prop · H103127 · 2014-03-25 00:00:00 — Detta undantag bör inte enbart gälla sådana bebyggelseområden som är särskilt värdefulla utan även om den berörda byggnaden är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Likaså bör en kommun, i områden som bedöms utgöra en värdefull miljö, i detaljplan kunna bestämma att även inredning av ytterligare en bostad i ett enbostadshus kräver bygglov. Den bedömning som görs i avsnitt 5.2 om komplementbyggnader inom eller i anslutning till områden av riksintresse för totalförsvaret bör vara tillämplig även när det gäller inredning av ytterligare en bostad. Således bedömer regeringen att inredning av en ytterligare bostad i ett enbostadshus inte bör få vidtas utan bygglov inom eller i anslutning till sådana områden som avses i 3 kap. 9 § andra stycket om det är fråga om flygplatser och övnings- eller skjutfält. Regleringen av undantag från krav på bygglov bör hållas samlad i Regeringens bedömning: Undantag från krav på bygglov för en- och tvåbostadshus bör även fortsättningsvis regleras i . Kravet på bygglov för mindre kompletteringar av flerbostadshus bör förslag: Överensstämmer inte med Utredningen föreslog att undantagen från kraven på bygglov för en- och tvåbostadshus borde regleras på förordningsnivå. Vidare föreslog utredningen att mindre kompletteringar av flerbostadshus borde kunna undantas från krav på bygglov (SOU 2013:34 s. 272–273). Remissinstanserna: (Mark- och ) anser att alla bygglovsfria åtgärder bör anges i ett sammanhang. anser att reglerna bör finnas på samma nivå, Fastighetsägarna har inga invändningar i sak mot före- slagna ytterligare bygglovsbefriade åtgärder för en- och tvåbostadshus, men att även undantag för flerbostadshus bör anges i plan- och bygg- lagen (2010:900), PBL, och att regeringen skyndsamt bör definiera dessa åtgärder innan undantagen för en- och tvåbostadshus utökas. kommun anser att förslaget att bemyndiga regeringen att ytter- Prop. 2013/14:127 ligare utöka undantaget från krav på bygglov är alltför långtgående, eftersom lovplikten helt och hållet kan upphävas för t.ex. en- och tvåbostadshus. Flera länsstyrelser, bl.a. i , tillstyrker att regeringen får besluta om ytterligare åtgärder som generellt ska undantas från bygglovsplikt, men att de åtgärder som utredningen föreslår behöver preciseras och konsekvensbeskrivas innan de genomförs. Det bör även övervägas att flytta de åtgärder som är befriade från bygglovsplikt från lag till förordning för att underlätta tillämpningen genom att samla dessa på ett ställe. Skälen för regeringens bedömning Krav på bygglov för en- och tvåbostadshus bör hållas samlad i PBL har föreslagit att regeringen bör kunna besluta att även andra åtgärder för en- och tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader, utöver de undantag som redan anges i 9 kap. 4 § PBL, inte behöver bygglov. Utredningen föreslog vidare att det bör finnas möjlighet för regeringen att precisera hur de åtgärder som inte kräver lov ska vara utformade. Enligt utredningen kan det i vissa fall vara lämpligt att möjliggöra vidaredelegation till den myndighet som regeringen bestämmer, t.ex. . Utredningen menade att en lämplig ordning kan vara att regeringen genom plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, beslutar vilka åtgärder som inte ska kräva lov samt att den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att genom föreskrifter lägga fast de gränser som ska gälla för att åtgärden inte ska kräva lov, t.ex. att endast åtgärder som har vissa mått kan genomföras utan lov (jfr SOU 2013:34 s. 272–273). Bestämmelserna som rör kraven på bygglov för en- och tvåbostadshus berör ett stort antal enskilda, där många kanske enbart har begränsade kunskaper om plan- och bygglagstiftningen. Enligt regeringen skulle en ordning där några bestämmelser finns i PBL, några i PBF och ytterligare andra i myndighetsföreskrifter, medföra en risk för att regelverket blir mindre överskådligt. Således bör bestämmelserna om krav på bygglov hållas samlade. Att regelverket är så tydligt som möjligt är därför angeläget, inte minst eftersom den enskilde kan drabbas av påföljder om denne vidtar en åtgärd i strid med bestämmelserna i . Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte är lämpligt att genomföra utredningens förslag i denna del. Lovplikten för mindre kompletteringar till flerbostadshus bör behållas har även föreslagit att regeringen bör kunna besluta om undantag från kravet på bygglov i fråga om mindre kompletteringar till flerbostadshus, t.ex. fristående sopsorteringshus och cykelskjul. Regeringen gör följande bedömning i denna fråga. Förhållandena kring flerbostadshus kan vara mycket olika, t.ex. om det är frågan om bebyggelse i en tät kvartersstruktur eller mera glest utformad bebyggelse. medför att det kan vara svårt att utforma generellt hållna bestämmelser 2013/14:127 för de situationer när bygglov inte ska krävas. Åtgärder som avser kompletteringar till flerbostadshus berör vanligtvis många boende, varför förutsättningarna för ytterligare kompletteringar behöver bedömas utifrån förhållandena på platsen. Ofta är det inte kravet på bygglov som utgör det största problemet, utan att gällande detaljplan förhindrar en önskvärd utveckling. Sådana svårigheter kan i stället lösas genom att vidga utrymmet för avvikelser från detaljplanen. Regeringen har presenterat ett sådant förslag i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126). Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att införa ett generellt bemyndigande för att undanta mindre kompletteringar till flerbostadshus från kravet på bygglov. Vissa hänsynskrav vid utformning och placering av bebyggelse och Regeringens förslag: Bestämmelserna i 2 kap. 6 § om hänsynstagande till stads- och landskapsbilden och natur- och kultur- värdena m.m. vid utformning och placering av bebyggelse och bygg- nadsverk ska gälla även vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver Bestämmelserna om skydd av ett bebyggelseområdes särskilda histo- riska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska gälla även vid åtgärder avseende byggnader som inte ingår i ett ärende. Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med rege- Förslaget har justerats så att bestämmelsens innebörd bara utvidgas när det gäller byggnader som inte kräver lov. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet och , tillstyrker förslaget. tingsrätt (mark- och miljödomstolen) avstyrker dock förslaget och anser att föreslagen ordning leder till alltför stor osäkerhet för den enskilde genom att även åtgärder som inte är bygglovspliktiga kommer att omfattas av bestämmelsen. tillstyrker syftet men anser att en förändring med motsvarande innehåll i 8 kap. 1 § (2010:900), PBL, hade varit mer fördelaktig. enligt att 2 kap. 6 § PBL utvidgas till att gälla allt bebyggande, alla byggnader och alla anläggningar, i stället för att återgå till hur det var i den tidigare (1987:10), ÄPBL, när det gäller vissa bygglovsbefriade åtgärder. anser att tredje stycket också bör omfatta skyltar och ljusanordningar. anser att det vore lämpligt med ett förtydligande om avsikten är att även sådana anläggningar, som inte omfattas av bygglovsplikt enligt 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, ska omfattas av begreppet bebyggande i 2 kap. 6 § PBL, vilket i så fall innebär att dessa, i motsats till vad som gällde enligt ÄPBL, ska placeras och utformas med hänsyn till stadsbilden osv. Skälen för regeringens förslag: Kravet på att bebyggelse och byggnadsverk ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen för en god helhetsverkan återfinns i 2 kap. 6 § PBL. Bestämmelsen innebär att vissa krav ska beaktas vid utformningen av bebyggelsemiljön. Bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till planläggning och ärenden om bygglov. Detta innebär att andra åtgärder inte omfattas, exempelvis åtgärder avseende byggnader som inte är lovpliktiga. Vidare finns i 8 kap. 1 § PBL de specifika utformningskrav som byggnader ska uppfylla. Kraven i 2 kap. 6 § samt 8 kap. 1 § PBL har sin tidigare motsvarighet i 3 kap. 1 § ÄPBL. Bestämmelsen i ÄPBL var dock utformad på ett sådant sätt att kraven omfattade både sådana byggnader som kräver bygglov och sådana som inte kräver bygglov. I fråga om andra anläggningar än byggnader omfattades emellertid endast sådana anläggningar som krävde bygglov. Enligt förarbetena till PBL ska de nya utformningsbestämmelserna i huvudsak ha samma innebörd som tidigare bestämmelse i ÄPBL (prop. 2009/10:170 s. 415). kan konstateras att bestämmelserna i 2 kap. 6 § första stycket PBL uttryckligen är begränsade till planläggning och ärenden om bygglov, till skillnad mot t.ex. tredje stycket i samma paragraf som gäller planläggning och andra ärenden enligt PBL. Av förarbetena framgår att utformningen av tredje stycket har valts för att markera att bestämmelsen kan hävdas i varje enskilt ärende enligt lagen, exempelvis i bygglovs- och tillsynsärenden (a. prop. s. 416). Motsatsvis innebär det att bestämmelserna i första stycket kan göra sig gällande i enskilda ärenden endast när det gäller lovpliktiga åtgärder. har föreslagit en ändring i 8 kap. 1 § PBL som innebär en återgång till hur det var i ÄPBL när det gäller de bygglovsbefriade åtgärderna. I 8 kap. 2 § ÄPBL fanns en uppräkning av andra anläggningar än byggnader som omfattades av bygglovsplikt. Denna förteckning återfinns numera i 6 kap. 1 § PBF. Termen anläggning omfattar olika byggnadsverk som t.ex. broar, parkeringsplatser, staket och flaggstänger, oavsett om de kräver bygglov eller inte. Regeringen anser att det är lämpligare att vidga tillämpningsområdet för 2 kap. 6 § PBL eftersom det är denna bestämmelse som har fått en för begränsad innebörd. I promemorian föreslogs i stället för en avgränsning till planläggning och i ärenden om bygglov att avgränsningen skulle avse bebyggande och ändring. Med en sådan skrivning skulle första stycket bli generellt tillämpligt på alla byggåtgärder inklusive sådana som inte kräver bygglov. Som framgått av synpunkter från och kommun skulle en sådan lydelse medföra att räckvidden för bestämmelsen skulle gå längre än motsvarande bestämmelse i ÄPBL, vilket inte har varit avsikten. Regeringen anser därför att förslaget bör justeras så att det endast innebär en utvidgning av bestämmelsen på så sätt att första stycket ska tillämpas även i ärenden om byggnader som inte kräver lov. Till viss del innebär detta även att tingsrätts synpunkter tillgodoses. Formuleringen andra ärenden enligt denna lag återfinns även i 2 kap. 6 § tredje stycket PBL. En ändring föreslås även i detta stycke med innebörden att de krav som anges i första meningen om skydd av bebyggelse- 2013/14:127 områdens särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska gälla för alla byggnader oavsett om dessa ingår i ett ärende. Sådana värden ska alltså beaktas även avseende byggnader som varken ingår i ett bygglovs-, tillsyns- eller anmälningsärende. Regeringen gör bedömningen, med anledning av synpunkt om detta stycke, att det skydd av bl.a. kulturhistoriska värden som bestämmelsen omfattar även gäller skyltar och ljusanordningar. Lagrådet finner att utformningen av 2 kap. 6 §, liksom för övrigt hela 2 kap. ger vid handen att dessa bestämmelser i första hand riktar sig till kommunen och i andra hand till de andra myndigheter som har att pröva frågor enligt PBL Lagrådet anser att det inte är oproblematiskt att utvidga en sådan bestämmelse till att även gälla för enskilda som vill uppföra ett enklare byggnadsverk utan föregående prövning av . Det är enligt Lagrådet också uppenbart att flera av de aspekter som anges i 2 kap. 6 § helt saknar relevans i sådana fall (t.ex. skydd mot verkan av stridshandlingar, trafikförsörjning m.m.). Svårigheterna för en enskild att inse och överblicka vilka krav han eller hon måste uppfylla är uppenbara liksom risken för att de krav som verkligen åsyftas kan förbises. Enligt Lagrådets mening bör den enskildes ansvar för en utformning och placering brytas ut och regleras separat, lämpligen i anslutning till bestämmelserna om befrielse från bygglov. Regeringen gör bedömningen att den föreslagna ändringen i 2 kap. 6 § PBL i materiellt hänseende är en återgång till vad som gällde enligt ÄPBL. När det gäller placeringen i 2 kap. instämmer regeringen i Lagrådets konstaterande att bestämmelserna i detta kapitel i första hand riktar sig till kommuner och andra myndigheter. Bestämmelsen om krav på placering och utformning i 2 kap. 9 § riktar sig dock till en vidare krets. Regeringen vill även erinra om den uppdelning av bestämmelserna i 3 kap. ÄPBL som gjordes i samband med införandet av nya PBL och som innebar att bestämmelser om krav på lokalisering och placering av byggnadsverk samt utformningskrav utifrån ett omgivningsperspektiv samlades i nya 2 kap. PBL medan specifika utformningskrav och tekniska egenskapskrav på byggnadsverk som sådana samlades i 8 kap. Lagrådet har föreslagit en placering av den nya bestämmelsen i 9 kap. PBL. I detta kapitel återfinns dock endast processuella bestämmelser om krav på bygglov och inga materiella bestämmelser med krav på utformning. Vid en samlad bedömning vidhåller regeringen att den föreslagna placeringen i 2 kap. 6 § PBL är den mest lämpliga. Vidare håller regeringen inte med om att det skulle finnas en risk för att kraven på byggnaderna genom en placering i 2 kap. kommer att förbises. Detta då inför beslut om startbesked har att bedöma att kraven i lagen kommer att kunna uppfyllas (se närmare avsnitt 9). Förhållandet till detaljplan och Regeringens förslag: Kommunens skyldighet att med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet ska inte gälla för sådana komplementbostadshus eller komplementbyggnader som avses i 9 kap. 4 a § . Sådana byggnader ska få uppföras eller byggas till i strid med detaljplan och områdesbestämmelser. Det ska även vara tillåtet att i strid med detaljplan göra en tillbyggnad eller bygga takkupor som avses i 9 kap. 4 b § samt att i ett enbostadshus inreda ytterligare en bostad som avses i 9 kap. 4 c §. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att tillbyggnader av en- och tvåbostadshus på ska undantas från kravet på bygglov, men har inget förslag om hur sådana åtgärder ska förhålla sig till gällande detaljplan. Utredningen föreslår dock att möjligheten för kommunen att i detaljplan införa lovplikt för de bygglovsbefriade åtgärderna tas bort, vilket inte överensstämmer med regeringens förslag. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. förslag innehöll dock inget förslag avseende byggnader som byggs till. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över förslag i denna del är negativa till förslaget. (Mark- och ) framför att bostadshus som har uppförts på mark som är olämplig, bl.a. av skäl som oacceptabla bullernivåer, kan förväntas medföra ett ökat antal anmälningar med krav på åtgärder enligt vilket kan påverka t.ex. Försvarsmakten. Möjligheten att genom en detaljplan införa bygglovplikt kommer inte att uppväga angivna nackdelar. Den tillsyn som kommunerna är ansvariga för kommer inte heller att vara ett fullgott skydd mot att olämplig bebyggelse uppstår. (mark- och miljödomstolen) påpekar att det är förhållandevis vanligt med överklagande av bygglov med anledning av att en granne inte anser att det ska byggas, t.ex. på grund av förlorad utsikt eller ökad insyn. Om nya bostadsbyggnader tillåts utan bygglov och i strid med befintliga detaljplaner kommer dessa synpunkter att dyka upp först när byggandet påbörjas och grannen får kännedom om planerna. Befintliga detaljplaner kan vara utformade på en mängd olika sätt och ibland med syften som kan ha både med utsikt och med insyn att göra. Det finns risk för att det uppstår byggnation som är i strid med det centrala syftet med vissa detaljplaner vilket i sin tur kan leda till granntvister som belastar såväl byggnadsnämnderna som efterkommande instanser i kedjan. Vidare anser domstolen att det i lagstiftningen måste klargöras att de nya bostadsbyggnaderna inte ska få bilda egna fastigheter. påpekar att då komplementbyggnader kan placeras inom område som enligt detaljplan inte får bebyggas, t.ex. inom s.k. prickmark, kan detta innebära att byggnader kan uppföras inom områden som i en detaljplan undantagits med hänsyn till t.ex. risk för skred, ras eller erosion. i framför att detalj- 2013/14:127 planeinstrumentets funktion som kraftfullt verktyg för att förebygga konflikter och risker i den byggda miljön försvagas. Det finns risker för hälsa och säkerhet när nya bostadshus kan byggas på mark som i detaljplan belagts med byggnadsförbud, exempelvis på grund av närheten till en farligt godsled. kommun anför att det är olyckligt att grannars möjlighet att överklaga tas bort i kombination med att inte heller gör en fullständig lovprövning, med allt som där ingår av bedömning av olägenhet och placering med hänsyn till sådan mark som i detaljplanen markerats som olämplig att bebygga på grund av ledningar, terräng, natur eller närhet till gata, särskilt med tanke på att det är fråga om relativt stora byggnader. anser att förslaget kommer att slå hårt mot de avvägningar som under mycket arbete avgjorts i detaljplaner. En kommun kan exempelvis ha planlagt friliggande huvudbyggnader med högsta byggnadsarea om . Förslaget innebär att den praktiska byggrätten för huvudbyggnader till antalet ökar och ytmässigt i sådana områden. Med tanke på att ett bygglov för en sådan avvikelse är helt utsiktslöst innebär förslaget att förståelsen från allmänheten för (2010:900), PBL, ytterligare kommer att minska. Kommunen understryker att det är ologiskt att om lov ges för exempelvis ett fönster ska i många fall ett stort antal grannar och rättighetsinnehavare informeras, men om en ytterligare bostadsbyggnad uppförs behövs ingen information eller underrättelser. Skälen för regeringens förslag Detaljplanekravet i förhållande till komplementbyggnader och komplementbostadshus Enligt gällande rätt ska kommunen i vissa fall pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan (jfr 4 kap. 2 § PBL). Bland annat gäller att en detaljplan ska upprättas för -en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, -en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och -ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnadsverket är en byggnad eller kräver bygglov och byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande. PBL ställer således krav på kommunen att viss bebyggelse ska regleras med detaljplan, det s.k. detaljplanekravet. Kravet på att upprätta en detaljplan uppstår alltid vid större exploateringar och anspråk på att använda mark- och vattenområden för bebyggelse och byggnadsverk. Även när ett nytt enstaka byggnadsverk ska byggas kan det således krävas en detaljplan. Med enstaka byggnadsverk menas bl.a. att bygg- nader tillkommer en åt gången och plankravet gäller då det finns skäl att tro att det kommer att ske en successiv utbyggnad som kan leda till att en ny sammanhållen bebyggelse uppkommer . Det finns en risk för att de byggnader som enligt förslagen i avsnitt 5.2 ska undantas från kravet på bygglov kan utlösa krav på detaljplaneläggning. På samma sätt Prop. 2013/14:127 som enligt nuvarande regler i tillämpningen anses gälla för friggebodar gör regeringen bedömningen att det inte är rimligt att dessa åtgärder, som inte längre omfattas av krav på bygglov, ska utlösa krav på detaljplan. Motivet till att inte ställa krav på att de nya byggnaderna ska prövas genom en detaljplan är att det är fråga om åtgärder som utgör komplement till redan befintlig bebyggelse samt att dessa byggnader bör kunna uppföras i strid med detaljplan enligt vad som redovisas i nedan. Mot denna bakgrund anser regeringen att PBL bör ändras så att de komplementbostadshus och komplementbyggnader som föreslås i avsnitt 5.2 inte ska omfattas av kravet på detaljplan. I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) har regeringen föreslagit mer omfattande ändringar i detaljplanekravet. Förslaget innebär sammanfattningsvis att kravet på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan ska begränsas till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som . Förslagen föreslås träda i kraft . De förslag som redovisas i propositionen En enklare planprocess medför att den ändring som föreslås när det gäller detaljplanekravet i denna proposition inte längre kommer att behövas. Den föreslagna ändringen behövs emellertid till dess att förslagen i propositionen En enklare planprocess har trätt i kraft. Åtgärder utan krav på bygglov ska få genomföras i strid mot detaljplan och områdesbestämmelser När det gäller s.k. friggebodar innebär den nuvarande ordningen att dessa som huvudregel kan placeras utan hänsyn till eventuella begränsningar i en detaljplan eller områdesbestämmelser, så till vida kommunen inte har infört krav på bygglov i detaljplanen eller områdesbestämmelserna. Som framgått av avsnitt 5.2, 6.1, 6.2 och 6.3 anser regeringen att denna ordning i huvudsak även bör gälla för sådana komplementbostadshus och komplementbyggnader, tillbyggnader, takkupor och ytterligare bostäder som enligt regeringens förslag bör kunna uppföras, anordnas respektive inredas utan krav på bygglov. Regeringen anser att det är rimligt att de åtgärder som det nu är fråga om får strida mot en detaljplan. Även om detaljplanen kan ange t.ex. att viss mark inte får bebyggas eller att en viss tomt endast får bebyggas i viss omfattning anser regeringen att de åtgärder som det nu är fråga om är av så begränsad omfattning att de avvikelser som kan komma att uppstå i förhållande till vad som har bestämts i en detaljplan vanligtvis är av sådan karaktär att bestämmelserna i detaljplanen inte bör utgöra hinder för att åtgärden utförs. Som framgår av nästa avsnitt avser regeringen att införa ett krav på anmälan för merparten av åtgärderna (se avsnitt 9). Genom en sådan anmälan ges en möjlighet och en skyldighet att bevaka att väsentliga samhällsintressen säkerställs. som har att bevaka bör enligt regeringens mening normalt förhindra att t.ex. nya komplementbostadshus tillkommer i riskutsatta lägen eller att betydande olägenheter uppkommer för omgivningen. Därtill gäller att de åtgärder som det nu är fråga om inte kommer att få vidtas närmare gränsen mot grannfastigheter m.m. än , om inte grannen har medgivit detta. Denna förutsättning begränsar således eventuella negativa konsekvenser som kan komma att uppstå för omgivningen. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det kommer att uppstå situationer som framstår som oönskade när åtgärderna får strida mot de bestämmelser som kan finnas i en detaljplan. Regeringen bedömer emellertid att de olägenheter som kan komma att uppstå i detta avseende inte bör få hindra en reform som från enskild och allmän synpunkt måste uppfattas som betydelsefull. I sådana områden som utgör värdefulla miljöer kommer kommunen dessutom i en detaljplan alltjämt kunna bestämma att åtgärderna kräver bygglov.