prop · H103110d2 · 2014-03-17 00:00:00 — För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt huvudsakliga uppdrag har organisationen ett stort behov av att samarbeta och samverka med En stor del av det samarbetet hand- lar om informations- och erfarenhetsutbyte för att förbättra myndighe- är ett exempel på ett mer formaliserat samarbete där dessa myndigheter tillsammans skapar strategiska bedömningar av hotet från terrorism. Ett annat myndighetsövergripande samarbete där Säkerhetspolisen deltar är mot terrorism. Rådet är ett forum för samverkan och kunskapsutbyte och samlar 14 myndigheter som har olika roller innan, under och efter ett terroristattentat. Säkerhetspolisen deltar även i den nationella mobiliseringen mot grov Syftet med arbetet är att på ett effektivt sätt utnyttja expertkompetens från olika myndigheter för att försvåra för de har det samordnande ansvaret på nationell nivå i arbetet mot grov organiserad brottslighet medan Säkerhetspolisen har det nationella huvudansvaret för att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga sam- När det gäller Säkerhetspolisens uppdrag att förhindra spridning av massförstörelsevapen samarbetar Säkerhetspolisen med , In- spektionen för strategiska produkter, , Tillgången till utländsk underrättelseinformation är avgörande för att Säkerhetspolisen ska kunna bedriva sin verksamhet. internationella samarbete sker framför allt med säkerhets- och under- rättelsetjänsterna i de nordiska och europeiska länderna. är vidare beroende av regelbunden samverkan med säkerhetstjänster och underrättelsetjänster i andra delar av världen. även i ett antal multinationella organ. Säkerhetspolisen och den öppna polisen samverkar och samarbetar i olika hög grad beroende på beröringspunkter mellan de aktuella verksam- Samarbetet bygger på långsiktigt upparbetade relationer och Samarbetet beskrivs mer utförligt i avsnitt 4.6. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet? Bakgrunden till att Säkerhetspolisens organisation behöver ses över är att kommittén har lämnat ett förslag om en ny polisorganisation för den öppna polisen som inte gör det möjligt att behålla Säkerhetspolisen som en del av . Kommittén har inte uppfattat det som sin uppgift att i något avseende förändra Säkerhetspolisens uppdrag. Här handlar det istället om i vilken organisatorisk struktur Säkerhetspolisen framöver ska verka. Utgångspunkten för kommitténs överväganden är förslaget i SOU 2012:13 att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående polismyndig- Förslaget byggde uteslutande på förvaltningsmässiga överväganden. Kommittén vidareutvecklar i detta betänkande de förvaltningsmässiga skälen för en ombildning av Säkerhetspolisen, för att därefter också prö- va om det utifrån verksamhetsmässiga skäl är mest lämpligt att Säker- hetspolisen blir en fristående myndighet inom polisväsendet. Liksom i det förra betänkandet har kommittén låtit en försiktighetsprin- cip vara vägledande i arbetet. Principen innebär bl.a. att i en fungerande verksamhet ska det inte göras större förändringar än vad som är absolut nödvändigt för att verksamheten ska utvecklas. Den innebär också att om förändringar behöver göras bör varje förändring prövas utifrån en tydlig Säkerhetspolisen har en självständig ställning i förhållande Regeringen styr i flera avseenden Säkerhetspoli- sen som om det var ett från den övriga polisen helt fristående organ. kommer till uttryck bl.a. genom att regeringen reglerar Säkerhetspolisens arbete i en egen instruktion. Vidare är det regeringen som utnämner och anställer säkerhetspolischefen och biträdande säkerhetspolischefen. kerhetspolisen har också ett eget anslag och ett eget regleringsbrev. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inne- bär i praktiken inte någon egentlig förändring av regeringens styrning av verksamheten på Säkerhetspolisens område. också en väl avvägd maktfördelning inom den nya polisorganisationen. Genom att göra Säkerhetspolisen till en fristående myndighet skapas tydlighet i ansvarsförhållanden. formellt direkt underställd regeringen. Säkerhetspolischefen kan på ett tydligare sätt utkrävas ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet och led- nings- och ansvarsförhållandena klargörs. längre att kunna besluta i frågor som kan härledas till Säkerhetspolisens uppdrag. Det innebär att säkerhetspolischefen får ett tydligare beslutsmandat men också att det kommer att krävas vissa mekanismer för ansvarsfördelning i situationer då den öppna polisens verksamhet sammanfaller med Säkerhetspolisens arbete. Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet är det naturligt att det måste göras klart vilket regelverk som gäller på Säkerhetspolisens område. Ett tydligare regelverk ger bättre förutsättningar för den interna styrningen av verksamheten. Till det kommer att en fristående myndighet själv kan besluta om vilka föreskrifter och allmänna råd som gäller för verksamheten. En ombildning av Säkerhetspolisen innebär också att det blir tydligare gentemot allmänheten att Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet har en annan inriktning än den övriga polisens. Utifrån Säkerhetspolisens uppdrag och huvudsakliga verksamhetsområden intar organisationen, i sin egenskap av nationell säkerhetstjänst, en särställning inom polisen. I många delar av Säkerhetspolisens verksamhet finns det få beröringspunkter med annan polisverksamhet. Det gäller exempelvis arbetet inom kontraspionage, säkerhetsskydd och arbetet med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen. Vad gäller inriktning och ändamål på det nationella underrättelsearbetet finns det inte tillräckliga beröringspunkter mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen för att verksamheterna skulle gynnas av att Säkerhetspolisen fogas in i den nya . Den underrättelseinformation som hämtas in i stora delar av Säkerhetspolisens verksamhet är sällan inriktad mot den typ av kriminalitet som den öppna polisen arbetar med. Säkerhetspolisen inhämtar också informationen från andra kanaler. Det internationella säkerhetsunderrättelsearbetet värnas av att Säkerhetspolisen får fortsätta att verka avskilt från den övriga polisen. Om Säkerhetspolisen skulle fogas till , och det därigenom uppkommer en starkare koppling till den öppna polisen, finns en uppenbar risk för att Säkerhetspolisens upparbetade förtroende hos andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster skulle undergrävas. Det är inte önskvärt med tanke på den centrala betydelse som underrättelseinformation har för Säkerhetspolisens verksamhet och för dess möjligheter att fullgöra uppdraget att skydda rikets säkerhet. Kommittén har också gjort bedömningen att organisatorisk samhörighet mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen inte utgör en förutsättning för en väl utbyggd samverkan. Se avsnitt 6.4.1 och 6.4.4. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen själv ska besluta sin organisa- Säkerhetspolisens verksamhet är sådan att den måste kunna anpassas till hur brottsutvecklingen och säkerhetspolitiken förändras . att effektivt kunna möta sådana förändringar krävs organisatorisk flexibilitet för ledningen av myndigheten. Möjligheten för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen blir också tydligare om myndigheten får bestämma över sin organisation. Ledningsform för den nya myndigheten Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen ska vara en enrådighetsmyndighet. Förslaget motiveras av verksamhetens särskilda karaktär, att verksamheten snabbt måste kunna anpassas till förändringar i omvärlden och regeringens behov av att kunna styra Säkerhetspolisen på ett tydligt sätt. ska ledas av en myndighetschef. Kommittén föreslår att det ska finnas ett insynsråd vid . ska ha möjlighet till insyn i hela den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Ledamöterna i insynsrådet bör nomineras av samtliga i representerade partier. Mot bakgrund av särdragen i Säkerhetspolisens verksamhet är det dock lämpligt att den krets som får insyn i myndigheten inte blir alltför vid. Ledamöterna i insynsrådet bör genomgå säkerhetsprövning. Säkerhetspolisens arbete innefattar integritetskänslig verksamhet där det är särskilt betydelsefullt med god medborgerlig insyn och demokratiskt inflytande. Ett insynsråd kan tillföra kunskap, bredd och mångfald till stöd för myndighetens ledning. Kommittén föreslår att Säkerhetspolisens myndighetschef ska benämnas säkerhetspolischef. Det är en inarbetad titel. Vidare föreslår kommittén att säkerhetspolischefen själv ska utse sina närmaste medarbetare på chefsnivå. Förslaget följer myndighetsförordningens regler och förvaltningspolitiska överväganden i stort. Det måste även fortsatt finnas goda förutsättningar för personalrörlighet mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. Kommittén föreslår därför att personal vid utan särskilt beslut får vara ledig för att inneha en tidsbegränsad anställning som vid . Möjligheterna att få arbeta i den andra organisationen, och de därigenom utökade karriärvägarna, är av stor betydelse för de anställda och för arbetsgivarna. Det underlättar för Säkerhetspolisen att det finns goda förutsättningar att rekrytera personal från annan polisverksamhet. Detta gäller för personalen som helhet, men i synnerhet för livvakter och spanare. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet påverkar inte behovet av att i vissa undantagssituationer, med hänsyn till verksamheten, kunna förflytta en arbetstagare till en annan anställning. förflyttningsskyldighet aktualiseras – och en ny anställning inom den öppna polisen är i fråga – är det efter organisationsförändringarna därför den nya som ska besluta om en sådan anställning. Handläggning av ärenden om brott av anställda inom Ärenden om brott av anställda inom ska handläggas vid avdelningen för särskilda utredningar vid . Kommittén föreslår att detta ska anges i Säkerhetspolisens instruktion. Bakgrunden till denna ordning är att den förordning som reglerar prövning av dessa ärenden tar sikte på anställda inom polisen, vilket avser arbetstagare hos både och Säkerhetspolisen. Kommittén har i förra betänkandet föreslagit att ärenden om brott av anställda inom polisen ska handläggas vid avdelningen för särskilda utredningar vid . Kommittén föreslår att det ska finnas en personalansvarsnämnd vid Sä- kerhetspolisen. Förslaget följer huvudregeln att personalansvarsfrågor ska prövas av den myndighet där arbetstagaren är anställd. Vidare är det mest ändamålsenligt att Säkerhetspolisen har en egen personalansvarsnämnd. Det förhållandevis stora antalet anställda motiverar också att myndigheten har en egen sådan nämnd. Kommittén gör bedömningen att om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet kommer i praktiken inte möjligheten att samverka och samarbeta med den öppna polisen att förändras. Säkerhetspolisen måste även fortsatt ha en god samverkan och ett väl fungerande samarbete med den öppna polisen och med andra nationella myndigheter. Dessutom måste det finnas en fungerande samverkan med andra länder, utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Kommittén föreslår att det i Säkerhetspolisens instruktion ska anges att Säkerhetspolisen även fortsatt ska samverka och samarbeta med dessa aktörer. I vissa särskilda situationer kommer det dock att finnas behov av mekanismer för ansvarsfördelning mellan Säkerhetspolisen och . Det är Säkerhetspolisen och som gemensamt måste komma överens om en beslutsordning för sådana extraordinära situationer. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär inte att nuvarande bestämmelser om sekretess behöver förändras för ett fungerande uppgiftsutbyte mellan myndigheterna. Konsekvenser av kommitténs förslag Konsekvenser i ett medborgarperspektiv Den demokratiska insynen och kontrollen i Säkerhetspolisens verksamhet kommer att stärkas genom det föreslagna insynsrådet. ansvarsförhållanden, goda förutsättningar för demokratisk insyn samt oförändrade möjligheter för allmänheten att ha kontakt med Säkerhetspolisen bidrar till ett gott förtroende mellan myndigheten och medborgarna. Konsekvenser i ett rättskedjeperspektiv Förutsättningarna för Säkerhetspolisen att bidra till rättskedjans effektivitet och att samverka med myndigheter i rättsväsendet kommer efter en ombildning till en fristående myndighet att vara fortsatt god. En konsekvens av att Säkerhetspolisen föreslås besluta sin egen organisation är att det för myndighetsledningen, och ytterst säkerhetspolischefen, skapas organisatorisk flexibilitet vad gäller att bedriva verksamhet. Möjligheterna för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen blir tydligare om myndigheten själv får bestämma över sin organisation. De förslag som kommittén lämnar ger myndighetsledningen och ytterst säkerhetspolischefen möjlighet att ta ett helhetsansvar för verksamheten hos och för de resultat som uppnås. Detta skapar bättre förutsättningar för strategisk ledning och styrning. Säkerhetspolisen ska samarbeta med i den utsträckning som behövs för verksamheten. Säkerhetspolisen måste också sträva efter att finna goda former för att samverka med den nya nationella operativa avdelningen. Det är angeläget att de båda polismyndigheterna tillsammans identifierar områden där det finns utvecklingspotential vad gäller samverkan och samarbete. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet påverkar, enligt kommitténs mening, inte förutsättningarna för Säkerhetspolisen att även fortsättningsvis ha ett gott samarbete med såväl andra myndigheter som internationellt. Det finns ett fortsatt behov av sekretess och diskretion för vissa delar av Säkerhetspolisens verksamhet och för vissa anställda. Hur Säkerhetspolisen ska hantera frågorna om diskretion bör inte regleras i lag eller annan författning. Det bör istället lämpligen tas om hand av Säkerhetspolisen eller av Säkerhetspolisen i överenskommelse med annan myndighet. Vid ombildningen kommer det för Säkerhetspolisen initialt att krävas vissa resurser för att inventera och ta fram de bestämmelser som behövs för att bedriva verksamheten som en självständig myndighet. Arbetet kommer i förlängningen att medföra ökad tydlighet och mer anpassade bestämmelser för verksamheten. En ombildning av Säkerhetspolisen förutsätter att vissa kompetenser och funktioner tillförs organisationen. Det kan avse arbetsrättslig kompetens, kompetens inom HR samt inom upphandling. Konsekvenser som rör arbetsgivaransvaret och det personalpolitiska området Det är viktigt att Säkerhetspolisen även fortsatt har en god framförhållning och en löpande dialog med den övriga polisen i de situationer då det finns ett behov av att rekrytera personal från . En konsekvens av att ombilda Säkerhetspolisen till en fristående myndighet är att det blir tydligare att det är Säkerhetspolisen som fullt ut utövar alla delar av arbetsgivaransvaret gentemot personalen. Ombildningen påverkar inte den tjänstgöringsskyldighet efter order som gäller för de anställda vid . Inte heller skyldigheten för polismän vid att ingripa påverkas av de organisatoriska övervägandena. För , , del kan förslaget att ombilda Säkerhetspolisen föranleda visst merarbete. Detta arbete hör samman med själva ombildandet och upphör den dag som den nya myndigheten har bildats. Den finansiella styrningen kommer inte att förändras eftersom Säkerhetspolisen har ett eget anslag. Kommitténs förslag att ombilda Säkerhetspolisen får ekonomiska konsekvenser. Dessa avser dels att regeringen bör omfördela nuvarande anslag som belöper på den övriga polisen, dels ekonomiska konsekvenser som är att hänföra till själva ombildningen. Kommittén bedömer att de omställningskostnader av engångskaraktär som avser ombildningen uppgår till . Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen bör leda arbetet med att förbereda och genomföra ombildningen. Detta arbete bör inte fogas till den genomförandeorganisation som kommittén har föreslagit ska förbereda bildandet av den nya . Det är dock viktigt att Säkerhetspolisen etablerar en god kontakt med genomförandeorganisationen för . Ombildningen av Säkerhetspolisen bör samordnas tidsmässigt med att den öppna polisen övergår i en ny struktur. Det finns mer än 500 författningar som avser polisens arbete. En handfull tillkom redan före . Flertalet är dock från tiden efter polisväsendets förstatligande . De centrala polisförfattningarna, polislagen och polisförordningen, tillkom vid tiden för den senaste stora polisreformen 1984. Kommitténs arbete i författningsdelen har följt två huvudspår. Det ena har varit att anpassa den nuvarande lagstiftningen till den nya polisorganisationen med och den fristående Säkerhetspolisen. I detta arbete har samma frågeställningar aktualiserats som vid övriga sammanläggningar av myndigheter inom staten. Det har gällt främst forumfrågor, regler om offentlighet- och sekretess samt behovet av övergångsbestämmelser. Det andra huvudspåret, som varit okomplicerat vid andra myndighetssammanläggningar, har gällt ändringar i de organisatoriska begreppen. Denna fråga har när det gäller polisen varit besvärlig och krävt mycket tid av främst två skäl. Från författningssynpunkt innebär den föreslagna reformen att nuvarande 23 myndigheter – , 21 polismyndigheter och – ska bli en; . Dessutom ska en myndighet, , något förenklat uttryckt, delas upp i två – och Säkerhetspolisen. En följd av detta är att i stort sett samtliga författningar som innehåller något av de gamla myndighetsbegreppen har behövt ändras. Genom att polisförfattningarna tillkommit , och inte haft polisverksamheten som fokus, har de polisiära begreppen inte alltid använts konsekvent. Kommittén har därför också lagt ner ett betydande arbete på att modernisera och ensa den polisiära begreppsapparaten när det gäller begrepp som exempelvis polis, polisen och polishandräckning. När det gäller forumregler i den brottsbekämpande verksamheten är det kommitténs bedömning att de i flertalet fall inte påverkas av den nya myndighetsorganisationen för polisen, eftersom reglerna inte knyter an till polisiära myndigheter eller verksamhetsområden. Forumregeln i 6 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör dock ändras så att anges som konkurrerande Kommittén gör bedömningen att det i handräckningsbestämmelser inte finns något behov av forumregler med ett preciserat polismyndighetsbe- De forumregler som innehåller ett sådant begrepp ska därför änd- ras så att endast begreppet anges. bestämmelser som innehåller endast begreppet polismyndighet. Passlagen och hittegodslagen kan, utan författningsändringar, tillämpas så att varje polisregion i den nya är behörig att hand- lägga ärenden enligt dessa lagar. Flertalet forumregler med ett preciserat polismyndighetsbegrepp i författningsbestämmelser som innehåller handlingsregler för enskilda bör behållas. Forumreglerna bör dock ändras så att de avser var den enskilde ska vidta åtgärden och inte var ärendet ska handläggas och avgöras. Eftersom forumregeln kan knytas till en viss polismyndighet, bör regeln i flertalet fall i stället avse ett visst län. bör målet vara att en ansökan eller anmälan i flertalet ärenden ska kunna göras på valfri ort i landet. Den praxis i forumfrågan som tillämpas för ansökan i ärenden enligt ordningslagen (1993:1617) behöver regleras i lagen. När det gäller de ärenden som handläggs av bör den nya ledningen för som huvudregel få avgöra var dessa ärenden ska handläggas i fortsättningen. Den enskilde bör i dessa ärenden kunna göra ansökan/motsvarande hos myndigheten på valfri ort i den mån inte beslutar annat. Kommittén bedömer att i det korta perspektivet kommer, med något undantag, organisationsförändringarna inom polisen inte att påverka målfördelningen mellan förvaltningsdomstolarna nämnvärt. Vidare gör de organisatoriska förändringarna inom polisen det nödvändigt att ändra några av de särskilda forumregler som gäller för överklagande av vissa ärendegrupper. I den nya kan handläggningen av vissa ärendegrupper komma att koncentreras till en viss enhet. Kommittén gör bedömningen att detta inte innebär att enheten kan anses vara ett självständigt organ i förhållande till myndigheten i övrigt på det sätt som avses i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (TF). Den indelning av den nya i polisregioner som kommittén föreslår, torde inte heller medföra att dessa är att anse som självständiga i den mening som avses i 2 kap. 8 § TF. Omorganisationen av polisen medför inte, enligt kommitténs bedömning, att det behövs några ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen i syfte att förstärka sekretesskyddet för den enskilde. Däremot föreslås vissa ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen för att anpassa den till den nya myndighetsstrukturen inom polisen. För att begränsa behovet av att tillämpa 7 § andra stycket polislagen (1984:387) föreslår kommittén att det i vissa bestämmelser, främst av ad- ministrativ karaktär, uttryckligen ska anges vilka bestämmelser som är tillämpliga på Säkerhetspolisen. När det gäller författningsbestämmelser med ett preciserat polismyn- dighetsbegrepp, som avser förhållandet inom polisen eller mellan polisen och andra myndigheter eller organ, föreslår kommittén att detta ska utfor- mas så att de ger den nya myndighetsledningen stor frihet att forma en organisation som är den mest rationella. I dessa författningar bör därför det preciserade polismyndighetsbegreppet i flertalet fall ersättas I flertalet författningsbestämmelser som innehåller ett icke preciserat polismyndighetsbegrepp, alltså ordet polismyndighet, är det tillräckligt att ersätta detta med . Eftersom kommittén föreslår att tillsammans med andra myndigheter ska ingå i den nya , behöver begreppet utmönstras ur författningstext. I flertalet fall ska begreppet ersättas med begreppet . I några fall bör i stället, främst med hänsyn till internationella åtaganden, ett mera begränsat begrepp anges, exempelvis huvudkontoret eller någon annan organisationsenhet inom den nya . meddelar föreskrifter för polismyndigheterna med stöd av uttryckliga bemyndiganden i särskilda författningar. I den nya kommer många av dessa föreskrifter att kunna betraktas som föreskrifter om arbetsformer inom myndigheten. De kan då i stället meddelas med stöd av 4 § myndighetsförordningen (2007:515). När det gäller föreskrifter som inte avser arbetsformer inom myndigheten, kommer föreskrifter som meddelar att kräva ett uttryckligt författningsstöd även i den nya organisationen. Detsamma kommer att gälla om Säkerhetspolisen har behov av att kunna meddela sådana föreskrifter. Det stora flertalet av de bemyndiganden som avser normgivning och verkställighet som finns kommer att behövas även i den nya organisationen. Såväl beslutande myndighet som adressat kommer dock att behöva ändras. När Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet och inte längre tillhör krävs ett stort antal författningsändringar. I några fall kan begreppet ersättas med Säkerhetspolisen. I många fall behöver dock Säkerhetspolisen anges vid sidan av i författningar som innehåller begreppen polismyndighet eller . behöver utmönstras som myndighetsbeteckning i författningstext. Eftersom polisstyrelserna avvecklas behöver detta begrepp i författningstext ersättas med . I den nya polisorganisationen kan begreppet polischef i författningstext ersättas med begreppet . Begreppet länspolismästare bör utmönstras ur författningstext vid övergången till den nya . Begreppet polisdistrikt är överflödigt i den nya polisorganisationen och kan utmönstras ur författningstext. Begreppet polisväsendet, som kommer att vara synonymt med begreppet polisen, bör behållas i författningstext. I författningstext bör begreppen polisen och polis ersättas med begreppen eller polisman där dessa begrepp uppenbarligen avses. I den nya polisorganisationen kan inte längre begreppet den lokala polisorganisationen användas.