prop · H103244 · 2014-06-25 00:00:00 — efterlyser organisationerna en signal till berörda myndigheter att överenskommelsen är viktig och att myndigheterna bör finna former för samverkan och samarbete med civilsamhället. Man upplever det t.ex. som en brist att inte länsstyrelserna, utifrån sin roll i integrationsarbetet, är med mer i arbetet med överenskommelsen.56 ingår det dock i länsstyrelsernas uppdrag att verka för att stärka den civila sektorns roll, t.ex. genom att fler överenskommelser om integration kommer till stånd.57 Flera departement ansvarar för de frågor som granskning omfattar. Såväl integrationspolitiken som politiken för det civila samhället är tvärgående frågor, som ställer krav på samordnad styrning. finns en interdepartemental arbetsgrupp på tjänstemannanivå (IDA-gruppen) som arbetar generellt med att bereda och följa upp frågor som 53Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting. Parternas återrapportering , samt intervjuer med företrädare för och 54Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och kommuner och landsting. Parternas återrapportering samt uppgifter i e-post från Arbetsförmedlingen . 55Intervju med företrädare för . 56Organisationsrepresentanterna i Styrgruppen för Överenskommelsen inom integrationsområdet () Brev till integrationsministern synpunkter på arbetet inom Överenskommelsen inom integrationsområdet. Liknande synpunkter har också framkommit i fokusgrupp med företrädare för civilsamhället . 57Regeringsbeslut Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, punkt 73. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET rör det civila samhället i stort. Bl.a. genomför gruppen en uppföljning av politiken för det civila samhället inom . Däremot ingår det inte i IDA-gruppens uppdrag att arbeta tematiskt med civilsamhället inom olika politikområden, t.ex. på det tvärgående integrationsområdet. Samarbetet mellan olika departement i integrationsfrågor omfattar bl.a. förordningar och styrning av myndigheter som flera departement delar ansvaret för. Aspekter som rör civilsamhällets medverkan på integrationsområdet tycks däremot inte komma in i det samarbetet. I frågor som rör överenskommelsen inom integrationsområdet finns det dock ett samarbete mellan Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementen, som ansvarar för politiken för det civila samhället respektive integrationsfrågor. har ansvaret för överenskommelsen inom integrationsområdet flyttats från Utbildnings- till Arbetsmarknadsdepartementet.58 Samverkan mellan fler departement i frågor som rör civilsamhället och integrationsområdet sker när behov uppstår.59 I detta avsnitt går vi igenom i vilken utsträckning civilsamhället faktiskt kan antas ta en utförarroll, samt vilken typ av verksamhet man bedriver på integrationsområdet. 2.3.1Civilsamhällets potential som utförare på integrationsområdet är oklar Regeringen och myndigheterna om civilsamhället som utförare Regeringen uttryckte i samband med framtagandet av propositionen och överenskommelsen inom integrationsområdet inte någon uppfattning om hur stor civilsamhällets potential var för att ta en utförarroll på integrationsområdet. Enligt uppgift från företrädare för finns det därmed inte något utgångsvärde att mäta en förändring mot, även om dialogen inom integrationsområdet gav regeringen en viss uppfattning. 2009/10:55 finns en medvetenhet om svårigheten att via t.ex. statistik fånga sektorn samt att alla inom civilsamhället inte är intresserade av utförarrollen.60 58Regeringsbeslut Arbetsgrupp för frågor om det civila samhället (IJ2010/695/UF), Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och kommuner och landsting. Parternas återrapportering , intervjuer med företrädare för , och , samt kompletterande uppgift i e-post från . 59Uppgift från företrädare från . 2009/10:55 och intervju med representanter för . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Inte heller bland de myndigheter som ingår i granskning har man någon uppfattning om vilken potential som kan finnas i civilsamhället på integrationsområdet. Myndigheterna känner till att civilsamhället genomför en mängd integrationsfrämjande verksamhet på regional och lokal nivå, men ingen av myndigheterna har uppdraget eller resurserna att kartlägga civilsamhällets integrationsverksamhet. Myndigheterna är dock överens om att det finns en potential i civilsamhället som inte utnyttjas.61 Statistiken och forskare om civilsamhället som utförare SCB:s statistik över civilsamhället i stort är, enligt bedömning, inte möjlig att använda för att beskriva i vilken omfattning civilsamhället skulle kunna vara utförare på integrationsområdet. En orsak är att statistiken utgår från den så kallade företagsdatabasen, vilket innebär att mindre organisationer utan organisationsnummer inte omfattas av statistiken. En annan förklaring är att SCB:s undersökning Organisationernas ekonomi, som är den mest omfattande av SCB:s studier av civilsamhället, fokuserar på organisationer med viss ekonomiskt aktivitet (t.ex. i form av anställda eller intäkter). Det medför att av organisationerna i företagsdatabasen avgränsas bort. En tredje orsak är att den verksamhetsindelning som SCB tillämpar inte lyckas fånga in den tvärsektoriella kategorin integrationsverksamhet.62 har inom ramen för granskningen haft kontakt med två forskare63. Enligt forskarna är det omöjligt att med säkerhet kunna säga, eller ens att kunna uppskatta, antalet organisationer och potentialen i civilsamhället som utförare på integrationsområdet. En förklaring är att det saknas enhetliga definitioner av vad såväl civilsamhället som integrationsverksamhet är. Det har inte heller gjorts några nationella kartläggningar av civilsamhället På regional och lokal nivå har däremot vissa kartläggningar genomförts och de visar att det finns en mångfald av organisationer, verksamheter och insatser.64 Civilsamhället om sektorns potential som utförare Enligt representanter för civilsamhället går det inte att beskriva civilsamhället som en homogen sektor där förutsättningar, behov och roller skulle vara de 61Intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering och Avdelning Upphandling , för mottagningsverksamhet , för uppdrag inom politiken för det civila samhället och för Svenska /Integrationsfonden , samt enkät till länsstyrelserna, fråga 16. 62SCB (2012) Det civila samhället 2010 samt telefonsamtal med företrädare för . 63Roberto Scaramuzzino, forskare, , och , professor, . 64Riksrevisionen Intern promemoria, som stämts av med 2013- 10-08 och . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET samma för alla organisationer i sektorn. Snarare ligger det i civilsamhällets natur att ingen organisation eller verksamhet är den andra lik. Därutöver finns ett behov av att problematisera begreppet utförare. En snäv definition som enbart omfattar verksamhet som utförs på uppdrag av det offentliga passar inte en stor del av sektorn, vars verksamhet istället utgår från de lokala behov av kompletterande insatser som civilsamhället identifierar.65 2.3.2Civilsamhället utför insatser på integrationsområdet En genomgång av kartläggningar och beskrivningar av civilsamhället på integrationsområdet i olika delar av landet, visar att civilsamhällets insatser på integrationsområdet sker på många olika sätt och utförs av många olika typer av organisationer. Civilsamhället utför verksamhet inom bland annat områdena hälsa, arbete och sysselsättning, språk, bostad, utbildning och bildning samt mötesplats66. sker verksamheten i samverkan med offentliga aktörer (ofta kommuner, men även statliga myndigheter). verksamheter finansieras av offentliga projektmedel medan andra får generella verksamhetsbidrag eller driver sin verksamhet helt utan offentligt stöd. Somliga organisationer har stor ekonomisk omsättning och är väletablerade nationellt, regionalt eller lokalt, medan andra har små resurser och bedriver verksamhet beroende på behov och möjligheter.67 enkät till länsstyrelserna förstärker ovanstående beskrivning att civilsamhället finns med som utförare av integrationsverksamhet i samverkan med offentliga organisationer på regional och lokal nivå. Det är t.ex. relativt vanligt att civilsamhället har finansiering från en kommun (anges av knappt hälften av länsstyrelserna) som det är något mindre vanligt att en statlig myndighet finansierar. Att en kommun eller en statlig myndighet upphandlar verksamhet från civilsamhället är däremot inte alls vanligt.68 65Fokusgruppsintervju med företrädare för civilsamhället och inkomna enkätsvar i enkät till civilsamhället, enkätfråga I förhållande till civilsamhällets mångfald, arbetssätt och olika metoder – hur stor andel av de organisationer som vill utföra integrationsfrämjande verksamhet bedömer du gör det ?. 66Flera av dessa områden nämns också i svaren på enkät till länsstyrelserna, fråga 20. 67Malmö Ideella föreningars (2010) Mer välkommen – inkluderande mottagande – Metodmaterial till kring att underlätta nyanländas engagemang i föreningslivet; , 5i12 och (2008) Frivilligorganisationers engagemang för flyktingar och invandrare i ; län (2011) Integration i den ideella sektorn – goda exempel och förutsättningar för samverkan i län; (2003) Det lokala integrationsarbetets myller och mylla; SKL (2011) Kommuner, landsting och idéburna sektorn – samverkan vid mottagande av nyanlända invandrare; (2008) Integrationsarbete i civilsamhället – unga och äldre i blickfånget samt Röda Korset (2013) Behov och brister i mottagandet och etableringen av migranter. En kartläggning utifrån Röda Korsets lokala iakttagelser. 68Riksrevisionens enkät till länsstyrelserna, fråga 18 och 19. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Många personer är engagerade i civilsamhället i . Den lilla, lokala föreningen dominerar och arbetet utförs till stor del ideellt. av de ideella föreningarna har dock anställda. Inom integrationsområdet bedriver civilsamhället verksamhet på flera områden, t.ex. språk, arbete, bildning och mötesplats. noterar att regeringen har lyft fram det civila samhällets betydelse, både generellt och på integrationsområdet. Civilsamhällets roll har förändrats, en utveckling som beskrivs som från röst till service. Bland annat har utförarrollen lyfts fram. genomgång visar emellertid att det inte går att t.ex. utifrån statistik, forskning eller regeringens bedömning uppskatta i vilken omfattning civilsamhället kan tänkas ta en utförarroll på integrationsområdet. Inom det civila samhället varierar också viljan att vara utförare av verksamhet som andra definierar. Samsynen är dock stor kring att civilsamhället runt om i landet bedriver en viktig integrationsfrämjande verksamhet. Regeringen har tillsammans med SKL och idéburna organisationer slutit en överenskommelse inom integrationsområdet. Regeringens åtgärdsplan innehåller ett brett spektrum av åtgärder, där de flesta är genomförda eller påbörjade. Av analys framgår att det däremot är få åtgärder som syftar till att underlätta för civilsamhället att ta en utförarroll inom integrationsområdet, t.ex. genom upphandling, finansiering och samverkan. En parallell kan dras med överenskommelsen på det sociala området som av forskare har beskrivits som en symbolisk deklaration utan praktiska förslag på eller riktlinjer för hur de idéburna organisationerna rent konkret ska samverka med de offentliga parterna. En jämförelse mellan de två överenskommelserna visar också att arbetet inom överenskommelserna bedrivs på lite olika sätt. Arbetet med överenskommelsen inom integrationsområdet leds av en styrgrupp, medan arbetet med överenskommelsen inom det sociala området har ett kansli för uppföljningen av överenskommelsen. Inom det sociala området har även berörda myndigheter bjudits in av för ett erfarenhetsutbyte. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Genom upphandling kan civilsamhället komma in som utförare som, mot ersättning, genomför insatser inom ramen för statens mottagnings- och etableringsverksamhet. Upphandling är också ett av de sätt att involvera civilsamhället som utförare, som anges i prop. 2009/10:55. I detta kapitel analyserar vi utifrån revisionsfråga 1 i vilken omfattning som civilsamhället upphandlas av de två myndigheter – och Arbetsförmedlingen – som ansvarar för den statliga mottagningen och etableringen, samt orsakerna till utfallet. Analysen omfattar också det lokala samarbete som båda myndigheterna har med civilsamhället. Upphandling av den verksamhet som behandlas i detta kapitel sker i enlighet med två lagar: lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), som reglerar offentlig upphandling av varor och tjänster, och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), där en upphandlande myndighet tillämpar ett så kallat valfrihetssystem. Ett valfrihetssystem innebär att den enskilde har rätt att välja leverantör bland de leverantörer som den upphandlande myndigheten har godkänt och tecknat kontrakt med.69 I uppgifter ingår mottagande av asylsökande, något som innebär att asylsökande som väntar på besked i frågan om uppehållstillstånd omfattas av så kallade mottagningsverksamhet.70 Det omfattar bl.a. organiserad sysselsättning i lämplig omfattning, t.ex. svenskundervisning och annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull.71 Inom sker upphandling enligt . Omfattningen av myndighetens totala upphandling är . 691 kap. 2 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och 1 kap 1 § lagen (2008:962) om valfrihetssystem. 701 § förordning (2007:996) med instruktion för och 2 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 714 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. mottagningsverksamhet har tidigare granskats av , se RiR 2012:23 Början på något nytt. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET centrala upphandlings- och inköpsenhet genomför alla upphandlingar på uppdrag från de olika verksamheterna, t.ex. mottagningsverksamheten.72 Regeringen har lyft fram civilsamhället i styrningen av mottagningsverksamhet. I regleringsbrevet framgår att ska fortsatt söka samarbete med det civila samhällets organisationer, samt lämna en redogörelse för hur samarbetet ser ut inom relevanta områden.73 Någon annan styrning som rör myndighetens samarbete med civilsamhället har inte förekommit.74 Det finns en önskan från att inkludera civilsamhället i myndighetens mottagningsverksamhet. Civilsamhället anses erbjuda en mötesplats och tillföra ett mervärde i mottagningsverksamheten, bl.a. genom att ha en roll som brygga till lokalsamhället som som myndighet inte kan ta. Därutöver finns civilsamhället med, som stöd och med information, i asyl- och återvändandeprocesserna.75 3.1.2Migrationsverket upphandlar inte längre av civilsamhället erbjöds de asylsökande så kallad organiserad sysselsättning inom ramen för mottagningssystemet. Det omfattade t.ex. svenskundervisning, som upphandlades från bl.a. civilsamhället. Uppgifter till visar dock att inte längre har någon verksamhet som upphandlats från civilsamhället inom ramen för myndighetens mottagningsverksamhet.76 3.1.3Varför upphandlas inte civilsamhället i mottagningsverksamheten? Den viktigaste orsaken till att civilsamhället inte upphandlas i mottagningsverksamhet är den förändring som skett av den så kallade organiserade sysselsättningen, som erbjuds de som väntar under asylprocessen. Kortare väntetider i asylsystemet har medfört att omfattningen 72Intervju med företrädare för upphandlings- och inköpsenhet . 73Regeringsbeslut () Regleringsbrev för avseende , punkt 3 Uppdrag Samarbete med det civila samhällets organisationer. 74Intervju med företrädare för , uppgift från samt intervjuer med företrädare för , och 2013- 06-20. 75Intervjuer med företrädare för mottagningsverksamhet och 2013- 06-20, för upphandlings- och inköpsenheten , för samt uppgift från . Se även återrapportering enligt regleringsbrevet 2011 Rapport kring samarbete med det civila samhällets organisationer (, dnr 112-2010-32133). 76Intervjuer med företrädare för upphandlings- och inköpsenhet och mottagningsverksamhet , samt svar på kompletterande frågor i PM Mottagningsenheternas samarbete med civilsamhällets verksamheter. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION på den organiserade sysselsättningen har minskat77. Det har i sin tur medfört att den svenskundervisning som tidigare upphandlades bl.a. från civilsamhället har upphört78. Civilsamhällets formaliserade deltagande i mottagningsverksamheten genom upphandling har därmed upphört . , när upphandlade svenskundervisning, arbetade myndigheten med att bryta ned de enskilda upphandlingarna till mindre tilldelningsområden. Det, tillsammans med ambitionen att ha ett enkelt språk och inte ställa några onödiga krav i de förfrågningsunderlag som togs fram inför upphandlingarna, anses av ha underlättat upphandlingen från civilsamhället. I övrigt bedömer att som regelverk försvårar upphandling av civilsamhället, bl.a. då krav på lokal förankring och geografisk närhet, enligt , inte får ställas på leverantören. Till det kommer att många av civilsamhällets organisationer är ovana vid administrationen runt offentlig upphandling.79 3.1.4Migrationsverkets lokala kontakter med civilsamhället Vid sidan av upphandling finns andra sätt som kan samarbeta med civilsamhället. När beslutade att förändra den organiserade sysselsättningen och från inte längre erbjuda svenskundervisning inom mottagningsverksamheten på tidigare organiserat sätt, angav myndigheten att de enskilda mottagningsenheterna via den lokala samverkan [ska] utöka kontakten med närsamhället för att på så vis öppna kontaktvägar för den asylsökande80. Närsamhället omfattar bl.a. organisationer och föreningar. Någon annan styrning av mottagningsverksamhetens kontakter med det civila samhället lokalt finns inte81. kommer, enligt uppgift, att aktivt arbeta för ett utökat samarbete med frivilliga organisationer, framför allt när det gäller sysselsättning för asylsökande.82 ser svårigheter att ekonomiskt stödja det lokala civilsamhällets verksamhet Enligt har många av mottagningsenheterna kvar sina kontakter med civilsamhället, som bl.a. involveras i den introduktion till det 78Migrationsverkets protokoll , VCA nr 223/2011. 79Intervju med företrädare för upphandlings- och inköpsenhet . 80Migrationsverket protokoll , VCA nr 223/2011. 81Intervju med företrädare för mottagningsverksamhet . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET svenska samhället som de asylsökande erbjuds.83 Även annat samarbete sker ibland mellan myndigheten och civilsamhället på lokal nivå, t.ex. i form av samarbete runt second hand-butiker och viss svenskundervisning, men utan att centralt har uppgifter om omfattningen. Myndighetens upphandlings- och inköpsenhet får ibland frågor om möjligheterna för den lokala mottagningsenheten att stödja civilsamhällets verksamhet, t.ex. i form av upplåtelse av lokaler samt inköp av material eller kaffebröd till verksamheten. Lokalupplåtelse bedöms som ett godkänt stöd till det lokala civilsamhällets verksamhet då det är förenligt med . Däremot tillåts inga inköp eftersom summan av alla lokala inköp kan medför att som myndighet överskrider direktupphandlingsgränsen i LOU.84 bedömer att det inte heller finns någon möjlighet för myndigheten att lämna bidrag till den verksamhet som civilsamhället lokalt kan erbjuda. Utdelade bidrag måste förenas med någon form av kontroll eller redovisning till myndigheten. Ett bidrag förenat med redovisning skulle i sin tur medföra att bidraget inte anses vara av benefik karaktär85 vilket, enligt bedömning, medför att bidraget är oförenligt med regelverket i LOU.86 har framfört att man tidigare hade vissa möjligheter att ge bidrag till social verksamhet, en möjlighet som försvunnit efter en reformering av statsbidragen för verksamhet som främjar integration.87 Konsekvensen blir att i de fall civilsamhället lokalt deltar i mottagningsverksamheten, något som i sig önskas av bl.a. , sker det utan ersättning från myndigheten. Ett undantag finns dock, då kan upplåta lokaler för verksamheten. Den typen av stöd ges emellertid, enligt uppgift, i mycket liten utsträckning.88 83Intervju med företrädare för mottagningsverksamhet och 2013-06- 20 samt RiR 2012:23. 84Intervju med företrädare för upphandlings- och inköpsenhet och mottagningsverksamhet . 85Med benefik karaktär menas att det inte är förenat med krav på motprestation. Ett bidrag förenat med redovisning (motprestation) är enligt inte av benefik karaktär. 86Intervju med företrädare för upphandlings- och inköpsenhet . redovisar samma problematik i sitt slutbetänkande, se SOU 2013:12, avsnitt 8.3.2. 87Intervju med företrädare för mottagningsverksamhet och kompletterande uppgift från mottagningsverksamhet i e-post . Enligt uppgift från handlade det om bidrag som tidigare reglerades i förordningen (1990:632) om bidrag till avgränsade integrationsprojekt. 88Intervju med företrädare för upphandlings- och inköpsenhet och svar på kompletterande frågor i PM . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Tvärgruppen i : exempel på samarbete med civilsamhället När etablerades i identifierade myndigheten ett behov av dialog med det kringliggande samhället. Samtliga aktörer som kom i kontakt med de asylsökande bjöds in till en så kallad tvärgrupp. Tvärgruppen träffas en gång med syfte att utbyta erfarenheter och lyfta aktuella frågor som berör de aktörer som ingår i gruppen. I tvärgruppen ingår förutom också skola, vård (både primärvården och psykiatrin), olika delar av kommunen, Arbetsförmedlingen och verksamheter som till exempel , samt frivilligorganisationer som Röda Korset, och . Verksamheten i själva tvärgruppen i är helt ideell, och har ingen möjlighet att erbjuda ersättning för civilsamhällets deltagande. Civilsamhället anses bidra med ett stort mervärde för genom att ha ett annat perspektiv för sin verksamhet än vad myndigheten kan ha. Civilsamhället erbjuder verksamheter som t.ex. kaféer för kvinnor, samt stöd och hjälp i skolan om det uppstår oroligheter i samband med att ett barn återvänder till sitt hemland.89 Arbetsförmedlingen ansvarar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. För den målgrupp som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har Arbetsförmedlingen dessutom ett särskilt ansvar.90 I båda dessa uppdrag har Arbetsförmedlingen ett ansvar att vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.91 Inom ramen för Arbetsförmedlingens ansvar erbjuds olika insatser i syfte att underlätta den nyanländes etablering på arbetsmarknaden.92 Vissa av insatserna kan upphandlas antingen genom eller, som i fallet med de så 89Beskrivningen bygger på telefonsamtal med företrädare för respektive . 90I Arbetsförmedlingens ansvar ingår såväl att samordna etableringsinsatser som syftar till att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbets- och samhällslivet, som att upprätta en så kallad etableringsplan för den nyanlände. Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Se 3 § och 6–7 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 916 och 6a § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 92Insatserna varierar och utgår från individens behov. För gruppen vissa nyanlända finns en särskild förteckning över aktiviteter som kan ingå i den nyanländes etableringsplan, se t.ex. bilaga 2 i Arbetsförmedlingen () Etablering av vissa nyanlända – analys av genomförandet (dnr AF- 2011/414101). STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET kallade etableringslotsarna93, genom LOV. Arbetsförmedlingens upphandling omfattar i storleksordningen totalt , varav avser upphandling inom programanslaget94.