prop · H103187 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:187 Reglerat tillträde till fjärrvärmenäten Regeringen överlämnar denna proposition till . Förutsättningarna för effektiv konkurrens på fjärrvärmemarknaden är begränsade. Fjärrvärmeföretagen har en dominerande ställning både när det gäller överföring och leverans av fjärrvärme. Tillträde till näten förutsätter samarbete mellan fjärrvärmeföretaget och den som vill ansluta sig. Många sådana samarbeten finns etablerade . I vissa fall kan det dock vara svårt att nå en frivillig överenskommelse. Detta kan leda till att värmepotential inte utnyttjas eller att möjligheter till effektivt utnyttjande av näten inte tas till vara. I denna proposition föreslås därför att bestämmelser införs i fjärrvärmelagen (2008:263) som gör det möjligt för den som vill ansluta sig till ett fjärrvärmenät att, under vissa förutsättningar, få ett reglerat tillträde till rörledningarna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . När det gäller frågan om att stärka fjärrvärmekundernas ställning i fråga om prissättning och villkor gör regeringen bedömningen att marknadsinitiativet Prisdialogen bör prövas och utvärderas innan en lagreglering om prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip övervägs. 2013/14:187 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263)................. Ärendet och dess beredning .............................................................. En möjlighet till reglerat tillträde till fjärrvärmenäten införs............ Det är endast under vissa förutsättningar som ett reglerat tillträde ska medges............................................. Fjärrvärmeföretaget ska erbjuda ett avtalsförslag............. Avtalets längd och fördelningen av kostnader ................. Tvister om reglerat tillträde bör kunna prövas av Förslag i rapporten tillträde till fjärrvärmenäten som inte föreslås införas ........................ Regeringens bedömning av förslagen i rapporten Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av rapport tillträde till fjärrvärmenäten ....................... Bilaga 2 Lagförslag i rapporten tillträde till Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser ......................................... Bilaga 4 Sammanfattning av likabehandlingsprincip för fjärrvärme .................................. Bilaga 5 Lagförslag i rapporten och likabehandlingsprincip för fjärrvärme .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263). 2013/14:187 2 Förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263) Härigenom föreskrivs i fråga om fjärrvärmelagen (2008:263) dels att 2 och 54 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 37 § ska lyda Tillträde till rörledningar, dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 37 a–37 d §§, av följande lydelse. I denna lag avses med fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet, fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett fjärrvärmeföretag, konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet, avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledningar av en värmebärare för uppvärmning och om försäljning av den distribuerade värmen. I denna lag avses med avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledning av en värmebärare för uppvärmning och om försäljning av den distribuerade värmen, fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet, fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett fjärrvärmeföretag, konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet, prima värme: värme från hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning som i anslutningspunkten har en sådan temperatur och sådant tryck att den är möjlig att mata in på framledningen utan att ytterligare värmeenergi eller pumpenergi behöver tillföras. Om någon som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten har begärt tillträde till rörledningar enligt 37 § och en överenskommelse inte kan träffas, ska fjärrvärmeföretaget medge ett reglerat tillträde till rörledningarna om den som begärt tillträde efterfrågar det. Skyldigheten att medge ett reglerat tillträde gäller endast prima värme på framledningen och endast om den anläggning som ska anslutas inte redan är eller har varit ansluten för inmatning till fjärrvärmeföretagets rörledningar. Fjärrvärmeföretaget har ingen skyldighet att medge ett reglerat tillträde om företaget kan visa att det finns risk för att det lider skada genom tillträdet. Om ett reglerat tillträde inte medges, ska fjärrvärmeföretaget skriftligen underrätta den som begärt tillträde om de skäl som åberopas. Ett fjärrvärmeföretag som har en skyldighet att medge reglerat tillträde enligt 37 a § ska erbjuda den som begärt tillträde ett skriftligt avtalsförslag av vilket det ska framgå i vilken punkt och när anslutning kan ske och vilka tekniska åtgärder som krävs för anslutning. Villkoren i förslaget ska vara skäliga. Fjärrvärmeföretaget har rätt att ta ut en skälig avgift för att täcka kostnaderna för att ta fram ett förslag enligt första stycket. Innan avtalsförslaget tas fram, ska fjärrvärmeföretaget lämna uppgift om avgiftens storlek om den som begärt tillträde efterfrågar det. Ett avtal om reglerat tillträde ska gälla . Den som har begärt tillträde till rörledningarna ska betala investeringskostnaden för anslutningen. Fjärrvärmeföretaget ska ta emot värme i skälig omfattning från den som får tillträde till rörledningarna och betala ersättning för den inmatade värmen. Ersättningen ska motsvara fjärrvärmeföretagets nytta av värmen. enligt 37 a–c §§ prövas av till- En fråga om skyldighet för ett reglerat tillträde enligt 37 a § ska dock inte prövas om ansökan kommit in till tillsynsmyndigheten senare än efter det att fjärr- senast kända adress. Beslut om föreläggande vid vite Beslut om föreläggande vid vite enligt 16 § andra stycket och 52 § enligt 16 § andra stycket och 52 § andra stycket, begäran enligt 53 § andra stycket, beslut enligt 37 d §, som har förenats med vite samt om begäran enligt 53 § som har före- nats med vite samt beslut om hos allmän förvaltningsdomstol. förseningsavgift får överklagas till Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att närmare analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och därigenom skapa förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna. överlämnades betänkandet Fjärrvärme i konkurrens (SOU 2011:44). En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr 2011/3125/E). tog fram inriktningspromemorian Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för kunder och restvärmeleverantörer (dnr N2012/1676/E). Utifrån de ställningstaganden som redovisades i promemorian uppdrog regeringen åt att utreda och föreslå en modell för reglerat tillträde till fjärrvärmenäten för producenter av värme och en modell för prisförändringsprövning och likabehandling av kunder inom samma kundkategori. Regeringen uppdrog även åt () att utreda och föreslå en princip för redovisning av restvärmepotential vid projektering av ny fjärrvärmeproduktion. redovisade tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) och redovisades rapporten och likabehandlingsprincip för fjärrvärme (Ei R2013:07). redovisade sitt uppdrag genom rapporten för redovisning av restvärmepotential vid projektering av fjärrvärmeproduktion – Förslag till kostnads-nyttoanalys enligt artikel 14.5 EED 2012/27/EU (ER2013:09). I denna proposition behandlas förslagen i rapporterna Reglerat tillträde till fjärrvärmenäten och Prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip för fjärrvärme. En sammanfattning av rapporten tillträde till fjärrvärmenäten finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N/2012/2183/E). En sammanfattning av rapporten och likabehandlingsprincip för fjärrvärme finns i bilaga 4. Rapportens lagförslag finns i bilaga 5. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N/2012/2293/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkt behandlas i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har vissa mindre redaktionella ändringar gjorts och i ett nytt avsnitt, 4.7, finns regeringens bedömning i fråga om förslagen i rapporten och likabehandlingsprincip för fjärrvärme. 2013/14:187 4 En möjlighet till reglerat tillträde till Regeringens förslag: En möjlighet till reglerat tillträde till fjärrvärmenäten införs. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), kommuner och landsting (SKL), allmännyttiga bostadsföretag (), Bostadsrätterna, Fortum och framför att regleringen kan vara befogad om den inte skadar incitamentsstrukturen för framtida frivilliga inmatningssamarbeten och att den föreslagna regleringen är ändamålsenlig eftersom förutsättningarna för att nå en frivillig överenskommelse inte alltid finns. Svensk fjärrvärme, E.ON, Fortum och är positiva till inriktningen på förslaget men framför vissa detaljerade synpunkter. Fastighetsägarna och Villaägarna framför att förslaget är ett steg i rätt riktning. Fastighetsägarna framför även att det borde vara en naturlig fortsättning att värmeproducenter tillåts sälja sin värme direkt till kunderna. , (), (), Innovations- och Kemiindustrierna i (IKEM), , Skogsindustrierna, Svebio och avstyrker förslaget. anser att det saknas motiv att införa ett reglerat tillträde eftersom det ingås ett relativt stort antal frivilliga avtal samt att förslaget inte stärker den externa värmeleverantörens förhandlingsposition gentemot fjärrvärmeföretagen eftersom värmeproducenten tar hela risken . NNR avstyrker förslaget för att man anser att flera frågor av komplex natur inte har belysts på ett tillräckligt sätt, bl.a. om hur nytta ska värderas och hur uttrycket skadeslös ska definieras. IÅE anser inte att förslaget om reglerat tillträde kommer att leda till att större volymer extern värme tillförs fjärrvärmen. IÅE anser vidare att förslagets utformning kan leda till att fjärrvärmebolagen kan ställa högre krav för en inkoppling och att osäkerheten för en extern värmeleverantör blir minst lika stor som med dagens regelsystem. IKEM anser att förslaget vidhåller och förstärker en obalans mellan industri och fjärrvärmenätsägare till den senares fördel och att förslaget inte förändrar det faktum att en industri med möjligheter till restvärmeleverans endast kan få avsättning för sin värme på de villkor som fjärrvärmeföretaget går med på. IÅE och IKEM anser att förslaget i utredningen i konkurrens (SOU 2011:44) bör ligga till grund för ett reviderat regelsystem. anser att förslaget om att fjärrvärmeföretaget inte behöver ta del av risken snarare försämrar värmeproducentens ställning än stärker den och att befintliga samarbeten i de flesta fall har bättre villkor för värmeproducenten. Skogsindustrierna bedömer att ett reglerat tillträde i enlighet med förslaget inte kommer att förbättra värmeproducentens ställning i samband med förhandlingar om fjärrvärmesamarbeten och därmed inte leda till ökad användning av restenergier från industrin. Svebio framför att regeringen, bör överväga Prop. 2013/14:187 hur man kan stärka spillvärmeproducenternas ställning inom ramen för det nuvarande systemet och anser att frågan om ökad användning av spillvärme bör kunna genom fortsatt frivilligt samarbete. avstyrker förslaget med hänvisning till synpunkter som redovisas under respektive avsnitt i denna proposition. har även framfört att frågan om regleringens förenlighet med det grundlagsfästa egendomsskyddet bör uppmärksammas. Även Svensk Fjärrvärme har efterfrågat en analys av äganderättsliga frågor Skälen för regeringens förslag I introducerades fjärrvärme och har en kontinuerlig utbyggnad pågått. Fjärrvärme utgör den dominerande uppvärmningsformen på centralorten i mer än 240 av landets 290 kommuner. distribuerades drygt fjärrvärme. Av denna mängd användes för uppvärmning av bostäder, för uppvärmning av servicesektorns lokaler och för värmebehov inom industrin. När det gäller el och gas finns det en skyldighet för nätföretagen att ansluta anläggningar samt att överföra el för annans räkning, så kallat tredjepartstillträde. Detta innebär att även andra än den som äger elnätet kan använda detta för överföring av el. Någon motsvarande skyldighet att överföra värme för annans räkning finns inte i fjärrvärmelagen (2008:263). Detta innebär bland annat att industrier med spillvärmepotential måste ingå avtal som bygger på frivillighet från fjärrvärmeföretagets sida för att få avsättning för sin värme. Frivilliga samarbeten där fjärrvärmeföretag köper värme som producerats av någon annan förekommer . I första hand rör det sig om så kallade spillvärmesamarbeten mellan fjärrvärmeföretag och industri, som avser värme som blivit över i den industriella processen. Inmatningssamarbeten kan även avse annan än industriell värme. Bland annat kan värme matas in från lokaler, värmelager, närliggande fjärrvärmenät eller externa anläggningar vars direkta syfte är att framställa värme för inmatning på fjärrvärmenätet. är industrins årliga leveranser av värme till fjärrvärmenäten på mellan 3,1 och . Det har framförts kritik mot fjärrvärmeföretagens starka ställning i relation till kunder och andra intressenter, vilket ledde fram till utredningen om tredjepartstillträde, den s.k. . Kritiken har bl.a. riktat sig mot bristande möjligheter för kunder att välja leverantör även i sammanbundna system. uppdrag syftade till att analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och därigenom skapa förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna och en värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser. redovisade utredningen sitt förslag i betänkandet Fjärr- värme i konkurrens (SOU 2011:44). Förslaget innebar i korthet att produktion, distribution, optimering och handel skulle separeras och att tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten skulle införas. Därefter skulle kunderna fritt kunna välja värmeleverantör på en konkurrensutsatt marknad. förslag har inte lett till något förslag om regeländringar. har i stället i en promemoria, Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för kunder och restvärmeleverantörer (dnr N2012/1676/E), redovisat förslag på åtgärder som bl.a. syftar till att säkerställa att leverantörer av bl.a. spillvärme får avsättning för sin värme. I promemorian gör departementet bedömningen att förutsättningarna för konkurrens på fjärrvärmemarknaden är begränsade och att inträdesbarriärerna är betydande. Det konstateras också att kostnaden för en ökad konkurrens i många fall skulle överstiga den potentiella nyttan för kunderna. Inom ramen för uppskattades att kostnadsökningar på 10–var möjliga vid en separation av distribution från övriga verksamheter. Kostnaderna skulle uppstå som en följd av ökade krav på mätning och administration och som en följd av suboptimering av produktionen av fjärrvärme. Därtill skulle koncentrationsgraden i produktionsledet bli väldigt hög. Koncentrationsgraden bedömdes kunna bli högre än den gräns som Europeiska kommissionen har som riktmärke vid prövningar av fusioner mellan företag. I promemorian redovisar även uppfattningen att miljövänlig spillvärme bör användas till uppvärmning på de orter där det är samhällsekonomiskt motiverat. Utifrån de ställningstaganden som redovisades i promemorian uppdrog regeringen åt att utreda och föreslå utformningen av en modell bl.a. för reglerat tillträde till fjärrvärmenäten för producenter av värme. Uppdraget redovisades till regeringen genom rapporten tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04). Potential för användning av restvärme i fjärrvärmenäten Det finns en outnyttjad potential för användning av restvärme i fjärrvärmenäten som är i storleksordningen det dubbla mot vad som används . uppgår industrins leveranser av restvärme till . Leveranser av industriell restvärme förekommer till omkring 70 fjärrvärmenät i landet. visar potentialbedömningen att de stora fjärrvärmemarknaderna med bäst förutsättningar för konkurrens endast har en liten eller ingen outnyttjad restvärme. När sådana goda förutsättningar för konkurrens inte finns krävs dock omfattande ledningsutbyggnader för att större mängder industriell restvärme ska kunna utnyttjas i dagens fjärrvärmesystem. redovisar flera uppmärksammade fall där industriell restvärme inte utnyttjats i den omfattning som industrin anser vara möjlig. Genom att koppla samman fjärrvärmesystem på närbelägna orter kan bättre förutsättningar skapas för samkörning av kraftvärmeproduktion och utnyttjande av det kraftvärmeunderlag som fjärrvärmesystemen utgör. Sammankoppling av näten ger möjlighet till värmeutbyte mellan orter med olika produktionsresurser, vilket innebär en möjlighet till rationaliseringsvinster genom att de produktionskällor och bränslen som är mest effektiva kan utnyttjas samt att reserv- och topplastresurser kan optimeras. Sammankopplingar ger även möjlighet till utökade fjärrvärmeleveranser genom att bebyggelse i mindre orter som ligger i anslutning till överföringsledningar kan anslutas till fjärrvärmesystem. Det kan då röra sig om orter med så små värmeunderlag att de inte kommit i åtanke för fjärrvärmeutbyggnad utan tillgång till överföringsledningen. I de fall det finns presumtiva restvärmleverantörer längs överföringsledningen ökar även förutsättningarna för utnyttjande av restvärme. I samtliga fall bör åtgärder för effektivare nät innebära att värme säljs till fjärrvärmeföretaget. En möjlighet till reglerat tillträde till fjärrvärmenäten bör införas Det kan konstateras att förutsättningarna för effektiv konkurrens på fjärrvärmemarknaden är begränsade. Fjärrvärmeföretagen har en dominerande ställning både vad gäller själva överföringen och leverensen av fjärrvärme. För att andra värmeproducenter än det etablerade fjärrvärmeföretaget, till exempel industrier med en spillvärmepotential, ska kunna få avsättning för sin värme krävs ett samarbete mellan fjärrvärmeföretaget och den externa värmeproducenten. Enligt nuvarande bestämmelser i fjärrvärmelagen har den som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten rätt att kräva förhandling om tillträde till fjärrvärmeföretagets rörledningar. Det finns dock ingen skyldighet för fjärrvärmeföretaget att inom ramen för en sådan förhandling acceptera att den som vill sälja värme ansluts till fjärrvärmenätet. Befintliga inmatningssamarbeten har därför uteslutande kommit till genom frivilliga överenskommelser mellan den som vill sälja värme och fjärrvärmeföretaget. Så som konstaterats i promemoria finns det dock få sakliga skäl för fjärrvärmeföretag att neka att ta emot restvärme. Även i fall där ett inmatningssamarbete objektivt sett är företagsekonomiskt intressant för parterna, kan det dock vara svårt att nå en frivillig överenskommelse. redovisar i sin rapport tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) att detta i regel beror på svårigheter att hitta en fördelning av risk och nytta som båda parter kan acceptera. Det kan finnas skäl för ett fjärrvärmeföretag att neka till ett inmatningssamarbete som i och för sig bedöms vara lönsamt. De exempel som myndigheten lyfter fram är att fjärrvärmeföretaget kan bedöma att ett samarbete inte passar företagets riskprofil eller att det finns andra mer lönsamma investeringar som är prioriterade. Detta kan då leda till att fjärrvärmeföretaget inte vill ta del av den finansiella risken för att realisera ett inmatningssamarbete vilket leder till att värmepotentialen från en extern producent inte utnyttjas. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan konstaterar regeringen att en regelstyrning beträffande möjligheten till tillträde till rörledningar är motiverad. Ett reglerat tillträde skulle stärka värmeleverantörernas position i de fall leverantörerna nekas tillträde utan sakliga skäl. Det skulle även ge värmeleverantören större möjlighet att få sin sak prövad. Effektiva nätsamarbeten skulle också kunna komma till stånd. Flera remissinstanser stöder också förslaget om reglerat tillträde, däribland 2013/14:187 Swedac, Bostadsrätterna, , , Svensk fjärrvärme, E.ON, Fortum och . avstyrker dock förslaget och framför att behovet av reglerat tillträde är litet eftersom det ingås ett relativt stort antal frivilliga avtal. Myndigheten framför också att förslaget inte stärker den externa värmeleverantörens förhandlingsposition gentemot fjärr- värmeföretagen eftersom den som vill sälja värme tar hela risken de första tio åren. Även IÅE, IKEM, och Skogsindustrierna lyfter fram att värmeleverantörens position inte kommer att stärkas. Svebio anser att frågan om ökad användning av spillvärme kan genom fortsatt frivilligt samarbete. Regeringen delar inte remiss- Det finns ett behov av regler för att säkerställa att värmeleverantörer får avsättning för sin värme i de fall där det inte finns sakliga skäl att neka ett inmatningssamarbete. ekonomiskt motiverat att använda miljövänlig spillvärme till uppvärm- ning, i vart fall på vissa orter. Det är också viktigt att ge förutsättningar för effektiva nätsamarbeten. De bestämmelser som föreslås i denna proposition ska utgöra en miniminivå för vad den som vill ha tillgång till rörledningarna ska kunna kräva och vad fjärrvärmeföretaget ska behöva Regeringens uppfattning är även att förslaget stärker värme- leverantörens position eftersom det innebär att det vid sidan av de frivilliga avtalen kommer att finnas en möjlighet att träffa ett avtal utifrån en bestämd fördelning av kostnader och nytta. Det kan framhållas att avsikten inte är att förslaget ska påverka befintliga samarbeten och inte heller utesluta framtida samarbeten på frivillig basis. IÅE och IKEM har föreslagit att man i stället för att gå vidare med förslag bör utgå från förslag om tredjepartstillträde. Regeringen anser dock inte att det är ett I promemoria redovisades bedöm- ningen att förutsättningarna för konkurrens på fjärrvärmemarknaden är begränsade och att inträdesbarriärerna, bl.a. i fråga om kostnader, är för Regeringen anser att den bedömningen alltjämt gäller. framför i sitt remissyttrande att frågan om regleringens förenlighet med det grundlagsfästa egendomsskyddet bör Av 2 kap. 15 § regeringsformen framgår att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose ange- lägna allmänna intressen. Förslaget i denna proposition innebär inte att fjärrvärmeföretagen ska avstå egendom. innebär inte heller att användningen av mark eller byggnad inskränks på ett sådant sätt som avses i 2 kap. 15 § regeringsformen. förenligheten med regleringen om egendomsskyddet i artikel 1 i tilläggs- protokoll nr 1 till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan följande Förslagets innebörd är att fjärrvärmeföretaget i ett reglerat tillträde endast ska behöva medge en anslutning under förutsättning att