prop · H10388 · 2014-02-25 00:00:00 — Bilaga 1 Medborgarna och förtroendet för offentlig verksamhet När media avslöjar fusk eller felaktig hantering av medel inom offentlig verksamhet pratas det ofta om skadat förtroende för den berörda organisationen och den offentliga förvaltningen. Men vad menas egentligen med förtroende, varför är det viktigt och kan man från statens sida påverka människors förtroende i positiv riktning? I den här bilagan ges en kortare forskningsöversikt för att försöka besvara dessa frågor. Definition av socialt kapital För att förklara betydelsen av förtroende måste man först titta på begreppet socialt kapital. Detta är ett relativt nytt begrepp, men som under de dryga 20 åren det har använts fått ett kraftigt genomslag. Det finns en viss osäkerhet om vem som myntade begreppet från första början, men det var som, genom två banbrytande forskningsprojekt91, etablerade det inom forskningen om samhälle och politik.92 I det första projektet undersöker varför den lokala demokratin i fungerar betydligt bättre i norr än i söder. Efter att ha avfört en rad tänkbara förklaringsfaktorer kommer han fram till att tätheten och tyngden i det lokala organisationsväsendet (frivilligorganisationer, idrottsföreningar, fågelskådarklubbar med mera) spelar en viktig roll. Deltagandet i den här typen av organisationer skapar ett socialt kapital som kännetecknas av förtroende för andra människor i samhället, vilket underlättar den typ av samarbete som demokratin bygger på.93 definierar senare det sociala kapitalet som nätverk, normer och förtroende som möjliggör för aktörerna att tillsammans agera mera effektivt för att uppnå gemensamma mål.94 Inom forskarvärlden finns en omfattande diskussion om hur socialt kapital och dess beståndsdelar ska definieras. En av de som vänder sig mot definition är . Han menar att den ovanstående definitionen är för bred eftersom den innehåller olika delar som har orsakssamband med varandra. Att hysa förtroende för andra människor kan handla om en social norm (en person följer en subjektiv norm 91Projekten resulterade i två böcker: Making Democracy Work – Civic Traditions in Modern (1994) och Bowling – The Collapse and Revival of American Community (2001). 92Castiglione, D., , , Wolleb, G. (2008). 93Rothstein, Bo (2003), s. 79–81. 94Ibid, s. 95. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING som säger att man bör lita på andra människor) eller om en verklighetsuppfattning baserad på egna erfarenheter. Aktivitet och deltagande i sociala nätverk är däremot ett beteende som kan orsakas av att man hyser förtroende för andra människor, alternativt kan deltagandet medföra att man utvecklar ett förtroende för andra människor.95 menar därför att definitionen av socialt kapital bör bestå av två olika delar som bör hållas analytiskt åtskilda och formulerar sin definition av socialt kapital på följande sätt: mängden sociala relationer multiplicerat med graden av förtroende i dessa. Det vill säga, ju fler människor i ett samhälle som har många och spridda sociala relationer med andra människor som man anser vara pålitliga, desto större är tillgången på socialt kapital.96 Oavsett hur man väljer att formulera den exakta definitionen av socialt kapital är förtroende en central ingrediens. Ordet tillit brukar också användas eftersom det är en mer direkt översättning av det engelska ordet trust. Även detta är dock ett begrepp vars innebörd är omdiskuterat. En aspekt av förtroendebegreppet som diskuterats är skillnaderna mellan generellt och specifikt förtroende. Generellt förtroende97 är uppfattningen att människor i allmänhet går att lita på. Specifikt förtroende handlar istället om att man känner tillit till personer som liknar en själv (t.ex. avseende etnicitet, utbildning, ålder med mera).98 . Uslaner och argumenterar för att det som bidrar till socialt kapital främst är förtroende för människor som är annorlunda än en själv. Människor som man bara umgås med, och hyser förtroende för andra som liknar en själv, bidrar däremot minimalt.99 En annan aspekt av förtroende som bland annat tas upp av är att mer förtroende per definition inte behöver vara någonting positivt. Ett argument för detta är att drogkarteller, terroristnätverk med mera präglas av starka förtroendekulturer. Uggla menar därför att det behövs en problematisering av förtroendebegreppet som möjliggör en åtskillnad mellan blind tillit och reflekterat förtroende. I ett reflekterat förtroende ingår en sund misstänksamhet och skepsis som är nödvändig för att förtroenderelationen ska vara långsiktigt hållbar.100 95Rothstein, Bo (2003), s. 94–97. 96Ibid, s. 112. 97Den här typen av förtroende kan också kallas mellanmänsklig tillit och social tillit. (2008). 99Uslaner, ., Conley . (2003). 100Kristensson Uggla, (2012). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER När man inom forskningen om socialt kapital mäter förtroende används ofta en fråga formulerat ungefär på följande sätt: anser du att man i allmänhet kan lita på de flesta människor i ditt samhälle?. En fråga som alltså anspelar på generellt förtroende.101 Varför är förtroende viktigt? Ovan har det kunnat konstateras att generellt förtroende är en av de viktigaste beståndsdelarna i det sociala kapitalet. Det finns en omfattande forskning kring de positiva effekterna av en hög nivå på socialt kapital. Detta avsnitt kommer att inledas med en kort beskrivning av ett par av dessa effekter. Det går dock även att prata om mer praktiska fördelar av människors förtroende för specifika institutioner, vilket kommer att behandlas i den senare delen. En av de stora fördelarna som framhålls med socialt kapital är att det skapar möjlighet att komma ur, eller undvika att hamna i, sociala fällor. En klassisk beskrivning av den sociala fällans problematik är uppsats om allmänningens tragedi. Den handlar om vad som händer med en allmänning som en mängd bönder har tillgång till. Om alla ser till sitt egenintresse och låter fåren beta maximalt så kommer allmänningen att utarmas och förstöras så att den inte går att använda för något bete framöver. Det ligger alltså i alla bönders intresse att begränsa användningen av allmänningen. Men om det inte går att skapa en ordning som innebär att den enskilde bonden kan lita på att alla de andra bönderna iakttar återhållsamhet så finns det ingen anledning för honom att begränsa sitt eget utnyttjande. använde denna beskrivning som en metafor för hur man kan förstå världens miljöproblem.102 har byggt vidare på det här resonemanget och gjort en empirisk analys av fall där man har lyckats lösa den här typen av problem. Hon identifierade därigenom en rad kriterier som är avgörande för att lyckas åstadkomma stabila institutionella lösningar som förhindrar allmänningens tragedi, till exempel att det finns en demokratisk beslutsordning bland användarna.103 Sociala fällor är en problematik som kan användas för att beskriva en rad situationer, ett annat exempel är lönebildningen. Alla fackförbund vet att alla tjänar på en lönebildning som inte driver på inflationen. Men om man inte kan vara säker på att de andra fackförbunden uppträder ansvarsfullt, så går det inte att motivera ett måttfullt agerande för de egna medlemmarna.104 101Rothstein, Bo (2003), s. 112. 102Ibid, s. 22. 103Ostrom, (1990). 104Rothstein, Bo (2003), s. 31. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Det som gör sociala fällor särskilt svårhanterade är att när en grupp har hamnat i en sådan situation är det mycket svårt att ta sig ur den. Det kräver att människor som har misstrott varandra på en gång skulle börja lita på varandra.105 Forskarna intresserar sig allt mer för hur socialt kapital kan påverka ekonomisk tillväxt, speciellt i utvecklingsekonomier. Begreppet ger en möjlighet att inkludera en social dimension, något som haft en rätt undanskymd tillvaro inom nationalekonomin.106 På nationell nivå kan aktörers generella förtroende i förhållande till potentiella handelspartners bidra till ekonomisk tillväxt, genom att transaktionskostnaderna minskar.107 Nära sammankopplat med detta är förtroendet för vissa samhällsinstitutioner. . North har skrivit om vikten av att ta hänsyn till institutioner108 i ekonomisk teori. Han menar att de institutionella ramarna spelar en avgörande roll för ekonomins effektivitet. I ett samhälle med obefintliga, eller opålitliga institutioner blir kostnaderna för att ingå och vidmakthålla avtal mycket höga och produktionens effektivitet missgynnas. På så sätt kommer potentiellt förmånliga avtal aldrig till stånd.109 En annan typ av situation där socialt kapital kan bidra till ekonomisk tillväxt är produktion där olika aktörer behöver samordna sig och agera kollektivt. Ett exempel på detta är tillhandahållandet av kollektiva varor, som inte hade producerats på en normalt fungerande marknad. Den här typen av varuproduktion är förknippad med olika typer av problem, såsom friåkning och koordinationssvårigheter. I teorin skulle socialt kapital kunna hjälpa till att mildra båda dessa problem.110 Statliga myndigheters och kommuners arbete Den ovanstående delen av avsnittet har handlat om fördelarna av socialt kapital (och därigenom generellt förtroende) på en övergripande nivå. Men man kan också tänka sig att förtroende för en specifik myndighet har betydelse för den myndighetens förutsättningar att bedriva sin verksamhet. har i sitt betänkande om förtroendet för domstolarna även en allmän beskrivning av förtroendets funktion i samhället. Det konstateras att förtroendet för en samhällsinstitution kan definieras som en förväntan på att institutionen arbetar 105Rothstein, Bo (2003), s. 30. 106Wolleb, (2008). 108North definierar institutioner som spelreglerna i samhället, dvs. de restriktioner som människor sätter upp för att ange formerna för mänsklig samverkan. (1990), s. 108–112. 110Wolleb, (2008). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER för medborgarens bästa och inte missbrukar sin maktposition. Ett stort förtroende hos medborgarna leder, enligt utredningen, till att institutionen blir mer effektiv. Detta genom att förtroendet fungerar som ett smörjmedel som medför kortare beslutsvägar, både genom att interaktionen med medborgare och företag förenklas och genom att de interna beslutsprocesserna blir smidigare.111 I domstolarnas fall skulle ett lägre förtroende innebära mer tungrodd handläggning av mål och ärenden, vilket resulterar i längre handläggningstider. En annan konsekvens skulle kunna bli att medborgarna i allt större utsträckning använder alternativa tvistelösningsorgan.112 Att det finns förtroende för skattesystemet, i den bemärkelsen att det upplevs som legitimt, är viktigt för viljan att betala skatt. Om en skatt saknar legitimitet kan det upplevas som rätt och riktigt att inte betala skatten. Detta skulle dels få till följd att den offentliga sektorn förlorar intäkter, men också att sociala normer om att man ska göra rätt för sig urholkas.113 I SKV:s riskanalys för offentliga enheter framhålls förtroendet för skattesystemet och SKV som en viktig fråga. För momskompensation konstateras att den ekonomiska skadan vid felaktigheter blir liten, eftersom det handlar om en omfördelning inom staten. Men man menar däremot att förtroendet för skattesystemet och SKV kan skadas om stat och kommuner inte hanterar lagstiftningen på ett korrekt sätt.114 När det gäller förmåner görs bedömningen att om personer i ledande ställning får förmåner och/eller kostnadsersättningar som felaktigt undantas från beskattning så kan skadan på grund av minskat förtroende bli betydande.115 I SKV:s riskanalys framgår att skattefelet bland kommunerna och deras företag beräknas vara lågt i jämfört med andra områden. av detta skattefel bedöms inte vara monetära, eftersom det främst handlar om en omfördelning inom det offentliga. De allvarligaste konsekvenserna som riskerna kan medföra bedöms istället vara en negativ påverkan på förtroendet.116 111SOU 2008:106, Ökat förtroende för domstolar – strategier och förslag, s. 46. 112Ibid, s. 42. 113Nordblom, (2008). 114SKV (2008), Offentliga enheter – Riskanalys. 116SKV (2012), Kommunerna och kommunala bolag, En taktisk riskanalys av östra regionen. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Hur skapas/upprätthålls förtroende? Det finns en stor samstämmighet inom forskarvärlden om att socialt kapital är förknippat med en rad positiva effekter. Däremot är frågan om hur generellt förtroende uppkommer och hur det kan upprätthållas ett betydligt mer omdiskuterat ämne. I detta avsnitt kommer några av huvudspåren i denna diskussion att presenteras. Föreningslivets påverkan på förtroende En lämplig startpunkt är att gå tillbaka till bok work. kommer där fram till att de demokratiska institutionerna fungerar bättre i , där det finns ett mer utvecklat föreningsliv. Hans slutsats av detta är att det är föreningsväsendet som skapar socialt kapital genom att människorna i den typen av sammanslutningar utvecklar sociala normer om förtroende för andra människor.117 har intresserat sig för vilka effekter ökad etnisk mångfald får för generellt förtroende. Han menar att på kort sikt medför invandring och etnisk mångfald ökad social isolering, det vill säga mindre deltagande i kollektiva aktiviteter, misstro mot sina grannar med mera. Detta leder enligt till minskat socialt kapital. På lång sikt är dock hoppfull om att dessa problem kan överkommas genom att det skapas en bredare vi-känsla som sträcker sig över olika etniciteter.118 Kulturellt arv och ekonomisk jämlikhet kontra förtroende En annan förklaring till uppkomsten av generellt förtroende och därigenom socialt kapital förespråkas av . Uslaner, som framhåller att ett lands kulturella arv och befolkningens kollektiva minne har stor betydelse för nivån av förtroende. Som exempel nämner Uslaner som förstörde mycket mellanmänsklig tillit i . För unga personer är en av de viktigaste faktorerna familjelivet. Den som växer upp i en familj som kännetecknas av tillit kommer sannolikt att ha en hög grad av generellt förtroende som vuxen.119 Uslaner konstaterar även att ekonomisk jämlikhet är en avgörande faktor för att skapa generellt förtroende i samhället. Det här förtroendet medför att det röstas fram regeringar som har en högre sannolikhet att driva en politik som uppmuntrar ekonomisk jämlikhet. Det handlar alltså om en positiv cirkel där jämlikhet leder till generellt förtroende som i sin tur leder till mer jämlikhet. Uslaner poängterar att det går att genomdriva reformer som ökar jämlikheten i samhällen med lågt förtroende, men att det är lättare att fatta den här typen av beslut när det redan finns ett visst mått av generellt förtroende hos befolkningen.120 117Rothstein, Bo (2003), s. 81. (2007). (2008). (2003). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Uslaner har även kritiserat syn på mångfald och menar att det istället är segregationen som skapar lågt generellt förtroende. Integrerade bostadsområden med etnisk mångfald kommer enligt Uslaner att leda till högre generellt förtroende.121 Institutionernas påverkan på förtroende är en av dem som har kritiserat de ovanstående förklaringarna till uppkomsten av generellt förtroende. När det gäller föreningslivets förmåga att skapa generellt förtroende finns det en rad problem. För det första är det är svårt att särskilja vilken typ av föreningar som skulle uppmuntra förtroende för människor i allmänhet och vilken typ av föreningar som uppmuntrar förtroende för den egna gruppen, men skapar misstro mot människor utanför den gruppen. För det andra har det på individnivå visat sig vara svårt att motivera varför deltagande i en förening skulle medföra att individen utvecklar ökad tilltro till andra människor utanför föreningen. Det samband som på aggregerad nivå kan iakttas mellan högt organisationsdeltagande och högt generellt förtroende beror sannolikt på en självselektionsprocess, det vill säga människor som redan har en hög grad av den här typen av förtroende är mer sannolika att gå med i olika typer av organisationer och föreningar.122 är även kritisk till förklaringen att det kan handla om hur barnen uppfostras inom familjen. Detta eftersom uppfostran inte sker i ett socialt eller politiskt tomrum: det finns någon orsak till att föräldrar och omgivningen förmedlar en viss bild till barnen.123 Efter att ha avfört de ovanstående förklaringarna betonar , tillsammans med , istället institutionernas124 betydelse för att skapa socialt kapital. är dock viktigt att särskilja olika typer av institutioner. Politiska institutioner på den representativa sidan, såsom partier, får förtroende av människor som stöder de åsikter som partiet i fråga företräder. Däremot är det svårt att se varför den här typen av politiskt förtroende skulle påverka förtroendet för människor i allmänhet. och argumenterar istället för att det är institutionerna på den implementerande sidan (till exempel myndigheter) som kan skapa och upprätthålla generellt förtroende.125 Institutioner på den implementerande sidan skickar signaler om samhällets syn på principer och normer kring opartiskhet, likhet inför lagen, respekt för mänskliga rättigheter och effektivitet. Om institutionerna agerar i enlighet med de här principerna ger det människor anledning att lita på dem och det ger även anledning att anta att personer i samhället generellt följer reglerna och att det därför går att lita på dem 121Uslaner, , (2010). 122Rothstein, Bo (2003), s. 167–170. 167–170. 124Politiska, administrativa och rättsliga institutioner. 125Rothstein, B., . (2008). SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Den kausala mekanismen mellan de implementerande institutionerna och generellt förtroende består enligt författarna av följande tre delar.126 Om medborgarna systematiskt upplever ett partiskt beteende (korruption, diskriminering med mera) från de institutioner man kommer i kontakt med, så kan medborgarna få uppfattningen att eftersom man inte kan lita på människor som företräder dessa institutioner så kan man inte lita på merparten av andra människor i samhället. Existensen av opartiska och skapligt effektiva rättsliga och administrativa institutioner gör det mindre sannolikt att det sprids en uppfattning om att det är vanligt att andra medborgare är engagerade i olaglig verksamhet (skatteflykt, bidragsfusk med mera). Om institutionerna agerar på ett sätt som får dem att upplevas som orättvisa och diskriminerande kan individen känna en press att själv bryta mot normerna för att tillskansa sig det som han eller hon anser sig berättigad till. Den här teorin har fått stöd av empiriska studier som har påvisat att graden av generellt förtroende kan förklaras av vilken nivå av förtroende som finns för de institutioner som implementerar den offentliga politiken.127 När det gäller frågan om ekonomisk jämlikhet instämmer med Uslaner om att detta är en betydelsefull faktor, men han betonar även i detta sammanhang de politiska institutionernas betydelse. Generellt förtroende kan alltså kopplas till både ekonomisk jämlikhet och jämlika rättigheter, men dessa är starkt beroende av opartiska, trovärdiga, kompetenta och pålitliga myndigheter och politiska institutioner. menar att det förmodligen är omöjligt att säga om det är förtroendet, jämlikheten eller kvaliteten på institutionerna som ligger först i den kausala kedjan. Dessa faktorer förstärker varandra. På motsvarande sätt samverkar lågt generellt förtroende, ojämlikhet och korruption, vilket medför att länder som befinner sig i en sådan situation har svårt att bryta sig ur den onda cirkeln.128 Revision och uppföljning kontra förtroende och har skrivit om vilken funktion revisionen fyller när det gäller generellt förtroende. Revisionens roll är att genom sina granskningar bidra till att förvaltningen utför sina åtaganden på ett effektivt sätt. Baserat på det ovan beskrivna sambandet mellan förvaltningens sätt att fungera och graden av generellt förtroende, bör revisionen kunna bidra till ett ökat förtroende för förvaltningen, och därigenom till ett ökat förtroende i samhället generellt. För att revisionen ska kunna fylla den här funktionen krävs det att medborgarna kan lita på att revisionen utförs på ett hederligt 126Rothstein, B., . (2008). 127Gustavson, M., , B. (2012). 128Rothstein, Bo (2011), s. 151–162. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER och kompetent sätt. Författarna konstaterar att viktiga mekanismer för att säkerställa detta är att revisionen bedrivs oberoende, professionellt och i enlighet med fastställda normer för revision.129 som revisionen har möjlighet att skapa förtroende kan införandet av offentlig revision ses som ett uttryck för en allmän misstro mot dem som utövar offentlig makt i samhället. Revisionen utgör sålunda en institution där tillit och misstro vävs samman. Författarna förklarar detta på följande sätt: Revision är en institutionaliserad form av misstro som är avsedd att skapa tillit.130 Genomgången i den här bilagan har visat att förtroende är ett komplext begrepp att resonera kring. För det första måste man skilja på förtroende för specifika aktörer (till exempel statliga myndigheter och kommuner) och det generella förtroendet för andra människor i samhället. Det senare utgör en av de viktigaste byggstenarna i det sociala kapitalet. Det finns en stor samstämmighet kring att tillgången på socialt kapital för med sig en rad positiva effekter men däremot finns det oenighet kring hur socialt kapital kan skapas och upprätthållas. Ett syfte med den här genomgången har varit att belysa varför det är viktigt att myndigheter och andra offentliga aktörer agerar på ett sätt som inger förtroende. Om man accepterar förklaring till hur socialt kapital skapas, så finns det en direkt koppling mellan förtroende för förvaltningen och förtroendet för människor i allmänhet. På så sätt blir då förtroendet för förvaltningen betydelsefullt för utvecklingen av det sociala kapitalet. Även om man inte skulle dela synsätt kan man konstatera att högt förtroende för enskilda myndigheter eller kommuner har betydelse, eftersom det ger bättre förutsättningar för dem att bedriva verksamheten på ett smidigt och effektivt sätt. När det mer specifikt gäller offentliga aktörers hantering av skatter finns det också en koppling till allmänhetens förtroende för skattesystemet, vilket är en viktig beståndsdel i ett väl fungerande skattesystem. 129Gustavson, M., , B. (2012). SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bilaga 2 Metodbeskrivning för intervjuer och enkätundersökning Vi har tagit hjälp av för att genomföra en granskning av redovisningen av ingående moms hos statliga myndigheter. Granskningen genomfördes med hjälp av intervjuer. Fem statliga myndigheter valdes ut för granskning. Eftersom vi var intresserade av att få kunskap om hur myndigheterna hanterar ingående moms där det finns begränsningar i kompensationsrätten, var ambitionen att få med myndigheter som redovisar en betydande del ingående moms på ett eller flera av följande områden: representation, billeasing, omvänd skattskyldighet för moms, handel med utland samt frivillig skattskyldighet för verksamhetslokaler. Följande myndigheter valdes ut: Granskningens genomförande och avgränsningar Granskningen genomfördes genom intervjuer med ansvariga för den ekonomiska administrationen vid respektive myndighet. utgick från samma frågor vid samtliga intervjuer. Före varje intervjutillfälle fick respondenterna hos de granskade myndigheterna i förväg ta del av de frågor som skulle komma att ställas vid granskningens genomförande. Efter intervjuerna gjordes stickprov där ett antal transaktioner följdes från beställning till bokning i affärssystemet och rekvisition av kompensation för ingående moms. Stickproven gjordes inom områdena intern och extern representation samt inom ett specialområde som bestämdes utifrån den specifika verksamhet som respektive myndighet bedriver. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING