prop · H103232 · 2014-05-27 00:00:00 — Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) konstaterade i betänkandet Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114) att det behövs kompetenshöjande åtgärder inom polisens brottsutredande verksamhet och att det därför, som ett komplement till de utredare som är polismän, behövs ett utökat antal utredare med annan utbildnings- och erfarenhetsbakgrund. Även Utredningen om den framtida polisutbildningen konstaterade i betänkandet Framtidens polisutbildning (SOU 2008:39) att polisen har behov av en ökad och breddad kompetens. Utredningen föreslog mot denna bakgrund bl.a. att polisprogrammet skulle bli en högskoleutbild- ning. Utredningen föreslog vidare att behovet av specialister skulle till- godoses dels genom att personer med polisexamen skulle ges möjlighet att studera vidare på en högre nivå inom högskolan, dels genom att per- soner med redan befintliga specialistkunskaper skulle ges den utbildning som behövdes för att arbeta inom polisen. Utredningen gick inte in på vilka befogenheter den senare kategorin skulle ges. har påtalat att det finns stor enighet om att polisen har behov av att stärka kompetensen inom framförallt utredningsverksamheten och att detta behov avser såväl en fördjupad som breddad kompetens. Mot denna bakgrund har styrelsen bl.a. i den rapport som låg till grund för utredningsuppdraget föreslagit ett antal författningsändringar för att andra än polismän ska kunna utföra arbets- uppgifter som är förbehållna polisman. Slutligen har i två rapporter om mängdbrott 2010 (RiR 2010:10) respektive 2011 (RiR 2011:27) behandlat frågan om den bristande effektiviteten i polisens utredningsverksamhet. Revisionen konstaterar bl.a. att andelen civila utredare som utreder mängdbrott är förhållandevis liten, att fördelarna med att låta dessa utredare utreda mängdbrott överväger sett till såväl kompetens och ambition som kost- nader, att det finns vissa legala begränsningar för att utnyttja civila utredare fullt ut, att polisen inte fullt ut tagit tillvara den tillgång som civila utredare kan vara samt att kompetensen inom polisen är bristfällig och varierande bland mängdbrottsutredare och ungdomsutredare. Riksre- visionen har därför rekommenderat att användningen av civilanställda inom utredningsverksamheten ska öka. Genom att vissa moment i handläggningen av en brottsutredning förut- sätter att uppgiften utförs av en polisman, måste en utredare med annan kompetens överlämna ärendet till en polisman för att få dessa moment utförda. Detta medför fördröjningar och en, ofta onödig, över- lämning med risk för informationsförlust som följd. Förfarandet innebär också ibland att en polisman i yttre tjänst blir kvar på polisstationen för att kunna utföra sådan uppgift. Det kan t.ex. handla om delgivning av information om att s.k. förenklad delgivning kan komma att användas i det fortsatta förfarandet eller om det inledande förhöret sedan en miss- tänkt gripits. 2013/14:232 Inom polisen organiseras utredningsverksamheten i allt större omfatt- ning som skiftarbete i enlighet med Polisens nationella utredningskon- cept (PNU). Enligt detta koncept är snabba utredningsinsatser i nära anslutning till brottet en viktig framgångsfaktor när det gäller att klara upp fler brott. I detta arbete är det angeläget att även de utredare som inte är polismän kan delta i så stor utsträckning som möjligt. För att kunna använda fler utredare i skiftarbete, och därmed också fördela de olägen- heter som ett sådant arbete medför, behöver kompetensbegränsningarna vara så få som möjligt. Ytterligare befogenheter för de utredare som inte är polismän skulle göra det möjligt att effektivisera och höja kvaliteten i utredningsverk- samheten främst genom att polisens och utredare kan utnyttjas mer flexibelt, att antalet överlämnanden minskar och att den för det aktuella fallet mest lämpade utredaren kan användas. Det finns alltså stora fördelar från såväl kvalitets- som effektivitetssynpunkt med att samma handläggare kan utföra fler eller samtliga moment i en brotts- utredning. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det finns behov av att i ökad omfattning kunna använda personal som inte är polismän i brottsutredningsverksamheten. Civilanställda utredare vid Polismyndig- heten och bör därför ges ytterligare befogenheter. Det kan handla såväl om att använda den personal som finns inom myn- digheten som om att rekrytera personal utifrån. De förda resonemangen har också bäring på de förundersökningar som leds av . Alltfler förundersökningar bedöms vara av enkel beskaffenhet och ska därmed ledas av polisen och inte av åkla- gare. Därigenom har behovet av förundersökningsledare hos polisen ökat. Även andelen komplicerade förundersökningar hos polisen ökar. Enligt 3 kap. 6 a § femte punkten polisförordningen (1998:1558) får polismyndigheten inte överlämna till någon annan än en polisman att avgöra eller leda handläggningen av ärenden som enligt ska skötas av polismyndighet. Detta författningsreglerade krav gör att det endast är polismän som får vara förundersökningsledare. I departe- mentspromemorian föreslås att denna bestämmelse ska ändras så att befogenheten att vara förundersökningsledare ska kunna delegeras även till sådana polisanställda som inte är polismän. Med anledning av detta föreslås i departementspromemorian att det bör införas en bestämmelse om krav på särskilt förordnande och på viss kompetens för den som ska handlägga brottsutredningar. Det föreslås också att den nya bestämmel- sen ska göras tillämplig även på brottsutredningar som handläggs av med stöd av lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare (LUL). I LUL ställs krav på att den som ska leda förundersökningar eller utredningar enligt lagen ska vara åkla- gare eller polisman. För att möjliggöra att även civilanställda utredare vid ska kunna leda sådana utredningar föreslås i prome- vissa ändringar i LUL. Regeringen delar i huvudsak de bedömningar som görs i departements- promemorian i dessa frågor och kommer i det fortsatta arbetet att över- väga ändringarna i enlighet med förslagen i promemorian. 6.2Befogenheter i som bör ges även till civilanställd personal inom utred- ningsverksamheten Regeringens förslag: Förhör efter att någon som anhållits i sin från- varo har påträffats eller efter ett gripande ska utöver åklagare och polismän kunna hållas av annan anställd vid och som myndigheten utsett att hålla sådana förhör. På samma sätt som åklagare, polisman, tulltjänsteman och tjänste- man vid ska även annan anställd vid Polismyndig- heten och kunna delge information om för- enklad delgivning. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att lagfästa möjligheten för åklagare att i förundersökningar ge biträdesuppdrag till civilanställda vid eller . Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås också en ändring i 23 kap. 3 § andra stycket . Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrks förslaget eller lämnas utan invändningar av samtliga förutom Polisför- bundet som avstyrker förslagen. , och Service och Kommunikationsfacket () anser att även 23 kap. 3 § tredje stycket bör ändras så att det inte finns några legala hinder för annan än polisman att hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder innan förundersökning har inletts. anser också att annan än polisman bör kunna besluta om vitesföreläg- gande i samband med kallelse enligt 23 kap. 6 a § andra stycket rätte- gångsbalken av den som ska höras under en förundersökning. Skattever- ket anser att även anställda vid ska ges de befogenheter som i promemorian föreslås tilläggas civilanställda vid . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslagen. anser att även anställda vid ska ges de befogenheter som i promemorian föreslås tilläggas civilanställda vid . Skälen för regeringens förslag Förhör ska kunna hållas av andra anställda vid och än polismän I 24 kap. 8 § första och andra styckena anges att polis- man ska förhöra den som har varit anhållen i sin frånvaro och som anträffats eller som har gripits. Förhöret ska hållas skyndsamt och ska sedan ligga till grund för åklagarens beslut om frigi- vande eller fortsatt frihetsberövande. Dessa förhör avser en faktisk åtgärd som oftast utförs på polisstationen. Utöver det krav som uppställs i den nämnda bestämmelsen finns inget författningsmässigt krav på att vara polisman för att hålla förhör i en 2013/14:232 brottsutredning. Att hålla förhör är också en av de vanligaste arbetsupp- gifterna för en civilanställd utredare som arbetar med utredningsverk- anför i promemorian Utökade befogenheter för civi- lanställd personal att den nuvarande regleringen kan innebära att någon annan än den mest kompetenta och lämpliga utredaren får hålla det första I promemorian anges vidare att eftersom förhöret ska hållas inom vissa tidsfrister finns det också av rena effektivitetsskäl anledning att kunna använda sig av alla tillgängliga resurser. slogs därför att även civilanställda utredare ska kunna hålla dessa förhör. Såsom anförs i departementspromemorian torde några särskilda säker- hetskrav, utöver dem som alltid gäller i en förhörssituation, inte aktuali- seras vid det inledande förhöret. Vid tveksamma fall bör en försiktig- hetsprincip tillämpas där arbetsmiljö och säkerhet sätts före effektivitet. Om det bedöms att det kan föreligga en uppenbar risk för att våld kan behöva användas ska förhöret hållas i polismans närvaro. förhöret torde i de flesta fall inte heller vara svårare att genomföra än de förhör som hålls senare under förundersökningen. ringen skulle, enligt regeringens mening, öka möjligheterna att använda den mest lämpliga anställda tidigt i handläggningskedjan och också kunna medföra mer tid i yttre tjänst där polismans kompetens är en nöd- Såväl kvalitets- som effektivitetsskäl talar alltså för att genomföra den föreslagna förändringen. Liksom inom polismyndigheterna håller civilanställda utre- dare vid förhör. sökningar pågår ofta innan de brottsmisstänkta frihetsberövas. är vanligt att misstänkta anhålls i sin frånvaro. utredningar är också stora och komplicerade och det förekommer att många personer frihetsberövas. Enligt gällande rätt måste pol- ismän tillkallas för att hålla de inledande förhören med den som har fri- Enligt regeringens mening skulle en större flexibilitet och ett bättre resursutnyttjande kunna uppnås om även det inledande förhöret med den som varit anhållen i sin frånvaro och anträffas eller som har gripits kunde hållas av civilanställda utredare. En sådan förändring skulle också kunna innebära fördelar ur kvalitetssynpunkt genom att de perso- ner som är bäst insatta i det aktuella ärendet i större utsträckning skulle kunna hålla förhören. I ärenden med många anhållna skulle förhören också kunna hållas snabbare om flera personer skulle kunna avsättas för På motsvarande sätt som för del skulle det redovisade förslaget även förväntas medföra effektivitetsvinster för genom att de tillgängliga polisresurserna i större utsträckning kan användas där de bäst behövs. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att nuvarande regle- ring bör ändras. Bestämmelserna 24 kap. 8 § första och andra styckena bör utformas så att förhör, utöver av åklagare och polis- man, ska kunna hållas av anställd vid och Ekobrotts- myndigheten till vilken myndigheten uppdragit att hålla förhöret En sådan konstruktion innebär att myndigheterna i sina respektive arbets- ordningar eller på annat sätt kan peka ut vilka anställda som får hålla förhör enligt bestämmelsen. På så sätt kan bl.a. enhetlighet när det gäller vilka kompetenskrav som ska ställas säkerställas. När det gäller utredningar hos den fr.o.m. självstän- Prop. 2013/14:232 diga myndigheten kan bestämmelsen bli tillämplig på civilanställda utredare vid genom bestämmelsen i 23 kap. 3 § tredje stycket i dess föreslagna lydelse fr.o.m. samma tidpunkt. anför att ytterligare ökad effektivitet skulle kunna uppnås om även skattebrottsutredare skulle ges möjlighet att hålla förhör enligt den aktuella bestämmelsen. Det finns dock i detta lagstift- ningsärende inte underlag för att överväga en sådan möjlighet. Information om förenklad delgivning ska kunna lämnas av andra an- ställda än polismän I förarbetena till den nya delgivningslagen (prop. 2009/10:237 s. 91) anges när det gäller bakgrunden till systemet med delgivningar bl.a. att en grundläggande princip i en rättsstat är att enskilda i mål och ärenden ska ges möjlighet att framföra sin uppfattning och därigenom kunna påverka det allmännas beslutsfattande i frågor som rör dem. Domstolar och andra myndigheter har därför en långtgående skyldighet att låta par- ter få ta del av information som finns i ett mål eller ärende. I många fall finns det inte några bestämmelser som föreskriver på vilket sätt en myn- dighet ska fullgöra denna skyldighet. I vissa fall krävs dock att myndig- heten med en tillräcklig grad av säkerhet kan utgå ifrån att parten faktiskt har kunnat ta del av de handlingar som utgör beslutsunderlag för myn- digheten. Delgivningsregleringens syfte är att skapa rimliga garantier för att den person som berörs har kunnat ta del av innehållet i aktuella hand- lingar. Bestämmelserna om delgivning fyller ur det perspektivet en viktig funktion. som delgivningsreglerna utgör en viktig rättssäker- hetsgaranti får de inte vara utformade på ett sådant sätt att de hindrar eller försenar rättegångar och andra rättsliga förfaranden. Förenklad delgivning innebär att myndigheten skickar handlingen till delgivningsmottagaren under dennes senast kända adress och närmast följande arbetsdag skickar ett kontrollmeddelande om att handlingen har skickats (22–23 §§ delgivningslagen). Förenklad delgivning får dock som huvudregel inte användas vid delgivning av handlingar som inleder ett förfarande. I 33 kap. 6 § finns dock ett uttryckligt undantag från nämnda huvudregel som innebär att denna form av delgiv- ning får tillämpas när det gäller stämning och andra handlingar i ett brottmål. Som exempel på andra handlingar kan nämnas kallelse till huvudförhandling och information om att förenklad delgivning kan komma att användas även under den fortsatta handläggningen i tingsrät- ten. En förutsättning för att förenklad delgivning ska kunna användas i dessa situationer är dock att den tilltalade vid ett personligt sammanträf- fande med en polisman, åklagare, tulltjänsteman eller tjänsteman vid har delgetts information om att sådan delgivning kan komma att användas i tingsrätten och det då handling- arna skickas till den tilltalade inte har förflutit än informationen lämnades. I proposition Åtgärder för att hantera stora brottmål och inställda förhandlingar (prop. 2013/14:170) föreslog regeringen att denna tidsfrist förlängs . 2013/14:232 antagit propositionen (2013/14:JuU29, rskr 2013/14:254). Förfarandet med förenklad delgivning av stämningsansökan i brottmål ingick, innan det permanentades 2011, i en försöksverk- samhet med snabbare handläggning av brottmål. Den lagstiftning som reglerade försöksverksamheten innehöll inget krav på polismans kompe- tens för att delge information om det förenklade delgivningsförfarandet. I stället var bestämmelsen formulerad så att den tilltalade skulle ha del- getts informationen vid en polismyndighet eller åklagarmyndighet. För polisens och del innebar detta att uppgiften kunde delegeras utan begränsning. När behörighetsregeln i 33 kap. 6 § andra stycket fick sin nuvarande utformning (prop. 2009/10:237 s. 149) gjordes bedöm- ningen att informationen om delgivningssättet ska delges vid ett person- ligt sammanträffande med en sådan person som har behörighet att utfärda strafföreläggande eller ordningsbot, dvs. åklagare, polisman, tulltjänste- man eller tjänsteman vid . Skälet för att just denna krets valdes var att det ansågs att det med det valet inte skulle finnas någon risk för att den misstänkte missuppfattar vad förenklad delgivning inne- bär. Svårigheter när det gäller att hitta den som ska delges är ett stort pro- blem för rättsväsendet. Det förenklade delgivningsförfarandet underlättar delgivningen och sparar mycket arbete, inte minst för domstolarna. När det gäller utredningar om mindre allvarliga brott som kan avgöras i den tilltalades utevaro kan förfarandet bidra till att färre förhandlingar behö- ver ställas in. Mot bakgrund av det anförda är det angeläget att polisen och delger information om det förenklade förfa- randet i så många ärenden som möjligt. Med det nuvarande systemet är de civilanställda utredarna inom polisen och , trots att det i många fall är de som t.ex. håller förhör med den misstänkte, beroende av att en polisman tillkallas för att delge den misstänkte informationen om förenklad delgivning. I de fall det inte finns någon polisman att tillgå kan förfarandet med förenklad delgivning inte använ- das. Det är naturligtvis ur rättssäkerhetssynpunkt angeläget att minimera riskerna för att informationen missförstås. Enligt regeringens uppfattning finns emellertid, på motsvarande sätt som inom och Kustbe- vakningen, inom och andra anställda än polismän med tillräcklig kompetens för att lämna informat- ion om delgivningssättet med bibehållna krav på en hög rättssäkerhet. De anställda som bör komma i fråga för att lämna information om förenklad delgivning är de civilanställda utredare vid och som arbetar inom utredningsverksamheten varför risken för att en misstänkt missuppfattar den lämnade informationen får anses som liten. Regeringen delar därför, i likhet med flertalet remissinstanser, den be- dömning som görs i departementspromemorian, att behörighetsregeln i 33 kap. 6 § bör ändras så att även andra anställda vid och än polismän kan delge information om förenklad delgivning. När det gäller utredningar hos den fr.o.m. självstän- diga myndigheten kan bestämmelsen bli tillämplig på civilanställda utredare vid genom bestämmelsen i 23 kap. 3 § tredje stycket i dess föreslagna lydelse fr.o.m. samma tidpunkt. I departementspromemorian föreslås mot bakgrund av gällande nomenklatur att ordet polisman ersätts med tjänsteman vid Polismyndig- heten respektive . Regeringen anser dock att änd- motsvarande sätt som föreslås i enklad delgivning utöver av polisman, åklagare, tulltjänsteman och tjänsteman vid ska kunna lämnas av anställd vid och som myndigheten utsett. En sådan konstruktion innebär, som angivits ovan, att myndigheterna i sina respektive arbetsordningar eller på annat sätt kan peka ut vilka anställda som får lämna information om förenklad delgivning enligt bestämmelsen. På så sätt kan bl.a. enhetlighet när det gäller vilka kompetenskrav som ska ställas säkerställas. Det är och uppgift att genom utbildningsinsatser försäkra sig om att det finns goda kunskaper om förfarandet hos de som ska svara för att delge informationen. anför att ytterligare ökad effektivitet skulle kunna uppnås om även skattebrottsutredare skulle ges möjlighet att delge information om förenklad delgivning. Det finns dock i detta lagstift- ningsärende inte underlag för att överväga en sådan möjlighet. Bör ytterligare befogenheter enligt ges till civilanställd personal? I 23 kap. 3 § andra stycket anges att när förundersök- ningen leds av åklagaren, får denne vid undersökningens verkställande anlita biträde av . Han eller hon får också uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. I departementspromemorian anförs att enligt ordalydelsen i 23 kap. 3 § andra stycket kan en åklagare formellt inte uppdra åt någon annan än en polisman att företa utredningsåtgärder som hör till förundersökningen. I departementspromemorian påpekas dock att be- stämmelsen har tillämpats så att åklagaren faktiskt både kan och också regelbundet lämnar uppdrag att företa utredningsåtgärder som hör till förundersökningen till andra anställda inom polisen än polismän. I departementspromemorian föreslås att detta ges uttryckligt författnings- stöd genom att det i bestämmelsen anges att åklagaren får uppdra åt en anställd vid som ställts till åklagarens förfogande att vidta en viss åtgärd. Senast den aktuella bestämmelsen om åklagaruppdrag till polismän och hur den förhåller sig till civilanställda behandlades av regeringen var i proposition 1969:114 med anledning av delbetän- kande Förundersökning (SOU 1967:59). Redan inledningsvis framhölls i propositionen att en del av kommitténs förslag avsåg frågor som rege- 2013/14:232 ringen kunde pröva utan medverkan eller som kunde regleras genom anvisningar av och att dessa frågor i regel inte berördes i propositionen. Vad gällde civilanställda inom polisen redovi- sades att kommittén hade föreslagit ett tillägg till 23 kap. 3 § rättegångs- balken för att möjliggöra att biträdespersonal fick utföra vissa arbetsupp- gifter vid förundersökning. Kommitténs uppfattning att sådan personal borde få utföra vissa åtgärder vid förundersökning tillstyrktes av de flesta Flera av dessa ansåg dock att en sådan ordning inte krävde någon ändring i . att den ökade arbetsbördan inom rättsväsendet bara i begränsad omfatt- ning kunde mötas med personalförstärkningar och att det måste tillses att tillgänglig personal utnyttjas effektivt. Det borde särskilt uppmärksam- mas att inte mer kvalificerad arbetskraft än vad som är nödvändigt tas i anspråk för uppgifter av olika slag. När det gällde kommitténs förslag om åklagares uppdrag till civilanställda ansåg departementschefen att försla- get syftade till att klargöra att biträdespersonal ska kunna få utföra vissa åtgärder vid förundersökning och att förslaget även innehöll förslag att regeringen eller myndighet som regeringen förordnar skulle bemyndigas att meddela närmare föreskrifter i ämnet. Det underströks att syftet med förslaget hade tillstyrkts av de flesta remissinstanserna men att flera av dessa ansåg att den föreslagna lagändringen inte behövdes. mentschefen delade för sin del uppfattningen att biträdespersonal borde kunna utföra vissa av de arbetsuppgifter som hör till förundersökning. sådan ordning fick ses som ett led i strävandena att uppgifter av skilda slag inte bör utföras av mera kvalificerad arbetskraft än nödvändigt. Någon ändring i behövde dock inte ske för att biträdes- personal skulle kunna tas i anspråk för enklare uppgifter av berörd art. Bestämmelser om detta kunde meddelas av regeringen och, när det gäller de närmare detaljerna, av . Såsom anges i departementspromemorian har bestämmelsen sedan länge tillämpats så att åklagaren faktiskt både kan och också regelbundet lämnar uppdrag att företa utredningsåtgärder av såväl svårare som en- klare art som hör till förundersökningen till andra anställda inom polisen än polismän (se även m fl. I s 23:20 och Karnov, kommentaren till 23 kap. 3 § (not 667) samt också ovan nämnda betänkande SOU 2003:114 s. 310). Regeringen gör samma bedömning som gjordes i prop. det inte finns något behov av att ändra den aktuella bestämmelsen för att se till att även annan personal än polismän ska kunna biträda åklagaren i Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det inte finns skäl att lagfästa möjligheten för åklagare att i förundersökningar ge bi- trädesuppdrag till civilanställda vid vare sig eller Ett antal remissinstanser anför att 23 kap. 3 § tredje stycket rättegångs- balken, som föreskriver att en polisman innan förundersökning hunnit inledas får hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen, även bör omfatta civilanställda. att bestämmelsen bör ändras anför bl.a. att initiala åtgärder i en rättsutredning är av stor betydelse för slutresultatet. brott ska utredas i nära anslutning till händelsen utgör en av de fram- gångsfaktorer för en effektiv brottsutredning som ingår i Polisens nation- ella utredningskoncept (PNU).