prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — När osäkerheten kring riskerna i systemet steg explosionsartat och kreditmarknaderna upphörde att fungera stoppades inte bara utlåningen mellan bankerna. Inte heller hushåll och företag kunde få lån. Som exempel kan nämnas att Volvos samlade orderingång i uppgick till minus 1 500 lastbilar eftersom kunderna inte kunde finansiera sina köp. Centralbanker och regeringar tvingades då vidta kraftfulla likviditets- och kapitaliseringsåtgärder för att hålla det finansiella systemet vid liv. Åtgärderna lyckades mildra konsekvenserna, men i många fall till stora offentligfinansiella kostnader. Åtgärderna kunde inte heller hindra att världsekonomin snabbt gick in i sin djupaste lågkonjunktur sedan depressionen . Delvis till följd av notan för stabilitetsåtgärderna övergick finanskrisen till en statsfinansiell kris för många EU-länder. Återhämtningen från krisen pågår fortfarande. Det svenska finansiella systemet, inte minst bankerna, uppvisade samma utveckling som i övriga världen med högre skuldsättning, ökat beroende av finansiering på internationella kapitalmarknader och minskad motståndskraft. Efter 1990-talskrisen fanns en ambition att ta fram ett bättre regelverk för att hantera banker i kris. Ambitionen ledde dock inte till några 60Bokslut kvartal 4 2008, AB . 2013/14:100 Bilaga 4 Allteftersom åren gick bleknade minnena av 1990-talskrisen, som banksystemet växte. Det svenska banksystemet följde även den internationella trenden med allt mindre eget kapital och allt mer lånat kapital som finansierade verksamheten (se diagram 5.1). Det svenska finansiella systemet växte till ett av största i förhållande till ekonomin, pådrivet av strukturförändringar och att allt fler svenska banker omdefinierade sin hemmamarknad som och från att tidigare enbart ha omfattat . Diagram 5.1 Svenska bankers egna kapital i procent av totala tillgångar, 1870–2012 Källor: Hortlund, Do Inflation and Leverage?, SSE/EFI Working Paper Series in Economics and Finance, No 6122005, och . I de baltiska länderna blev flera av de svenska bankerna dominerande aktörer och bidrog till snabbt ökande skuldsättning och fastighetspriser. När dessa länder fick problem riskerade bankerna stora förluster och de fick svårigheter att finansiera sig. Genom att de svenska storbankerna är så tätt sammanlänkade med varandra innebar detta ett hot mot hela det svenska finansiella systemet. Vid en finansiell kris är den centrala uppgiften för staten att skydda betalningsväsendet och att upprätthålla grundläggande funktioner i det finansiella systemet. Eftersom det inte fanns något färdigt ramverk på plats när krisen bröt ut tvingades regeringen snabbt få på plats de verktyg och den lagstiftning som krävdes för att upprätthålla det finansiella systemet. Bland annat var det viktigt att skapa en robust och transparent process för hur stöd skulle ges till 2013/14:100 Bilaga 4 banker i kris. Dessa utformades efter vissa grundläggande principer. En bärande princip är att det är kreditinstituten själva, och framför allt dessas aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand ska bära eventuella förluster och inte skattebetalarna. Det är inte acceptabelt att alltför vidlyftigt risktagande i den finansiella sektorn under goda tider drabbar hushåll och företag i den reala ekonomin i dåliga tider. Om ett statligt ingripande visar sig nödvändigt för att rädda det finansiella systemet och upprätthålla grundläggande funktioner som betalningssystemet ska det ske först efter att ägarna har bidragit med allt sitt aktiekapital. Statens långsiktiga kostnader ska hållas låga och de insatser som staten gör under krisen ska kunna återfås så långt som möjligt. Om staten går in och skyddar det finansiella systemet ska staten, dvs. skattebetalarna, även ha del av en positiv värdeutveckling. Statliga stödinsatser ska även ske selektivt. Banker som inte är systemviktiga ska därför inte räddas av staten. Utifrån dessa principer lade regeringen fram en stabilitetsplan som omfattade omedelbara åtgärder och förslag till en stödlagstiftning.61 Med utgångspunkt i stabilitetsplanen genomförde regeringen olika åtgärder som bidrog till att undvika en fullskalig bankkris i . De inkluderade ett kapitaltillskottsprogram, ett garantiprogram samt möjlighet till tvångsinlösen. Genom stödlagen fick regeringen bättre möjligheter att ingripa med olika former av stöd till svenska banker och förhindra allvarliga störningar i det finansiella systemet. och fungerande de internationella kapitalmarknaderna allt sämre och riskpremierna sköt i höjden. Det gjorde det allt svårare för banker och andra kreditinstitut att klara sin finansiering. Eftersom de svenska storbankerna karaktäriseras av en internationellt sett stor andel marknadsfinansiering blev deras utmaningar extra stora. 61 Lag (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Tack vare garantiprogrammet kunde institut köpa en statlig garanti för sin upplåning. Därmed fick bankerna bättre tillgång till marknadsfinansiering, vilket i sin tur gav dem bättre förutsättningar för utlåning till företag och hushåll. Kapitaltillskottsprogrammet gjorde det möjligt för staten att direkt skjuta till kapital till finansiella företag. Genom att gå in med aktiekapital kunde staten dels säkra att en krisbank fortsatte att fungera, dels maximera förutsättningarna för att skattebetalarna får tillbaka sina pengar. Med hjälp av dessa instrument och utifrån de etablerade principerna tog över ägandet i när den blev av med sitt tillstånd efter att bedömde att banken hade brutit mot regelverket och tagit oacceptabelt stora risker. Trots att banken före krisen inte ansågs vara ett systemviktigt institut gjorde de dramatiska omständigheterna och den stora oron på finansmarknaderna att regeringen valde att ta över verksamheten hellre än att låta den gå i konkurs. har inga nya garantier ställts ut. Regeringen har inte behövt göra några infrianden. För skattebetalarna har programmen därför varit en vinstaffär. Genom försäljningen av statens andel i Nordea har skattebetalarna fått åtgärderna under både 1990- talskrisen och den senaste bankkrisen återbetalda. Regeringen införde tidigt under krisen en stabilitetsfond. Den skapades för att kunna finansiera framtida åtgärder inom ramen för stödlagstiftningen, och finansieras genom avgifter från den finansiella sektorn. I den mån fonden inte räcker till för att finansiera stödåtgärder finns en obegränsad kredit att tillgå hos . Genom att branschen finansierar fonden bär de finansiella företagen kostnaderna för framtida eventuella räddningsinsatser i stället för skattebetalarna. Regeringens, , och åtgärder bidrog till att det finansiella systemet fortsatte att fungera under hela krisen och att den svenska utvecklingen efter den akuta fasen 2008 och 2009 blev bättre än i många andra länder. 5.2Regeringens reformer för att långsiktigt stärka den finansiella stabiliteten Det är omöjligt att helt undvika finansiella kriser , men genom reglering och förebyggande arbete kan beslutsfattare och myndigheter både motverka att finansiella obalanser byggs upp och bidra till att motståndskraften i det finansiella systemet stärks. Därigenom kan vissa kriser undvikas, och de kriserna som trots allt inträffar kan ske mindre ofta och bli mindre allvarliga. En tydlig lärdom från krisen är att motståndskraften i den finansiella sektorn mot störningar och oväntade förluster var för låg. Det egna kapital som kunde användas för att hantera förluster var för litet. Låga likviditetsreserver gjorde även verksamheter som inte hade solvensproblem känsliga för störningar. Krisen visade även hur starkt sammanflätade ländernas ekonomier är. Det innebär att det inte räcker med att sköta sin egen ekonomi i en globaliserad värld. När det internationella finansiella systemet genomgår stora störningar kan också svenska banker få problem, även om problemen i är små. Krisen tydliggjorde även problemet med systemviktiga banker. De mycket kostsamma konsekvenserna av att låta investmentbanken gå i konkurs gör med största sannolikhet att beslutsfattare kommer att försöka undvika en liknande händelse till det yttersta framöver. En annan lärdom är att systemriskerna hade underskattats. Tillsynsmyndigheterna hade varit alltför fokuserade på risker i individuella institut. Men riskerna för det finansiella systemet i dess helhet hade underskattats. Ytterligare en lärdom av krisen är vikten av transparens. Politiska beslutsfattare, tillsynsmyndigheter och finansbranschen själv behöver en bättre bild av riskexponeringen i världens finansiella system än de hade åren före krisen. Insikten om detta har lett till mer omfattande krav på att redovisa risker i finansiell verksamhet. Tillsynsmyndigheterna gör numera även fler och mer rigorösa s.k. stresstester för att se hur bankerna skulle klara stora finansiella påfrestningar med betydande kreditförluster och kraftiga fall i tillgångspriser. 2013/14:100 Bilaga 4 Även de olika ansatserna för att hantera krisen har inneburit lärdomar. Ett felaktigt utformat stöd till banksystemet kan leda till oacceptabla konsekvenser. ställde ut en generell bankgaranti till alla långivare till landets banker. När bankernas tillgångar senare visade sig vara värda långt mycket mindre än uppskattat, ledde det till stora kostnader för staten. Det var en starkt bidragande orsak till att skuld som andel av BNP steg från 2007 till 2014.62 Mot bakgrund av krisen och dess lärdomar har regeringen vidtagit en rad åtgärder i syfte att öka motståndskraften i det svenska finansiella systemet. Ambitionen har varit att strama upp regelverket för den finansiella sektorn, med krav på mer kapital och mer likviditet, och att dämpa incitamenten till alltför vidlyftigt risktagande genom krav på bättre och tydligare riskhantering. Möjligheten att begränsa kortsiktighet och risktagande i bankerna har förbättrats genom ökad tillsyn och nya regelverk som bl.a. begränsar möjligheterna till bonusutbetalningar. Högre kapitalkrav för ökad motståndskraft Efter finanskrisen lade fram det s.k. 3-paketet som innehåller skärpta kapital- och likviditetskrav för banker. Inom EU införs dessa genom en EU-förordning (Capital Requirements Regulation, CRR) och ett EU-direktiv (Capital Requirements Directive, CRD 4). Regeringen lyckades i förhandlingarna säkerställa att medlemsstater som så önskar kan sätta högre kapitalkrav på nationell nivå än de som anges som miniminivåer. Rättsakterna är en väl avvägd kompromiss mellan å ena sidan medlemsstaternas möjligheter att kunna ställa högre kapitalkrav nationellt, å andra sidan önskemålet att värna den inre marknaden genom enhetliga och gemensamma regler för banker och andra kreditinstitut inom hela EU. Bankernas kärnprimärkapital som andel av riskvägda tillgångar har ökat tydligt jämfört med före krisen. Det är till stor del en följd av det striktare regelverket. är det inte bara 62 Economic outlook nr 94, (), samt economic survey 2011. 2013/14:100 Bilaga 4 mer kapital som har drivit utvecklingen. Det har också skett förskjutningar inom bankernas tillgångsportföljer mot tillgångar med lägre riskvikter. Till följd av det har det egna kapitalet i de svenska storbankerna ökat betydligt mindre än de riskvägda kapitalnivåerna (se diagram 5.3). har även infört ett golv för bankernas riskvikter på sina bolån. Riskvikter används för att beräkna det kapital som en bank behöver hålla för varje enskilt bostadslån. Golvet innebär att de svenska bankerna behöver hålla mer kapital för sina bolån. Med de golv som appliceras är riskvikterna på bolån högre än i de flesta andra EU-länder. Förbättrad tillsyn av banker och systemrisker För att förbättra tillsynen av både enskilda finansiella företag och de samlade riskerna i det finansiella systemet har regeringen kraftigt ökat resurserna till . har anslaget mer än fördubblats och regeringen aviserade i budgetpropositionen förstärkningar av myndighetens resurser med ytterligare 2014–2016 (se diagram 5.2). Genom förstärkningen får bättre förutsättningar att genomföra sin verksamhet i enlighet med regeringens ambitioner. Diagram 5.2 anslag 2006–2014 I syfte att skapa en tydligare ansvarsfördelning mellan olika statliga aktörer som arbetar med finansiell stabilitet har regeringen gett det huvudsakliga ansvaret för verktygen för finansiell stabilitet. Det inkluderar bl.a. ansvaret för den s.k. kontracykliska kapitalbufferten. Genom att lägga ansvaret för de nya instrumenten på värnar regeringen en ordning som ger insyn och möjlighet för att utkräva ansvar. Krisen har tydligt visat att det finns behov av ett system där förebyggande åtgärder och operativt krishanteringsarbete kan hanteras samlat. Regeringen har därför inrättat ett finansiellt stabilitetsråd där företrädare för regeringen, , och ingår. En av rådets huvuduppgifter är att diskutera riskerna i det finansiella systemet och behovet av eventuella finansiella stabilitetsåtgärder. Rådet diskuterar även vilken effekt olika finansiella stabilitetsinstrument får på ekonomin. Rådet, som inte fattar några egna beslut, ska ge möjlighet till samråd och informationsutbyte kring såväl krisförebyggande arbete som eventuell krishantering. Likviditetskrav och större valutareserv har infört nationella kvantitativa likviditetskrav på större finansiella institut med syftet att säkerställa att kreditinstitut och värdepappersbolag i högre utsträckning klarar sin likviditetstäckning utan statligt stöd under begränsade perioder av marknadsstress. För att ska vara bättre rustat för finansiella störningar och kriser har kraftigt utökat valutareserven, som uppgår till ca . En större valutareserv innebär dock en kostnad för och därmed minskade intäkter för staten. Regeringen anser att den finansiella sektorn ska bidra till att täcka dessa kostnader som annars belastar skattebetalarna och avser att återkomma med förslag på hur det bör ske. Konsumenter som har insättningar på bankkonton måste skyddas vid en finansiell kris. Insättningsgarantin dämpar oron vid en kris genom att minska risken för s.k. uttagsanstormningar. och de övriga EU- länderna har därför ökat insättningsgarantin till motsvarande per person och institut. För svensk del var det en kraftig ökning jämfört med nivån på före krisen. Dessutom har utbetalningstiderna kortats och har givits mandat att besluta om när garantin ska träda i kraft. För att dämpa riskerna med alltför högt skuldsatta hushåll införde 2010 en rekommendation till bankerna om ett bolånetak. Rekommendationen anger att belåningen inte bör uppgå till av priset. På initiativ av regeringen och håller bolåneinstituten på att införa ett system med individuellt anpassade amorteringsplaner till nya bolånekunder eller befintliga kunder som ökar sina lån. Systemet, som ska vara på plats , syftar till att uppmuntra en sund amorteringskultur och öka intresset för att amortera och därmed spara i sin bostad i stället för i andra finansiella former. Bolånekunder är ofta i ett informationsunderläge när de förhandlar med sina långivare. övervakar sedan krisen, på uppdrag av regeringen, löpande bankernas anpassning till högre kapitalkrav och utvecklingen på bolånemarknaden. I sina rapporter redovisar myndigheten utvecklingen av bankernas räntor och marginaler, liksom deras egna upplåningskostnader för olika löptider. Rapporterna från utgör ett värdefullt underlag för analys och ökad kunskap om bolånemarknaden. 5.2.1Regeringens åtgärder del av ett omfattande internationellt arbete Mycket av det lagstiftnings- och regleringsarbete som har pågått i kölvattnet av finanskrisen sker på internationell nivå. Detta är nödvändigt eftersom finansmarknaderna och dess aktörer är globala och regleringarna därför behöver samordnas över gränserna. Inom EU har det pågått ett intensivt arbete , med ett stort antal nya rättsakter på finansmarknadsområdet. Ett av dessa är krishanteringsdirektivet som syftar till att förstärka och harmonisera medlemsstaternas möjligheter att hantera finansiella institut i 2013/14:100 Bilaga 4 händelse av kris.63 Grundtanken är att finansinstitutens aktieägare i första hand ska bära förluster. Om det inte är tillräckligt ska övriga fordringshavares tillgångar skrivas ned eller omvandlas till aktier i en bestämd ordning. Syftet med direktivet är att minimera behovet av statligt finansiellt stöd till enskilda institut i en krissituation. Även på nordisk-baltisk nivå pågår arbete. För att förbättra samordningen av det praktiska internationella krisarbetet har undertecknat en överenskommelse med de nordiska och baltiska länderna om att inrätta en internationell krishanteringsgrupp. Ett nordisktbaltiskt samarbetsavtal har ingåtts och därmed har en första regional stabilitetsgrupp bildats i (, NBSG). I arbetsgruppen finns representanter för regeringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter från de nordisk-baltiska länderna. 5.3Ett stabilare finansiellt system men utmaningar kvarstår har en förhållandevis stor banksektor, vilket innebär att det finns ett omfattande utbud av finansiella tjänster för både företag och hushåll. Men den stora svenska banksektorn utgör även en potentiell risk för samhällsekonomin och de offentliga finanserna. Därför behöver skyddsvallar och motståndskraft byggas upp. Då kan effekterna på den svenska ekonomin av finansiell oro i omvärlden begränsas. Genom regeringens åtgärder har svensk ekonomi fått betydligt större motståndskraft mot störningar i det finansiella systemet (se diagram 5.3). Kraven på det mest förlustbärande kapitalet, det s.k. kärnprimärkapitalet, har mer än sexfaldigats (som andel av riskvägda 63 och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EG, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. 2013/14:100 Bilaga 4 tillgångar) för de stora bankerna jämfört med före krisen. Diagram 5.3 De svenska storbankernas kapitalnivåer 2008– 2013 Kärnprimärkapital / riskvägda tillgångar Eget kapital / totala tillgångar Anm.: Kärnprimärkapitalrelation enligt II utan övergångsregler. Källor: Bankernas resultatrapporter och . Reformerna för att stärka den finansiella stabiliteten har säkrat skattebetalarnas pengar och gör svensk ekonomi stabilare. Regeringen har stärkt tillsynen över såväl enskilda institut som över hela systemet, ställt högre krav avseende likviditet och kapital samt sett till att det finns effektiva krishanteringsverktyg på plats vid en framtida kris. Därigenom har det svenska finansiella systemet blivit tryggare och stabilare som riskerna för skattebetalarna har minskat. Därmed har också risken minskat för att finansiella kriser ska leda till att arbetslösheten ökar, att de offentliga finanserna försvagas och i värsta fall, som har skett i vissa EU-länder under krisen, att välfärden hotas. De utmaningar som kvarstår är av i huvudsak tre slag: –banksystemet är stort, –bankerna finansierar sig till stor del via upplåning, och –hushållens skulder är höga. Det svenska finansiella systemet är stort i förhållande till ekonomin, mycket beroende på att det förser inte bara utan även och med finansiella tjänster. Men dess storlek innebär betydande risker för både samhällsekonomin och de offentliga finanserna om det finansiella systemet utsätts för störningar eller chocker. Svenskarna är ett fondsparande folk. Genom att allmänhetens banksparande därför är relativt begränsat jämfört med andra länder betyder det att bankerna behöver finansiera sig genom upplåning i högre grad. Detta kan innebära problem i en situation när de finansiella marknaderna fungerar sämre, och finansiering kan vara svårare att ordna. Denna risk för den finansiella stabiliteten förstärks av att över hälften av bankernas marknadsupplåning sker i utländsk valuta, i huvudsak euro eller amerikanska dollar. kan tillgodose banksystemets efterfrågan på kronor men kan inte på samma sätt göra det med utländsk valuta. En tredje risk är hushållens höga skuldsättning. Under en lång rad år före krisen växte hushållens skuldsättning betydligt snabbare än både inkomster och BNP. Det ledde till att hushållens totala skuld fördubblades i förhållande till inkomsterna.65 Hushållens höga skuldsättning innebär en risk för såväl den finansiella stabiliteten som konjunkturen. Regeringen kommer därför att fortsätta arbetet för att stärka den finansiella stabiliteten. Åtgärderna kommer att vidtas gradvis i syfte att steg för steg öka motståndskraften i det finansiella systemet genom mer kapital, mer likviditet och över tiden lägre skuldkvoter. 64 Enligt 2-regelverket ska instituten ha s.k. kärnprimärkapital motsvarande av riskvägda tillgångar. 2011 ska de svenska riskvägda tillgångar fr.o.m 2015, beräknade enligt det nya 3-regelverket som träder i kraft och som även innebär en striktare definition av kärnprimärkapital. 6 Välfärd och fördelning En politik för full sysselsättning och ordning och reda i de offentliga finanserna lägger en stabil grund för välfärden och dess finansering och är en förutsättning för ett samhälle som håller ihop. Nedan redovisas hur sammanhållningen i samhället har värnats och resurserna till välfärdens kärnverksamheter har utvecklats. 6.1 Åtgärder för ökad sammanhållning De offentliga välfärdssystemen ska hålla hög kvalitet och komma var och en till del oavsett betalningsförmåga. En välfärdspolitik som fokuserar på social rörlighet, sammanhållning och kvalitet i välfärdstjänsterna minskar betydelsen av det sociala arvet och dämpar effekterna av inkomstskillnader. Ett välfärdssamhälle måste både utjämna möjligheter och kompensera för att individuella utfall kan bli väldigt olika. Gemensamma försäkringslösningar bidrar till trygghet och omställningsförmåga som de motverkar utslagning och materiell knapphet. Målet med fördelningspolitiken är att alla ska få del av den tillväxt och välfärd som skapas. Fördelningspolitiken är också viktig för att skapa ett samhälle där fler människor ska ha möjligheten att forma ett liv som de känner tillfredställelse med. Det handlar också om att minska riskerna för ett negativt socialt arv, att barn inte ska ärva sina föräldrars sociala problem med utanförskap och ohälsa. Omfördelning via skatter och transfereringar bör dock göras med omsorg för att ge alla människor möjlighet att, om möjligt, komma tillbaka till arbete. Det finns en avvägning mellan riskerna att låsa in människor i utanförskap och låg effektivitet i ekonomin å ena sidan, och behovet av trygghet och fördelning å den andra. En ansvarsfull politik måste göra vägval i välfärdspolitiken som säkrar både trygghet och drivkrafter för att arbeta. Regeringen har fört en politik som påtagligt förbättrat drivkrafterna till arbete, i synnerhet för personer med lägre inkomster. Hur drivkrafterna till arbete utvecklas är av betydelse för inkomstfördelningens långsiktiga utveckling, eftersom en svag anknytning till 2013/14:100 Bilaga 4 arbetsmarknaden är den enskilt viktigaste förklaringen till varför en del hushåll har en låg ekonomisk standard. För att minska den ekonomiska utsattheten och värna sammanhållningen och ett samhälle som håller ihop har regeringen i så gott som varje budgetproposition dessutom genomfört åtgärder riktade till grupper med svag ekonomi eller större försörjningsbörda: –bostadsbidraget har höjts för såväl unga utan barn som för barnfamiljer, –flerbarnstillägget inom barnbidraget har höjts, –studiemedlet (både lånedelen och bidragsdelen) har höjts, –bostadstillägget för personer med sjuk- och aktivitetsersättning har höjts, –bostadstillägget till pensionärer har höjts, –grundavdraget för pensionärer har höjts, –tilläggsbidraget för studerande med barn inom studiestödet har höjts, –bostadstillägget till ogifta pensionärer har höjts, –grundnivån i föräldrapenningen har höjts, –en del av arbetsinkomsten räknas inte in när försörjningsstödets nivå bestäms,