prop · H20345 · 2014-12-19 00:00:00 — Ett skäl till att låta en elev gå kvar i förberedelseklass kan vara att eleven bedöms behöva ytterligare kunskaper i svenska t.ex. för att elevens modersmål skiljer sig mycket från svenskan och att eleven efter en tids undervisning därför fortfarande skulle gynnas av förberedelseklassens form. Ett annat skäl kan vara att en elev bedöms behöva mycket mer kunskaper i svenska, t.ex. för att eleven påbörjat sin utbildning mycket sent och på grund av bristande eller total avsaknad av tidigare skolgång inte har tillägnat sig ett skriftspråk. Förslaget är dock inte tänkt att uppfattas så att en elev som har placerats i förberedelseklass normalt ska gå kvar där . Som framgått ovan ska undervisningen i förberedelseklassen i ett ämne upphöra så snart eleven bedöms kunna följa den ordinarie undervisningen i det ämnet. Det innebär att undervisningen i olika ämnen successivt flyttas över till den ordinarie undervisningen. Regeringen vill dock understryka att en nyanländ elev i regel varken efter ett eller i förberedelseklass kan förväntas behärska svenska i sådan utsträckning att ytterligare stöd därefter inte kan komma att behövas. Om det fortfarande visar sig att eleven inte har förutsättningar att följa ordinarie undervisning kan detta bero på att eleven har behov av specialpedagogiska insatser. Detta bör i så fall hanteras inom ramen för särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen. Ett beslut om specialpedagogiska insatser inom ramen för särskilt stöd kan dock i ett enskilt fall behöva beslutas mycket tidigare. I vissa fall kanske en utredning om särskilt stöd behöver inledas direkt vid kartläggningen av en elevs kunskaper, se vidare avsnitt 10. Regeringen anser att det inte finns skäl att införa en särskild rätt till överklagande av beslut om placering i förberedelseklass. Det finns ingen rätt att överklaga rektorns beslut om placering i undervisningsgrupp, om placeringen inte ligger inom ramen för särskilt stöd, trots att 2014/15:45 rektorns beslut kan komma att gälla för elevens hela grundskoletid. Ett beslut om att en nyanländ elev delvis ska undervisas i förberedelseklass får enligt regeringens mening inte så långtgående konsekvenser att det motiverar en rätt till överklagande. Vad gäller barns, elevers och föräldrars rätt att komma till tals anser regeringen att skollagstiftningens befintliga regler om detta bör vara tillräckliga för att tillgodose elevernas och vårdnadshavarnas intressen (se avsnitt 6.1). 10Den nya regleringens förhållande till regler om annat stöd Regeringens förslag: Bestämmelserna dels om utredning av behovet om särskilt stöd, dels om särskilt stöd, ska inte tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever som har varit bosatta utomlands och vars kunskaper har bedömts. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian görs dock inget undantag från bestämmelsen om utredning av behovet av särskilt stöd. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget i huvudsak eller har inget att invända mot det, däribland , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Kommuner och Landsting (SKL) och . SPSM tillägger att förslaget kan innebära en risk att man inte ser elevens hela behov utan tar ett behov i taget om eleven har en funktionsnedsättning. Den allvarligaste risken är att man erbjuder en prioriterad timplan till elever som på grund av funktionsnedsättning egentligen borde tillhöra en annan skolform. Bodens kommun menar att i princip alla barn som räknas till gruppen nyanlända har problem att nå kunskapskraven för ordinarie skola. Enligt förslaget kommer alla barn i gruppen nyanlända att ha rätt till särskilt stöd så fort de kliver in i en skolbyggnad i . kommun välkomnar förslaget men efterfrågar nationellt framtagna dokumentationskrav för av den nyanlända elevens skolgång. Enligt nämndens uppfattning kan en utredning av den nyanlända elevens behov av särskilt stöd enligt 3 kap. 8 § skollagen inte genomföras innan ett beslut tagits om placering i årskurs. Först därefter finns det kunskapskrav som minst ska uppnås att förhålla sig till. I annat fall blir de bedömningar som skolpersonalen – och i förekommande fall överklagandenämnden – har att göra mycket svåra. Det är enligt nämnden viktigt att bedömningen av en nyanländ elevs kunskaper och bedömningen av om en elev kommer att nå kunskapskraven som minst ska uppnås när elevens behov av eventuellt särskilt stöd utreds, inte sammanblandas. kommun instämmer inte i förslaget. Kommunen anser att alla elever ska mötas av samma regelverk. De åtgärder som det beslutas om i elevernas åtgärdsprogram bör dock vidgas med ”prioriterad timplan” och undervisning i ”förberedelseklass”. Inte heller kommun delar uppfattningen att förberedelseklass inte ska hanteras inom ramen för särskilt stöd. Åtgärdsprogram utgör enligt kommunen ett bra stöd för nyanlända elevers introduktion i det svenska skolsystemet. Skälen för regeringens förslag Regelverket om särskilt stöd En av utgångspunkterna för de förslag som läggs fram i denna proposition är att de särskilda åtgärderna inte ska behandlas inom ramen för regleringen om särskilt stöd. Redan när eleven anländer till skolan och bedömningen av elevens kunskaper görs kan skolan befara att eleven kommer att ha svårt att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Behov av stöd kan dock bero på de omständigheter som det innebär att börja skolan i ett annat land med ett annat modersmål. Det kan därför i en del fall bedömas att eleven inte skulle ha haft några svårigheter att tillägna sig undervisningen om han eller hon varit kvar i sitt hemland. En nyanländ elevs rätt till vissa särskilda insatser ska tillgodoses och det är betydelsefullt att insatserna i varje enskilt fall motsvarar det behov som finns. De förslag som läggs tar sin utgångspunkt i att en nyanländ elev med hjälp av vissa åtgärder kan nå målen för utbildningen utan att en mer omfattande åtgärd behöver beslutas. Om skolan bedömer att eleven genom t.ex. prioriterad timplan och undervisning i förberedelseklass har förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, bör det inte behöva initieras en utredning om särskilt stöd. Regeringens förslag innebär således att ett åtgärdsprogram inte upprättas i ett sådant fall. Med andra ord ska en nyanländ elev inte ges särskilt stöd om elevens stödbehov kan tillgodoses på ett mindre omfattande sätt. I andra fall kan skolan befara att eleven inte kommer att nå kunskapskraven även om det skulle fattas beslut om t.ex. prioriterad timplan och delvis undervisning i förberedelseklass. Bedömningen kan t.ex. göras att en elev skulle ha haft behov av åtgärder som motsvarar särskilt stöd även om eleven hade fått undervisning i sitt hemland. Då ansvarar rektorn för att behovet av särskilt stöd skyndsamt utreds. Om utredningen visar att eleven är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådant stöd enligt 3 kap. 6–12 §§ skollagen. har ansett att en utredning om särskilt stöd inte kan göras före årskursplaceringen eftersom stödbehovet ska bedömas mot kunskapskraven för årskursen. Regeringen delar denna uppfattning. Det finns dock inget som hindrar att en utredning om en elevs särskilda svårigheter, t.ex. dyslexi eller ADHD, påbörjas utan direkt koppling till vissa kunskapskrav och att denna utredning efter en årskursplacering övergår i en formell utredning om särskilt stöd och då kopplas till de kunskapskrav som gäller för den årskurs som eleven har placerats i. Enligt regeringens uppfattning är det väsentliga i sammanhanget att eleven får sina behov utredda och att han eller hon tidigt får del av de insatser som behövs. Det skulle därför inte 2014/15:45 vara rationellt att behöva avvakta med en utredning tills beslutet om årskursplacering har fattats när det redan omgående kan misstänkas ett behov. Ett sådant behov kan misstänkas under bedömningen av elevens kunskaper, även om den utredningen inte syftar till att klarlägga behovet av särskilt stöd. Regelverket om stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen Sedan promemorian remitterades har 3 kap. skollagen ändrats och det har införts bl.a. en ny paragraf om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a §). Skälet till ändringen är att det gjordes bedömningen att den tidigare utformningen av regelverket avseende stöd och särskilt stöd ledde till att resurser avsattes till utredning i stället för omedelbara konkreta stödåtgärder (prop. 2013/14:160 s. 23). Den nya bestämmelsen innebär att om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, om inte annat följer av bestämmelsen om utredning av behovet av särskilt stöd. Sådana extra anpassningar kan t.ex. vara att läraren hjälper en elev med att planera och strukturera sina studier. Så kan t.ex. ske med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Att läraren hjälper eleven att förstå texter, förklarar ett ämnesområde på annat sätt eller ger extra färdighetsträning såsom lästräning är också att anse som stöd i form av extra anpassningar. Dit hör även enstaka specialpedagogiska insatser , t.ex. . Även särskilda läromedel eller utrustning i form av tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror kan som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (prop. 2013/14:160 s. 36). Den nya bestämmelsen om extra anpassningar har även föranlett ändringar i bestämmelsen om utredning av en elevs behov av särskilt stöd. Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska i sådana fall se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds (3 kap. 8 § skollagen). nämnda bestämmelser om extra anpassningar inom den ordinarie undervisningen gäller naturligtvis även för nyanlända elever och andra elever som har bott utomlands. Som framgått av avsnitt 9 föreslår regeringen en reglering av undervisningsformen förberedelseklass. Denna undervisningsform, innebär en anpassning av undervisningen så att den passar bättre för vissa grupper av elever. Inom ramen för denna under- visning och inom ramen för undervisning i elevens ordinarie under- Prop. 2014/15:45 visningsgrupp ska dock naturligtvis även extra anpassningar av under- visningen i förhållande till den enskilda eleven göras, om så behövs. Även när beslut fattas om prioriterad timplan kan extra anpassningar göras inom ramen för den sålunda prioriterade undervisningen. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att de nya bestämmelserna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker att bestämmelsen om obligatorisk kartläggning införs . SKL ifrågasätter att det införs ett nytt lagkrav med referens till nationellt stödmaterial som kommer att finnas tillgängligt tidigast . anser att för det fall arbete med kartläggningsmaterialet tar och sträcker sig in i 2014 eller längre måste det finnas utrymme för flexibilitet när det gäller rektorns ansvar för skyndsamma bedömningar som föreslås gälla redan den 1april 2014. Skälen för regeringens förslag: har –2016 i uppdrag att utveckla och sprida information om ett särskilt kartläggningsmaterial som stöder arbetet med att kartlägga de kunskaper som en nyanländ elev har när han eller hon kommer till den svenska skolan (U2013/1101/S). Regeringen bedömer att de föreslagna ändringarna i skolalgen inte bör träda i kraft förrän detta kartläggningsmaterial är färdigt. Lagändringarna ska därför träda i kraft . 12 Konsekvenser av förslagen Konsekvenser för kommunernas självstyre Det finns inte något krav på att skyndsamt göra en bedömning av nyanlända elevers kunskaper och att använda ett nationellt framtaget kartläggningsmaterial eller annat underlag av motsvarande kvalitet samt att använda detta som underlag för årskursplacering. Enligt gällande rätt ställs dock krav på att skolan kontinuerligt följer upp elevernas kunskaper. Det ställs även krav på att eleven har en årskursplacering. Den begränsning av kommunernas självstyre som görs genom förslaget är således att det anges att en skyndsam bedömning av elevernas kunskaper ska ske, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilket underlag som ska användas för att 2014/15:45 bedöma nyanlända elevernas kunskaper och att resultatet av denna bedömning ska vägas in vid årskursplaceringen m.m. De förslag som rör särskilt stöd innebär att bestämmelserna om särskilt stöd inte blir tillämpliga om skolan bedömer att eleven har förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås genom åtgärder till stöd för nyanlända elever, t.ex. undervisning i förberedelseklass och prioriterad timplan. Förslagen innebär att kommunerna kommer att hantera en reglering som är bättre anpassad dels till elevernas behov, dels till skolpersonalens arbetssituation än nu gällande regelverk. Det föreslås även att undervisningsformen förberedelseklasser ska regleras till viss del och att undervisningstiden i förberedelseklass ska få vara högst . För många kommuner och skolor innebär det i praktiken ingen större förändring eftersom många skolor redan har valt en sådan organisatorisk lösning. har det enda författningsstöd som skolor, vilka anordnat förberedelseklass eller motsvarande, kunnat åberopa varit bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp. Syftet med en sådan grupp är dock att ge specialpedagogiskt stöd, medan syftet med förberedelseklassen är att introducera nyanlända elever till den svenska skolan. Behov av undervisning i förberedelseklass hanteras enligt förslaget i denna promemoria inom ramen för en ny reglering som är anpassad till att det är fråga om en introduktionsperiod för nyanlända elever och i sådana fall upprättas inte åtgärdsprogram. Det föreslås också ett förtydligande av vad bestämmelserna om garanterad undervisningstid innebär för nyanlända elever och vissa andra elever som har bott utomlands. Förtydligandet innebär att undervisningstiden för dessa elever inom och motsvarande skolformer inte får vara mindre än för andra elever under den kvarvarande skoltiden. Uttrycket ”anlända ungdomar” som används i regleringen om introduktionsprogrammet språkintroduktion föreslås ersättas med uttrycket ”nyanlända”. Det innebär en begränsning av hur en elev kan anses vara nyanländ i detta sammanhang. Syftet med ändringen är att undvika de tolkningssvårigheter som skulle kunna uppstå om skollagen innehöll två olika uttryck för i huvudsak samma målgrupp. Genom ett tillägg i bestämmelsen om språkintroduktion som innebär att även andra elever får gå språkintroduktion om det finns särskilda skäl, begränsas dock inte huvudmannens möjlighet att bedöma om en elev har behov av en utbildning inom detta introduktionsprogram. Målgruppen för språkintroduktion kommer därmed i stort sett att vara densamma som . Sammanfattningsvis innebär de förslag som lämnas ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen, vilket redovisas ovan. Bedömningen är dock att behovet av att säkerställa en likvärdig utbildning för nyanlända elever är högt. Detta behov bedöms inte heller kunna tillgodoses på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt, varför förslaget anses utgöra ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Kostnader för kartläggning och bedömning Regeringen vill först påminna om att det i uppdraget som legat till grund för den promemoria som föregår denna proposition inte har ingått att se över skolors ersättning för asylsökande elever i sin helhet. Det som ska finansieras är enbart de nya förpliktelser som införs genom förslaget och inte de åtaganden som huvudmännen har haft. finns det i läroplanen krav på att skolan ska följa elevens kunskapsutveckling. För att kunna göra detta måste skolan genomföra någon form av kartläggning av en nyanländ elevs kunskaper. Den fullständiga kartläggning och uppföljning av elevens kunskaper som ofta behövs är dock i många fall inte möjlig att genomföra . Regeringen anser därför att det finns goda skäl att införa ett krav på en inledande, i viss mån begränsad, bedömning av en nyanländ elevs kunskaper. Ett sådant krav följer inte av läroplanen. Bedömningen ska ske skyndsamt och senast från elevens ankomst till skolan. Syftet är att den både ska kunna vara till hjälp vid planering av elevens undervisning och vid årskursplacering av eleven. Som redovisats i promemorian varierar skolornas arbete med att få en bild av de nyanlända elevernas kunskaper och erfarenheter från enkla introduktionssamtal till mer djupgående kartläggningar. För att upprätthålla kravet på likvärdig utbildning för alla elever anser regeringen att det behövs lagstiftning för att säkerställa att alla nyanlända elever får en gedigen inledande bedömning av deras kunskaper. Den nu föreslagna bedömningen ska vara väl underbyggd i jämförelse med de introduktionssamtal som är den enda kartläggning som många elever får. Det kartläggningsmaterial som fått i uppdrag att ta fram ska kunna användas vid bedömningen. Kartläggningsmaterialet planeras vara redo att tas i bruk . Detta kartläggningsmaterial planeras dock vara flexibelt utformat och ska även kunna användas vid den mer omfattande bedömningen av elevens kunskaper och kunskapsutveckling som följer av läroplanen. Regeringens ambition är att förslaget att införa ett krav på en inledande bedömning av en nyanländ elevs kunskaper och de kartläggnings- och handledningsmaterial som är under framtagande kommer att ge skolorna det stöd som efterfrågats. Förekomsten av ett nationellt framtaget kartläggningsmaterial gör att lärare inte i samma utsträckning behöver använda tiden till att konstruera eller köpa in eget material för att bedöma nyanlända elevers kunskaper. En tidig bedömning av elevens kunskaper förväntas dessutom bidra till effekten att fler elever får en mer adekvat undervisning, vilket i sin tur bör leda till högre måluppfyllelse och ett minskat behov av särskilda stödinsatser. På så sätt kan fler elever bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan, utan att först behöva gå på ett introduktionsprogram. Högre måluppfyllelse har också ett samband med grad av anknytning till arbetsmarknaden, vilken kan minska kommunernas kostnader för insatser på detta område. Sammantaget anser regeringen att förslaget innebär ett klargörande av huvudmännens ansvar. Det finns inga särskilda åtgärder riktade till nyanlända elever, däremot generella skyldigheter gentemot alla elever med syftet att eleverna ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. De föreslagna åtgärderna innebär således inga nya 2014/15:45 åtaganden för huvudmännen. Däremot anger de på vilket sätt och som de ska genomföras för att öka förutsättningarna för nyanlända elever, eller annan elev som har varit bosatt utomlands och som anses ha behov av åtgärderna, ska få en likvärdig utbildning. Kostnaderna för kommunerna för den inledande bedömningen av nyanlända elevers kunskaper bedöms komma att uppgå till ca . Summan baseras på en uppskattning av en elevgrupp om ca 29 700 nyanlända elever samt en elevgrupp om ca 10 500 elever som antingen har varit bosatta utomlands och som har påbörjat sin utbildning här senast vid höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller , eller elever som efter skolgång i har varit bosatt utomlands och därefter har återvänt till för att återuppta sin utbildning här. För den första elevgruppen är kartläggningen av kunskaper obligatorisk, om det inte är uppenbart onödigt. För de senare två elevgrupperna ska en bedömning göras om det behövs. Beräkningen bygger på att två lärare med en månadslön om avsätter vardera för att genomföra prov i tre ämnen eller ämnesområden. För de elever som har påbörjat sin utbildning här senast vid höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller behöver endast elevens språkkunskaper kartläggas. I budgetpropositionen och lagrådsremissen (U2014/5378/S) beräknades kostnaderna för bedömningen uppgå till . Enligt uppgift från kommer dock, enligt det bedömningsmaterial som på regeringens uppdrag (U2013/1101/S) arbetar fram, bedömningen att ta mindre tid i anspråk än vad som tidigare uppskattats. Beräkningarna har justerats i enlighet med detta. I enlighet med den kommunala finansieringsprincipen ska kommunsektorn kompenseras för de ökade kostnaderna som kravet på en obligatorisk kartläggning och bedömning medför. Regeringen har gett i uppdrag att föreslå hur skolor kan stödjas i att kartlägga och följa upp nyanlända elevers kunskaper (U2013/1102/S). För perioden –2016 beräknar regeringen att sammanlagt behövs för att ta fram och sprida ett sådant kartläggningsmaterial. Dessa medel beräknades och avsattes budgetproposition. Förberedelseklass och minsta totala undervisningstid Förslaget om en reglering av förberedelseklass innebär att ramar för en sådan verksamhet skapas så att rektorn när det är lämpligt kan låta en elev delvis undervisas i förberedelseklass. Det införs dock inga krav på huvudmännen att inrätta förberedelseklasser. Varje kommun väljer själv hur de vill organisera verksamheten. Tidsgränsen på maximalt förväntas även leda till ökad måluppfyllelse genom att eleverna tidigt integreras med övriga elever. Bedömningen är därför att tidsgränsen inte kommer att ge ett ökat behov av särskilda stödinsatser. Beslut om undervisning i förberedelseklass hanteras inte inom ramen för särskilt stöd, vilket innebär en minskad administration då åtgärdsprogram och möjlighet till överklagan inte aktualiseras. Eftersom inrättande av förberedelseklass är frivilligt för kommunerna tillämpas inte den Regeringens förslag till förtydligande av bestämmelserna om den minsta garanterade undervisningstiden för en nyanländ elev och vissa andra elever som har varit bosatta utomlands innebär inte någon utökning i förhållande till den tid som varje elev har rätt till och får således inga ekonomiska konsekvenser för kommunerna och huvudmännen. Särskilda konsekvenser för enskilda huvudmän avstyrker förslaget i sin helhet på grund av att det inte finns någon beskrivning eller beräkning av de administrativa kostnaderna för berörda företag. Huvudmän för fristående skolor kommer att ersättas för sina kostnader via grundbelopp och tilläggsbelopp på samma sätt som sker . Huvudmän för fristående skolor kommer således att få samma ersättning som huvudmän för kommunala skolor för de kostnadsökningar som förslagen medför. Små företag kan inte förväntas drabbas av förslagens konsekvenser på ett sådant ingripande sätt att några undantag bör göras för dessa. Huvudmän och rektorer har fortfarande stor frihet att välja hur verksamheten ska organiseras. Att t.ex. inrätta förberedelseklass är frivilligt. Regeringens bedömning är vidare att det inte finns skäl att anta att fler eller färre elever kommer att välja fristående skolor med anledning av givna förslag. Varken konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor eller mellan olika fristående skolor bedöms därför påverkas.