prop · H103146 · 2014-02-25 00:00:00 — Detta kan orsaka problem vid lagföring då det inte med säkerhet kan sägas att regleringen i fullt ut täcker alla gärningstyper som kan konstituera brott mot mänskligheten. Vidare är straffskalorna för de brott som kan bli aktuella inte anpassade till den som bör gälla för brott mot mänskligheten med hänsyn till brottets mycket allvarliga karaktär. Avsaknaden av ett särskilt straffstadgande för detta brott aktualiserar även frågor om bl.a. möjligheterna för svensk domstol att lagföra sådana gärningar begångna utomlands samt om preskription. Dessutom sträcker sig svensk rätt inte lika långt som Romstadgans reglering rörande militära befälhavares och andra förmäns ansvar för brott som begås av underlydande. I bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § tredje stycket finns en särskild reglering om förmans ansvar för folkrättsbrott som begås av en krigsman under Med hänsyn till det starka intresset av att personer i överordnad ställning – oavsett direkt delaktighet och oavsett om det rör sig om en militär eller civil förman – ska kunna ställas till svars för allvarliga överträdelser av folkrätten, är det angeläget att åstadkomma en adekvat straffrättslig reglering i detta avseende. Det kan sammantaget konstateras att utvecklingen på folkrättens område, inte minst under , har tagit avgörande steg mot ett ökat individuellt straffrättsligt ansvar och utvidgade möjligheter Det finns ett starkt svenskt intresse av att nationell lagstiftning möjliggör lagföring för dessa allvarliga brott på motsvarande sätt och i minst samma utsträckning som enligt den internationella ordning som verkat för. Ett sådant intresse uttalades redan i samband med tillträde till Romstadgan och gör sig lika starkt Med beaktande av detta samt den kritik som kan riktas mot gällande lagstiftning, är det önskvärt att reformera regelverket på 7.2 Utgångspunkter för en reform En reform som syftar till att förändra lagstiftningen rörande de brott som har sin grund i allmän folkrätt och som kommer till uttryck bl.a. i Romstadgan för har sin naturliga utgångspunkt i stadgan. Som tidigare konstaterats utgör Romstadgan emellertid inte en fullständig kodifiering av den folkrättsliga sedvanerätten på området. I vissa hänseenden kan det därför bli aktuellt att gå längre. Stadgan uppställer inte heller något hinder mot detta (se artikel 10). Det är främst beträffande den reglering som tillämpas i ickeinternationella väpnade konflikter som det på grund av och med stöd i sedvanerätten kan bli aktuellt att utsträcka det straffbara området. I det följande behandlas framförallt de s.k. huvudbrott som omfattas av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion. I fråga om aggressionsbrott, se avsnitt 5.5.4. Reformen syftar till att den svenska regleringen på ett mer adekvat och fullständigt sätt ska anpassas till den internationella. Även de bakomliggande traktaträttsliga åtagandena bör – i förhållande till gällande rätt – återspeglas på ett tydligare sätt, inte minst för att tillgodose grundläggande straffrättsliga krav på konkretion och förutsebarhet. Ett sådant förhållningssätt bidrar till att motverka de brister som kan sägas föreligga bl.a. med folkrättsbrottets karaktär av blankettstraffbud och ansvarsbestämmelsen rörande folkmord. Romstadgans utformning är emellertid inte invändningsfri. Regelverket baseras på instrument av äldre datum med ett föråldrat språkbruk. Stadgan utgör också, i vissa delar, ett resultat av pressade förhandlingar och kompromisser. Dess struktur och innehåll är bitvis svåröverskådlig och bestämmelserna är av skiftande lagteknisk kvalitet och konkretionsgrad. Dessutom innehåller stadgan ett antal dubbelregleringar och överlappande straffbestämmelser. Som nämnts kodifierar den inte heller uttömmande de folkrättsliga åtaganden som bl.a. har att leva upp till. Även om det är naturligt att en reformerad strafflagstiftning utformas i nära anslutning till stadgans artiklar är det angeläget att söka undvika dess brister. En allmän strävan i arbetet med att anpassa den nationella lagstiftningen till bl.a. Romstadgan är därför att i och för sig utgå från det internationella regelverket, dock med beaktande av svensk lagstiftningsteknik och tradition. Det innebär t.ex. att vedertagna brottsbeskrivningar internationellt sett (med underliggande rekvisit) bör användas som den straffbelagda gärningen konkretiseras så långt som möjligt. Dubbelregleringar och andra överlappningar ska i möjligaste mån undvikas, vilket innebär att det bakom ett specifikt brott i förslaget till svensk lagstiftning kan döljas flera brottsbeskrivningar i Romstadgan. Det är vidare angeläget att utgå från det sedvanerättsliga normverket för att säkerställa att nationell lagstiftning dels speglar de ursprungliga åtagandena, liksom den utveckling av sedvanerätten som skett fram till , dels inte sträcker sig längre än vad sedvanerätten medger. Även om svensk lagstiftningstradition och teknik ska beaktas bör svenska brottsbegrepp som t.ex. olaga tvång eller misshandel inte förekomma i den föreslagna lagstiftningen. I stället bör begrepp som är väl etablerade inom den internationella rätten användas med den innebörd de har inom det regelverket. Därigenom ges också utrymme att beakta den pågående rättsutvecklingen som sker på området, framförallt genom Internationella brottmålsdomstolens verksamhet men även genom de alltjämt verksamma internationella tribunalerna, liksom utvecklingen av statspraxis, nya internationella överenskommelser med bred anslutning m.m. Den internationella straffrätten på området utgör därmed ramen för såväl utformningen som tillämpningen av den nationella rätten och sätter ytterst gränserna för vad som ska vara straffbelagt. Utöver stadgan och de bakomliggande instrumenten bör även brottskriterierna ges viss betydelse vid konstruktionen av den svenska regleringen. Brottskriterierna är, som nämnts, inte bindande för men domstolen har att, utöver stadgan, i första hand tillämpa dessa och de ska också utgöra ledning för domstolen vid tillämpningen av Romstadgans brottsbeskrivningar. Brottskriterierna ger en mer utförlig redovisning av de objektiva och subjektiva rekvisit som konstituerar de olika brotten upptagna i stadgan. utgör de, i delar, också resultatet av politiska kompromisser. Generellt sett har de emellertid utformats med beaktande av bl.a. Jugoslavien- och Rwandatribunalernas praxis på området. Vidare kan internationell doktrin vara relevant i sammanhanget. Slutligen kan även andra länders lagstiftning på området vara av intresse och tjäna som en källa till inspiration i reformarbetet. Sammantaget medför detta att den nya lagstiftning som föreslås innebär att en på straffrättens område ovanlig lagstiftningsteknik använts, där det inte alltid är så att de relevanta rekvisiten uttryckligen framgår av straffbudet utan återfinns i andra källor. Utredningens förslag är baserat på denna teknik. Förslaget i denna del har i princip mottagits väl av remissinstanserna. Det finns enligt regeringen inte heller i övrigt anledning att avvika från den teknik och grundkonstruktion som utredningen har byggt sitt förslag om de specifika straffbestämmelserna Eftersom den, i detta sammanhang relevanta, straffrättsliga i princip uteslutande bygger på internationella åtaganden finns tvärtom starka skäl för att utforma regelverket i ljuset av relevant internationell reglering. Lagstiftningen som sådan utgör självfallet svensk rätt. rättsväsendet således kommer att tolka och tillämpa nationell rätt måste det ske med stort hänsynstagande till de folkrättsliga reglerna och hur de har tolkats och tillämpats av t.ex. internationella tribunaler samt framför Romstadgan innehåller, utöver själva brottskatalogen, även bestämmelser hänförliga bl.a. till straffrättens allmänna del. ansvarsfrihetsgrunder, subjektiva rekvisit, villfarelse samt ansvar vid rus eller psykisk störning (jfr avsnitt 5.6). Inte heller i dessa delar innehåller Romstadgan något krav på införlivande i nationell reglering. Bestämmelserna i denna del av Romstadgan är generellt sett inte heller av sedvanerättsligt karaktär. Det är således inte nödvändigt och inte heller lämpligt att för denna straffrättsliga reform konstruera specialbestämmelser i fråga om grundläggande, allmängiltiga straffrättsliga principer och regler som gäller nationellt t.ex. rörande uppsåt, ansvar för psykiskt störda lagöverträdare, nöd och nödvärn samt villfarelse. Som utgångspunkt ska därför de svenska bestämmelserna i dessa delar tillämpas. I några fall görs särskilda överväganden, jfr avsnitten 13 och 14. Som nämnts görs i det följande hänvisningar till bestämmelser i stadgan genom artikelns nummer och i vissa fall, efter kolon, nummer, bokstav samt romersk siffra som anger en viss punkt i artikeln (ex. artikel 8:2 a [iii]) 8En ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser Regeringens förslag: Det införs en ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, som samlat reglerar straffansvar för de aktuella brotten. Lagen (1964:169) om straff för folkmord och bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § upphävs. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse som uttryckligen begränsar lagens tillämplighet till de fall då universell jurisdiktion gäller för brottet enligt sedvanerätt eller en för bindande traktat. Lagen bör endast omfatta gärningar som utgör brott enligt allmän folkrätt. Det bör inte införas någon uttrycklig bestämmelse som anger att de principer och den praxis som är vägledande för och har utvecklats inom särskilt ska beaktas vid lagens tillämpning. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att lagen ska benämnas lag om internationella brott. Vidare föreslår utredningen att det i lagen förs in en bestämmelse om att denna endast ska tillämpas i de fall svensk domstol enligt allmän folkrätt eller en internationell överenskommelse är behörig att döma över brottet utan att det finns en särskilt anknytning till (universell jurisdiktion). I den mån den internationella överenskommelsen inte speglar sedvanerätt ska lagen, enligt utredningens förslag, endast tillämpas i förhållande till traktatspart. Utredningen föreslår även att det i lagen förs in en bestämmelse som uttryckligen anger att de principer och den praxis som är vägledande för och har utvecklats inom den ska beaktas, inom de ramar som följer av svenska bestämmelser, vid lagens tillämpning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller ställt sig bakom utredningens förslag till en ny lag som samlat behandlar straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser bl.a. Justitiekanslern, åklagarkamrarna i och , Åklagarmyndigheterna i och samt , svenska avdelningen. Hovrätten för har anfört att en samlad reglering i en särskild lag är att föredra framför att göra stadgans bestämmelser direkt tillämpliga eller att inarbeta dem i nuvarande lagstiftning. har instämt i utredningens bedömning att det finns svårigheter med att inordna nu aktuella brott i systematik. i har pekat på att det förhållandet att flera andra länder överväger att införa en särskild strafflag för internationella brott talar för denna lösning. Enligt 9:e åklagarkammaren i för internationella mål m.m. fyller utredningens förslag ett stort behov av att tydliggöra och lyfta fram rättsområdet. har föreslagit att lagen benämns lag om vissa internationella brott. Samma förslag har lämnats av Riksåklagaren, som även föreslagit ett alternativ; lag om internationella brott enligt folkrätten, med hänvisning till att det finns andra internationella brott än de som omfattas av den föreslagna lagen. har föreslagit titeln lag om folkmord och vissa andra internationella brott. Justitiekanslern och 9:e åklagarkammaren i för internationella mål m.m. har tillstyrkt utredningens förslag att lagen delvis går längre än Romstadgan. Även i har ansett det vara väsentligt att den föreslagna lagen definierar vad som utgör folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, eftersom Romstadgan endast reglerar straffansvar för ett begränsat antal folkrättsbrott och dessa brottsdefinitioner kan vara smalare än vad som gäller enligt folkrätten. Liknande synpunkter har förts fram av som menar att det straffbara området enligt Romstadgan är snävare än vad som gäller enligt folkrätten i övrigt samt att det är viktigt att kunna lagföra även sådana gärningar. har å andra sidan motsatt sig att lagen får ett vidare tillämpningsområde än Romstadgan. Lagen bör enligt tingsrätten endast omfatta gärningar som kan utgöra brott enligt Romstadgan. När det gäller den lagtekniska utformningen har Hovrätten för instämt i bedömningen att lagen bör utformas i nära anslutning till Romstadgan men med beaktande av svensk lagstiftningsteknik. Hovrätten har i sammanhanget pekat på risken av att internationella förpliktelser inte helt täcks om svenska begrepp används vid utformningen av den svenska lagstiftningen. Vidare har hovrätten konstaterat att lagförslaget kännetecknas av omfattande och förhållandevis oprecisa bestämmelser med mycket vida strafflatituder, som kommer att vara svåra att tillämpa. Dessa brister beror emellertid på stadgans utformning och lagförslaget kan därför enligt hovrätten tillstyrkas. Även har anfört att åtskilliga rekvisit i den föreslagna lagen kan vara svårtillämpliga men att det är ofrånkomligt med beaktande av det komplexa rättsområde som lagen behandlar och den internationella reglering som förslaget vilar på. I förhållande till denna reglering framstår enligt hovrätten utredningens förslag som både tydligare och mer genomarbetat utan att något väsentligt synes ha gått förlorat. Liknande synpunkter har förts fram av som dock pekat på att legalitetsprincipen bör beaktas i större utsträckning vid utformningen av straffbestämmelserna och att dessa så långt möjligt bör preciseras. har vidare ställt sig avvisande till förslaget om att de särskilda rekvisit som gäller för varje brottstyp ska anges i en särskild bestämmelse medan övriga nödvändiga rekvisit upptas i andra bestämmelser. Enligt tingsrätten torde lagen bli lättare att förstå och passa bättre in i den svenska straffrätten om samtliga rekvisit för ett brott framgår av den straffbestämmelse som behandlar brottet. När det gäller den föreslagna lagens tillämplighet bör denna enligt , inte göras beroende av om svensk domstol, enligt allmän folkrätt eller en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för , är behörig att döma över brottet även om gärningen saknar anknytning till . anser att det kan finnas problem förenade med att knyta en lags materiella tillämplighet till frågan om domsrätt och har pekat på att den diskrepans som därmed förutsätts finnas mellan de svenska brottsbeskrivningarna och relevant internationell rätt inte förefaller särskilt sannolik (snarare ytterst osannolik). har även framhållit att relationen mellan den föreslagna bestämmelsen och utredningens förslag till ny bestämmelse motsvarande 2 kap. 7 § inte framstår som klar. Det kan enligt nämnden ifrågasättas om det finns någon skillnad mellan den behörighet som krävs enligt den föreslagna bestämmelsen och den frånvaro av konflikt med allmänt erkända folkrättsliga grundsatser som förutsätts enligt 2 kap. 7 § . Även har ansett att lämpligheten av en sådan begränsning av det svenska straffansvarets räckvidd bör övervägas ytterligare och har anfört att den föreslagna lösningen ter sig främmande. Förslaget och bedömningen i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning En ny lag införs De brott som regleras i Romstadgans del 2 eller som annars med stöd i relevant folkrättslig sedvanerätt ska medföra individuellt straffrättsligt ansvar, kan till sin grundform vara hänförliga till en rad olika straffbestämmelser i . Folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser kan utgöra kvalificerade former av ett stort antal nationella straffbud. Det som utmärker dessa brott är dock inte i första hand de underliggande gärningarna, t.ex. mord eller våldtäkt, utan i vilket syfte och sammanhang som de begås. Detta kommer till uttryck genom att det för varje brott gäller gemensamma, särskilda rekvisit vilka anges i en chapeau. För folkmord består dessa rekvisit i att gärningen ska begås med avsikt att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp. För att kunna kvalificeras som ett brott mot mänskligheten ska gärningen begås som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en civilbefolkning och för krigsförbrytelser gäller att gärningen ska ingå som ett led i eller på annat sätt stå i samband med en väpnad konflikt eller ockupation. Dessa särskilda, för varje brottstyp gemensamma rekvisit, som utgör en väsentlig del av brottens karaktär, talar starkt för att regleringen bör hållas samlad. Regelverket kan utformas på flera olika sätt. Det avgörande för uppdelningen i olika brottstyper är, som nämnts, inte de olika gärningarna utan det sammanhang i vilket de begås. Det är därför inte helt okomplicerat att inordna brotten i struktur. Med beaktande av såväl legalitetsprincipen som Romstadgans komplementaritetsprincip, dvs. att nationell lagföring i princip äger företräde, är det också angeläget att införa brottsbeskrivningar av väsentligt mer detaljerad och upplysande karaktär än vad som är fallet med t.ex. det nuvarande folkrättsbrottet. bör Romstadgan stå modell för regleringen, vilket medför krav på en speciell lagstiftningsteknik som avviker från den som normalt används i . Det kan vidare ifrågasättas om det är lämpligt att tynga med en omfattande reglering som kanske sällan kommer att användas. Starka skäl talar därmed mot att införa regleringen i . Det bör inte heller bortses från den betydelse som en särskild strafflag kan få för möjligheterna att skapa större förståelse för de aktuella brottens egenart och särskilda funktion i det internationella rättslivet. I sammanhanget bör det erinras om de särskilda skyldigheter som finns när det gäller att förmedla information och undervisa om det folkrättsliga regelsystemet på området, se SOU 2010:72, avsnitt 8. Sammantaget talar därmed övervägande skäl för att en samlad reglering rörande folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser förs in i en särskild strafflag. Detta är också en lösning som valts i ett antal andra länder. När det gäller de ändringar som föreslås i fråga om preskription, se närmare avsnitt 16, gör sig dessa skäl emellertid inte gällande i samma utsträckning. Sådana ändringar föreslås därför införas i där de allmänna bestämmelserna om preskription finns. Detsamma gäller regleringen av svensk domstols jurisdiktion över de brott som omfattas av den föreslagna lagen, se avsnitt 15. Sammanfattningsvis föreslås således att nödvändiga lagstiftningsåtgärder ska genomföras i form av en ny lag som reglerar straffansvar bl.a. för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Lagen föreslås omfatta de egentliga straffbestämmelserna, särskilda bestämmelser om ansvar för förmän och osjälvständiga brottsformer. Lagen utgör inte en komplett strafflag. På samma sätt som vid annan specialstraffrättslig lagstiftning ska allmänna regler och straffrättsliga principer i övrigt tillämpas, om inte annat framgår av lagen. Vad gäller lagens benämning har regeringen i avsnitt 4.3.4, i likhet med vad Riksåklagaren anfört, konstaterat att begreppet internationella brott i olika sammanhang omfattar fler brott än de nu aktuella. Regeringen föreslår därför att lagen benämns lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Till följd av förslaget om ny lag föreslås att lagen (1964:169) om straff för folkmord och bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § upphävs. Utformningen av en ny reglering – brotten Allvarliga brott mot folkrätten måste så långt som möjligt förhindras och beivras. Det är därför, som konstaterats, angeläget att svensk lagstiftning möjliggör lagföring i vart fall i samma utsträckning som vid . Det är också bl.a. med detta syfte som en reform bör genomföras. Som redan fastslagits utgör Romstadgan en viktig utgångspunkt (jfr avsnitt 7). Som flera remissinstanser betonat måste även gällande sedvanerätt på området beaktas. Det innebär att lagens omfattning, främst i fråga om krigsförbrytelser som begås i ickeinternationella väpnade konflikter, föreslås delvis gå utöver vad som gäller enligt Romstadgan, se avsnitt 11.2. Romstadgans struktur och tekniska utformning är, som nämnts, bristfällig i flera hänseenden. Stadgan innehåller straffbestämmelser av skiftande lagteknisk kvalitet som uppvisar svagheter i systematiskt hänseende. Den innehåller också vissa dubbelregleringar och överlappningar. Som konstaterats i avsnitt 7 bör svensk lagstiftningsteknik och tradition därför så långt möjligt användas och stadgans brister i möjligaste mån undvikas. Den nu föreslagna regleringen kan således i fråga om bl.a. struktur komma att avvika från Romstadgan. Främst blir detta aktuellt beträffande regleringen av krigsförbrytelser. I denna del innehåller stadgan omfattande brottsbeskrivningar som delas upp i olika grupper utifrån dels internationella och icke-internationella väpnade konflikter, dels svåra överträdelser av å ena sidan och andra allvarliga kränkningar av lag eller sedvanerätt tillämplig i väpnade konflikter å andra sidan. De svenska bestämmelserna bör, enligt regeringens uppfattning och i enlighet med utredningens förslag, snarare ta sin utgångspunkt i de olika skyddsändamålen. Därmed skapas en tydligare och mer överskådlig struktur som stämmer bättre överens med svensk lagstiftningsteknik. I fråga om folkmord och brott mot mänskligheten gör sig behovet av att avvika från Romstadgan inte gällande lika starkt. dessa delar kan regelverket utformas i närmare överensstämmelse med De gemensamma, särskilda rekvisiten angivna i chapeaun bör, i likhet med vad anfört, upptas i samma bestämmelse som övriga för brottet gällande rekvisit. Därigenom framgår på ett samlat sätt vad som krävs för straffansvar. Vad därefter gäller utformningen av övriga rekvisit i straffbestämmelserna kan följande framhållas. Utredningen har valt att utforma straffbuden i nära anslutning till Romstadgan. förslag bygger på en teknik som innebär att Romstadgans begrepp i vissa fall används, utan fullständigt angivande av de närmare brottsrekvisiten. detta avseende skiljer sig lagstiftningstekniken från vad som allmänt gäller vid utformningen av svenska straffbestämmelser. Mot bakgrund av det krav på tydlighet som uppställs i fråga om strafflag kan detta ifrågasättas. Den svenska regleringen ska emellertid i dess helhet spegla sedvanerätten på området. förekommer i Romstadgan, och som i många fall även föreslås användas i de svenska straffbestämmelserna, är väl etablerade inom den Genom framförallt de internationella tribunalernas praxis samt brottskriterierna till Romstadgan har begrepp som t.ex. tortyr, vilket dessutom består av olika rekvisit beroende på om det är fråga om ett brott mot mänskligheten eller en krigsförbrytelse, annan omänsklig behandling, våldtäkt samt sexuellt slaveri definierats och det straffbara området avgränsats på ett tillfredsställande sätt. internationellt etablerade brottsbenämningar kan därmed fungera som sådana även i nationell reglering. Användande av svenska benämningar bör som tidigare konstaterats i avsnitt 7 undvikas, särskilt i de fall de kan avvika från folkrättens krav. I de fall detta inte är möjligt eller lämpligt t.ex. eftersom motsvarande begrepp förekommer i Romstadgan, jfr begreppet våldtäkt, är det den internationella definitionen av brottet som Därigenom undviks också, vilket Hovrätten för pekat på, de problem som kan uppstå vid användningen av svenska