prop · H10388 · 2014-02-25 00:00:00 — Detta trots att SKV i sin riskanalys har bedömt att riskerna är större inom kommunsektorn. Enligt SKV kan det här delvis förklaras av att myndigheterna lämnar betydligt fler kontrolluppgifter (KU). Myndigheterna har även ett större internationellt engagemang, vilket i sin tur medför fler ärenden om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Utöver det framhåller SKV att en eller ett par skatterevisioner bör vara igång löpande på myndigheterna för att det inte ska uppstå en kontrollfri zon. Eftersom dessa revisioner kräver en viss mängd tid och antalet myndigheter är betydligt färre än kommuner och kommunala bolag medför det att genomsnittlig tid per skattebetalare blir högre för myndigheterna. Ser man till utvecklingen av resurserna framgår att det inte har skett så stora förändringar. Undantaget är den planerade resursförstärkningen , där SKV har beslutat om en förstärkning till Offentliga enheter. Inom SKV som helhet har det skett en stadig minskning av antalet skatterevisioner. En av förklaringarna är att skatterevision är kostsamt för både SKV och berörda skattebetalare, varför man försöker använda enklare kontrollmetoder så långt det är möjligt. Inom Offentliga enheter och SFR framhålls dock att skatterevisionerna är ett centralt kontrollverktyg. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Skatterevision avseende kommuner och statliga myndigheter Inom Offentliga enheter är antalet skattebetalare betydligt större på kommunsidan och av tabellen ovan framgår att den största delen av resurserna läggs på skatterevision av kommuner.84 Det framgår också att det tar att genomföra skatterevision hos kommunerna än hos statliga myndigheter. SKV har anmärkt att det är problematiskt att räkna tidsåtgång för skatterevisioner på det här sättet eftersom delar av tiden för en genomförd skatterevision kan ligga under föregående år. dock i att skatterevisioner av kommuner är tidskrävande. Det handlar om stora organisationer med ett decentraliserat beslutsfattande och en mycket varierad verksamhet. Den information som SKV efterfrågar finns ofta i en mängd olika förvaltningar och stadsdelar. Man har också stött på många komplicerade frågor där man behövt inhämta stöd från rättsavdelningen.85 Det större antalet skattebetalare som ligger under SFR medför ett större antal revisioner än inom Offentliga enheter. Det genomsnittliga antalet dagar per skatterevision är lägre än för kommunerna men ligger på ungefär samma nivå som myndigheter. Vid samtal med SFR påpekades att man har börjat arbeta med skatterevisioner på ett lite annat sätt. När revisorerna tidigare åkte ut till företagen och gick igenom bokföringen på plats så kan man nu istället sköta det från kontoret. Ytterligare en förändring är att SFR i princip inte gör några breda skatterevisioner (för att mer förutsättningslöst leta efter fel). Skälet är att det skulle vara att besvära företagen för mycket.86 84I kommuner ingår både kommuner och kommunala bolag. Enligt SKV är det stor skillnad i tidsåtgång för dessa två objekt. Kommuner är mer tidskrävande. 85SKV, Mail . 86SKV, Intervju . SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING All kontroll som utförs har inte formen av skatterevision. Ett annat verktyg är skrivbordskontroll. Denna kontrollform kan till exempel användas när det inte finns behov av att gå igenom företagets bokföring. Vid samtal med SFR framhölls att detta är en mycket välanvänd kontrollform. Det mesta rörande arbetsgivaravgifter går att utreda på det sättet, till och med vissa former av skatteplanering.87 Inom Offentliga enheter har man via skrivbordsutredningar exempelvis uppmärksammat att det görs en del fel med nedsättningen av arbetsgivaravgifter för ungdomar. Genom skrivbordskontrollen har också uppmärksammats felaktigt avdragna ränteutgifter i kommunsektorn (så kallade räntesnurror).88 Ytterligare en kontrollform som används inom både Offentliga enheter och SFR är så kallade KU-avstämningar. Detta är en avstämning av de uppgifter som angetts i skattedeklarationerna och de kontrolluppgifter som arbetsgivare och andra skickar in till SKV. Eftersom kontrollen består av olika kontrolltyper med varierande komplexitet och tidsåtgång, görs endast en jämförelse av den totala resursen som läggs på övrig kontroll inom Offentliga enheter och SFR. Resurser för övrig kontroll 87SKV, Intervju . 88SKV, Intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Av tabellen ovan framgår att både Offentliga enheter och SFR lägger av tiden för information och kontroll på övrig kontroll. I likhet med utfallet som presenterades för den totala resursen så läggs mer tid per skattebetalare inom SFR. Utöver de ovan nämnda KU-avstämningarna sker också ett omfattande arbete med att hantera alla de kontrolluppgifter som skickas in till SKV. Detta tidrapporteras under löpande ärendehantering och finns inte med i de ovanstående tabellerna. SKV poängterar att det är viktigt att denna grundläggande hantering fungerar bra och att det för arbetsgivaravgifterna rättas mycket oavsiktliga fel redan i det här steget.89 KU 10 avser löner med mera. KU 18 avser pensions- och försäkringsutbetalningar. KU 19 avser pensions- och försäkringsutbetalningar för personer bosatta utomlands. Insatsen för offentliga enheter utför ingen kontroll av punktskatter. Den kontrollen ligger istället tillsammans med övrig punktskattekontroll på SFR. Totalt uppgick resursen för punktskattekontroll 2012 till 35 årsarbetskrafter (), varav nästan 20 avsåg revision. Det saknas möjlighet att särskilja hur mycket av som avsåg kontroll av offentliga enheter. 89 SKV, Intervju, . SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Resurser för punktskattekontroll (dagar) Antalet genomförda punktskatterevisioner kan delas upp i offentliga enheter respektive övriga aktörer. Revisionerna av offentliga enheter handlar huvudsakligen om energiskatt. Bland övriga aktörer handlar nästan hälften om energiskatt, medan resterande del mestadels handlar om skatterna på alkohol och tobak. SKV lägger mindre tid per skattebetalare på offentliga enheter än på stora företag. Jämförelsen måste dock tolkas med stor försiktighet eftersom det handlar om olika grupper av skattebetalare med olika risker för fel. Koncentrationen för offentliga enheter blev i planeringen lovad en resursförstärkning på cirka 6 årsarbetskrafter. Förstärkningen bedöms dock inte vara på plats i sin helhet förrän tidigast . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statliga myndigheter och kommuner är stora skattebetalare. Att offentliga aktörer hanterar sina skatter på rätt sätt har betydelse. Det påverkar allmänhetens förtroende för hur myndigheter och kommuner sköter sina uppgifter. Fel i offentliga aktörers skatteredovisning kan också medföra andra effekter. Vår granskning visar att det finns en rad risker förknippade med offentliga aktörers skatteredovisning. Till exempel kan vi konstatera att statliga myndigheter gör en hel del fel på momsområdet, fel som bland annat kan leda till en konkurrenssnedvridning mellan privat och offentlig sektor. Vår bedömning är att felen dels beror på att reglerna upplevs som komplicerade, och dels på att myndigheterna ibland tar lite lätt på skattefrågorna. Granskningen visar också att myndigheternas underlag för momskompensation i princip är en kontrollfri zon. Mot bakgrund av de fel vi sett i den här granskningen och de negativa effekter dessa kan medföra måste kommuner och myndigheter försäkra sig om att man har tillräcklig kompetens på skatteområdet. Det finns även anledning för övriga delar av kontrollsystemet, såsom och revisionen, att förstärka sina insatser på området. 7.1Problem med myndigheters momsredovisning Vi har granskat statliga myndigheters momshantering och kan dra nedanstående slutsatser. 7.1.1Reglerna om uttagsbeskattning tillämpas inte i staten Vår granskning har visat att statliga myndigheter inte påför moms i form av uttagsbeskattning på fastighetstjänster utförda av egen personal. Reglerna om uttagsbeskattning för fastighetstjänster är avsedda att göra det kostnadsneutralt att utföra teknisk fastighetsförvaltning med lönebaserad personal respektive inhyrd personal i en fastighet där man saknar avdragsrätt eller rätt till återbetalning för ingående moms enligt mervärdesskattelagen. Enligt vår uppfattning innehåller mervärdesskattelagen inget undantag för staten i detta avseende. Ett sådant undantag har funnits men det avskaffades . Statliga myndigheter ska således uttagsbeskatta samtliga fastighetstjänster som utförs i egen regi, en tolkning av lagen som delas av SKV. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING Vi kan dock konstatera att om statliga myndigheter skulle följa lagen och uttagsbeskatta alla fastighetstjänster i egen regi så skulle det leda till ett orimligt utfall. Eftersom statliga myndigheter, med några få undantag, har rätt till kompensation för ingående moms vid inköp av tjänster utifrån skulle uttagsbeskattningen i de flesta fall innebära att det blir dyrare för myndigheter att utföra tjänster i egen regi än att köpa in dem utifrån. Enligt vår bedömning kan detta aldrig ha varit lagstiftarens avsikt, utan beror på att lagstiftaren helt enkelt inte reflekterade över frågan när undantaget togs bort. skapar dagens situation, det vill säga att myndigheterna inte uttagsbeskattar alls, ett Statliga myndigheter har inte rätt till kompensation för ingående moms för kostnader avseende stadigvarande bostad. är det därför bättre att använda lönebaserad personal för förvaltningen så länge ingen uttagsbeskattning sker. Således förekommer i vissa fall en sådan konkurrenssnedvridning som reglerna om uttagsbeskattning syftar till att undvika. För att ge en indikation om storleken på problemet inkluderade vi frågor om stadigvarande bostad i vår enkät. Knappt en tredjedel av myndigheterna svarade att de har det. Av dessa svarar att de har egen personal som utför teknisk förvaltning på dessa bostäder. Även om det är troligt att många myndigheter endast har ett fåtal bostäder finns det exempel på myndigheter med ett stort antal lokaler avsedda för stadigvarande bostad. För dessa myndigheter kan de summor som inte uttagsbeskattas antas uppgå till stora belopp. För kommunerna har man löst motsvarande problem genom att undanta kommunernas uttag av varor och tjänster för eget behov från uttagsbeskattning, utom kommunernas uttag av tjänster för arbeten på stadigvarande bostad. Detta är en lösning som skulle kunna övervägas även för statliga myndigheter. Avslutningsvis bör framhållas att det är anmärkningsvärt att problemet fortfarande kvarstår med tanke på att undantaget togs bort . Det är dock svårt att rikta kritik mot hanteringen i enskilda myndigheter när varken SKV eller ESV har någon information om hur uttagsbeskattning ska hanteras i staten och när en korrekt tillämpning skulle ge orimliga effekter. Att detta problem inte har uppmärksammats tidigare tyder på brister i uppföljningen av skatteregler. Det är därför viktigt att det finns fungerande rutiner för uppföljning. 7.1.2Momsreglerna för byggtjänster tillämpas felaktigt För att motverka skattefusk i byggbranschen är huvudregeln att det är köparen och inte säljaren som ska redovisa momsen, så kallad omvänd beskattning. Reglerna gäller dock inte när en myndighet köper in byggtjänster till verksamhet som enbart utgörs av myndighetsutövning. Så fort inköpet till någon del avser en myndighets yrkesmässiga verksamhet ska däremot omvänd beskattning tillämpas. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har i ett ställningstagande skrivit att en näringsidkare som är osäker på om denne ska ta ut moms eller inte vid försäljning av byggtjänster till en myndighet ska fråga i vilket syfte inköpet sker. Vi har dock sett att myndigheter ofta har svårt att bedöma om inköpet sker för myndighetens yrkesmässiga verksamhet eller om inköpet görs som ett led i myndighetsutövning. Resultaten från vår enkät visar att många myndigheter gör fel på detta område. Om en myndighet inte kan ge rätt besked om syftet med inköpet av en byggtjänst kan det ge upphov till olika problem. Ett byggföretag som felaktigt underlåter att påföra moms på försäljningen riskerar att bli tvingad att i efterhand betala in momsen plus skattetillägg och ränta till . En myndighet kan dock, genom att vara befriad från granskning, i praktiken även få kompensation för felaktigt påförd moms. För att undvika denna risk kan byggföretag välja att inte tillämpa reglerna om omvänd skattskyldighet och istället alltid påföra moms. Problemet med en sådan tillämpning är att den riskerar att underminera reglerna om omvänd skattskyldighet inom byggsektorn. 7.1.3Få myndigheter återsöker moms betald i utlandet En myndighet som debiteras moms i utlandet kan ansöka om återbetalning av momsen från skattemyndigheten i det land momsen debiterats. många som av de statliga myndigheterna i vår enkät uppger att de har utlägg för utländsk moms är det endast en fjärdedel av dessa som begär tillbaka någon moms från utlandet. Det främsta skälet till att myndigheter inte återsöker moms är att de inte anser att det är värt besväret. Vi kan också konstatera att Statens servicecenter inte återsöker moms från utlandet åt sina myndigheter. Moms betald i utlandet som inte återsöks är en faktisk kostnad för staten. Ingen vet den totala omfattningen av moms som svenska myndigheter betalar Av vår enkät framgår dock att av de myndigheter som har utlägg för utländsk moms uppskattar att det rör sig om och att det rör sig om mer än . Vid en summering kommer dessa utlägg snabbt upp i miljonbelopp. Att en enskild myndighet med små utlägg för utländsk moms inte återsöker momsen är svårt att ifrågasätta. Det arbete som myndigheten måste lägga ned på återsökningsprocessen står ofta inte i proportion till vad den kan räkna med att få tillbaka. Att många myndigheter (även myndigheter med stora utlägg) inte återsöker momsen innebär dock ett inte obetydligt utflöde av statsmedel. Det skulle kunna finnas stordriftsfördelar med en myndighetsgemensam funktion för återsökning av moms betald i utlandet. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING 7.1.4Regler för representation upplevs som svåra Myndigheters rätt till kompensation för ingående moms är begränsad när det gäller representation. Vi har i granskningen kunnat se att myndigheter ofta gör fel på detta område. Även om våra resultat i denna del endast baseras på ett fåtal myndigheter är även att myndigheter har svårt att hantera representationskostnader på ett korrekt sätt. Enligt ESV tycker många myndigheter att reglerna runt representation är svåra och felen beror i många fall på ren okunskap. Det är anmärkningsvärt att många myndigheter inte har tillräcklig kunskap om hur reglerna ska tillämpas, inte minst mot bakgrund av uppmärksamheten i media . 7.1.5Många myndigheter saknar momsregistrering Det finns en rad situationer där myndigheter måste vara momsregistrerade för att kunna hantera momsreglerna på ett korrekt sätt, till exempel vid inköp av varor och tjänster från utlandet. Vår granskning visar att närmare var fjärde myndighet inte är momsregistrerad. Många av dessa myndigheter är små men det finns exempel på större myndigheter som inte har momsregistrerat sig. Det finns därför skäl att tro att det finns myndigheter som borde vara momsregistrerade, men som inte är det. 7.1.6Momskompensation – i princip en kontrollfri zon Myndigheternas momshantering ses ofta som en ren rundgång av pengar inom staten. Vår granskning visar dock att en felaktig hantering av momsen kan leda till en rad negativa effekter. Vi kan konstatera att det faktum att inte har mandat att granska myndigheters ingående moms och att ESV inte har till uppgift att genomföra kontroller kan leda till att systematiska fel uppstår som aldrig uppmärksammas om inte myndigheten själv upptäcker felet. Eftersom revisionen i princip aldrig granskar underlagen för momskompensation så är detta i praktiken en kontrollfri zon. Frånvaron av kontroll gör att det finns uppenbara risker för att området nedprioriteras och därmed ökar risken för felaktigheter. Vi anser att det därför finns skäl att överväga om inte SKV borde få rätt att granska underlagen för myndigheternas momskompensation. För kommunerna har SKV den möjligheten. Däremot saknar SKV möjlighet att påföra skattetillägg vid fel i kommunernas momsersättning. Risken är att avsaknaden av sanktionsmöjlighet sänder fel signaler. Ovanstående slutsatser har handlat om risker för fel i offentliga aktörers skatteredovisning, samt de effekter dessa kan medföra. kvarstår frågan om de kontrollsystem som omgärdar offentliga aktörers skattehantering är väl avvägda och effektiva. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 7.2.1Skatteverkets kontroll är i underkant En förutsättning för att SKV ska kunna fördela sina resurser på ett effektivt sätt är god kunskap om risker förknippade med olika beskattningsområden. SKV bedömer i sin riskanalys att risken för fel och fusk hos offentliga enheter90 är låg jämfört med flera andra riskområden. Kommuner och kommunala bolag är förknippade med högre risk än statliga myndigheter. Vi har inte funnit någon anledning att ifrågasätta SKV:s riskbedömning vad avser de områden som ingår i analysen. Däremot kan vi konstatera att riskanalysen inte är heltäckande. SKV skriver själva i sin riskanalys att det saknas en tillräckligt tydlig bild av vissa risker. Vi kan konstatera att det har lagts relativt lite resurser på offentliga enheter . SKV:s arbete på detta område omfattade cirka 26 årsarbetskrafter varav en relativt stor andel går till löpande ärendehantering. har SKV som mest lagt sex årsarbetskrafter på revision, 2012 var siffran fem årsarbetskrafter. En konsekvens av detta är att SKV endast har gjort ett fåtal revisioner av statliga myndigheter. Det har gjorts något fler revisioner på kommuner och kommunala bolag, men för att ta sig an stora kommuner krävs stora avgränsningar. Revision är dyrt och SKV har andra kontrollverktyg, men det finns flera fördelar med revision som saknas hos exempelvis skrivbordskontroll. I revisioner finns möjlighet att hitta andra fel än det man letade efter från början och det går på så sätt att upptäcka nya typer av fel och risker. Revision ger också djupare kunskap om verksamheterna som bedrivs hos olika typer av skattebetalare. Vi ser en risk för att det låga antalet revisioner, och den ibland begränsade omfattningen, medför att nya typer av fel och problem kan missas. Det är tveksamt om det revisionsunderlag som finns från skulle räcka för att göra en ny riskanalys av det slag som gjordes 2008. Ett sätt att komplettera underlaget för riskbedömning avseende offentliga enheter skulle vara att genomföra revisioner av slumpvis utvalda skattebetalare. Ett argument mot slumpmässiga revisioner som förs fram av SKV är att skattebetalare inte ska besväras om det inte finns misstanke om fel. Detta borde dock vara ett mindre starkt argument för offentliga enheter än för exempelvis småföretagare. När vi jämför resurserna som SKV lägger på offentliga enheter med resurserna som läggs på stora företag framgår att det läggs mer kontrolltid per skattebetalare på stora företag, vilket är i linje med riskanalysen för offentliga enheter. kan vi konstatera att antalet revisioner avseende offentliga enheter är mycket lågt vilket försvårar SKV:s möjlighet att upprätthålla en heltäckande riskbedömning för dessa skattebetalare. Vår bedömning är därför att resurserna för verksamheten 90SKV använder begreppet offentliga enheter istället för offentliga aktörer. Vi har valt att använda SKV:s begrepp i redogörelsen för deras verksamhet. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING avseende offentliga enheter har varit i underkant. Det är därför viktigt att den resursförstärkning som planerades kommer på plats. 7.2.2Information och stöd till myndigheter kan förbättras För att få hjälp med tillämpningen av olika skatteregler är kommuner och statliga myndigheter i normala fall hänvisade till SKV. Förordningen som reglerar statliga myndigheters momskompensation ligger dock under ESV. På detta område är det därför ESV:s uppgift att ge råd och stöd till myndigheterna. Vid komplicerade frågor måste dock ESV ofta hänvisa till SKV. Flera av de myndigheter vi har haft kontakt med upplever att man har svårt att få klarhet i hur regelverket ska tolkas. Ett exempel är gränsdragningen mellan yrkesmässig verksamhet och myndighetsutövning. Både ESV och SKV tycker att gränsdragningen är oklar. Vi anser att det finns utrymme för att förbättra samarbetet mellan SKV och ESV när det gäller att ge råd till myndigheter om hur olika momsfrågor ska hanteras. En viktig informationskälla är ESV:s momshandledning som finns tillgänglig på myndighetens webbplats. Vi kan konstatera att det i denna saknas avsnitt om återsökning av moms från utlandet och uttagsbeskattning. Med tanke på att en hög andel av myndigheterna i vår enkät har utlägg för utländsk moms, anser vi att ESV bör inkludera sådana instruktioner. När det gäller uttagsbeskattning kan det vara lämpligt att invänta besked från SKV eller om vad som gäller för statliga myndigheter. 7.2.3Skatter sällan föremål för och statlig revision Inom och statlig revision bestämmer revisorerna vad som ska granskas genom en bedömning av risk och väsentlighet för olika typer av fel. I denna granskning har vi presenterat en rad risker och även gett konkreta exempel på fel som görs i offentliga aktörers skatteredovisning. konstatera att skattefrågor väldigt sällan granskas inom eller statlig revision. Vi ser därför ett behov av att statlig och revision i högre utsträckning tar hänsyn till riskerna förknippade med felaktig skattehantering i sina risk- och väsentlighetsbedömningar. 7.2.4Myndigheter och kommuner är ytterst ansvariga Ytterst är det kommunerna och de statliga myndigheterna själva som har ansvar för att skatter hanteras korrekt. Som stöd för detta finns regler för intern styrning och kontroll. Den typen av regelverk är dock betydligt mer utbyggt för statliga myndigheter än för kommuner. SKV anger också att den interna kontrollen fungerar dåligt i många kommuner. Detta medför att en större del av bördan för att säkerställa att skattehanteringen i kommunerna är korrekt hamnar på kontrollinstanserna, jämfört med staten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vårt samlade intryck från våra kontakter med statliga myndigheter är att det ofta finns en vilja att göra rätt när det gäller skatter, men att det blir fel ibland ändå. har vi också sett exempel på myndigheter som tar lite lätt på skattefrågorna. Vi vill därför poängtera vikten av att kommuner och statliga myndigheter tar skattefrågor och medföljande risker för förtroendeskador på allvar. Ledningarna för dessa organisationer bör försäkra sig om att personalen som jobbar med skattefrågor har den kompetens och det stöd som behövs för att hantera skatter korrekt. vill framhålla vikten av att skatter hanteras korrekt inom offentlig sektor. Det ställs höga krav på privata företag och det är viktigt att det offentliga föregår med gott exempel. Hur skatter hanteras av det offentliga har också betydelse för medborgares och företags förtroende för offentlig verksamhet. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer. Se skyndsamt över reglerna för uttagsbeskattning i staten. Överväg att ge mandat att granska statliga myndigheters kompensation för ingående moms. Överväg att ta initiativ till att ger mandat att påföra skattetillägg, eller motsvarande avgift, vid fel i kommunernas ansökan om momsersättning. Överväg möjligheten att skapa en myndighetsgemensam funktion för återsökning av utländsk moms. Säkerställ att resurserna för kontroll av offentliga aktörer är tillräckliga för att ge en heltäckande riskvärdering. Förbättra samarbetet kring information i momsfrågor och förtydliga riktlinjerna kring byggmoms och representation. SKATTEKONTROLL – EN FRÅGA OM FÖRTROENDET FÖR OFFENTLIG FÖRVALTNING GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER