prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — Den ger dock medlemsstaterna möjlighet att bl.a. besluta om de vill införa undantag från förbudet om att sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner1 inte får tillhandahållas till, införas, innehas eller användas av enskilda personer. Regeringen föreslår att ett sådant undantag införs. EU-förordningen kräver vidare att medlemsstaterna inrättar en eller flera nationella kontaktpunkter, antar nationella regler gällande överträdelser av förordningen m.m. I detta kapitel görs en genomgång av samtliga artiklar i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer för att klarlägga vilken kompletterande nationell lagstiftning som kan behövas. Sådan lagstiftning föreslås i relevanta delar. Regeringens förslag: Kompletterande bestämmelser till EU- förordningen om sprängämnesprekursorer tas in i en ny lag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Skälen för regeringens förslag: EU-förordningen om sprängämnes- prekursorer förutsätter, såsom tidigare redovisats, att vissa kompletterande bestämmelser införs på nationell nivå. En del av dessa bestämmelser kräver lagform, till exempel regler om sanktioner vid överträdelser av förordningen. Frågan är då om de kompletterande lagbestämmelserna bör infogas i en redan gällande lag eller om de bör samlas i en särskild författning. Härvid är det viktigt att beakta att EU- förordningen om sprängämnesprekursorer har ett brottsförebyggande syfte, att den gäller både tillhandahållande, förvärv, införsel, innehav och användning av de aktuella ämnena samt enbart begränsar enskilda personers tillgång till ämnena. Det finns ett antal lagar, såsom redovisats i avsnitt 13.2, som reglerar hantering av kemiska ämnen och där man skulle kunna överväga att införa de kompletterande lagbestämmelser som krävs. Lagen (2006:263) om transport av farligt gods, som omfattar samtliga av de ämnen som förekommer i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer, syftar till att förebygga, hindra och begränsa att 1 Sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner definieras i artikel 3 i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer, se bilaga 1 till propositionen. transport av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Lagen har ett skade- och olycksförebyggande syfte, men också ett brottsförebyggande. Eftersom reglerna i sin helhet är inriktade på transport förefaller det inte lämpligt att införa de kompletterande bestämmelserna som aktuell EU-förordning kräver i denna lag. Lagens bestämmelser, som i huvudsak inte riktar sig till enskilda, är för övrigt nästintill helt baserade på internationella konventioner och internationella regler. I lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor förekommer också de ämnen som omfattas av EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Detta talar möjligen för att placera de kompletterande bestämmelser som förordningen kräver där. För att EU-förordningens ämnen ska omfattas av lagens befintliga bestämmelser måste de dock förekomma i mängder om eller mer. Att enskilda personer privat skulle hantera dessa mängder får anses som mycket osannolikt. Lagens bestämmelser riktar sig företrädelsevis till företagare. Lagen har inte heller något brottsförebyggande syfte utan avser att förebygga allvarliga olyckshändelser, främst inom den kemikaliehanterande industrin, och att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Med beaktande av ovanstående anser regeringen att det inte är aktuellt att föra in de kompletterande bestämmelserna som EU-förordningen om sprängämnesprekursorer kräver i lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I 14 kap. finns, som nämnts i tidigare avsnitt, särskilda bestämmelser om kemiska produkter. Bestämmelserna har dock karaktären av ramlagstiftning och regleringen av särskilda ämnen finns i regeringens förordningar och Kemikalieinspektionens föreskrifter. I förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer regleras hanteringen av särskilt farliga kemiska produkter. Det krävs tillstånd för att hantera särskilt farliga kemiska produkter. Bland annat väteperoxid, salpetersyra och svavelsyra omfattas av förordningens krav på tillstånd. Dessa ämnen förekommer också i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer. Det skulle därför kunna argumenteras för att de kompletterande bestämmelser som EU- förordningen om sprängämnesprekursorer kräver infogas i och förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer. EU-förordningen om sprängämnesprekursorer har dock, som redan framhållits, ett tydligt brottsförebyggande syfte till skillnad från bestämmelserna i och förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer som syftar till att skydda miljön och människors hälsa. Att placera de kompletterande bestämmelser som aktuell EU-förordning kräver i med tillhörande förordningar förefaller därför vara mindre lämpligt. Eftersom sprängämnesprekursorer är ämnen eller blandningar som tillsammans med andra ämnen kan användas för tillverkning av sprängämnen finns det slutligen anledning att överväga om de kompletterande reglerna som krävs skulle kunna föras in i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Vad som enligt regeringens mening talar emot detta är dels att de flesta ämnen som förekommer i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer i sig inte är brandfarliga eller explosiva, dels att lagstiftningen om brandfarliga och Prop. 2013/14:144 explosiva varor främst är en skydds- och säkerhetslagstiftning. brandfarliga och explosiva varor har visserligen också ett brottsförebyggande syfte, då den ska förebygga obehörigt förfarande med varorna, men huvudändamålet med lagen är att undvika att skador och olyckor uppstår i samband med hantering av brandfarliga och explosiva varor. Mot denna bakgrund får det anses olämpligt att införa de kompletterande bestämmelser som EU-förordningen kräver i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Slutsatsen blir därför att det inte finns någon befintlig lagstiftning där de kompletterande bestämmelser som EU-förordningen om sprängämnesprekursorer kräver passar in. Det alternativ som då återstår är att samla de nya lagbestämmelserna i en särskild författning. Därigenom underlättas även enskildas möjlighet att enkelt finna de nya bestämmelserna. 13.3.3Syfte, tillämpningsområde och definitioner Regeringens förslag: Av en inledande bestämmelse till lagen om sprängämnesprekursorer ska det framgå att vissa uttryck som används i lagen är desamma som i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Regeringens bedömning: Artikel 1 och 2 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer kräver inte någon kompletterande reglering i den svenska lagstiftningen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning De tre inledande artiklarna i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer behandlar förordningens syfte, tillämpningsområde och definitioner. I artikel 1 anges att EU-förordningen om sprängämnesprekursorer fastställer harmoniserade regler för tillhandahållande, införsel, innehav och användning av ämnen eller blandningar innehållande dessa, som kan användas för olaglig tillverkning av sprängämnen, i syfte att begränsa allmänhetens tillgång till ämnen och blandningar och säkerställa lämplig rapportering av misstänkta transaktioner i hela försörjningskedjan. Förordningen påverkar inte tillämpningen av andra strängare bestämmelser i unionslagstiftningen som avser ämnena som förtecknas i bilagorna. Artikeln kräver inte någon kompletterande nationell lagstiftning. 2013/14:144 Artikel 2 Artikel 2 anger att EU-förordningen om sprängämnesprekursorer ska tillämpas på de ämnen som förtecknas i bilagorna till förordningen och på blandningar och ämnen som innehåller dem. Av artikeln framgår vidare vad EU-förordningen inte ska tillämpas på. Artikeln behöver inte kompletteras på nationell nivå. Definitioner av de begrepp som används i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer finns i artikel 3. För att det inte ska råda något tvivel om att de begrepp som används i lagen om sprängämnesprekursorer är desamma som i EU-förordningen ska detta framgå av en inledande bestämmelse i lagen. Regeringens förslag: Det ska krävas tillstånd för enskilda personer att förvärva, införa, inneha eller använda väteperoxid, nitrometan och salpetersyra samt blandningar som innehåller dessa över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Regeringens bedömning: Den möjlighet till undantag för väteperoxid, nitrometan och salpetersyra i högre koncentrationer som finns i artikel 4.3 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer bör inte införas. Bestämmelserna i artiklarna 4.1, 4.4 och 4.5 samt i artikel 17 leder inte till några kompletterande nationella bestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, såsom t.ex. och , tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. stad anser inte att undantag ska göras från det generella förbudet i artikel 4.1 för de i promemorian föreslagna ämnena, då syftet med EU-förordningen om sprängämnesprekursorer väger tyngre än enskilda personers intresse av att använda aktuella kemikalier i koncentrationer över de i bilaga I angivna. Region och förespråkar att registreringssystemet i enlighet med artikel 4.3 för väteperoxid, nitrometan och salpetersyra införs i stället för det föreslagna tillståndssystemet. Övriga remissinstanser har inte några synpunkter på förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning Undantag från förbudet i artikel 4.1 för väteperoxid, nitrometan och salpetersyra Enligt artikel 4.1 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer är det förbjudet att tillhandahålla enskilda personer sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner och förbjudet för enskilda att införa, inneha eller använda dessa. Medlemsstaterna har dock genom artiklarna 4.2 och 4.3 i aktuell EU-förordning getts möjlighet att göra undantag från förbudet. Frågan blir därför om det i ska gälla ett fullständigt förbud för enskilda att förvärva, införa, inneha eller använda aktuella ämnen över de angivna koncentrationsgränserna eller om det finns skäl att föreskriva om undantag från förbudet. EU-förordningen om sprängämnesprekursorer är, som tidigare nämnts, en del i EU:s arbete för bekämpning av terrorism och syftar till att förhindra att terrorister och andra kriminella får tillgång till kemikalier som kan användas för olaglig tillverkning av sprängämnen. Utifrån detta syfte kan det argumenteras för att det inte ska göras något undantag från förbudet, då intresset av att skydda samhället och dess invånare mot terrorattacker och annan grov brottslighet väger mycket tungt. Såsom redovisats i avsnitt 13.1, har det inte kunnat konstateras att kaliumklorat, kaliumperklorat, natriumklorat och natriumperklorat förekommer över de i bilaga I till förordningen angivna koncentrationerna i konsumenttillgängliga produkter. Visserligen ska bara import och tillverkning över rapporteras till produktregistret, vilket kan innebära att viss användning för enskilt bruk av dessa ämnen förekommer, men inte har framkommit. Det finns dock inget som tyder på att det finns ett användningsområde för enskilda av nämnda kemikalier över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU- förordningen om sprängämnesprekursorer. Det har därmed inte framkommit något som talar för att det finns ett behov av att göra undantag från EU-förordningens förbud avseende dessa ämnen. Övriga tre ämnen i bilaga I, dvs. väteperoxid, nitrometan och salpetersyra, förekommer emellertid i konsumenttillgängliga produkter över de i bilagan angivna koncentrationsgränserna. De angivna kemikalierna används av relativt få personer i och då främst, vilket har redogjorts för i avsnitt 13.1, för hobbyändamål (bränsle till bl.a. modellbåtar) och för rengöring av privata pooler. Här får syftet med EU- förordningen om sprängämnesprekursorer vägas mot vilka konsekvenser det får för privatpersoner och näringsidkare om ett undantag inte görs från förordningens förbud. Å ena sidan rör det sig om relativt begränsade användningsområden för de aktuella prekursorerna, vilket innebär att ett totalförbud inte skulle påverka medborgare i allmänhet utan endast ett tämligen begränsat antal näringsidkare och enskilda. Å andra sidan ger EU-förordningen om sprängämnesprekursorer en möjlighet till undantag, och prekursorerna används , om än av ett begränsat antal personer, för helt legitima ändamål. Det bör även beaktas att undantag från förbudet inte innebär en total avsaknad av kontroll. Till skillnad mot stad anser regeringen att det, utifrån ovan gjorda överväganden, är rimligt att föreskriva om undantag från EU- förordningens förbud avseende dessa tre ämnen. Detta för att möjliggöra för de personer som har ett legitimt syfte att fortsätta att använda sig av ämnena. Artikel 4.1 leder inte i sig till någon kompletterande nationell bestämmelse. Ett tillståndssystem enligt artikel 4.2 ska införas Enligt artikel 4.2 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer får en medlemsstat göra undantag från förbudet i artikel 4.1 genom att bibehålla eller inrätta ett tillståndssystem som medger att sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner får tillhandahållas till, innehas eller användas av enskilda personer. Det krävs då att personen i fråga har fått, och på begäran kan uppvisa, ett tillstånd som har utfärdats av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där prekursoren kommer att förvärvas, innehas eller användas. Ett system som bygger på att enskilda personer ska söka tillstånd för att få förvärva, inneha eller använda aktuella prekursorer bidrar till att EU-förordningens brottsförebyggande syfte uppnås. Detta sker genom att en kontroll görs av vem som får tillgång till aktuella prekursorer och vad personen avser att använda ämnena till innan personen får tillgång till prekursoren. Region anser att ett tillståndssystem medför nackdelar i form av ökad administrativ belastning och kostnader för myndigheter, enskilda personer och ekonomiska aktörer som inte kan anses rimliga i förhållande till nyttan och i förhållande till hur många brott som faktiskt har begåtts med användande av sprängämnesprekursorer. Även anför att ett tillståndssystem medför ökade kostnader för privatpersoner och berörda myndigheter samt merarbete för de sistnämnda. Förbundet anser också att ett tillståndssystem är onödigt komplicerat för privatpersoner. Som framhållits ovan sker genom ett tillståndssystem en kontroll av enskilda personer som vill förvärva, införa eller använda tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer innan personen får tillgång till dessa. Ett tillståndssystem gör det vidare lättare att överblicka vilka personer som fått tillgång till aktuella sprängämnesprekursorer. har än så länge varit relativt förskonat från brottslighet där hemmagjorda sprängämnen använts. Sprängningen på i och sprängningarna i , visar dock att denna typ av brottslighet finns i vår närhet och vilka konsekvenser det kan få. Dessa händelser visar också på vikten av att kunna begränsa enskilda personers tillgång till sprängämnesprekursorer. Regeringen anser därför att de eventuella nackdelar som ett tillståndssystem kan innebära i form av en ökad administrativ belastning och till viss del även ökade kostnader för myndigheter, enskilda personer och ekonomiska aktörer, övervägs av fördelarna med ett sådant system. bör därför införa undantag enligt artikel 4.2 avseende väteperoxid, nitrometan och salpetersyra. stad anser att fokus inte borde ligga på att bygga upp bl.a. ett tillståndssystem utan att hitta ersättningskemikalier/koncentrationer för ämnena i bilaga I till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Att hitta ersättningsämnen och koncentrationer för ämnena i bilaga I som inte kan användas för att göra sprängämnen av, är naturligtvis önskvärt. Detta får dock bli en fråga för marknaden, konsumenterna av dessa produkter och tillståndsmyndigheten. Artikel 4.2 kräver en kompletterande nationell bestämmelse i den föreslagna lagen om sprängämnesprekursorer. Tillstånd för införsel behandlas i avsnitt 6.5. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (hädanefter MSB) anser att den föreslagna lagtexten i 3 § lagen om sprängämnesprekursorer behöver kompletteras med ett undantag från förbudet i artikel 4.1 även för ekonomiska aktörer, då förbudet i aktuell artikel också riktar sig mot ekonomiska aktörer. EU-förordningar är i enlighet med artikel 288 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen funktionssätt, till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Ekonomiska aktörer ska i enlighet med EU-förordningen inte behöva tillstånd för tillhandahållanden. Av denna anledning riktar sig inte den föreslagna bestämmelsen till dem. Genom bestämmelser om att enskilda kan beviljas tillstånd att förvärva, inneha och använda aktuella ämnen inrättas i enlighet med artikel 4.2 ett tillståndssystem som medger att ämnena tillhandahålls. Ett tillägg i enlighet med vad MSB föreslår är av denna anledning onödigt. Enligt förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer krävs, såsom redogjorts för i avsnitt 13.2, tillstånd för enskilda personer om de ska hantera väteperoxid i en koncentration lika med eller överstigande 70 viktprocent liksom salpetersyra i en koncentration lika med eller överstigande 20 viktprocent. Konsekvensen av att införa krav på tillstånd för väteperoxid och salpetersyra enligt lagen om sprängämnesprekursorer kan bli att enskilda personer får söka två olika tillstånd för ett och samma ämne, vilket naturligtvis kan upplevas som omständligt. Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer och EU-förordningen om sprängämnesprekursorer har emellertid helt olika syften, och vid tillståndsprövningen ska skilda aspekter beaktas. En samordning låter sig alltså inte göras på ett enkelt sätt. Enligt Kemikalieinspektionens rapport nr 2/12, Överlåtelse av särskilt farliga kemiska produkter m.m. – rapport från ett regeringsuppdrag, beviljades endast ett 20-tal ansökningar avseende tillstånd för privat bruk av särskilt farliga kemiska produkter av samtliga länsstyrelser i . Med beaktande av vad som här redogjorts för finns det, enligt regeringens mening, inte skäl att överväga några författningsändringar med anledning av att två olika tillstånd kan komma att krävas för ett och samma ämne. Registreringssystem enligt artikel 4.3 för väteperoxid, nitrometan och salpetersyra bör inte införas Enligt artikel 4.3 får medlemsstaterna tillåta att enskilda personer får tillgång till: –väteperoxid i en koncentration som överstiger det gränsvärde som föreskrivs i bilaga I, men inte överstiger 35 viktprocent, –nitrometan i en koncentration som överstiger det gränsvärde som föreskrivs i bilaga I, men inte överstiger 40 viktprocent och –salpetersyra i en koncentration som överstiger det gränsvärde som föreskrivs i bilaga I, men inte överstiger 10 viktprocent. Detta förutsätter att den ekonomiska aktören som tillhandahåller ämnena registrerar varje transaktion med dem. Ett registreringssystem gör det lättare för enskilda personer att få tillgång till aktuella kemikalier i högre koncentrationer för legitima ändamål, då de inte behöver ansöka om tillstånd och få sin ansökan 2013/14:144 prövad för ändamålet. , vars medlemmar använder högre koncentrationer av väteperoxid för att bleka ben (horntroféer och kranier), förespråkar ett registreringssystem liksom Region . Ett registreringssystem i kombination med det föreslagna tillståndssystemet skulle troligen resultera i ett mindre antal tillståndsansökningar. Regeringen konstaterar dock att tillverkningen av sprängämnen blir lättare ju högre koncentrationen av prekursoren i fråga är. Detta talar emot att inrätta ett system genom vilket införskaffande av väteperoxid, nitrometan och salpetersyra i högre koncentrationer underlättas. Ett registreringssystem ger också, som nämnts ovan, en sämre kontroll av vem som får tillgång till aktuella prekursorer och vad personen avser att använda dessa till. anser att sistnämnda uppfattning är anmärkningsvärd eftersom syftet med registrering är att dokumentera vilka personer som köper bl.a. väteperoxid och att en icke legal användning bör kunna spåras genom kontroll av hur ofta och i vilka mängder en registrerad person köpt. Detta stämmer till viss del, men innebär också att en person som är olämplig att inneha en sprängämnesprekursor kan få tillgång till ämnet utan att någon som helst kontroll av personen sker innan denne får tillgång till sprängämnesprekursoren. Om personen köper sprängämnesprekursorer hos olika ekonomiska aktörer försvåras dessutom möjligheten att spåra personen. Därtill innebär ett registreringssystem merarbete för näringsidkare som är tvungna att föra register över de transaktioner de gör med aktuella ämnen och bevara dessa register. Mot bakgrund av vad som anförts ovan och med hänsyn till EU-förordningens syfte att skydda samhället och dess invånare mot konsekvenserna av att terrorister och andra kriminella kan få tillgång till högkoncentrerade kemikalier, anser regeringen att undantaget i artikel 4.3 inte bör införas i . Det bör framhållas att enskilda personer fortfarande har möjlighet att få tillgång till väteperoxid, nitrometan och salpetersyra i högre koncentrationer än som anges i bilaga I till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer, trots att undantaget i artikel 4.3 inte införs, genom att ansöka om tillstånd. Artikel 4.3 leder således inte till någon kompletterande nationell bestämmelse. Registreringssystemet enligt artikel 17 är inte tillämpligt för En medlemsstat som redan vid EU-förordningens ikraftträdande infört ett registreringssystem, enligt vilket den ekonomiska aktören som tillhandahåller enskilda sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner är skyldig att registrera alla transaktioner med ämnena, får enligt artikel 17 fortsätta att tillämpa detta system på vissa eller samtliga ämnen. Enligt 10 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer ska den som överlåter särskilt farliga kemiska produkter föra anteckningar om överlåtelserna, se avsnitt 13.2.1. Detta betyder att den som överlåter väteperoxid i en koncentration lika med eller överstigande 70 viktprocent liksom salpetersyra i en koncentration lika med eller överstigande 20 viktprocent ska föra anteckningar om Av 4 kap. 3 § i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer framgår att Prop. 2013/14:144 anteckningsskyldigheten omfattar uppgifter om datum för försäljningen, produktnamn och mängd, köparens namn eller firmanamn och adress samt om produkten har överlåtits för yrkesmässig hantering eller för privat bruk som kräver tillstånd. I det senare fallet ska uppgift då finnas om hur köparen visat sin behörighet. Denna anteckningsskyldighet kan sägas likna det registreringssystem som omtalas i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Anteckningsskyldigheten i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer har dock ett annat syfte än den registrering som avses i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Registreringssystemet som omtalas i artikel 17 i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer gäller nationella åtgärder som vidtagits i syfte att hindra olaglig tillverkning av sprängämnen, medan anteckningsskyldigheten i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer syftar till att kontrollera överlåtelser av ämnen som är särskilt farliga ur hälsosynpunkt.