prop · H2031 · 2014-10-23 00:00:00 — Pensions- myndigheten tillstyrker att personer som saknar pensionsrätt i anställningen och skattskyldiga som har aktiv näringsverksamhet fortsatt ska ha rätt att göra avdrag för privat pensionssparande. Svensk Försäkring och Fondbolagens före- ning anför att privat pensionssparande även fortsättningsvis bör subventioneras för att ge incitament till ett sparande som kan komplettera allmän pension och tjänstepension. Fond- bolagens förening förordar att avdragsreglerna ersätts med en modell som liknar den tidigare kapitalpensionen, med de insättningsbegräns- ningar som behövs, alternativt med ett låst sparande på investeringssparkonto. Pensions- myndigheten framhåller att det kan finnas ett behov för vissa grupper att pensionsspara privat, i vissa fall även i ett bundet sparande. Hur dessa grupper bör eller kan pensionsspara privat fram- över kan enligt behöva analyseras vidare. Svensk Försäkring anför att spararna måste ges möjlighet att ta väl avvägda beslut om sitt framtida pensionssparande och att ett ikraftträdande gör det omöjligt för försäkringsföretag och sparare att hinna anpassa sig till förändringarna. Enligt ESV och Svensk Försäkring kan en begränsning av avdragsrätten öka intresset för s.k. löneväxling. ESV anser att den offentlig- finansiella effekten är överskattad mot bakgrund av att personer med högre inkomster har möjlig- het till ett avdragsgillt pensionssparande genom löneväxling. Svensk Försäkring, och anser att konsekvensutredningen är brist- fällig bl.a. mot bakgrund av att det inte framgår hur många företag som berörs av förslaget samt att förändringar i tidsåtgång och administrativa kostnader inte har kvantifierats. bedömer att effekterna av förslaget kan bli betydande för försäkringsföretagen. Tilläggspromemorians förslag överensstäm- mer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Svensk Försäkring och avstyrker förslaget. Remissinstanserna framför i huvudsak samma synpunkter som framförts i samband med den tidigare promemorian. framhåller dessutom att det är viktigt att det genomförs en bred informationsinsats till de sparare som har månatliga överföringar till sitt pensionssparande. Även framhåller detta. och anser att remisstidens längd inte uppfyller regeringsformens krav på beredning av lagförslag. , , , och anser att den föreslagna summan är för låg för att ha någon praktisk effekt och att den inte ger möjlighet för en person som sparar till sin pension att få någon pension av betydelse. Skälen för regeringens förslag: I prome- görs bedömningen att avdragsrätten för privat pensionssparande bör begränsas av offentligfinansiella och fördelningspolitiska skäl. Regeringen delar, i likhet med bl.a. Pensions- myndigheten, , och LO, bedömningen att det finns skäl som talar för en mer restriktiv syn på avdragsrätten för privat pensionssparande. Bestämmelserna om avdragsrätt för privat pensionssparande innebär att det lämnas en skattekredit för sparandet. Denna skattekredit återbetalas genom att utfallande belopp be- skattas. Den ökade internationaliseringen i form av sparande utanför och individer som bosätter sig utomlands innebär att det kan vara svårt att få skattekrediter återbetalda. Som bl.a. LO och framhåller gynnar avdragsrätten främst dem som har höga inkomster vid spartillfället och som kan dra nytta av skillnaderna i skattesatser vid spar- och utbetalningstidpunkterna. Jobbskatteavdra- get har vidare medfört att skatten på arbetsin- komster har sänkts för låg- och medelinkomst- tagare. Det innebär att skillnaden i skattesatser vid spar- och utbetalningstidpunkterna har minskat för stora inkomstgrupper. Personer med lägre inkomster som gör pensionsspar- avdrag kan till och med, såsom LO och SRF anför, möta en högre skattesats vid utbetalningen av pensionen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund, trots de invändningar som Svensk Försäkring, , Pensio- närers , , och riktar mot förslaget, att pensionssparavdraget begränsas genom att det fasta beloppet sänks . Förslaget innebär att alla skattskyldiga personer får göra pensionsspar- avdrag med ett fast belopp om högst 1 800 kro- nor , förutsatt att de har avdragsgrundande inkomster. Detta oavsett om avdraget görs i inkomstslaget näringsverksamhet eller som allmänt avdrag. Regeringen anser, i likhet med Pensions- myndigheten, att det särskilda tilläggsutrymmet för anställda som helt saknar pensionsrätt i anställningen och skattskyldiga som har inkomst av aktiv näringsverksamhet bör kvarstå oför- ändrat. Detta eftersom tilläggsutrymmet kan sägas motsvara den avdragsrätt för kostnader för tjänstepension som arbetsgivarna är berättigade till och som således kommer anställda till godo. Reglerna för arbetsgivarens avdragsrätt för pensionskostnader för de anställda berörs inte av förslaget. Svensk Försäkring anför att ett ikraftträdande gör det omöjligt för försäk- ringsföretag och sparare att hinna anpassa sig till förändringarna. Det är enligt regeringens mening av vikt att spararna kan ta väl avvägda beslut om sitt framtida sparande. Regeringen delar dock inte Svensk Försäkrings bedömning att detta inte skulle vara möjligt med ett ikraftträdande . Regeringen anser därför att de nya reglerna ska träda i kraft och tillämpas första gången för försäkringspremier som betalas och inbetal- ningar på pensionssparkonton som görs efter . När det gäller beredningskravet anser regerin- gen, i motsats till vad och anför, att detta är uppfyllt. Tidsbrist efter ett val utgör en sådan omständighet som tillåts påverka remiss- tidens längd (se bet. 2008/09:KU10). Svensk Försäkring och anför att privat pensionssparande även fortsättningsvis bör subventioneras för att ge incitament till ett sparande som kan komplettera allmän pension och tjänstepension. Svensk Försäkring efterfrågar bl.a. en analys av behovet av ett pensionssparande. Regeringen avser att återkomma till med ett förslag om slopad avdragsrätt, se avsnitt 6.4.5 nedan. Frågor såsom behovet av ett privat pensionssparande och om sparandet bör vara skattesubventionerat kommer att behandlas inom ramen för det kommande lagstiftnings- arbetet. Förslaget föranleder ändringar i 59 kap. 5 och 14 §§ IL, se avsnitt 3.19. beräknas drygt 2 miljoner skattskyldiga yrka avdrag för privat pensionssparande, varav beräknas göra avdrag med mer än . Baserat på detta bedöms begränsningen av avdragsrätten beröra ungefär 1,8 miljoner personer, som annars skulle ha gjort avdrag med mer än . Förslaget att sänka det fasta beloppet beräknas öka skatteintäkterna med –2018. Varaktigt beräknas skatte- intäkterna öka med . Av intäktsökningen 2015–2018 består av ökade skattebetalningar som tillfaller kommuner och landsting. För att neutralisera dessa effekter föreslår regeringen att anslaget under utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, minskas med motsvarande belopp. Avdragsrätten för privat pensionssparande innebär att det lämnas en skattekredit för sparandet. Denna skattekredit återbetalas då de utfallande beloppen beskattas. Då avdragsrätten begränsas ökar skatteintäkterna vid avsättnings- tillfället men minskar vid uttagstillfället. Förslaget ger därför främst ökade skatteintäkter på kort- och medelfristig sikt. På lång sikt är effekten betydligt lägre och beror på skillnaden i spararnas marginalskattesatser vid avsättnings- respektive uttagstillfället. Varaktig effekt består av denna skillnad i marginalskattesatser samt en ränteeffekt till följd av att skattebetalningarna tidigareläggs. Regeringen anser, till skillnad från ESV och Svensk Försäkring, att beräkningen av den offentligfinansiella effekten av regeländringen är rimlig. I den mån begränsningen av avdrags- rätten leder till att pensionssparande som är avdragsgillt omfördelas till andra spar- former, till konsumtion eller till löneavståenden inom ramen för tjänstepensionsavtal kommer det att påverka andra skattebaser såväl positivt som negativt. Den sammantagna effekten på de totala skatteintäkterna av en eventuell omalloke- ring till alternativa sparformer, löneavståenden och konsumtion är svårbedömd då effekterna tenderar att motverka varandra. Dessa effekter beaktas i regeringens prognoser över de totala skatteintäkterna. Beräkningen av den offentlig- finansiella effekten av den begränsade avdrags- rätten bedöms därför ge en rättvisande bild av regeländringens offentligfinansiella effekt. Effekter för myndigheter och företag Förslaget att sänka det fasta beloppet medför endast försum- bara förändringar för . Dessa för- ändringar kommer att ingå i den anpassning som görs med anledning av ny eller förändrad lagstiftning. Eventuella tillkommande utgifter för får hanteras inom befintliga och beräknade anslagsramar inom utgiftsområdet. För de allmänna förvaltningsdomstolarna be- döms förslaget inte få någon budgetpåverkan. Svensk Försäkring, NNR och anser att konsekvensutredningen i promemorian är bristfällig. bedömer att effekterna av förslaget kan bli betydande för företagen. I promemorian görs bedömningen att förslaget kommer att påverka marknaden för pensions- produkter, vilket i sin tur kan påverka förut- sättningarna för de företag som är aktiva på marknaden. De pensionsprodukter som om- fattas av avdraget för privat pensionssparande tillhandahålls främst av försäkringsbolag och fondförvaltare samt banker och kreditinstitut. Enligt () företags- databas fanns 2012 ca 15 700 företag med sam- manlagt ca 90 000 anställda med verksamhet in- om dessa områden (företag med SNI-koderna 64–66). Av dessa företag hade ca 11 600 inga an- ställda. Ca 3 000 företag hade 1–4 anställda, ca 660 företag 5–19 anställda, ca 150 företag 20–49 anställda och ca 200 företag hade 50 eller fler anställda. Förvaltning av pensionsfonder utgjorde den huvudsakliga verksamheten för 432 av företagen. Hur många av företagen som tillhandahåller pensionsprodukter som en del i sin verksamhet, och hur stor del av verk- samheten denna förvaltning utgör, är svårt att bedöma. uppgifter visar att privat pensionskapital till ett värde av ca förvaltades vid utgången av 2012. SCB:s finansräkenskaper visar att hushåll och icke vinstdrivande organisationer vid utgången av innehade finansiella tillgångar till ett värde av ca , varav ca 2 200 miljar- der kronor i form av försäkringssparande till pension. Privat pensionssparande kan därför antas utgöra en mindre del av det kapital som förvaltas av dessa företag totalt sett. I den mån en sänkning av avdraget medför att befintligt pensionssparande omfördelas till andra sparpro- dukter som tillhandahålls av företagen i sektorn, bedöms sektorn som helhet inte påverkas i någon större omfattning av förslaget. Hur enskilda företag påverkas kommer att bero på hur stor del av verksamheten som utgörs av pensionsförvaltning och till vilka sparprodukter sparare väljer att omdisponera den del av sparandet för vilket pensionssparavdrag kan göras. Regeringen bedömer att de företag som tillhandahåller pensionsprodukter kommer att behöva lämna information till sina kunder med anledning av förslaget. Kostnaden för detta kommer att variera mellan företag, beroende på bl.a. hur många kunder företaget har och hur kunderna kontaktas. Förutom denna engångs- insats medför förslaget inte några nya krav på företagen att upprätta, lagra eller överföra information. Förslaget bedöms därför inte påverka företagens administrativa kostnader som dessa mäts enligt standardkostnadsmodellen. Effekter på inkomstfördelning och jämställdhet Förslaget att sänka det fasta beloppet medför främst en tidigareläggning av skattebetalningarna på det sparade beloppet. I den mån individer möter en lägre marginalskatt vid avsättningstillfället än vid uttagstillfället medför den tidigarelagda be- skattningen en skattehöjning. Förslaget träffar i hög utsträckning personer med relativt höga inkomster eftersom det genomsnittliga avdraget för privat pensionssparande ökar med inkomst- nivån. Personer med höga inkomster gör också avdraget i större utsträckning än personer med lägre inkomster. Förslaget har därmed en gynnsam fördelningsprofil. Det totala avdragsbeloppet bland män och bland kvinnor är ungefär lika stort. Kvinnor är mer benägna än män att använda avdraget, men vid en given inkomstnivå gör kvinnor och män ungefär lika stora avdrag i genomsnitt. Män som gör avdrag för privat pensionssparande har dock överlag högre inkomster än kvinnor som gör avdraget. Det genomsnittliga avdragsbeloppet för privat pensionssparande bland de som gjorde avdraget 2012 var ca för män och ca för kvinnor. Eftersom främst höginkomsttagare kan tjäna på att göra avdrag för privat pensionssparande tjänar män som grupp mer på avdragsmöjligheten. 6.4.5Slopad avdragsrätt för privat pensionssparande Regeringens bedömning: Rätten att göra avdrag för för pensionsförsäkring och inbetal- ningar på pensionssparkonton (pensionsspar- avdrag) med ett fast belopp bör slopas helt. Det kommande förslaget bör träda i kraft . Skälen för regeringens bedömning: Som anges i avsnitt 6.4.3 finns det såväl offentlig- finansiella som fördelningspolitiska skäl att ha en mer restriktiv syn på avdragsrätten för privat pensionssparande. Enligt regeringens bedömning bör rätten att göra avdrag för för pensionsförsäkring och inbetal- ningar på pensionssparkonton med ett fast belopp slopas helt. Regeringen avser att återkomma till med ett förslag om slopad avdragsrätt. Det kommande förslaget bör träda i kraft . De offentligfinansiella effekterna av att slopa avdragsrätten för privat pensionssparande beräknas till 2016 och varaktigt. Av den totala intäktsökningen står begränsningen av avdrags- rätten till (se avsnitt 6.4.3) för 2016 och varaktigt. Slopandet från nivån 1 800 kro- nor 2016 står för 2016 och 0,43 miljar- der kronor varaktigt. 6.5Skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el 6.5.1Ärendet och dess beredning Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att ta fram lagförslag om införandet av ett system för nettodebitering som även omfattar kvittning av energi- och mer- värdesskatt och lämna lagförslag om vem som bör vara skattskyldig för energiskatt på el (dir. 2012:39). Utredningens betänkande Beskattning av mikroproducerad el m.m. (SOU 2013:46) överlämnades . I betänkandet föreslås bl.a. att en skattereduktion för mikro- produktion av förnybar el införs. En samman- fattning av betänkandet finns i bilaga 6, avsnitt 1. Betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 6, avsnitt 2. Betänkandet har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6, avsnitt 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i lagstiftnings- ärendet (dnr Fi2013/2381). överlämnades propositionen Skattereduktion för mikroproduktion av förny- bar el (prop. 2013/14:151) till . Innan förslaget kunde antas av och träda i kraft var det nödvändigt att den Europeiska kommissionen (kommissionen), godkände det vid en prövning mot statsstödsreglerna i fördrag- et om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). Förslaget föranmäldes till kommissionen . Under statsstödsprövningen framkom att skattereduktionen sannolikt inte skulle godkännas av kommissionen. För att för- slaget skulle kunna träda i kraft så fort som möjligt, togs en promemoria fram inom Finans- departementet som innehöll ett förslag om att skattereduktionen skulle lämnas som ett s.k. stöd av mindre betydelse. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 6, avsnitt 6. Prome- lagförslag finns i bilaga 6, avsnitt 7. Promemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 6, avsnitt 8. En sammanställning av remissyttran- dena finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Fi2014/2293). 2013/14:151 återkallades den 19 ok- tober 2014 genom regeringens skrivelse 2014/15:3. I detta avsnitt behandlas utredningens och promemorians förslag. slaget i prop. 2013/14:151, dock att skattereduk- tionen lämnas som ett s.k. stöd av mindre be- tydelse. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6, avsnitt 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag som behandlas i avsnitt 6.5.3. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6, avsnitt 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6, avsnitt 10. Regeringen har följt Lagrådets förslag som behandlas i avsnitt 6.5.7.2. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 6.5.2En skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el införs Regeringens förslag: En skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el införs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som yttrat sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Flera remissinstanser anser att skatteincitamentet ska ges en annor- lunda utformning. , (), Statens energimyndig- het, , kommun, , Hushållningssällskapens för- bund, i kommun, , Sven- ska , energi- föreningars riksorganisation (SERO), () och Tekniska verken anser att ett system med s.k. nettodebitering av el som omfattar kvittning av energi- och mervärdesskatt (netto- debiteringssystem) ska införas i stället för en skattereduktion. , () och Kommuner och Landsting (SKL) anser att ett nettodebiteringssystem som omfattar kvittning av energiskatt ska införas. jordbruksverk och Svensk Vindenergi framhåller att en skattereduktion har den nackdelen att den inte träffar den som inte har någon skatt att reducera. (), , Skatte- verket, , Bostadsrätterna och avstyrker förslaget. KI anser att skattereduktionen är sam- hällsekonomiskt olönsam. saknar en bedömning av om förslaget medför kostnader för ansökningsförfarandet för mikroproducenter som är företag. anser att skattelag- stiftningen inte ska belastas med uppgifter som kan lösas på annat sätt. och Bostadsrätterna anser att frågan om vilket slag av incitament som bäst främjar mikro- produktion av förnybar el och utformningen av incitamentet behöver övervägas ytterligare. anser att inte behöver mer produktionsresurser för el. Kom- merskollegium saknar en bedömning i frågan om skattereduktionen behöver anmälas till kom- missionen enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande före- skrifter för informationssamhällets tjänster. , , , , O2:s vindkraftskooperativ, solelfören- ing, Svensk Vindenergi, Svensk Vindkraftsför- ening, , , Konsumenter, , och anser att s.k. andelsägd elproduktion ska få skattereduk- tionen. Skälen för regeringens förslag: Vissa elan- vändare, s.k. mikroproducenter av förnybar el, kompletterar sitt uttag av el från elnätet med egenproduktion av förnybar el i liten skala, t.ex. genom solcellsanläggningar. El matas in och el tas ut i samma inmatnings- och uttagspunkt. Så länge den egna elproduktionen under- stiger den egna elförbrukningen matas inte något överskott in på elnätet. När den egna elproduk- tionen överstiger den egna elförbrukningen, t.ex. , matas dock överskot- tet in på elnätet, i regel utan att mikroproducent- erna får ersättning för överskottselen. För att underlätta för mikroproduktion av förnybar el, bedömer utredningen att mikroproducenter bör få ekonomisk kompensation för den överskotts- el som de matar in på elnätet och att den eko- nomiska kompensationen bör utformas som ett skatteincitament. Det är enligt regeringen ange- läget att underlätta för det växande intresse som finns för mikroproduktion av förnybar el. Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från KI, och , att mikroproducenter av för- nybar el bör få ekonomisk kompensation för den överskottsel som de i regel utan ersättning matar in på elnätet och att den ekonomiska kompensationen bör utformas som ett skatte- incitament. Samma bedömning gör också majo- riteten av remissinstanserna. och Bostadsrätterna anser regeringen att det inte finns skäl att ytterligare utreda frågan om hur ett incitament för mikroproduktion av förnybar el bör ut- formas. Ett skatteincitament kan utformas på olika sätt. Utredningen, som bedömer att ett netto- debiteringssystem strider mot mervärdesskatte- direktivet, föreslår att skatteincitamentet utfor- mas som en skattereduktion för mikroproduk- tion av förnybar el. En lösning är att utforma skatteincitamentet som en kreditering av skattekontot. Lösningen ligger i linje med Statens jordbruksverks och Svensk Vindenergis remissvar. Lösningen har den fördelen att den träffar även den som inte har någon skatt att reducera. Lösningen har dock bl.a. den nackdelen att kopplingen till skatte- systemet blir mycket liten. En annan lösning är ett nettodebiterings- system. Lösningen förespråkas av Konsument- verket, KTH, , , kommun, , , i , , , , SP och Tekniska verken Lin- . Med ett nettodebiteringssystem avses ett system där den el som mikroprodu- center av förnybar el framställer och matar in på elnätet kvittas mot annan el som de tar ut från elnätet. Vid omsättning av el skulle beskattnings- underlaget för mervärdesskatt vara nettovärdet av elleveranserna. Fråga är då om ett nettodebiteringssystem strider mot rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet). I Europeiska unionen är regelverket om mer- värdesskatt i stor utsträckning harmoniserat I svensk rätt finns bestämmelserna som genomför direktivet i huvudsak i mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML. Enligt bestämmelserna i ska mervärdesskatt bl.a. betalas vid skattepliktiga omsättningar av varor inom landet som görs av en beskattningsbar person i denna egenskap. Ett exempel på en sådan skattepliktig omsättning är leverans av el inom . Begreppet leverans av varor i mervärdesskattedirektivets mening tar sikte på samtliga överföringar av materiella till- gångar från en part till en annan som ger mot- parten rätt att faktiskt förfoga över tillgången som om han eller hon var ägare till den. EU- domstolens mål C-219/12, Finanzamt Freistadt Rohrbach Urfahr, gällde frågan om det utgjorde en ekonomisk verksamhet att på eller i anslut- ning till en privatbostad driva en elnätsansluten solcellsanläggning, utan lagringsmöjligheter, som tekniskt var utformad så att mängden framställd el varaktigt understeg den mängd som den person som drev anläggningen sammanlagt förbrukade i det egna hushållet. Domstolen fann att anläggningen framställde el som matades in på elnätet i utbyte mot fortlöpande intäkter, i följd varav verksamheten utgjorde ekonomisk verksamhet i mervärdesskatterättslig mening (p. 16–28). Den omständigheten att den mängd el som anläggningen framställde alltid var mindre än den mängd el som förbrukades av den som drev anläggningen föranledde inte någon annan bedömning. Det skulle, med hänsyn till att det var fråga om en nätansluten elproducerande an- läggning, vara omöjligt att klassificera och identi- fiera elen efter att den levererats till nätet och köpts tillbaka från detta nät. Vid sådant för- hållande var verksamheten, som bestod i att leve- rera el, oberoende av den transaktion genom vilken den person som drev anläggningen tog el från elnätet för hushållsbruk, i följd varav för- hållandet mellan den mängd el som framställdes och den el som förbrukades saknade betydelse för huruvida denna leverans skulle kvalificeras som ekonomisk verksamhet (p. 29–36). Det innebär att leveranser av el till och från mikro- producenter i ett nettodebiteringssystem får an- tas utgöra separata omsättningar, i följd varav beskattningsunderlaget för mervärdesskatt ut- görs av värdet av elleveranserna (7 kap. 2 och 3 §§ första stycket 1 ML). Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen, att ett nettodebiteringssystem strider mot mervärdesskattedirektivet. bedömning gör också majoriteten av remiss- instanserna.