prop · H103141 · 2014-03-14 00:00:00 — De generellt skyddade biotopskyddsområdena är enligt 5 § samma förordning och bilaga 1 till förordningen alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark, pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark samt åkerholmar. De är skyddade var de än förekommer i landskapet. Områden i omedelbar anslutning till bebyggelse ingår inte i biotopskyddsområden. Andra biotopskyddsområden, främst i skogsmark men även i odlingslandskapet och i sjöar och vattendrag, får skydd först efter ett beslut i det enskilda fallet. Enligt 6 och 7 §§ förordningen om områdesskydd enligt m.m. beslutar om biotopskydd i skogsmark medan beslutar när det gäller andra naturtyper. En kommun får fatta beslut om biotopskydd både i och utanför skogsmark enligt 7 a § samma förordning. Om det finns särskilda skäl, får dispens ges i det enskilda fallet från förbudet att inom ett biotopskyddsområde bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön (7 kap. 11 § andra stycket ). Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt 7 kap. ska hänsyn tas även till enskilda intressen enligt 7 kap. 25 § . Enligt bestämmelsen får en inskränkning av enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skyddsbestämmelse i 7 kap. inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Enligt 7 kap. 26 § får dispens enligt 7 kap. 11 § endast ges om det är förenligt med förbudets syfte. Enligt 5 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. prövar frågor om dispens från biotopskyddet, om dispensen gäller ett generellt skyddat biotopskyddsområde. Om dispensen gäller ett område som har skyddats som biotopskyddsområde genom beslut i det enskilda fallet, prövas frågor om dispens av den myndighet som har bildat biotopskyddsområdet enligt 7 kap. 11 § andra stycket . Försvarsmakten får bedriva verksamhet inom ett mark- eller vattenområde som övnings- eller skjutfält även om området är ett biotopskyddsområde enligt förordningen om områdesskydd enligt m.m. Aktivt brukande av jordbruksmark är en förutsättning för upprätthållande av biologisk mångfald i odlingslandskapet Odlingslandskapet är ett resultat av den historiska markanvändningen och den verksamhet som bedrivs . Det är den mänskliga påverkan i form av brukandet av marken och hållande av djur som har skapat en variation av bl.a. småbiotoper, landskapselement, åker och naturbetesmarker. De människor som har brukat jorden genom tiderna har grävt diken och flyttat och samlat ihop stenar till odlingsrösen och stenmurar från jordbruksmarken för att på detta sätt öka markens brukbarhet. Dessa spår i landskapet fyller en viktig funktion i ekosystemen genom att skapa variation i odlingslandskapet och har ett kulturhistoriskt värde. De utgör livsmiljöer, tillflyktsorter och spridningsvägar för flera av odlingslandskapets växt- och djurarter som t.ex. lavar, mossor, grod- och kräldjur, insekter, spindlar, fåglar och små däggdjur. Skulle brukandet upphöra får det bl.a. till följd att naturbetesmarker men även diken och våtmarker växer igen vilket i sin tur kan innebära svårigheter för de växt- och djurarter som är beroende av dessa miljöer för sin överlevnad. Denna tydliga koppling mellan brukande och biologisk mångfald är grunden i miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. I preciseringen av målet betonas vikten av ett öppet landskap och regeringen har vid antagandet av preciseringen också lyft fram att det öppna landskapet är beroende av ett aktivt jordbruk. De grundläggande förutsättningarna för jordbrukets utveckling och konkurrenskraft ges av möjligheterna till avsättning för jordbruksprodukter på marknaden och den europeiska jordbrukspolitiken. Det betyder att förutsättningarna för det svenska jordbruket till stor del beror av konkurrensen på den internationella marknaden och EU:s jordbrukspolitik. För att möta den ökade importen av livsmedel behöver jordbruksföretagens konkurrenskraft utvecklas. Det finns dock förutsättningar för jordbrukets utveckling och konkurrenskraft som vi har nationell rådighet över. Till dessa hör utformning av nationell lagstiftning och av åtgärder i landsbygdsprogrammet, där inom ramen för de målsättningar som finns för programmet har möjlighet att nationellt utforma åtgärder. Landsbygdsprogrammet med dess miljöersättningar och andra åtgärder har varit viktiga för att bidra till ett fortsatt brukande och upprätthållande av den biologiska mångfalden i odlingslandskapet, men har inte helt kunnat vända utvecklingen i en positiv riktning. När det gäller lagstiftning anger den miljöhänsyn som måste tas. Det är en kombination av dessa förutsättningar som blir avgörande för de val som varje enskild jordbruksföretagare gör när det gäller brukandet av odlingsmarken. För den enskilde jordbruksföretagaren är det viktigt att styrmedlen sammantaget inte medför så stora begränsningar att ett aktivt brukande av odlingsmarken hindras. konstaterade i sin rapport av det generella biotopskyddet (rapport 2013:10) att vikande lönsamhet för jordbruket är ett övergripande hot mot odlingslandskapet i stora delar av landet utanför slättbygderna. Vidare konstaterade verket att tillgång till som kan brukas rationellt och har en god arrondering, dvs. fältens form, storlek och läge i förhållande till andra fält och till byggnaderna i jordbruksföretaget samt om eventuella hinder finns i fältet, är nyckelfrågor för jordbruksföretag som överväger att utveckla sin verksamhet. Att åkermarken har en god arrondering innebär att den går att bruka så att foderproduktionen till djuren blir rationell, vilket inte minst är av stor vikt för att långsiktigt kunna behålla det nätverk av naturbetesmarker som utgör ryggrad för odlingslandskapets biologiska mångfald. Av framgår att hävden av naturbetesmarker är beroende av fortsatt djurhållning, eftersom djuren, främst nötkreatur men även får och hästar, genom sitt bete är de som upprätthåller hävden. med naturbetesmarker är för sin djurhållning helt beroende av för sin foderförsörjning, främst av spannmål och odlad vall för produktion till ensilage och hö. I rapporten drar slutsatsen att biotopskyddet i vissa fall kan innebära ett hinder för god arrondering och rationellt brukande genom att utgöra hinder för att flytta dagens större och bredare maskiner och jordbruksredskap mellan skiftena och för att skapa större sammanhängande skiften. Alternativet att använda små och smala maskiner för att kunna komma in genom smala öppningar i stenmurar eller bruka små fält innebär fler körningar och vändtegar, större bränsleförbrukning, ökad risk för jordpackning samt överlappning vid spridning av t.ex. gödselmedel och växtskyddsmedel. Användning av små och smala maskiner innebär därför lägre arbetsproduktivitet och lönsamhet och ger därmed inte förutsättningar för långsiktig hållbarhet och konkurrenskraft hos jordbruksföretagen. Utifrån ett brukningsperspektiv är hindren i stort sett begränsade till diken, stenmurar och odlingsrösen. Det innebär att de konkreta åtgärder som främst kan komma i fråga för att underlätta för jordbruket är igenläggning av diken, flytt eller borttagning av stenmurar samt odlingsrösen. Regeringen delar uppfattningen som framförs av ett stort antal remissinstanser att ett aktivt brukande av jordbruksmark är en förutsättning för att bevara och upprätthålla den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Detta är även grunden i miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. En tydligare dispensregel för aktivt brukande av jordbruksmark Ett aktivt brukande av jordbruksmark är en förutsättning för upprätthållande av biologisk mångfald i odlingslandskapet vilket innebär att rationaliseringsåtgärder i vissa fall behöver vidtas. Sådana åtgärder, som t.ex. kan avse igenläggning av diken eller flytt av stenmurar eller stenrösen, berör generellt skyddade biotopskyddsområden. Att en viss typ av områden har skyddats generellt innebär att områdena är skyddade utan att en bedömning har gjorts av vilka naturvärden som den individuella biotopen har. Följaktligen har en del av de generellt skyddade biotoperna höga naturvärden medan andra har lägre naturvärden. Hur vanligt förekommande en biotop är skiljer sig åt mellan olika delar av landet. En biotop som är vanligt förekommande i vissa delar av landet kan vara sällsynt i andra delar. Regeringen bedömer mot bakgrund av detta att det finns ett utrymme att utvidga möjligheten att ge dispens för åtgärder som underlättar för jordbruket. visar att många rådgivare bedömer att svårigheten att få dispens från reglerna i det generella biotopskyddet hämmar jordbrukets utveckling och en fortsatt långsiktig jordbruksdrift. Som nämnts får man inte inom ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Exempel på åtgärder som inte får vidtas är borttagande av hela eller delar av stenmur, igensättning eller rörläggning av hela eller delar av diken samt flytt av odlingsrösen. Om det finns särskilda skäl, är det möjligt att få dispens för verksamheter eller åtgärder som kan skada naturmiljön. Mark- och har dock i ett avgörande om dispens om borttagande av stenmurar i jordbruksmark ansett att möjligheten till mer rationell jordbruksdrift inte kan anses ha varit oförutsedd vid biotopskyddets införande varför det bedömts inte kunna vara ett särskilt skäl (mål MÖD 2006:16). Å andra sidan ska, enligt 7 kap. 25 § , hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning av en enskilds rätt att använda mark eller vatten får, om inskränkningen grundas på en skyddsbestämmelse i 7 kap., inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Även om rationaliseringsåtgärder enligt Mark- och avgörande inte ensamt kan vara ett särskilt skäl för dispens, kan de vid en avvägning i det enskilda fallet tillsammans med hänsyn till andra faktorer motivera dispens från biotopskyddet. Dispens bör kunna ges för vissa åtgärder som syftar till att bidra till att utveckla jordbruksföretagen, t.ex. åtgärder för att åstadkomma större infarter till åkrar som omgärdas av diken eller stenmurar för att därigenom möjliggöra att stora maskiner kan köra in. Andra exempel kan vara att slå ihop mycket små åkrar till större enheter genom att ta bort småbiotoper, samt att ta bort delar av mindre diken och små stenmurar för att förbättra arronderingen. Detta bidrar till en ökad acceptans för biotopskyddet. Samspelet mellan ett aktivt jordbruk och bevarandet av biotoper gör att möjligheterna till dispens från biotopskyddet för åtgärder som underlättar jordbruk behöver få en tydligare reglering. föreslog en uttömmande uppräkning av vad som får anses vara särskilda skäl för dispens från biotopskyddet inom generellt skyddade biotopskyddsområden. Uppräkningen var dock utformad på ett sätt som innebär att för många typer av åtgärder skulle kunna uppfylla kravet på särskilda skäl. Dessutom omfattade förslaget andra slags åtgärder än sådana som avser att underlätta för jordbruket. Dispensregeln bör därför endast avse åtgärder som underlättar för jordbruket. För dispens bör krävas att åtgärden behövs för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark, dvs. en användning av marken för bete eller odling av gröda avsedd för skörd. Det bör räcka med att visa att dispensen kan förväntas bidra till att göra verksamheten mer ekonomiskt hållbar och därmed kan bidra till ett långsiktigt aktivt brukande. Sökanden bör visa att åtgärden medför positiva effekter för jordbruksföretaget i form av lägre kostnader eller högre avkastning som sammantaget är större än kostnaderna för att genomföra åtgärden. En åtgärd kan t.ex. anses ha en positiv sammantagen effekt om åtgärden kan bidra till utvecklingen av ett djurhållande jordbruksföretag genom att tillgodose en tillräcklig tillgång till mark lämplig för produktion av vinterfoder. För dispens bör det inte krävas att den sökande visar att jordbruksverksam- 2013/14:141 heten kommer att läggas ner eller bli olönsam om inte dispens ges, eftersom en nedläggning även kan bero på andra faktorer. Ett flertal remissinstanser befarar att en utvidgning av möjligheten att ge dispens för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmarken kan motverka syftet med biotopskyddet. Det finns framför allt skäl att utvidga möjligheten till dispens från biotopskyddet i fråga om biotopskyddsområden som är vanligt förekommande eller som har naturvärden som är ringa. Naturvärdena kan avse biotopskyddsområdet eller de naturvärden som biotopskyddsområdet bidrar till i landskapet. För dispens bör därför krävas att biotopskyddets syften fortfarande kan tillgodoses med hänsyn till förekomsten av samma typ av biotopskyddsområden eller med hänsyn till naturvärdena hos det aktuella området och de naturvärden som området bidrar till i landskapet. Exempelvis bör dispens inte ges om det innebär att åtgärden riskerar att medföra att arter som är beroende av den specifika typen av biotop hotas. Den nya dispensbestämmelsen tar hänsyn till såväl jordbrukarens enskilda intresse som det allmänna naturvårdsintresset. En ytterligare avvägning av intressen enligt 7 kap. 25 § bör därför inte behövas. Bestämmelsen bör utformas på så sätt att den anger när det ska anses finnas särskilda skäl för dispens. Om dispens inte kan ges med stöd av den nya bestämmelsen, t.ex. för att åtgärden inte bedöms uppfylla kravet att åtgärden behövs för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark, kan åtgärden och de skäl som sökanden åberopar tas in i en avvägning enligt 7 kap. 25 § . Även om kriterierna för dispens enligt den nya bestämmelsen inte uppfylls, kan alltså en prövning göras enligt 7 kap. 11 § med den intresseavvägning som regleras i 7 kap. 25 §. I 7 kap. 26 § finns en bestämmelse om att dispens endast kan ges om det är förenligt med förbudets syfte. Den nu föreslagna nya dispensregeln innehåller krav som motsvarar detta. I kulturmiljölagen (1988:950) ges lämningar som uppfyller vissa kriterier och som är från tiden ett generellt skydd som fornlämningar. Det innebär att det inte är tillåtet att utan tillstånd enligt kulturmiljölagen skada fornlämningen genom t.ex. att flytta eller ta bort den. En dispens från biotopskydd innebär inte dispens från kulturmiljölagens tillståndskrav. 12 Miljöhänsyn i skogsbruket De insatser som beskrivs i detta avsnitt syftar bl.a. till att nå etappmålet om miljöhänsyn i skogsbruket (se avsnitt 4.1.2). Insatserna bidrar dessutom till att nå Aichimålen om att stoppa förlusten av livsmiljöer och om uthålligt jord-, skogs- och vattenbruk (Aichimål 5 och 7) och även till det EU-gemensamma målet om att genomföra fågel- och habitatdirektiven fullt ut samt att öka jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och restaurering av den biologiska mångfalden (EU-mål 1 och 3). 12.2.1Dialog om miljöhänsyn i skogsbruket Regeringens bedömning: har i uppdrag att redovisa hur resultaten inom projektet om miljöhänsyn genomförts inom myndighetens uppföljningsarbete och inom skogsbrukets miljöhänsyn. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer inte med regeringens bedömning. Beredningen föreslog att samhällets krav på lägsta nivå för miljöhänsyn i skogsbruket anges tydligt i skogsvårdslagstiftningen . Miljömålsberedningen har lämnat förslag till ändringar i skogsvårdslagstiftningen i syfte att tydliggöra den lägsta nivån som krävs enligt lagstiftningen för miljöhänsyn. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna, bl.a. i , i , , , , Skogsindustrierna, Artdatabanken vid och Skog anser att ett förtydligande av lägstanivån för miljöhänsyn i skogsbruket är bra, men när det gäller de åtgärder som beredningen föreslår för att åstadkomma den tydligheten varierar åsikterna mellan remissinstanserna. Förslaget till ny skogsvårdsförordning får kritik från de flesta pga. otydligheter, oklarheter och andra juridiska brister, avsaknad av helhetsperspektiv samt att förändringen inte kommer att leda till att målet nås. (Mark- och ) har avstyrkt förslaget eftersom det genomgående uppvisar sådana brister och oklarheter att det i allt väsentligt måste omarbetas. menar att en detaljerad förordning är fel väg att gå och har därför avstyrkt förslaget. är tveksam till att ökad reglering leder till förbättrad miljöhänsyn. har avstyrkt förslaget och menar att det innebär en förskjutning av skogspolitiken och att etappmålet inte kommer att nås med föreslagna åtgärder eftersom otydligheter i lagstiftningen kvarstår. Skog anser att förslagen till ny förordning bör lämnas utan åtgärd. ifrågasätter nyttan av den ökade detaljeringsgraden eftersom det kommer vara resurskrävande att ta fram praktiska preciseringar. Enligt gör dessa resurser gör större nytta om de satsas på dialog och samverkan. Andra instanser menar att förordningsförslaget snarare är otillräckligt och behöver kompletteras och skärpas ytterligare. Skogsindustrierna vänder sig mot bristerna i problemanalysen och menar att miljöarbetet i skogen stadigt har förbättrats . Skogsindustrierna stöder tanken att tydliggöra lägstanivån i skogsvårdslagstiftningen, men anser att förslaget kommer att ha motsatt effekt. dialog om miljöhänsyn kommer ha mycket större betydelse för miljöhänsyn än detaljerade schabloner. Havs- och vattenmyndigheten anser att skogsvårdsförordningen bör kompletteras med vattenkvalitet. anser att miljöhänsynen bör öka och har tillstyrkt att en ny förordning tas fram som anger sanktionsmöjligheter samt att fler överträdelser än körskador bör kunna beivras. bedömer att förslagen pekar i rätt riktning, men är genomgående otillräckliga. Artdatabanken anser att förslaget till ny förordning har rätt riktning, men att en ändring från myndighetsföreskrifter till förordning inte innebär någon förändring i praktiken. i län anser att förslaget till ny förordning är otillräckligt och behöver utredas ytterligare. i anser att utredningen borde problematiserat den grundlagsstadgade nivån för miljöhänsyn och delar utredningens förslag att tydliggöra lägsta nivån. i instämmer i beredningens förslag på etappmål om tydliggörande av lägsta nivån för miljöhänsyn i skogen, men etappmålet bör ändras så att det framgår att ambitionen är att förbättra miljöhänsynen. Skälen för regeringens bedömning Vid alla skogsbruksåtgärder ska, enligt 30 § skogsvårdslagen, hänsyn tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen genom bl.a. kvarlämnande av träd och trädsamlingar. Denna hänsyn kallas miljöhänsyn. Miljöhänsynen i skogsbruket har, tillsammans med ett anpassat brukande, frivilliga avsättningar och det formella skyddet av land- och sötvattensområden, en avgörande betydelse för att skapa förutsättningar för att uppnå miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Begränsad klimatpåverkan. Dessutom har miljöhänsynen, i kombination med andra skydds- och bevarandeinsatser, betydelse för att förbättra bevarandestatusen för vissa rödlistade arter. Miljöhänsynen har också betydelse för att ska bidra till att nå de Aichimål som handlar om hållbart brukande och bevarande av ekosystemtjänster. Utveckling av miljöarbetet i skogsbruket har varit positiv , då den nya skogspolitiken med jämställda miljö- och produktionsmål kom till stånd. uppföljningar av hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen visar att miljöhänsynen vid föryngringsavverkning förbättrades avsevärt . delmål till miljökvalitetsmålet Levande Skogar, om ökad mängd död ved, ökad areal äldre lövrik skog och areal gammal skog samt ökad areal mark föryngrad med lövskog är alla uppnådda genom den miljöhänsyn som tas vid avverkningar. råder en situation där olika skogsbiotopers utbredning har begränsats genom skogsbruk och genom att hydrologin har påverkats negativt i våtmarker som myrar och sumpskogar genom tidigare dikningsverksamhet. En del av detta beror på bristande miljöhänsyn i det storskaliga skogsbruket –1980-talen vars effekter fortfarande syns eftersom de skogliga ekosystemen är långsamma och inte svarar på de förbättrade förutsättningarna, men en del beror även på dagens skogsbruk. Cirka 2 000 skogslevande växt- och djurarter är av olika skäl rödlistade. Av dessa arter bedömer dock Artdatabanken att för cirka 800 arter kan skogsbruket i något avseende påverka betingelserna. Övriga arter är antingen sådana som inte har sin huvudsakliga förekomst i skog, som ingår i kategorin utdöda, som det råder kunskapsbrist om eller som har en kraftigt begränsad förekomst i . Inom projektet om adaptivt skogsbruk pågår ett arbete vid för att tillsammans med Artdatabanken göra rödlistan mer operativ för skogsbruket. Tanken är att de skogslevande arterna ska kategoriseras utifrån hotfaktorer och åtgärdsbehov från skogsbrukets sida för att det i det enskilda fallet ska vara möjligt att vidta rätt bevarandeåtgärd på rätt ställe. utvärderingar visar på vissa brister i miljöhänsynen. Uppföljningarna visar dock att det inte är omfattningen av hänsyn som är för liten utan att den hänsyn som lämnas inte alltid är optimal för bevarande av biologisk mångfald. Regeringen konstaterar att skogsbrukets ambitionsnivå samlat sett ligger i nivå med eller över eftersträvansvärd nivå, men att sammansättningen av vidtagna miljöåtgärder kan optimeras. De vanligaste bristerna enligt uppföljningar gäller begränsning av markskador, hänsyn till vatten, forn- och kulturlämningar samt hänsynskrävande biotoper. Skogsbrukets egna inventeringar pekar också på vissa brister i hänsynen, om än i något mindre omfattning än . Uppföljning och utvärdering av miljöhänsyn i skogsbruket är metodmässigt komplicerat. Vid kontrollinventeringar har uppföljningar visat sig ha brister bl.a. genom att i stor utsträckning snarare bygga på bedömningar än på mätbara parametrar, vilket medför svårigheter att dra tydliga slutsatser av resultaten. Miljömålsberedningen har gjort ett ambitiöst arbete för att analysera bristerna i miljöhänsynen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med dessa. Remissinstansernas synpunkter på förslaget visar att författningsförslaget inte är genomförbart i sin nuvarande utformning. och har i en redovisning av ett regeringsuppdrag identifierat några viktiga orsaker till de brister i hänsynen som förekommer (rapporten om hållbart brukande av skog. Skogs- och miljöpolitiska mål – brister, orsaker och förslag på åtgärder lämnades till regeringen ). Den sannolikt viktigaste orsaken är att myndigheterna och skogsbruket har olika målbilder av vad god miljöhänsyn är. Skogsbruket har heller inte fullt ut haft insikt om vad och hur mäter vid uppföljningen av miljöhänsynen. Det har medfört svårigheter att uppnå precis det som efterfrågas. 2013/14:141 initierade därför 2011 en utvecklad dialog om mål, lagkrav och metoder för uppföljning av miljöhänsyn – projektet om miljöhänsyn, där representanter från berörda myndigheter, skogsbruket och ideella organisationer har medverkat i ett flertal arbetsgrupper. redovisades beskrivande målbilder för hur god miljöhänsyn bör se ut. Dessa målbilder ska användas som ett gemensamt verktyg för god miljöhänsyn för hela sektorn. Inom projektet tas det även fram en ny modell för hänsynsuppföljning med anledning av brister i tidigare modell. Inom ramen för projektet har regler för prioritering av miljöhänsyn och skydd av arter vid skötsel av skog tagits fram genom ändringar av föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen. I de fall där man måste prioritera vilken hänsyn som lämnas är det viktigt att man utgår från de värden som är viktigast att skydda, vilket enligt de nya bestämmelserna innebär livsmiljöer, vilda djur och växter samt vattenkvalitet. I den nämnda rapporten redovisade myndigheterna även andra orsaker till brister i miljöhänsynen och lämnade vissa rekommendationer riktade till skogsbrukets företrädare.