prop · H2036 · 2014-10-21 00:00:00 — föras på en byggarbetsplats inte fullgör denna skyldighet eller inte håller personalliggaren tillgänglig för på byggarbets- Kontrollavgifterna ska vara för varje kontrolltillfälle och för varje person som vid kontrollen är verksam och inte dokumenterad i en tillgänglig personalliggare. Om har tagit ut en kontrollavgift och en ny kontrollavgift ska tas ut för en överträdelse som har inträffat från den dag då beslutet om kontrollavgift meddelades, ska avgiften för kontrolltillfället i stället vara . Kontrollavgift ska vidare tas ut om vid kontrollbesök finner att den som är skyldig att lämna uppgift om när byggverksamhet ska påbörjas och var den ska bedrivas inte har fullgjort denna skyldighet. Kontrollavgiften ska då vara . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås kontrollavgiften för varje byggarbetsplats som inte är anmäld till uppgå till . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingenting att erinra mot förslaget. anser att om det vid ett kontrollbesök inte går att fastställa till vilken arbetsgivare eller uppdragsgivare en person är knuten ska objektiva förutsättningar finnas för att ta ut kontrollavgift av byggherren. framför att kontrollavgifter som avser byggherren bör differentieras. anser att kontrollavgifterna är för höga för den som bedriver byggverksamhet och bör sänkas. anser att kontrollavgifterna måste sänkas, framförallt för de mindre företagen där avgifterna är för stora i proportion till deras verksamhet. Kontrollavgifterna bör tydligare läggas på byggherren som har större administrativa resurser. Även Målaremästarna framför att kontrollavgifterna är för höga för de mindre företagen. anser att det överhuvudtaget inte bör finnas några kontrollavgifter. För det fall kontrollavgifter ändock ska införas bör det ske efter en längre implementeringstid. Vidare måste eventuella kontrollavgifter spegla företaget storlek. Byggindustrier och VVS Företagen menar att de föreslagna kontrollavgifterna är för höga och står inte i rimlig proportion till överträdelsernas betydelse. Skälen för regeringens förslag: Syftet med förslaget är att uppnå en effektiv kontroll i praktiken av verksamhetens anställda och omfattning. För genomförandet av förslaget om oannonserad kontroll av personalen är det nödvändigt att en personalliggare förs och att den hålls tillgänglig för . Även en bristfälligt förd personalliggare riskerar att försvåra kontroll avsevärt. De brister i personalliggaren som upptäcks vid kontrollen måste därför leda till en sanktion av något slag (jfr prop. 2005/06:169 s. 49). Samma resonemang kan föras avseende tillhandahållandet av utrustning och anmälan av byggstart. Om ska göra ett oannonserat kontrollbesök på en byggarbetsplats som inte är inhägnad kan svårigheter uppkomma vid avstämning av verksamma personer och de som dokumenterat sin närvaro i personalliggaren. Det kan finnas personer på byggarbetsplatsen som inte är verksamma men som befinner sig på byggarbetsplatsen av annan anledning. Om personen inte förefaller vara verksam kan rimligen inte någon kontrollavgift tas ut om denne inte är dokumenterad i personalliggaren. Om en person förefaller vara verksam får fråga för vilken näringsidkares räkning denne utför arbetsuppgifter. får även begära att personen legitimerar sig. Om verket inte på plats kan avgöra vem som är ansvarig för att en person som förefaller vara verksam på byggarbetsplatsen har dokumenterat sin närvaro får verket göra en vidare utredning innan kontrollavgift kan påföras. anser att om det vid ett kontrollbesök inte går att fastställa till vilken arbetsgivare eller uppdragsgivare en person är knuten ska objektiva förutsättningar finnas för att ta ut kontrollavgift av byggherren. Någon sådan ordning har inte föreslagits i promemorian och regeringen finner inte att det finns tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till ett sådant förslag. Enligt nuvarande bestämmelser ska ta ut en kontrollavgift om verket vid ett kontrollbesök finner att den som är skyldig att föra en personalliggare inte fullgör denna skyldighet eller inte håller personalliggaren tillgänglig i verksamhetslokalen. Kontrollavgift tas ut med för varje kontrolltillfälle och med för varje person som är verksam men inte dokumenterad (50 kap. 3 och 4 §§ SFL). Liksom enligt nu gällande ordning bör kontrollavgifterna av effektivitetsskäl bestämmas till i lag fastställda belopp oberoende av näringsidkarens ekonomiska förhållanden. Regeringen finner således till skillnad från och inte skäl att införa differentierade kontrollavgifter beroende på företagens storlek. Kontrollavgiften enligt det nu föreslagna systemet ska bestämmas på liknande sätt som avseende gällande personalliggarbestämmelser. Kontrollavgiften föreslås bli för varje kontrolltillfälle där den som är skyldig att föra en personalliggare eller tillhandahålla utrustning för att en personalliggare ska kunna föras inte fullgör denna skyldighet, eller inte håller personalliggaren tillgänglig i verksamhetslokalen eller på byggarbetsplatsen. På en byggarbetsplats kan det inträffa att såväl byggherren som den som bedriver byggverksamhet har brustit vid fullgörandet av sina respektive skyldigheter. Kontrollavgiften vid kontrolltillfället blir då för byggherren och för den som bedriver byggverksamhet. Om har tagit ut en kontrollavgift och en ny kontrollavgift ska tas ut för en överträdelse som har inträffat från den dag då beslutet om kontrollavgift meddelades, ska avgiften i stället vara . Kontrollavgiften ska vidare uppgå till för varje person som vid kontrollen är verksam och inte är dokumenterad i en tillgänglig personalliggare. Flera remissinstanser, bl.a. , och Företagen, anser att kontrollavgifterna är för höga. Regeringen anser dock att bestämmelserna om personalliggare i de olika branscherna så långt som möjligt bör ha samma utformning och finner inte skäl att göra annan bedömning av de nuvarande nivåerna på kontrollavgifterna med anledning av införandet av personalliggare i byggbranschen. Med de nya bestämmelserna tillkommer dock byggherrens ansvar att anmäla till att byggverksamhet ska påbörjas och underrätta verket när byggverksamheten har avslutats (jfr avsnitt 7.4). I promemorian föreslås kontrollavgift utgå med för varje byggarbetsplats som inte är anmäld till verket. Regeringen finner mot bakgrund av remissynpunkterna och med hänsyn Prop. 2014/15:6 till att skyldigheten även kan träffa mindre företag och byggherrar utanför byggbranschen att den kontrollavgift som ska utgå bör vara väsentligt lägre och i stället bestämmas till . Kontrollavgift ska inte tas ut om byggherren inte har underrättat att byggverksamheten har avslutats (jfr avsnitt 7.4). Enligt nuvarande personalliggarbestämmelser får kontrollavgift inte tas ut för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande (50 kap. 5 § SFL). Detsamma ska givetvis gälla även för byggbranschen. Regeringens förslag: Bestämmelserna om befrielse från särskilda avgifter i 51 kap. skatteförfarandelagen ska även omfatta kontrollavgifter inom byggbranschen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingenting att erinra Byggindustrier anser att det bör ges konkreta och tydliga exempel på när befrielse från kontrollavgift kan ges. Skälen för regeringens förslag: Europeiska konventionen av den om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller som lag i . Av förarbetena till nuvarande bestämmelser om personalliggare framgår Frågan är om de kontrollavgifter som föreslås innefattar en anklagelse om brott i mening. sanktioner kan falla in under artikelns tillämpningsområde. begreppen brott och brottslig gärning i artikeln ska ges en självständig och allmängiltig tolkning innebär den omständigheten att det enligt den svenska rätten inte är fråga om en straffrättslig anklagelse inte att det är uteslutet att artikel 6 är tillämplig. Tvärtom har så ansetts vara fallet beträffande andra sanktionsavgifter. De svenska bestämmelserna om skattetillägg anses omfattade av artikel 6 eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande. avgift skiljer sig i vissa avseenden från skattetillägget. är bestämd till beloppet medan skattetillägg kan uppgå till mycket höga belopp utan någon övre beloppsgräns. Vidare kan kontrollavgiften endast tas ut av näringsidkare i två specifika branscher medan skattetillägget kan tas ut av den mycket vida kretsen skatt- och avgiftsskyldiga (jfr prop. 2005/06:169, s. 52 f.). Eftersom det inte helt kunde uteslutas att artikel 6 i var tillämplig utformades reglerna så att de rätts- säkerhetsgarantier, bl.a. passivitetsrätten, som följer av artikel 6 upp- Motsvarande resonemang fördes i den proposition som föregick införandet av regleringen om kassaregister. Lagrådet uttalade därvid att en kontrollavgift enligt den lagstiftningen var att anse som en brotts- påföljd vid tillämpning av (prop. 2006/07:105, s 161). Av förarbetena till SFL framgår bl.a. följande. artikel 6 i sannolikt omfattar dessa kontrollavgifter 2014/15:6 är också ett argument för flexibla och generösa bestämmelser om befrielse. Befrielsereglerna för skattetillägg och förseningsavgift har varit utgångspunkten för de gemensamma regler om befrielse som föreslås i 51 kap. 1 § SFL. I 51 kap. 1 § andra stycket 1 SFL anges omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen ska också beaktas om avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passiviteten (punkten 2). Enligt punkten 3 ska särskilt beaktas om en oskäligt har gått efter det att har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet. Gällande motsvarigheter avser bara skattetillägg. Bestämmelsen infördes bl.a. för att säkerställa att det svenska skattetilläggssystemet skulle uppfylla de krav som följer av artikel 6 i . När förevarande paragraf utvidgas till att även omfatta kontrollavgifterna, bör bestämmelsen även omfatta dessa avgifter eftersom de sannolikt också omfattas av artikel 6. I stället för att avgränsa tillämpningsområdet genom uttrycket ”kontrollavgift eller skattetillägg” har det enklare ”avgift” valts (prop. 2010/11:165 s. 963 f.). Bedömningen av om skäl för befrielse föreligger ska vara nyanserad och inte alltför restriktiv. Vid bedömningen av om befrielse kan medges ska särskilt beaktas bl.a. om oriktigheten kan antas bero på att den skattskyldige har felbedömt skattereglerna eller de faktiska förhållandena som har haft samband med uppgiften på ett sådant sätt att det framstår som ursäktligt (prop. 2010/11:165 s. 440 f.). Enligt regeringens mening finns det inte skäl att förändra bestämmelserna i om befrielse från särskild avgift med anledning av att personalliggare införs i byggbranschen. Bedömningen av om skäl för befrielse föreligger ska liksom enligt nu gällande reglering vara nyanserad och inte alltför restriktiv. Befrielsereglerna ska vara generösa och flexibla och de lämnar stort utrymme för att medge befrielse från kontrollavgift om oavsiktliga och ursäktliga fel begås till följd av de svårigheter som de skiftande förhållandena i byggbranschen bjuder. Som nämnts i avsnitt 7.3 kan t.ex. tekniska problem som den som är ansvarig för en skyldighet inte kunnat råda över utgöra grund för befrielse. Ett annat exempel, som nämns i avsnitt 7.9 är sådana fall där det kan vara svårt att avgöra när anmälningsskyldigheten för byggherren inträder vid byggen av mindre värde. Regeringens bedömning: En påförd kontrollavgift bör inte hindra lagföring enligt skattebrottslagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens I promemorian görs bedömningen att en påförd kontroll- avgift inte hindrar lagföring enligt skattebrottslagen (1971:69), men kan däremot anses hindra lagföring enligt 15 kap. 11 § . Remissinstanserna: framför att bedömningen synes korrekt i de fall tillämplig straffbestämmelse i skattebrottslagen inne- håller ett krav på fara för skatteundandragande. bedömning vad gäller de straffbestämmelser i skattebrottslagen som inte innehåller ett sådant krav, dvs. skatteredovisningsbrott och vårdslös skatteredovisning. instämmer i och för sig i slutsatsen att påförd kontrollavgift inte hindrar en lagföring enligt skattebrottslagen. Skulle praxis ändras framöver kan detta innebära hinder för lagföring. Målaremästarna påpekar att föremålet för påföljd vid skattebrott inte kan vara ett företag, varför regelkollisionen inte uppstår. Ansvarsfrågan måste preciseras eller åtminstone förtydligas. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till regleras dubbelprövningsförbudet (jfr avsnitt 5.5). Dubbelprövningsförbudet ska, efter dom () i målet Zolotukhin mot , förstås som ett förbud mot åtal eller rättegång för ett andra ”brott” i den mån som detta härrör från identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma. Vidare gäller enligt artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottsmålsdom i enlighet med lagen. Av artikel 51 i rättighetsstadgan följer att förbudet i artikel 50 riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Regeringen har tidigare konstaterat att det inte kan uteslutas att ett förfarande rörande uttaget av en kontrollavgift för den som inte fullgör sina skyldigheter enligt personalliggarbestämmelserna innefattar en anklagelse om brott i mening. Frågan blir då om det kan uppstå en risk för otillåten dubbelprövning. Syftet med en personalliggare är i första hand att ge möjlighet att redan under det löpande beskattningsåret få en uppfattning om företagaren fullgör sina skyldigheter när det gäller redovisning av innehållen skatt och arbetsgivaravgifter. Ett system med personalliggare avser också ge större möjligheter att bedöma vilka inkomster den skattskyldige har av sin verksamhet och om han eller hon redovisar mervärdesskatt med rätt belopp. Däremot avses uppgifter som finns i en personalliggare eller som saknas i en sådan, inte utan ytterligare utredning, eventuellt i form av en revision, ensamma kunna läggas till grund för ett beskattningsbeslut (jfr prop. 2005/06:169 s. 45). Den gärning som kan leda till en kontrollavgift enligt de föreslagna reglerna består i att dokumentationsskyldighet inte fullgörs. Med dokumentationsskyldighet avses här skyldighet att föra personalliggare, att tillhandahålla utrustning för förandet av en personalliggare och anmäla byggstart. Enligt regeringens mening är det främst den gärning som består i att den som bedriver byggverksamhet inte på ett korrekt sätt dokumenterar daglig närvaro som riskerar att bedömas som samma gärning som brott enligt skattebrottslagen. I promemorian görs bedömningen att denna gärning också riskerar att bedömas som samma gärning som brott enligt 15 kap. 11 § brottbalken. I 15 kap. 11 § anges bl.a. följande. Den som i ett intyg eller en annan urkund lämnar osann uppgift om vem han eller hon är eller om annat än egna angelägenheter eller för skens skull upprättar en urkund rörande rättshandling döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osant intygande till böter eller fängelse . Regeringen finner dock att det främst är i förhållande till brott enligt skattebrottslagen som det finns skäl att göra en bedömning av risken för dubbelprövning. De gärningar som kan leda till straff enligt skattebrottslagen består bl.a. i att oriktig uppgift lämnas eller att en föreskriven uppgift inte lämnas till myndighet och att det därigenom uppkommer fara för att skatt undandras eller att bokföringsskyldighet eller sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper som föreskrivs för vissa uppgiftsskyldiga åsidosätts. Den ovan beskrivna dokumentationsskyldigheten enligt personalliggarbestämmelserna utgör inte någon skyldighet enligt bokföringslagen. Inte heller kan det anses utgöra skyldighet att föra och bevara räkenskaper, som föreskrivs för vissa uppgiftsskyldiga, jfr betänkandet Krav på kassaregister – Effektivare utredning av ekobrott (SOU 2005:35 s. 196). Att dokumentationsskyldigheten inte fullgörs är enligt regeringens mening inte heller detsamma som att lämna oriktig uppgift eller underlåta att lämna föreskriven uppgift med fara för att skatt undandras. Det är inte fråga om fakta som är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum. Det rör sig således om olika gärningar. efterlyser en bedömning gällande skatteredovisningsbrott och vårdslös skatteredovisning i 7 och 8 §§ skattebrottslagen. Dessa straffbestämmelser rör bl.a. den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att lämna uppgift till myndighet, om uppgiften rör förhållande som har betydelse för skyldigheten för honom eller någon annan att betala skatt. I bestämmelserna uppställs inte något krav att fara för skatteundandragande ska föreligga. Enligt regeringens mening kan dock inte det förhållande att den som bedriver byggverksamhet inte på ett korrekt sätt dokumenterar daglig närvaro i en personalliggare anses som samma sak som att underlåta att lämna uppgift som rör förhållande som har betydelse för honom eller någon annan att betala skatt. Personalliggarbestämmelserna är en del av det regelverk inom skatteförfarandet som gäller dokumentationsskyldigheter, inte de uppgiftsskyldigheter som straffbestämmelserna närmast synes avse träffa. I regel är det vidare en juridisk person som påförs kontrollavgift medan, liksom Målaremästarna påtalat, föremålet för påföljd vid skattebrott inte kan vara ett företag. I dom Pirttimäki mot (no. 35232/11, ) där en person dels dömts för skattebedrägeri i sin egenskap av företrädare för ett bolag, dels påförts ett skattetillägg, ansågs det inte vara fråga om samma sak eller samma brott dels då det gällde två olika personer ”legal entities” (ett bolag och en person), dels då det gällde olika ageranden: Skattebedrägeriet avsåg oriktigt uppgiftslämnande i bolagets deklaration och skatteförhöjningen avsåg den enskilde personens deklarationsförfarande. Någon kränkning av dubbelprövningsförbudet hade således inte ägt rum. Sammantaget finner regeringen att risk för dubbelprövning för en och samma gärning inte torde föreligga vad gäller de föreslagna personalliggarbestämmelserna och skattebrottslagen. För det fall att det i praktiken skulle komma att bedömas att kontrollavgift och brott enligt skattebrottslagen eller annan strafflagstiftning i ett enskilt fall skulle omfattas av dubbelprövningsförbudet, kan påminnas om att gäller som lag i . Myndigheterna och domstolarna har således att tillämpa aktuella bestämmelser på ett sätt som säkerställer att förbudet inte överträds. Regeringens förslag: Möjligheten till begränsad revision ska gälla även vid kontrollbesök på byggarbetsplatser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingenting att erinra anser att förfarandet med begränsad revision i samband med oanmälda kontrollbesök i byggbranschen bör beskrivas mer utförligt. Eftersom det ofta är fråga om byggarbetsplatser som inte ligger i anslutning till ett företags kontor är det endast vid större entreprenader som det finns personalhandlingar ute vid byggarbetsplatsen. Detta torde innebära att det i många fall inte finns sådana handlingar tillgängliga utan måste ta sig till företagets kontorslokal som kan ligga långt från själva byggarbetsplatsen. Skälen för regeringens förslag: Utöver att kontrollera personalliggaren har enligt dagens personalliggarbestämmelser avseende restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna möjlighet att genom en begränsad revision kontrollera de handlingar i en verksamhet som har anknytning till personalen (41 kap. 5 § andra stycket 2 SFL). Näringsidkaren behöver inte underrättas om ett beslut om begränsad revision innan det verkställs. Detta är nödvändigt eftersom behovet av en begränsad revision ofta framkommer först under det att kontrollbesöket pågår. Skulle krav på förannonsering av en begränsad revision i samband med kontrollbesök ställas upp, skulle dessutom en stor del av värdet med oannonserade kontrollbesök undanröjas (prop. 2005/06:169 s. 47). Samma behov av fördjupade kontroller av handlingar som rör personalen kan naturligen uppkomma vid kontrollbesök på en byggarbetsplats. Samma möjlighet till begränsad revision ska därför även gälla vid kontroll av byggbranschen. I praktiken kan det inträffa, som påpekats av , att behöver förflytta kontrollen till en annan verksamhetslokal om det är där handlingarna som ska kontrollernas förvaras. Om fattar beslut om begränsad revision, är det bestämmelserna härom i 41 kap. SFL som ska tillämpas. 7.14.2Föreläggande, vite och överklagande Regeringens förslag: får förelägga en byggherre eller den som bedriver byggverksamhet att fullgöra de skyldigheter som följer av bestämmelserna om personalliggare. Ett föreläggande får förenas med vite. Beslut om kontrollbesök eller föreläggande utan vite kan inte överklagas. Ett beslut om registrering, kontrollavgift eller föreläggande med vite kan däremot överklagas till förvaltningsrätt. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätt när det gäller beslut om registrering eller kontrollavgift. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. 2014/15:6 Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag Enligt 7 kap. 5 § SFL får förelägga den som inte fullgör sina skyldigheter enligt 2−4 §§ att fullgöra dem eller att lämna uppgifter som verket behöver för att kunna avgöra om någon sådan skyldighet finns (jfr avsnitt 7.4). Det blir således möjligt för att bl.a. förelägga byggherren eller den byggherren överlåtit sitt ansvar till att anmäla sig för registrering och lämna uppgift om när byggverksamheten på byggarbetsplatsen ska påbörjas och var den ska bedrivas. Om byggherren försummar att anmäla sig och byggverksamheten på byggarbetsplatsen ändå påbörjas, gäller alltjämt skyldigheten att anmäla sig för registrering och kan förelägga byggherren även efter att byggverksamheten har påbörjats. De nu gällande bestämmelserna om personalliggare i SFL innebär att får förelägga den som ska föra personalliggare att fullgöra sina skyldigheter enligt 39 kap. 11 och 12 §§ (39 kap. 17 § SFL). Enligt regeringens mening bör även i personalliggarsystemet för byggbranschen ha möjlighet att förelägga dels byggherren, dels den som bedriver byggverksamhet att fullgöra sina skyldigheter. Om byggherren genom avtal överlåtit sitt ansvar att fullgöra skyldigheter får i stället förelägga den näringsidkare som övertagit byggherrens ansvar. får förelägga byggherren att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på byggarbetsplatsen. får också förelägga den som bedriver byggverksamhet att föra en elektronisk personalliggare och i denna dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för näringsidkaren och löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i näringsverksamheten. får även förelägga byggherren och den som bedriver byggverksamhet att hålla personalliggaren tillgänglig för på byggarbetsplatsen. Verket får vidare förelägga den som bedriver byggverksamhet att hålla sin personalliggare tillgänglig för byggherren. Enligt gällande bestämmelser får ett föreläggande förenas med vite om det finns anledning att anta att föreläggandet annars inte följs (44 kap. 2 § SFL).