prop · H103184 · 2014-03-18 00:00:00 — En överträdelse som leder till sanktionsavgift, t.ex. felrapportering av fångst, kan avse betydande mängder fångst och/eller fångst till ett betydande värde. Såväl i betänkande som i promemorian finns en redogörelse för domen i det s.k. Blekamålet ( 2013/14:184 tingsrätts dom i mål B 2240/06). antal fiskare som under en fem månaders period hade landat torsk men rapporterat den som bleka/lyrtorsk eller inte rapporterat den alls. framgår av domen att det rörde sig om en systematisk felrapportering till ett fångstvärde av totalt . Förfarandet att rapportera bleka i stället för torsk medförde att torskfisket kunde fortsätta även när kvoten var slut, vilket medförde ett överfiske av torsk . förfarande leder till skada för en fiskart som kvoterats i syfte att skydda Med beaktande av de höga fångstvärden som en överträdelse kan avse, de skador som kan uppstå på fiskbestånden, avsaknaden av möjlighet att ta fångst och redskap i beslag och av att det enligt pricksystemet krävs ett flertal allvarliga överträdelser innan återkallelse av licens eller tillstånd kan ske bör sanktionsavgifterna för allvarliga överträdelser enligt regeringens mening stramas upp betydligt. I artikel 44.2 i IUU-förordningen anges att medlemsstaterna ska tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeri- produkter som har erhållits genom att begå den allvarliga överträdelsen. Om man jämför med pricksystemet kan det konstateras att anmälnings- och rapporteringsöverträdelser inte bedöms vara de allra mest allvarliga av de allvarliga överträdelserna. I pricksystemet tilldelas för olika allvarliga överträdelser mellan tre och sju prickar. trädelser av anmälnings- och rapporteringsskyldigheter tilldelas endast Detta talar för att det inte är nödvändigt att inom sanktions- avgiftssystemet ha så höga sanktioner att det motsvarar fem gånger För att uppfylla kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för allvarliga överträdelser krävs dock att högre sanktionsavgifter kan beslutas än vad som är fallet . Om man utgår från IUU-förordningens beräkning av sanktionsavgift på grundval av fiskprodukternas värde, men begränsar detta till t.ex. två gånger fångstvärdet, kan avgiften ändå beräknas till betydande belopp. Om man tänker sig fångstvärdet i Blekamålet på fördelat på de nio befälhavare som fälldes i målet skulle en beräkning på två gånger fångstvärdet ge ett genomsnittligt sanktionsavgiftsbelopp på En beräkning grundad på fångstvärde kan således leda till Inom taket för sanktionsavgifter ska alla över- trädelser som omfattas av systemet kunna sanktioneras på ett rättvist och När det gäller de största fartygen kan det röra sig om avsevärda fångster och omfattande felrapporteringar. rymmas inom det tak som sätts, så att överträdelser som begås med användning av stora fartyg och avser stora fångster beivras med en sanktion som står i proportion till den överträdelse som har begåtts. ovan angivna exemplet med Blekamålet skulle en sanktion grundad på två gånger fångstvärdet i genomsnitt kunna uppgå till . kan förmodas att vissa befälhavare hamnar under och vissa över denna Det bör därför finnas möjlighet att utöka sanktionen över detta Det går inte att fastställa något exakt högsta belopp för en överträdelse utan taket bör fastställas till en lämplig nivå. bedömer därför att taket för sanktionsavgifter bör höjas till . Några remissinstanser har ansett att den högsta nivån för sanktions- avgifter bör höjas ytterligare. Regeringen bedömer dock att den före- slagna högsta nivån är rimlig. i anser Prop. 2013/14:184 att man vid beräkningen av sanktionsavgiften utöver fångsvärdet ska kunna använda sig av en faktor, förslagsvis 10, om den otillåtna fångsten rör en hotad art. De överträdelser som ingår i sanktionsavgiftssystemet är överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet, särskilda landningshamnar och medförande av dokument på fiskeresa. En fiskart kvoteras eller blir föremål för en förvaltningsplan på grund av att ett överfiske sker och i syfte att återställa en gynnsam beståndsnivå. Så länge fiskaren håller sig inom fastställda nivåer sker inte något otillåtet fiske. Det rör sig om en otillåten fångst först om fångsten består av en fiskart för vilken kvoten är slut eller av en fredad art som inte får fångas. Det rör sig då om ett otillåtet fiske som bestraffas inom det straffrättsliga systemet. I en sådan situation kan det otillåtna fisket beivras med en straffrättslig sanktion och rapporteringsöverträdelsen med en sanktionsavgift. Om en otillåten fångst rör en hotad art finns således redan en möjlighet att beivra detta med en sträng straffrättslig sanktion. Det saknas därför enligt regeringens mening skäl att ta ut en extra hög avgift i dessa fall. Världsnaturfonden (WWF) anser att det bör finnas sanktionsavgifter även för icke kommersiella arter. Regeringen delar den åsikten. En möjlig beräkning av sanktionsavgift är att utgå från fångstens värde. Om man utgår från försäljningsvärdet bör det i bilagan till fiskeförordningen om sanktionsavgifter även anges vilket avgiftsbelopp som ska tas ut om det inte går att beräkna ett försäljningsvärde. Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas om den enskildes rätt till muntlig förhandling bör ges ett starkare stöd än det som ges i förvaltningsprocesslagen. Av 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår att muntlig förhandling ska hållas i förvaltningsrätt och kammarrätt om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Praxis har utvecklats på så sätt att förvaltningsrätterna är frikostiga med att bevilja muntlig förhandling när detta begärs, särskilt när målet kräver en bedömning av personliga förhållanden eller om målet avser stora belopp. Regeringen ser därför inte något skäl till att införa en obligatorisk rätt till muntlig förhandling i mål om sanktionsavgift. Om det framkommer att det finns ett sådant behov kan det finnas anledning att återkomma i frågan. 11.1.5Differentiering av avgifter och särskilda beräkningsgrunder Regeringens bedömning: En sanktionsavgift bör kunna beräknas med stöd av en särskild beräkningsgrund. En sanktionsavgift bör kunna differentieras i förhållande till fartygens storlek. bedömning: Utredningen föreslår att sank- tionsavgifter som avser utebliven rapportering eller lämnande av felaktiga uppgifter ska kunna differentieras i förhållande till fartygens 2013/14:184 Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget om differen- tierade sanktionsavgifter för utebliven rapportering och lämnande av felaktiga uppgifter. tillstyrker förslaget om möjlighet till utökad differentiering. Övriga remissinstanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: har i sitt betänkande föreslagit en differentiering av fler sanktionsavgifter än enligt gällande regelverk. Utredningen motiverar detta med att ett system som slår hårdare mot dem som fiskar i större skala framstår som mer rättvist. Eftersom det ekonomiska fångstvärdet per fiskeresa är större för stora fartyg än för små slår en enhetlig sanktionsavgift hårdare mot de mindre fiskefartygen än mot de stora. Stora fiskefartyg får generellt sett en större fångst och därmed ett högre fångstvärde och har oftast ett större utrymme för att betala avgifter. I syfte att skapa ett mer rättvist system och införa sanktionsavgifter som även upplevs som avskräckande för de större fiskeföretagen har föreslagit att fler sanktionsavgifter differentieras. Differentieringen bör enligt utredningen, utöver de avgifter som redan är differentierade enligt gällande rätt, avse utebliven rapportering eller lämnande av felaktiga uppgifter (punkterna 1, 2, 4 och 5 i bilaga 1 till fiskeförordningen). föreslår i sitt förslag till sanktionsavgiftsbilaga till fiskeförordningen en differentiering i förhållande till fartygsstorlek med belopp från till . I promemorian görs bedömningen att möjligheten att differentiera sanktionsavgifterna bör utvidgas ytterligare och gälla alla sanktionsavgifter. Eftersom ständigt utvecklas och bilagan till fiskeförordningen om sanktionsavgifter ändras och uppdateras kontinuerligt bör möjligheten att differentiera avgifterna gälla generellt för alla överträdelser. I promemorian föreslås även att sanktionsavgifter ska kunna beräknas enligt en särskild beräkningsgrund. Inte någon av remissinstanserna har haft någon invändning mot detta. Regeringen delar bedömningen att det bör finnas en generell möjlighet att differentiera sanktionsavgifterna och att en sanktionsavgift ska kunna utgå antingen med ett fast belopp eller beräknas enligt en särskild beräkningsgrund. Detta leder till ett flexibelt system där de överträdelser som leder till störst skada också kan sanktioneras hårdare än överträdelser som har lindrigare konsekvenser. En särskild beräkningsgrund bör ta hänsyn till överträdelsens allvar. Detta kan t.ex. göras antingen genom att man utgår från fartygens storlek eller motorstyrka eller att man utgår från fångstvärdet. Regeringen bör för varje överträdelse fastställa med vilket eller vilka belopp som en sanktionsavgift ska utgå eller föreskriva vilken beräkningsgrund som ska tillämpas. Regeringens förslag: Det ska vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift särskilt beaktas om det är fråga om en enstaka överträdelse som saknar betydelse i kontrollhänseende eller om den är obetydlig med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts. förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- föreslår att ringa överträdelser ska undantas från det Remissinstanserna: Hovrätten för västra tillstyrker förslaget. och anser att förslaget till befrielse från sanktionsavgift innebär att det införs en skönsmässig bedömning. Detta stämmer inte överens med det som var den grundläggande förut- sättningen för systemet när det infördes , nämligen att överträdelser skulle kunna beivras snabbt och effektivt. vidare att en risk med förslaget är att upprepade och systematiska över- trädelser, som var och en bedöms som ringa men som tillsammans kan ha en allvarlig effekt, blir svåra att åtgärda. Om förslaget genomförs är det viktigt med föreskrifter eller riktlinjer som tydligt anger vad som menas med ringa fall och även säkerställer att den som gör sig skyldig till upprepade ringa överträdelser kan påföras sanktionsavgift. styrelsen anser att den nuvarande bestämmelsen i princip är tillräcklig, men att den eventuellt kan kompletteras med ytterligare någon över- trädelse som kan anses vara ursäktlig och som inte har kunnat gagna den delar bedömning att uttrycket ringa inte behöver preciseras anser dock att det i förarbetena bör exempli- fieras vilken typ av överträdelser som kan anses vara ringa. i län tillstyrker förslaget. tillstyrker de förslag till ringa fall som förs fram i , men vill betona att förseelser som kan innebära en ekonomisk för fiskaren, t.ex. underlåtenhet att rapportera fångst, endast i undantagsfall bör kunna betraktas som ringa. Fiskares PO, och Pelagiska PO Systemet är alltför fyrkantigt. Det måste göras en Exempel på situationer där befrielse bör vara möjlig är överträdelser som beror på extrema väderförhållanden, haveri ombord, när skickade loggblad inte har kommit fram, sen ankomst med några få minuter eller för tidig ankomst när kontrollen är på plats. remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra mot det. Skälen för regeringens förslag: När sanktionsavgifterna infördes gjorde regeringen den bedömningen att ringa överträdelser inte borde undantas från det avgiftsbelagda området. Skälet för detta var att man ville undvika alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar. ingen ansåg att huvudregeln borde vara att en objektivt konstaterad överträdelse skulle leda till en avgift. Däremot infördes en möjlighet till befrielse från avgift om det skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. lagtexten ges exempel på vilka situationer som avses. av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska således särskilt beaktas om 2013/14:184 överträdelsen har berott på sjukdom som har medfört att den avgifts- skyldige inte har förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgifts- skyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka eller vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Eftersom det rör sig om en exemplifiering av situationer kan – som det anges i förarbetena till bestämmelsen – be- frielse även medges om det i andra fall kan anses vara oskäligt att påföra I förarbetena anges angående befrielse från sanktionsavgift att det ska röra sig om undantagssituationer och att utrymmet för att inte påföra avgift ska vara begränsat. Ett sjukdomshinder ska normalt styrkas med För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet, ska det i praktiken handla om ett sjukdomshinder av allvarligt slag. sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan är mycket litet. Med en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka avses sådana omständigheter som normalt brukar hänföras till laga förfall. Vid beaktande av om den avgiftsskyldige har gjort vad han har kunnat för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa kan hänsyn tas till det förhållandet att den avgiftsskyldige faktiskt har ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett i sammanhanget ursäktligt misstag. t.ex. röra sig om att en handling har sänts till fel myndighet eller inte kommer fram i rätt tid på grund av ett skrivfel i adressuppgiften på det kuvert som handlingen skickats i. Slutligen anges i förarbetena att det inte är oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen exempelvis har berott på att den enskilde inte känt till de regler som gäller. Att en verksamhet är nystartad, dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner kan inte heller medföra befrielse från avgift (se, angående hela stycket, prop. 2007/08:107 s. 31). Systemet med sanktionsavgifter trädde i kraft . hade verket fram till dess rapporten lämnades i funnit skäl att meddela befrielse från sanktionsavgift vid ca 30 Det har rört sig om fall som uppenbara skrivfel, skadegörelse på brevlådor, oklar eller bristfällig information från , svårt maskinhaveri, tillgång till motsvarande information på annat sätt och långt avstånd till brevlåda. Av ca 160 ärenden som har överklagats till domstol hade, när rapporten lämnades, fem ärenden slutligt bifallits. skäl för befrielse som godtogs var fel i postgång, långt avstånd till brevlåda, fel hos en förmedlande part och ett fall av för tidig ankomst och När det gäller loggblad som skickats genom en förmedlare anges att kammarrätten i två senare mål kommit till motsatt slut. uppger att verket med stöd av förarbetsuttalandena tolkat befrielsebestämmelsen restriktivt och att detta har bekräftats av dom- Verket uppger vidare att systemet upplevs som orättvist och stelt och anser att det finns ett behov av uppmjukning av bestämmelsen. Lagstiftningen kräver att yrkesfiskarna ska lämna ett stort antal uppgifter vid ett stort antal tillfällen. Det måste därför, enligt , finnas utrymme för att yrkesfiskaren vid enstaka tillfällen ska få göra mindre fel utan att sanktionsavgift påförs. Exempel på överträdelser som ofta är av marginell betydelse anges vara att inte sätta sin signatur längst till höger på ett loggboksblad eller att inte medföra fartygstillstånd ombord. Ofta framgår det vid kontrollen vem som är ansvarig befälhavare och det har därför mindre betydelse i kontrollhänseende om uppgift om detta saknas. Uppgiften om vem som har fartygstillstånd (dvs. den föreslagna fiskelicensen) finns i verkets databaser och kan lätt kontrolleras. Ytterligare exempel som anges är att inte ange klockslag för trålkast eller enstaka differenser i rapporterade fångster eller utebliven rapport av fångst som inte avser kvoterade eller skyddsvärda arter och som är av obetydligt värde. föreslår att deras möjligheter att meddela befrielse från avgift mjukas upp och utökas genom att det införs en möjlighet att befria från avgift i ringa fall. Detta bör omfatta bl.a. felaktigheter och underlåtenheter som saknar betydelse i kontrollhänseende. Även från yrkesfiskarnas sida har det framförts kritik mot den restriktiva tillämpningen av befrielsegrunderna. Regeringen kan konstatera att den nu gällande bestämmelsen är utformad på så sätt att avgift inte ska tas ut om det är oskäligt. Vissa omständigheter som särskilt ska beaktas vid denna bedömning har angivits särskilt. Dessa omständigheter är inte uttömmande utan även andra fall när det är oskäligt att ta ut avgift kan komma i fråga. I förarbetena anges att det ska röra sig om undantagssituationer och att utrymmet för att inte påföra avgift ska vara begränsat. Detta har inneburit att tillämpningen av bestämmelsen har blivit så restriktiv att systemet upplevs som stelt och orättvist. Även om de omständigheter som ska beaktas inte är uttömmande finns det därför skäl att lägga till en omständighet som ska beaktas vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgift. har föreslagit att sanktionsavgift inte ska tas ut om det rör sig om ringa fall. Vid denna bedömning bör enligt såväl förhållandena vid överträdelsetillfället som överträdelsens karaktär beaktas. Omständigheter som kan tala för att en överträdelse kan betraktas som ringa är enligt t.ex. att den inte innebär någon fara i kontrollhänseende, att den har marginell betydelse eller att avgiften av någon annan anledning inte står i proportion till felet. har i sin rapport som exempel angett enstaka mindre loggboksfel som avsaknad av signatur eller uppgift om tid för ett trålkast, att någon enstaka gång inte medföra fartygstillstånd ombord eller enstaka differenser i rapporterade fångster eller utebliven rapport av fångst som inte avser kvoterade eller skyddsvärda arter och som är av obetydligt värde eller av ringa mängd. Det är enligt regeringens mening viktigt att ett sanktionssystem upplevs som rättvist och rimligt. Regeringen delar därför bedömning att det finns skäl för att mjuka upp bestämmelsen om befrielse från sanktionsavgift. Som påpekar i sin rapport så är det svårt att förutse alla situationer där befrielse från avgift bör kunna meddelas. Det bör således finnas en viss flexibilitet. I förarbetena till bestämmelserna om sanktionsavgift angavs att ringa överträdelser i syfte att undvika alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar inte borde 2013/14:184 undantas från det avgiftsbelagda området (prop. 2007/08:107 s. 23). Regeringen anser fortfarande att det inte bör finnas alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar i systemet. Det är därför inte lämpligt att införa en punkt i bestämmelsen om befrielse där det i alla ringa fall anses vara oskäligt att ta ut en sanktionsavgift. Bedömningen av om det kan anses vara oskäligt att ta ut en avgift bör i stället kopplas till om en enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende eller om den är obetydlig med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts. En sådan precisering innefattar de exempel som har angett i sin rapport och är fortfarande flexibel som det klargörs att det ska röra sig om enstaka fall där det trots det strikta ansvaret är oskäligt att ta ut en avgift eftersom det som brustit har saknat betydelse i kontrollhänseende eller inte har någon betydelse för syftet med bestämmelsen. Enligt regeringens mening innebär detta klargörande och den praxis som kommer att utvecklas genom Havs- och vattenmyndighetens och domstolarnas beslut att den skönsmässiga bedömningen blir begränsad. Regeringen anser således att det vid bedömningen av om en sanktionsavgift är oskälig bör beaktas om enstaka överträdelser kan anses sakna betydelse i kontrollhänseende eller vara obetydliga med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts. Upprepade förseelser av obetydlig art ska dock kunna sanktioneras. (), Fiskares PO, och Pelagiska PO anser att exempel på situationer där befrielse bör vara möjlig är överträdelser som beror på extrema väderförhållanden, haveri ombord, när skickade loggblad inte har kommit fram, sen ankomst eller för tidig ankomst när kontrollen är på plats. Regeringen konstaterar att en omständighet som särskilt ska beaktas i den gällande bestämmelsen är om överträdelsen har berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att med detta avses situationer som normalt faller under laga förfall. Extrema väderförhållanden som inte kunnat förutses och haveri ombord bör kunna beaktas som en oförutsedd omständighet. Som anges i har befrielse även meddelats vid t.ex. svårt maskinhaveri. När det gäller förhandsanmälan är syftet med denna att kontroll ska kunna genomföras i hamn när fartyget kommer in. Även om kontrollanter finns på plats kan de vara upptagna av andra uppgifter och inte ha möjlighet att ta emot fartyget direkt när det kommer in till hamn. Inom Havs- och vattenmyndigheten finns ett centrum för fiskerikontroll (FMC) som har till uppgift att övervaka fiskeverksamheten. De tar emot och registrerar olika anmälningar, bl.a. förhandsanmälningar. FMC är bemannat dygnet runt, . Den som vill gå in till hamn tidigare än vad som angetts i förhandsanmälan har därför möjlighet att kontakta FMC och få klartecken till att gå in till hamn tidigare än vad som angetts i anmälan. Om sådant medgivande lämnats sker ingen överträdelse. Mot bakgrund av att det finns ett förfarande att tillämpa för det fall en fiskare vill gå in till hamn tidigare än vad som anmälts finns det inget behov av meddela befrielse i sådana fall. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska pröva frågor om sanktionsavgifter. förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har föreslagit att det inte av lagen ska framgå vilken myndighet som ska besluta om sanktionsavgift utan att detta ska framgå av förordning. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det inte av lagen ska framgå vilken myndighet som ska besluta om sanktionsavgift. Av lagen bör framgå att den myndighet som regeringen bestämmer ska pröva frågor om sanktionsavgift. Regeringen bedömer, i enlighet med utredningens förslag, att beslutande myndighet även fortsättningsvis ska vara Havs- och vattenmyndigheten men att detta ska anges i förordning. Regeringens förslag: Pricksystemet för innehavare av fiskelicens ska gälla för innehavare av den föreslagna fiskelicensen. I pricksystemet för befälhavare ska sanktionen förbud att verka som befälhavare gälla för alla befälhavare. förslag: har inte berört frågan. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Genom artikel 92 i kontrollförordningen infördes ett s.k. pricksystem för allvarliga överträdelser som ska tillämpas på innehavare av fiskelicens. Systemet innebär i korthet att en innehavare av en fiskelicens som gör sig skyldig till ett allvarligt brott eller en allvarlig överträdelse ska tilldelas ett fastställt antal prickar och att fiskelicensen automatiskt ska återkallas när ett visst antal prickar har tilldelats. I samma artikel ålades medlemsstaterna att även inrätta ett pricksystem som ska gälla för befälhavare. När det gäller pricksystemet för innehavare av fiskelicens framgår vissa grundläggande bestämmelser av kontrollförordningen.