prop · H103173 · 2014-03-18 00:00:00 — sättningsgarantin och investerarskyddet, garantier till banker, kredit- garantier (bl.a. exportkreditgarantier) och garantier om tillförsel av Kreditgarantier har normalt ingen påverkan på anslag, med undantag för när garantikostnaden är subventionerad från ett anslag. avgifter som debiteras garantitagarna påverkar statens budget genom att de reducerar nettoutlåning. garantierna ska normalt finansieras från ett reservkonto i Riksgälds- kontoret, vilket ökar nettoutlåning. garantibemyndiganden varierar mellan utskotten, även om det vanligaste är att de behandlas tillsammans med anslagsbeslutet. Det förekommer också att regeringen föreslår att ska god- känna s.k. investeringsplaner. Dessa planer är sammanställningar av kommande investeringar med en beskrivning av hur dessa ska Skälen för regeringens förslag: På grund av den nära kopplingen mellan beställningsbemyndiganden och den framtida finansieringen av de åtaganden som ingås med stöd av bemyndigandena bör be- myndiganden beslutas i rambeslutsprocessens andra steg. 2013/14:173 myndiganden som avser låneramar, övriga krediter och garantier som beslutar om påverkar statens betalningar i form av exempelvis framtida anslagsförändringar eller förändringar av nettoutlåning. Med hänsyn till att hanteringen av ekonomiska åtaganden i budgetbehandlingen varierar mellan utskott, bör RO:s reglering av rambeslutsprocessens andra steg tydliggöras så att det framgår att beslut i detta steg ska innefatta förslag till bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Regeringens förslag: Riksdagsordningen ändras så att det av en huvudbestämmelse framgår att statens utgifter ska hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på, om inte har beslutat något annat. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 5.1 föreslagit att rambeslutsprocessen ska ges en tydligare reglering, som inte är villkorad av förekomsten av en bestämmelse om användande av utgiftsområden. Som ovan anförts är en indelning av budgetens utgifter i utgiftsområden ett användbart verktyg i den statliga budgetprocessen, oavsett om rambeslutsprocessen tillämpas eller inte. Att statens utgifter ska hänföras till utgiftsområden som anslagen fördelas på bör därför tydliggöras i en huvudbestämmelse i RO. Vilka utgiftsområden som ska användas bör dock även fortsättningsvis regleras i en tilläggsbestämmelse till RO. Uppföljning och utvärdering av de Uppföljning av överskottsmålet och Regeringens förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringens redovisning för av hur överskottsmålet uppnås ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och för presenterade budgetpolitiska åtgärder. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med Utredningen har föreslagit att regeringens redo- visning för av hur överskottsmålet uppnås ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åt- Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del, bl.a. riksbank, Finanspolitiska rådet, och Statskontoret, tillstyrker förslaget. anför att det är oklart vilken slags budgeteffekter (statiska eller dynamiska) som omfattas av den föreslagna regleringen. Myndigheten konstaterar att dynamiska effekter är svåra att bedöma och ställer stora krav på transparens. En av flera svårigheter är enligt myndig- heten att bedöma hur det tar för ett beslut att få fullt genomslag i vill vidare särskilt framhålla vikten av att de antaganden som ligger bakom effektberäkningarna är tydligt och anser att prognoser som endast beaktar effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder, s.k. oförändrade regler, tenderar att leda till en överskattning av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn på medellång sikt. redogörelse av hur överskottsmålet uppfylls bör därför enligt myndig- heten omfatta en vidare analys. Bakgrund: Enligt 9 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen redovisa hur överskottsmålet uppnås om har beslutat om ett sådant mål. tillbaka löpande i de ekonomiska propositionerna redovisat sin politiks effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna i ett Det gäller dels effekter av nya budgetpolitiska åtgärder som presenteras i budgetpropositionerna, dels skillnader i den offentliga sektorns inkomster och utgifter mellan intilliggande år som beror på tidigare beslutade samt för presenterade budget- Presenterade åtgärder avser såväl föreslagna som Med budgetpolitiska åtgärder avses beslut som är ett uttryck för regeringens budgetpolitiska prioriteringar och som direkt påverkar statens budget eller som påverkar budgeten genom normgivning. Förändringar av budgeten som beror på ändrade makroekonomiska förut- sättningar, anslagsförändringar till följd av pris- och löneomräkningar och förändrade volymer i olika regelsystem, som inte är en följd av ny eller ändrad lagstiftning, utgör däremot inte budgetpolitiska åtgärder. heller utgör anslagsförändringar som är en följd av överföringar mellan olika anslag, eller förändringar till följd av tidigare prognosfel, budget- Syftet med målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är att det ska utgöra ett riktmärke för finanspolitiken och bidra till att de över- gripande målen om långsiktigt hållbara offentliga finanser och till- räckliga buffertar inför framtida utmaningar och ekonomiska kriser Om målet uppnås eller inte bedöms utifrån ett antal i huvud- sak framåtblickande indikatorer. Överskottsmålet skiljer sig i detta avseende från utgiftstaket, vars måluppfyllelse normalt sett är enklare att För att systemet med överskottsmål ska fungera väl krävs en transparent uppföljning av målet. En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av huruvida överskottsmålet uppnås i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv, med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna och aviserade finanspolitiken. Det är i en sådan upp- följning viktigt att effekterna av den aktuella finanspolitiken redovisas 2013/14:173 och orsakerna till avvikelser från målet Därigenom läggs också grunden för en analys av om det föreligger ett budgetutrymme eller besparingsbehov i ett medelfristigt perspektiv som tar sin utgångspunkt i gällande regler och anslagsnivåer. De budgetpolitiska åtgärdernas effekter på de offentliga finanserna är även av andra skäl av stor betydelse för budgetprocessen. tagna effekten på budgetens inkomstrespektive utgiftssida av budget- politiska åtgärder ger information om hur åtgärderna sammantaget påverkar det totala skatteuttaget, skattekvoten och den offentliga sektorns På en mer detaljerad nivå ger redovisningen av budget- effekter information om hur ett totalt budgetutrymme föreslås användas för olika politiskt prioriterade åtgärder. Om ett behov av budget- förstärkningar i stället föreligger ger redovisningen information om Redovisningen av budgeteffekter är också viktig för beslutsprocess. Om exempelvis ett utskott skulle avstyrka delar av regeringens budgetförslag ger redovisningen av budget- effekterna av regeringens förslag en vägledning för hur budgeten ska justeras till följd av beslutet. Beslutsprocessen i bör i en sådan situation normalt enbart medge korrigeringar för den s.k. bruttobudget- effekten, dvs. effekten på de inkomster eller utgifter som regeländringen direkt avser att påverka. Skälen för regeringens förslag: Redovisningen av budgeteffekter i budgetpropositionen är inriktad på den samlade offentligfinansiella effekten eftersom denna effekt har störst betydelse för den samhälls- ekonomiska utvecklingen och vid avstämning gentemot överskottsmålet. Den nuvarande redovisningen av offentligfinansiella effekter i budget- propositionen torde, enligt regeringen, uppfylla de krav som bör kunna ställas på beslutsunderlaget i detta avseende. Som anfördes i budgetpropositionen saknar regeringen, till skillnad från andra prognosmakare, möjlighet att basera sina prognoser på andra åtgärder än de som har föreslagits eller aviserats, även om bedömningen av de budgetpolitiska målen t.ex. skulle indikera att det finns ett utrymme för ytterligare ofinansierade reformer i ett medelfristigt perspektiv (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. Regeringen vidhåller den bedömningen och vill också tillägga att beräkningen av inkomsterna baseras på gällande skatte- lagstiftning och att utgifterna beräknas i enlighet med de förutsättningar som gäller för varje anslag antingen genom lag, i form av t.ex. indexering av taken i socialförsäkringarna, eller väl förankrad praxis, såsom i den årliga pris- och löneomräkningen för förvaltningsanslag. vidare analys i redovisningen av hur överskottsmålet uppnås än att beakta beslutade och för presenterade åtgärder, som föreslagits av , innebär att antaganden måste göras om att exempelvis utgifterna kommer att utvecklas i linje med något specifikt mått såsom inflationen eller nominell BNP-tillväxt. hållningssätt riskerar att utmynna i spekulation, tar inte hänsyn till specifika regler och praxis för uppräkning som finns för enskilda anslag och inkomsttitlar samt föregriper framtida riksdagbeslut om ändringar av skattesystemet, trygghetssystemen eller anslagsnivåer. Trots att budgeteffekter av budgetpolitiska förslag således är av stor Genom att tydliggöra att budgetpropositionen ska innehålla en Prop. 2013/14:173 bedömning av finanspolitiken gentemot överskottsmålet skulle av- stämningens centrala roll för ett väl fungerande överskottsmål lyftas fram. Regeringen anser mot denna bakgrund att det i budgetlagen bör införas en bestämmelse om att regeringen ska beakta effekterna av beslutade och för presenterade budgetpolitiska åtgärder i sin redovisning för av hur överskottsmålet uppnås. Många av de budgeteffekter som redovisas i budgetpropositionen är statiska, dvs. ingen hänsyn tas till att åtgärden kan komma att påverka ekonomins funktionssätt genom resursutnyttjandet i ekonomin eller genom s.k. dynamiska effekter, dvs. effekter som uppkommer av att individer och företag anpassar sitt beteende till förändrade skatte- och bidragsregler. Som har anfört är emellertid dynamiska effekter svåra att beräkna och ställer extra krav på transparens. För stora reformer kan det dock, när det finns ett tillräckligt underlag, vara mer rättvisande att ta hänsyn till de dynamiska effekterna i samband med bedömningen av det finansiella sparandet. Det är i dessa sammanhang viktigt att regeringen är tydlig med vilka reformer som har en dynamisk effekt på det finansiella sparandet, vilket också redovisas i de ekonomiska propositionerna. Regeringen har därför för i stort sett alla större reformer, vars effekt slår igenom dynamiskt på sparandet, presenterat de metoder som har använts. Arbetet med att öka transparensen i de metoder som används kommer att fortsätta framöver. 6.2Redovisning av avvikelser från överskottsmålet Regeringens förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur en återgång ska ske. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. anser att regeringen bör redovisa ett samlat ställningstagande till om överskottsmålet uppnås eller inte. Enligt myndigheten bör överskottsmålet omformuleras så att det kan utvärderas på ett tydligare och mer transparent sätt än . () tillstyrker förslaget att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur en återgång ska ske, men anför att det i utredningen saknas en precisering av hur stor avvikelsen ska vara för att den måste kommenteras och att det inte anges hur avvikelsen ska mätas eller uppskattas. Myndigheten framhåller vidare att överskottsmålet avser det faktiska finansiella sparandet, varför större tonvikt i utvärderingen måste läggas på faktiska variabler snarare än uppskattningar av potentiella värden, och att beräkningarna för det tredje tillkommande budgetåret och längre fram bör lämnas utanför utvärderingen. anför att det kan övervägas att stärka bestämmelserna för uppföljning av överskottsmålet. myndigheten vara lämpligt att andra myndigheters utvärderingar kan ut- 2013/14:173 lösa ett krav på regeringen att redogöra för hur den avser att föra de offentliga finanserna mot målet. Bakgrund: I 2 kap. 4 § budgetlagen ställs krav att regeringen vidtar åtgärder om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. målet, dvs. målet för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt, saknas motsvarande reglering. överskottsmålet, baserad på utfallsdata, redovisas dock i års- redovisningen för staten. De ekonomiska vårpropositionerna och budget- propositionerna innehåller därutöver en redovisning av hur målet uppnås. Överskottsmålet är i huvudsak framåtblickande, vilket gör att det skiljer sig från utgiftstaket som övergripande restriktion för finans- Avvikelser från målet kan vidare utgöras av såväl undersom Detta ställer andra krav i fråga om konsekvenser för det fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås. Regeringen har i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) angett vissa principer för hanteringen av avvikelser från målet för det finansiella sparandet. Principerna är kopplade till av- vikelsernas storlek och till konjunkturläget. skrivelsen att det är viktigt att avvikelser korrigeras, även om detta inte ska ske på ett mekaniskt vis. Regeringen betonar att en avvikelse ska korrigeras efter en samlad bedömning utifrån stabilitets-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter (skr. 2010/11:79 s. 23 f.). utrymmet eller besparingsbehovet för är därför inte nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att den målsatta nivån ska uppnås. 2009/10:100 s. I tillämpningen av budgetramverket förekommer några exempel på situationer där avvikelser från de budgetpolitiska målen föranlett olika Det har bl.a. varit fråga om aktiva beslut om budgetförstärkningar eller beslut om reformer (se t.ex. prop. s. 50). Det har också förekommit situationer då risken för ett mindre underskridande av överskottsmålet bäst har bedömts korrigeras i huvudsak genom den trendmässiga förstärkning av det strukturella sparandet som en oförändrad politik normalt ger upphov till (se t.ex. 2008/09:100 s. 160). Skälen för regeringens förslag: Det framstår som rimligt att ställa krav på att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. planen för hur målet ska uppnås bör avse ett medelfristigt perspektiv. sidan av denna skyldighet är det också rimligt att regeringen anger hur risken för en målavvikelse bör hanteras. Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunktur- cykel, vilket är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. skulle behöva vara av BNP skulle finanspolitiken riskera att behöva stramas åt vid ett svagt konjunkturläge och därigenom förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem. därför nödvändigt att ta hänsyn till konjunkturläget när en bedömning görs av om en avvikelse föreligger eller inte. inte upp mot en fastslagen tidsperiod. En bedömning av om en avvikelse föreligger är mot denna bakgrund förenad med stor osäkerhet. regeringen ska vara skyldig att redovisa hur en återgång ska ske bör analysen därför tydligt indikera att en avvikelse från den målsatta nivån Prop. 2013/14:173 föreligger. Regeringen anser att den redovisning som görs i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen utgör en samlad bedömning utifrån olika indikatorer samt osäkerheten i bedömningen och riskbilden som föreligger och att detta utgör ett sådant samlat ställningstagande till hur överskottsmålet uppnås som efterfrågat. En enklare och mer mekanisk utvärdering av måluppfyllelsen skulle riskera att leda till allvarliga fel i finanspolitiken. Regeringen bedömer därför att det inte är möjligt att, som ESV föreslagit, exakt precisera hur stor en avvikelse ska vara för att den ska behöva kommenteras eller ange hur avvikelsen ska mätas eller uppskattas. Regeringen vill betona att det svenska budgetramverket är medelfristigt och innefattar det tredje tillkommande budgetåret, exempelvis genom regleringen av utgiftstaket. Mot bakgrund av att överskottsmålet är formulerat framåtblickande på medellång sikt anser regeringen att det krävs att bedömningar görs av det finansiella sparandet med denna prognoshorisont och att dessa ingår som en del i bedömningen av måluppfyllelsen. Regeringen delar därmed inte ESV:s bedömning att det tredje tillkommande budgetåret och åren efter detta bör lämnas utanför bedömningen av hur överskottsmålet uppnås. Regeringen anser att expertmyndigheters utvärderingar av hur överskottsmålet uppnås är ett viktigt underlag för och regeringens bedömning av måluppfyllelsen. Av denna anledning föreslås i avsnitt 6.3 att det införs ett krav i budgetlagen på regeringen att se till att de budgetpolitiska målen utvärderas. Stor vikt läggs således vid expertmyndigheters bedömningar och rekommendationer avseende hur överskottsmålet uppnås. Regeringen bedömer dock, till skillnad från , att det inte är lämpligt att en bedömning eller rekommendation från en förvaltningsmyndighet automatiskt ska kunna utlösa krav på regeringen. Regeringen anser mot denna bakgrund att det i budgetlagen bör införas en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet för ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Utvärdering av budgetpolitiska mål Regeringens förslag: En bestämmelse införs i budgetlagen om att regeringen ska se till att en utvärdering utförs av hur de budget- politiska målen uppnås. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med Utredningen har föreslagit att regeringen ska se till att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas. Remissinstanserna: Samtliga av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. delar utredningens bedömning att en extern utvärdering av de budgetpolitiska målen är ett stöd för stabila offentliga En sådan utvärdering är enligt myndigheten inte minst viktig vad gäller överskottsmålet, då målets formulering medför att dess upp- 2013/14:173 fyllelse inte kan utvärderas utan svårighet Myndigheten framhålla vikten av att även andra än regeringen bedömer mål- utvärderingen ska avse om målen uppnås, men konstaterar att författningsförslaget är otydligt i denna del. Bakgrund: Olika myndigheter har i uppdrag att övervaka, analysera och rapportera hur finanspolitiken förhåller sig till de budgetpolitiska granskar årsredovisningen för staten. främst bakåtblickande och baserar sig på politikens utfall utifrån den redovisning som görs i årsredovisningen (se 3 § lagen [2002:1022] om statens revision m.m.). lämnat minst en granskningsrapport inom ramen för sin effektivitets- revision som avsett tillämpningen av olika delar av det finanspolitiska Dessa har bl.a. avsett regeringens redovisning av budget- effekter i budgetpropositionen, transparensen i regeringens bedömning av reformutrymmet, behovet av marginaler under utgiftstaket och regeringens uppföljning av överskottsmålet. Finanspolitiska rådets uppföljning av att de budgetpolitiska målen iakttas är i högre grad än granskning framåtblickande i och med att rådet i enlighet med sin instruktion även ska granska mål- uppfyllelsen i den ekonomiska politik som regeringen föreslår. vidare särskilt analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. även bedöma politikens effekter på tillväxt och sysselsättning samt välfärdens fördelning och hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till Rådet ska också granska tydligheten i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt de skäl som anförs till föreslagna åtgärder. Vidare ska rådet analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning . får slutligen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna. Regeringen har även gett i uppdrag att analysera den förda finanspolitikens effekter, varvid särskild tonvikt ska läggas vid hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål. i uppdrag att löpande följa upp de budgetpolitiska målen. Medan är en från regeringen oberoende myndighet under är , och myndigheter under regeringen. i praktiken en hög grad av oberoende, vilket är en följd av den svenska Till detta kommer att Finanspolitiska rådets ledamöter visserligen utses av regeringen, men föreslås av rådet. har också valt att offentligt publicera sitt förslag till nya ledamöter. Innehållet i förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet har vidare en bred parlamentarisk uppslutning. Såväl som tre myndigheter under regeringen har således i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Den externa övervakningen utförs även av internationella institutioner, som , Det finns dock inte någon reglering som ställer Prop. 2013/14:173 krav på att en oberoende utvärdering utförs av hur de budgetpolitiska Skälen för regeringens förslag: En väl fungerande extern och oberoende utvärdering av finanspolitiken i förhållande till de budgetpolitiska målen utgör ett stöd för stabila offentliga finanser. De svenska myndigheternas övervakning av budgetpolitiken kan sägas vara en del av det budgetpolitiska ramverket. Genom en kvalificerad analys av finanspolitiken, och specifikt om hur de budgetpolitiska målen uppnås, bidrar myndigheterna till ökad kunskap hos allmänheten och politiker om finanspolitiska frågor. Det ökar kraven på regeringen att uppfylla de av beslutade målen. Den ökade transparens som den externa övervakningen ger upphov till bidrar, tillsammans med den breda politiska uppslutningen kring det budgetpolitiska ramverket, till att det är förenat med politiska kostnader för en regering att inte följa de budgetpolitiska målen. En väl fungerande extern uppföljning är således av stor betydelse för att de politiska kostnaderna av att inte följa ramverket ska vara höga. Granskningen av det finanspolitiska ramverket har bedrivits i ungefär samma form och omfattning under ett flertal år och bedöms fungera väl. För att ytterligare befästa vikten av att det sker en effektiv övervakning av de budgetpolitiska målen, och säkerställa att detta också sker , bör det i budgetlagen införas en reglering om att regeringen ska se till att en utvärdering utförs av hur de budgetpolitiska målen uppnås. Regeringen instämmer i bedömning att författningstexten bör förtydligas så att det framgår att utvärderingen ska avse hur de budgetpolitiska målen uppnås. Ändringar i statens budget Möjligheten att föreslå ändringar i statens Regeringens förslag: I riksdagsordningen införs en ny bestämmelse om att regeringen, om den inte anser att det finns särskilda skäl, vid högst två tillfällen får lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. En sådan proposition ska lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vår- Regeringens bedömning: En uttrycklig reglering av vilka förslag som får lämnas i en proposition med förslag till ändringar i statens budget bör inte införas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker förslaget och delar bedömningen eller har inget att invända mot dessa. bedömer att den före- 2013/14:173 slagna regleringen inte inskränker möjligheterna att bedriva ekonomisk Bakgrund: är ordningen för ändringar i statens budget