prop · H103216 · 2014-04-03 00:00:00 — samfund vill ha klarlagt ingår både akut och habiliterande vård i begrep- För att det ska anses vara oklart om vård finns att tillgå i hem- landet måste det vara så att det inte tillfredsställande går att utreda att Ytterligare omständigheter som kan komma att ingå i bedöm- ningen är om ett barn i har dokumenterats med en svårartad sjukdom och det är konstaterat att ett uppbrott på ett avgörande sätt skulle få märkbara negativa konsekvenser för barnets sjukdomstill- Vad som vidare kan komma att beaktas är om barnet har upplevt svåra traumatiska händelser i hemlandet som inte konstituerar skyddsbe- hov, men där dessa händelser har orsakat barnet allvarliga besvär och ett återvändande till miljön i hemlandet påtagligt skulle förvärra besvären. Ett barn kan också komma att beviljas uppehållstillstånd om han eller hon, på grund av en olycka eller annat allvarligt tillbud som inträffat i , är i behov av fortgående vård som inte är av övergående natur. Det skulle förutsätta att möjligheterna för det enskilda barnet att få till- gång till vård i hemlandet är begränsade och att den positiva effekten för barnet därmed skulle avstanna eller upphöra vid avbruten vård i . Regeringen vill även påpeka att en utvisning i vissa fall skulle kunna falla inom tillämpningsområdet för omänsklig eller förnedrande behand- ling enligt artikel 3 i . En omständighet som kan komma att beaktas i den sammantagna bedömningen är att barnet är omhändertaget av sociala myndigheter. Som anför är det omständigheterna som har resulterat i ett omhändertagande och inte beslutet i sig som ska beaktas vid bedöm- Det är vidare en framåtsyftande bedömning av vårdbehovet som bör göras, dvs. om behovet av vårdinsatser kan lösas i hemlandet vid ett Lagförslaget ger även utrymme för att beakta att exempelvis ett barn som saknar nätverk i hemlandet har fått ett nätverk i och att avsaknaden av detta nätverk allvarligt skulle äventyra barnets framtida psykosociala utveckling. Som bl.a. Förvaltningsrätten i påpekar ska det vara ett för barnet fungerande nätverk och att det är förenligt med barnets bästa att hänvisas till nätverket. exempelvis utgöras av personer som barnet etablerat familjesammanhåll- ning med under familjehemsplacering när barnet saknar släktingar i eller i hemlandet. Vid bedömningen av om ett barn har etablerat nätverk bör även den tid som barnet har vistats i kunna komma att få betydelse. Även vistelsetiden i sig är en omständighet som kan komma att beaktas när det gäller barnets anpassning till . barnets anknytning till som är det väsentliga i detta samman- Det kan inte ställas upp någon exakt gräns för hur ett barn ska ha vistats i för att ha uppnått en tillräcklig stark anknytning till svenska förhållanden (jfr prop. 2004/05:170 s. 280 och MIG I den sammantagna bedömningen bör även ett underårigt barns bristande möjligheter att påverka sin egen situation och vistelse i Vissa av de angivna exemplen ovan har utformats med beaktande av att handläggningstiden och därmed barnets väntan på beslut om uppe- hållstillstånd kan bli lång, särskilt om beslutet överklagas till domstol. Handläggningstider kan vidare påverkas av yttre, oförutsedda omständigheter. Regeringen instämmer i påpekanden från Förvaltningsrätten i och att handläggningstiden i princip saknar betydelse. Avgörande för bedömningen är i stället de omständigheter som kan inträffa från ansökan om uppehållstillstånd till dess ärendet har avgjorts. Det bör i detta sammanhang åter betonas att angiven exemplifiering av omständigheter som kan komma att ingå i den sammantagna bedömningen av särskilt ömmande omständigheter inte är uttömmande. Självklart kan även andra omständigheter komma att beaktas vid den samlade bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas. Några remissinstanser, såsom Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, RGMV, Svenska Röda Korset, och , efterlyser mer ingående vägledning för tillämpningen samt vill ha förtydliganden och djupgående exemplifiering på tänkbara omständigheter. Även om regeringen kan förstå att bedömningarna kan vara komplicerade i många fall, är det inte lämpligt att i lag eller genom förarbetsuttalanden mer detaljerat reglera hur övervägandena ska gå till. Bakgrunden är att en sådan detaljeringsgrad enligt regeringens mening skulle motverka önskemålet att åstadkomma en flexibel reglering som är hållbar och där tillbörlig hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall med beaktade av bl.a. utvecklingen i rättspraxis. Regeringen anser att regleringen bör utformas så att varierande omständigheter kan komma att beaktas vid den samlade bedömningen. En detaljerad reglering av överväganden och ytterligare angivna exempel riskerar att äventyra avsikten med föreslagen ändring att fler barn ska kunna komma att omfattas av tillståndsgrunden. Även om förslaget bl.a. innebär ett förtydligande av barnrättsperspektivet och beräknas leda till att fler barn kommer att omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde, gäller fortfarande tidigare uttalanden om att barnets bästa inte kan ges en så långtgående innebörd att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (jfr prop. 1996/97:25 s. 247, prop. 2004/05:170 s. 194). Av praxis framgår att när ett barn har fått uppehållstillstånd med stöd av den aktuella bestämmelsen har även barnets förälder beviljats uppehållstillstånd för att kunna stanna i . Någon ändring av detta förhållande är inte avsedd med den föreslagna lagändringen. UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, kristna råd och , , och Svenska Röda Korset, samt framför synpunkter om ansvar att göra gedigna utredningar samt att överväganden och omständigheter, inklusive att barnkonsekvensanalyser har gjorts, ska redovisas i beslut. Regeringen vill med anledning av detta åter hänvisa till att principen om barnets bästa genomsyrar hela migrationsprocessen och att principen således ska tillämpas i samtliga migrationsärenden och att det ska vara en sammantagen bedömning av konsekvenserna för barnet. ska, utifrån verkets bedömning, utreda ärenden så som deras beskaffenhet kräver. 2013/14:216 nämnts ovan överlämnade betänkandet Begripliga beslut på migrationsområdet (SOU 2013:37) innefattande bl.a. en kartläggning av hur beslut är utformade och uppfattas av enskilda parter, överinstanser och andra myndigheter. Betänkandet bereds inom . Regeringen har i tidigare regleringsbrev, , gett i uppdrag att särskilt redovisa hur verket säkerställer att barns egna asylskäl utreds, bedöms och redovisas i beslut. Enligt förordningen (2007:996) med instruktion för ska använda s.k. barnkonsekvensanalyser inför beslut eller andra åtgärder som rör barn. Uppehållstillstånd för barn efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft Regeringens förslag: I bestämmelsen om att uppehållstillstånd får beviljas efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft ska det uttryckligen anges att de omständigheter när det gäller medi- cinska hinder eller annan särskild anledning som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inte haft några synpunkter på förslaget. , , , Svenska Röda Korset och samt RFSL ifrågasätter föreslagen lydelse, efterlyser vägledning och ytterligare exemplifiering för tillämpningen samt klargö- rande hur förslaget förhåller sig till bestämmelsen om ömmande omstän- digheter i 5 kap. 6 § UtlL. behöver förtydligas genom att åläggs att inhämta ytt- rande från socialnämnden när verket överväger att vägra uppehållstill- påkallar klargörande hur bestämmelsen förhåller sig till bestämmelsen i 1 kap. 11 § UtlL om att barn ska höras när frågor om tillstånd ska bedömas. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för ovan innehåller bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL inte någon särskild reglering vad gäller barns situation vid verkställighetshinder. bästa i 1 kap. 10 § UtlL är tillämplig i samtliga ärenden på migrations- Det ska alltså även i verkställighetsärenden särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa och utveckling samt barnets bästa i övrigt Även bestämmelsen om att höra barnet i 1 kap. 11 § UtlL är til- lämplig i samtliga ärenden som rör barn då bedömning av tillstånd ska Bestämmelsen har sin grund i artikel 12 . ska ges möjlighet att höras, men det krävs inte att barnet hörs direkt inför Enligt får staterna självständigt besluta om formerna för hörandet. Barnet kan således höras genom före- trädare eller ett lämpligt organ och det ska ske på ett sätt som är förenligt statens nationella procedurregler. Uttrycket höras innebär inte samma sak som att barnet ska förhöras (prop. 2004/05:170 s. 145 och 269). I syfte att förtydliga barnrättsperspektivet och ytterligare säkra portalparagrafens genomslag bör det enligt regeringens mening göras en justering av bestämmelsen om verkställighetshinder. En sådan justering är också rimlig och väl avvägd i förhållande till föreslagen bestämmelse om uppehållstillstånd för barn vid särskilt ömmande omständigheter. Verkställighetsbestämmelserna i 12 kap. 18 § UtlL innehåller redan termen särskild. Regeringen anser därför inte, vilket bl.a. Förvaltningsrätten i , , och anför, att lydelsen bör vara densamma som föreslås i bestämmelsen om ömmande omständigheter. I stället bör framhävandet av barnrättsperspektivet i bestämmelsen om verkställighetshinder, på det sätt som föreslås i promemorian, lämpligen ske genom en justering som innebär att det anges att de nya omständigheter rörande medicinska hinder eller annan särskild anledning som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Liksom när det gäller förslaget att införa en bestämmelse om särskilt ömmande omständigheter framhålls därmed att omständigheter i barns ärende måste tillmätas extra tyngd (jfr prop. 2004/05:170 s. 299). Det finns även anledning att markera att det rör sig om två olika bestämmelser och att prövningen av ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § UtlL och bestämmelsen om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § UtlL skiljer sig åt. Även om det kan vara likartade omständigheter som aktualiseras vid tillämpningen av de båda lagrummen, rör det sig om olika bedömningar. Regeringen anser att det inte går att göra ett generellt ställningstagande om att vägledning kan ges från det ena lagrummet vid tillämpning av det andra. Det är omständigheterna i det enskilda fallet som blir avgörande för den sammantagna bedömningen vid prövningen av respektive bestämmelse. Exempel på nya omständigheter som kan få betydelse vid bedömningen kan vara att ett barns föräldrar, efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft, har drabbats av sådana psykiska problem att de inte kan sörja för barnet utan stöd av släktingar som befinner sig i och tillräckligt stöd från släktingar, myndigheter eller organisationer inte finns att tillgå i hemlandet. Vid prövningen i det enskilda fallet skulle barnet kunna beviljas uppehållstillstånd i dessa situationer. Ännu en omständighet som kan beaktas är att ett barn är omhändertaget av sociala myndigheter och att barnets föräldrar, exempelvis på grund av bristande föräldraförmåga, inte medverkar i planeringen för barnet. Som anför är det även här omständigheterna som har lett fram till ett omhändertagande som är avgörande och inte beslutet i sig som ska beaktas vid bedömningen. Det är vidare en framåtsyftande bedömning av vårdbehovet som ska göras, dvs. huruvida behovet av vårdinsatser kan lösas i hemlandet vid ett eventuellt återvändande. Barnet bör i dessa fall kunna beviljas uppehållstillstånd i verkställighetsärendet om de nya omständigheterna innebär att barnet vid ett återvändande riskerar att hamna i en svår situation i hemlandet i avsaknad av lämpligt omhändertagande av släktingar eller mottagningsenheter. En annan omständighet skulle kunna vara om ett barn lider av ett allvarligt sjukdomstillstånd som uppkommit eller förvärrats efter ett beslut om avvisning eller utvisning, och det är oklart om barnet kan få tillgång till vård i 2013/14:216 hemlandet. Vissa remissinstanser efterlyser vägledning och ytterligare exemplifiering för tillämpningen. Regeringen anser på samma sätt som när det gäller den föreslagna bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter, att det inte heller i detta fall går att ange en mer detaljerad reglering för vilka överväganden som ska göras eller räkna upp samtliga de omständigheter som kan ingå i bedömningen. Regeringens uppfattning är, som redan nämnts, att en mer detaljerad reglering med ytterligare exemplifiering skulle riskera att leda till att bestämmelsen inte kan tillämpas på oförutsedda och varierande omständigheter med risk för att barn som borde omfattas av tillämpningsområdet faller utanför. internationella åtaganden måste beaktas även vid dessa bedömningar och hur berörda internationella och nationella domstolar har tolkat ifrågavarande åtagande, jfr bl.a. MIG 2012:13. En prövning får alltså ske i varje enskilt fall. När det gäller synpunkt att bör åläggas att inhämta yttrande från socialnämnden när verket överväger att vägra uppehållstillstånd, hänvisar regeringen till att ska presentera ett fullgott beslutsunderlag i varje ärende, vilket exempelvis kan innebära att ett yttrande från t.ex. socialnämnden inhämtas (jfr prop. 1996/97:25 s. 268). Liksom enligt den föreslagna bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter måste barnets individuella skäl för uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL prövas särskilt och inte som en del av föräldrarnas ärenden. Även här gäller dock att prövningen av barnets bästa i förhållande till utlänningslagstiftningen inte kan ges så långtgående innebörd att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (jfr prop. 1996/97:25 s. 247). När ett barn har fått uppehållstillstånd vid ett verkställighetshinder bör det, precis som vid tillämpningen av 5 kap. 6 § UtlL, finnas förutsättningar att också ge uppehållstillstånd till barnets förälder. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: RFSL vill att det klargörs om en asylsökande som fortfarande befinner sig i trots ett avgörande som fått laga kraft kan begära en ny prövning enligt den nya lydelsen av utlänningslagen. Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna Prop. 2013/14:216 lagändringarna bör kunna träda i kraft . reglerna ska, om inte något annat särskilt föreskrivs, tillämpas vid prövning som sker från den dag då de nya reglerna träder i kraft (jfr RÅ 1991 ref. 1). Detta innebär inte att beslut om avvisning och utvisning som fått laga kraft upphävs under andra förutsättningar än de som föreskrivs i 12 kap. 18–19 a §§ UtlL. Något behov av övergångsbestämmelser eller det klargörande som RFSL efterfrågar finns inte enligt regeringens mening. 10 Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen beräknas leda till ökade kostnader för statliga ersättningar till kommunerna och till Arbetsförmedlingen för förvaltning och utbetalning av ersättning till enskilda individer. bedöms en successiv upptrappning av kostnaderna ske, som väntas uppgå till . Förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för eller domstolarna eller i övrigt innebära kostnadsökningar för samhället. Finansiering sker genom att berörda anslag har ökats genom beslut om budgetpropositionen för . Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanser har inte haft några synpunkter på bedömningen. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anför att antalet mål kan komma att öka vilket leder till ökade kostnader. Förvaltningsrätten i anför vidare att även kostnader sannolikt kommer att öka och att det inte finns någon bedömning av vilka merkostnader förslagen kommer att innebära för bl.a. sjukvården samt för vård och omsorgen i övrigt. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för statliga ersättningar De föreslagna ändringarna i 5 kap. 6 § och 12 kap. 18 § UtlL innebär att barnrättsperspektivet ytterligare lyfts fram i fråga om beviljande av uppehållstillstånd. Förslagen förväntas innebära att fler uppehållstillstånd beviljas med stöd av 5 kap. 6 § och 12 kap. 18 § UtlL. Som en konsekvens av detta bedöms de statliga ersättningarna till kommuner för flyktingmottagande och till Arbetsförmedlingen för etableringsersättning, etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare öka. Även de statliga ersättningarna till kommunerna för ensamkommande barns boende och omvårdnad bedöms öka. Beräkningen bygger på barnens behov fram till och med . Regeringen bedömer, till skillnad från vad Förvaltningsrätten i anför, inte att förslagen innebär andra kostnadsökningar för samhället inberäknat sjukvården. 2013/14:216 Tabell 10.1 Sammanställning över ökade statliga ersättningar i mnkr Förslagen förväntas medföra att ansökningar om uppehållstillstånd som tidigare ledde till beslut om avslag nu kommer att bifallas. Att fler barn och anhöriga till dessa beräknas få stanna i leder till en ökning av Arbetsförmedlingens kostnader för att administrera etableringsinsatser m.m. Tabell 10.2 Sammanställning över ökade kostnader för Arbetsförmedlingens administration i mnkr Förslagen beräknas inte leda till några ökade kostnader för eller domstolarna. Eventuellt kan antalet ärenden som överklagas minska, vilket skulle leda till minskade kostnader för dessa myndigheter. Regeringen bedömer alltså att förslagen inte innebär någon omfattande förändring för domstolarna och kan därför inte förutse en sådan ökning av kostnader som Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i framför. Om förslagen ändå skulle leda till en kostnadsökning bedöms den bli marginell och rymmas inom befintliga anslagsramar. Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män Förslagen bedöms inte ha några särskilda konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. Förslaget till ändring i utlänningslagen (2005:716) 6§ Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Andra stycket ändras på så sätt att det nu anges att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Övervägandena finns i avsnitt 8.1. Formuleringen innebär att det inte ställs lika höga krav som enligt gällande ordning för att barn ska kunna Även när det gäller barn ska bestämmelsen tillämpas endast om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. En samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet måste alltid göras. De omständigheter som särskilt ska beaktas för vuxna, dvs. hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet, ska också särskilt beaktas i barns ärenden. Barns skäl ska prövas separat och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. Som exempel på omständigheter som kan anses vara särskilt ömmande i den samlade bedömningen kan nämnas situationen att ett barn i har ett medicinskt tillstånd som kräver avancerad vård, och det är oklart om det finns tillgång till vård i hemlandet. I begreppet vård ingår både akut och habiliterande vård. För att det ska anses oklart om vård finns att tillgå i hemlandet måste det vara så att det inte tillfredsställande går att utreda att vård finns. Även faktorer som att ett barn i har dokumenterats med en svårartad sjukdom och det är konstaterat att ett uppbrott på ett avgörande sätt skulle få märkbara negativa konsekvenser för barnets sjukdomstillstånd kan ingå i bedömningen. Vad som vidare kan beaktas är om barnet har upplevt svåra traumatiska händelser i hemlandet som inte konstituerar skyddsbehov, men där dessa händelser har orsakat barnet allvarliga besvär och ett återvändande till miljön i hemlandet påtagligt skulle förvärra besvären. Ett barn kan också komma att beviljas uppehållstillstånd om det, på grund av en olycka eller annat allvarligt tillbud som inträffat i , är i behov av fortgående vård som inte är av övergående natur. Det skulle förutsätta att möjligheterna för det enskilda barnet att få tillgång till vård i hemlandet är begränsade och att den positiva effekten för barnet därmed skulle avstanna eller upphöra vid avbruten vård i . En omständighet som kan komma att beaktas i den sammantagna bedömningen är att barnet är omhändertaget av sociala myndigheter. Det är i så fall omständigheterna som har lett fram till omhändertagandet som är avgörande och inte beslutet i sig. Lagförslaget ger även utrymme för att beakta att exempelvis barn, som saknar nätverk i hemlandet, har fått ett fungerande nätverk i och att avsaknaden av detta nätverk allvarligt skulle äventyra barnets framtida psykosociala utveckling. Nätverket kan exempelvis utgöras av personer som barnet etablerat familjesammanhållning med under familjehemsplacering när barnet saknar släktingar i eller i hemlandet. Vid bedömningen av om ett barn har etablerat ett nätverk kan även den tid som barnet har vistats i kunna komma att få betydelse som en omständighet i den samlade bedömningen. Även vistelsetiden är en omständighet som kan komma att beaktas i den samlade bedömningen, men det kan inte ställas upp någon exakt gräns för hur ett barn ska ha vistats i för att ha uppnått en tillräcklig stark anknytning till svenska förhållanden (jfr prop. 2004/05:170 s. 280). Exemplifieringen av omständigheter är inte avsedd att vara en uttömmande uppräkning. I övrigt ändras bestämmelsen endast redaktionellt. 18 § Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att 1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2013/14:216 2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3. det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd. Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. Paragrafen reglerar vilka åtgärder får vidta om det i ett ärende om verkställighet kommer fram nya omständigheter som enligt bedömning innebär hinder mot verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.