riktlinjerna. I annat fall kan stödet betraktas som ett otillåtet statsstöd som kan resultera i återkrav av stödbeloppet, inklusive ränta, från berörda företag. kan därför inte, som LRF, Svebio och SERO önskat, fatta beslut om en utformning av beskattningen av biodrivmedel som innefattar statsstöd utan att stödet har godkänts av kommissionen. Inte heller ligger det, som Energikontoret önskat, inom regeringens befogenhet att revidera överkompensationsregeln i dialog med EU.