prop · H2031d9 · 2014-10-23 00:00:00 — 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 8 Migration.................................................................................... Målet för utgiftsområdet ................................................................. Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder ...................... Analys och slutsatser ....................................................................... 1:2 Ersättningar och bostadskostnader .......................................... 1:3 Migrationspolitiska åtgärder ..................................................... 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål .......................................... 2.6.51:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden..................................... 1:7 Utresor för avvisade och utvisade............................................. 2.6.81:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tabell 1.1 Anslagsbelopp................................................................................................... Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 Migration....................................... Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2015–2018. Utgiftsområde 8 Migration............... Tabell 2.3 Ramnivå 2015 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 8 Migration ........ Tabell 2.4 Produktivitet och styckkostnader vid 2011–2013 .......... Tabell 2.5 Anslagsutveckling 1:1 ....................................................... Tabell 2.6 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:1 .............. Tabell 2.7 Anslagsutveckling 1:2 Ersättningar och bostadskostnader ......................... Tabell 2.8 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:2 Ersättningar och Tabell 2.9 Anslagsutveckling 1:3 Migrationspolitiska åtgärder .................................... Tabell 2.10 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:3 Migrationspolitiska Tabell 2.11 Anslagsutveckling 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål ....................... Tabell 2.12 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:4 Domstolsprövning i Tabell 2.13 Anslagsutveckling 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i Tabell 2.14 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål ................................................................ Tabell 2.15 Anslagsutveckling 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden.................. Tabell 2.16 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:6 Offentligt biträde i Tabell 2.17 Anslagsutveckling 1:7 Utresor för avvisade och utvisade.......................... Tabell 2.18 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:7 Utresor för avvisade Tabell 2.19 Anslagsutveckling 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar ................................................................................... Tabell 2.20 Beställningsbemyndigande för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar .......................................... Tabell 2.21 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar .......................................... 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Diagram 2.1 Prognos och utfall för antalet asylsökande och inskrivna i Diagram 2.2 Asylsökande fördelat på de största grupperna av asylsökande 2011–2013 ............................................................................................................. Diagram 2.3 Utgiftsutveckling –2018 ................................................................... Diagram 2.4 Prognos och utfall för verksamhet inom utgiftsområde 8 Migration 2013................................................................................................... Diagram 2.5 Prognos och utfall för utgifter inom utgiftsområde 8 Migration per Diagram 2.6 Fördelning av utgifter på anslag 1:2 Ersättningar och Diagram 2.7 Genomsnittlig vistelsetid för asylsökande som lämnat mottagandet per ärendekategori 2011–2013............................................................................. Diagram 2.8 Variation i vistelsetid för personer med beviljade asylansökningar första instans 2011–2013...................................................................................... Diagram 2.9 Variation i vistelsetid för ensamkommande barn 2011–2013 ................. Diagram 2.10 Variation i vistelsetid för personer med avslag på asylansökan i normalprocess 2011–2013.................................................................................... Diagram 2.11 Variation i vistelsetid för personer med beslut om avvisning med omedelbar verkställighet 2011–2013 ................................................................... Diagram 2.12 Variation i vistelsetid för personer med avslag enligt Dublinförordningen 2011–2013 .......................................................................... Diagram 2.13 Variation i handläggningstid för ansökan om arbetstillstånd (förstagång för arbetstagare) 2011–2013 ............................................................ Diagram 2.14 Avgjorda ansökningar om arbetstillstånd för arbetstagare (förstagång) fördelat på handläggningstid ................................................. Diagram 2.15 Variation i handläggningstid för anknytningsärenden (förstagångsansökan) 2011–2013 ........................................................................ 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar besluta om bidrag som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2016, 2017 och 2018–2022 (avsnitt 2.6.8), 2.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 8 Migration enligt följande uppställning: 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 2 Utgiftsområde 8 Migration Utgiftsområdet omfattar frågor som rör utlänningars rätt att resa in i och vistas i samt frågor som rör mottagande av asylsökande. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, mottagandet av asylsökande, självmant återvändande, medborgarskap och återvandring. Inom utgiftsområdet finansieras förvaltningsutgifter, utgifter för ersätt- Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 Migration ningar och bostadskostnader, utgifter för personer som ska vidarebosättas, utgifter för offentliga biträden samt EU-fonder inom området. Vidare finansieras verksamheten vid migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Kriminalvårdens utgifter för utresor för avvisade och utvisade. Inom utgiftsområdet ryms även deltagande i EU-samarbete och annat internationellt samarbete. 1:2 Ersättningar och bostadskostnader 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för Totalt för utgiftsområde 08 Migration 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2014 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2015–2018. Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2013/14:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2014. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2018 är preliminär. Tabell 2.3 Ramnivå 2015 realekonomiskt fördelad. Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målet för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. 2.4.1Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder De indikatorer som används för att bedöma effektiviteten inom utgiftsområde 8 Migration är i huvudsak följande: –Kostnad per avgjort ärende och avgjorda ärenden per årsarbetare –Vistelsetiden i mottagandet för asylsökande –Handläggningstider för övriga avgjorda ansökningar Regeringens bedömning av måluppfyllelsen för service och rättslig kvalitet grundas på andra typer av metoder för uppföljning. är den myndighet som har det huvudsakliga ansvaret för att målet för utgiftsområde 8 Migration ska uppnås. Polisen och Kriminalvården ansvarar för att verkställa beslut om avvisning eller utvisning med tvång, domstolarna överprövar beslut i de fall den sökande överklagar och Arbetsförmedlingen ansvarar för att bosätta merparten av de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd och har behov av hjälp med bosättning. Utlandsmyndigheterna handlägger migrationsärenden enligt EU:s förordningar och utlänningslagstiftningen samt biträder och polismyndigheter i ärenden enligt utlänningslagstiftningen. Vid bedömningen av måluppfyllelsen inom utgiftsområdet måste regeringen därför beakta och analysera flera myndigheters insatser och resultat. Verksamheten styrs i hög grad av händelser i omvärlden som leder till förändrade migrationsströmmar. resultat påverkas därför både av myndighetens eget agerande och av omvärldsfaktorer som ständigt skiftar på ett sätt som är svåra att förutse. Detta förhållande ställer höga krav på myndighetens förmåga att anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar. innevarande budgetår av exempelvis antalet asylsökande eller förändringar när det gäller vilka länder eller regioner de sökande kommer ifrån, får därför ofta stor påverkan på resultaten i verksamheten. Andra faktorer som påverkar verksamhetsresultat är hur många beslut om avvisningar och utvisningar som verkställs av polisen och hur många av de asylsökande som beviljats uppehållstånd som anvisas bosättning i en kommun av Arbetsförmedlingen. Det gäller också i vilken takt det sker. När resultaten inom utgiftsområde 8 Migration redovisas är det således viktigt att redovisa vilka resultat som uppnåtts till följd av insatser, men också vilka resultat som beror på effekter av förändrade faktorer i omvärlden. Ansvaret för målet om att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter låg i första hand på . Det Globala Forumet för migration och utveckling (GFMD) och ordförandeskap i GFMD från till , är ett led i detta arbete. ökade antalet asylsökande kraftigt, främst ifrån . Inför beslutet om budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) bedömdes att antalet asylsökande skulle fortsätta öka även . Detta utifrån antagandena att konflikten i skulle bli långvarig, att fortsatt skulle komma att vara ett attraktivt destinationsland och att sökande skulle hitta resvägar in i EU och . Även antalet ansökningar om uppehållstillstånd av andra skäl, inte minst ansökningar om familjeåterförening bedömdes komma att öka jämfört med . Vidare gjordes bedömningen att antalet inskrivna i mottagande skulle öka väsentligt , som en direkt följd av att antalet nya asylsökande skulle överstiga antalet personer som skulle komma att lämna mottagandet. I budgetpropositionen var bedömningen följaktligen att behövde ha kapacitet att ta emot 38 000–42 000 nya asylsökande –2016. vidtogs en rad åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen av 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 samt för att förbättra förutsättningarna för myndigheten att uppnå målen i instruktionen. En del i arbetet bestod av att anpassa förordningen med instruktion för och regleringsbrev för för att styrningen skulle bli mer strategisk. Långa vistelsetider leder till höga kostnader inom mottagandet och försvårar både integrationen för dem som beviljats uppehållstillstånd och återvändandet efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. En rättssäker asylprövning med ett tydligt slut är viktigt för att asylsystemet ska vara långsiktigt hållbart. regleringsbrev för , liksom , prioriterades därför asylprövning och återvändande. Särskild vikt lades vid skyndsam handläggning av asylärenden där avvisning med omedelbar verkställighet kunde ske samt s.k. Dublinärenden. Detsamma gällde insatser som syftade till att underlätta en behovsstyrd arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring, avsnitt 6). Orsaken var att handläggningstiderna fortfarande var för långa. fick därför också i uppdrag att vidta ytterligare åtgärder för att effektivisera handläggningen av besök- och bosättningsärenden. Även vistelsetiderna i mottagandet behövde förkortas ytterligare och åtgärder för ytterligare effektivisering prioriterades därför i regleringsbrevet. har antalet asylsökande ökat kraftigt vilket medfört en betydande belastning på och andra berörda myndigheter. ökade antalet asylsökande från drygt 29 600 till över 54 000, en ökning . ökade antalet med . Det var en betydligt större ökning än vad som förutsågs i budgetpropositionen . Som en följd av den kraftiga ökningen av antalet asylsökande ökade antalet öppna asylärenden, inklusive öppna ärenden avseende ensamkommande barn, med närmare 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Det sammantagna antalet asylärenden som skulle behöva avgöra ökade därmed. I första hand på grund av ett ökat antal asylsökande steg också antalet genomsnittligt inskrivna i mottagandet till drygt 43 000 personer, (varav 17 000 kvinnor och 26 000 män) vilket är mer än vad mottagande dimensionerades för i budgetpropositionen . Då den kraftiga ökningen av antalet asylsökande i huvudsak skedde blev påfrestningarna på myndigheten än större. Kraven på befintlig personal vid myndigheten ökade eftersom en kapacitetsökning vid ansöknings- och prövningsenheter samt utökning av myndighetens lokaler inte kunde ske i den takt som antalet asylsökande ökade. För att finansiera de ökade utgifterna ökades anslaget 1:1 och anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader i vårändringsbudgeten (prop. 2012/13:99). Till följd av ett lägre antal asylsökande än förväntat sänktes därefter anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader i höständringsbudgeten (prop. 2012/13:2). Diagram 2.1 Prognos och utfall för antalet asylsökande och inskrivna i mottagande 2013 Källa: juliprognos 2012 samt årsredovisning . ansökte 54 300 personer om asyl i personer från att utgöra den största gruppen. Antalet asylsökande från västra minskade jämfört med bedömningen . Antalet asylsökande från ökade som förväntat men fördelningen av asylsökande mellan länderna förändrades. Antalet sökande från fördubblades medan sökande från minskade jämfört med bedömningen . Diagram 2.2 Asylsökande fördelat på de största grupperna av asylsökande 2011–2013 sökte betydligt färre personer asyl i än vad som hade antagits i budgetpropositionen . Först började antalet asylsökande öka och från 9 500 personer från asyl, varav 3 200 kvinnor och 6 300 män. Antalet ensamkommande barn som ansökte om asyl i fortsatte att öka till totalt 3 900 asylsökande. Jämfört med 2012 innebar det en ökning av antalet ensamkommande barn med och jämfört med . Omkring en tredjedel av de ensamkommande barnen kom från , vilket var en betydligt lägre andel jämfört med . Den näst största gruppen kom från och utgjorde av de sökande. I likhet var av barnen flickor och av barnen var pojkar. Antalet asylsökande har fortsatt att öka och har 31 900 personer, varav 2 500 ensamkommande barn ansökt om asyl. Antalet inskrivna personer i mottagande ökade till 58 000. Resultatuppföljningen inleds med en redovisning av verksamhetsresultatet i förhållande till de bedömningar som gjordes i budgetpropositionen 2012/13:1). Denna redovisning är uppdelad på anslag. Därefter redovisas måluppfyllelsen avseende effektivet, rättsäkerhet och service inom utgiftsområdet. Sambandet mellan utgifter och inskrivna personer i mottagandet Utgifterna under utgiftsområde 8 Migration samvarierar i hög grad med antalet genomsnittligt inskrivna i mottagande. Utgifterna har mer än fördubblats . Se diagram 2.3. Diagram 2.3 Utgiftsutveckling –2018 Källa: och . 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader är det anslag som har ökat mest. Anslaget utgjorde av utgifterna 2013. Det är både en följd av att antalet inskrivna har ökat och att boendekostnaderna har stigit. Anslagen på utgiftsområdet dimensionerades utifrån en sammantagen utgiftsökning 2013 i förhållande till utfallet . I stället ökade utgifterna . Utgifterna på anslagen 1:1 och 1:2 Ersättningar och bostadskostnader bedöms fortsätta stiga –2016 för att minska. Se diagram 2.4 och diagram 2.5 nedan över utfall och prognos för anslagen och delar av verksamheten. För analys av utfallet, se vidare under respektive anslag. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Diagram 2.4 Prognos och utfall för verksamhet inom utgiftsområde 8 Migration 2013 Bosatta från eget Självmant utresta Källa: juliprognos 2012 samt årsredovisning . Diagram 2.5 Prognos och utfall för utgifter inom utgiftsområde 8 Migration per anslag 2013 Större utgiftsökning än förväntat ökade utgifterna på anslaget med . I förhållande till beslutad anslagsnivå i budgetpropositionen blev utfallet högre. Anslaget ökades med i vårändringsbudgeten (prop. 2012/13:99) för att finansiera ett prognostiserat ökat antal asylsökande. Eftersom en så hög andel av de sökande kom , försköts en del av kostnaderna framåt i tiden. Utgifterna understeg därför tilldelade medel. av utgifterna på anslaget består av löner, kontorslokaler och andra kostnader som förknippas med personal. Anslaget används även för utgifter för tolkar, översättning och resor för asylsökande till utredningar m.m. Hur snabbt fattar beslut i asylärendet har stor påverkan på utgifterna. En förutsättning för att en person ska kunna bosätta sig i en kommun är att hon eller han har beviljats uppehållstillstånd. Återvändande sker i normalfall efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. För att anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar och för att dämpa utgiftsökningarna på anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader, bedömde att det var av strategisk vikt att snabbt öka myndighetens kapacitet att handlägga och fatta beslut i asylärenden. Antalet anställda ökades därför från 3 543 till 4 102, dvs. med 500 personer eller , jämfört med . Denna åtgärd var den huvudsakliga orsaken till de ökade utgifterna. Därutöver ökade driftskostnaderna per årsarbetare . Myndighetens ökade driftskostnader förklaras av den årliga löneutvecklingen och av merkostnader till följd av expansionen av organisationen. Driftskostnaden per årsarbetare var lägre för än för staten i genomsnitt. Utgifterna för tolk, översättning och resor steg som en effekt av ökat antal sökande. kärnuppdrag är att pröva ansökningar om uppehållstillstånd och medborgarskap, att ordna ett fungerande mottagande för personer som söker asyl i samt att 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 verka för att personer som fått avslag på sin ansökan ska återvända självmant. Genom kapacitetsökningen kunde avgöra fler asylärenden än 2012, trots kraftiga ökningar av antalet asylsökande. Detta skedde i huvudsak genom nyrekrytering, interna omprioriteringar och vidtagna åtgärder för att utnyttja kontorslokaler och personal mer effektivt. Sammantaget avgjordes fler asylärenden än prognostiserat. avgjordes fler ärenden än vad som kom in. var läget det omvända. Vid slutet av året fanns det drygt 22 000 öppna asylärenden att jämföra med 18 000 . Dock utgjorde äldre ärenden en lägre andel av de öppna ärendena till följd av en tydlig intern styrning att inte låta äldre och mer komplexa ärenden vänta. Kostnaden per avgjort asylärende ökade något medan antalet avgjorda ärenden per årsarbetare i princip var oförändrat (se även avsnittet Produktivitetsutveckling). Antalet nya asylsökande översteg antalet personer som lämnade mottagandet. Det ledde till ett ökat antal inskrivna, både i förhållande till 2012 och till vad anslaget var dimensionerat för i budgetpropositionen . Se diagram 2.4 och diagram 2.5. Hade inte utökat prövningskapaciteten skulle ännu fler varit inskrivna med ännu högre utgifter för mottagandet på förvaltningsanslaget som konsekvens. Bland annat till följd av en utökning av antalet medarbetare inom mottagandet klarade av att ordna ett fungerande mottagande även av kraftiga ökningar av antalet asylsökande. Eftersom en högre andel sökande valde att bo i anläggningsboende, som är mer personalkrävande än eget boende, samt till följd av ökade kostnader för anläggningsboendet, blev verksamheten dyrare uttryckt i kostnad per inskriven. Konsekvenser för övrig verksamhet prioriterades insatser för att underlätta en behovsstyrd arbetskraftsinvandring. Till följd härav överfördes inte några resurser från den verksamheten trots ökade behov inom andra delar inom myndigheten. Det möjliggjorde att fler ärenden avgjordes än 2012. När det gäller anknytningsärenden avgjordes närmare 60 000, vilket är färre än prognostiserat och färre än 2012. Antalet öppna ärenden steg från 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 23 000 till 28 900. Den främsta förklaringen till färre avgjorda ärenden och fler öppna ärenden är att resurser flyttades till asylprövningen fr.o.m. för att dämpa utgiftsökningarna inom mottagandet. Detta var en nödvändig åtgärd som dock medförde vissa negativa konsekvenser, t.ex. förlängda handläggningstider för ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning, ökad kostnad per avgjort ärende och fler förfrågningar till kundtjänst. Anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader Större utgiftsökning än förväntat Utgifterna på anslaget ökade med eller jämfört med . Jämfört med beslutat anslag i budgetpropositionen blev de högre. Anslaget ökades med i vårändringsbudgeten eftersom prognosen för antalet asylsökande skrevs upp och därmed antogs utgifterna för mottagandet öka. Den förväntade ökningen av antalet asylsökande uteblev och anslaget sänktes därför med i höständringsbudgeten . Det ekonomiska utfallet blev högre än tilldelade medel, inklusive ändringsbudget, till följd av att antalet asylsökande ökade kraftigt . Ökat antal inskrivna och ökade boendekostnader orsakade utgiftsökningarna Skälen till ökade utgifter i förhållande till utfallet är ett ökat genomsnittligt antal inskrivna personer och en ökad kostnad i mottagandet. Vidare översteg antalet genomsnittligt inskrivna och dygnskostnaden bedömningarna som låg till grund för dimensioneringen av anslaget i budgetpropositionen . Ersättningsnivåerna för skola, hälso- och sjukvård samt dagersättning fastställs i förordningar och påverkas inte av ansvariga myndigheters effektivitet. Myndigheterna kan dock påverka längden på vistelsen i mottagandet och därmed antalet inskrivna och då även i viss mån kostnaden för boende . kan också påverka boendekostnaden genom att utnyttja platserna så effektivt som möjligt och genom att begränsa utnyttjandet av tillfälliga platser. Personer som beviljades uppehållstillstånd blev av flera olika skäl inte kommun-