prop · H103174 · 2014-03-18 00:00:00 — Kompletterande ändringar med anledning av ett tidigare lagstiftningsarbete om industriutsläpp Regeringen beslutade propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35). I propositionen föreslog regeringen de lagändringar som var nödvändiga för genomföra industriutsläppsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).2 antog regeringens förslag (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Sedan lagändringarna trädde i kraft har det framkommit att det finns ett behov av vissa komplettande ändringar till följd av det tidigare lagstiftningsarbetet. Mot den bakgrunden har det i () tagits fram ett förslag till ändringar. Länsstyrelserna, , Skogsindustrierna, Svensk energi, Svensk fjärrvärme och kommuner och landsting har under hand getts möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. En sammanställning av de synpunkter som lämnats finns tillgänglig i (dnr M2014/2007/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns transumt återgivet i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har i enlighet med Lagrådets förslag gjort vissa förtydliganden i lagen om ändring i jordabalken samt lagen om ändring i bostadsrättslagen (1991:614). Detta redogörs för i avsnitt 13.5. Lagrådet har haft vissa övergripande synpunkter på valet av normgivningsnivå. Regeringen behandlar dessa synpunkter i avsnitt 4.3. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella ändringar gjorts. 2 EUT L 334, 17.12.2010, s. 17, Celex 32010L0075. 4.1EU:s handlingsplan för energieffektivisering Kommissionen presenterade en grönbok om energieffektivisering (KOM (2005) 265 slutlig) i vilken det angavs en potential på effektivare energianvändning . presenterade kommissionen ett förslag till en omfattande handlingsplan för energieffektivisering för att realisera effektiviseringspotentialen (KOM (2006) 545 slutlig), innehållande tio prioriterade handlingsområden och närmare 80 åtgärdsförslag på unionsnivå. Handlingsplanen för energieffektivisering har därefter utgjort en del av det klimat- och energipaket som kommissionen presenterade . Planen låg till grund för Europeiska rådets antagande av de s.k. 20-20-20-målen för energieffektivisering, minskade växthusgasutsläpp och ökad andel förnybar energi. EU-målet för energieffektivisering är uttryckt som att den faktiska primärenergianvändningen i EU ska vara lägre än den beräknade primärenergianvändningen enligt en business-as-ususal-prognos som togs fram utifrån förutsättningar. presenterades kommissionens meddelande Energi 2020: en strategi för konkurrenskraftig, hållbar och trygg energiförsörjning (KOM (2010) 639), den s.k. energistrategin. Energieffektivisering pekades ut som ett av fem prioriterade områden i denna strategi. I energistrategin föreslog kommissionen att initiativen för energieffektivisering skulle inriktas på de två sektorerna med störst energibesparingspotential: transporter och byggnader. För att fastighetsägare och lokala myndigheter lättare ska kunna finansiera renoveringsarbeten och energibesparande åtgärder skulle kommissionen lägga fram förslag till investeringsincitament och innovativa finansieringsinstrument. Inom den offentliga sektorn skulle energieffektiviteten beaktas vid upphandling av arbeten, tjänster och varor. Energieffektivitetscertifikat skulle inom energisektorn kunna utgöra ett incitament till att slutkunder investerar i energisnål teknik. Mot bakgrund av energistrategin samt kraven handlingsplan för energieffektivisering presenterade kommissionen en kompletterande energieffektiviseringsplan (KOM (2011) 109). I denna handlingsplan utvecklas de förslag som presenterades i energistrategin. Handlingsplanen omfattade drygt 20 åtgärdsförslag inom sammanlagt sex huvudområden: den offentliga sektorn som föregångare, lågenergibyggnader, energieffektivisering för konkurrenskraftig industri, ändamålsenligt finansieringsstöd, besparingar för konsumenterna och ramverk för rapportering av nationella åtgärder. Förslagen i energistrategin och energieffektiviseringsplanen motiverades av att Kommissionen bedömt att EU:s mål att gå mot effektivare energianvändning inte kommer att nås. Enligt de prognoser som gjordes inför handlingsplanen kommer beslutade åtgärder bara att leda till energieffektivisering. 2013/14:174 4.2 Mot bakgrund av energieffektiviseringsplanen presenterade kommissionen ett förslag till nytt direktiv för energieffektivisering, varmed flera av åtgärderna i energieffektiviseringsplanen föreslogs bli juridiskt bindande. Det nya direktivet skulle ersätta dels och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG (i denna promemoria benämnt kraftvärmedirektivet), dels och rådets direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EEG (i denna promemoria benämnt energitjänstedirektivet). Kommissionens förslag förhandlades och politisk enighet nåddes mellan , rådet och kommissionen , varefter det antogs av och rådet . och rådets direktiv /27/EU av om energieffektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG (i denna promemoria benämnt direktivet, eller energieffektiviseringsdirektivet) trädde i kraft . Syftet med direktivet är att fastställa en gemensam ram för att främja energieffektivisering i unionen. Detta för att säkerställa att det av antagna målet om primärenergibesparing ska uppfyllas, men också till att bana väg för ytterligare energieffektivisering därefter. Det innehåller bestämmelser som syftar till att undanröja hinder och övervinna några av de marknadsmisslyckanden som hindrar effektivitet i tillförsel och användning av energi. Direktivet innehåller åtgärder inom samtliga delar av energisystemet, från energiomvandling via transmission och distribution till slutlig användning, dock inte i transportsystemet. 4.3Allmänt om förslagen till lagstiftning Lagrådet framhåller i sitt yttrande att det finns flera fördelar med att utnyttja den delegeringsmöjlighet som ges i 8 kap. 3 § regeringsformen. Lagrådet anser att det bör övervägas om det finns tillräckliga skäl att i den utsträckning som föreslås i lagrådsremissen meddela bestämmelserna i lag. Regeringen instämmer i Lagrådets uppfattning att det är en fördel att inte tynga en lagtext med en stor mängd detaljerade föreskrifter. Lagstiftning som i stor utsträckning innehåller bemyndiganden innebär dock att det blir svårare för att överblicka konsekvenserna av lagens antagande. Avsaknaden av förarbeten skulle också kunna innebära att förutsebarheten i tillämpningen försvåras. Utgångspunkten vid valet av normgivningsnivå bör därför vara vilka intressekonflikter som i detta sammanhang kan uppstå (jfr bet. 2009/10:KU10 s. 105 f.). Som Lagrådet har påpekat brukar bestämmelser som innehåller pålagor av någon betydelse för enskilda ofta meddelas i lag. Vid en intresseavvägning i Prop. 2013/14:174 fråga om valet av normgivningsnivå gör regeringen i detta fall den bedömningen att föreskrifterna bör ha lagform. 5 Artiklarna 1 och 2 Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om syfte och lista över definitioner behöver inte införlivas på annat sätt än att vissa definitioner tas med i den lagstiftning eller de förordningar genom vilka direktivet genomförs i svensk rätt. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare berört I artikel 1.1 anges syftet med direktivet. Det framgår bl.a. att direktivets mål är att fastställa en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet för att säkerställa att unionens överordnade mål om energieffektivitet på uppnås. I artikel 1.2 anges att de krav som fastställs i direktivet är minimikrav och inte ska förhindra medlemsstaterna att upprätthålla eller införa strängare åtgärder, så länge som sådana åtgärder är förenliga med unionsrätten och medlemsstaten anmäler dem till kommissionen. Artikel 2 innehåller en lista med 45 definitioner. Det framgår att definitionerna gäller i detta direktiv. Skälen för regeringens bedömning: Som en allmän utgångspunkt kan anföras att medlemsstaterna är skyldiga att sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Artikel 1.1 riktar sig till medlemsstaterna, men får bedömas vara så pass allmänt hållen att den inte ställer några särskilda krav på åtgärder från medlemsstatens sida. I stället bör den ses som en allmän ingång till direktivet. Artikel 1.2 är en uppmaning till medlemsstaterna att iaktta vad som ändå gäller enligt EU- rätten. När det gäller listan över definitioner kan det konstateras att det är med avseende på tolkningen av direktivet som denna är bindande. Den bör i sig inte förutsätta någon reglering från medlemsstatens sida. I den mån som definitionerna passar in i svensk rätt, och behövs för att exempelvis förtydliga innebörden och tillämpligheten i de lagar och andra författningar som införlivar direktivet, bör de tas med där. 2013/14:174 6 Artikel 3 – Ett vägledande mål Regeringens bedömning: Det av antagna målet om effektivare energianvändning uppfyller direktivets krav på ett vägledande nationellt mål för energieffektivisering. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , , , Innovations- och kemiindustrierna i , , , Svensk Fjärrvärme, och tillstyrker att det av antagna målet om minskad energiintensitet utgör vägledande mål. och framhåller särskilt betydelsen av ett energiintensitetsmål och inte ett mål som sätter ett tak för absolut energianvändning och en hämsko på ekonomin. Några remissinstanser, som (), , i , (Svebio), Byggindustrier, samt Kommuner och Landsting (SKL) tillstyrker ett energiintensitetsmål men anser att det finns skäl att höja ambitionsnivån. Några remissinstanser, som Energieffektiviseringsföretagen (EFF), , Swedisol, Svensk Ventilation, Klimatkommunerna, och är kritiska till målutformningen och ifrågasätter om det kommer att bidra till att EU:s gemensamma mål om minskad primärenergianvändning uppnås. De anser att ett nytt och mer ambitiöst mål ska tas fram baserat på den potential för energieffektivisering som finns i . Även är kritiska till målutformningen och anför att regeringen bör föreslå att förtydliga definitionen av målet om effektivare energianvändning . Särskilt anförs att begreppet tillförd energi såsom täljaren i energiintensitetsmålet behöver preciseras. anser att målet så som det nu är formulerat inte tar hänsyn till verkliga energieffektiviseringsåtgärder, eftersom begreppet tillförd energi även innefattar omvandlingsförluster inom främst kärnkraftsindustrin. Därtill anförs att all elproduktion bokförs i såsom tillförd energi, även om elen exporteras. anser att – om nuvarande målformulering behålls – uppföljningen behöver anpassas till att även avse verkliga effektiviseringsåtgärder. anser att det av antagna målet är mer ambitiöst än vad direktivet kräver och att det inte behövs något vägledande energieffektiviseringsmål. Institutet anser att det räcker med ett klimatmål. Enligt artikel 3.1 ska varje medlemsstat ange ett vägledande nationellt energieffektivitetsmål grundat på antingen primär- eller slutlig energi- användning, primär- eller slutlig energibesparing eller energiintensitet. Medlemsstaterna ska anmäla dessa mål till kommissionen senast den Prop. När de gör detta ska de också uttrycka dessa mål som en absolut nivå av den primära och den slutliga energianvändningen 2020 och förklara hur och utifrån vilka data den har beräknats. staterna fastställer målen, ska de ta hänsyn till: a) att unionens energianvändning 2020 inte ska vara 1 483 Mtoe primärenergianvändning eller 1 086 Mtoe slutlig energianvändning,3 b)de åtgärder som anges i detta direktiv, c)de åtgärder som antagits för att nå de nationella energibesparingsmål som antagits i enlighet med artikel 4.1 i direktiv /32/EG, och d)andra åtgärder för att främja energieffektiviteten inom medlemsstaterna och på unionsnivå. När de fastställer dessa mål, får medlemsstaterna också beakta nationella omständigheter som påverkar primärenergianvändningen, såsom: a)återstående potential för kostnadseffektiva energibesparingar, b)BNP-utveckling och BNP-prognoser, c)förändringar i importen och exporten av energi, d)utveckling av alla förnybara energikällor, kärnenergi, avskiljning, och lagring av koldioxid, samt e)s.k. tidiga åtgärder. Punkterna 2 och 3 i artikel 3 berör kommissionen. I artikel 2 definieras primärenergianvändning som den inhemska bruttoanvändningen, exklusive annan användning än energi. Slutlig energianvändning definieras som all energi som levereras till industrin, transporter, hushåll, tjänster och jordbruk. Undantag gäller för leveranser till energiomvandlingssektorn och energiindustrierna själva. Skälen för regeringens bedömning Det svenska målet om minskad energiintensitet utgör nationella vägledande mål för energieffektivitet I artikel 3.1 sägs att varje medlemsstat ska ange ett vägledande nationellt energieffektivitetsmål. Målet ska anmälas till Europeiska kommissionen . Målet får uttryckas i termer av primär- eller slutlig energianvändning, primär- eller slutlig energibesparing eller energiintensitet. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till ett antal faktorer när de fastställer dessa mål, däribland EU:s mål för energieffektivisering . Medlemsstaterna får även beakta ett antal nationella omständigheter när de fastställer målen, däribland BNP-utveckling och BNP- prognoser, utveckling av förnybara energikällor och kärnkraft, samt s.k. tidiga åtgärder. antog ett nationellt mål om effektivare energianvändning (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet om . 3 Med anledning av medlemskap i unionen har den i direktivet angivna nivån på unionens energianvändning ändrats. EUT L 141, 28.5.2013, s. 28. 2013/14:174 Enligt målet ska den svenska energiintensiteten, mätt som tillförd energi per BNP-enhet i fasta priser vara lägre än . Målet utgör en integrerad del av energi- och klimatpolitiska beslut som utgår från Allianspartiernas energi- och klimatpolitiska överenskommelse. En effektivare energianvändning bidrar till regeringens vision som ställt sig bakom att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser. Målet om energieffektivitet har utformats med hänsyn till EU:s energieffektivitetsmål till 2020 samt med beaktande av nationella omständigheter såsom BNP-utveckling och klimatmål, och uppfyller de krav som ställs på vägledande nationella mål i artikel 3.1. Därtill gäller att detta mål redan har anmälts till Europeiska kommissionen som det svenska målet för energieffektivisering inom ramen för det nationella reformprogram som tas fram i relation till , 2020, och som avses i rådets rekommendation 2010/410/EU av om allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik.4 EU:s mål om förbättrad energieffektivisering är, liksom EU:s övriga energi- och klimatmål till 2020, delmål inom ramen för unionens tillväxtstrategi. Det finns skäl att undvika att anmäla olika nationella mål. Det av antagna målet har i enlighet med direktivets krav anmälts till kommissionen . Beräkning av absolut nivå av primär respektive slutlig energianvändning vid måluppfyllelse I artikel 3.1 sägs att medlemsstaten, när den anmäler det vägledande nationella målet till kommissionen, också ska uttrycka målet som en absolut nivå av den primära och den slutliga energianvändningen och förklara hur och utifrån vilka data den har beräknats. Det svenska energieffektivitetsmålet är uttryckt som att mängden tillförd energi per BNP-enhet i fasta priser, dvs. energiintensiteten, ska vara lägre än . Termen tillförd energi används inte i energieffektiviseringsdirektivet. Här används i stället termen primärenergianvändning, definierad som den inhemska bruttoanvändningen, exklusive annan användning än energi. För att det svenska energiintensitetsmålet ska kunna jämföras med EU:s energieffektivitetsmål behöver täljaren i det svenska målet (dvs. tillförd energi) också utgöras av den inhemska bruttoanvändningen exklusive annan användning än energi (primärenergianvändningen). Med de termer som används i svensk officiell energistatistik motsvaras detta av total energitillförsel minus användning för utrikes transporter och icke-energiända- mål. Omräkningen till primärenergi sker endast i syfte att underlätta redovisning till Europeiska kommissionen och påverkar inte styrningen av energianvändningen i , vilken fortsatt sker i beaktande av tillförd energi. Endast om den procentuella energieffektiviseringen inom de subtraherade användningsområdena är lika stor som motsvarande för den primära energianvändningen kommer ett mål i termer av primärenergi att sammanfalla med målet i termer av tillförd energi. 4 EUT L 191, 23.7.2010, s. 28. nedan har i enlighet med direktivets krav Prop. anmält till kommissionen . svenska primärenergianvändningen (enligt direktivets definition) till och BNP till (priser). Detta gör att energiintensiteten var 164 Wh/SEK (BNP2009). En reducering av energiintensiteten ger en nivå på 131 Wh/SEK (BNP2009) . Eftersom det svenska målet är ett intensitetsmål så går det inte att slå fast en nivå på primärenergi- användningen (tillförd energi) vid måluppfyllelse. Detta skulle kräva att anger ett mål för BNP-utvecklingen. I tabell 1 visas därför primärenergianvändning vid reducerad energiintensitet för olika värden av genomsnittlig BNP2009-utveckling –2020. Primärenergianvändning vid reducerad energiintensitet för olika värden av genomsnittlig BNP-utveckling [mdr SEK] [Wh/SEK] användning [TWh] Den slutliga energianvändningen är den energi som används i slutanvändarledet, dvs. el, fjärrvärme, bränslen m.m. som används av industrin, transportsektorn, bostäder och service m.m. Skillnaden mellan tillförd och slutanvänd energi utgörs av omvandlings- och distributionsförluster samt användning för utrikes transporter och icke-energiändamål (som i detta fall redan är borträknade). Enligt den officiella statistiken (1983–2011) saknas ett samband mellan slutanvänd och tillförd energi (primärenergianvändning). Däremot finns ett samband mellan slutlig energianvändning och den tillförda energin justerat med avseende på förluster i kärnkraften. Förhållandet mellan dem är så gott som konstant5, se ekvation 1. Kärnkraftsproduktionen, och följaktligen dess förluster, antas vara oberoende av tillväxttakt och slutlig energianvändning. För att justera den tillförda energin med avseende på kärnkraftsförluster antas tre alternativ för dessa förluster (se tabell 2). Alternativ 1 och 3 utgår från historiska min- och maxvärden6 på 97 respektive . Alternativ 2 utgör ett historiskt medelvärde7 på . 5Standardavvikelse = 0,0086. 6Min- och maxvärden för perioden –2011 (de nyaste reaktorerna togs i drift 1985). 7Medelvärde för perioden –2011. 2013/14:174 Tabell 2. Slutlig energianvändning vid reducerad energiintensitet för olika värden av genomsnittlig BNP-utveckling –2020 och för olika scenarier beträffande kärnkraftsförluster I figur 1 ges en sammanfattande illustration av den primära respektive slutliga energianvändningen vid reducerad energiintensitet jämfört med vid olika tillväxttakter. Primär och slutlig energianvändning (TWh) vid reducerad energiintensitet för olika värden av genomsnittlig BNP- utveckling (%) och för olika scenarier beträffande kärnkraftsförluster I tabellerna och diagrammet anges ett omfattande spann inom ytterligheter för långsiktig BNP-utveckling. För att få en indikation om hur stor energianvändningen kan komma att vara vid måluppfyllelse kan antaganden om framtida BNP-utveckling göras mot bakgrund av den historiska BNP-utvecklingen. –2012 steg BNP med i genomsnitt . Under antagande att samma årliga tillväxttakt gäller även –2020 så kommer BNP att uppgå till (priser) . För att det svenska energiintensitetsmålet ska nås behöver primärenergianvändningen indikativt vara eller lägre. Den slutliga energianvändningen skulle på motsvarande sätt och med utgångspunkt i det historiska medelvärdet för kärnkraftsförluster uppgå till högst . 7 Artikel 4 – En nationell strategi för Prop. 2013/14:174 energieffektiviserande renovering av Regeringens bedömning: Regeringen avser att anta och regelbundet uppdatera en långsiktig strategi för att främja energieffektiviserande renovering av det nationella beståndet av bostadshus och kommersiella byggnader. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker att en nationell strategi tas fram. och förslag: Strategin utgår från att det finns en påtaglig möjlighet att höja energieffektiviteten i byggnader om man utnyttjar de kommande renoveringstillfällena och att de styrmedel som redan finns på plats är viktiga för att fortsätta styra mot en Energiprisernas roll är central, men behöver kompletteras med informativa styrmedel. slår att ett nationellt informationscentrum inrättas, att de regionala energikontoren och de kommunala energi- och klimatrådgivarna får ett utökat uppdrag att sprida information samt att en särskild informations- insats riktas mot banker och låneinstitut. Remissinstanserna: Flera remissinstanser framhåller vikten av ökad och förbättrad information kring möjligheten till energieffektivise- ringsåtgärder vid renoveringsinsatser. ökade informationsinsatser behövs för att öka antalet kostnadseffektiva effektiviseringsåtgärder i bebyggelsen. byggindustrier och Veidekke är positiva till satsningar på informations- spridning men menar att gränsdragningen mellan statliga insatser och konsulttjänster behöver förtydligas. förslaget om informationssatsningar, men ser svårigheter i att informa- tionen verkligen kommer att nå ut. för att det finns en övertro på effekterna av informationsinsatser. vårdsverket och IVA stöder förslagen om ökade informationsinsatser men menar att det inte kommer att vara tillräckligt utan kompletterande är kritiska till förslagen om informations- insatser och menar att dessa inte är särskilt innovativa. tillstyrker förslaget att inrätta ett informationscentrum för frågor om energieffektivisering och renovering. menar att det bör upprättas i nära samarbete med fastighetsbranschens Svensk ventilation tillstyrker förslaget och menar att centret bör vara på nationell nivå. men menar att ytterligare analys om var centret ska placeras behövs. Astma och , KOMIN (för inomhus- miljö och hälsa), IVL och Swesiaq är positiva till 2013/14:174 ett informationscentrum men menar att det bör kompletteras med ett särskilt nationellt för inomhusmiljö. nationellt informationscentrum med motiveringen att fler konkurrerande informationsspridare kan leda till högre kvalitet. språkar en bättre samordning mellan redan befintliga initiativ i stället för ett nytt informationscentrum. IVA och Nationellt renoveringscentrum menar att det Nationellt renoveringscentrum vid Lunds Tekniska Högskola (LTH) är en lämplig aktör för detta syfte och att det skulle vara både tids- och resurseffektivt jämfört med att inrätta ett helt nytt center. Även SP, Formas och VVS-företagen menar att en stor mängd aktörer redan finns knutna till Nationellt renoveringscentrum vid LTH och att detta bör samordnas med initiativet. anser att Passivhuscentrum bör driva informationscentrumets verksam- byggindustrier menar att LÅGAN-programmets nätverk och Renoveringscentrum borde kopplas till satsningen och även Veidekke framhåller LÅGAN-programmets möjligheter att bidra till informations- SKL tillstyrker en utökad satsning på regionala energikontor och energi- och klimatrådgivning. och IVL vill komplettera energi- och klimat- rådgivningen med information om risker för inomhusmiljön om energi- effektiviseringsåtgärder genomförs på fel sätt.