prop · H103141 · 2014-03-14 00:00:00 — Fåglar är ofta tidiga indikatorer på miljöförändringar. Vissa sjöfåglars minskade antal kan vara en varningssignal om tillståndet i . I regleringsbrevet uppdrog regeringen åt att föreslå ett övervakningssystem för sjöfåglar för att kunna följa utvecklingen på ett tydligt sätt. I sin redovisning av uppdraget anger att en utökad övervakning av sjöfåglar kommer att ge ett förbättrat underlag för uppföljning av skyddade områden, kopplingar till genomförda insatser eller införd skyddsstatus samt rapportering enligt fågeldirektivet. En utbyggnad av övervakningssystemet med ett program som täcker in hela kuststräckan längs och ger möjlighet att se trender på nationell nivå och analysera geografiska skillnader. Vidare finns det vissa luckor i dataunderlaget för rapportering enligt internationella konventioner (exempelvis av övervintrande utsjöbestånd), vilket ett utbyggt övervakningssystem för sjöfågel kommer att bidra till att täcka. Inte minst de ökade anspråken från Helcom och Ospar på sjöfågeldata för uppföljning av EU:s havsmiljödirektiv kräver detta. För att vända den nedåtgående utvecklingen av sjöfågelpopulationerna är det angeläget att förbättra kunskapsbilden för att sedan kunna sätta in specifika åtgärder. Regeringen förutsätter att , tillsammans med andra berörda myndigheter som t.ex. , går vidare med sina förslag. Regeringens bedömning: En långsiktigt hållbar markanvändning bör bidra till att uppfylla internationella åtaganden och nå visionen om att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser. och skogsmarkens förmåga att ta upp och binda koldioxid är bety- delsefull för arbetet med att bromsa klimatförändringarna och är en förutsättning för en fortsatt ökad hållbar produktion av bioenergi och Det är också viktigt att värna om våtmarkers och torvmarkers förmåga att binda och lagra kol och deras vattenreg- Utdikade våtmarker och torvmarker bör där så är lämpligt restaureras till resilienta ekosystem. Klimatförändringarna kommer på ett ingripande sätt påverka biolo- gisk mångfald och ekosystemtjänster. Regeringen avser att ge i uppdrag att utreda hur det nationella arbetet med biologisk mångfald kan utvecklas i syfte att på ett strategiskt sätt ta om hand effekter på biologisk mångfald till följd av ett förändrat klimat. Skälen för regeringens bedömning: kommer att påverkas kraftigt av ett förändrat klimat enligt en bedömning från bl.a. FN:s kli- matpanel (IPCC). Den globala medeltemperaturen beräknas öka med mellan cirka 0,5 och uppemot . något högre uppvärmning än den globala att vänta . årsmedeltemperatur förväntas öka med fram till perioden –2100 jämfört med referensperioden –1990. Hur stora förändringarna blir beror på hur arbetet med att begränsa de globala utsläppen lyckas. Temperaturhöjningen beräknas bli störst under vintern, vid slutet av seklet. Det väntas också bli regionala skillnader med kraftigast uppvärmning i landets norra delar. Betydande förändringar av nederbördsmönster, markfuktighet och avrin- ning väntas medan vegetationssäsongen kommer att förlängas och före- komst av snö- och istäcke minska. Klimatförändringarna kommer att på ett ingripande sätt påverka bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster både direkt genom förändrad temperatur, nederbörd och isförhållanden och indirekt genom förändrad Bland påtagliga förväntade effekter finns förändring av arters utbredningsmönster, inbördes konkurrensförhållanden och popula- tionsstorlekar samt risk för att arter helt försvinner från landet. effekter är krympande kalfjällsarealer, ändrade isförhållanden liksom för- ändrade salt- och syrehalter i . Även havens försurning globalt påverkar den biologiska mångfalden. IPCC bedömer att klimatföränd- ringarna kommer att vara den viktigaste orsaken till arters utdöende i slutet av detta århundrade. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären, i enlighet med klimatkonventionen, ska stabi- liseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsyste- 2013/14:141 met inte blir farlig. Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet är beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. I det svenska miljömålssystemet finns ett etappmål som bl.a. anger att de svenska utsläppen av växthusgaser ska minska . Må- let avser de delar av utsläppen som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. har också angett en vision om att 2050 inte bidrar till några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Klimatpolitiken syftar till att begränsa klimatförändringarna vilket också innebär att hoten mot den biologiska mångfalden kan begränsas. Samhällets framtida sårbarhet för klimatförändringarna kan reduceras genom insatser för att upprätthålla biologisk mångfald och ekosystemtjänster, t.ex. genom ett diversifierat skogsbruk med större andel trädslag, genom att värna om våtmarkers förmåga att ta om hand översvämningar och genom bevarande av erosionsskydd från kustnära vegetation. Ett bevarande av ekosystemens förmåga att hantera stress och chocker skyddar således även samhället och bidrar till såväl ekologisk som social resiliens. yta är till mer än hälften täckt av skog och av landet är täckt av myrar och andra torvbildande marker. omvandlas här betydande mängder av atmosfärens koldioxid till organiska kolföreningar i såväl träd som mark. Det är centralt för arbetet med att begränsa klimatförändringarna att utsläppen av växthusgaser orsakade av markanvändningen reduceras och att skogens och skogsmarkens förmåga att ta upp och binda koldioxid stärks. Ett hållbart skogsbruk med hög tillväxt av biomassa ökar möjligheterna att använda biomassa som ersättning för fossila råvaror för både energiförsörjning och andra ändamål. I orörda myrar binds kol kontinuerligt in i marken i form av torv. En långsiktig markanvändning måste därför ta hänsyn till hur användningen av mark påverkar utsläppen av växthusgaser och upptag av koldioxid för att därigenom bidra till att uppfylla internationella åtaganden och nå visionen om att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser. Klimatförändringarna innebär att risken för översvämningar och förändringar i vattennivåer och vattenflöden ökar. Att bevara skogs- och våtmarkers naturliga vattenreglerande förmåga är därför en viktig del i arbetet med att anpassa samhället till klimatförändringarna. Utdikade våtmarker och torvmarker bör där så är lämpligt restaureras till resilienta ekosystem. Ekologiska samband i landskapet spelar en avgörande roll för upprätthållandet av den biologiska mångfalden. Med klimatförändringarna kommer dessa samband att spela en än större roll då arternas utbredningsområden kommer att förändras och spridningsmöjligheter till nya livsmiljöer kommer att vara en förutsättning för arter ska kunna förändra sina utbredningsområden och för att särskilt utsatta arter ska kunna fortleva. För att säkerställa den biologiska mångfalden och förmågan hos ekosystemen att kunna leverera ekosystemtjänster i ett förändrat klimat är det nödvändigt att upprätthålla ekologiska samband i landskapet genom bl.a. en utvecklad grön infrastruktur med exempelvis spridningskorridorer och nyckelbiotoper som knyter ihop skyddade områden i landskapet. Regeringen avser att ge i uppdrag att utreda hur det Prop. 2013/14:141 nationella arbetet med biologisk mångfald kan utvecklas i syfte att på ett strategiskt sätt ta om hand effekter av ett förändrat klimat Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft . Beslut om undantag som meddelat i särskilda fall ska fortsätta att gälla. har inte lämnat något förslag om tidpunkten för ikraftträdandet. Miljömålsberedningen har inte lämnat något förslag om tidpunkten för ikraftträdandet. har inte lämnat något förslag om tidpunkten för ikraftträdandet. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag Förslaget till lag om ändring i Ändringen innebär en viss lättnad när det gäller möjligheten att få dispens från biotopskyddet i fråga om åtgärder som underlättar för jordbruket (se avsnitt 11.2.4). Ändringen bedöms ha positiva effekter för enskilda och bör därför träda i kraft . Det bedöms inte finnas ett särskilt behov av anpassning till den nya bestämmelsen i fråga om enskilda. Förslaget innebär att länsstyrelser och mark- och miljödomstolar i samband med prövning av dispenser från biotopskyddet ska tillämpa en bestämmelse om att det ska anses finnas särskilda skäl att inom ett generellt skyddat biotopskyddsområde vidta en åtgärd som underlättar för jordbruket om vissa kriterier är uppfyllda. Regeringen bedömer att särskild hänsyn inte heller behöver tas beträffande myndigheterna när det gäller tidpunkten för ikraftträdande. Ändringarna kan därför träda i kraft . Med hänsyn till att förslaget innebär en viss lättnad när det gäller möjligheten för att få dispens finns det inte behov av en övergångsbestämmelse. Det innebär att en ansökan om dispens som lämnats in till myndighet och som inte prövats före ikraftträdandet ska prövas enligt den nya bestämmelsen efter att den nya paragrafen har trätt i kraft. Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen Föreslagna ändringar i skogsvårdslagen bör träda i kraft . Valet av tidpunkt för ikraftträdande bedöms inte medföra några negativa konsekvenser för myndigheter eller enskilda. 2013/14:141 Enligt nuvarande 10 § skogsvårdslagen kan i särskilda fall besluta om undantag från tillåtna avverkningsformer och lägsta tillåtna ålder för föryngringsavverkning. har cirka 509 undantag från reglerna beviljats. Generellt beviljas undantagen . Undantag från återväxtåtgärder (5 och 6 §§ skogsvårdslagen) har beviljats i enstaka fall. Det bör i en övergångsbestämmelse klargöras att meddelade beslut gäller oavsett vilka undantag som beslutas med stöd av de nya bemyndigandena i 5, 6 och 10 §§ i lagen. 19.1Konsekvenser av insatser och åtgärder Samhällsekonomiska effekter av åtgärder för biologisk mångfald och ekosystemtjänster är generellt sett otillräckligt beskrivna. Genom de åtgärder som regeringen aviserar för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster förbättras dock förutsättningarna för ett samhällsekonomiskt effektivt miljöarbete. Åtgärder för att främja biologisk mångfald och en mångfunktionalitet i landskapet har förutsättningar att vara lönsamma, framför allt på medellång och lång sikt. Åtgärder som motverkar hot mot biologisk mångfald och ekosystemtjänster, som t.ex. habitatförstörelse, överutnyttjande, övergödning, farliga ämnen och införsel av invasiva främmande arter, minskar behovet av bevarande och återställande på ett senare stadium. Att angripa bakomliggande drivkrafter genom t.ex. medvetandegörande och integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser har generellt goda förutsättningar att vara kostnadseffektivt. De fortsatta utredningar regeringen aviserar för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ger förutsättningar för fördjupade konsekvensanalyser och ett successivt lärande om värdet av ekosystemtjänster. Kunskap om värdet av ekosystemtjänster för olika sektorer och om deras tillstånd och utveckling är viktig för att kunna göra sektorsövergripande styrmedelsanalyser och avvägningar mellan intressen. I och med att etappmålet för skydd och bevarande av naturområden inte ska genomföras så att viktiga verksamheter inom andra prioriterade politikområden äventyras bedömer regeringen att olika skyddsåtgärder för mark- och vattenområden inte kommer att få några särskilda negativa konsekvenser för viktiga samhällsverksamheter, t.ex. försvaret. Kostnader för staten kan främst uppstå med anledning av ett utökat arbe- te med handlingsplaner för grön infrastruktur och ekosystemtjänstbedöm- De insatser på centrala myndigheter som aviseras, framför allt tillsyn, vägledning och arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom myndighetsutövning och miljömålsuppföljning ligger inom ramen för Prop. 2013/14:141 myndigheternas nuvarande uppdrag och uppgifter och kan finansieras inom nuvarande ramar. Ökade arbetsinsatser på länsstyrelserna, i synnerhet de för att utveckla handlingsplaner för grön infrastruktur till följd av de åtgärder vi aviserar bedöms rymmas inom de ökade anslag för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som fastställts i budgetpropositionen . Länsstyrelserna intar en nyckelroll för arbete på lokal och regional nivå med att integrera värdet av ekosystemtjänster och upprätta en grön infrastruktur. Arbetsinsatsernas omfattning kan förväntas variera beroende på kommunernas ambitioner, men även beroende på ekosystemens egenskaper liksom på nyttjande- och exploateringstrycket i regionen. In- ledningsvis kommer troligen insatser att behöva göras inom för att öka medvetenheten och kompetensen hos tjänstemän i andra berörda delar av organisationen. Regeringen bedömer att en sådan ambitionshöjning inledningsvis kan komma att kräva arbetsinsatser motsvarande en halv till en årsarbetskraft per länsstyrelse. Befintligt underlag och arbetsprocesser som etablerats under länsstyrelsernas utveckling av regionala landskapsstrategier bör kunna nyttjas i arbetet, vilket förväntas frigöra resurser för det fortsatta arbetet. Genom att vägledning om ekosystemtjänstbedömningar utarbetas mot bakgrund av myndigheternas pågående arbete och prioriterade ekosystemtjänster främjas en kostnadseffektivitet. Kartläggning av ekosystemtjänster förväntas medföra kostnader, framför allt för myndigheter med ansvar för samordning och uppföljning av miljökvalitetsmål som innehåller preciseringar om ekosystemtjänster. Kostnaden för värdering av ekosystemtjänster varierar kraftigt beroende på val av metod och detaljeringsgrad. De aviserade kommunikationsinsatserna om ekosystemtjänster bör baseras på en samlad analys av de konsekvensbedömda förslag som lämnats av utredningen värdet av ekosystemtjänster (SOU 2013:68) och i rapporten ökar vi förståelsen av ekosystemtjänsternas värden? (NV 04535-13). 19.1.3 Konsekvenser för näringslivet De åtgärder som aviseras i denna proposition bedöms inte i någon större utsträckning medföra direkta konsekvenser för näringslivet. handlar till övervägande del om att utveckla den statliga förvaltningen för att mer ändamålsenligt och effektivt underlätta hänsyn till biologisk mångfald och utveckling av ekosystemtjänster inom ramen för miljö- Alternativet att förändra lagar och regler bedöms i detta fall generellt som mindre effektivt och riskerar att bl.a. leda till ökad administrativ börda för företagen. På vissa områden aviseras en översyn av styrmedel och i dessa fall bör översynen när den genomförs inbegripa detaljerade konsekvensanalyser ur ett näringslivsperspektiv i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- De branscher som berörs är i första hand de som nyttjar eller tar i anspråk mark- och vattenområden, dvs. bl.a. areella näringar, turism och 2013/14:141 exploatörer såsom byggbranschen och gruvnäringen. Många branscher berörs dock indirekt av användningen av mark och vatten. Konsekvenser för näringslivet kan även uppstå indirekt, dels som en följd av ökad medvetenhet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i fysisk planering, dels genom myndigheters ändringar av rådgivning för att integrera värdet av ekosystemtjänster. I denna proposition aviseras också åtgärder i syfte att integrera värdet av ekosystemtjänster i konsekvensanalyser inför t.ex. myndigheters beslut. Vilka konsekvenser detta får för enskilda företag eller näringslivsutvecklingen i stort kommer att bero på vilka ekosystemtjänster som värderas och hur denna information tas tillvara. Generellt bör effekterna vara gynnsamma för företag med affärsidéer som bygger på medvetenhet om samverkan med ekosystemen. Genomförande av åtgärder för skydd och bevarande av områden innebär i normalfallet restriktioner för exploatering och brukande vilket kan få effekter på exempelvis näringsliv och sysselsättning lokalt. Detta kan i undantagsfall uppvägas av arbetstillfällen för skötsel och förvaltning av skyddad natur och ökade turismintäkter. Åtgärderna bedöms inte ha några direkta konsekvenser för brottsligheten, jämställdheten, den personliga integriteten eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen innehåller inga styrmedel som direkt berör enskilda människors livssituation. De uppdrag som aviseras om förbättrad vägledning för att tydliggöra hur ekosystemtjänster kan säkras och utvecklas inom ramen för befintlig lagstiftning vägledning syftar bl.a. till att förändra utövningen av tillsyn över verksamhet. Eventuella effekter på den kommunala självstyrelsen beror på om den ökade kunskapen får betydelse för domstolskontrollen av den kommunala verksamheten. 19.2Konsekvenser av de föreslagna lagändringarna 19.2.1Konsekvenser av ändringen i Förslaget bedöms bidra till att stärka enskilda jordbruksföretags möjligheter att bedriva ett aktivt brukande och utveckla verksamheten. Vidare bedöms förslaget kunna ge en ökad acceptans för biotopskyddet men även ett ökat naturvårdsintresse hos jordbruksföretagen. En åtgärd som innebär ett underlättande för jordbruket men som inte klarar kriterierna för dispens enligt den nya bestämmelsen ska även fortsättningsvis kunna få dispens efter en sammantagen bedömning där andra faktorer som t.ex. åtgärdens miljönytta beaktas. För enskilda i övrigt bedöms förslaget inte innebära några större konsekvenser. Då förslaget ökar möjligheterna att upprätthålla ett öppet landskap bedöms det dock bidra till en mer attraktiv landsbygd. Vissa biotopskyddsområden, t.ex. stenrösen, kan även vara skyddade som fornlämningar enligt kulturmiljölagen (1988:950). I de fallen kan det, förutom dispens från biotopskyddet, vara nödvändigt för jordbruks- Prop. 2013/14:141 företaget att ha tillstånd enligt kulturmiljölagen för att få utföra åtgärden. prövar såväl dispenser från biotopskyddet i generella biotopskyddsområden som tillstånd för att utföra åtgärder som kan skada fornlämningar. För länsstyrelserna bedöms förslaget initialt medföra en viss ökning av antalet ansökningar om dispens från biotopskyddet. Detta bedöms dock uppvägas av en förenklad handläggning eftersom reglerna tydliggörs. Dessutom kan i landskapsstrategier indikera vilka skyddsvärden de generellt skyddade biotoperna i odlingslandskapet har. På så sätt kan värdena bättre kommuniceras och förenkla för jordbruksföretag som avser att ansöka om dispens. Detta kan också bidra till att förenkla dispenshanteringen. I fråga om länsstyrelsernas tillsyn förväntas ingen noterbar förändring i arbetsbelastning. Sammantaget bedöms förslaget få marginella konsekvenser för länsstyrelserna. Eventuella kostnadsökningar kan rymmas inom befintliga anslagsramar. Ändringen bedöms även, åtminstone i ett inledande skede, kunna leda till något fler mål och därmed en ökad arbetsbörda för mark- och miljödomstolarna. Kostnadsökningen antas dock bli marginell och bedöms därför rymmas inom ramen för befintligt anslag. Förslaget innebär att ändamålsenligheten och träffsäkerheten för skyddet ökar när det gäller biotoper i jordbruksmark genom att det kan bidra till att jordbruket kan bli mer långsiktigt hållbart. Genom att bidra till att jordbruksmarken fortsatt brukas aktivt förbättras möjligheterna att bibehålla och skydda dessa biotoper. Ett steg för att öka träffsäkerheten kan vara att vid upprättandet av länsstyrelsernas landskapsstrategier och kommunernas översiktsplaner peka ut skyddsvärdena för biotoperna i odlingslandskapet. Någon sådan skyldighet för länsstyrelserna eller kommunerna föreslås emellertid inte. Förslaget berör inte heller länsstyrelsernas eller kommunernas möjlighet att i beslut skydda områden som biotopskyddsområden. Förslaget berör inte heller dispens från biotopskyddet i fråga om områden som skyddats som biotopskyddsområden genom beslut i det enskilda fallet av länsstyrelserna eller kommunerna. Den sammantagna miljöeffekten av att i vissa fall t.ex. lägga igen diken eller att flytta stenmurar eller odlingsrösen bedöms bli positiv då den innebär att förutsättningarna för att bevara den biologiska mångfalden långsiktigt säkras. Förslaget bedöms således bidra till att öka förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Förslaget bedöms inte medföra några statsfinansiella konsekvenser. 19.2.2Konsekvenser av ändringar i skogsvårdslagen I första hand är det markägare eller deras ombud, utövare av skoglig forskning samt som berörs av de föreslagna ändringarna. I fråga om förslaget om undantag för skoglig försöksverksamhet bedöms de administrativa kostnaderna minska något för dem som upprättar un- derrättelsen om olika åtgärder. Eftersom antalet ärenden utgör en så liten del av den totala mängd underrättelser och ansökningar som kommer in 2013/14:141 till är dock besparingen i det perspektivet obetydlig. För påverkas kostnaderna inte nämnvärt. Den största fördelen med den hantering som föreslås är en ökad enhetlighet i handläggningen av ärenden där avvägningar ska göras mellan forskningens och andra intressen. I fråga om förslaget dispensansökan för tillåtna avverkningsformer görs följande bedömning. I den underrättelse om avverkning som ska lämnas till ska bl.a. framgå hur avverkningen ska utföras. Om förslaget genomförs ger det därmed inte någon minskning av betydelse av företagens administrativa kostnader för att följa lagstiftningens krav eftersom samma uppgifter fortfarande behöver lämnas till myndigheten. Vissa administrativa lättnader erhålls för genom en enklare handläggning. Endast i få fall bör det bli aktuellt att fatta beslut om förbud. Fältbesök kommer dock att behöva göras i vissa fall oberoende av om det grundas på en anmälan eller en ansökan. Om handläggningen av en ansökan tidsmässigt antas motsvara två ärenden om underrättelse skulle besparingen enligt beräkningar i Meddelande 1/2012 motsvara 50 anmälningar, dvs. av det totala antalet, vilket skulle motsvara . Det är dock rimligt att anta att denna typ av ärenden kommer att öka. I fråga om förslaget om tillsynsinstrument görs följande bedömning. Tidsåtgången för att upprätta ett råd om återväxtåtgärder bedöms i genomsnitt uppgå för myndighetens handläggare. Timkostnaden bedöms uppgå till , dvs. kostnaden för ett råd blir . Besparingen för myndigheten att i 50–100 ärenden utfärda ett föreläggande utan föregående råd skulle då uppgå till cirka 50 000–. De administrativa kostnaderna för berörda skogsägare skulle minska något om hanteringen av råd bortfaller i vissa ärenden. Besparingen bedöms totalt bli , beroende på dels att ett litet antal ärenden påverkas, dels att hanteringstiden per ärende är kort. har redovisat sin användning av råd respektive förelägganden och förbud enligt följande: för vart och ett av åren 2010–2013 5 och 6 §§ 10–11 §§ Tabell 19.2 Antalet förelägganden och förbud för vart och ett av åren 2010–2013 Föreläggande 5 och 6 §§ Föreläggande eller förbud 30 § Den föreslagna ändringen av 35 § kan påverka myndighetens arbetssätt i ärenden som rör föryngringsåtgärder. Det skulle generellt bli möjligt att använda föreläggande utan föregående råd, dvs. ett arbetsmoment skulle i försvinna. Eftersom flertalet av råden följs helt eller delvis och det dessutom kräver en betydligt mindre arbetsinsats för att skriva råd är det rimligt att myndigheten håller fast vid detta arbetssätt i flertalet ärenden. En undersökning som gjordes 2011 visade att ett föreläggande om återväxtåtgärder i genomsnitt krävde fyra gånger större arbetsinsats än ett motsvarande råd. De exempel som anges i allmänna råden till 36 § om säkerhet för återväxtåtgärder bör kunna ge uttryck för sådana fall när föreläggande vore motiverat att meddela utan föregående råd.