prop · H103212 · 2014-03-31 00:00:00 — 2013/14:212 ytterligare åtgärder från ingripandestatens sida får vidtas utan flaggstatens uttryckliga tillstånd, utom när det är nödvändigt för att avvärja en överhängande fara för människors liv eller om åtgärderna har stöd i relevanta bilaterala eller multilaterala överenskommelser. Den rätt som enskilda stater har att med straffprocessuella tvångsmedel ingripa mot fartyg styrs av folkrättsliga principer och framgår av bl.a. som har tillträtt (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271, SÖ 2000:1). Regleringen omfattar t.ex. i vilken utsträckning en kuststat med stöd av sin nationella rättsordning kan vidta olika åtgärder i fråga om fartyg som för en annan stats flagg. Denna rätt påverkas av fartygets nationalitet, var det befinner sig för det tänkta ingripandet och vilka omständigheter som har föranlett ingripandet. Enligt folkrätten har en stat suveränitet över sitt land-, sjö- och luftterritorium. Sjöterritoriet, som omfattas av inre vatten innanför de s.k. baslinjerna och territorialhav utanför dessa, sträcker sig ut till territorialhavets yttre gräns (artikel 2.1 i havsrättskonventionen). Enligt havsrättskonventionen har en kuststat en nära nog oinskränkt jurisdiktion över utländska fartyg i dess hamnar och inre vatten. Befinner sig fartyget i kuststatens territorialhav är däremot utgångspunkten närmast den motsatta. Enligt artikel 17 i havsrättskonventionen bryts suveräniteten över territorialhavet av rätten för alla kategorier av fartyg till oskadlig genomfart av en stats territorialhav. Om det utländska fartyget däremot deltar i verksamhet som innefattar exempelvis hot om eller användning av våld mot kuststatens suveränitet eller övning eller bruk av vapen av alla slag, anses detta störa kuststatens lugn, ordning och säkerhet (artikel 19.2 i havsrättskonventionen). Kuststaten kan då i vissa fall ingripa mot fartyget och eventuellt gripa personer ombord på fartyget eller genomföra en undersökning i anledning av brottet. Den staten kan ingripa också på begäran av fartygets befälhavare eller flaggstatens myndigheter (artikel 27 i havsrättskonventionen). Området utanför en stats territorialhav kallas den exklusiva ekonomiska zonen. Av artikel 58 i havsrättskonventionen följer att inom detta område åtnjuter alla stater de friheter till bl.a. sjöfart som gäller för det fria havet. På det fria havet, dvs. den del av havet som ligger utanför territorialhavet eller den exklusiva ekonomiska zonen, har flaggstaten i princip exklusiv jurisdiktion när det gäller användning av straffprocessuella tvångsmedel (artikel 92 i havsrättskonventionen). En stat får dock borda och vidta ytterligare åtgärder beträffande ett fartyg på det fria havet i de fall det finns skälig anledning att misstänka att det används för sjöröveri, slavhandel eller s.k. otillåten utsändning. Samma sak gäller bl.a. om fartyget saknar eller förmodas sakna nationalitet (artikel 110 i havsrättskonventionen). Härutöver finns för svenskt vidkommande särskilda bestämmelser i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg (ingripandelagen). Denna lag tillkom i samband med att tillträdde FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotikabrottskonventionen) för att genomföra delar av artikel 17 i Lagen har därefter ändrats för att möjliggöra också till- Prop. 2013/14:212 stånd till ingripande mot svenskt fartyg vid misstanke om sådan brotts- lighet som omfattas av tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (tilläggsprotokollet mot människosmuggling). Vid tillträde till narkotikabrottskonventionen konstaterades att konventionen inte innebar någon skyldighet för en flaggstat att lämna tillstånd till annan stat att borda och genomsöka ett av dess fartyg vid misstanke om att det används vid olaglig narkotikahantering till havs. Vidare anfördes att det vid Sveriges kuster inte gjort sig gällande problem med fartyg som uppehåller sig på det fria havet och låter föra narkotika i land till kuststaten med mindre och snabbgående båtar. Svenskflaggade fartyg hade inte heller utnyttjats på ett sådant sätt. Det konstaterades dock att för många andra länder var problemen betydande. För dessa länder ansågs möjligheten att begära att få ingripa mot fartyg som för främmande flagg vara ett väsentligt framsteg för narkotikabrottsbekämpningen. Vidare framhöll departementschefen att, för att regleringen också i praktiken skulle få genomslag, det var nödvändigt att de länder som får en sådan begäran inte regelmässigt vägrar att lämna tillstånd. Det kunde antas att endast rent undantagsvis skulle få någon begäran. Detta uteslöt dock inte att det för konventionens allmänna genomslagskraft kunde vara av betydelse att genom en lagändring markerade den vikt som fästs vid konventionen även i det aktuella hänseendet. De- partementschefen ansåg därför att det borde införas en lag som gav möjlighet att i särskilda fall bifalla en framställning om att få ingripa mot ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium (prop. 1990/91:127 s. 34 f. och 43 f.) I samband med tillträde till tilläggsprotokollet mot människosmuggling konstaterades att protokollet (artiklarna 7–9) i likhet med narkotikabrottskonventionen inte innebar någon skyldighet för en flaggstat att ge en annan stat tillstånd att ingripa mot ett av dess fartyg. Det anfördes vidare att inte i någon större utsträckning torde behöva begära tillstånd från annan stat att ingripa mot dess fartyg på grund av misstanke om att det utnyttjades för människosmuggling riktad mot . Det fanns inte heller någon information om att svenskflaggade fartyg utnyttjades för människosmuggling. Det kunde dock inte uteslutas att detta förhållande snabbt kunde förändras på grund av ändringar i brottsmönstren och att protokollets möjligheter till ingripande kunde komma att aktualiseras också för del. Det ansågs därför angeläget att skulle kunna delta i det internationella samarbetet mot människosmuggling. Ingripandelagen kompletterades därför så att det blev möjligt för en annan stat att begära tillstånd att ingripa mot ett svenskt fartyg även i enlighet med tilläggsprotokollet mot människosmuggling. ändrades den begränsning med avseende på brottets svårhetsgrad som fanns i lagen – fängelse – till fängelse (prop. 2004/05:138 s. 29 f.). Vilka möjligheter till ingripande mot fartyg bör införas med anledning av tillträdet till protokollet till ? Bestämmelserna i artikel 8bis i konventionen har till stor del samma innehåll som motsvarande bestämmelser i narkotikabrottskonventionen och i tilläggsprotokollet mot människosmuggling. Regleringen är emellertid mer detaljerad och innehåller ytterligare förfaranderegler och bestämmelser om säkerhetsåtgärder. I likhet med narkotikabrottskonventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling är utgångspunkten att parterna i största möjliga utsträckning ska samarbeta med varandra för att förebygga och bekämpa den brottslighet som omfattas av konventionen (artikel 8bis 1). Artikel 8bis innebär emellertid inte någon skyldighet för en part vare sig att begära en annan stats hjälp att vidta åtgärder med avseende på det egna landets fartyg eller att lämna annan stat sådan hjälp annat än inom ramen för de medel som står till buds. Artikeln föreskriver inte heller någon skyldighet för en part att ge en annan stat tillstånd att ingripa mot dess fartyg. Reglerna är alltså inte tvingande i dessa avseenden. Däremot innebär protokollet en skyldighet för en part att dels begära tillstånd för det fall staten vill genomföra ett ingripande mot ett annat lands fartyg, dels ha en ordning för att ta emot och besvara framställningar av det slag som omfattas av artikeln, dvs. om hjälp, bekräftelse av nationalitet och tillstånd att vidta lämpliga åtgärder. Med detta som utgångspunkt kan artikeln, för svenskt vidkommande, sägas ta sikte på följande fall. 1.Sverige begär annat lands hjälp att vidta åtgärder med avseende på svenskt fartyg (artikel 8bis 4). 2.Annat land begär svensk hjälp att vidta åtgärder med avseende på det landets fartyg (artikel 8bis 4). 3.Sverige begär annat lands tillstånd att ingripa mot (i första hand genom att borda) det landets fartyg (artikel 8bis 5). 4.Annat land begär svenskt tillstånd att ingripa mot (i första hand genom att borda) svenskt fartyg (artikel 8bis 5). Frågan är vilka möjligheter till hjälp eller ingripande mot fartyg som bör införas med anledning av protokollet. Vad först gäller artikel 8bis 4 (fall 1 och 2) föreskriver protokollet som framgår ovan inte någon skyldighet för parterna i den delen. När det gäller fall 2, dvs. att annat land begär svensk hjälp att vidta åtgärder med avseende på det landets fartyg, bör i enlighet med promemorians bedömning sådan hjälp i första hand kunna lämnas av polisen inom ramen för internationellt polisiärt samarbete. Inget hindrar att polisen samverkar med andra myndigheter, t.ex. eller , när hjälpen lämnas. Avser begäran en åtgärd på svenskt territorialhav har även möjlighet att hjälpa till inom ramen för befintligt regelverk om internationell rättslig hjälp. Promemorians slutsats är att det inte bör införas någon ytterligare reglering med anledning av artikel 8bis 4. Ingen remissinstans invänder mot eller har något att erinra mot den slutsatsen. Något förslag i den delen bör därför inte lämnas. Vad därefter avser artikel 8bis 5, som reglerar en stats framställning till flaggstaten att få ingripa mot det landets fartyg, görs följande överväganden. Enligt bestämmelsen får den påkallande staten inte borda fartyget eller vidta sådana åtgärder som anges i punkt 5 b utan flaggstatens ut- Prop. 2013/14:212 tryckliga tillstånd. Vid genomförandet av narkotikabrottskonventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling skapades inte någon ordning för att skulle kunna begära tillstånd att få borda och vidta andra åtgärder med avseende på ett annat lands fartyg i de situationer som överenskommelserna avsåg. I promemorian görs motsvarande bedömning med anledning av den nu aktuella konventionen och något förslag i den delen lämnas därför inte (fall 3). Ingen remissinstans invänder mot eller har något att erinra mot den bedömningen. Enligt regeringen saknas därför skäl att nu införa en sådan möjlighet. Beträffande det omvända fallet, dvs. möjligheten för att lämna ett annat land tillstånd att ingripa mot svenskt fartyg (fall 4), gör regeringen följande bedömning. Konventionen avser mycket allvarlig brottslighet. Enligt regeringen är det angeläget att i så stor utsträckning som möjligt kan delta i det internationella samarbetet mot terrorism. Även om det inte finns någon information om att svenska fartyg används i samband med sådana brott som omfattas av konventionen anser regeringen, på motsvarande sätt som vid tillträdet till tilläggsprotokollet mot människosmuggling, att det inte kan uteslutas att ändringar i brottsmönstren kan innebära att det kan bli aktuellt att ingripa även mot svenska fartyg (jfr prop. 2004/05:138 s. 29 f.). bör därför, om det finns förutsättningar för det, kunna bifalla en begäran från en annan konventionsstat om att få ingripa mot ett svenskt fartyg. Ett medgivande att ingripa innebär ett undantag från exklusiva jurisdiktion och kräver därför en uttrycklig lagbestämmelse. Gällande rätt ger inte någon sådan möjlighet, eftersom ingripandelagen endast är tillämplig vid misstanke om brott enligt narkotikabrottskonventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling. I denna del förutsätts därför lagstiftningsåtgärder, se nedan. Som nämns ovan innebär åtagandet endast att det ska finnas en ordning för att kunna ta emot och hantera en framställning, inte att en sådan måste bifallas. Det föreskrivs inte heller någon skyldighet för staten att själv genomföra en bordning, för det fall tillstånd nekas. Be- dömningen görs i det sammanhanget att artikel 8bis 5 c ii och iii, som innehåller bestämmelser om möjligheten för flaggstaten att själv eller tillsammans med den påkallande staten genomföra bordningen, inte kan tolkas som en skyldighet för flaggstaten att borda. Detta torde följa av att flaggstaten även kan neka tillstånd att borda och genomsöka fartyget (artikel 8bis 5 c iv). Flaggstaten kan alltså välja att bevilja tillstånd att borda eller på annat sätt ingripa mot fartyget, att verkställa åtgärden själv, att genomföra den tillsammans med den påkallande staten eller att avslå begäran. Artikel 8bis 5 d och e ger staterna möjlighet att efter särskilt meddelande härom till generalsekreteraren låta en annan konventionsstat ingripa mot ett fartyg under det meddelande landets flagg, antingen efter framställning härom, om svar med anledning av bordningsförfrågan inte lämnats, eller utan sådan föregående framställning. Dessa möjligheter bör inte utnyttjas. ska alltså i varje enskilt fall, efter framställning i enlighet med vad som framgår nedan, pröva om tillstånd ska lämnas. Ingripandelagen ska omfatta även med dess ändringsprotokoll Som utgångspunkt bör lagstiftningen om ingripande mot svenska fartyg så långt möjligt vara likalydande oberoende av vilket brott som ligger till grund för åtgärden. Förutsättningarna för ett sådant ingripande bör alltså vara desamma oavsett om grunden utgörs av misstanke om narkotikabrott, människosmuggling eller brott enligt . Skälet är bl.a. att ett fartyg kan nyttjas för handlingar som utgör brott enligt flera av de nu aktuella överenskommelserna. En enhetlig reglering bör därför vara ägnad att motverka tolknings- och tillämpningsproblem. Också förutsebarhet och andra rättssäkerhetsskäl kan anföras för en så långt möjligt enhetlig lagstiftning om ingripande mot svenska fartyg. Enligt ingripandelagen får ett medgivande lämnas endast om det finns skälig anledning att anta att fartyget används för brottslighet som begås på den främmande statens territorium eller som är avsedd att fullbordas där eller som annars riktar sig mot den statens intressen. Vidare förutsätts att brottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Medgivandet får förenas med de villkor som anses behövliga. Som anfördes vid tillträdet till narkotikabrottskonventionen kan, om medger att en annan stat ingriper mot ett svenskt fartyg, knappast något annat komma i fråga än att ingripandet sker med stöd av de regler och i den ordning som föreskrivs i den främmande statens lagstiftning (prop. 1990/91:127 s. 44, även återgett i prop. 2004/05:138 s. 28). Ett tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg enligt artikel 8bis i SUA- konventionen skulle alltså innebära, som anges ovan, att medger ett undantag från sitt anspråk på exklusiv jurisdiktion som flaggstat. Detta bör kräva vissa preciserade förutsättningar och att brottsligheten är av allvarligt slag. De förutsättningar som anges i ingripandelagen framstår som lämpliga att uppställa också i fråga om den brottslighet som omfattas av . Enligt ingripandelagen prövas framställningar om ingripande av regeringen. De argument som anförts i tidigare lagstiftningsärenden till stöd för denna ordning får anses ha fortsatt giltighet (prop. 1990/91:127 s. 45 och prop. 2004/05:138 s. 32 f.). Regeringen bör alltså vara behörig myndighet i fråga om beslutanderätten även i det nu aktuella fallet. Då samma förutsättningar och beslutsordning bör gälla som vid ingripanden grundade på narkotikabrottskonventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling föreslår regeringen att uppräkningen i första stycket ingripandelagen kompletteras så att lagen omfattar även SUA- konventionen med dess ändringsprotokoll. Att en annan stat kan ges rätt att ingripa mot ett svenskt fartyg innebär, enligt regeringens bedömning, en överlåtelse av svensk förvaltningsuppgift. Eftersom den förvaltningsuppgift som överlåts innefattar myndighetsutövning, aktualiseras en tillämpning av de särskilda majoritetskraven i 10 kap. 8 § andra stycket RF vid beslut. Enligt ingripandelagen avser medgivandet ett ingripande i enlighet med den tillämpliga överenskommelsen. De förutsättningar och tillämpningsföreskrifter i övrigt, inklusive säkerhetsåtgärder, som där föreskrivs gäller alltså vid varje medgivande till ingripande mot ett svenskt fartyg. Som redogjorts för tidigare får den ingripande staten förutom att borda även vidta andra åtgärder med avseende på fartyget, såsom att genomsöka det och hålla förhör ombord. Vidare får, sedan bevis på brottslighet påträffats, fartyget, last och personer ombord kvarhållas. För de olika åtgärderna krävs emellertid tillstånd från flaggstaten. Bestämmelsen kan i och för sig uppfattas så att tillstånd ska lämnas i två steg. Bedömningen görs emellertid att det även finns utrymme för att ha ett samlat tillståndsgivande. En sådan ordning gäller avseende de andra överenskommelserna. Mot denna bakgrund anser regeringen att, när beslut om bordning fattas, ställning även bör tas till vad den ingripande staten får lov att göra för det fall bevis påträffas vid bordningen, dvs. i fråga om att hålla kvar fartyget, last och personer ombord. Som huvudregel får inga ytterligare åtgärder från bordningsstatens sida vidtas utan flaggstatens uttryckliga tillstånd. Med tanke på den fortsatta hanteringen av ärendet (se nedan) bör () underrätta om regeringens beslut. Som Försvarsmakten framför bör även den informeras härom. Leder en bordning till att bevis och misstänkta personer påträffas består den sista fasen i förfarandet av att avgöra vilket land som ska ta hand om utredningen och lagföringen. Enligt artikel 8bis 8 har flaggstaten rätt att i fråga om all bordning som sker enligt protokollet utöva domsrätt över ett kvarhållet fartyg, last eller andra föremål och personer ombord, inbegripet beslag, förverkande, frihetsberövande och åtal. Flaggstaten får dock, i enlighet med vad som följer av dess lagstiftning, medge att domsrätten utövas av en annan stat som har domsrätt enligt artikel 6 i konventionen. har alltså rätt att ta hand om utredning och lagföring efter utländsk bordning om detta inte avstås. Det innebär endast ett upprätthållande av flaggstatsprincipen. I praktiken är det fråga om att åklagare, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, ska bedöma om en svensk förundersökning ska inledas, alternativt fortsätta, eller avslutas. Situationen kan vara sådan att det redan pågår en svensk förundersökning mot samma personer där resultatet av bordningen, t.ex. beslagtagen egendom, också bör föras in. Behöver misstänkta personer, bevis etc. överföras till får sedvanligt förfarande för internationellt straffrättsligt samarbete användas. Om däremot den andra staten tar hand om ärendet kan det bli aktuellt med överförande av lagföring. Enligt gällande regelverk hanteras åtgärder av detta slag av åklagare. De vidare instruktioner från flaggstaten om det efterföljande förfarandet som avses i artikel 8bis 6 bör alltså lämnas av åklagare. Enligt artikel 8bis 15 ska varje konventionsstat utse den myndighet eller, om så behövs, de myndigheter som ska ta emot och besvara framställningar om hjälp, bekräftelse av nationalitet och tillstånd att vidta lämpliga åtgärder. Enligt promemorian bör uppgiften att ta emot och besvara en inkommande begäran om hjälp (fall 2) ankomma på , vilket 2013/14:212 och Säkerhetspolisen inte invänder mot. Regeringen delar denna uppfattning. bör därför utses att vara behörig myndighet att ta emot och besvara framställningar om hjälp enligt artikel 8bis 4 i konventionen. Frågan bör regleras i förordning. Uppgiften att vara kontaktpunkt bör övergå till (se avsnitt 5.2). När det gäller uppgiften att ta emot och besvara framställningar om bekräftelse på ett fartygs nationalitet bör denna liksom beträffande tilläggsprotokollet mot människosmuggling utföras av . Frågan bör regleras i förordning. Enligt de rutiner som redan gäller bör en sådan förfrågan, och i förekommande fall svaret, översändas till () som därigenom i ett tidigt skede informeras om ärendet och därmed kan förbereda sig på en eventuell senare framställning om bordning och genomsökning av fartyget (prop. 2004/05:138 s. 33). I det arbetet bör ingå att inhämta relevant information från berörda myndigheter. Som redan redogjorts för ska framställningar enligt ingripandelagen (fall 4) prövas av regeringen. Det bör, precis som beträffande de andra två överenskommelserna i lagen, ankomma på () att hantera en sådan framställning. Det kan noteras att en begäran om ingripande även kan framföras muntligen men ska då följas av en skriftlig bekräftelse från den begärande staten så snart det är möjligt (artikel 8bis 2). 6.4.2Statens skyldighet att ersätta skada vid ingripande mot fartyg Regeringens förslag: I lagen om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg införs en bestämmelse som innebär att staten ska svara för skada med anledning av ett medgivande av regeringen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen utan den begränsning som föreskrivs i 3 kap. 7 § samma lag. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot promemorians förslag. framhåller betydelsen av den föreslagna skadeståndsregleringen vid felaktiga ingrepp men anser att flaggstaten måste bära ett skadeståndsansvar i fall där en felaktig myndighetsutövning består i att tillstånd till ingripande gjorts utan att det funnits stöd i utredningen. Skälen för regeringens förslag Konventionens reglering om skadeståndsansvar vid ingripande mot Genom artikel 8.2 i protokollet införs i konventionen även en bestäm- melse om skadeståndsansvar (artikel 8bis 10 b). stämmelsen är att tillstånd att borda ett fartyg inte i sig utgör grund för Konventionsstaterna är emellertid ansvariga för varje skada, men eller förlust som de orsakat och som härrör från åtgär- der som vidtagits enligt artikel 8bis. Skadeståndsansvaret omfattar två huvudgrupper av skadefall nämligen när motiven för de vidtagna åtgärderna visade sig vara ogrundade, förutsatt dock att fartyget inte har begått någon handling som rättfärdigar åtgärderna (artikel 8bis 10 b i), och när de vidtagna åtgärderna är olagliga eller går utöver vad som rimligen krävdes i ljuset av tillgänglig information för att genomföra bestämmelserna i artikeln (artikel 8bis 10 b ii). Staterna ska tillhandahålla effektiva rättsmedel med avseende på skadan, menet eller förlusten. Skadeståndsansvaret enligt bestämmelsen åvilar alltså parterna. Den pekar inte ut vare sig flaggstaten eller den ingripande staten som ansvarig för vissa skador eller för ingripandet som helhet, utan varje involverad stat svarar för de skador som de orsakat och som är hänförliga till den staten. Det innebär att bestämmelsen omfattar både felaktiga myndighetsbeslut och fel eller försummelser vid verkställandet av ett ingripande. Till den första kategorin kan hänföras beslut att ingripa som inte haft stöd i utredningen, exempelvis att det inte funnits skälig anledning att misstänka att fartyget var involverat i något relevant brott. Utgångspunkten här måste vara att flaggstaten bär ansvaret, dock under förutsättning att informationen från den begärande staten inte var felaktig eller bristfällig. Den andra kategorin av skadeståndsgrundande handlingar kan utgöras bl.a. av att en tjänsteman från den ingripande staten har använt våld mot en person utan att detta varit befogat eller har företagit husrannsakan utan grund. Det står således klart att både flaggstaten, dvs. , och den ingripande staten kan ådra sig skadeståndsansvar. Åtagandets betydelse för svenska förhållanden Den skyldighet att ersätta skada som är aktuell avser staters skadeståndsansvar. I svensk rätt finns bestämmelser om skadeståndsansvar för det allmänna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).