prop · H103110 · 2014-03-17 00:00:00 — 2013/14:110 någon som är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa reseförbud eller anmälningsskyldighet, om det inte finns skäl att anhålla eller häkta honom eller henne. Syftet med bestämmelsen är att det ska finnas mindre ingripande alternativ än frihetsberövande för att säkra lagföring eller verkställighet. Anmälningsskyldighet, som både utgör ett självständigt tvångsmedel enligt och som kan föreskrivas som ett villkor vid beslut om reseförbud, fyller den funktionen. Med anmälningsskyldighet avses en skyldighet att vid vissa tider anmäla sig hos en anvisad polismyndighet. För att anmälningsskyldighet enligt ska fylla sin funktion – att avhålla den misstänkte från att lämna orten – måste platsen där anmälningsskyldigheten ska fullgöras preciseras. I den framtida organisationen kommer det, som nämnts, att vara , som ska administrera anmälningsskyldighet. Av samma skäl som angetts när det gäller anmälningsskyldighet enligt utlänningslagen räcker det dock inte att ange att anmälningsskyldigheten enligt ska fullgöras hos när den får nationellt ansvar, eftersom den som åläggs anmälningsskyldighet då kan fullgöra skyldigheten var som helst i landet. För att uppnå syftena med regleringen måste därför regeln om anmälningsskyldighet i 25 kap. 1 § ändras. Den lämpligaste lösningen är den som kommittén föreslår, nämligen att den som beslutar om anmälningsskyldighet i beslutet ska ange på vilken ort den misstänkte ska anmäla sig för att fullgöra skyldigheten. I praktiken innebär detta inte någon förändring för rätten eller för åklagare, eftersom de i beslut om reseförbud och anmälningsskyldighet anger på vilket sätt, dvs. var och när, skyldigheten ska fullgöras. 7.4Behörig domstol vid överklaganden 7.4.1Behovet av särskilda forumregler vid överklagande till allmän förvaltningsdomstol Regeringens bedömning: Några ändrade forumregler för överklagande av den nya beslut i förvaltningsärenden behövs inte i de flesta fall. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna yttrar sig inte sär- skilt i denna del. ställer sig bakom kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning Behörig domstol styrs av var det överklagade beslutet har fattats Forumreglerna vid överklagande av beslut i förvaltningsärenden styrs i stor omfattning av på vilken ort det överklagade beslutet har fattats. Ändringar i reglerna om var ett ärende ska handläggas påverkar således även till vilken domstol det fattade beslutet ska överklagas. 2013/14:110 De beslut som en polismyndighet fattar överklagas i stor utsträckning enligt huvudregeln i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) till allmän förvaltningsdomstol. Enligt forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. I dagens organisation med 21 polismyndigheter innebär regeln att överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets den beslutande polismyndigheten finns. I myndigheter med hela landet som verksamhetsområde anses regeln enligt praxis innebära att det är den beslutande enhetens geografiska placering som avgör var beslutet ska anses vara fattat (RÅ 1995 ref. 20). Lagrådet ifrågasätter om bestämmelsen i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar är fullt så entydig och hänvisar bl.a. till ett avgörande där fann att en arbetslöshetskassas beslut skulle överklagas till förvaltningsrätten i det län där kassans styrelse hade sitt säte och inte till förvaltningsrätten i det län där lokalkontoret var beläget (RÅ 1997 ref. 13). Omständigheterna i det fallet var dock speciella, eftersom kassans beslut inte fick överklagas innan kassan hade omprövat sitt beslut. Rätten att överklaga ansågs således knuten till det beslut som fattades med anledning av omprövningen. Eftersom omprövningsbeslutet fattades av huvudkontoret blev också huvudkontorets geografiska placering avgörande för forumfrågan. beslut kommer inte att vara föremål för obligatorisk omprövning, varför det liksom i RÅ 1995 ref. 20 torde bli den beslutande enhetens geografiska placering som avgör vilken domstol som blir behörig att pröva ett överklagande. Den nya polisorganisationen ger möjlighet att koncentrera handläggningen av ärenden Utgångspunkten för den nya polisorganisationen är att i största möjliga utsträckning själv ska besluta sin organisation. En konsekvens av detta är att handläggningen av förvaltningsärenden som huvudregel inte kommer att styras genom författningsregler. I stället överlämnas det till att avgöra var olika typer av ärenden ska handläggas på det mest effektiva och arbetsbesparande sättet. Redan det förhållandet att alla polismyndigheter slås samman till en myndighet, och att detta sker i syfte att effektivisera polisverksamheten, talar för att vissa typer av förvaltningsärenden kommer att handläggas på betydligt färre platser än . I hur stor utsträckning handläggningen kommer att koncentreras och till vilka platser är okänt, eftersom själv avgör detta. Denna frihet för myndigheten att själv bestämma över var arbetsuppgifterna ska fullgöras har emellertid den nackdelen att den i vissa fall kan påverka andra myndigheters arbetsbörda. Även enskilda kan komma att påverkas om handläggningen av förvaltningsärenden koncentreras. Lagrådet ifrågasätter lämpligheten av en reglering som innebär att frågan om vilken förvaltningsrätt i landet som har att pröva ett överklagande är beroende av var den myndighet vars beslut överklagas väljer att lokalisera handläggningen av den aktuella typen av ärenden. Lagrådet anser därför att det bör övervägas att införa en allmän forumregel för överkla- gande av beslut, vilken anknyter till den ort där den enskilde finns, i likhet med vad som gäller för exempelvis och . Ett alternativ till en generell forumregel är att införa en motsvarande regel i de aktuella författningarna. Enligt Lagrådets mening talar förutsebarhet och överskådlighet dock starkt för en generell lösning. En uttalad målsättning vid utformningen av forumregler har länge varit att reglerna i allmän förvaltningsdomstol bör anknyta till var den enskilde finns och inte var den beslutande myndigheten är belägen. Reglerna bör också utformas så att de leder till en jämn och förutsebar måltillströmning till samtliga förvaltningsrätter. har dessa principer fått genomslag i specialförfattningar genom att reglerna om några av de största målkategorierna, som skatte- och socialförsäkringsmål, har ändrats så att det är den enskildes folkbokföringsort som avgör vilken domstol som är behörig att pröva ett överklagande. Huvudregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar har därigenom, sett till antalet mål, blivit en undantagsregel. Regeringen har dock tagit ställning för att huvudregeln i 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ska behållas, främst med hänsyn till de många undantag som skulle behöva göras från en generell forumregel baserad på den enskildes folkbokföringsort (prop. 2012/13:45 s. 85 f.). handläggning av förvaltningsärenden skiljer sig på flera sätt från exempelvis och . Ärendehandläggning är de sistnämnda myndigheternas huvudsakliga uppgift, vilket genererar en mycket stor mängd överklagbara beslut. Att besluta i förvaltningsärenden är däremot endast en del av verksamhet och många typer av ärenden är inte överklagbara. fattar därför inte tillnärmelsevis lika många överklagbara beslut som de ovan nämnda myndigheterna. Med hänsyn till att regleringen av uppgifter är utspridd i ett så stort antal författningar är det inte heller möjligt att reglera överklaganden av myndighetens beslut generellt på det sätt som har gjorts beträffande överklagande av och beslut. Polislagen reglerar annan polisiär verksamhet än handläggningen av förvaltningsärenden och utgör därmed inte någon naturlig plats för en sådan reglering. Frågan är då om man bör införa särskilda överklaganderegler i de olika författningarna. De största grupperna av överklagade ärenden i verksamhet är vapenärenden och sekretessärenden. Av avsnitt 7.4.2 framgår att regeringen föreslår en särskild forumregel för vapenärenden baserad på den enskildes folkbokföringsort. Sekretessärendena behandlas i avsnitt 7.4.3. Andra stora ärendegrupper är passärenden och ärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods, men dessa överklagas sällan. Som framgår av avsnitt 7.1.2 förutsätter regeringen att även upprätthåller en hög servicenivå som ger den enskilde möjlighet att ansöka om pass eller lämna in hittegods på tillräckligt många platser i landet. Det innebär att dessa ärendetyper inte kommer att kunna koncentreras till ett fåtal platser i landet. I övrigt är det i huvudsak fråga om ärendetyper där antalet överklaganden är få och där handläggningen vid allmän förvaltningsdomstol som regel är skriftlig, varför en koncentration av ärendehandläggningen varken påverkar förvaltningsrätternas arbetssituation i någon större utsträckning eller berör många enskilda. Regeringen kommer att följa frågan för att säkerställa att omorganisa- 2013/14:110 tionen av polisen inte får negativa konsekvenser i dessa avseenden. Det saknas dock skäl att nu föreslå några ändrade forumbestämmelser utöver vad som anges beträffande vapenärenden i avsnitt 7.4.2 och beslut som överklagas till länsstyrelse i avsnitt 7.5.2. Det finns dock anledning att utveckla detta ställningstagande närmare när det gäller några lagar. Enligt 14 kap. 7 a och 9 §§ utlänningslagen (2005:716) ska vissa beslut av en polismyndighet om återreseförbud m.m. överklagas till en migrationsdomstol. Det gäller beslut om omhändertagande av en utlännings biljetter samt om förvar och uppsikt. Det finns fyra migrationsdomstolar. Vilka förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar och hur domkretsarna ser ut framgår av förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. I förarbetena till den nya instans- och processordningen för migrationsmål uttalades att bestämmelserna om domstolarna och förfarandet i dessa i så stor utsträckning som möjligt bör stämma överens med vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt. I enlighet med detta tillämpas forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar så att behörig domstol är den migrationsdomstol inom vars domkrets det första beslutet har fattats. För torde regeln innebära att det är den beslutande enhetens placering som blir avgörande för vilken domstol som är behörig. Enligt 6 § lagen (1985:206) om viten ska ansökan om utdömande av vite göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. När en myndighet omfattar flera län har bestämmelsen i praxis tolkats så att myndigheten anses belägen endast i det län där myndighetens säte (huvudkontor) finns. Denna tolkning kan i den nya polisorganisationen medföra att samtliga mål om utdömande av viten som har beslutats av kommer att handläggas av Förvaltningsrätten i . Regeringen delar kommitténs bedömning att detta med hänsyn till att dessa ärenden är mycket ovanliga inte leder till några större olägenheter. 7.4.2Ny forumregel i vapenlagen Regeringens förslag: Behörig förvaltningsrätt i ärenden enligt vapenlagen som överklagas av en fysisk person ska vara den förvaltningsrätt inom vars domkrets han eller hon var folkbokförd för beslutet. Om klaganden inte var folkbokförd i eller är en juridisk person är den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades behörig. Kommitténs förslag: Kommittén lämnar inget förslag till ny forumregel i vapenlagen. Remissinstanserna: påpekar att målfördelningen mellan de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att påverkas beroende på om koncentrerar vissa typer av beslutsfattande till centrala arbetsenheter eller om beslutsfattandet kommer att spridas ut geografiskt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men bestämmelsen har utformats något annorlunda. vänds uttrycket hemortskommun för att avgöra till vilken domstol en fysisk person ska överklaga ärenden enligt vapenlagen. För juridiska personer föreslås att den juridiska personens säte eller huvudkontor ska avgöra till vilken domstol beslutet ska överklagas. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till promemorians förslag om en särskild forumregel och tillstyrker eller lämnar det utan invändningar. Förvaltningsrätten i anser att begreppet hemortskommun bör användas genomgående när det gäller fysiska personer. Förvaltningsrätten påpekar också att forumregeln för juridiska personer bör förtydligas. Justitiekanslern anser att begreppet hemortskommun kan behöva förtydligas. föreslår att begreppet hemortskommun ändras till bosättningsort. Skälen för regeringens förslag Nuvarande regler om överklagande I 10 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) föreskrivs att en polismyndighets beslut enligt lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol samt att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Eftersom det inte finns någon särskild forumregel gäller huvudregeln i 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Polismyndigheternas beslut enligt vapenlagen överklagas alltså till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den polismyndighet som prövat frågan finns. Eftersom flertalet polismyndigheter omfattar ett län leder den nuvarande regleringen till att den enskilde normalt överklagar beslut enligt vapenlagen till den förvaltningsrätt vars domkrets omfattar hemlänet. Antalet överklagade ärenden enligt vapenlagstiftningen är relativt stort. inkom 806 mål som rörde vapenlagstiftningen till förvaltningsrätterna. Om skulle koncentrera handläggningen av vapenärenden till en eller bara ett fåtal platser i landet kommer följaktligen, med nuvarande regler, överklaganden av denna typ av ärenden att på motsvarande sätt koncentreras till endast någon eller några få förvaltningsrätter. Överklaganden enligt vapenlagen ska handläggas nära den enskilde Vapenärenden överklagas i stor utsträckning av enskilda personer. Det leder till negativa konsekvenser för den enskilde om han eller hon skulle få längre avstånd än till den domstol där målet ska prövas, eftersom det inte sällan hålls muntlig förhandling i mål enligt vapenlagstiftningen. En sådan förändring skulle inte heller stå i överenstämmelse med statsmakternas uttalade målsättning att forumreglerna i allmän förvaltningsdomstol bör knyta an till var den enskilde finns och inte till var den beslutande myndigheten finns. Det skulle dessutom strida mot den grundläggande principen att forumreglerna bör utformas så att de leder till en jämn och förutsebar tillströmning av mål till samtliga förvaltningsrätter (se prop. 2012/13:45 s. 86). är det viktigt att kan organisera sig så att verksamheten bedrivs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Det kan finnas rationella skäl för att koncentrera handläggningen av vissa ärendetyper som exempelvis ärenden enligt vapenlagen till färre platser än . Det bästa sättet att behålla den närhet till den överprövande instansen som den enskilde har – som har full frihet att bestämma var olika ärenden ska handläggas – är att i 10 kap. 1 § vapenlagen precisera till vilken förvaltningsrätt beslut enligt lagen Ändringen bör ha som utgångspunkt att den enskilde inte ska drabbas av försämringar på grund av hur väljer att organisera En myndighet som koncentrerar handläggningen av en viss typ av ärenden till någon eller några få orter får däremot tåla de olä- genheter och extrakostnader som det kan innebära att representanter för myndigheten får resa till en avlägset belägen domstol. därför vara att den som överklagar ett vapenärende inte bör få längre till den förvaltningsrätt som ska överpröva frågan än vad som är fallet . Genom att de flesta polismyndigheter består av ett län avgörs ärendena normalt i den sökandes hemlän. I promemorian föreslås att det för en fysisk person bör vara hans eller hennes hemortskommun som avgör till vilken förvaltningsrätt ärendet Med hemortskommun avses i promemorian folkbokfö- Justitiekanslern påpekar att det i författningstexten eventuellt bör klargöras vad som avses med hemortskommun, eftersom den föreslagna ändringen avviker från definitionen av begreppet i skatte- förfarandelagen och socialförsäkringsbalken. en vapeninnehavare är skyldig att förvara skjutvapen i godkänt säkerhets- skåp som placerats i bostaden, vilket regelmässigt innebär där tillstånds- havaren är folkbokförd, och anser därför att begreppet hemortskommun bör ändras till bosättningsort. Med hänsyn till att reglerna bör vara enkla och tydliga anser regeringen att forumregeln bör knytas till den ort där den klagande var folkbokförd Liknande forumregler finns i bl.a. körkorts- lagen (1998:488), folkbokföringslagen (1991:481) och lagen (1997:238) Det kan inte uteslutas att även personer som inte är folkbokförda här i landet överklagar beslut enligt vapenlagen. den kan antas bli mycket få. Den lämpligaste lösningen är, som föreslås i promemorian, att sådana beslut får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. I promemorian föreslås att juridiska personer ska överklaga beslut en- ligt vapenlagen till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen har sitt säte eller där huvudkontoret finns. För juridiska personer som inte har styrelse eller utpekat säte föreslås samma regel gälla som för överkla- ganden av en fysisk person som saknar hemvist i , nämligen att överklagandet görs till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första Förvaltningsrätten i anser att den föreslagna forumregeln är otydlig och att det klart bör anges vilken domstol som i första hand ska komma i fråga. Vidare anser förvaltningsrätten att det är oklart vad som gäller om ett företag har huvudkontor men saknar säte anser, med hänsyn till att det är ovanligt att juridiska personer överklagar, att dessa överklaganden med fördel kan styras till en förvaltningsrätt i . nas uppfattning att forumregeln för juridiska personer bör förtydligas. Som framhåller är det ovanligt att juridiska personer överklagar beslut av detta slag. Närheten till domstolen, som är viktig för Prop. 2013/14:110 fysiska personer, är inte lika betydelsefull för juridiska personer, särskilt som det kan antas att de flesta mål i dessa fall avgörs genom skriftlig handläggning. Med hänsyn till detta och då reglerna bör vara enkla och tydliga bör även forumregeln för juridiska personer följa huvudregeln, vilket innebär att beslut som gäller en juridisk person får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Mot bakgrund att det kommer att finnas överklaganden av beslut enligt vapenlagen i de allmänna förvaltningsdomstolarna som inte är avgjorda när lagändringen träder i kraft och den nya inrättas, bör äldre föreskrifter gälla för beslut som har överklagats före ikraftträdandet. Bör överklagande av sekretessbeslut styras till Regeringens bedömning: Överklagande av och Säkerhetspolisens beslut i sekretessärenden bör inte styras till vissa Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ställer sig bakom kommitténs be- dömning men framhåller att det är angeläget att frågan om flexiblare Kammarrätten i anser att det bör övervägas en ändring av forumreglerna för sekretessmål för att inte alla sådana mål ska koncentreras till en domstol. att förvaltningsrätternas behörighet bör ändras så att det är den beslutade arbetsenhetens placering som avgör forumfrågan. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 6 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) överklagas myndighetsbeslut i fråga om utlämnade av allmän handling till kammarrätt. Enligt 1 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska målet prövas av den kammarrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. lering innebär att det är placeringen av myndighetens huvudkontor som avgör vilken domstol som är behörig. Polismyndigheterna fattar ett stort antal beslut i sekretessären- Antalet överklaganden är också betydande. gick antalet överklagade sådana beslut till 156 mål hos de fyra Av dessa kom 63 mål in till Kammarrätten i . Med gällande forumregel kan det förutses att samtliga överklaganden av beslut i sekretessärenden kommer att prövas av Kam- Kommittén gör trots detta bedömningen att det inte finns skäl att föreslå någon avvikande reglering för överklagande av Kammarrätten i liksom i ifrågasätter lämpligheten i att ett så stort antal sekretessärenden prövas av De anser att en ändring av forumregeln för sekretessmål bör övervägas. ställer sig bakom kommit- téns bedömning men anser att det bör övervägas om reglerna om över- lämnande av mål från behörig domstol ska göras mer generösa. Regeringen har beslutat att utreda frågan om specialisering för skatte- mål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen (dir. 2013:49). rektiven till utredaren anför regeringen bl.a. att frågan om att införa öka- de möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bl.a. för att en domstol med för tillfället le- dig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelast- Utredaren ska därför dels överväga behovet av att utöka möjlighe- terna att överlämna mål mellan domstolar, dels överväga om sådana möj- ligheter bör vara generella eller förbehållas vissa måltyper och domstols- Utredaren ska vidare undersöka om inte även sekretessmålen bör följa den normala instansordningen och överklagas till förvaltnings- rätt som första domstolsinstans. Uppdraget ska redovisas senast den I avvaktan på eventuella generella förändringar av hur sekretessmål ska handläggas finns det enligt regeringens mening inte skäl att införa några särbestämmelser för överklagande av sekretessbeslut fattade av Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen. Överklagande till annan instans än domstol Reglerna om överklagande är inte enhetliga Polisen avgör ett mycket stort antal förvaltningsärenden. finns som framgått tidigare inte några enhetliga regler för hur enskilda ska överklaga förvaltningsbeslut som fattas inom polisorganisationen. Man kan dock urskilja två huvudlinjer beträffande överklagande av beslut som fattats av den lokala polisorganisationen. Den ena är att beslu- ten överklagas till allmän förvaltningsdomstol och den andra är att det finns en särskild regel som anger till vilken instans besluten ska överkla- gas, se avsnitt 7.4.1. I de lagar där det finns en särskild överklagandere- gel anges det var beslutet ska överklagas. I många fall pekas allmän för- valtningsdomstol ut som behörig domstol även i dessa regler. beslut överklagas dock till . Beslut fattade av – i vilken Säkerhetspolisen ingår – överklagas huvudsakligen till allmän förvaltningsdomstol. (1989:773) med instruktion för finns emellertid en generell regel som innebär att beslut får överklagas till regeringen, om inte något annat följer av en annan bestämmelse än 22 a § förvaltningslagen eller en bestämmelse som hänvisar till förvalt- Det finns även exempel på andra beslut av styrelsen som får överklagas till regeringen. Överklagandereglerna skiljer sig åt även i andra avseenden än när det Vissa av de beslut som överklagas till läns- styrelsen har denna som slutinstans, medan beslut av i andra fall får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I de fall där beslut av får överklagas till allmän förvaltningsdomstol krävs som regel prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten, men inte heller i detta avseende är reglerna enhetliga. överklaga en polismyndighets beslut kan också variera. enhetlighet när det gäller överklagande beror nog främst på att polisens Prop. 2013/14:110 uppgifter är spridda på många olika författningar, av vilka vissa är ålder- domliga och sällan tillämpas. Vid ett flertal tillfällen, senast i propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop.