prop · H2031d2 · 2014-10-23 00:00:00 — 123 Det finns ingen statistik över den kommunalt finansierade sysselsättningen och antalet arbetade timmar i privat sektor. Uppgifterna baseras på en beräkningsmodell som tagits fram av . Se Kommunalt finansierad sysselsättning och arbetade timmar i privat sektor (, Fördjupnings-pm Nr 6, 2010). ekonomin (se diagram 10.5). har antalet kommunfinansierade sysselsatta som andel av den totala sysselsättningen minskat. Antalet arbetade timmar har således utvecklats starkare än sysselsättningen, vilket återspeglar en stigande medelarbetstid i de kommunfinansierade verksamheterna. Diagram 10.5 Kommunalt finansierade sysselsättning och arbetade timmar 1993–2018 Procent av total sysselsättning respektive totalt arbetade timmar i ekonomin. Utfall 1994–2013, prognos 2014–2018. Sysselsättning i kommunfinansierad verksamhet Arbetade timmar i kommunfinansierad verksamhet Anm.: Subventionerade anställningar som plusjobb, traineejobb och extratjänster ingår också i den kommunfinansierade sysselsättningen. ingick i kommunsektorn . Källor: , och egna beräkningar. Den starka utvecklingen av den kommunalt finansierade sysselsättningen ser ut att fortsätta ökade den kommunfinansierade sysselsättningen mer än . Syssel- sättningen ökade både i kommunala och privata verksamheter. Den kommunfinansierade syssel- sättningen bedöms öka något långsammare 2014, men 2015–2018 ser ökningen ut att bli jämförelsevis stark. Detta beror delvis på regeringens satsningar inom utbildningsområdet samt på traineejobb och extratjänster inom fram- för allt kommunerna. En annan viktig förklaring är att det kommunala skattunderlaget ökar. I tabell 10.2 redovisas prognosen för den kommunfinansierade sysselsättningen. Samman- taget bedöms den kommunfinansierade syssel- sättningen öka med ca 70 000 personer . Tabell 10.2 Kommunfinansierad sysselsättning 2013–2018 Tusentals personer 2013. –2018 årsvis förändring i tusentals personer. Utfall 2013, prognos 2014–2018. Anm.: Det totala antalet kommunfinansierade sysselsatta utgörs av summan av sysselsatta i kommunsektorn och sysselsatta i näringslivet som producerar kommunalt finansierade välfärdstjänster. Källor: och egna beräkningar. Även antalet kommunalt finansierade arbetade timmar väntas öka i snabb takt 2014–2018 (se tabell 10.3). Den starka utvecklingen av kommunfinansierade arbetade timmar innebär att de ökar något som andel av det totala antalet arbetade timmar i hela ekonomin 2014–2018 (se diagram 10.5). Tabell 10.3 Antalet kommunfinansierade arbetade timmar 2013–2018 Kalenderkorrigerade timmar 2013. Åren 2014–2018 volymutveckling av antal timmar. Utfall 2013, prognos 2014–2018. Anm.: Det totala antalet kommunfinansierade timmar utgörs av summan av arbetade timmar i kommunsektorn och arbetade timmar i näringslivet som producerar kommunalt finansierade välfärdstjänster. Källor: och egna beräkningar. 10.2.4Investeringar, transfereringar och räntor 2014–2018 Kommunsektorns investeringsutgifter uppgick till och beräknas öka med sammanlagt (se tabell 10.6). Kommuner och landsting är inne i en period där omfattande investeringar görs, främst i infrastruktur och byggnader. Många växande kommuner är i behov av nya lokaler, exempelvis förskolor, som den demografiska utvecklingen ökar behoven inom sjukvård och äldreomsorg i flera kommuner och landsting. av kommunsektorns totala utgifter består av transfereringar till staten, näringslivet och hushållen.124 Denna andel har varit i princip . Transfereringarna bedöms uppgå till , varav går till hushållen, exempelvis i form av ekonomiskt bistånd. Ränteutgifterna bedöms öka under prognos- perioden, i takt med att ett stigande resurs- utnyttjande och en högre inflation föranleder en mindre expansiv penningpolitik. Kommun- sektorns långfristiga skulder har ökat . En högre skuldsättning leder också till att ränteutgifterna ökar. Räntenettot be- räknas öka marginellt. Kommunsektorns inkomster består till närmare två tredjedelar av inkomster från inkomstskatter. Skatte- inkomsterna bestäms av de av kommunerna och landstingen fastställda skattesatserna samt av utvecklingen av det kommunala skatteunder- laget. Det kommunala skatteunderlaget består främst av summan av utbetalda löner, , och pensioner, . Lönesumman bestäms i sin tur av antalet arbetade timmar och av timlönerna. Vanligtvis följer timlönen i kommunsektorn löneutveck- lingen i övriga delar av ekonomin. De kommunala skatteinkomsterna motsvarar ungefär storleken på kommunernas och lands- tingens utgifter för personal. Det innebär att personalutgifterna i kommunsektorn utvecklas i ungefär samma takt som de kommunala skatteinkomsterna, vid ett givet antal arbetade timmar i kommunsektorn och ekonomin i övrigt. Följaktligen blir effekten av en ändrad timlön i stort sett neutral för kommunsektorns finanser. Det är i stället främst en ökning av antalet arbetade timmar i näringslivet som inte är skattefinansierade som förstärker kommun- 124 Kommunsektorns transfereringar till staten utgörs främst av kommunsektorns del av assistansersättningen. Transfereringarna till näringslivet är främst olika subventioner till företag, såsom exempelvis subventioner av kollektivtrafiken. sektorns ekonomi och skapar utrymme för ökade resurser. 10.3.1 Skatteinkomster –2018 Vid förändringar av skattelagstiftningen som påverkar det kommunala skatteunderlaget neutraliseras som regel effekterna av dessa genom det generella statsbidraget. I denna budgetproposition föreslår regeringen en begränsning av avdragsrätten för privat pension- sparande 2015 och aviserar ett slopande av av- dragsrätten 2016. Detta beräknas öka de kom- munala skatteinkomsterna med ca 2015 och därefter under resten av prognosperioden. höjs grundavdraget för personer , vilket minskar skatteinkomsterna med ca . En samlad bild av utvecklingen av både skatter och statsbidrag redovisas i tabell 10.4, justerad för skatte- regleringar. Tabell 10.4 Skatter och statsbidrag 2013–2018 Utfall i miljarder kronor. Prognos, procentuell förändring -1,0 Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av statsbidrag exklusive ersättning för mervärdesskatt. –2018 antas oförändrad skattesats. Redovisningen av skatter och bidrag exkluderar fastighetsavgift. Källor: och egna beräkningar. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen ökade 2014 eller per i beskattningsbar inkomst, varav för landstingen och för kommunerna. Detta beräknas öka skatte- inkomsterna med eller . Skatteunderlaget påverkas av att pensionerna utvecklas svagt detta år. I takt med att läget på arbetsmarknaden förbättras påverkas skatte- inkomsterna positivt och beräknas öka med i genomsnitt 2015–2018, justerat för skatteregleringar (se tabell 10.4). 10.3.2 Statsbidrag 2014–2018 Kommuner och landsting får bidrag från staten i form av dels ett generellt statsbidrag, dels specialdestinerade statsbidrag (statsbidrag som ges till förutbestämda ändamål). Det generella statsbidraget utgörs av anslaget 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. De specialdestinerade statsbidragen finns under ett flertal anslag, framför allt under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet samt utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Bidraget till landstingen för läkemedelsförmånen beräknas 2014 utgöra av de specialdestinerade stats- bidragen. Dessutom får kommuner och landsting transfereringar från staten som avser kompensation för mervärdesskattekostnader i verksamhet som inte är skattepliktig (2013). Tabell 10.5 Årlig förändring av statsbidragen 2013–2018 Utfall i nivå , prognos –2018. Förändring, miljarder kronor Varav (i förhållande till föregående år) -0,7 -1,2 -0,2 -0,2 -1,7 -1,7 -1,7 Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. De specialdestinerade statsbidragen inkluderar också kapitaltransfereringar på . Skatteregleringar avser kompensation för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Övriga regleringar avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finansieringsprincipen. Källor: och egna beräkningar. Tabell 10.5 visar den beräknade utvecklingen av de generella och specialdestinerade statsbidragen 2014–2018. Ökningen av det generella stats- bidraget 2014 beror till stor del på ekonomiska regleringar till följd av föreslagna reformer, såsom sänkt inkomstskatt för pensionärer. Även de specialdestinerade bidragen ökar 2014, främst till följd av ett ökat antal asylsökande och reformer inom utbildningsområdet. Statsbidragen fortsätter att öka 2015–2017. Det generella statsbidraget ökar endast svagt på grund av tidigare nämnda skatteregleringar och övriga regleringar (se utg.omr. 25 avsnitt 2.6). De specialdestinerade statsbidragen ökar starkt med 2015 och 2016 på grund av ett ökat antal asylsökande och de satsningar inom välfärds- och arbetsmarknads- området som presenteras i denna proposition. 10.4Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat har kommunsektorn uppvisat starkare finanser jämfört med 1990- talet och sektorn har sammantaget redovisat positiva resultat (se diagram 10.6). Skillnaden mellan det finansiella sparandet och resultatet har dock ökat, främst på grund av högre investeringsutgifter.125 Diagram 10.6 Finansiellt sparande och resultat 1993–2018 Utfall 1993–2013. Prognos 2014–2018 Resultat före extraordinära poster Källor: och egna beräkningar. Både kommunsektorns totala inkomster och utgifter föll som andel av BNP under krisen , men har därefter ökat (se diagram 10.7). 125 Se vidare fördjupningsrutan Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet. inkomsterna och utgifterna ungefär en fjärdedel av BNP. –2018 förväntas både inkomsternas och utgifternas andel av BNP minska något, främst på grund av oförändrade generella statsbidrag och antagandet om oförändrad skattesats. har utgifternas andel av BNP varit högre än inkomsternas, dvs. det finansiella sparandet har varit negativt. Det finansiella sparandet bedöms vara negativt – 2018. Diagram 10.7 Totala inkomster och utgifter –2018 Procent av BNP. Utfall 1993–2013, prognos 2014–2018. Anm.: Fram ingår kyrkan i kommunsektorn. Källor: och egna beräkningar. Något svagare finanser 2014 Kommunsektorn redovisade 2013 ett resultat före extraordinära poster på 13 miljarder kronor.126 Det finansiella sparandet för kom- munsektorn uppgick till sammanlagt -, vilket var en viss förstärkning jämfört med , då det finansiella sparandet uppgick till -. Det finansiella sparandet motsvarade av BNP 2013. En åter- betalning från försäkring påverkade liksom de två föregående åren det finansiella sparandet positivt, med ca . Inkomsterna påverkades positivt av en höjning av kommunalskatten. Den svaga utvecklingen av skatteunderlaget till följd av lågkonjunkturen ledde dock till en relativt svag utveckling sammantaget av skatteinkomsterna. 126 I avsnitt 10.5 beskrivs kommuner och landstings bokslut . Det finansiella sparandet och resultatet försämras enligt prognosen 2014 jämfört med (se tabell 10.6). De totala inkomsterna väntas öka relativt svagt. Kommunsektorn får inga återbetalningar av från Försäkring 2014, till skillnad från de närmast föregående åren, och skatteunderlaget utvecklas förhållandevis svagt. Höjningen av kommunal- skatten 2014 påverkar dock inkomsterna positivt. Utgifterna väntas öka i en högre takt än 2013. Detta gäller exempelvis utgifterna för konsumtion och investeringar. Tabell 10.6 Kommunsektorns finanser 2013–2018 Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall , prognos –2018 Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför . Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatten är inkluderad i övriga inkomster och inte i statsbidragen. Posten övriga utgifter inkluderar nettoköp av mark och fastig- heter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade utgifterna med några miljarder kronor . Källor: och egna beräkningar. Ökade skatteinkomster och höjda statsbidrag förbättrar kommunsektorns finanser 2015–2018 I takt med att arbetsmarknadsläget successivt förbättras stärks de ekonomiska förutsätt- ningarna för kommuner och landsting. Skatte- inkomsterna ökar i en snabbare takt, som statsbidragen höjs . Detta ger utrymme att förbättra kommun- sektorns finansiella sparande och ekonomiska resultat 2015 och 2016 (se tabell 10.6 och diagram 10.6). Statsbidragen och skatteinkomsterna ut- vecklas svagare under den senare delen av pro- gnosperioden, delvis på grund av prognos- principen som utgår från oförändrade skatte- satser i kommunsektorn och enbart inkluderar föreslagen och aviserad politik. Det finansiella sparandet försämras därmed 2017 och 2018. Resultatet är däremot oförändrat, främst på grund av att investeringarna fortsätter att öka. Kommunsektorn som helhet uppnår tidigt ett resultat som är i linje med god ekonomisk hushållning. inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Innan resultatet kan stämmas av mot balanskravet ska det bl.a. justeras för realisationsvinster och realisationsförluster i en s.k. balanskravsutredning.127 Denna utredning redovisas i samband med bokslutsresultatet. Kommuner och landsting tillämpar bok- föringsmässiga grunder för sin redovisning, vilket innebär att inkomster och utgifter periodiseras så att intäkter och kostnader hänförs till den period då tjänsten eller varan levereras respektive förbrukas. I resultat- räkningen redovisas därmed kommunernas och landstingens intäkter och kostnader under räkenskapsåret. 10.5Kommunernas och landstingens Kommunerna redovisade 2013 ett positivt Kommunallagen kräver att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning. Detta har, tillsammans med balanskravet, stor betydelse för säkerställandet av en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommunsektorn. Båda kraven minskar risken för underskott och bidrar till att nå överskottsmålet för hela den offentliga sektorn. Överskottsmålet är uttryckt i termer av finansiellt sparande såsom det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet som är avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens krav på en balanserad budget. Kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning innebär att varje kommun och landsting har ett ansvar för att ha en långsiktigt hållbar ekonomi. För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet ligga på en nivå som stärker ekonomin så att kommunen respektive klarar att finansiera hela sin pensionsskuld och sina investeringsbehov. Balanskravet innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste det kompenseras med överskott . Endast om det finns synnerliga skäl får en kommun eller ett landsting budgetera för tillfälliga underskott eller välja att redovisade ett negativt resultat före extra- ordinära poster om nästan . Jämfört med 2012 blev kommunsektorns resultat nästan sämre (se tabell 10.7). Kommunerna redovisade ett något bättre resultat, medan landstingen landstingen beror på tillfälliga effekter till följd av sänkt diskonteringsränta för beräkningen av pensionsskulden. Årets resultat för kommunsektorn, som inkluderar extraordinära poster, uppgick till ca 2013. Skillnaden jämfört med resultatet före extraordinära poster beror på att en kommun har sålt ett kommunalt bolag och redovisat en extraordinär intäkt på ca . 127 Realisationsvinster ska normalt sett inte ingå i det justerade resultatet. Realisationsvinster som står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. när realisationsvinsten är en följd av en omstrukturering, ska däremot ingå i resultatet. Realisationsförluster som står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning ska inte ingå i det justerade resultatet. Detta kan exempelvis vara fallet när en försäljning medför lägre framtida kostnader. Orealiserade förluster i värdepapper, samt återföringar av orealiserade förluster vid en efterföljande uppgång på marknaden, ska inte heller ingå i det justerade resultatet. var inte inkluderad i de preliminära boksluten som redovisades ekonomiska vårproposition. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är att årets resultat ska uppgå till av skatteintäkter och generella statsbidrag. Kommunernas resultat uppgick till och landstingens till -0,2013. Tillsammans redovisar kommunerna och landstingen ett bokslutsresultat som torde motsvara de riktlinjer som kommuner och landsting har fastställt för god ekonomisk hushållning. Resultaten varierar dock mellan enskilda kommuner och enskilda landsting. Tabell 10.7 Kommunsektorns resultaträkning 2009–2013 Källor: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. övergripande målet om en god ekonomisk hushållning. Av kommunsektorns balansräkning framgår att 98 kommuner och 4 landsting har använt möjligheten att reservera medel till Kommunerna har reserverat och landstingen . Utöver de medel som kommunsektorn reserverade retroaktivt –2012 har 48 kommuner reserverat av sitt resultat , medan 7 kommuner i stället har använt . Ett landsting har reserverat av resultatet , medan ett landsting har använt från sin resultatutjämnings- reserv. Enligt en enkätundersökning gjord av Kom- munforskning i har 138 kommuner och 4 landsting antagit riktlinjer för resultat- utjämningsreserver. Kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning och en budget i balans innebär bl.a. att kommuner och landsting behöver ha ett eget sparande för att kunna hantera variationer i de ekonomiska förutsättningarna. Kommuner och landsting får bygga upp resultatutjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Reserverna gör det möjligt att sätta av en del av överskottet i goda tider för att kunna använda medlen för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. Kommunernas och landstingens ökade möjligheter att spara i goda tider främjar det Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning för kommuner och landsting är kopplade till det ekonomiska resultatet, medan det finansiella sparandet är kopplat till överskottsmålet. Skillnaden mellan det ekonomiska resultatet och det finansiella sparandet har varit betydande (se tabell 10.8). Det ekonomiska resultatet, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader för en period, baseras på bokföringsmässiga principer. Finansiellt sparande är skillnaden mellan inkomster och utgifter, och definieras av det internationella regelverket för national- räkenskaper. Tabell 10.8 Skillnader mellan resultat och finansiellt sparande 2009–2013 Miljarder kronor, löpande priser varav nettoköp mark- och Anm.: I Övrigt ingår dessutom ned- och avskrivningar, finansiella intäkter och kostnader. Vidare ingår korrigeringar för avvikelser i skatter och statsbidrag mellan nationalräkenskapernas redovisning och den kommunala redovisningen, samt engångseffekter såsom justering av diskonteringsräntan. Källor: och egna beräkningar. Redovisningen av investeringar och avskrivningar förklarar merparten av skillnaden mellan resultatet och det finansiella sparandet. I resultatet, dvs. skillnaden mellan intäkter och kostnader enligt den kommunala redovisningen, ingår inte årets investeringsutgifter. Invest- eringarna ingår i stället som en tillgång i den kommunala balansräkningen. Årets av- skrivningar av tidigare gjorda investeringar enligt den kommunala redovisningen belastar däremot resultatet. I nationalräkenskapernas finansiella sparande ingår däremot investeringarna som en utgift, vilken drar ned det finansiella sparandet som investeringen görs. Däremot belastar inte avskrivningar (kapitalförslitning enligt nationalräkenskapernas terminologi) det finansiella sparandet. Kommunsektorns finanser har påverkats av tillfälliga poster, vilka försvårar jämförelsen mellan resultatet och det finansiella sparandet. Exempelvis påverkade sänkningen av diskonteringsräntan för pensionsskuldberäk- ningen som gjordes 2011 och 2013 enbart resultatet och inte det finansiella sparandet. Effekten uppgick till 6 respektive och ingår i posten övrigt i tabell 10.8. Vad investerar kommunerna i? I redovisningen av investeringar ovan ingår inte investeringar som görs i kommunala och landstingsägda bolag. Investeringarna har ökat från 2009 till 2013. Större delen av ökningen har skett i kommunerna genom ökade investeringar inom infrastruktur och skydd samt inom energi, vatten och avfall. Infrastruktur och skydd, dvs. vägar och räddningstjänst m.m., stod för av de totala investeringsutgifterna i kommunerna 2013 (se diagram 10.8). Diagram 10.8 Kommunernas investeringsutgifter Energi, vatten, Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Glest befolkade kommuner investerar mindre än större städer och förortskommuner, räknat i kronor per invånare. var det också de större städerna och förorts- kommunerna som ökade sina investeringar mest. Över hälften av landstingens investeringar sker inom hälso- och sjukvården. investerade läns landsting mest per invånare, medan landsting investerade minst. 10.6Kommunernas och landstingens tillgångar och skulder En kommun eller landstings balansräkning visar kommunens respektive finansiella ställning vid utgången av räkenskapsåret. Balansräkningen ger en bild av vilka tillgångar kommunen eller förfogar över och hur dessa tillgångar har finansierats. Värderingen av tillgångar syftar i första hand till att åstadkomma en rättvisande periodisering av inkomster och utgifter. 10.6.1 Kommunsektorns tillgångar 2013 ökade kommunsektorns totala tillgångar jämfört med . Jämfört med det preliminära utfallet har tillgångarna reviderats upp med , vilket till största delen beror på att kommunernas finansiella anläggningstillgångar ökat. Den största andelen av tillgångarna () var materiella anläggningstillgångar, såsom mark, byggnader, gator, vägar och VA- nät. Kommunsektorns totala tillgångar uppgick till (se tabell 10.9). Tabell 10.9 Kommunsektorns balansräkning 2009–2013 Summa eget kapital, som inte ingår i Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Soliditeten128 för kommunsektorn uppgick till 2013. Kommunernas soliditet uppgick till och landstingens soliditet till . Jämfört med de preliminära boksluten ökade kommunernas soliditet . 10.6.3 Kommunsektorns skulder 2013 Kommunsektorns avsättningar och skulder uppgick till 2013, vilket var en ökning jämfört med . Avsättningar är långfristiga skulder som är okända till exakt belopp eller vilket datum de förfaller till betalning eller både och. Pensions- skulder är en vanlig avsättning som uppgick till . Den största andelen av avsättningarna och skulderna 2013 utgjordes av 128 Soliditeten anger eget kapitalinnehav i förhållande till skulder och visar därmed hur stor del av tillgångarna som finansierats med eget kapital. Kommunsektorns avsättningar och skulder uppgick till per invånare. Spridningen mellan kommunerna var dock stor, från lägst per invånare till högst per invånare. För landstingen varierade avsättningarna och skulderna mellan per invånare och per invånare. Pensionsskulden för pensionsrätter intjänade redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Detta åtagande är stort jämfört med de totala skulderna i balans- räkningen, men ska också utbetalas . Kommunsektorns ansvarsförbindelser avseende pensionsförpliktelser uppgick till 2013. Det var en ökning jämfört med . 10.7Kommunsektorns finanser i jämförelse med ekonomiska vårproposition Övergången till det nya regelverket för nationalräkenskapssystemet har inneburit en del större revideringar jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition (prop. 2013/14:100). Övergångens totala påverkan på det finansiella sparandet i kommunsektorn är dock liten. har det finansiella sparandet reviderats upp. Detta beror främst på att nationalräkenskaperna nu har publicerat hel- årsutfall . Konsumtionsutgifterna har reviderats ned.