prop · H103158 · 2014-03-11 00:00:00 — Eftersom stödet inte tycks ha ökat produktiviteten eller förädlingsvärdet per anställd, drar halvtidsutvärderingen ändå slutsatsen att stödet inte haft avsedda effekter. Investeringsstödet hade också enligt utvärderarna dödviktsförluster som kan vara så höga som 90 procent.196 Det vill säga att en mycket stor del av investeringarna skulle ha gjorts också utan att stödet 190(SOU 2003:105) Ett levande kulturlandskap – en halvtidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet, sid 103–104. 191Se också avsnitt 3.3 om vallodlingen. 192Se också avsnitt 3.3 angående landskapsperspektivet. 193Utvärderarna beskriver landskapsperspektivet på följande sätt: Med landskapsperspektiv menas att man beaktar den rumsliga fördelningen av olika naturtyper och arter i syfte att bättre förstå den ekologiska dynamiken inom såväl det enskilda området som i landskapet i sin helhet. Detta perspektiv saknas i det nuvarande ersättningssystemet trots dess grundläggande betydelse för bl. a. bevarandet av biologisk mångfald. ( SOU 2003:105), sid 81. 194I det tekniska underlagt för nästa programperiod (2014–2020) finns ett förslag för att öka samarbetet mellan lantbrukare. Förslaget anses dock otillräckligt av SLU (se SLU:s yttrande över Tekniskt underlag för Landsbygdsprogram 2014–2020 ). 195Insatsområde 2 i investeringsstödet –2006. 196Jordbruksverket har i senare undersökningar bedömt dödviktsförlusten till mellan . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? betalades ut.197 Utvärderarna föreslår att stödet riktas om, till att enbart finansiera investeringar för kollektiva nyttigheter. Gemensamt för dessa tre stora åtgärder är att de funnits under flera programperioder, har utvärderats och att flera utvärderingar i rad, , funnit förbättringspotential och rekommenderat förändringar. Trots det har stöden inte förändrats på något avgörande sätt. Det kan självfallet finnas acceptabla skäl att inte genomföra alla rekommendationer från utvärderingarna. Eftersom likartade slutsatser och rekommendationer upprepats är bedömning dock att viktiga kunskaper om programmet inte tagits till vara. 4.9.2Länsstyrelserna vägleds i begränsad utsträckning av uppföljningar och utvärderingar I granskningen har det framkommit att länsstyrelserna endast i begränsad utsträckning vägletts av kunskaper om programmets effekter och resultat.198 Det har inte ingått i uppdraget för de programövergripande utvärderingarna att beskriva effekterna länsvis, utan utvärderingarna håller sig till den nationella nivån. Några länsstyrelser har under granskningen tagit upp detta som en brist.199 I den reguljära uppföljningen av resultat, som programmets årsrapport, bryter inte heller ner resultaten på länsnivå. Det är dock tekniskt möjligt att redovisa programmets resultatindikatorer på länsnivå, och i samband med att besöker länsstyrelserna skickas särskilda länsrapporter med nedbrutna uppföljningsresultat.200 för granskning hade dock inte alla länsstyrelser tillgång till sådana länsrapporter, och kände inte heller till att sådana rapporter existerar.201 Det tyder enligt på att återkoppling av resultat till länsstyrelserna inte är tillräckligt systematisk. Länsstyrelser hanterar lärandet utifrån ofullständiga resultat- och effektkunskaper på olika sätt. Flera länsstyrelser uppger exempelvis att de inte har möjlighet, eller inte tolkar det som sin uppgift, att mäta eller analysera programmets resultat och effekter. 197Sveriges (2010) Axel 1 – utvärdering av åtgärder för att förbättra konkurrenskraften i jord- och skogsbruk, s. 106. 198Se not 48 för en definition av resultat- och effektmål inom Landsbygdsprogrammet. 199Intervjuer med länsstyrelserna i och . Kommentar från i i samband med faktagranskning av . 200Jordbruksverket uppger också att de tillsammans med anordnat så kallade dialogforum där ett av syftena varit att diskutera och utbyta erfarenheter kring resultat och måluppfyllelse, , kommentar i samband med faktagranskning av . De nationella utvärderingarna analyseras och används också i olika utsträckning på olika länsstyrelser.202 i arbetar dock aktivt med återkoppling av resultat- och effektkunskaper. Efter att analyserat resultaten i den nationella halvtidsutvärderingen, justerades exempelvis den regionala genomförandeplanen, så att takbeloppet i moderniseringsåtgärden höjdes för att minska risken för dödviktsförluster.203 har också låtit göra egna studier av programmets resultat och effekter i länet.204 Berörda myndigheter och aktörer upplever att det är otydligt hur de övergripande målen för Landsbygdsprogrammet ska tillämpas. genomgång av styrdokument visar att det saknas preciseringar av de övergripande målen och hur de ska tillämpas i beslut om stöd. Flera exempel finns på att det saknas preciseringar från central nivå i viktiga principiella frågor som gäller alla 21 länsstyrelser som detaljerat styr hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete. Detta tyder på att det inte finns en tydlig gränsdragning mellan länsstyrelsernas handlingsutrymme och den centrala styrningen. Det saknas precisering av vad programmets övergripande mål om hållbar utveckling innebär. Målet används och tolkas också olika mellan länsstyrelser vid bedömningar av ansökningar. Trots att Landsbygdsprogrammet syftar till att främja hela landsbygdens utveckling och företagande finns missuppfattningen bland centrala aktörer att åtgärder som programmet finansierar bara ska ha jordbruksrelevans. Det finns en risk att europeiska och nationella mål inte blir styrande i besluten om stöd eftersom de inte alltid finns med som uttalade bedömningsgrunder i länsstyrelsernas regionala genomförandstrategier. Det finns få initiativ till att ta till vara synergier i programmet. De så kallade nationella horisontella prioriteringarna – jämställdhet, integration, klimat och innovation – har inte fått genomslag i praktiken och fungerar inte som styrmedel i Landsbygdprogrammet. Avsaknaden av en tydlig styrning av programmet mot målen får konsekvensen att andra mål och prioriteringar styr på bekostnad av de övergripande målen. Särskilt har utbetalningsmålen fått stort utrymme. 202Intervjuer med länsstyrelserna i , , , . 203Enligt resonemang, gör ett högre takbelopp att stöden gör en större skillnad för mottagaren, och fler investeringar som annars inte skulle gjorts blir av. Intervju med i . 204Exempel på titlar: En utvärdering av jordbruksstödet (2012), Landsbygdsturismutvärdering av tre projekt (2011), Utvärdering av stöd till hästföretagande (2011). LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Viktiga kunskaper och slutsatser som framgå mme.tt av de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av programmet har inte tagits om hand av och regeringen. Länsstyrelserna har bara begränsad tillgång till kunskap om programmets resultat och effekter på länsnivå. Detta har försämrat förutsättningarna för länsstyrelsernas lärande och för kunskapsåterkoppling i Landsbygdsprogrammet. 5 Samordning på central nivå På nationell nivå har Landsbygdsdepartementet och huvudansvaret för Landsbygdsprogrammet. Eftersom Landsbygdsprogrammet också ska bidra till mål som ligger utanför Landsbygdsdepartementets och ansvar och kompetens förutsätter ett effektivt utnyttjande av medlen att expertkompetens inhämtas från andra delar av förvaltningen. Det gäller när programmet förbereds, implementeras och när dess effekter bedöms. I detta kapitel har vi undersökt i vilken utsträckning expertkompetens inhämtats från andra departement i beredningen av programmet samt från andra expertmyndigheter i samband med implementering och utvärdering. 5.1Många myndigheter och departement med relevant expertkompetens Nedan presenteras de departement och myndigheter som har expertkompetens av relevans för Landsbygdsprogrammets mål och åtgärder. , , Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen: Ansvar för miljökvalitetsmålen, varav flera har relevans för åtgärder inom axel 2 i Landsbygdsprogrammet. Av dessa ansvarar för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Storslagen fjällmiljö, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. ansvarade även för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ansvaret för dessa mål togs över av Havs- och vattenmyndigheten när denna myndighet bildades . Kemikalieinspektionen ansvarar för miljökvalitetsmålet En giftfri miljö. Landsbygdsdepartementet och : sorterar under Landsbygdsdepartementet, och är ansvarig för miljökvalitetsmålet Levande skogar och har goda generella kunskaper om skogliga frågor. Mål och expertkompetens har relevans för åtgärder inom axel 1 och 2. , , och : , och Tillväxtanalys har framför allt kompetens om frågor som rör åtgärder i axel 3, till exempel mikroföretagande, tillväxt och förutsättningsskapande åtgärder för tillväxt, sysselsättning och service på landsbygden samt landsbygdens diversifiering. ansvarar för flera nationella stöd för regional tillväxt och utveckling. är även förvaltande myndighet för LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Europeiska regionala utvecklingsfonden. har därför erfarenheter och kompetens om hur stöd kan göra nytta i syfte att bidra till tillväxt och sysselsättning generellt på landsbygden. Tillväxtanalys har uppföljnings- och utvärderingskompetens för dessa former av stöd. är regeringens expertmyndighet inom det innovationspolitiska området och finansierar behovsmotiverad forskning och innovation som bidrar till ökad hållbar tillväxt och samhällsnytta. ,205 Arbetsförmedlingen och svenska : Expertkompetens om sysselsättningsskapande åtgärder. Detta har relevans för Landsbygdsprogrammets övergripande mål om bidrag till sysselsättning. Svenska är den myndighet som förvaltar Europeiska socialfonden, som är ett verktyg för bland annat sysselsättningspolitiken. och : Expertkompetens om bland annat bevarande av landsbygdens kulturmiljö och kulturarv. har ett generellt ansvar för frågor om kulturmiljö och är en av flera myndigheter med ansvar för miljömålen. Myndigheten har expertkompetens i frågor kring kulturarvsföretagande och kulturella och kreativa näringar. Expertkompetensen kan särskilt användas för åtgärder inom axel 2, 3 och 4. 5.2 Litet utbyte av expertkunskaper mellan departementen Granskningen visar att samtliga departement som skulle kunna bidra med expertkompetens till Landsbygdsprogrammet har medverkat i beredningen av programmet. Detta bekräftas av den beskrivning som Landsbygdsdepartementet ger i promemorian om beredningen av programmet.206 I promemorian framgår att en interdepartemental arbetsgrupp deltog i beredningen. Gruppen bestod av representanter från , , , , (nuvarande ) och . I tre olika axelgrupper (för axel 1, 2 respektive 3+4) har Jordbruks-, Närings- Miljö-, Utbildnings- och deltagit, tillsammans med , länsstyrelser och (nuvarande Tillväxtanalys och ). Trots den breda medverkan i beredningen framkommer i intervjuer med tjänstemän på de olika departementen att expertkompetens från olika departement hade kunnat tillvaratas bättre. Särskilt gäller detta expertkompetens om programmets potential för tillväxt och sysselsättning. representanter anger att de främst 205Det nuvarande bildades . Departementets ansvarsområden hanterades fram till av . 206Landsbygdsdepartementet, Promemoria, Arbetet med att ta fram ett svenskt landsbygdsprogram 2007-2013. hade ett fokus på att undvika att Landsbygdsprogrammets åtgärder inte överlappade åtgärder i andra EU-program. De var inte aktiva på något annat sätt i beredningsarbetet och gav inga substanskommentarer till programmets olika åtgärder. Departementet har heller inte medverkat i samband med att resultat och effekter av programmet utvärderats och följts upp.207 En liknande bild ges av det nuvarande . Departementet uppger att en mer aktiv samordning i kommande programperioder välkomnas, med tanke på att exempelvis kompetensutvecklingsåtgärder ingår i flera EU-fondsprogram.208 Bilden som ges av är att de verkat för att programmet ska bidra till miljökvalitetsmålen.209 har inte velat kommentera den interna beredningen inom 5.3Litet utbyte mellan och andra expertmyndigheter Landsbygdsprogrammets miljöåtgärder omfattar av Landsbygdsprogrammets budget. Miljöersättningarna har funnits , i föregående landsbygdsprogram och . Miljöersättningarna är ofta jordbruksspecifika. Expertkompetens om miljöersättningarna finns därför till stor del inom . Vidare finns upparbetade kanaler för utbyte mellan , , och Kemikalieinspektionen inom ramen för arbetet med miljökvalitetsmålen. Få indikationer har framkommit i granskningen om att viktig expertkompetens inte tagits till vara i miljöarbetet. Vad gäller expertkompetens om miljökvalitetsmålen anser ämbetet att dess expertkompetens utnyttjats i förberedelserna av åtgärder i axel 2. Men myndigheten bedömer att dess expertkompetens skulle kunna utnyttjats bättre i miljömålsarbetet under programmets genomförande. När det gäller erfarenhet av att genom stöd bidra till generell utveckling på landsbygden såsom ökad sysselsättning, tillväxt och service, hade lite erfarenhet när Landsbygdsprogrammet 2007-2013 introducerades. Därför borde behovet av att ta in expertkompetens inom detta område vara stort. Granskningen visar dock att det inom sysselsättnings- och tillväxtområdena inte finns upparbetade kanaler för kunskapsutbyte och expertkompetens med exempelvis , , och Arbetsförmedlingen. anger att de har haft ett samarbete med och Tillväxtanalys. 210Kulturdepartementet, svar på skriftlig fråga . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? myndigheterna haft ett samarbete kring avgränsning och definition av vad som är landsbygdsområden och kring turismfrågor. Vidare har myndigheterna samarbetat vid framtagningen av publikationen Allt om landet, som ger en bild av situationen på landsbygden, bland annat rörande sysselsättning. Men enligt och Tillväxtanalys bedömning har deras medverkan i Landsbygdsprogrammet varit begränsad.211 De menar att deras expertkompetens inte använts tillräckligt vid implementeringen av programmet, och i samband med utvärderingarna. Arbetsförmedlingen, Svenska och har haft mycket begränsade roller i Landsbygdsprogrammet.212 bedömer att dess expertkompetens skulle kunna utnyttjas bättre i både utformning och genomförande av åtgärder för att bredda landsbygdens ekonomi. För axel 3 och 4 har ämbetets expertkompetens inte utnyttjats över huvud taget då det tyvärr inte har efterfrågats i utformning och genomförande av programmet. efterfrågar ett förtydligande av ansvar för samordning med andra myndigheter.213 samlade bedömning är att expertkompetens för att skapa tillväxt, sysselsättning och innovation i begränsad utsträckning tagits till vara i genomförandet av programmet. har själva hand om de flesta skogsrelaterade stöden i Landsbygdsprogrammet. Därför är frågan om behov av utbyte av expertkompetens från inte lika aktuell och har därför inte granskats. Eftersom Havs- och vattenmyndigheten bildades långt efter att programperioden började har heller inte denna myndighets medverkan granskats. 5.3.1 utbyts kunskaper och erfarenheter istället på regional nivå I granskningen har det framkommit att samordning om exempelvis tillväxtfrågor också kan ske på regional nivå.214 har inte i sak granskat hur samordningen sker i olika län, men konstaterar att förutsättningarna för att inhämta expertkompetens om regionala utvecklingsfrågor till landsbygdsprogrammet varierar mellan länen. En orsak är att ansvaret och kompetensen för regionala tillväxtfrågor ser olika ut i olika län. I de flesta län finns ansvaret hos regioner eller regionförbund, 211Tillväxtverket är exempelvis medlem i övervakningskommitteen. 212Arbetsförmedlingen har varit med i en arbetsgrupp om integration, knuten till . har tillfrågats om och gett synpunkter på ett enskilt projekt finansierat av programmet. Intervju med Arbetsförmedlingen ; e-post ; Svenska , intervju ; kommentar i samband med faktagranskning av . 213Riksantikvarieämbetet () Svar på frågor om pågående Landsbygdsprogram (2007-2013). 214Intervjuer , , , , , . men i några fall ligger ansvaret hos länsstyrelsen.215 Situationen beskrivs av flera centrala myndigheter som personberoende. Samordningen fungerar om ansvariga tjänstemän kommunicerar väl.216 I granskningen har det också framkommit att samtliga studerade länsstyrelser försöker samordna landsbygdsprogrammet med region eller regionförbund (i sker samordningen inom ). När och på vilket sätt region eller regionförbund kommer in i samordningsprocessen, verkar dock variera mellan länen.217 Sammantaget ges den bild att den regionala samordningen inte kan ersätta samordningen mellan centrala myndigheter. Departement som kunde bidra med expertkomptens i beredningen av Landsbygdsprogrammet ingick i olika delar i beredningsprocessen, men i begränsad utsträckning. Särskilt kunde expertkompentens om tillväxt, företagande och sysselsättning utnyttjats bättre för att ta till vara programmets potential för tillväxt och sysselsättning. Expertkompetens om programmets åtgärder för att skapa tillväxt, sysselsättning och innovation från , , , och har i begränsad utsträckning tagits till vara i genomförandet av programmet, trots att saknade erfarenhet av tillväxt- och sysselsättningsrelaterade stöd samt innovationsrelaterade stöd utanför jordbrukssektorn. Få indikationer finns på att expertkompetens från olika myndigheter kring miljöåtgärder inte utnyttjats. Utbytet kan bli bättre vad gäller kunskap om kulturmiljön. 215I , , och har länsstyrelserna det regionala tillväxtansvaret; i övriga län ligger ansvaret hos regionförbund eller regioner. 216Intervju Tillväxtanalys , Intervju , 2013- 02-15. 217Intervjuer , , , , , . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 6Länsstyrelsernas arbete med att nå ut med stöden Att Landsbygdsprogrammet når ut till potentiella målgrupper, och även målgrupper utanför jordbrukssektorn, är av stor betydelse för att nå målen. Dels medför en god kännedom om programmet fler ansökning. Ju fler ansökningar desto bättre förutsättningar för myndigheterna att styra programmet mot målen. Dels förutsätter en god måluppfyllelse att de målgrupper som är tilltänkta för de olika åtgärderna känner till möjligheterna med programmet. 6.1 Stora skillnader i budgetutnyttjande I syfte att undersöka revisionsfrågan om länsstyrelserna arbetat effektivt med att nå ut med stöden har vi studerat statistik från Jordbruksverket218 om utnyttjandet av programmets budget i axel 1 och 3. Dessa axlar innehåller båda en hög andel åtgärder som ska bidra till sysselsättning och tillväxt på landsbygden. Stöden från dessa axlar handläggs också på ett likartat sätt, med en aktiv bedömning av varje ansökan. Det finns också länsvisa budgetar för dessa axlar. Axel 1 går dock uteslutande till jordbruket, medan axel 3 har en bredare målgrupp av organisationer och mindre företag i alla sektorer. Därför har bedömt att det är lämpligt att använda dessa två axlar för att jämföra hur länsstyrelserna når ut till olika målgrupper.219 218Statistiken är framtagen av och avspeglar beslut om stöd, jämfört med budget, per . 219Som beskrivits har axel 2 andra syften och följer en annan logik. Det görs exempelvis ingen aktiv bedömning av ansökningarnas förväntade effekter. Det finns inte heller några länsvisa budgetar för axel 2-stöden. Tabellen nedan illusterar budgetutnyttjande för länsstyrelserna uppdelat på axel 1 och 3 samt för axel 1 och 3 tillsammans. Tabell 7 Budgetutnyttjande per axel och länsstyrelse (procent) Axel 1 + 3 LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? Som framgår av tabellen har av den totala budgeten i axel 1 utnyttjats. För axel 3 har av den totala budgeten utnyttjats. Skillnaden i totalt budgetutnyttjande mellan de båda axlarna, med sina olika målgrupper, är alltså tydlig. Tabellen visar också att det finns stora skillnader i budgetutnyttjande mellan olika län. För axel 1 varierade budgetutnyttjandet på länsnivå mellan , medan motsvarande siffror för axel 3 var . 6.2 Många tänkbara sätt att nå olika målgrupper bättre Utgångspunkten för analys är att det inte är ett mål i sig att göra av med budgetmedel, men att variationer mellan stöd och länsstyrelser ger en förklaring till hur landsbygdsprogrammet fungerar. Vi har antagit att högt budgetutnyttjande kan tyda på att en länsstyrelse når ut till alla målgrupper, som vi har varit öppna för att det också kan finnas andra förklaringar till variationer i budgetutnyttjande. Utifrån uppgifterna om budgetutnyttjande har vi genom intervjuer med chefer och handläggare på sex länsstyrelser försökt ta reda på orsaker till budgetutnyttjandet, för landsbygdsprogrammet i sin helhet och för olika länsstyrelser med olika utnyttjandegrad. Intervjumaterialet har därefter analyserats och bedömts. Resultatet220 av analysen av intervjuerna presenteras nedan.221 Utifrån vårt material kan vi inte med säkerhet säga exakt vilka orsakerna är till skillnaderna, men förklaringsfaktorerna nedan ger en indikation om orsakerna och om hur länsstyrelserna kan arbeta på ett bättre sätt i kommande landsbygdsprogram med att nå ut med stöden till olika målgrupper. 6.2.1 Tilldelad budget är ingen avgörande förklaring En tänkbar förklaring till att budgetutnyttjandet skiljer sig i så stor utsträckning mellan olika länsstyrelser är att den budget som en länsstyrelse blivit tilldelade inte speglat länets behov. I intervjuer med länsstyrelserna har dock de flesta länsstyrelser uppgett att den budget de tilldelats varit rimlig. Enbart en länsstyrelse, med lågt utnyttjande, har angett den ursprungliga budgettilldelningen som ett skäl till det låga utnyttjandet: anser att tilldelningen till vissa stöd i axel 1 varit alltför stor, 220Förklaringsfaktorerna som presenteras gäller framför allt på en övergripande nivå. Länsstyrelserna har även gett specifika förklaringsfaktorer till skillnader i budgetutnyttjande mellan olika åtgärder. Dessa specifika förklaringar är också viktiga men vi har valt att enbart presentera den generella bilden eftersom vi tror att den ger mest utifrån ett lärandeperspektiv. 221Riksrevisionens sammanställning (2013-07) Framgångsfaktorer och iakttagelser Nå ut. givet jordbrukets förutsättningar och struktur i länet .222 Vår bedömning är därför att tilldelad budget inte är en avgörande förklaringsfaktor.223 6.2.2 Få känner till axel 3 Många åtgärder i axel 3 var nya i . Dessutom riktade de sig till målgrupper som och länsstyrelserna inte arbetat med. I granskningen har det framkommit att länsstyrelser med ett högt utnyttjande av axel 3-stöden har haft en stor medvetenhet om att det skulle vara en utmaning att nå ut med just dessa stöd.224 6.2.3 Axel 1-stöden marknadsför sig själva Axel 1-stöden är, med några undantag, utformade på samma sätt som . Vidare känner jordbrukssektorn, den främsta målgruppen för dessa stöd och åtgärder, väl till Landsbygdsprogrammet. Samtliga sex länsstyrelser ger bilden att axel 1-stöden inte behöver marknadsföras. (), eller olika konsulter, som jordbrukarna använder för att söka stöd, hjälper ofta till att marknadsföra och informera om programmet.225 Vidare har ofta bankerna som villkor för att bevilja lån för investeringar inom jordbruket att investeringen delfinanseras av Landsbygdsprogrammet. Det gör att lantbrukare som vill investera nästan tvingas söka sig till landsbygdsprogrammet.226 Därmed marknadsför axel 1- stöden i stor utsträckning sig själva. 6.2.4 Proaktiva informationsinsatser behövs för att nå ut med axel 3