prop · H103160 · 2014-03-18 00:00:00 — Den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar gäller för skolor med offentlig huvudman. Det följer av tryckfrihetsförordningen (TF) att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och har inkommit dit eller upprättats där (2 kap. 3 § TF). Det finns särskilda bestämmelser i om när en handling ska anses vara förvarad, inkommen respektive upprättad. En handling anses vara upprättad när den har expedierats eller, om den inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när handlingen har justerats eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § TF). En utredning om särskilt stöd blir alltså som huvudregel allmän handling när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats, dvs. när rektorn, eller den rektorn har delegerat till, har fattat beslut om ett åtgärdsprogram alternativt har fattat beslut om att inte upprätta ett åtgärdsprogram. Om utredningen expedieras blir den allmän handling redan när den expedieras. Ett beslut i fråga om åtgärdsprogram avser myndighetsutövning mot en enskild och den enskilde ska som huvudregel bli underrättad om beslutets innehåll (29 kap. 10 § skollagen och 21 § förvaltningslagen). Regleringen i TF innebär att allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar med de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). När det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola inom det offentliga skolväsendet innebär bestämmelserna i att det råder en presumtion för att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sådan elevhälsa som hänför sig till psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats omfattas av sekretess. Sådana uppgifter får bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 2 § första stycket OSL). I OSL används begreppet särskild elevstödjande verksamhet i övrigt som ett samlingsbegrepp för sådan särskild elevstödjande verksamhet som ligger utanför de psykologiska, psykosociala eller specialpedagogiska insatser som bedrivs av psykologer, kuratorer eller specialpedagoger inom elevhälsan. För uppgifter om enskildas personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt gäller en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna omfattas bara av sekretess, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Det görs vidare ett undantag från det sekretessreglerade området för beslut i ärende i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt (23 kap. 2 § andra stycket OSL). Sådana beslut är alltså offentliga. Eftersom en utredning om särskilt stöd ligger utanför de insatser som bedrivs inom elevhälsan omfattas en sådan utredning av bestämmelsen om sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Uppgifter om enskildas personliga förhållande i en sådan utredning kan således hemlighållas om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Eftersom åtgärdsprogram utgör ett beslut faller åtgärdsprogram utanför det sekretessreglerade området. Regleringen innebär alltså att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i en utredning om särskilt stöd kan omfattas av sekretess, men att ett beslutat åtgärdsprogram är en offentlig allmän handling. För uppgifter som förekommer hos enskilda huvudmän gäller inte Prop. 2013/14:160 offentlighetsprincipen. I skollagen finns det dock bestämmelser om tyst- nadsplikt i enskilt bedriven verksamhet (29 kap. 14 § skollagen). Lärares arbete med stöd och särskilt stöd Regeringens förslag: Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultat på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie En anmälan till rektorn ska göras om det inom ramen för under- visningen eller genom resultat på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie Detsamma ska gälla om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Regeringens bedömning: Utredningen av en elevs behov av särskilt stöd bör även fortsättningsvis regleras i skollagen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian föreslås en ny bestämmelse med innebörden att om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller om en elev uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, ska eleven skyndsamt ges stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det föreslås också att om en elevs behov av stöd inte kan tillgodoses inom ramen för den ordinarie undervisningen ska detta anmälas till rektorn. Det föreslås inte att en sådan anmälan ska kopplas till att eleven inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås. I promemorian föreslås slutligen att utredningen av elevens behov av särskilt stöd inte längre ska regleras i Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statens skolinspektion, Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), , , , och kommuner samt tillstyrker eller lämnar förslagen om stöd inom den ordinarie undervisningen och anmälan till rektorn, utvärdering (IFAU) anser att förslaget om stöd innebär en starkare betoning av skolans befintliga ansvar att anpassa den ordinarie under- visningen så att den passar alla elever. Ett antal remissinstanser, däribland och kommuner samt Friskolornas riksförbund, framför att det är positivt att vikten av tidigt stöd tydliggörs och att fokus för skolans personal ska ligga på de stödinsatser som eleven har behov av. Ett antal remissinstanser, däribland , framhåller att den förtydligande modellen för stödinsatserna är bra. anser att det är viktigt att en omfördelning av tid och energi görs till förmån för att öka kvaliteten i undervisningen och på faktiska stödinsatser, på bekostnad av mängden dokumentation. tillstyrker att det införs en bestämmelse i skollagen som anger vad som gäller i fråga om stöd i den ordinarie undervisningen. Nämnden har dock i sina prövningar noterat att rektorerna har svårt att avgöra vad som hör till respektive stödform och att gränsdragningen behöver preciseras och tydliggöras för att garantera en rättssäker tillämpning. Ytterligare ett antal remissinstanser, bl.a. Skolinspektionen, anser att det är svårt att avgöra var gränsen mellan stödformerna stöd och särskilt stöd går och att begreppsindelningen behöver förtydligas. ställer sig tveksamma till att färre insatser ska klassas som särskilt stöd. Flera remissinstanser, bl.a. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och Handikappförbunden framhåller behovet av att säkerställa att alla skolor har de kunskaper som krävs för att ge elever tillräckligt med stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen. Pysslingen Förskolor och befarar att stora skillnader för eleverna kan uppstå beroende på skolors olika pedagogiska utvecklingsnivå. anser att förslaget om arbetet med stöd kan leda till att rektorn inte automatiskt får kännedom om det antal elever som riskerar att inte nå målen för utbildningen. anser att det behöver förtydligas vem som har ansvar för att ha en helhetsbild av elevernas stödbehov. anser att lärare inte får ges ansvar för åtgärder som ligger utanför deras kompetensområde och att rektorns ansvar för stödåtgärder måste tydliggöras. avstyrker förslaget och är tveksamt till om det kommer att leda till ett minskat administrativt arbete för lärarna. barn och ungdomar (RBU) avstyrker förslaget och anför att om läraren först ska ge stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen riskerar det att leda till att relevanta åtgärder inte sätts in . Promemorians förslag att utredningen av elevens behov av särskilt stöd inte längre ska regleras i skollagen avstyrks av en majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statskontoret, , , , , , Pysslingen Förskolor och , , , och Handikappförbunden. Statskontoret anser att förslaget att ta bort skollagens krav på att ett beslut om åtgärdsprogram ska föregås av en utredning minskar förutsättningarna för att elever ska få en rättsäker bedömning av rätten till särskilt stöd och åtgärdsprogram. anför att ett borttagande av utredningskravet leder till en skillnad i utredningsskyldigheten vid kommunala respektive fristående skolor vilket är oacceptabelt med hänsyn till elevernas rättsäkerhet och rätt till en likvärdig utbildning. Skolinspektionen anför att en vanlig orsak till att inspektionen kritiserar skolor när det gäller arbetet med särskilt stöd är att utredningen är dålig eller inte existerar. Skolinspektionen har därför mycket svårt att se att förslaget kommer att avhjälpa denna brist. Genom att betona kravet på utredning och tydliggöra skillnaden mellan stöd och särskilt stöd anser Prop. 2013/14:160 Skolinspektionen att rektorn ges bättre förutsättningar att fatta beslut om åtgärdsprogram endast för de elever som verkligen är i behov av särskilt stöd. anser att elevhälsans roll att stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål bör förtydligas i arbetet med tidiga insatser. förallt bör den specialpedagogiska kompetensen kopplas in . förbundet framhåller att även om rektorn är den som slutligen ansvarar för hur stödet ska utformas, måste det bygga på vad bl.a. special- pedagoger och i förekommande fall elevhälsan ordinerar. kappförbunden, , , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) samt Skol- kuratorers Förening ser ett behov av att specialpedagogiken och speciallärarnas/specialpedagogernas roll tydliggörs och förstärks. Skälen för regeringens förslag och bedömning Arbetet med särskilt stöd tar tid och brister i kvalitet Enligt promemorian upplever lärarna att andelen elever i behov av särskilt stöd har ökat och att detta i kombination med utarbetandet av åtgärdsprogram tar mycket tid i anspråk. Vidare framgår att särskilt stöd och åtgärdsprogram är relativt vanligt förekommande. cirka 10–av en årskull och av alla elever särskilt stöd under sin grundskoletid. När det gäller åt- gärdsprogram finns, enligt promemorian, belägg för att antalet har ökat. Omfattningen av särskilt stöd i gymnasieskolan är mer oklar men det finns belägg för att särskilt stöd förekommer i en mer begränsad Att behovet av särskilt stöd är så pass stort i förklaras av att nästan alla elever går i . grundsärskolan och specialskolan uppgår till cirka en procent av alla elever i det obligatoriska skolväsendet. Andelen elever i gymnasie- särskolan är och av eleverna får sin utbildning på introduktionsprogrammen, vilka är särskilt anpassade för elever som inte är behöriga för de nationella programmen. Skolinspektionens tillsyn visar att det finns kvalitetsbrister i skolornas arbete med särskilt stöd och åtgärdsprogram. av de granskade grundskolorna och av gymnasie- skolorna brister i arbetet med åtgärdsprogram. Många av de anmälningar som Skolinspektionen tar emot avser också särskilt stöd. utredningen och bedömningen av elevers stödbehov men också att rektorn inte säkerställer att beslut om åtgärdsprogram fattas. gärdsprogrammens kvalitet varierar. De åtgärder som presenteras i pro- grammen fokuserar, enligt Skolinspektionen, ofta på individen i stället för på undervisningen. Det anges t.ex. vad eleven ska göra, men inte hur undervisningen ska anpassas utifrån elevens behov. Det förekommer t.ex. att elever utan närmare analys av stödbehovet lyfts ur sin klass eller grupp för att få stöd. trots att skolans insatser enligt skollagen så långt som möjligt ska ges genom variation av den ordinarie undervisningen eller i anslutning till Det finns vidare en stor variation i hur många åtgärdsprogram som utarbetas på skolorna. Detta kan bero på att det råder osäkerhet kring när en elevs stödbehov är av sådan karaktär att det kan hanteras inom ramen för den ordinarie undervisningen och när en elev ska anses vara i behov av särskilt stöd och ett åtgärdsprogram därmed ska utarbetas. Det finns enligt Skolinspektionen ett antal exempel på när åtgärdsprogram inte utarbetas trots att elever bedömts vara i behov av särskilt stöd. uppger en del lärare att åtgärdsprogrammen främst utarbetas för att tåla en granskning och inte för att stödja elevernas kunskapsutveckling. Av promemorian framgår vidare att det inte sällan saknas en analys av om elevernas stödbehov kan tillgodoses inom den ordinarie undervisningen och att det på vissa skolor utarbetas åtgärdsprogram för elever så snart det kan befaras att en elev inte kommer att uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Behov av att förtydliga skillnaden mellan stöd och särskilt stöd Som nämnts i avsnitt 4 följer av skollagen att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov och att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt (1 kap. 4 § skollagen). Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). I skollagen anges också att om en elev är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges ett sådant stöd (3 kap. 8 § skollagen). Det finns ingen definition av det stöd och den ledning och stimulans som ska ges enligt 1 kap. 4 § och 3 kap. 3 § skollagen. Inte heller finns det någon definition av det särskilda stöd som regleras i 3 kap. 6–10 §§ skollagen. Det har inte heller ansetts möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska föreligga för att en elev ska få särskilt stöd. Av promemorian framgår att många lärare och rektorer anser att det är svårt att dra en gräns mellan vad som avses med det stöd som ska ges till alla barn och elever och det särskilda stöd som endast ska ges till vissa elever. anför i sina allmänna råd, Arbete med åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd (SKOLFS 2013:8), att ett åtgärdsprogram ska utarbetas om en elev behöver särskilt stöd, dvs. om denne riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. har i sina synpunkter avseende allmänna råd anfört, att man måste skilja på grunden för att utreda en elevs behov av särskilt stöd och grunden för att utarbeta ett åtgärdsprogram. Särskilt stöd ska enligt inte ges enbart på grunden att man befarar att en elev inte kommer att uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Förutsättningen för att en elev ska få särskilt stöd är, enligt Skolväsendets överklagandenämnds uppfattning, att rektorns utredning utmynnat i att elevens stödbehov inte kan tillgodoses inom ramen för den ledning och stimulans som ska ges alla barn och elever (3 kap. 3 § skollagen). Regeringen konstaterar att det förekommer att åtgärdsprogram upprättas så snart det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Detta trots att lagstiftarens intention varit att bedömningen av elevens behov av särskilt stöd, som ska göras efter en utredning, kan resultera i att eleven inte bedöms vara i behov av särskilt stöd utan att det är tillräckligt med stöd, ledning och stimulans enligt 1 kap. 4 § och 3 kap. 3 § skollagen. Som bl.a. och Skolinspektionen framfört förekommer det att det fattas beslut om särskilt stöd och åtgärdsprogram trots att eleverna skulle kunna få sina behov tillgodosedda med hjälp av stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen. har vidare framhållit att många åtgärdsprogram består av en blandning av insatser, både sådana som är att betrakta som stöd och sådana insatser som utgör särskilt stöd. Det innebär att lärare och rektorer i viss utsträckning dokumenterar mer än vad som krävs enligt nuvarande lagstiftning. Detta ökar mängden administrativt arbete på bekostnad av undervisning och stöd. Den ökade dokumentationen har dock inte lett till att kvaliteten på arbetet med stöd och särskilt stöd har ökat. Inte heller uppnår fler elever de kunskapskrav som minst ska uppnås. Gällande rätt tillämpas således inte fullt ut så som lagstiftaren avsett. I likhet med bl.a. Skolinspektionen, och anser regeringen därför att det finns behov av att förtydliga regleringen kring vad som avses med stöd respektive särskilt stöd. Stöd i form av extra anpassningar – en naturlig del av den ordinarie undervisningen – och gränsdragningen i förhållande till särskilt stöd I promemorian föreslås att om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller om en elev uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, ska eleven skyndsamt ges stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot förslaget. Ett antal remissinstanser, däribland och kommuner samt , framför att det är positivt att vikten av tidigt stöd tydliggörs och att det är på detta som skolans personal ska lägga sitt fokus. betonar dock att lärare inte får ges ansvar för åtgärder som ligger utanför deras kompetensområde och att rektorns ansvar för stödåtgärder måste tydliggöras. Att uppmärksamma elevers stödbehov och tillhandahålla stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen faller inom lärarnas kompetensområde. Regeringen anser således att förslaget inte ålägger lärarna något som inte redan ingår i professionen. Som huvudregel bör elevers behov av stöd alltså kunna hanteras inom ramen för de resurser som lärare eller t.ex. lärarlaget har tilldelats. Rektorn ansvarar dock alltid för att se till att givna resurser fördelas på ett lämpligt sätt utifrån elevernas behov och att resursfördelningen vid behov ses över. Detta framgår av läroplanerna för de olika skolformerna. Av läroplanerna för de obligatoriska skolformerna framgår att rektorn har ett särskilt ansvar för att undervisningen utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver, samt att resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör (SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250, SKOLFS 2010:251 och SKOLFS 2010:255). Av läroplanen för gymnasieskolan följer att rektorn har ett särskilt ansvar för att lärarna anpassar undervisningens upplägg, innehåll och arbetsformer efter elevernas skiftande behov och förutsättningar samt att undervisningen utformas så att elever som behöver särskilt stöd eller andra stödåtgärder får detta (SKOLFS 2011:144). I propositionen Vissa skollagsfrågor (prop. 2013/2014:148) föreslås att det i skollagen ska förtydligas att rektorn och förskolechefen har ansvar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Pysslingen Förskolor och anför att förmågan att möta elevernas stödbehov är avhängig skolors pedagogiska utvecklingsnivå och befarar därför att förslaget kan leda till att stora skillnader uppstår. Skollagens utgångspunkt är att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Lärare ska således bedriva en undervisning som så långt som möjligt möter elevers olika behov och förutsättningar. Regeringen konstaterar vidare att skollagen föreskriver att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska i stället tas till elevernas olika förutsättningar och behov, och skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen (jfr prop. 2009/10:165 s. 229 och prop. 1990/91:18 s. 28). Undervisningen kan således aldrig utformas lika för alla. När det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås är det därför, enligt regeringens uppfattning, i första hand den ordinarie undervisningen som ska ses över och anpassas efter elevens behov. Det finns således, som IFAU har framfört, skäl att betona skolans befintliga ansvar för att individanpassa den ordinarie undervisningen. En förtydligad lagstiftning innebär bl.a. att det blir lättare för skolorna att leva upp till skollagens krav på att utbildningen ska vara likvärdig i den mening som avses i skollagen. Flera remissinstanser, bl.a. , har efterfrågat en tydlig gränsdragning mellan vad som utgör stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen och vad som utgör särskilt stöd. avstyrker promemorians förslag i det avseendet och anser att det som i förslaget definieras som stöd är insatser som alla elever har rätt till inom ramen för en individanpassad undervisning och att förslaget medför att begreppet stöd får en otydlig innebörd. Som nämnts ovan anser regeringen och majoriteten av remissinstanserna att det finns skäl att i lagtexten ytterligare betona skolans befintliga ansvar för att individanpassa den ordinarie undervisningen. Regeringen anser dock att ett införande av ordet stöd ytterligare en gång i lagtexten inte är ett tillräckligt förtydligande. Regeringen föreslår därför att det ska införas en ny paragraf i skollagen av vilken det framgår att om det inom ramen för undervisningen eller genom resultat på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Stöd i form av extra anpassningar är t.ex. att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Det kan t.ex. ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på annat sätt eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen, såsom lästräning eller mattestugor, är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till stöd i form av extra anpassningar hör även enstaka specialpedagogiska insatser , t.ex. . Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar. Det särskilda stödet ska enligt nuvarande regler, i de obligatoriska skolformerna, ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjligheter att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 10 § skollagen). Det är viktigt att bedömningen görs utifrån en helhetsbild av vad som ger eleven bäst förutsättningar att uppnå kunskapskraven. Insatser som är att betrakta som särskilt stöd är t.ex. placering i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning (3 kap. 11 § skollagen), anpassad studiegång (3 kap. 12 § skollagen) eller elevassistent. Det rör sig således om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas.