prop · H2031 · 2014-10-23 00:00:00 — Ökningen är främst hänförlig till pensionssystemet, där det ökande antalet pensionärer medför större utgifter. Statens utgifter omräknade till fasta priser är i det närmaste oförändrade 2014–2018, vilket betyder att statens samlade storlek är ungefär oförändrad . Ökningen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser på ca 2014–2018 kan jämföras med ökningen i löpande priser, som uppgår till ca . Ungefär en tredjedel av den nominella utgiftsökningen består alltså av en ökning av volymen, medan resten av utgiftsökningen följer av att priserna i ekonomin stiger. Utgiftstakets nivå ökar med i fasta priser . Det motsvarar av nivån i fasta priser 2014, vilket betyder att utgiftstaket medger en volymmässig ökning av staten och ålderspensionssystemet med . 5.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala balanskravet Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- ting. Det finns dock inget uttalat mål för kommunsektorns finansiella sparande. Överskottsmålet är uttryckt i termer av finansiellt sparande som det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är emellertid det ekonomiska resultatet och inte det finansiella sparandet avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Endast om synnerliga skäl föreligger, får avvikelser göras från balanskravet. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redovis- ningsmässiga skillnader som kan uppgå till enskilda år (se diagram 5.2). Skillnaderna beror på att den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Detta innebär att om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får det genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av investeringarnas avskrivningskostnader.88 Diagram 5.2 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2018 Utfall –2013, prognos –2018 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en långsiktigt god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. ska kommuner och landsting dessutom besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål i kommunerna och landstingen är ett resultat som motsvarar 88 Se vidare fördjupningsrutan Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet. av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Kommunernas och landstingens års- redovisning ska vidare innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska också innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 2013 (se tabell 10.7). Kommunerna redovisade ett positivt resultat om , medan landstingen redovisade ett negativt resultat om . Jämfört med 2012 blev kommunsektorns resultat före extraordinära poster nästan lägre. Kommunerna redo- visade ett något högre resultat, medan lands- tingen redovisade ett resultat som var nästan lägre. Försämringen för landstingen berodde på tillfälliga effekter till följd av sänkt diskonteringsränta för beräkning av pensionskulden. Årets resultat för kommunsektorn, som inkluderar extraordinära poster, uppgick till . Skillnaden jämfört med resultatet före extraordinära poster uppgår till , vilket i huvudsak beror på att en kommun har sålt ett kommunalt bolag och redovisat en extraordinär intäkt på ca . Resultatet torde för kommunsektorn som helhet motsvara de riktlinjer som kommuner och landsting har fastställt för god ekonomisk hushållning. Sedan balanskravet infördes har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan som lägst 61 pro- cent 2003 och som högst 2006. För landstingen har motsvarande andel varierat mellan som lägst 2011 och som högst 2006, 2007 och 2010. Kommunsektorns finanser bedöms vara stabila –2018. Det finansiella sparandet beräknas uppgå till -2014, vilket är en försämring jämfört med . inkomsterna utvecklas relativt svagt, som kommunsektorn inte får någon åter- betalning från Försäkring till skillnad från de närmast föregående åren. Även resultatet bedöms bli lägre än föregående år och uppgå till 2014. ökar sedan skatteinkomsterna i en snabbare takt på grund av den starkare tillväxten i ekonomin och detta ger utrymme att förbättra kommun- sektorns finanser. Även statsbidragen ökar på grund av nya satsningar i denna proposition. Resultatet beräknas uppgå till –2018, vilket är i linje med god ekonomisk hushållning Det finansiella sparandet beräknas uppgå till mellan -3 och -under mot- svarande period. 5.6Sverige uppfyller stabilitets- och tillväxtpaktens krav Utöver det nationella budgetpolitiska ramverket är som medlem i EU även bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa regler utgör en övergripande ram som det svenska regelverket måste hålla sig inom. klarar med god marginal de två över- gripande gränsvärden som anges inom stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa gränsvärden säger att underskottet i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP och att den offentliga skulden inte ska överstiga av BNP. Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstaterna bygger upp alltför stora underskott i sina offent- liga finanser. Varje medlemsstat har ett medel- fristigt budgetmål (medium-term budgetary objective, MTO) för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns konjunktur- justerade finansiella sparande, rensat från en- gångseffekter och extraordinära kapitalvinster. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste överstiga en viss miniminivå för att säkerställa finanspolitikens hållbarhet, eller snabba framsteg mot hållbarhet. En medlems- stats medelfristiga budgetmål ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta om det finns en lämplig säkerhetsmarginal budgetmål är i detta sammanhang -av BNP. Ett land anses uppfylla sitt mål då det strukturella sparandet bedöms ligga inom spannet ± från MTO. För motsvarar det ett strukturellt sparande på -0,75 – -1,av BNP. Tabell 5.6 Bedömningsfaktorer för utgiftskriteriet i stabilitets- och tillväxtpakten Procent av BNP respektive årlig procentuell förändring -0,9 -0,4 -1,0 -1,0 -1,0 offentliga utgifter, real årlig 1Enligt Europeiska kommissionen, . 2Baserat på regeringens prognos av utgifter och Europeiska kommissionens deflator, enligt nuvarande beräkningar. Källor: Europeiska kommissionen och egna beräkningar. Enligt Europeiska kommissionens senaste be- dömning är strukturella sparande endast marginellt högre än MTO 2014 (se tabell 5.6). Kommissionen redovisar sin bedömning av om kommer klara sitt MTO 2015 . I bedömningen av finanspolitikens ut- formning måste hänsyn även tas till det s.k. utgiftskriteriet (expenditure benchmark) som infördes i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del . Utgifts- kriteriet innebär att den reala ökningen av de primära offentliga utgifterna, justerat för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än ett referensvärde för den reala potentiella BNP-tillväxten. Utgiftskriteriet används vid bedömningen av om en medlemsstat vidtar till- räckliga åtgärder för att uppnå sitt medelfristiga budgetmål. För länder som överträffar sitt MTO är utgiftskriteriet inte bindande. I länder där det strukturella sparandet är lägre än MTO ska nettoutgiftstillväxten vara betydligt lägre än den reala potentiella BNP-tillväxten. Kommissionens bedömning av det strukturella sparandet vid slutet av föregående år avgör hur det strukturella sparandet förhåller sig till MTO, och därmed om utgiftskriteriet under innevarande år är en bindande restriktion eller inte. I och med att kommissionen bedömde att överträffade sitt MTO 2013 var utgifts- kriteriet inte bindande detta år.89 Även om de reala utgifterna enligt utgiftskriteriets speci- fikation ökade snabbare än referensvärdet för potentiell BNP 2013 (se tabell 5.6), var detta således förenligt med reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten.90 Kommissionen bedömde och att det strukturella sparandet i motsvarade -0,2 respektive -0,av BNP 2014. ansågs därmed överträffa sitt MTO och är således inte bundet av utgiftskriteriet . Enligt kommissionens tidigare bedömningar ligger strukturella sparande över MTO 2015. Enligt dessa bedöm- ningar begränsas därmed inte av utgiftskriteriet när finanspolitiken läggs fast. Om strukturella sparande enligt kommissionens kommande höst- och vinterprognos skulle understiga -0,av BNP och utgiftskriteriet därmed bli bindande skulle regeringen i konvergensprogram 2015 behöva redogöra för hur regeringen avser att nå det medelfristiga budgetmålet. Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del, underskottsförfarandet, syftar till att rätta till alltför stora skulder och underskott i de offentliga finanserna. befinner sig 11 av EU:s 28 medlemsländer i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxt- pakten. och är de enda EU- länderna som aldrig varit föremål för under- skottsförfarandet. 89Utgiftskriteret kan dock vara bindande för ett medlemsland som över- träffar sitt medelfristiga budgetmål, om betydande oväntade inkomster används för utgiftsökningar och detta bedöms äventyra landets medel- fristiga budgetmål. 90Se Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes, . 5.7Finanspolitiken är långsiktigt hållbar För att företag, medborgare och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finans- politiken måste den vara hållbar på lång sikt. En hållbar finanspolitik är en förutsättning för att möta både framtida lågkonjunkturer och de ökade utgifter som följer av den demografiska utvecklingen eller andra kostnadsökande trender. De senaste årens utveckling i flera av visar hur stora de samhällseko- nomiska kostnaderna kan bli när förtroendet för finanspolitiken sviktar. Ett bristande för-troende för finanspolitiken riskerar att leda till att dess inriktning måste förskjutas från åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. Förtroendet för finanspolitiken kan mätas på olika sätt. Ett vanligt mått är att jämföra ett lands upplåningskostnader, den långa räntan och risk- premien, som för ligger på historiskt sett låga nivåer. Den tioåriga svenska statslåneräntan låg 2013 relativt nära den tyska (se tabell 5.7). Även den konsoliderade brutto- skulden ligger på en i internationell jämförelse mycket låg nivå och förväntas fortsätta minska framöver (se tabell 5.7 och diagram 9.9). Den finansiella nettoställningen är positiv. Dessa indikatorer tyder således på att förtroendet för den svenska finanspolitiken är högt. Tabell 5.7 Finanspolitiska nyckeltal Procent av BNP respektive procent 1 Avser utfall för månaderna januari–augusti. Källor: , Ecowin och egna beräkningar. Regeringen och ett antal andra granskare av svensk ekonomi gör även bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. Syftet med dessa håll- barhetsbedömningar är att fånga upp tecken på om finanspolitiken kommer att behövas läggas om, så att åtgärder för att säker- ställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas . Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet mäts ofta med hjälp av de s.k. S1- och S2- indikatorerna. S1 visar hur mycket budgeten behöver förstärkas eller försvagas för att den offentliga skulden ska motsvara en viss andel av BNP , i denna proposition vad som 2015 krävs för att den offentliga skulden ska motsvara av BNP 2030. S2 visar hur mycket budgeten behöver förstärkas eller försvagas 2015 för att de offentliga finanserna ska gå jämnt ut över en oändlig tids- horisont. Ett negativt värde på dessa indikatorer innebär att en permanent budgetförsvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, medan ett positivt indikatorvärde pekar på att en permanent budgetförstärkning är nödvändig. I de ekonomiska vårpropositionerna presen- teras en mer utförlig analys av finans-politikens långsiktiga hållbarhet. De hållbarhetsberäkningar som har gjorts i samband med denna proposition visar på små skillnader mot beräkningarna i vårpropositionen. Finanspolitiken i be- döms fortsatt vara långsiktigt hållbar (se tabell 5.8). De båda S-indikatorerna har negativa värden, dvs. det går teoretiskt sett att permanent försvaga det offentliga sparandet något utan att finanspolitiken blir ohållbar. Värdena är dock mindre i absoluta tal än motsvarande värden ekonomiska vårproposition. Detta beror främst på att prognosen för det finansiella sparandet har reviderats ned i långsiktsberäkningen, dvs. 2015–2018, jämfört med bedömningen ekonomiska vår- proposition. Tabell 5.8 Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet -2,4 -1,6 -1,6 -1,0 Källa: Egna beräkningar. De båda S-måtten ger en i teoretiskt mening väl- grundad bild av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser. är måtten känsliga för olika beräkningsantaganden. Indikatorerna kan därmed inte användas för att direkt bedöma stor- leken på ett budgetutrymme, utan ska snarare ses som indikatorer på konsekvenserna av den förda finanspolitiken över två längre tids- horisonter. Indikatorvärdena måste tolkas med försiktighet. Ett högt indikatorvärde i absoluta termer innebär dock att sannolikheten för att finanspolitiken är ohållbar och måste läggas om är större. Såväl det faktiska finansiella sparandet som det strukturella sparandet har försämrats . De offentliga finanserna förväntas fortsatt visa underskott 2015. Sparandet har tydligt underskridit överskottsmålet . När finanskrisen inleddes var det finansiella sparandet högt. I detta läge var en aktiv finanspolitik väl avvägd för att dämpa finanskrisens effekter på tillväxten och arbets- lösheten. Att genomföra stora permanenta skattesänkningar i stabiliseringspolitiskt syfte var emellertid inte väl avvägt. Till exempel har framhållit att den förra regeringen i större utsträckning borde ha använt temporära insatser för att möta konjunktur- nedgången.91 Den förra regeringen genomförde därtill omfattande ofinansierade reformer , trots att konjunkturläget hade förbättrats. Underskotten har därför vuxit och förväntas uppgå till ca . Att många av de åtgärder som vidtogs av den förra regeringen var permanenta har inneburit att sparandet inte återvänt till den tidigare nivån, trots att konjunkturläget har förbättrats. Det strukturella sparandet har i stället försämrats med . Detta beror främst på att den förra regeringen sänkte skatterna med sammantaget ca . Trots konjunkturuppgång och försämrade statsfinanser fortsatte den förra regeringen att genomföra ofinansierade skatte- sänkningar. Även om det finansiella sparandet stärks över prognosperioden förväntas det ligga under den målsatta nivån även när resurs- utnyttjandet bedöms vara i balans 2017 och 2018. Respekt för de budgetpolitiska målen är avgörande för de offentliga finansernas lång- siktiga hållbarhet. Att regeringen i denna 91 , Svensk finanspolitik 2010, s. 45. proposition, i enlighet med budgetlagen, redogör för att en tydlig avvikelse från över- skottsmålet föreligger och hur denna avses hanteras är en del i att återupprätta respekten för överskottsmålet. I vilken takt som avvikelsen från överskotts- målet ska korrigeras bör i enlighet med det finanspolitiska ramverket baseras på en samlad bedömning utifrån stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. När det gäller avvikelser ska korrigeras är den stabiliseringspolitiska utgångs- punkten särskilt viktig. Regeringen bedömer att det sker en återhämtning i svensk ekonomi , men att det fortsatt finns gott om lediga resurser i ekonomin. dominerar risken för en svagare utveckling. Regeringens samlade bedömning är att ut- rymmet för ofinansierade reformer är obefintligt och att de reformer som föreslås i denna proposition bör vara finansierade fullt ut. Detta innebär att såväl det finansiella som det strukturella sparandet stärks . I denna proposition föreslås och aviseras reformer om ca 2015 som till följd av infasning uppgår till ca . Reformerna är fullt finansierade. Ett av de stora problemen har varit att finanspolitiken styrts av osäkra prog- noser om ett högt sparande långt fram i tiden. Dessa prognoser har inte realiserats och underskotten har i stället ökat. Det är därför viktigt att fokusera på det regeringen främst styr över, budgeten för det närmaste året. För att det finansiella sparandet ska nå av BNP avser regeringen även fort- sättningsvis bedriva en politik som leder till att det strukturella sparandet stärks som stabiliseringspolitisk hänsyn tas. Det strukturella sparandet ligger i utgångsläget långt och bör föras mot i en väl avvägd takt som värnar samhällsekonomisk balans. krävs att det strukturella sparandet stärks med för att det ska nå . Eftersom resursutnyttjandet har varit lågt och utsikterna om en fortsatt återhämtning är mycket osäkra är det viktigt att finanspolitiken inte försvårar återgången till fullt resursutnyttjande. Det bedöms därför inte vara lämpligt att genomföra de ytterligare åtstram- ningar som skulle krävas för att nå 1 procents sparande . Överskotts- målet bedöms inte nås under innevarande mandatperiod. Det bedöms ta ytterligare . Eftersom den offentliga skuldsättningen är förhållandevis låg kan sparandet återföras till i en takt som tar stabiliseringspolitisk hänsyn utan att hållbarheten i de offentliga finanserna äventyras. Om en allvarlig störning drabbar ekonomin riskerar återgången till att förskjutas ytterligare framåt i tiden. –Jobbskatteavdraget trappas av för höga inkomster. –Skatten för pensionärer sänks så att pensionärer inte beskattas högre än löntagare för inkomster upp till ca . Skatten sänks också för pensionärer med inkomster upp till ca . –Uppräkningen av den nedre skiktgränsen för uttag av statlig inkomstskatt begränsas . –Avdragsrätten för privat pensionssparande begränsas till . Avdrags- rätten bör slopas helt fr.o.m. . –En skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el införs. –RUT-avdragets bestämmelse om skatte- reduktion för hjälp med läxor och annat skolarbete slopas. –Taket för RUT-avdraget bör halveras för personer . RUT- avdrag för t.ex. kockar och bartenders samt poolrengöring inomhus bör slopas . –Fakturamodellen för husavdraget bör förbättras. –Skattereduktionen för gåvor till ideell verksamhet bör avskaffas . –Nedsättningen av socialavgifterna för unga slopas. ska nedsättningen övergångsvis vara halverad. –Särskild löneskatt införs för äldre. –Avdragsrätten för förvaltningsutgifter i inkomstslaget kapital slopas. –De s.k. lättnadsreglerna för oäkta bostads- företag förlängs inte när de löper ut vid utgången av 2015. –Reglerna för beskattning av utdelning och kapitalvinst på kvalificerade andelar i fåmansföretag (3:12-reglerna) bör ses över. –En utredning bör tillsättas för att under- söka hur större infrastrukturprojekt kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift. –En utredning bör tillsättas för att se över förutsättningarna för och utformningen av en förändrad beskattning av den finansiella sektorn. –En utredning bör tillsättas för att se över förekomsten av paketering av fastigheter som ett verktyg för skatteplanering. –Förekomsten av skatteplanering i välfärds- sektorn bör kartläggas och analyseras. –Energiskatten på vissa biodrivmedel höjs och taket för skattebefrielse på HVO (hydrerade vegetabiliska och animaliska oljor och fetter) slopas. –Fordonsskatten höjs för flertalet lätta fordon. –Skatten på bekämpningsmedel, naturgrus och på avfall som deponeras höjs. –Skatten på termisk effekt i kärnkrafts- reaktorer höjs. –Beskattningen av bränsle som förbrukas i flyg eller fartyg bör EU-anpassas. –Koldioxidskatten på dieselbränsle som används i skogsmaskiner för avverkning av skog som skadades av skogsbranden –i bör sänkas . –Energiskatten på dieselbränsle bör höjas och befrielsen från energiskatt på biodrivmedel som ersätter fossilt diesel- bränsle minskas med motsvarande belopp fr.o.m. . Åtgärden bör åtföljas av sänkningar av fordonsskatten för dieseldrivna lätta fordon. –Koldioxidskatten för uppvärmnings- bränslen i vissa sektorer bör höjas fr.o.m. . –Det bör utredas hur ett s.k. bonus/malus- system för lätta fordon kan utformas. Vid ett sådant system premieras miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid vid inköpstillfället genom en bonus och fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid får högre skatt (malus). –En utredning bör tillsättas för att utreda hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga fordon kan utformas. –En utredning bör tillsättas för att utreda hur en skatt på flygresor kan utformas. –En skatt på fluorerade växthusgaser bör utredas. –En skatt på handelsgödsel bör införas . –Skatten på tobak höjs för cigaretter, cigarrer, cigariller, röktobak och tuggtobak och för snus. –Skatten på öl, vin, andra jästa drycker samt mellanklassprodukter höjs och skatten på sprit höjs . –Beskattning av viss privatinförsel av cigaretter införs. –Utländska bilar ska omfattas av skatt- skyldighet för trängselskatt. –Ett undantag från trängselskatten bör införas i i . –Möjligheten till gruppregistering till mer- värdesskatt för företag inom den finansiella sektorn och i inkomstskatterättsliga kommissionärsförhållanden behålls. –Mervärdesskattereglerna för dentaltekniska produkter och tjänster EU-anpassas. –Beloppsgränsen för att använda en s.k. förenklad faktura i mervärdeskatte- sammanhang höjs från till . –Försenings- och kontrollavgifterna i skatte- förfarandet bör höjas . Regeringen redovisar i följande avsnitt ett antal åtgärder på skatte- och avgiftsområdet med effekter för och framåt. Åtgärderna presenteras med en indelning i ett antal huvudgrupper. De olika huvudgrupperna är: –skatt på arbetsinkomster (skatter på förvärvsinkomster och socialavgifter m.m.; avsnitt 6.1–6.11), –skatt på kapitalägande (kapital- och egen- domsskatter; avsnitt 6.12–6.15), –skatt på kapitalanvändning (företagsskatter; avsnitt 6.16–6.19), samt –skatt på konsumtion m.m. (energi- och miljöskatter, övriga punktskatter och mer- värdesskatt; avsnitt 6.20–6.45). Efter bedömningar och redovisningar av åtgärder mot skattefusk, åtgärder för stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet och det internationella arbetet för att motverka skattefusk (avsnitt 6.46– 6.48) sammanfattas de offentligfinansiella effekterna av de skatte- och avgiftsförslag som lämnas eller aviseras i denna proposition (avsnitt 6.49). Avsnittet avslutas med en författnings- kommentar till lagförslagen (avsnitt 6.50). För de ärenden där förslag lämnas finns lag- förslag i avsnitt 3. Beredningen av de olika frågorna inklusive granskning av Lagrådet redovisas i respektive delavsnitt. Skatt på arbetsinkomster – förvärvsinkomstbeskattningen år, kommer jobbskatteavdraget att motsvara inkomstskatten. Om arbetsinkomsten överstiger 40 400 men 6.1Avtrappat jobbskatteavdrag för inte är underlaget för 6.1.1Ärendet och dess beredning Inom har promemorian Vissa inkomstskatte- och socialavgiftsfrågor inför budgetpropositionen tagits fram (dnr Fi2014/3347). En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 4, avsnitt 1. Promemorian har remitterats och innehåller bl.a. förslag om avtrappning av jobbskatteavdraget. Promemorians lagförslag i denna del finns i bilaga 4, avsnitt 2. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4, avsnitt 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Fi2014/3347). I detta avsnitt behandlas denna del av promemorians förslag.