prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. 2012 s. 403). Rättigheter enligt artikeln får inskränkas endast om vissa förutsättningar är uppfyllda. En inskränkning kräver stöd i lag och ska vara ägnad att tillgodose något av de intressen som räknas upp i artikeln, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste dessutom vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta innebär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses. Konventionsstaterna har viss frihet att själva avgöra om en inskränkning är nödvändig (s. 351). Frågan om en åtgärd har skett med stöd av lag har ofta behandlats i praxis. Kravet på lagstöd är inte rent formellt. Det innefattar även att lagstiftningen måste vara lättillgänglig och tillräckligt exakt formulerad. En lag får t.ex. inte innebära en obegränsad diskretionär prövningsrätt i enskilda fall eftersom den då inte ger den förutsebarhet som krävs. När det gäller dolda spaningsåtgärder innebär kravet på förutsebarhet visserligen inte att en person bör kunna veta på förhand t.ex. när myndigheterna sannolikt avlyssnar dennes samtal, så att han eller hon kan anpassa sitt beteende därefter. Lagstiftningen om sådana åtgärder måste däremot vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs för att myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna. utarbetat en minimistandard som ställer följande krav på lagstiftning om dolda spaningsåtgärder (se t.ex. dom i målet Uzun mot ): Arten av de brott som skulle kunna leda till en begäran om avlyssning måste framgå. Det ska finnas en definition av de personkategorier som skulle kunna riskera att t.ex. få sin telefon avlyssnad. Avlyssningens varaktighet ska vara begränsad. Det måste finnas förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas. Försiktighetsåtgärder vid överföring av information till andra parter ska vidtas. De omständigheter under vilka inspelningarna kan eller måste raderas ska anges. Det kan dock konstateras att den grad av förutsebarhet som krävs varierar beroende på vilken typ av spaningsåtgärd som lagstiftningen avser och hur ingripande åtgärden är. I det ovan nämnda målet Uzun mot , vilket rörde övervakning via GPS av förflyttningar på offentliga platser, uttalade domstolen att de relativt strikta krav som minimistandarden ställer har utarbetats i mål om telefonavlyssning. Domstolen fann att dessa krav inte var tillämpliga i målet eftersom övervakning av en persons rörelser med hjälp av GPS-utrustning, i jämförelse med telefonavlyssning, utgjorde ett mindre intrång i dennes privatliv. En rimlig slutsats är att verksamhet och åtgärder som utgör större intrång i privatlivet borde tillhandahållas med tydligare bemyndiganden och bli föremål för fler restriktioner än verksamhet som utgör mindre sådana intrång. har också slagit fast att nationell lagstiftning om dolda spaningsåtgärder måste innehålla kontrollmekanismer för att skydda mot missbruk av den prövningsrätt som finns. Vad som krävs i det avseendet beror på omständigheter som åtgärdernas karaktär, räckvidd och varaktighet, vilka motiv som krävs för att besluta, utföra och övervaka dem samt vilken typ av rättsmedel som finns i den nationella lagstiftningen. Beträffande telefonavlyssning har ansett att beslutet normalt sett ska kontrolleras av domstol, åtminstone i sista instans. Den nationella lagstiftningen måste också, såvitt avser telefonavlyssning, innehålla tillfredsställande mekanismer för att övervaka vad som sker med överskottsinformation (se t.ex. det ovan nämnda målet Uzun mot ). När det gäller mindre ingripande åtgärder, exempelvis sådana som kan vidtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, ställer konventionen däremot lägre krav. Som ett exempel på detta kan nämnas dom i målet P.G. I målet uttalade domstolen att vad som krävs i fråga om skyddsåtgärder beror, åtminstone i viss utsträckning, på det aktuella intrångets natur och omfattning. Domstolen fann att de brittiska reglerna om telefonövervakning innehöll tillräckliga garantier mot missbruk, trots att det saknades lagregler (i motsats till interna riktlinjer för polisen) om lagring och förstörande av den information som samlades Enligt artikel 13 i ska var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Artikeln kräver inte ett rättsmedel inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven (se prop. 2011/12:55 s. 55). För att rättsmedlet ska anses vara effektivt får dock den prövning som görs inte vara alltför begränsad. Den ska i princip sträcka sig lika långt som egen prövning av om konventionen blivit överträdd. I många fall är möjligheten att föra skadeståndstalan tillräcklig för att motsvara kraven i artikel 13 (s. 514). har framhållit att det vid hemlig telefonavlyssning är svårt – eller ibland omöjligt – att använda normala rättsmedel. Enligt domstolen kan det inte krävas att den som berörs ska underrättas om avlyssningen i förväg, utan kravet måste i detta sammanhang förstås så att det ska finnas ett så effektivt rättsmedel som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Domstolen har lagt vikt vid bl.a. om det funnits regler om underrättelse om tvångsmedlet i efterhand, när detta kunnat ske utan risk eller skada (s. 515). Artikel 6 i innehåller bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. Att använda information från hemliga tvångsmedel, t.ex. överskottsinformation, som bevis kan därför beröras av artikeln. Av praxis framgår dock att artikel 6 inte reglerar vilka bevis som ska vara tillåtna under förundersökning och rättegång. Frågan om vilken utredning som får läggas fram inför en nationell domstol är i första hand en angelägenhet för den nationella rättsordningen, och det kan vara legitimt att åberopa även sådan utredning som inhämtats på ett sätt som inte är förenligt med konventionen. Den fråga i stället har att ta ställning till i mål om artikel 6 är om rättegången som helhet, inbegripet hur bevisningen har erhållits, har varit rättvis. För det fall det har förekommit en kränkning av t.ex. artikel 8 har kränkningens karaktär varit avgörande. Som exempel på omständigheter som domstolen har beaktat kan nämnas om en tilltalad under rättegången har haft möjlighet att ifrågasätta tillförlitligheten av en åberopad inspelning som gjorts via telefonavlyssning, samt om ett bevis som erhållits på olagligt sätt är det enda bevis som lett till fällande dom eller om domen grundats på en samlad bedömning av olika bevis (se t.ex. P.G. mot och NJA 2003 s. 323). Rättssäkerhetsgarantier i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel Tillämpningen av de olika hemliga tvångsmedlen omfattas av ett antal rättssäkerhetsgarantier. De har kommit till mot bakgrund av bl.a. de angivna kraven på rättssäkerhet och skydd för enskildas personliga integritet som gäller enligt regeringsformen och . Som framgår ovan krävs det normalt en domstolsprövning när hemliga tvångsmedel ska användas. Det undantag av betydelse som finns är de möjligheter till interimistiska åklagarbeslut som ges i 27 kap. 21 a § och i 4 och 5 §§ utredningslag. För att en meningsfull domstolskontroll ska kunna utövas ställs bl.a. vissa särskilt angivna krav på det underlag som presenteras för domstolen. Domstolsbeslut får, på sätt som beslut om tvångsmedel enligt i allmänhet, överklagas (se t.ex. 49 kap. 5 § första stycket 6). Eftersom den som avses i ett tvångsmedelsbeslut normalt inte känner till beslutet har han eller hon dock inte någon reell möjlighet att Offentliga ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol rörande flertalet av de hemliga tvångsmedlen. de hemliga tvångsmedlen enligt 27 kap. gäller att offentliga ombud ska förordnas i ärenden hos domstol om hemlig kameraövervakning (se 27 kap. 26 §). Detta gäller genom hänvisning till reglerna i även ärenden som avser tillstånd till dessa tvångsmedel med tillämpning av utredningslag (7 §), 2007 års lag om preventiva tvångsmedel (6 §) eller lagen om särskild utlänningskontroll (se dess 21 §). Offentligt ombud ska förordnas också vid ärende om hemlig rumsavlyssning (se 7 § lagen om hemlig Däremot finns inte regler om offentligt ombud beträffande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller kvarhållande av försändelse. Detta främst eftersom de sistnämnda tvångsmedlen anses som mindre ingripande än de övriga. Regeringen förordnar i sänder personer som kan tjänstgöra som offentliga ombud. Ett offentligt ombud ska vara svensk medborgare och ska vara eller ha varit advokat eller ha varit ordinarie domare. Regeringen ska inhämta förslag på lämpliga kandidater från advokatsamfund och (27 kap. 27 § ). Ett offentligt ombud har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, att yttra sig i ärendet och att överklaga rättens beslut. ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning har kommit in till rätten ska den utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla Vid sammanträdet ska åklagaren och det offentliga Avseende hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning – men inte beträffande hemlig rumsavlyssning – finns dock ett undantag beträffande det offentliga ombudets närvaro vid sammanträdet. Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig Det finns en skyldighet att i efterhand underrätta vissa personer om att hemliga tvångsmedel har använts. Beträffande de hemliga tvångsmedlen enligt 27 kap. och hemlig rumsavlyssning gäller som huvudregel att den som är eller har varit misstänkt för brott ska underrättas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. avlyssning eller övervakning har avsett ett telefonnummer som innehas av någon annan än den misstänkte, ska även denne underrättas. kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas. Underrättelseskyldigheten särregleras inte utredningslag vilket medför att det som anförts om tvångsmedlen enligt 27 kap. gäller även vid tillämpning av den lagen. Viss särreglering gäller däremot beträffande underrättelser om de ovan nämnda tvångsmedlen när de beslutas i enlighet med lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Underrättelseskyldigheten vid tillämpning av lag om preventiva tvångsmedel har konstruerats så att underrättelse ska ske endast avseende tvångsmedelsåtgärd som grundat sig på ett sådant brott i lagens uppräkning som kan falla inom den öppna polisens verksamhetsområde. I fråga om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen finns ingen underrättelseskyldighet. För att sådana uppgifter ska få användas i en förundersökning krävs dock ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämndens uppgifter framgår av lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet samt förordningen (2007:1141) med instruktion för . Nämnden ska bl.a. utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning och ska utövas genom inspektioner och andra undersökningar. Nämnden får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten och ska verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps (1 och 2 §§). Nämnden är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel, samt om användningen av tvångsmedlen och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts (3 §). I vissa fall ska få underrättelse från åklagaren om vidtagna tvångsmedelsåtgärder. När underrättelse i efterhand till enskild om tvångsmedelsanvändningen har underlåtits på grund av sekretess, ska nämnden underrättas om detta. Därtill ska åtgärden anmälas till nämnden i de fall åklagare meddelat interimistiskt beslut om hemligt tvångsmedel enligt utredningslag men beslutet har upphört att gälla innan domstol har prövat ärendet (6 § utredningslag). ska också underrättas om beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (6 § inhämtningslagen). 5 Nytta, behov och integritetsintrång 5.1Några utgångspunkter vid lagstiftning om hemliga tvångsmedel Överväganden om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras i reglerna om hemliga tvångsmedel förutsätter en analys av det faktiska behovet av tvångsmedlen med beaktande av den nytta de kan förväntas medföra. För att nödvändigheten av regleringen ska kunna bedömas krävs att det i varje lagstiftningsärende där tvångsmedel införs, eller området för dem utvidgas, finns en tillfredsställande redovisning av de behov som regleringen förväntas fylla (se SOU 2007:22, del 1, s. 171 f. samt 175). Vidare krävs en analys av det förväntade integritetsintrånget. Dessa analyser bör i den omfattning som det är möjligt grunda sig på ett empiriskt underlag avseende bl.a. den hittillsvarande tillämpningen. På grundval av analysen måste sedan resonemang föras där argument som talar för tvångsmedlet prövas och bryts mot de argument som talar mot. Det är endast i de fall som tvångsmedlet därefter framstår som nödvändigt, proportionellt och försvarligt i ett demokratiskt samhälle som tvångsmedlet ska tillåtas. Utredningen har i samarbete med gjort en omfattande kartläggning av tillämpningen av tvångsmedlen enligt lagen om hemlig rumsavlyssning, lag om preventiva tvångsmedel och utredningslag. Kartläggningen omfattar tiden från det att respektive lag trädde i kraft till och med . 5.2Tillämpningen av de tidsbegränsade lagarna På vilket sätt har utvärderingen skett? Insamling av uppgifter om användningen av hemliga tvångsmedel Omfattningen och karaktären av tvångsmedelstillämpningen beskrivs ofta genom kvantitativa uppgifter, t.ex. om antalet tillstånd som meddelats, varaktigheten av dessa, vilka adresser eller platser de avsett Frågor som rör detta går att formulera på ett sådant sätt att något egentligt bedömningsutrymme inte finns när de ska besvaras. uppgifter lämpar sig därför att lämnas av de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. i blankettform, för vart och ett av de ärenden där de aktuella lagarna tillämpats. Beträffande frågor om effekterna av tvångsmedelstillämpningen är läget mer komplicerat. Endast vissa effekter kan fångas upp genom specifika förutbestämda frågor i en blankett eller ett frågeformulär, t.ex. beträffande hur många tillstånd användningen av tvångsmedlet lett till ett annat tvångsmedel eller lett till ett åtal. Även specifikt ställda frågor avseende kausalitet lämnar med nödvändighet ett utrymme för För denna typ av frågeställningar kan det vara ändamålsenligt för en utredare att själv tränga in i grundmaterialet genom att ta del av handlingar eller intervjuer med olika aktörer. När uppgifter om omfattning och nytta av tillämpningen av hemliga tvångsmedel tidigare samlats in i har detta nästan uteslutande gjorts genom att sammanställningar lämnats från de brottsbekämpande myndigheterna till regeringen eller dess utredare. Så är t.ex. fallet beträffande den redovisning som regeringen lämnar till angående användningen av vissa hemliga tvångsmedel (Ju2010/855/Å och Ju 2010/9482/Å). Utredningen har använt sig av en kartläggningsmetod som står på tre ben. För det första har utredningen inhämtat uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna om varje enskilt ärende där någon av de tre aktuella tvångsmedelslagarna har tillämpats. Detta är således en totalundersökning. Den omfattar tiden från det att respektive lag trädde i kraft till och med . Inhämtningen har gått till så att det inom utredningen utformats en blankett att besvaras för varje ärende. Blanketten är intagen som bilaga 9. Blanketten har besvarats av både handläggande polismyndighet och åklagare som gemensamt har svarat för att de uppgifter som lämnats varit korrekta. Bearbetningen av blankettsvaren har skett inom utredningen. För det andra har utredningen i ett urval av ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller lag om preventiva tvångsmedel har tillämpats dels tagit del av källmaterial, dels hållit intervjuer med rättsväsendets aktörer. Det skriftliga material som gåtts igenom i denna djupundersökning har innefattat bl.a. ansökningarna om tvångsmedel och de promemorior som dessa grundar sig på samt domstolens beslut. Intervjuer har sedan i vart och ett av ärendena hållits med handläggande polis och åklagare. Beträffande ett antal ärenden har även det offentliga ombudet och beslutande domare intervjuats. Fokus har här varit att på konkret ärendenivå tränga djupare i frågorna om behov, nytta och integritetsintrång. För det tredje har utredningen, utan anknytning till enskilda ärenden, sammanträffat med aktörerna för att informera sig om deras allmänna erfarenheter av tillämpningen av de tre lagarna. Ett flertal möten har skett med poliser, åklagare, offentliga ombud och domare. Sådana möten med företrädare ur samtliga av de nämnda kategorierna har hållits i , och . Utredningens kartläggning av tillämpningen av de tidsbegränsade lagarna är alltså omfattande. I det följande återges endast några sammanfattande slutsatser av när och i vilken omfattning lagarna har använts. För en fullständig redogörelse hänvisas till betänkandet (kap. 6). 5.2.2 Omfattningen av tvångsmedelsanvändningen enligt de tidsbegränsade lagarna Inom den öppna polisens verksamhet har sammanlagt under åren 2008- 2011 meddelats 153 initiala tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Inom verksamhet är motsvarande siffra 19. Inom verksamhet har meddelats 45 initiala tillstånd. Hemlig rumsavlyssning har inom den öppna polisen huvudsakligen använts i utredningar om narkotikabrottslighet och mord. Säkerhetspolisen har i de genomgångna ärendena använt hemlig rumsavlyssning avseende två olika brott, terroristbrott eller grovt Inom den öppna polisens verksamhet har sammanlagt – 2011 meddelats 11 initiala tillstånd till tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel. Samtliga tillstånd utom ett har avsett brottslig verksamhet enligt 1 § 6 lag om preventiva tvångsmedel (mord, dråp, grov misshandel eller olaga frihetsberövande med avsikt att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd). tillståndet avsåg 1 § 3 (högmålsbrott; uppror, brott mot medborgerlig frihet m.m.). meddelats 132 (initiala) tillstånd. Brottslighet hänförlig till 1 § 3 i 2007 års lag om preventiva tvångsmedel (högmålsbrott; uppror, brott mot medborgerlig frihet m.m.) har varit en av de vanligast förekommande tillståndsgrunderna, vid sidan av terroristrelaterad och systemhotande Åklagaren har regelmässigt hänvisat till både de allmänna bestämmelserna om tvångsmedel i 27 kap. och bestämmelserna utredningslag när hemliga tvångsmedel har begärts beträffande sådana brott som omfattas av båda regleringarna. domstolens beslut, som har tecknats på ansökningshandlingen, har normalt angetts att framställningen har bifallits. Det går därmed inte att direkt på grundval av beslutshandlingarna avgöra i hur många ärenden lag har tillämpats. utredningslag innebär inte, bortsett från möjligheten till interimistiska beslut, någon särreglering för brott med ett straffminimum . Utredningen har därför använt en avgränsning som innebär att lagen, även om den åberopats, inte har ansetts ha tillämpats avseende brott med minimistraff som överstiger fängelse , t.ex. terroristbrott och grovt spioneri. därmed, utom vid interimistiska beslut, undantagits från redovisningen. Inom verksamhet har, efter tillämpning av den avgränsning som angetts ovan, sammanlagt –2011 av domstol meddelats 173 initiala tillstånd till tvångsmedel enligt 2008 års Samtliga tillstånd utom två har avsett spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. I tillägg till de initiala domstolstillstånd som angetts ovan har fyra interimistiska tillstånd meddelats av åklagare. Samtliga interimistiska beslut har avsett förberedelse till terroristbrott. Två av tillstånden har avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation medan två har avsett kvarhållande av försändelser. 5.2.3Nytta och behov av tvångsmedlen enligt de tidsbegränsade lagarna Regeringens bedömning: Beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, lag om preventiva tvångsmedel och lagen om hemlig rumsavlyssning. De brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och utreda vissa samhällsfarliga brott samt av hemlig rumsavlyssning. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. , , Hovrätten över och , , , , Justitiekanslern, , , Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Datainspektionen, framför att utredningen har gjort en ingående och förtjänstfull analys av tillämpningen av tvångsmedlen enligt den aktuella lagstiftningen och att de överväganden och analyser som utredningen har gjort genomgående är väl Datainspektionen anför att utredningens analys är mycket väl genomförd såvitt avser utgångspunkter, metod och djup, men framhåller att det kvantitativa underlag som finns från den praktiska tillämpningen avseende den öppna polisens användning av preventiva tvångsmedel och även delvis avseende hemlig rumsavlyssning i vissa fall framför att det är svårt utifrån det begränsade underlaget att med tillräcklig säkerhet dra slutsatsen att lag om preventiva tvångsmedel har varit effektiv. framför vidare att det finns en fara med att nyttan av tvångsmedel i alltför hög utsträckning likställs med behov och att det ibland är svårt att såväl definiera effektiviteten som att mäta den, vilket medför svårigheter i proportionalitetsavvägningen. har inte någon erinran mot utredningens analys av nytta, behov och integritetsintrång. utredningens kartläggning och analys anses bekräfta att möjligheten att använda preventiva tvångsmedel svarar mot ett verkligt behov och att sådan tvångsmedelsanvändning också i praktiken medför beaktansvärd fakultetsnämnden vid ifrågasätter bedömningen att användningen av tvångsmedlen enligt de aktuella lagarna generellt har vid framför också att det inte framstår som klart att behovet av tvångsmedel är starkare .