prop · H103156 · 2014-03-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:156 Tröskeleffekter och förnybar energi Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen beskrivs huvuddragen i en övergångslösning som ska göra det möjligt att undanröja tröskeleffekter som försvårar anslutningen av anläggningar för förnybar elproduktion till elnätet. Regeringens ambition är att ersätta övergångslösningen med en långsiktig marknadslösning. Övergångslösningen innebär dels s.k. förtida delning av den kundspecifika delen av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktionsanläggningar av nationell betydelse för förnybar el, dels att sådana kundspecifika kostnader för nätförstärkningar som ska belasta ännu icke anslutna anläggningar ska täckas av , t.ex. genom lån till regionnätsföretag. I propositionen föreslås att det ska införas bestämmelser i ellagen (1997:857) om hur kostnaderna för förstärkning av elnätet ska fördelas mellan dem som ansluter anläggningar när en nätförstärkning har skett för att möjliggöra anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el. Vidare föreslås att statens åtaganden för att underlätta sådana förstärkningsåtgärder ska kunna finansieras genom stamnätstariffen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2013/14:156 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)............................... Ärendet och dess beredning .............................................................. En övergångslösning på problemet med tröskeleffekter ................... En ny bestämmelse om förtida delning........................................... Finansiering genom stamnätstariffen ............................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av Svenska kraftnäts rapport Tröskeleffekter och förnybar energi ..................................... Bilaga 2 Sammanfattning av Svenska kraftnäts rapport Tröskeleffekter och förnybar energi – Bilaga 3 Svenska kraftnäts lagförslag ................................................. Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna vid remissbehandlingen av Svenska kraftnäts rapporter ............. Bilaga 5 Sammanfattning av promemorian Tröskeleffekter och Bilaga 7 Förteckning över remissinstanserna vid remissbehandlingen av promemorian ................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). 2013/14:156 2 Förslag till lag om ändring i ellagen Härigenom föreskrivs att det i ellagen (1997:857) ska införas två nya paragrafer, 4 kap. 9 b § och 5 kap. 24 a §, av följande lydelse. Om staten enligt ett avtal med innehavaren av en nätkoncession har finansierat åtgärder som är nödvändiga för att öka elnätets kapacitet för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el, ska nättariffen för anslutning utformas så att den som vill ansluta en anläggning ersätter nätkoncessionshavarens kostnader för sådana åtgärder i den del som svarar mot anläggningens andel av den totala kapacitetsökningen. Detta gäller även om nätkoncessionen överlåts. Om ett stamnätsföretag, som är en statlig myndighet, har finansierat en förstärkning av elnätet enligt ett sådant avtal som avses i 4 kap. 9 b §, ska stamnätsföretagets kostnader med anledning av avtalet anses ha uppstått i företagets nätverksamhet. Stamnätsföretagets intäkter med anledning av avtalet ska omfattas av den intäktsram som fastställs enligt 24 § första stycket. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen gav , i regleringsbrevet för , () i uppdrag att lämna förslag till utformning av ett förändrat regelverk om ansvar för elnätsförstärkningar av nationell betydelse och nätanslutning av stora elproduktionsanläggningar i syfte att minska tröskeleffekterna för utbyggnaden av förnybar elproduktion (dnr N2008/8221/E). överlämnade sin rapport och förnybar energi. En sammanfattning av rapporten finns i Regeringen gav , genom en ändring av regleringsbrevet för , i uppdrag att utifrån den redovisade rapporten lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och andra åtgärder för att kunna genomföra förslaget (dnr N2009/5296/E). överlämnade en rapport med författningsförslag. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 2. Rapportens lagförslag finns i bilaga 3. Rapporterna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr N2009/4178/E). Regeringen har i propositionen Genomförande av direktiv om förnybar energi (prop. 2009/10:128) redovisat bedömningen att ett vidareutvecklat system med s.k. förtida delning av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktionsanläggningar för förnybar el bör införas i syfte att en elproducent endast ska betala en sådan del av den totala kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar varje producents andel av den totala anslutningskapaciteten. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1) redogjort för sin avsikt att införa ett system med förtida delning av nätförstärkningskostnaden där får en central roll . Mot denna bakgrund utarbetades i promemorian Tröskeleffekter och förnybar energi, i det följande kallad promemorian. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 5. Promemorians författningsförslag återges i bilaga 6. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr N2013/5153/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 2013/14:156 4 Tröskeleffekter Elnätet i har till uppgift att överföra el från elproduktionsanläggningar till elförbrukare. Näten byggdes och dimensionerades efter den då rådande situationen med hänsyn till framtidsprognoser när det gäller ökad elproduktion, elförbrukning och därmed elöverföring. har utbyggnaden av förnybara elproduktionsanläggningar tagit fart, med en lokalisering av anläggningarna som inte kunde förutspås när nuvarande elnät byggdes. Kapacitetsbrist i elnät är därför inte ovanlig när dessa nya elproduktionsanläggningar ska anslutas. Sådana brister kan åtgärdas genom nätförstärkningar, som exempelvis kan innebära nya kraftledningar eller byte till grövre linor på kraftledningar, byte av transformatorer och nya ställverk. Med nättariff avses i ellagen (1997:857) avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Nättarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor ansluta en anläggning till ledningen eller ledningsnätet. Undantag från denna huvudregel gäller om det finns särskilda skäl. Ett sådant särskilt skäl kan vara brist på kapacitet. Den som ansluter anläggningen betalar en anslutningsavgift. I 3 kap. 9 a § ellagen finns en särskild bestämmelse om nättariffer för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Anslutningsavgiften ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten ska särskilt beaktas. Den som önskar ansluta sig ska stå för de direkta merkostnader som anslutningen orsakar för nätföretaget, dvs. betala den s.k. kundspecifika kostnaden för anslutningen. Principen har blivit rättsligt prövad vid ett flertal tillfällen. Kostnader som inte är kundspecifika får finansieras på annat sätt, t.ex. genom överföringsavgifterna, och på så sätt slås ut på övriga kunder inom området. Nuvarande regelverk innebär således att anläggningsinnehavaren får räkna med att själv få stå för de kundspecifika kostnaderna för att ansluta sin anläggning till elnätet. Den kundspecifika delen kan ofta bli mycket betydande när t.ex. den anslutande anläggningen ligger utanför samman- hållen bebyggelse och långt från befintligt elnät. I enlighet med beskrivningen ovan får en tillkommande elproducent betala hela förstärkningskostnaden (kundspecifika kostnader) även i de fall när den nödvändiga nätförstärkningen är större än vad producenten själv kan dra nytta av. I detta fall får alltså elproducenten, utöver anslut- ningen till befintligt nät, betala nätförstärkningen, trots att bara en del av den ökade kapaciteten utnyttjas. Däremot behöver de producenter som därefter ansluts bara betala för anslutningen till befintligt nät. situation vill, av lätt insedda skäl, ingen producent vara först med att ansluta sig. Därmed uppstår en tröskeleffekt, som leder till att nödvändiga investeringar uteblir. Nätföretagen vill inte ta risken att göra större nätförstärkningar, om de inte med relativt stor säkerhet vet att den tillkommande kapaciteten kommer att nyttjas i princip fullt ut. Elproducenterna vill å sin sida inte ansluta sig innan tillräcklig kapacitet finns tillgänglig. Därmed uppstår en låsning som hämmar tillväxten av elproduktionskapacitet där det råder gynnsamma förutsättningar. Det är i princip elmarknadens aktörer som självständigt avgör när och var ny elproduktion planeras, projekteras och byggs. Därefter är det elnätföretagens uppgift att genomföra anslutningen av anläggningarna till nätet. Det är emellertid angeläget att nätförstärkningarna även görs utifrån ett framåtblickande synsätt. I de flesta situationer blir det totalt sett samhällsekonomiskt mer effektivt att planera och bygga ett optimalt målnät, dit elproducenterna sedan ansluter sig, än att försöka lösa nätanslutningarna efter hand som nya producenter tillkommer. Nätförstärkningar måste därtill även ibland kunna göras när det inte är fullt klarlagt att all den kapacitet som förstärkningen ger kommer att användas i det korta perspektivet. Investeringar i elnät är förenade med en ekonomisk risk. Under ett inledningsskede riskerar nätföretaget att ha ett överdimensionerat nät, dit få producenter är anslutna. Det kan också finnas osäkerhet om och när ytterligare producenter verkligen kommer att vilja ansluta sig. Skulle inte dessa producenter ansluta sig som förväntat skulle det bli nödvändigt att belasta befintliga kunder med högre nättariffer på grund av nätinvesteringar som inte utnyttjas. Den ur nätsynpunkt optimala förstärkningen riskerar att inte komma till stånd om nätföretaget ska bära hela denna ekonomiska risk. Risk för icke-rationell nätutbyggnad I praktiken innebär ovanstående situation, ur nätägarens perspektiv, att inga nätinvesteringar genomförs förrän avtal tecknats med anslutande parter. Nätägaren har alltså vid en investering i en nätförstärkning inte möjlighet att ta höjd för anläggningar som förväntas anslutas i ett senare skede. är anslutande part ansvarig för den anslutande ledningen. Den anslutande ledningen kommer följaktligen i de flesta fall enbart att dimensioneras för den specifika anläggningen. Av ekonomiska skäl kan oftast därför inte hänsyn tas till eventuella närliggande planerade anläggningar som förväntas ansluta sig i ett senare skede. Summerat innebär detta att ingen övergripande nätplanering mot ett optimalt målnät kan ske vilket i sin tur innebär en stor risk för en icke-rationell nätutbyggnad knutet till etablering av förnybar elproduktion. Exempel på icke-rationell nätutbyggnad är att parallella nätstrukturer byggs som leder till ökat markintrång och till ökade kostnader, vilket ytterst drabbar hela kundkollektivet. Problemet illustreras enklast genom ett exempel. Ett flertal anläggningar för förnybar elproduktion planeras inom ett begränsat geografiskt 2013/14:156 område. De planerade anläggningarna ligger i olika skeden tidsmässigt och ingen av dem har ännu fått nödvändiga tillstånd. Genom området passerar en kraftledning tillhörande ett regionnätsföretag som har nätkoncession för linje. Kraftledningen har i exemplet kapacitet att ta emot en av de planerade anläggningarna, men därefter måste kraftledningen uppgraderas för att möjliggöra anslutning av ytterligare elproduktionsanläggningar. Om det antas att en sådan uppgradering enbart medför nytta för de nya anläggningarna, dvs. merkostnaderna är kundspecifika, ska ägarna till dessa anläggningar bekosta nätförstärkningen. Följaktligen uppstår nu en kapplöpning bland projektörerna att hinna ansluta sin anläggning först till kraftledningen. När en anläggning anslutits antas ingen ytterligare kapacitet finnas tillgänglig på kraftledningen. Den nästkommande projektören får således bekosta hela uppgraderingen av kraftledningen. En tröskeleffekt uppstår därmed, genom att en projektör ensam vanligtvis har svårt att bära en sådan kostnad. Nätägaren har oftast inte heller möjlighet att tillämpa förtida delning av denna kostnad eftersom anläggningarna ligger olika i fas tidsmässigt. Förtida delning innebär att kostnaden för nätförstärkningen fördelas mellan den producent som först ansluter sig och dem som senare ansluter anläggningar. En sådan delning förutsätter avtal med projektörerna, vilket vanligtvis inte kan tecknas förrän projektörerna har fått tillstånd för sina anläggningar. Konsekvensen av detta kan bli att projektörerna söker sig till andra områden där det finns nätkapacitet, snarare än till de områden där det råder bäst förutsättningar när det gäller exempelvis vind. I undantagsfall är alternativet att inga nätinvesteringar kommer till stånd förrän samtliga projektörer fått sina tillstånd. Eftersom tillstånden har en begränsad giltighetstid uppstår då en uppenbar risk att vissa av dessa hinner förfalla innan de övriga projekten fått sina tillstånd. Ovanstående exempel är kraftigt förenklat. I de flesta fall krävs även uppförande av nya region- eller stamledningar. Då uppkommer också frågan om dimensionering av detta nät. Eftersom projektörerna står för kostnaderna (de kundspecifika delarna) kan dimensioneringen inte anpassas till att inrymma även de anläggningar som eventuellt ansluts i ett senare skede. Teoretiskt skulle en lösning på problemen kunna vara att projektörerna för de planerade anläggningarna sluter avtal sinsemellan om en kostnadsfördelning. Detta har dock visat sig vara problematiskt, inte minst på grund av att projektfinansieringen av ett enskilt projekt då blir beroende av ett antal andra parallella projekt. Områden med behov av nätförstärkningar Den samhällsekonomiska effektiviteten bör beaktas särskilt vid val av områden och elproduktionsanläggningar, där en värdering av exempelvis elmarknadsnytta och nätnytta kan ingå. Flertalet aktörer på elmarknaden, både i södra och norra , vittnar om att den ovan beskrivna problematiken existerar i vissa områden. I de flesta av dessa områden är det vindkraft som planeras, inte sällan i storleksordningen flera hundra MW. Karaktäristiskt för dessa områden är att goda förutsättningar råder i stort för etablering av vindkraft i fråga om områdenas beskaffenhet och opinionen, men framför allt är goda vindlägen kännetecknande. 2013/14:156 dagens regelverk kommer områdenas potential med stor sannolikhet inte att kunna realiseras till följd av tröskeleffekter. Goda vindlägen går förlorade Trots det som har anförts byggs förnybar elproduktion i och kommer även fortsättningsvis att byggas. Uppsatta mål för förnybar elproduktion kommer enligt också att uppnås med dagens regelverk, men till en högre kostnad än nödvändigt. Nackdelen med den rådande ordningen är att goda vindlägen går förlorade, dvs. att vindkraftverk i första hand uppförs i områden där det finns nätkapacitet och inte där det råder bra vindförutsättningar. Mängden energi i vind är proportionell mot vindhastigheten i kubik, vilket innebär att om vindhastigheten dubbleras blir energiinnehållet åtta gånger så stort. Detta förhållande betyder att goda vindlägen är en mycket viktig parameter då vindkraft ska etableras. En marginell ökning av medelvindhastigheten medför en inte obetydlig ökning av vindkraftsproducentens intäkter. Detta förhållande har en direkt påverkan på elcertifikatpriserna eftersom vindkraftprojekten då blir lönsamma vid ett lägre elpris. En genomförd konsultstudie (dnr N2009/4178/E) visar att då vindhastigheten hos den marginalprissättande enheten ökar, minskar konsumenternas kostnader för elcertifikat avsevärt. Studien visar att en ökning med endast för den marginalprissättande enheten minskar kostnaden i elcertifikatsystemet med eller ca . Behovet av ett förändrat regelverk Ovanstående pekar på att dagens regelverk leder till onödigt höga samhällsekonomiska kostnader och att det finns ett behov av att förändra regelverket för att minska problemen med tröskeleffekter. 5En övergångslösning på problemet med tröskeleffekter Regeringens bedömning: En övergångslösning bör införas som innebär att staten täcker kostnader för nätförstärkningar som är kundspecifika för produktionsanläggningar som antas komma att anslutas . Detta kan ske exempelvis genom lån till regionnätsföretag. Stödet bör kombineras med en förtida delning av kostnaderna för förstärkningsåtgärderna. Ett nätföretag som ansluter en anläggning inom ramen för förslaget bör betala tillbaka stödet allt eftersom nätförstärkningens kapacitet tas i anspråk genom anslutning av anläggningar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har anfört att det inte av promemorian framgår vilka överväganden som har gjorts när det gäller regleringen av kriterierna för stöd eller beslutsordningen. Kammarrätten anser det vidare påkallat att förslaget tydliggörs när det gäller möjligheten att överklaga. Förvaltningsrätten i har anfört att det är svårt att överblicka övergångslösningen och dess konsekvenser i dess helhet då vissa delar inte är utredda. saknar en bedömning av hur kostnaderna påverkar slutkunderna. anser att de samhällsekonomiska aspekterna är noggrant beaktade men menar att förslaget kan medföra att det blir svårare att minska energianvändningen. har inga invändningar mot den föreslagna lösningen men har påpekat bl.a. att marknaden delvis reglerat sig själv samt att förslaget riskerar att bidra till senareläggning av pågående projekt. bedömer att förutsättningarna för att ta fram en ersättande marknads- lösning är små. () delar bedömningen men anser att övergångslösningen efter utvärdering tidigast bör ersättas . (E.ON) ser positivt på förslaget men anser att det är svårbedömt i sin helhet. har anfört att försvarsintressen måste beaktas och att och Försvarsmakten måste ges möjlighet till yttrande vid val av områden. ställer sig positivt till lösningen men har anfört bl.a. att det är tveksamt om övergångslösningen får den eftersträvade effekten på grund av de omfattande begränsningar som föreslås. och () har ställt sig bakom remissvar. har därutöver anfört bl.a. att den omfattande administration som förslaget innebär kommer att styra mot att det kommer att nyttjas för anslutning till stam- och regionnät som tröskeleffektsproblem kan finnas även i lokalnät. Föreningen () har avstyrkt lösningen med hänvisning till att den är en synnerligen tveksam och oönskad marknadssnedvridande subvention. har hänvisat till ett remissvar från SKGS som betonar vikten av att nätinvesteringarna sker där vindlägen och förbrukningsunderlag är så goda som möjligt. anser att förslaget inte ska genomföras utan att en lösning ska börja med en övergripande systemsyn på vår elförsörjning. Svensk Vindenergi välkomnar förslaget men har förordat att övergångslösningen görs permanent och anser att restriktionerna medför att förslaget får en begränsad effekt. har ställts sig bakom Svensk Vindenergis remissvar. Övriga remissinstanser delar bedömningen eller har inte framfört några invändningar mot den. Skälen för regeringens bedömning Genom beslut i fråga om propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301) har en rad mål för förnybar energi satts upp för . Andelen förnybar energi 2020 ska vara av den totala energianvändningen. Målet utgår från de krav som ställs på genom och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upp- hävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028), det s.k. förnybartdirektivet. Förenklingar avseende nätanslutning av anläggningar för förnybar elproduktion behöver fortfarande göras. Regeringen har tidigare i propositionen Genomförande av direktiv om förnybar energi (prop. 2009/10:128) bedömt att ett vidareutvecklat system med s.k. förtida delning av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktionsanläggningar för förnybar el bör införas i syfte att en elproducent endast ska betala en sådan del av den totala kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar varje producents andel av den totala anslutningskapaciteten. I budgetpropositionen har regeringen förklarat att den avser att införa ett system med förtida delning av nätförstärkningskostnaden där får i uppgift att välja ut lämpliga geografiska områden (prop. 2013/14:1, utg.omr. 21 s. 54 f.). Inom områdena identifieras därefter vilka projekt som kan bli aktuella, och en förtida delning av anslutningsavgiften kan då beräknas. Regeringen har i budgetpropositionen vidare angivit följande inriktning på ett förslag till en lösning: täcker kostnader för nätförstärkningar i stam- och regionnät som är kundspecifika för produktionsanläggningar som antas anslutas , exempelvis genom lån till regionnätsföretag. Den som ansluter en anläggning betalar en anslutningsavgift till det nätföretag vars nät anläggningen ansluts till. Avsikten är att avgiften ska ersätta kostnaderna för den nödvändiga nätförstärkningen i den del som svarar mot anläggningens andel av den totala nätförstärkningens kapacitet. Ett nätföretag som ansluter en anläggning inom ramen för förslaget ska betala tillbaka det stöd som har lämnats av allteftersom nätförstärkningens kapacitet tas i anspråk genom anslutning av anläggningar. Förslaget ska kunna tillämpas inom ett eller flera geografiska områden , så länge den totala nätförstärkningskostnaden som bekostas av inom ramen för förslaget inte överstiger . Projekten som planeras i ett område ska ha utvecklats relativt långt innan den föreslagna lösningen tillämpas där. Vidare ska anläggningar med en installerad kapacitet motsvarande av kapaciteten för den planerade totala nätförstärkningen ha tecknat anslutningsavtal med nätföretag. När utvecklingen inom ett område där förslaget tillämpas säkrat en kostnadstäckning motsvarande av utestående fordringar kan lösningen tillämpas på ett nytt område. En viktig utgångspunkt är att de utvalda projekten i slutändan ska bära sina egna kostnader och att staten endast ska ta en begränsad risk. Förslaget ska inte medföra kostnader som direkt påverkar statsbudgeten, och kan hanteras inom Svenska kraftnäts nuvarande verksamhet. Förslaget medför att vindkraft kommer att kunna byggas i bättre vindlägen vilket kan minska kostnaderna i elcertifikatsystemet. Regeringen bedömer även att elnätet då kan planeras mer rationellt vilket minimerar nätutbyggnaden och därmed ger miljövinster. 2013/14:156 Regeringens ambition är att ersätta den övergångslösning som beskrivits med en långsiktig marknadslösning där staten inte behöver ta en finansiell risk. Utgångspunkten för regeringens förslag är att utbyggnad av förnybar elproduktion ska kunna ske där gynnsamma förutsättningar råder. Den samhällsekonomiska effektiviteten ska beaktas särskilt vid val av områden och elproduktionsanläggningar. Exempelvis bör vindkraft etableras där det råder goda vindförhållanden. Tillgänglig nätkapacitet bör inte vara styrande för var utbyggnaden sker. Det system som föreslås innebär att bättre vindlägen kan utnyttjas vilket medför mer elproduktion från framför allt vindkraft per investerad krona.