prop · H20323 · 2014-12-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:23 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har undersökt om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är utformad och genomförs på ett effektivt sätt, så att den kan bidra till att påskynda individens etablering i arbetslivet. övergripande bedömning är att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Detta mot bakgrund av att det föreligger brister såväl i förutsättningar för att tjänsten ska vara effektiv som i dess genomförande. Regeringen instämmer i övergripande bedömning att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Regeringen instämmer även i flera av de förklaringar som framför till varför det finns brister. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 13, avsnitt 3.6) aviserat att regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar och avser att göra en översyn av rätten till etableringslots med syfte att tjänsten fr.o.m. ska göras om till en behovsprövad insats. Därutöver ska översynen resultera i förslag för att avskaffa etableringslotsarna. granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att utveckla och anpassa etableringsuppdraget efter nya förutsättningar. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? (RiR 2014:14), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på rekommendationer. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har undersökt om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är utformad och genomförs på ett effektivt sätt, så att den kan bidra till att påskynda individens etablering i arbetslivet. Granskningen har syftat till att den granskade verksamheten ska kunna utformas mer ändamålsenligt och bedrivas med högre kvalitet. har ställt följande frågor i granskningen: Har regeringen och Arbetsförmedlingen skapat förutsättningar för att den arbetsförberedande insatsen etableringslots ska fungera på ett ändamålsenligt sätt? Har de nyanlända getts tillräckliga förutsättningar för att kunna utnyttja möjligheten att välja lots? Svarar etableringslotsarnas stöd till de nyanlända mot behoven av en snabb etablering i arbetslivet? har i sin granskning utgått från regeringens integrationspolitik och arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU7 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd. En annan utgångspunkt har varit syftet med lotsverksamheten, som är att ge den nyanlände tillgång till en aktör som ska stödja individen att snabbare etableras i arbets- och samhällslivet utifrån hans eller hennes livssituation. Arbetsförmedlingens särskilda ansvar för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har varit ytterligare en utgångspunkt för granskning. För att besvara frågeställningarna har använt olika metoder och källor. Intervjuer har genomförts med företrädare för lotsföretag, nyanlända arbetssökande som har en etableringslots och arbetsförmedlare. Dessutom har tjänstemän på och företrädare för intervjuats. Under granskningen har även centrala dokument inom området studerats. Inom ramen för granskningen har två enkäter genomförts. Den ena enkäten är en telefonenkät riktad till nyanlända som har haft en etableringslots. Den andra enkäten är en webbenkät som riktats till kontaktpersoner för lotsföretag som finns registrerade hos Arbetsförmedlingen. övergripande bedömning är att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Detta mot bakgrund av att det finns brister såväl i förutsättningar för att tjänsten ska vara effektiv som i dess genomförande. bedömer att vissa åtgärder bör vidtas för att tjänsten ska kunna fungera bättre i förhållande till sitt syfte. bedömer att etableringslotsarnas uppdrag är för brett i förhållande till tjänstens omfattning och att detta har bidragit till att arbetsmarknadsfokuset i lotstjänsten har blivit underordnat det sociala stödet till de nyanlända. konstaterar att lotsens uppdrag enligt regeringen bör ses som en arbetsförberedande insats, det vill säga en aktivitet för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. har regeringens formulering av etableringslotsens uppdrag inneburit att lotsarna getts en roll som är bredare än så. Lotsarnas stöd har enligt utvecklats mot socialt stöd i högre utsträckning än stöd som har en direkt koppling till att söka arbete. konstaterar att etableringslotsuppdragets breda utformning i kombination med en begränsad styrning av tjänsten inte är ändamålsenlig mot bakgrund av att lotstjänstens huvudsyfte är att påskynda etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden. Enligt medför styrningen, som syftar till att lotsen själv ska utforma tjänsten efter vad den anser är lämpligt i förhållande till de nyanländas behov, att det inte finns några krav på att tjänsten ska innehålla aktiviteter som är direkt kopplade till att söka arbete. En grundläggande anledning till att lotstjänsten kommit att präglas av socialt stöd är att många nyanlända har behov av ett sådant stöd. granskning visar att flera andra aktörer arbetar med socialt stöd för nyanlända. anser att en otydlig ansvarsfördelning för det sociala stödet och bristande samverkan riskerar att leda till att lotsarna och övriga aktörer bedriver dubbelarbete och att statens resurser används ineffektivt inom etableringsprocessen. Lotsföretagen får både ersättning och ersättning baserad på resultat. konstaterar att lotstjänsten som huvudsakligen innehåller socialt stöd och omfattar sannolikt inte kan ha sådan påverkan på individens arbetsmarknadsetablering att den är lämplig för en styrningsmodell baserad på resultatersättning. granskning visar att det finns flera brister i förutsättningarna för att de nyanlända ska kunna göra välgrundade val av lots. De nyanlända kan ha svårt att förstå och sätta sig in i vad en lots är och hur den kommer att påverka deras etablering. De olika lotsleverantörernas tjänsteutbud är likartade vilket medför att det blir svårt att avgöra skillnaden mellan leverantörer. Tjänstedeklarationerna, där lotsföretagen beskriver sina tjänster, finns endast på svenska. Det finns inte heller något poäng- eller betygssystem för lotsleverantörerna. enligt kunna underlätta för de nyanlända vid valet då det Skr. 2014/15:23 skulle kunna ge en indikation på leverantörernas kvalitet och utförande. Ytterligare faktorer som enligt komplicerar valet är att det är en ny arbetsmarknadspolitisk insats, vilket gör det svårt för de nyanlända att bedöma och utvärdera den i förhållande till tidigare erfarenheter av liknande tjänster. I granskning har det framkommit att de nyanlända har lockats med gåvor och förmåner vid val av lots, vilket kan styra deras Enligt finns det därmed en risk att målet med att valfrihetssystemet ska verka kvalitetshöjande genom att leverantörerna konkurrerar med kvalitet inte uppnås. systemet inte heller fungerar självsanerande. Detta riskerar att påverka de nyanlända och deras etablering, eftersom det finns en risk för att leverantörer som levererar en tjänst av otillfredsställande kvalitet blir kvar i valfrihetssystemet. granskning pekar på att uppföljning och kontroll av lotsleverantörerna inte fungerar tillfredsställande. har ansvar för att kontrollera och följa upp lotsverksamheten, men det görs enligt i förhållandevis låg utsträckning. kontroller riskerar enligt att leda till att fel leverantörer anlitas och dessutom tillåts fortsätta verka inom systemet. bli en låg kvalitet på lotstjänsten och att de nyanlända får dåligt stöd som kan inverka negativt på deras etablering i . Det finns även en risk för att Arbetsförmedlingen gör felaktiga utbetalningar. konstaterar att förekomsten av dessa företeelser bidrar till risken att statliga medel används felaktigt och ineffektivt. har brist på resurser inom Arbetsförmedlingen framhållits som ett skäl för att uppföljning inte skett i den omfattning som skulle behövas för att stävja problemen med tjänstens leverantörer. Enligt har Arbetsförmedlingen konstaterat att det inte går att se något samband mellan användandet av etableringslots och omsätt- ning till arbete eller studier. Tjänsten bedrivs parallellt med andra etableringsinsatser vilket gör det svårt att särskilja effekterna av de olika visar enkätundersökning till ny- anlända att de som har fått mycket hjälp med arbetssökande insatser hos etableringslotsen i högre utsträckning fått arbete än de som huvudsak- ligen fått hjälp med socialt stöd. menar att även om detta kan bero på andra faktorer, pekar det ändå på att hjälp med arbetssökande insatser sannolikt bidrar till att de nyanlända får arbete. revisionen tyder granskningens resultat även på att de nyanlända är nöjda anser att tjänsten etableringslots sannolikt inte leder till att uppfylla de mål och syften som etableringsreformen har. revisionen anser att det, mot bakgrund av att staten avsätter en avsevärd summa i syfte att etablera de nyanlända på arbetsmarknaden, finns en risk för att tjänsten etableringslots inte är kostnadseffektiv. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Renodla tjänsten etableringslots utifrån syftet att det framförallt ska vara en arbetsförberedande insats. Analysera hur man tillgodoser de nyanländas behov av socialt stöd. Inför framtida arbetsmarknadspolitiska åtgärder redogöra för hur utvärdering av åtgärdernas effekter kan möjliggöras. har lämnat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. Undersök möjligheten att stärka de nyanländas förutsättningar att göra välinformerade val av lots.  Förstärk kvalitetssäkring genom ökad kontroll och uppföljning. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i övergripande bedömning att lotstjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. Regeringen instämmer även i flera av de förklaringar som framför om varför det finns brister både i förutsättningar för tjänsten och i dess genomförande. Regeringen vill framhålla att det finns lotstjänster av god kvalitet, även om systemet som helhet inte fungerar ändamålsenligt och kostnads- Sammantaget innebär dock de konstaterade bristerna att regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar. Regeringen anser att det fortfarande tar för många ny- anlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. betona vikten av att de insatser som erbjuds nyanlända invandrare inom ramen för etableringsplanen är effektiva och ändamålsenliga. anser vidare att kommunernas kunskap och engagemang behöver tas tillvara bättre i etableringen av nyanlända. Etableringsreformen trädde i kraft . infördes i samband med reformens ikraftträdande som en ny aktör för att underlätta och påskynda de nyanländas etablering i arbetslivet. med reformen var att lotsens uppdrag ska ses som en förberedande insats, och att lotsen ska kunna stödja individen utifrån hela hans eller hennes granskning visar att lotstjänstens arbetsmarknadsfokus blivit underordnat det sociala stödet till de nyanlända. instämmer i detta. Även har i sina synpunkter på rekommendationer konstaterat att etableringslotsen har ett alltför brett uppdrag. Myndigheten har inlett en översyn av tjänsten konstaterar att en anledning till att lotstjänsten har kommit att präglas av socialt stöd är att många nyanlända har behov av ett sådant stöd . har därför Skr. 2014/15:23 rekommenderat regeringen att analysera hur de nyanländas behov av socialt stöd kan tillgodoses. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är det en rättighet för nyanlända att välja en etableringslots. rekommenderar regeringen att renodla tjänsten etableringslots utifrån att den ska vara en arbetsförberedande insats, eftersom dess nuvarande utformning är för bred. En renodling medför enligt att den inte kan erbjudas alla som får en etableringsplan. Regeringens inställning är att de insatser som erbjuds nyanlända invandrare inom ramen för etableringsplanen ska vara effektiva och ändamålsenliga och vill avskaffa etableringslotsarna. Vidare anser regeringen att etableringsuppdraget ständigt behöver anpassas efter nya förutsättningar, eftersom deltagarnas behov av stöd och insatser skiftar. granskning visar att det finns flera brister i förutsättningarna för att de nyanlända ska kunna göra välgrundade val av lots. Därför rekommenderar att undersöka möjligheterna att stärka de nyanländas förutsättningar att göra välinformerade val av lots. Arbetsförmedlingen har sedan tjänsten infördes arbetat för att utveckla informationen till de nyanlända vid val av lots. Regeringen anser att det är angeläget att myndigheten fortsätter detta arbete så länge tjänsten finns kvar. Regeringen anser att det är oacceptabelt med fusk och oegentligheter bland kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen och att lotsar lockar till sig nyanlända med olika gåvor och förmåner. granskning pekar på att uppföljning och kontroll av lotsleverantörerna inte fungerar tillfredsställande och rekommenderar Arbetsförmedlingen att förstärka kvalitetssäkringen av lotstjänsten genom ökad kontroll och uppföljning. Regeringen kan konstatera att Arbetsförmedlingen redan har påbörjat ett sådant arbete när det gäller både etableringslotsar och övriga kompletterande aktörer och bedömer att det är viktigt att myndigheten fortsätter detta arbete. rekommenderar regeringen att inför framtida arbetsmarknadspolitiska åtgärder redogöra för hur åtgärdernas effekter ska kunna utvärderas. Regeringen konstaterar att det finns olika metoder för att utvärdera effekter av olika insatser. Det bör framhållas att en avvägning måste göras mellan att utan fördröjning införa generella insatser som kommer fler till del och att först pröva insatsen i mindre skala för att möjliggöra användning av kontrollgrupper. När det gäller etableringsuppdraget har i uppdrag att utvärdera hur etableringsreformen har påverkat vissa nyanlända invandrares möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. En delrapport om effekterna efter reformens ikraftträdande ska överlämnas till och en slutrapport ska lämnas . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser att det fortfarande tar för många nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringens inställning är att arbete är den främsta vägen in i det svenska samhället och att alla steg i mottagandet av nyanlända ska syfta till att hitta ett arbete. Det är därför nödvändigt att etableringsuppdragets olika delar fungerar ändamålsenligt samt att resurserna används effektivt och bidrar till att påskynda de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 13, avsnitt 3.6) har aviserats att regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar och avser att göra en översyn av rätten till etableringslots med syfte att tjänsten fr.o.m. ska göras om till en behovsprövad insats. Därutöver ska översynen resultera i förslag för att avskaffa etableringslotsarna. Regeringen anser att resurser som används för etableringslotsar bör kunna användas på ett mer effektivt sätt. Bland annat föreslår regeringen i budgetpropositionen att medel används till en förstärkning av Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag för etableringsuppdraget. Regeringen anser att formerna för samverkan med kommunerna inom ramen för etableringsuppdraget behöver utvecklas. Regeringen menar att kommunernas möjligheter att erbjuda insatser inom ramen för etableringsuppdraget behöver utvecklas. Regeringen anser att Arbetsförmedlingen behöver moderniseras för att bättre möta de utmaningar myndigheten står inför. Regeringen har därför inlett ett reformarbete för att utveckla Arbetsförmedlingen, vilket i förlängningen kommer att bidra till att stärka arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen vill framhålla att det är Arbetsförmedlingen som har ett ansvar för att kontinuerligt se över ersättningssystemet för de privata aktörer som bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet som uppföljningen av resultaten måste förbättras. För ett lyckat arbete med upphandlade tjänster behöver dessa aktivt följas upp. granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att utveckla och anpassa etableringsuppdraget efter nya förutsättningar. Regeringen förutsätter att Arbetsförmedlingen tar till vara de synpunkter på myndighetens arbete som har lämnat. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden Romson, M , Y , M , K , S-E Bucht, P , H Hellmark , Å , M , A Ygeman, A , P , M , A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G , A Hadzialic Regeringen beslutar skrivelse om etableringslotsar granskar: etablering och integration – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-349-3 rir 2014:14 tryck: interntryckeri, 2014 granskar: etablering och integration – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? granskar: etablering och integration Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över eﬀektivitetsrevision: – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? har granskat den arbetsförberedande insatsen etableringslots. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Arbetsförmedlingen och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Arbetsförmedlingen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , Arbetsförmedlingen etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? granskar: etablering och integration 2Etableringslotsen – en tjänst för snabbare Syftet med tjänsten och lotsens roll Ersättningsmodellen som incitament för att påskynda etableringen Kritik mot lotstjänsten under remissrundan Regeringens och Arbetsförmedlingens styrning Utveckling av tjänsten sedan den infördes De nyanländas val av lots De nyanlända kan välja lots vid inskrivning på Arbetsförmedlingen Allmänna förutsättningar för kundval De ﬂesta nyanlända anser att de har tillräcklig information för att välja lots Möjlighet att göra ett välinformerat val Innehållet i tjänsten – vilket stöd får de nyanlända? Lotstjänsten upplevs som alltför omfattande Tjänsten innehåller mer socialt stöd än arbetsmarknadsinriktade aktiviteter Möjliga orsaker till varför tjänsten utvecklats mot socialt stöd etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? Kontroller prioriteras inte på lokalkontoren Granskning av månadsrapporter – ett svagt kontrollverktyg Klagomål som inte skickas vidare till huvudkontoret följs inte upp Upphandling inom LOV innebär mer resurskrävande kvalitetssäkring Många klagomål och vissa är svåra att leda i bevis 5.8Lotsleverantörer upplever att det inte utförs tillräckligt med kontroller Andra utredningar om brister i Arbetsförmedlingens uppföljning Ny modell för uppföljning Arbetsförmedlingen efterfrågar mer resurser för uppföljning 6Översyn av utredningar avseende liknande arbetsförberedande insatser och deras eﬀekter Andra insatser med förmedlingsverksamhet Privata aktörer inom arbetsmarknadspolitiken Sysselsättningseﬀekter av tjänsten etableringslots 7.1Styrningen av tjänsten är inte ändamålsenlig – etableringslotsens uppdrag är för brett formulerat Målen med valfrihetssystemet riskerar att inte nås Brister i uppföljningen av lotsleverantörerna Brister indikerar att lotstjänsten inte är en eﬀektiv insats för att påskynda etablering i arbetslivet Bilaga 2 till nyanlända Bilaga 3 till kontaktpersoner på lotsföretag Bilaga 4 Deﬁnitioner av Arbetsförmedlingens uppföljningsverktyg och åtgärder granskar: etablering och integration Granskningens bakgrund och syfte introducerade regeringen etableringsreformen med den integrationspolitiska ambitionen att underlätta och påskynda nyanländas etablering i samhället genom framför allt etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen ﬁck det samordnande ansvaret för vissa nyanländas etablering, och det lanserades nya insatser med ett arbetsmarknadsperspektiv. En sådan ny arbetsförberedande insats är etableringslots. Detta är en valfri aktivitet som erbjuds nyanlända personer som skrivs in på Arbetsförmedlingen och har rätt till en etableringsplan. Syftet är att etableringslotsen ska ge de nyanlända professionellt stöd så att de kan etablera sig i arbets- och samhällslivet. Etableringslotsen är en kompletterande aktör, det vill säga en privat aktör som Arbetsförmedlingen anlitar och upphandlar inom ramen för ett valfrihetssystem. Detta innebär att den nyanlände har möjlighet att välja en etableringslots bland olika leverantörer. Syftet med valfriheten är att bidra till att förskjuta makt från politiker och tjänstemän till de nyanlända som ska välja den etableringslots som de bedömer bäst kan hjälpa dem att etableras. Etableringslotsen får själv, i enlighet med de villkor som fastställts i avtalet med , utforma sin verksamhet utifrån målet om att den nyanlände ska nå egen försörjning på snabbast möjliga sätt. Arbetsförmedlingen betalar en månadsersättning till etableringslotsen och en resultatbaserad ersättning om den nyanlände får ett arbete eller påbörjar Den resultatbaserade ersättningen syftar till att ge etableringslotsarna incitament för att få in de nyanlända på arbetsmarknaden. Kostnaderna för tjänsten etableringslots har –2013 uppgått till . Beräknade utgifter för tjänsten –2016 är . Syftet med granskning har varit att undersöka om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är utformad och genomförs på ett eﬀektivt sätt så att den kan bidra till att påskynda individens etablering i arbetslivet. etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? Styrningen av tjänsten är inte ändamålsenlig – etableringslotsens uppdrag är för brett formulerat Granskningen har visat att tjänsten etableringslots har en för bred utformning i förhållande till omfattningen av tjänsten, vilket har bidragit till ett lågt De nyanländas behov av socialt stöd har blivit överordnat, och behovet av arbetsmarknadsrelaterat stöd har inte uppfyllts i tillräckligt hög Närmare hälften av de nyanlända har överhuvudtaget aldrig fått ta del av vissa arbetsmarknadsfokuserade aktiviteter. Detta gäller även individer som har haft etableringslots och personer med eftergymnasial utbildning som i högre utsträckning kan antas ha förutsättningar för att börja söka och få ett arbete. Lotstjänstens breda utformning ger enligt skäl att resa frågan om huruvida ersättningssystemets konstruktion är lämplig för tjänsten. För att denna styrning ska vara ändamålsenlig bör lotsarnas stöd ha en reell påverkan på individens arbetsmarknadsetablering.