prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — Av fallstudier framgår också att det finns skillnader i hur etableringsarbetet är organiserat och bedrivs inom och mellan lokala förmedlingskontor, kommunen och berörd länsstyrelse. Arbetsförmedlingen kan det bl.a. konstateras att olika organisationslösningar innebär olika grad av specialisering och möjligheter till lokal förankring och arbetsgivarkontakter. fallstudier visar att man inom vissa förmedlingskontor specialiserar sina arbetsuppgifter för att effektivisera verksamheten och frigöra resurser. Det kan exempelvis handla om att dela in personalen i arbetslag utifrån olika moment i etableringsprocessen såsom inskrivning/mottagning, rustande insatser samt matchning mot arbete. Möjligheterna till specialisering beror dock på förmedlingskontorets storlek. 6.1.3Samarbetet mellan stat och kommun behöver utvecklas Etableringsreformen innebar att det samordnande ansvaret för vissa nyanlända överfördes från kommun till stat. Majoriteten av de kommunala och statliga företrädare som intervjuat under granskningen anser att reformen har inneburit förbättringar, bl.a. eftersom de nyanlända nu skrivs in på Arbetsförmedlingen och får ta del av insatser för etablering på arbetsmarknaden i ett skede än förut. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? dröja innan en nyanländ hade lärt sig så mycket svenska att han eller hon skrevs in på Arbetsförmedlingen. Även efter reformen är dock mottagandet av de nyanlända ett gemensamt åtagande för stat och kommun. Kommunerna har bl.a. ansvar för sfi, samhällsorientering, den reguljära vuxenutbildningen samt olika typer av grundläggande samhällsservice. Kommunerna har också en lagreglerad möjlighet att anordna arbetsmarknadsrelaterad verksamhet för att kunna hjälpa sina invånare till egenförsörjning. För att intentionerna med reformen ska uppnås krävs ett välfungerande samarbete mellan stat, kommun och näringsliv på det lokala planet. Men i praktiken har etableringsreformen också medfört en uppdelning av ansvar mellan stat och kommun beroende på vem som står för individens försörjning. Statlig ersättning utgår i form av etableringsersättning respektive aktivitetsstöd och utvecklingsersättning medan kommunerna svarar för försörjningsstöd. Detta påverkar vilka insatser som den nyanlände får ta del av. Av bland annat fallstudier framgår att vissa kommuner inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning erbjuder nyanlända inom etableringsuppdraget möjligheter att ta del av kommunala platser för praktik, arbetsträning eller olika satsningar i samarbete med det lokala näringslivet. I dessa fall avvaktar kommunen eftersom man inte ser denna grupp som sitt ansvar förrän etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut. Enligt mening motverkar detta etableringsreformens intentioner där tidiga insatser framhålls som mycket betydelsefullt för de nyanländas etablering. Företrädare för Arbetsförmedlingens avdelning Integration och etablering känner igen bilden att det är svårare för etableringsdeltagare att få kommunala praktikplatser och liknande, men Arbetsförmedlingen har inte någon samlad bild av hur vanligt det är. Kommunerna med sin lokalkännedom har förutsättningar att få till stånd effektiva insatser, samt att involvera näringslivet och andra lokala aktörer. Av fallstudier framgår att lokala initiativ i kommunerna bidrar till att hitta lösningar som gör att nyanlända och andra utrikes födda kommer i kontakt med näringslivet och kan utveckla sin kompetens. Det handlar t.ex. om satsningar för att tydliggöra för företag hur de kan dra nytta av den resurs som nyanlända utgör, om förmedling av praktikplatser och utökat stöd till de arbetsplatser som tar emot nyanlända, samt om satsningar i större skala på nystartsjobb inom kommunen. Nyanlända utanför etableringsuppdraget har inte rätt till etableringsinsatser och får inte tillgång till samma resurser från Arbetsförmedlingen. Av fallstudier framgår att Arbetsförmedlingen i vissa fall inte varit särskilt benägen att involvera sig i kommunala projekt med utrikes födda utanför etableringsuppdraget som målgrupp. Bidragande orsaker till att denna ansvarsfördelning uppstår i praktiken har att göra med kommunernas ekonomiska incitament samt Arbetsförmedlingens uppdrag, dvs. att fokusera på etableringsdeltagarna inom ramen för en rättighetslagstiftning och med relativt strikt regelstyrda insatser. Den som har det yttersta försörjningsansvaret har pressen på sig att agera. Kommunen har ansvar för de utrikes födda som inte har arbete eller någon annan försörjning. Eftersom det finns en gräns för hur många platser för praktik, arbetsträning och liknande som en kommun kan anordna så uppstår lätt en konkurrenssituation mellan olika grupper. Personer med försörjningsstöd belastar den kommunala budgeten, och ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är det därför önskvärt att platserna i stor utsträckning används för att stärka deras kompetens. har Arbetsförmedlingen svårt att hinna med arbetsgivarkontakter och att hjälpa etableringsdeltagare med att hitta platser i det privata näringslivet. Arbetsförmedlingens svårigheter att hjälpa till med praktikplatser i det privata näringslivet i kombination med kommunernas ovilja att erbjuda praktik till gruppen innebär sammantaget att etableringsdeltagare riskerar att inte få möjlighet att komma ut på en arbetsplats i den utsträckning som skulle behövas. Det kan också konstateras att det inte var fler än av dem som ingick i etableringsuppdraget som haft insatsen arbetspraktik i sin etableringsplan. Arbetsförmedlingen hade tidigare ingen möjlighet att betala ersättning till en arbetsgivare som anordnar arbetsträning för etableringsdeltagare, vilket är fallet när det gäller t.ex. arbetssökande inom jobb- och utvecklingsgarantin. I samband med budgetpropositionen 2013 aviserade regeringen sin avsikt att öka möjligheterna till arbetsplatsförlagda aktiviteter för etableringsdeltagare genom de nya insatserna praktiskt basår och arbetsträning med handledare. Dessa insatser medger att en ersättning till arbetsgivaren betalas ut. Praktiskt basår har dock använts i mycket liten utsträckning. De olika delar som ska ingå gör det svårt att få till avtal med anordnare och att ordna logistiken med resor o.s.v. för deltagaren. Att insatsen ska pågå har även det lyfts fram som en försvårande omständighet. 6.1.4 Etableringsperioden utnyttjas inte alltid effektivt Av aktgranskning framgår att det inte sällan saknas en tydlig röd tråd och utvecklingslinje i etableringsplanerna och hur de genomförs. Efter att de två åren med etableringsplan är slut har den nyanlände som inte lyckats få sysselsättning eller utbildning en betydligt mer begränsad tillgång till stöd och insatser som kan påskynda etableringen. Även om inte alla nyanlända kan förväntas ha etablerat sig bör processen ha kommit så långt som möjligt utifrån varje individs förutsättningar. I annat fall innebär det en förlorad möjlighet för individen och en kostnad för samhället. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? En bidragande orsak till den bristande utvecklingen kan vara att den nyanlände inte är redo att påbörja sin etablering. Det inte ovanligt att det bland gruppen skyddsbehövande finns personer med fysiska eller psykiska trauman, och det kan ta tid att upptäcka och tillgodose sådana behov. Utöver egna hälsoproblem är det heller inte ovanligt att denna grupp av nyanlända har anledning att oroa sig för sina nära anhöriga. Under sådana omständigheter är det inte förvånande om den nyanlände inte fullt ut kan fokusera på sin etablering i . Det finns också en koppling till den enskildes försörjning som kan vara problematisk i sammanhanget. Full ersättning förutsätter 100 procents prestationsförmåga, samt att man deltar i aktiviteter motsvarande heltid, dvs. intryck från sina akt- och fallstudier är att stort fokus hamnar på den enskildes ekonomi, vilket kan ske på bekostnad av lämpligheten i de insatser som han eller hon deltar i. En stor del av kontakterna mellan etableringsdeltagare och arbetsförmedlare handlar om den personliga ekonomin och om frånvarorapportering, i de akter som har granskat. Det kan även konstateras att det är mycket ovanligt att nyanlända bedöms ha en lägre prestationsgrad än . Ytterligare orsaker till en bristande progression handlar enligt mening om svårigheter att anpassa insatser till en låg språknivå men också om brist på meningsfulla aktiviteter att erbjuda, inte minst för personer som saknar studievana. Av aktstudier framgår också att nyanlända kvinnor i betydligt lägre utsträckning har arbetsmarknadsnära insatser i sina planer, vilket även har uppmärksammats. Det framgår också att mycket unga och de utan gymnasieutbildning är överrepresenterade i de akter som utmärks av bristande progression. En brist i sammanhanget är att Arbetsförmedlingen inte bedriver någon systematisk och erfarenhetsbaserad metodutveckling på området. Visserligen har Arbetsförmedlingen utvecklat ett förhållandevis omfattande handläggarstöd kring nyanländas etablering. Men detta stöd är i första hand inriktat mot att stödja en korrekt handläggning av etableringsärenden, inte verksamhetens innehåll i termer av exempelvis alternativ och framgångsfaktorer. I förarbetena till etableringsreformen framhålls att insatserna bör vara individuellt anpassade till den enskildes specifika önskemål och behov. kan det enligt mening finnas anledning att anlägga perspektivet att etableringsprocessen generellt sett kan ses som olika faser med distinkta steg sinsemellan. Vid vissa förmedlingskontor tillämpas ett sådant synsätt, som också får styra verksamhetens organisering. Ett metodutvecklingsarabete kan också syfta till att identifiera olika huvudvägar i etableringsprocessen för nyanlända med olika förutsättningar och önskemål. Det kan exempelvis handla om olika typfall där man anger ett antal alternativa Ett sådant arbetssätt förutsätter ett aktivt erfarenhetsutbyte samt uppföljnings- och utvärderingsinsatser. 6.1.5Bristande innehåll och kvalitet i upphandlade tjänster För att etableringsperioden ska kunna utnyttjas så effektivt som möjligt behöver de insatser som står till Arbetsförmedlingens förfogande vara anpassade till de nyanländas behov och de krav som arbetsmarknaden ställer. Vid intervjuer betonar såväl chefer som arbetsförmedlare vid förmedlingarna vikten av att kunna erbjuda de nyanlända rätt aktiviteter av god kvalitet. De intervjuade konstaterar att det finns betydande brister i de upphandlade tjänsternas inriktning, omfattning och kvalitet. kan också konstatera att Arbetsförmedlingen endast förbrukade av sitt anslag på för etableringslotsar och insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. låga anslagsförbrukningen främst insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. En bidragande orsak var att man fick lägre förvaltningsanslag för förmedlare inom etableringsuppdraget som inflödet av etableringsdeltagare var högt. Detta innebar svårigheter för arbetsförmedlarna att hinna med att ta fram individuella planer med programinsatser. I många fall uppges leverantörerna ha svårt att säkerställa kvaliteten i sina tjänster. Arbetsförmedlarna menar att de måste ägna mycket tid åt att kontrollera och sätta press på leverantörerna, annars får de nyanlända inte alls de tjänster som staten har betalt för. Från centralt håll inom Arbetsförmedlingen lyfter man fram att de lokala förmedlingskontoren inte systematiskt framför sina klagomål uppåt i organisationen. Detta gör det svårt för organisationen att åtgärda problem med leverantörer som inte fullgör sina åtaganden. Ett problem som framförs i sammanhanget är att flera avtal tecknades före etableringsreformen. Därmed kan de vara dåligt anpassade till målgruppen, t.ex. avseende språkkrav. Vid flera intervjuer framförs önskemål om ett ökat lokalt inflytande och mer kontinuitet vid upphandling av tjänster. Eftersom många upphandlingar överklagas kan det vara svårt för Arbetsförmedlingen att upprätthålla en tillräcklig bredd i sitt utbud. För att få ett bättre utbud och en bättre kvalitet på Arbetsförmedlingens upphandlade insatser krävs kanaler som fångar upp synpunkter i form av både klagomål och behov från de lokala förmedlingskontoren. förutsättning är att Arbetsförmedlingen har tillräcklig kapacitet att följa upp och utvärdera ingångna avtal med leverantörer. Arbetsförmedlingen införde en ny ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? leverantörsuppföljningsmodell som innebär att det finns ett leverantörsråd i varje marknadsområde där de lokala synpunkterna förs fram. 6.1.6 Validering en alltjämt outvecklad insats Validering av tidigare kunskap och erfarenheteter är ett annat område som behöver utvecklas för att de nyanländas kompetens ska kunna tas tillvara på ett effektivt sätt. hade emellertid endast 44 nyanlända inom etableringsuppdraget genomgått en upphandlad validering. Motsvarande för nyanlända utanför etableringsuppdraget var 198 valideringar. Det innebär att av de nyanlända som var inskrivna på Arbetsförmedlingen 2011 genomgick en validering. Det framgår av en utvärdering från Statskontoret. Av fallstudier framgår att arbetsförmedlare ser validering som en insats med alltför hög tröskel för många nyanlända, och att validering förknippas med t.ex. bedömning av utländska akademiska utbildningar och licensyrken. Ett annat problem som har framförts är bristen på överblick när det gäller befintliga valideringsresurser. Arbetsförmedlingen och övriga aktörer som arbetar med validering får problem med att matcha individer mot rätt valideringsinsats. Det är även svårt för individen att själv hitta rätt väg eftersom det finns olika typer av validering med olika utförare. Valideringsinsatserna behöver ofta anpassas bättre för nyanlända med liten kunskap i svenska språket. Det gäller både för själva valideringsinsatsen och för den påbyggnad av kompetens som valideringen kan visa på behov av, t.ex. genom arbetsmarknadsutbildningar. Bristen på valideringstolkar uppges vara en flaskhals i sammanhanget. Det finns även ett behov av personer med kompetens att ge såväl språkstöd som stöd inom det aktuella yrkesområdet. Bedömning av utländska betyg kan också ta . Av aktstudien framgår att endast ett fåtal av de nyanlända med gymnasieutbildning från hemlandet får sin examen bedömd i . Det är allvarligt om nyanlända med lång utbildningsbakgrund går miste om chansen till en mer varaktig etablering på arbetsmarknaden p.g.a. att deras kunskap och kompetens inte tas tillvara på rätt sätt. 6.1.7Alltför få studerar på komvux Av de nyanlända inom etableringsuppdraget saknar gymnasieutbildning, men av etableringsdeltagarna hade vuxenutbildning som en insats i sina etableringsplaner . är många nyanlända unga – närmare tre fjärdedelar av gruppen är och nästan en femtedel under . De kan därmed förväntas ha kvar i arbetsför ålder. Det innebär att utbildningsinvesteringar snabbt blir lönsamma för samhället som helhet. För den enskilda individen är det dock inte självklart lönsamt att lånefinansiera en längre utbildning på grundläggande nivå. kommuner och statliga myndigheter kan det också finnas hinder i form av regler och budgetstaket som motverkar att sådana samhällsekonomiskt motiverade investeringar kommer till stånd. Enligt mening har staten ett ansvar att bevaka det samhällsekonomiska perspektivet i offentliga åtaganden. Efter etableringsperioden kan en nyanländ skrivas in i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar och i normalfallet få aktivitetsstöd/utvecklingsersättning i . Sedan är man hänvisad till kommunens försörjningsstöd ifall man inte lyckats ordna sin försörjning på annat sätt. Om den nyanlände ska välja studier måste studielån framstå som ett lönsamt och realistiskt alternativ till försörjningsstöd eller annan försörjning. För kommunens del handlar det om att väga kortsiktiga kostnader mot minskade utgifter och ökade skatteintäkter på . Det finns en potentiell konflikt mellan vad som är rätt väg för en individ på kort respektive . Arbetsförmedlingens uppdrag är till stor del inriktat mot att matcha individer mot arbetsmarknaden utifrån vad som är den kortaste vägen. Det är dock inte säkert att detta ger den största chansen till en varaktig anställning. Av aktstudier och intervjuer framgår att det inte är ovanligt att nyanlända i slutet av etableringsplanen avbryter ett påbörjat spår mot fortsatta studier för ett arbete på kort sikt. Etableringsreformen har också skapat ett särskilt problem för ensamkommande flyktingbarn mellan . Inom rådande regelverk har dessa ungdomar ekonomiska incitament att välja en etableringsplan i stället för studier på gymnasienivå. Drygt 310 ungdomar hade 2013 en etableringsplan. Arbetsförmedlingen och kommuner har i vissa fall gjort en särskild överenskommelse för att undvika detta problem. I går kommunen in med försörjning till de nyanlända ungdomarna för att undvika att de väljer etableringsplan framför utbildning, och därmed långsiktigt får svårt att konkurrera på den svenska arbetsmarknaden. Nyanlända bör enligt mening få ökade möjligheter att studera inom den kommunala vuxenutbildningen, antingen för att öka sin anställningsbarhet på arbetsmarknaden eller för att gå vidare till högre studier. Det finns inga formella hinder för detta, men i praktiken är det mycket få som bedriver sådana studier. Bidragande orsaker till det låga deltagandet är enligt mening att inte regeringen mer aktivt styr mot detta genom exempelvis hur Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag formuleras, eller genom att påverka benägenheten att ta emot nyanlända i den kommunala vuxenutbildningen. Ytterligare en orsak gäller den enskildes incitament och förutsättningar att lånefinansiera fortsatta studier efter etableringsperioden. Mot bakgrund av att många nyanlända är förhållandevis unga och därmed kan förväntas ha ett långt yrkesliv framför sig är det låga deltagandet ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? otillfredsställande, särskilt om man beaktar arbetsmarknadens generellt sett ökade krav på utbildning. Sammantaget innebär detta en betydande risk för att gruppen får en svag ställning på arbetsmarknaden och i förlängningen kan hamna i permanent utanförskap. 6.1.8 Språkkrav kan hindra tidiga insatser Kunskaper i svenska språket brukar framhållas som nyckeln till en framgångsrik etablering. kan språkkrav bli en bromskloss och hindra eller allvarligt försena utvecklingen mot arbete eller en reguljär utbildning. Av granskning framgår att en stor andel av de nyanlända av olika skäl inte når särskilt långt i sina svenskstudier. Endast en knapp femtedel av individerna i aktstudie nådde till D-nivå i sina sfi-studier . kan det konstateras att det finns mer eller mindre formellt uttalade språkkrav för att komma framåt i etableringsprocessen. Det kan gälla för såväl praktikplatser som för validering och vuxenutbildning. Möjligheterna att använda sitt modersmål vid validering eller vuxenutbildning är begränsad. En förklaring till detta är bristen på lärare med relevanta språkkunskaper. Elever kan erbjudas möjligheten att studera på hemspråk inom grundläggande vuxenutbildning, men det är ingen rättighet. Den s.k. lyfter i sitt betänkande (SOU 2013:20) fram att detta skulle kunna underlätta för eleverna, men påpekar att tvingande bestämmelser i lagen skulle innebära alltför stora ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Kommunen har ansvar för att nyanlända erbjuds sfi . För nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget ska strävan vara att de erbjuds sfi inom en månad. Uppgifter från Arbetsförmedlingen visar emellertid att av de nyanlända som haft etableringsplan har deltagit i sfi. Väntetider till sfi innebär dels att språkinlärningen försenas, dels att väntetiden förlängs innan den nyanlände kan påbörja insatser som kräver en viss kunskapsnivå i svenska språket. Därmed kan inte etableringsperiodens utnyttjas till fullo. I samband med budgetpropositionen för lanserade regeringen en satsning som gör det möjligt för Arbetsförmedlingen att anvisa nyanlända till folkhögskolor. Insatsen betonades som särskilt angelägen för personer med kort utbildningsbakgrund. Dessa nyanlända får därmed möjlighet att inleda sin etableringsperiod med en sammanhängande insats, som bl.a. innehåller träning i svenska språket. När det gäller frågan om att bedriva insatser parallellt handlar det ofta om att sfi ska kombineras med någon annan verksamhet, t.ex. med arbetsmarknadsutbildning och/eller arbetspraktik. kan det innebära logistiska problem att kombinera resor och tider när olika huvudmän är inblandade, inte minst på mindre orter. Det finns dock goda exempel på hur man har lyckats lösa denna ekvation (se avsnitt 4.5.4 och 5.3.4). Både språkkraven för olika typer av insatser och de praktiska omständigheterna bidrar alltså till svårigheterna att bedriva sfi parallellt med annan verksamhet. brukar det framhållas att kombinationen med annan verksamhet är viktig för just de grupper som kan förväntas ha svårigheter med sfi-studierna. I detta avsnitt lämnar sina rekommendationer i syfte att öka effektiviteten i statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. Rekommendationerna riktar sig dels till regeringen, dels till Arbetsförmedlingen. anser att regeringen på ett tydligare sätt bör ta ett samlat ansvar för frågan om de nyanländas kompetens. Enligt mening handlar det dels om att anlägga ett sektorövergripande perspektiv eftersom frågan berör såväl arbetsmarknadssom utbildningsfrågor, dels om att aktivt verka för att den nödvändiga samverkan mellan stat, kommun och näringsliv kommer till stånd. Med hänsyn till bl.a. Arbetsförmedlingens låga anslagsförbrukning är det också angeläget att regeringen överväger hur resursfördelningen mellan alternativa insatser kan göras så effektiv som möjligt. Ett ökat ansvarstagande handlar enligt mening också om att skaffa sig tillräcklig kunskap om situationen, att skapa regelsystem och incitament som stimulerar i rätt riktning, samt att verka för att öka tillgängligheten hos de insatser som är effektiva. Regeringen bör mer aktivt verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv. I samband med detta bör regeringen överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. En viktig aspekt av lokal samverkan som bör beaktas är kommunernas förutsättningar och benägenhet att erbjuda praktik- och arbetsträningsplatser till nyanlända inom ramen för etableringsreformen. Det är också angeläget att Arbetsförmedlingens uppdrag förtydligas och att de instrument som står till myndighetens förfogande underlättar och stimulerar en effektiv lokal och regional samverkan. Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Som ett led i detta bör regeringen överväga att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla uppföljningen av komvuxstudiernas omfattning inom och efter etableringsuppdraget. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? Regeringen bör överväga möjligheten att underlätta för de nyanlända att i ökad utsträckning delta i såväl validering som vuxenutbildning på sitt modersmål. Syftet är att möjliggöra tidigare insatser och att korta vägen till arbete. Regeringen bör pröva om de samlade resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att påskynda de nyanländas etablering. En utgångspunkt för detta bör vara Arbetsförmedlingens låga anslagsförbrukning vad gäller insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. 6.2.2 Rekommendationer till Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen bör följa upp och utvärdera olika sätt att organisera etableringsuppdraget inom och mellan förmedlingskontor.