prop · H103227 · 2014-05-05 00:00:00 — För att värna arbetskraftsinvandringsreformen och förhindra utnyttjande av utländska arbetstagare bör det införas en skyldighet för arbetsgivare, som har en utlänning som beviljats uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd anställd, att på begäran från lämna uppgift om de anställningsvillkor som gäller för utlänningen. En sådan begäran kan göras inom ramen för en efterkontroll. har då möjlighet att kontrollera att arbetet har påbörjats inom rimlig tid och att förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. Ambassaden i New Dehli anser att man också bör överväga en sanktionerad återrapporteringsskyldighet vid negativa avvikelser från anställningserbjudandet och vid en anställnings upphörande. En sådan regel skulle, enligt ambassaden, göra att inte behövde ta initiativet för att hitta arbetsgivare genom efterkontroller, även om sådana skulle kunna bedrivas . Regeringen anser dock att ett sådant förslag på ett omotiverat sätt skulle öka den administrativa bördan för alla arbetsgivare som väljer att rekrytera utländsk arbetskraft, inte bara för dem som det finns anledning att granska närmare. Som föreslås i promemorian bör det införas en ordning där krav ställs upp att arbetsgivaren, oavsett om han eller hon befinner sig i eller utomlands, ska lämna uppgifterna på heder och samvete. Därigenom blir bestämmelserna om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB tillämpliga. En arbetsgivare som på begäran av skriftligen lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen, kan då, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, dömas för osann försäkran till böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Om gärningen begås av grov oaktsamhet kan arbetsgivaren enligt samma paragraf dömas för vårdslös försäkran till böter eller fängelse . ifrågasätter om de straffsatser som kan bli aktuella får en tillräckligt allmänpreventiv effekt. anser att en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet inte kan anses vara tillräckligt besvärande för en arbetsgivare för att utgöra ett effektivt verktyg i upprätthållande av arbetskraftsreformen. Uppger arbetsgivaren ärligt att den under exempelvis inte tillämpat de minimivillkor som ska tillämpas händer ingenting annat än att arbetstagaren kan förlora sitt arbets- och uppehållstillstånd. Arbetsgivaren ställs inte till svars för dessa brister. anför att sanktioner kopplade till 15 kap. gäller för uppgifter som faktiskt lämnas på heder och samvete. De blir således inte aktuella när en arbetsgivare underlåter att lämna begärda uppgifter till . TCO, , och Fackligt center för papperslösa anför att straffbestämmelsen är enkel att kringgå. En arbetsgivare kan undgå att göra sig skyldig till osann försäkran genom att undvika att svara. Då det inte finns några sanktioner mot arbetsgivare som bryter mot reglerna för arbetstillstånd är denna strategi helt riskfri för arbetsgivaren. Bara arbetstagaren drabbas av arbetsgivarens regelbrott. Regeringen konstaterar inledningsvis att den föreslagna straffbestämmelsen träffar även de fall när arbetsgivaren förnekar en sann uppgift eller utelämnar en uppgift som borde ha lämnats. Att en arbetsgivare låter bli att svara på en förfrågan från bör normalt leda till att denna arbetsgivare utreds ytterligare. Upptäcks brister i det sätt på vilket arbetsgivaren tillämpar reglerna om arbetstillstånd blir den första kännbara konsekvensen visserligen att arbetstagarens tillstånd återkallas, men arbetsgivaren förlorar naturligtvis i trovärdighet och går i förlängningen miste om möjligheten att få beviljat arbetstillstånd för de arbetstagare från utlandet som han eller hon önskar anställa. Även nekad förlängning av tillstånd för andra arbetstagare kan aktualiseras. och understryker vikten av att uppgiftslämnandet regleras så att det är tydligt vilka uppgifter som avses och som medför ansvar. Regeringen konstaterar att har utarbetat tydliga rutiner för kontroller vid tillståndsgivning. har också haft regeringens uppdrag att redovisa på vilket sätt verket arbetar systematiskt för att upptäcka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. I och med att det nu föreslås att verket ska ges möjlighet att kontrollera redan beviljade arbetstillstånd kommer verket även att behöva utarbeta rutiner och riktlinjer för hur denna kontroll ska gå till. En sådan bestämmelse om uppgiftsskyldighet för arbetsgivare som här är i fråga är av detaljkaraktär och regleras lämpligen på förordningsnivå. Detta kräver ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana föreskrifter. Ett bemyndigande som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen att lämna uppgift om de anställningsvillkor som gäller för utlänningen och om formerna för uppfyllandet av uppgiftsskyldigheten bör tas in i utlänningslagen. Det kan övervägas om arbetsgivaren i stället för straffrättslig påföljd skulle kunna påföras en sanktionsavgift. Sådana avgifter bygger ofta på att vissa lätt konstaterbara objektiva kriterier ska vara uppfyllda och erbjuder en enklare och snabbare sanktion. Ett system med sanktionsavgifter kan också, beroende på hur det utformas, avlasta rättsväsendet. Syftet med den nu aktuella uppgiftsskyldigheten är att betona arbetsgivarnas ansvar för att upprätthålla anställningsvillkor för arbetskraftsinvandrare som är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis och motverka att dessa utnyttjas. Den sanktion som väljs måste vara kännbar och påverka arbetsgivarnas attityd i frågan samt bidra till att reglerna följs. För att en sanktionsavgift ska vara kännbar måste den sättas i relation till verksamhetens ekonomiska bärkraft. Det förutsätter att verksamheten präglas av viss omfattning, stabilitet och varaktighet. Det kan antas att de arbetsgivare som den föreslagna uppgiftsskyldigheten avser att träffa mer sällan bedriver en verksamhet av det slaget. Mot den bakgrunden är det sannolikt att en sanktionsavgift inte skulle framstå som tillräckligt avskräckande. En straffrättslig påföljd kan, om det handlar om en mer instabil och tillfällig ekonomisk verksamhet, få mer kännbara följder eftersom det då blir fråga om sanktioner mot enskilda individer. Förvaltningsrätten i är tveksam till promemorians motivering till val av sanktion och anser att argumentationen mot sanktionsavgifter även kan föras mot ett straffrättsligt förfarande, eftersom enskilda individer bakom mindre ekonomiskt bärkraftiga företag i många fall har en privat ekonomi som innebär att inte heller en straffrättslig sanktion blir särskilt ingripande. Med hänsyn till syftet med förslagen i promemorian borde det finnas mer omfattande sanktioner, än det här aktuella, för arbetsgivare som missbrukar systemet. Regeringen instämmer i att det visserligen kan bli så att den straffrättsliga sanktionen sällan når upp till något annat än bötesnivå, men det är ändå en skillnad mellan att få ett föreläggande om att betala en avgift och att i domstol dömas för ett brott där det senare normalt får uppfattas som mer avskräckande. 2013/14:227 , , och anser bl.a. att det finns en risk för att den föreslagna utformningen av påföljderna är ingripande på ett sätt som leder till en osäkerhet som kan verka avskräckande även för seriösa företagare att använda möjligheten till rekrytering av medarbetare från tredjeland. Arbetsgivare som lämnat oriktiga uppgifter bör i stället för den föreslagna straffrättsliga påföljden kunna påföras en sanktionsavgift. och anser också att en sanktionsavgift skulle kunna differentieras utifrån den felaktiga uppgiftens karaktär. Som framgår ovan anser regeringen att det är angeläget att de åtgärder som väljs är sådana att de inte hindrar seriösa arbetsgivare från att rekrytera den arbetskraft de behöver. får de inte framstå som uddlösa i förhållande till de situationer som de är avsedda att träffa. Regeringen har svårt att se hur seriösa företagare med normal kännedom om vilka bestämmelser som reglerar beviljande av arbetstillstånd skulle avskräckas från att anlita arbetskraft från tredjeland enbart av den anledningen att missbruk av reglerna är straffbelagt. När det gäller en mer automatiserad sanktion i form av standardiserade avgiftsbelopp är regeringen av uppfattningen att en oseriös företagare kanske varken bryr sig om eller har förmåga att betala, vilket innebär att sanktionen för arbetsgivaren då blir helt verkningslös. Därför görs bedömningen att sanktionsavgifter inte utgör en för ändamålet tillräcklig sanktion. Sammanfattningsvis delar regeringen således den uppfattning som uttrycktes i promemorian att den lämpliga sanktionen är en straffsanktion. 9 Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: De föreslagna författningsändringarna bedöms medföra ökade kostnader för . Berört anslag har tillförts medel i samband med budgetpropositionen för . Ändringarna bedöms också ge upphov till något ökade kostnader för migrationsdomstolarna och Polisen. De sistnämnda kostnaderna ryms dock inom befintliga anslagsramar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att överklagandeprocenten kommer att vara betydligt högre än och att kostnadsökningarna för domstolarnas del inte kommer att rymmas inom befintliga anslag. anser att överklagandefrekvensen kommer att ligga på 20–, varför ett resurstillskott till de allmänna förvaltningsdomstolarna troligen kommer att bli nödvändigt. Ambassaden anför att det är viktigt att tillförs resurser så att verket kan utföra de nya arbets- uppgifterna utan att det påverkar handläggningstiderna negativt. 2013/14:227 tionsverket anför att de föreslagna åtgärderna och tillhörande resurser enbart innebär att en mindre del av beviljade tillstånd kan kontrolleras och endast begränsade effekter uppnås. Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget om en månads längre omställning kan påverka vistelsekommunens ansvar och därmed de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. Det är viktigt att följa utvecklingen och i så fall kompensera kommunerna enligt finansieringsprincipen. Skälen för regeringens bedömning Nya återkallelsebestämmelser och efterkontroll De föreslagna bestämmelserna innebär bl.a. att arbetskraftsinvandrare ska kunna få uppehållstillståndet återkallat om förutsättningarna för det arbetstillstånd som beviljats arbetskraftsinvandraren är uppfyllda, eller om det arbete som arbetstillståndet beviljats för inte påbörjats inom rimlig tid. I det enskilda ärendet påverkar det arbetskraftsinvandraren som, om inte anställningen avslutas och han eller hon hittar ett nytt arbete , måste lämna landet. Arbetsgivaren kan därmed inte heller anlita just den arbetstagare som han eller hon en gång ansett sig vara i behov av för arbetet i . innebär förslagen, vilka bedöms få även preventiv effekt, att en av utgångspunkterna för reglerna om arbetskraftsinvandring värnas; nämligen att anställningsvillkoren för arbetskraftsinvandrare från tredjeland ska motsvara dem som gäller för andra arbetstagare i landet. Förslagen motverkar också att reglerna för arbetskraftsinvandring används för andra syften än arbete inom ramen för en anställning. Mot bakgrund av antagandet att arbetsgivares val att rekrytera eller anlita arbetstagare från tredjeland i första hand motiveras av andra skäl än att erbjuda jämförelsevis dåliga anställningsvillkor för arbetstagaren och speglar ett verkligt behov, görs bedömningen att de föreslagna bestämmelserna endast och därefter marginellt kommer att påverka antalet arbetskraftsinvandrare som kommer till . Den straffsanktionerade uppgiftsskyldigheten för arbetsgivare innebär att arbetsgivarnas ansvar för att upprätthålla anställningsvillkor för utländska arbetstagare som är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis betonas och att kontrollen av att reglerna för arbetskraftsinvandring följs stärks. Införande av en sådan uppgiftsskyldighet bedöms motverka anställningsvillkor för de utländska arbetstagarna som inte är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis och bidra till förbättrade levnadsvillkor för dem under deras vistelse i . De utökade informationsinsatserna innebär att respek- tive utlandsmyndigheten på ett tidigt stadium av processen tillhanda- håller arbetskraftsinvandraren informationsmaterial som bidrar till att han eller hon på ett bättre sätt kan tillvarata sina rättigheter vid arbete i En sådan ordning bedöms bidra till att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Konsekvenser för det allmänna Nya återkallelsebestämmelser och efterkontroll Förslagen till nya återkallelsebestämmelser och en uttrycklig bestämmelse om möjlighet för att utföra efterkontroller kommer att öka antalet återkallelseärenden, påverka arbete och medföra ökade kostnader. Den ökade arbetsinsatsen för beräknas till , . I samband med budgetpropositionen har därför berört anslag tillförts medel uppgående till (prop. 2012/13:1, utg.omr. 08, bet. 2012/13:SfU2, rskr. 2012/13:100). anser att det med de anslagna medlen endast kommer att kunna kontrollera ett mindre antal beviljade tillstånd och att endast begränsade effekter kommer att uppnås. Regeringen gör bedömningen att de tillförda medlen möjliggör effektiva kontroller. Regeringen kommer dock fortlöpande följa upp och utvärdera utfallet av reformen. Det till förslaget om nya återkallelsebestämmelser hörande förslaget om en omställningsperiod innebär en månads längre omställning än vad som gäller enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Förslaget skulle kunna påverka vistelsekommunernas ansvar. Det är inte möjligt att bedöma hur vanligt förekommande det är att en arbetskraftsinvandrares anställning upphör under pågående tillståndstid och i hur många av dessa fall vistelsekommunernas ansvar aktualiseras. För att det nu aktuella förslaget ska bli aktuellt krävs dessutom att ska ha inlett en utredning om det finns skäl att återkalla tillståndet, vilket ytterligare ökar osäkerhetsmomentet i bedömningen. Sammanfattningsvis görs bedömningen att förslaget får mycket begränsade ekonomiska konsekvenser för kommunerna och att den kommunala finansieringsprincipen därför inte blir aktuell att tillämpa. Kostnader för återvändande för och Polisen som det ökade antalet återkallelser antas kunna medföra är marginella och ryms inom befintliga anslagsramar. Förslagen till nya återkallelsebestämmelser kommer att få konsekvenser även för domstolarna. I promemorian gjordes bedömningen att av de beslut om återkallelse som verket fattar med stöd av de föreslagna reglerna kommer att överklagas till domstol. uppskattar överklagandefrekvensen till omkring 20–. Även utifrån ett sådant antagande gör regeringen bedömningen att antalet mål i domstolarna totalt sett kommer att bli så få att kostnadsökningarna för domstolarna ryms inom befintliga anslagsramar. Införandet av en regel om en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet för arbetsgivaren till en utlänning som beviljats arbetstillstånd innebär att kommer att kunna begära att en arbetsgivare ska lämna skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning. En sådan begäran och den eventuella utredning som svaret, eller det ute- blivna svaret, leder till vidtas inom ramen för de föreslagna reglerna om Prop. 2013/14:227 efterkontroll (se ovan). Om upptäcker att de uppgifter som arbetsgivaren lämnat till verket är osanna eller att arbetsgivaren har förtigit sanningen kan det i förlängningen medföra visst merarbete för t.ex. i form av kontakter med Polisen. I dessa fall ökar också arbetsbördan för de rättsvårdande instanserna. I vilken utsträckning arbetsgivare på förfrågan från kommer att lämna oriktiga uppgifter eller förtiga sanning och i vad mån detta i så fall upptäcks går inte att förutsäga. Den ökade arbetsbördan bedöms dock som marginell och kostnaderna bedöms rymmas inom ram. De planerade informationsinsatserna innebär i första hand att ska utarbeta informationsmaterial om de regler som gäller för arbetskraftsinvandring i och arbetstagarens rätt till innestående ersättning m.m. Vidare ska tillhandahålla informationsmaterialet till utlänningen. Mot bakgrund av att merparten av informationen redan finns tillgänglig hos och tillhandahållandet av information kan ske som en integrerad del i den nuvarande handläggningen bedöms kostnadsökningarna för rymmas inom befintliga anslagsramar. Att utlandsmyndigheterna ska tillhandahålla motsvarande informationsmaterial för presumtiva arbetssökande innebär en viss ökad arbetsbörda även för utlandsmyndigheterna. Den ökade arbetsbördan bedöms dock som marginell och kostnaderna bedöms rymmas inom ram. Regeringens bedömning: Det finns inte någon konflikt mellan förslagen och regeringens integrationspolitik respektive regeringens arbete för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Förslagen om nya återkallelsebestämmelser och uppgiftsskyldighet för arbetsgivare berör arbetsgivare till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring. Förslagen kan innebära viss ökning av administrativa eller andra kostnader för företagen. Förslagen bedöms inte påverka konkurrensförhållandena för företagen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och anser att konsekvensutredningen är bristfällig och att det saknas underlag för att bedöma de administrativa kostnaderna. LRF anser att det bör göras en mer gedigen konsekvensutredning och analys innan man går vidare med lagstiftningsförslag. Skälen för regeringens bedömning Betydligt fler män än kvinnor söker uppehållstillstånd för arbete i . Betydligt fler män än kvinnor beviljas också sådant tillstånd. Även om förslaget till nya återkallelseregler är könsneutralt utformat torde därför fler män än kvinnor direkt komma att beröras av förslaget. Förslaget torde i vissa fall indirekt också komma att beröra medföljande familjemedlemmar, i de fall dessa väljer att lämna landet tillsammans med arbetskraftsinvandraren. Trots att förslaget berör fler män än kvinnor kan någon konflikt mellan förslagen och regeringens arbete för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen inte identifieras. Någon konflikt mellan förslagen och regeringens integrationspolitik bedöms inte heller föreligga. Den straffsanktionerade skyldigheten för arbetsgivare till en utlänning, som beviljats arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring, att på begäran av lämna uppgift om de villkor som gäller för anställningen innebär ett visst administrativt merarbete för arbetsgivaren. Syftet med en sådan skyldighet är dock bl.a. att betona arbetsgivares ansvar för att upprätthålla anställningsvillkor som är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis. Det kan också förutses att det inte kommer att röra sig om ett stort antal uppgifter som arbetsgivaren behöver lämna till . Viss vägledning i detta hänseende kan blanketten Anställningserbjudande ge, vilken fylls i av arbetsgivaren och biläggs utlänningens ansökan om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd. I blanketten lämnar arbetsgivaren uppgift om det erbjudna arbetets omfattning och lön (grundlön, traktamente och ev. OB-tillägg) samt vilka försäkringar som arbetsgivaren tecknat för arbetstagaren. Därtill kommer att det torde vara fråga om uppgifter som arbetsgivaren i de flesta fall själv disponerar över. Den administrativa bördan bedöms därför av regeringen inte vara särskilt betungande för arbetsgivaren. Förslagen om återkallelse och uppgiftsskyldighet berör arbetsgivare till en utlänning, som beviljats uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring. beviljades totalt 17 011 arbetstillstånd. beviljades totalt 15 970 arbetstillstånd. Uppgifterna avser förstagångsansökningar. Det är inte möjligt att uppskatta i hur många av dessa anställningsförhållanden som arbetsgivaren kommer att få en begäran om att lämna uppgift om anställningsvillkoren till . Ett hypotetiskt antagande om 10–skulle innebära omkring 1 600–2 500 arbetsgivare. Företagen kan vara i varierande storlek. Några andra konsekvenser för eller påverkan på företagen, utöver vad som framgår ovan, kan inte förutses. Förslaget bedöms inte påverka konkurrensförhållandena för företagen och någon särskild hänsyn till små företag bedöms inte nödvändig vid utformningen av förslaget. Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens utom när det gäller ikraftträdande där promemorian föreslår . Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har något att invända mot promemorians förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Lagändringarna föreslås därför träda i kraft . Det bedöms inte finnas behov av några särskilda övergångsbestämmelser. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 7 e § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ska återkallas om 1.förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda, eller 2.utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse enligt första stycket har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats, gäller bestämmelserna om återkallelse i 3 § första stycket 2. Tiden ska då vara i stället för tre. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om återkallelse av tids- begränsade uppehållstillstånd för arbete som har beviljats en utlänning med anledning av att han eller hon har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket. Övervägandena finns i avsnitt 6.1–6.4. Paragrafen har i allt väsentligt utformats enligt Lagrådets synpunkter. Enligt första stycket 1 ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket, om förutsättningarna för arbetstillståndet är upp- 2013/14:227 fyllda. Den första förutsättningen som avses är kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig (se 6 kap. 2 § första stycket 1). Det innebär bl.a. att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten från anställningen inte är så låg att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka sina kostnader för bl.a. boende och uppehälle (prop. 2007/08:147 s. 27). Är denna förutsättning inte längre uppfylld föreligger grund för återkallelse. Den andra förutsättningen som avses är att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (se 6 kap. 2 § första stycket 2). Om de faktiska anställningsvillkoren är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen ska återkallelse ske, oavsett anledningen till att de är sämre. Om de faktiska anställningsvillkoren inte motsvarar vad som angavs i ansökningsförfarandet, men är i nivå med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen och anställningen fortfarande gör det möjligt för utlänningen att försörja sig ska återkallelse däremot inte ske. Om vid prövningen av anställningsvillkoren uppmärksammar företeelser och upplägg vars huvudsakliga syfte är att kringgå kraven på anställningsvillkoren bör göra en bedömning av den verkliga lönens storlek och pröva hur den förhåller sig till kollektivavtal eller branschpraxis.