prop · H103158 · 2014-03-11 00:00:00 — Exempelvis har satt takbeloppet på till moderniseringsåtgärder154 för mjölksektorn.155 har satt ett takbelopp på 750 000 för samma typ av investering156 medan har satt 800 000 kronor157 per företag och fyraårsperiod. var takbeloppet i så lågt som per företag.158 Olika takbelopp kan vara motiverade utifrån att till exempel mjölksektorns förutsättningar kan skilja sig åt i landet. De aktuella exemplen visar dock att det förekommer stora skillnader i belopp mellan län där jordbruket kan antas ha likartade förutsättningar. Att länsstyrelserna har ett handlingsutrymme att själva utforma sin verksamhet utifrån vad de anser är mest ändamålsenligt givet uppgifter, mål och resurser är, enligt Riksrevision, en viktig förutsättning för ett effektivt genomförande av Landsbygdsprogrammet. Men i avsnitt 4.1. beskrivs att genom föreskrifter på många sätt styr hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete relativt detaljerat som det är oklart vad som gäller i viktiga principiella frågor och avseende målen. menar att detta tyder på att det inte finns en tydlig gränsdragning mellan länsstyrelsernas handlingsutrymme och roll som förvaltande myndighet för programmet. 4.3 Precisering av programmets övergripande mål saknas Av Landsbygdsprogrammets programdokument framgår att hållbar utveckling är det övergripande målet för programmet. Dock har varken regeringen eller i programdokumentet eller i några styrsignaler om Landsbygdsprogrammet preciserat definitionen av målet, vad målet innebär för programmet eller om och i så fall hur målet ska användas vid beslut om stöd från programmet. På regeringens hemsida definieras hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Enligt regeringen ska de tre 152Hallands genomförandestrategi för landsbygdsprogrammet 2007-2013 (). 153Takbelopp är det maximala belopp som en stödsökande kan få genom sin ansökan. 154Dessa stöd handlar ofta om investeringar kopplade till införande av mjölkrobotar inom mjölksektorn. 156Hallands genomförandestrategi för landsbygdsprogrammet 2007-2013 (tillämpning från ). 158Uppsala läns genomförandestrategi för Landsbygdsprogrammet 2009-2013 (Uppdaterad ) LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? dimensionerna av hållbar utveckling – den ekonomiska, sociala och miljömässiga – samstämmigt och ömsesidigt stödja varandra.159 I granskningen har det framkommit att länsstyrelserna vid beslut om stöd i varierad utsträckning använder det övergripande målet som grundläggande krav. Målet tolkas också olika av olika länsstyrelser i det praktiska arbetet. Exempelvis anser i att målet på en teoretisk nivå är tydligt, men att det är svårare att omsätta i praktiken. uppger att olika personer ofta har olika uppfattning om vad som är hållbar utveckling.160 Några länsstyrelser har också beskrivit att det är en känsla eller att det sunda förnuftet får råda om en ansökan bedöms bidra till målet eller inte161, vilket också indikerar att målet inte är tillräckligt preciserat. I vissa fall används målet inte som ett beslutskriterium över huvud taget. Om det används är det på det sätt som målet definieras på regeringens hemsida. För till exempel stöd till modernisering i axel 1 förekommer uppfattningen att enbart den ekonomiska dimensionen av hållbarhetsmålet ska vara uppfyllt,162 vilket i praktiken innebär att miljöaspekter och sociala aspekter inte nödvändigtvis beaktas i beslut om stöd. Det kan få konsekvensen att en moderniseringsåtgärd som beviljas till stöd för modernisering kan ha negativa konsekvenser för programmets miljömål eller utifrån social hållbarhet. Några länsstyrelser har istället på egen hand försökt att tydliggöra hållbarhetsmålet.163 Detta är ett positivt initiativ men arbetet skulle kunna göras mer effektivt om regeringen eller tydliggjorde vad det övergripande målet innebär för programmet och preciserade vad det innebär konkret för stödhanteringen. Det är heller varken tydligt eller rättvist för dem som söker stöd om begreppet tolkas olika av olika länsstyrelser i landet. 4.4 Missuppfattning om programmets syfte och målgrupper I granskningen har det framkommit att det finns en missuppfattning om programmets syfte: att åtgärder som programmet finansierar enbart ska ha jordbruksrelevans. Formellt motiveras Landsbygdsprogrammet med att det är ett sätt att bredda jordbrukspolitiken och det ska därför finansiera bredare mål om hållbar 159Regeringen, /sb/d/1591, Vid om hållbar utveckling i erkändes begreppet hållbar utveckling som en överordnad princip för FN:s arbete. 160E-post , svar på skriftlig fråga . 161Intervju i , e-post svar på skriftlig fråga . 163Länsstyrelsen Strategi för genomförandet av EU:s landsbygdsprogram i (version 2012), Landsbygdsprogram 2007 – 2013 En regional genomförandestrategi för län (version 10, reviderad ), genomförandestrategi för landsbygdsprogrammet 2007-2013 utveckling på landsbygden istället för att vara ett branschstöd till jordbruket.164 I regeringens skrivelse till om Landsbygdsprogrammets strategiska inriktning är det tydligt att programmet riktar sig till landsbygden i stort: Det övergripande målet för landsbygdspolitiken, och för åtgärderna i det nya landsbygdsprogrammet, skall vara en ekonomiskt, ekologiskt och social hållbar utveckling av landsbygden. Programmets åtgärder skall främja ett hållbart nyttjande av naturresurser, företagande, tillväxt, sysselsättning, både inom de areella näringarna och inom bland annat landsbygdsbaserat företagande, och attraktiva miljöer för boende på landsbygden.165 Att Landsbygdsprogrammet ska främja hela landsbygdens utvecklingskraft och olika sektorer bekräftas också av att stora delar av axel 3-stöden gått till andra verksamheter än sådana som är kopplade till de areella näringarna. I intervjuer med centrala tjänstemän har det dock framkommit att det ibland förekommer en uppfattning att programmet främst ska ha jordbruksanknytning. Detta indikerar att Landsbygdsprogrammet framför allt har betraktats som ett redskap för jordbrukssektorn. En representant för Landsbygdsdepartementet har till exempel framfört följande: I första hand ska Landsbygdsprogrammet bidra till CAP (Den gemensamma jordbrukspolitiken) och samordnas med andra fonder. Ofta är det ett missförstånd att Landsbygdsprogrammet ska bidra till generell utveckling på landsbygden, utan det är en del av jordbrukspolitiken och ska därför ha lantbruksanknytning.166 Även i poängterar att Landsbygdsprogrammet ska ha jordbruksrelevans.167 I början av programperioden verkar det också ha förekommit att stödsökanden fått avslag på grund av att de inte varit jordbruksföretag, trots att de faktiskt varit berättigade till stöd. Detta förefaller dock ha varit ett övergående problem då sökanden, efter kontakt med , fått rätt.168 Enligt en före detta lantbruksdirektör prioriterades inte annat företagande av den krets av lantbruksdirektörer som ibland träffas för att diskutera jordbruksrelaterade frågor.169 När programmet genomförts har stöd getts till många företag och organisationer utan jordbruksanknytning. Men att det förekommer en uppfattning om att åtgärder i programmet måste ha jordbruksrelevans indikerar en otydlighet. 164Regeringen (2005) skrivelse 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogrammet. Se till exempel s. 26, Landsbygdsdepartementet (2011) Kommenterad dagordning inför jordbruks- och fiskerådet . 165Regeringen (2005) skrivelse 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogrammet, s. 1. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 4.5 Målen används olika i de regionala genomförandestrategierna De regionala genomförandestrategierna är de mest centrala dokumenten för handläggande och beslutande myndigheter vid bedömningar av stödansökningar och i målstyrningen.170 Några länsstyrelser har till och med beskrivit strategierna som den enda bedömningsgrunden. har gått igenom sex strategier i syfte att undersöka hur de europeiska och nationella målen används i beslutsdokumenten. Av genomgången framgår att länsstyrelserna använder målen på mycket olika sätt. Ett exempel är att det varierar mellan länsstyrelser om och hur de europeiska och nationella målen återspeglas i strategierna. Vissa länsstyrelser återger målen i enlighet med det nationella programdokumentet171 medan andra länsstyrelser inte beskriver målen över huvud taget. I till exempel , och genomförandestrategier är de mål som beskrivs framför allt de regionalt satta målen. Dessa mål är ibland desamma som EU:s mål och de nationella målen. Men de är inte heltäckande för samtliga EU-mål och nationella mål som gäller för Landsbygdsprogrammet.172 Vidare visar genomgången att det varierar om målen används som grundläggande krav i genomförandestrategierna. I genomförandestrategi är det till exempel tydligt att det är ett krav att stödet ska bidra till nationella och europeiska mål. 173 I genomförandestrategi är däremot inte bidrag till att nå målen ett grundläggande kriterium för att få stöd. Målen används istället vid eventuella prioriteringar mellan ansökningar som ska få stöd vid brist på medel. Det är inte detsamma som att använda målen som ett grundläggande krav.174 Inför att länsstyrelserna skulle ta fram de regionala genomförandestrategierna gav om vilket innehåll dokumentet skulle ha genom att ange rubrikerna för dokumentet. I dessa riktlinjer finns ingen vägledning om huruvida målen för programmet ska behandlas i dokumentet och i så fall hur.175 170Intervju i , intervju i intervju i , intervju i , intervju länsstyreslen i intervju i . I några fall har länsstyrelserna angett att det nationella programdokumentet använts som komplement. 171Se: läns genomförandestrategi för Landsbygdsprogrammet 2009-2013 (2012); Strategi för genomförandet av EU:s landsbygdsprogram i (version 2012) och Landsbygdsprogram 2007 – 2013 En regional genomförandestrategi för län (version 10, reviderad 2012-03- 01). 172Hallands genomförandestrategi för landsbygdsprogrammet 2007-2013 () 173Länsstyrelsen Strategi för genomförandet av EU:s landsbygdsprogram i (version 2012) 174Länsstyrelsen Genomförandestrategi för () 175Jordbruksverket () Direktiv för länsstyrelserna respektive arbete med strategi för tillämpningen av nya landsbygdsprogrammet 2007–2013. Eftersom genomförandestrategierna är beslutsdokument är det en risk att målen inte blir styrande i länsstyrelsernas bedömningar av ansökningar när målen inte återspeglas eller inte finns med som grundläggande krav i strategierna. 4.6 Få initiativ för att ta till vara synergier Ett sätt att bidra till en god måluppfyllelse i Landsbygdsprogrammet är att uppmuntra eller ha som krav att åtgärder bidrar till flera mål. Därmed kan synergier utnyttjas mellan stöden. Vi har i granskningen sett ett exempel på att denna möjlighet utnyttjats av i . Bland ansökningarna till de stöd som ska gå till att renovera kulturhistoriskt intressanta byggnader (inom axel 2) prioriterar ansökningar från områden med mycket turism, vilket kan ses som ett sätt att utnyttja synergier med åtgärderna i axel 3.176 Men några andra exempel har inte getts i granskningen. De stora miljöersättningarnas eventuella sysselsättningseffekter mäts eller uppskattas exempelvis inte i programmet, och har inte aktivt utnyttjats för att även generera nya jobb. På samma sätt används tillväxt- och sysselsättningsskapande åtgärder inte som medel för att även bidra till miljömålen. En möjlighet att ta till vara synergier i Landsbygdsprogrammet skulle kunna vara att ställer krav på eller prioriterar åtgärder som bidrar till flera mål i programmet . På så kan till exempel åtgärder som syftar till att bidra till en förbättrad miljö också bidrar till fler arbetstillfällen. Uppföljning och utvärdering av programmet skulle dessutom kunna inriktas på att synliggöra miljöåtgärdernas bidrag till sysselsättningsmålen, för att på så vis kunna visa att miljöinsatser kan ha positiva effekter även på andra mål än miljömålen. En annan möjlighet är att länsstyrelserna ställer som krav att stöd till modernisering, utöver att bidra till mål om konkurrenskraft, också bidrar till miljökvalitetsmålen. 4.7 Svårt att använda de nationella horisontella prioriteringarna Jämställdhet, integration, klimat och innovation är nationella horisontella prioriteringar eller mål som ska genomsyra hela programmet. I granskningen har det framkommit att det finns en stor medvetenhet om vilka de horisontella prioriteringarna är och också en tydlig vilja att de faktiskt ska få genomslag i praktiken. Dock upplever handläggande och beslutande myndigheter att det är svårt att använda de nationella horisontella prioriteringarna. Därmed är förutsättningarna svaga för prioriteringarna att få genomslag i praktiken. Flera länsstyrelser använder de nationella horisontella prioriteringarna som ett prioritetshöjande kriterium. Skarpa prioriteringar mellan ansökningar, där 176 Intervju i . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? ansökningar jämförs med varandra, görs dock i många fall enbart om det inte finns tillräckligt med medel i en åtgärd, vilket mest har varit fallet . Så länge det finns medel får stödsökanden på flera av de undersökta länsstyrelserna nämligen sina ansökningar beviljade om de uppfyller grundläggande krav, oavsett om de tillhör en prioriterad grupp enligt de horisontella prioriteringarna eller inte. Extra svårt upplever länsstyrelserna att det är att prioritera integration eftersom så få ansökningar om stöd har denna inriktning. En kartläggning av om Landsbygdsprogrammets effekter på mångfalden177 bekräftar svårigheten med de horisontella prioriteringarna. Enligt kartläggningen går det inte att utläsa några strukturella förändringar avseende kvinnors företagande eller företagare med utländsk bakgrund på landsbygden till följd av insatser genom Landsbygdsprogrammet. Stöden speglar istället de strukturer som finns. Vidare visar kartläggningen att andelen stöd som getts från programmet till företagare med utländsk bakgrund är lägre än andelen företagare med utländsk bakgrund bland alla företag på landsbygden. Till följd av kartläggningen uppdrog åt en entreprenörsforskare att kvalitativt undersöka varför andelen kvinnliga företagare som får stöd är låg och varför kvinnliga företagare oftare får avslag på sina stödansökningar. Uppdraget var dock inte att undersöka varför jämställdhet och mångfald som horisontell prioritering inte hade fått genomslag i praktiken.179 I granskningen har det också framkommit exempel på att de horisontella prioriteringarna tillämpas olika. I har gjort bedömningen att det inte är möjligt att prioritera kvinnor före män vid beslut om stöd.180 i har däremot gjort bedömningen att en sådan prioritering får göras.181 anger att de tillsammans med haft insatser i form av reflektionsmaterial, en film och en så kallad retorikdag där handläggare från länsstyrelserna deltog i syfte att jämställdhetsfrågor ska kunna hanteras bättre i stödgivningen. Men detta är begränsade insatser enligt bedömning, och de har liten betydelse för att prioriteringarna ska få genomslag i praktiken. 177Syftet med undersökningen har varit att utreda i vilken omfattning kvinnor och utlandsfödda inkluderas i Landsbygdsprogrammet, ställt i relation till hur situationen ser ut i näringslivet i stort. Det har gjorts genom att följa upp hur andelen kvinnor och utlandsfödda ser ut bland företagare, med särskilt fokus på landsbygden, samt bland de företagare som har fått företagsstöd från det svenska landsbygdsprogrammet. 178Jordbruksverket (2011) Vem är chef här egentligen? Om landsbygdsprogram och mångfald. Enligt kartläggningen är inte andelen kvinnliga företagare som fått företagsstöd högre än andelen kvinnliga företagare totalt på landsbygden. Uppdelat på axlar finns en positiv skillnad i axel 3 då andelen kvinnliga stödmottagare var lite högre än andelen kvinnliga företagare på landsbygden. Men denna skillnad syns inte för den senaste mätningen 2010. 179Caroline Wigren-Kristoferson, Jämställdhet – företagsstöd inom landsbygdsprogrammet 2007-2012. Bland annat kom fram till att män och kvinnor ofta söker olika typer av stöd, män från axel 1 och kvinnor från axel 3, och det kan förklara skillnaderna. Ansökningar om stöd från axel 1 skrivs oftare av konsulter än ansökningar om stöd från axel 3, och konsulter skriver ofta bättre ansökningar. Länsstyrelser har också uppgett att det är svårare att se affärspotentialen i kvinnors ansökningar och att kvinnor generellt är mer försiktiga med att söka stora belopp. några länsstyrelser har tagit initiativ till att försöka förbättra förutsättningarna för programmets horisontella prioriteringar. och har till exempel använt sig av särskilda jämställdhetsexperter för att hitta metoder för hur jämställdhet som horisontell prioritering ska få genomslag i praktiken. Men eftersom prioriteringarna som styrmedel har svårt att få genomslag i praktiken bedömer att styrmedlet inte har fungerat i Landsbygdsprogrammet. 4.8 Andra mål och prioriteringar styr Avsaknaden av en tydlig styrning mot målen ger konsekvensen att det är många andra signaler som får styra på bekostnad av de övergripande målen för programmet. Många länsstyrelser, och även , har fört fram att risken för sanktioner från EU, så kallade finansiella korrigeringar, är starkt styrande för arbetet. Tjänstemän som arbetar med programmet upplever att det finns en stor rädsla för att göra fel och att det därmed är det som framför allt styr.182 Regeringen har till exempel understrukit i regleringsbrev att risken för sanktioner ska förebyggas och minimeras.183 En annan faktor som många länsstyrelser upplever styr mycket är regler för handläggning. Dessa regler talar om vilka administrativa rutiner handläggarna ska ha vid hanteringen av stödansökningar och gäller exempelvis hur en ansökan ska se ut, rutiner och processen för journalföring, hur ärendet dokumenteras och hur själva processen för hanteringen av stöden ska se ut. En del länsstyrelser upplever till och med att dessa rutiner har fått för stora proportioner, är alldeles för detaljerade och att de försvårar, snarare än underlättar, arbetet genom att de är tidskrävande och tar fokus från andra uppgifter. Ytterligare en styrsignal som ofta har förts fram som dominerande är signaler från regeringen om förenkling och att korta handläggningstiderna. På i var detta tydligt då handläggningstiderna beskrevs som handläggarnas främsta fokus. Landshövdingen i följer till exempel upp handläggningstiderna.185 I granskningen har det framkommit att en viktig faktor som styr Landsbygdsprogrammet är strävan att utnyttja hela den tilldelade budgeten, det vill säga utbetalningsmålen.186 Utöver att fått denna bild i intervjuer med 182Se till exempel intervju , intervju . 183Regeringen, Regleringsbrev avseende 2013. 184Intervju i , intervju i intervju i , intervju i . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? länsstyrelserna indikeras det i årsredovisning och i de årliga uppföljningsrapporterna där utnyttjandegraden som resultatindikator får störst uppmärksamhet. I årsredovisningar är budgetutnyttjande den enda resultatindikatorn för rapporteringen av Landsbygdsprogrammets resultat. Här redovisas utvecklingen av olika indikatorer för miljökvalitetsmålen och ekologisk produktion, men denna rapportering innefattar även andra insatser än Landsbygdsprogrammet. Inte heller finns någon rapportering av resultat, utöver budgetutnyttjande, för axel 1, 3 eller 4 eller för programmet i sin helhet.187 ECA belyser också denna problematik i dess publicerade effektivitetsrevisionsrapport. ECA konstaterar att medlemsstaterna motiverade urvalet av projekt mer utifrån behovet att använda de anslagna medlen än utifrån kvalitet på själva projekten. I kommissionens svar på rapporten är det tydligt att detta inte är i linje med intentionerna och att finansiella rättelser, det vill säga sanktioner, kan bli aktuella för berörda medlemsstater.188 4.9 Kunskaper om programmets effekter används inte har undersökt i vilken utsträckning kunskaper om programmets effekter tagits om hand. Vi har särskilt undersökt tre åtgärder inom programmet: ersättningar till vallodling, ersättningar till betesmarker och stöd till modernisering. Dessa tre åtgärder har valts ut för att de är bland de största i programmet och för att de har funnits . Vidare har vi undersökt om länsstyrelserna använder de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av programmet. 4.9.1 Kritiska utvärderingar men få åtgärder granskning visar att viktiga kunskaper och slutsatser som framgått av de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av programmet inte har tagits om hand av regeringen eller . När det gäller ersättningarna till vallodling189 kunde halvtidsutvärderingen av den förra programperioden inte slå fast stödets miljömässiga effekter, men antog att ersättningarna bidragit till att mer jordbruksmark hållits brukad i norra 186Intervjuer med alla länsstyrelser och . Intervju i , intervju i intervju i , intervju i , intervju , intervju . Länsstyrelserna har inte uttryckligen angett att utbetalningsmålet är styrande men i samband med diskussioner om länsstyrelsernas budgetutnyttjanden har det framkommit att budgetutnyttjandet är det viktigaste målet som myndigheterna arbetar utifrån. 187Jordbruksverket (2012) Årsredovisning 2011, (2013) Årsredovisning 2012, (2012) Årsrapport Landsbygdsprogram 2007–2013. 188Europeiska revisionsrätten (2013) särskild rapport nr 6 Har åtgärderna för att diversifiera ekonomin på landsbygden gett medlemsstaterna och kommissionen valuta för pengarna? 189I programperioden –2006 motiverades stödet både med regionalpolitik och med flera olika miljömål. För den nuvarande perioden har målen med stöden renodlats till att bidra till biologisk mångfald i skogsområden, och till minskat växtnäringsläckage i slättmark. 190 Slututvärderingen drog slutsatsen att ersättningarna har lett till att hålla landskapet öppet, men kunde inte belägga att vallodling i sig är viktigt för den biologiska mångfalden. Andra faktorer verkar vara viktigare. Enligt halvtidsutvärderingen av den pågående programperioden var ersättningarnas miljöeffekter svaga, och eventuellt kan stödet ha negativa effekter på den biologiska mångfalden, om det bidrar till att det odlas mer vall där sådan odling redan dominerar jordbruksproduktionen. Halvtidsutvärderingen föreslog att man borde överväga att ta bort stödet till storskalig vallodling.191 Ersättningen till betesmarker- och slåtterängar har enligt utvärderingarna varit framgångsrik såtillvida att stödet gjort arealen hävdad ängs- och betesmark (det vill säga ängs och betesmark som brukats och slåtts på traditionellt vis) större än vad som annars skulle varit fallet (fastän det inte varit tillräckligt för att det relevanta miljökvalitetsmålet ska kunna uppnås). Förändringar har ändå föreslagits för att förbättra åtgärdens effektivitet. Tre utvärderingar i rad (2003, 2007 och 2010) har förespråkat införandet av ett så kallat landskapsperspektiv192, som kan ge ersättningarna större effekt genom att premiera skötsel av sammanhängande marker.193 194 Investeringsstödet och dess föregångare i tidigare programperiod195 har kritiserats av olika skäl. Halvtidsutvärderingen ansåg visserligen att stödet var på väg att nå omfattningsmålen om hur mycket medel som skulle betalas ut, men inga uppskattningar av stödets effekter gjordes. Slututvärderingen kunde i en statistisk analys inte hitta några indikationer på att stödet förbättrade inkomsterna, sysselsättningen, effektiviteten eller produkternas kvalitet hos de mottagande företagen. Enligt halvtidsutvärderingen kan stödet haft viss effekt på företagens tillväxt, marknadsandel och bidrag till sysselsättningen.