prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — rättvisande bild av hur själva matchningen på arbetsmarknaden fungerar. Därför går det inte att på basis av indikatorerna dra några säkra slutsatser kring hur matchningen utvecklats. Däremot går det att dra slutsatser kring vilka faktorer som påverkat indikatorerna och hur indikatorerna kan förväntas utvecklas framöver. Att matchningen enligt en del indikatorer försämrats bedöms främst vara en temporär effekt av den utdragna lågkonjunkturen och av regeringens reformer som bidragit till att arbetsutbudet ökat snabbare än sysselsättningen. I takt med att konjunkturen normaliseras och regeringens utbudsreformer får fullt genomslag på sysselsättningen och vakanserna bedöms matchningen, såsom den mäts med t.ex. Beveridgekurvan, förbättras. Den förändrade sammansättningen av arbetskraften och att långtidsarbetslösheten har ökat riskerar dock att bidra till en mer varaktig försämring vad gäller utfallen av en del indikatorer på matchningen. En viktig uppgift för politiken är därför att motverka att fler blir långtidsarbetslösa och att öka möjligheterna för personer med en svag ställning på arbetsmarknaden att få ett arbete. 10.3Regeringens strategi för högre varaktig sysselsättning Vid regeringsskiftet var det stora problemet på arbetsmarknaden att alltför få arbetade och att möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade mellan olika grupper. En indikation på detta var att antalet personer som fick ersättning vid arbetslöshet, sjukdom och ekonomiskt bistånd hade ökat . Arbetslösheten, som ökade kraftigt i samband med 1990- talskrisen, hade inte återgått till de nivåer som rådde innan krisen. Det finns flera förklaringar till att utanförskapet ökade och till att effekterna av 1990-talskrisen har dröjt sig kvar. För det första är utformningen av skatte- och socialförsäkringssystemen av stor betydelse för individens drivkrafter att gå från utanförskap till arbete eller att öka sitt arbetsutbud. Höga marginalskatter i kombination med höga ersättningsnivåer vid arbetslöshet, sjukdom, föräldraledighet och pension gör det mindre lönsamt att arbeta. I förlängningen leder det till en lägre sysselsättning och ett ökat utanförskap. För det andra minskar, som tidigare nämnts, sannolikheten att hitta ett arbete med tiden som arbetslös. För det tredje hänger utanförskapet samman med lönestrukturen och hur flexibel den är. En alltför sammanpressad lönestruktur kan innebära att personer med relativt låga kvalifikationer eller som inte jobbat kan ha svårt att hitta ett jobb. I förlängningen kan detta leda till en högre arbetslöshet och ett minskat arbetskraftsdeltagande. En alltför flexibel lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna medföra att vissa jobb gav löner som var fördelningspolitiskt oacceptabla. Målet med politiken har sedan regeringen tillträdde varit att varaktigt öka sysselsättningen främst genom ett minskat utanförskap. Politiken har inneburit en kombination av åtgärder som stimulerar både arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågan. Vidare har flera åtgärder vidtagits för att förbättra matchningen mellan arbetssökande och lediga platser. Fokus har varit på åtgärder som stärker arbetsutbudet, då erfarenheten visat att det är arbetsutbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen (se fördjupningsrutan Arbetsutbudet bestämmer sysselsättningen). För att utbudsreformer så snabbt som möjligt ska leda till fler jobb är det dock nödvändigt med kompletterande efterfrågestimulerande åtgärder. Regeringen har också vidtagit omfattande åtgärder för att särskilt öka sysselsättningen i grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Politiken har även anpassats efter konjunkturläget och åtgärder har vidtagits för att dämpa lågkonjunkturens varaktiga effekter. Vidare pågår s.k. trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter om åtgärder som kan förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringens viktigaste reform för att stärka drivkrafterna till arbete är jobbskatteavdraget som infördes och som därefter har förstärkts vid fyra tillfällen och totalt inneburit skattelättnader om ca 83 miljarder kronor.118 Genom jobbskatteavdraget skapas drivkrafter dels för fler att delta på arbetsmarknaden, dels för de som redan jobbar att öka sin arbetstid. Arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring har stärkts. För att minska ohälsotalen och öka sysselsättningen har regeringen reformerat sjukförsäkringen. Reformerna syftar bl.a. till att stärka arbetsförmågan och drivkrafterna till arbete hos de sjukskrivna. Vidare har regeringen lagt om arbetsmarknadspolitiken. De arbetsmarknadspolitiska insatserna har i stor utsträckning fokuserats på de som står längst från arbetsmarknaden. För de personer som bedöms ha störst risk för att bli långtidsarbetslösa kan dock insatser sättas in i tidigt skede. Inom utbildningspolitiken har reformer genomförts bl.a. i syfte att stärka kopplingarna mellan skola och arbetsliv och öka människors anställningsbarhet. 118 Mätt vid varje ikraftträdande. På lång sikt bestäms nivån på sysselsättningen huvudsakligen av utbudet av arbetskraft och förändringar i arbetskraftens storlek påverkar antalet jobb i ekonomin. Detta är centrala egenskaper för arbetsmarknadens funktionssätt som har avgörande betydelse för politikens utformning: en politik som bidrar till att öka arbetsutbudet leder på lång sikt till en ökad sysselsättning.119 Mängden arbete beror på hur många som vill och kan arbeta Det finns inte ett fixt antal jobb i ekonomin, utan mängden arbete beror av hur många människor som vill och kan arbeta.120 Anledningen till detta är att när det finns fler personer som vill arbeta, ökar konkurrensen om jobben, lönetrycket minskar och det blir lättare för arbetsgivare att anställa. Arbetsgivarnas vilja att anställa beror också på deras förväntningar om hur lätt det är att hitta en lämplig person (s.k. sökfriktioner). Finns det fler personer som söker arbete blir det lättare för arbetsgivarna att hitta lämpliga personer, vilket ökar deras vilja att anställa. Sammantaget betyder detta att fler jobb kommer att skapas, och fler företag att startas, när fler vill arbeta. På lång sikt påverkar arbetsutbudets storlek sysselsättningen, men inte arbetslösheten. Arbetslösheten bestäms t.ex. av de arbetslösas sökbeteende, företagens kostnader för att anställa och säga upp, lönebildningens funktionssätt och parternas förhandlingsstyrka, samt de regler och trygghetssystem som omgärdar arbetsmarknaden. Arbetslösheten kan därför inte minskas långsiktigt genom att låta människor lämna arbetskraften, genom t.ex. förtidspension, eller genom att dela på jobben genom arbetsdelning. Det skulle leda till att konkurrensen om jobben minskade, lönetrycket ökade och att färre jobb skapades. 119I ett läge med en sammanpressad lönestruktur och förhållandevis höga ingångslöner kan åtgärder behövas i syfte att göra fler personer attraktiva att anställa för arbetsgivarna. Om utbudsreformer får effekt med låg efterfrågan tar det innan de får genomslag på sysselsättningen. 120Se t.ex. Layard m.fl., Unemployment. Macroeconomic performance and the labour market, 1991. stannar i arbetslivet, och att fler människor söker sig till , kommer således inte att innebära att jobben för unga och inrikes födda blir färre. När arbetsutbudet ökar kommer i stället fler jobb att skapas. Tydliga indikationer på att sysselsättningen bestäms av antalet personer som vill och kan jobba Det finns en rad indikationer på att arbetsutbudet bestämmer sysselsättningen på lång sikt. har analyserat hur arbetskraftsdeltagandet påverkar sysselsättningen. Analysen visar att sysselsättningen anpassar sig nästan exakt proportionellt mot arbetskraften, dvs. om arbetskraften ökar med en procent, ökar sysselsättningen med en procent.121 Studeras skillnader mellan länder tycks det tämligen uppenbart att befolkningens storlek har avgörande betydelse för mängden jobb och sysselsättningens nivå. Även befolkningens utveckling i enskilda länder varierar systematiskt med sysselsättningen. Däremot tycks det inte finnas några tydliga samband mellan befolkningens storlek och nivån på arbetslösheten. Detta indikerar att arbetskraften och antalet jobb ökar när befolkningen ökar. ökade svenska kvinnors arbetsdeltagande mycket kraftigt, från 1970 till 1990. Den stora ökningen i kvinnors arbetskraftsdeltagande omsattes till sysselsättning utan att det påverkade andra gruppers möjligheter på arbetsmarknaden. Mängden arbete och antalet arbetstillfällen tycks således ha anpassat sig efter det nya arbetsutbudet. Ett annat sätt att studera förändringar i arbetsutbudet är genom att analysera situationer där ett land haft en mycket stor invandring . Det finns en mängd sådana studier gjorda på händelser i bl.a. och Europa.122 Sammantaget visar erfarenheterna att ökad invandring tycks ha begränsade effekter på arbetslösheten, även på de delarbetsmarknader som påverkats mest av invandringen. Även i dessa studier tycks således antalet arbetstillfällen anpassa sig efter arbetsutbudet. 121Se , SOU 2011:11. 122Se 2011:05 för en översikt. 10.3.2Åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft För att de utbudsstimulerande åtgärderna så snabbt som möjligt ska få avsedd effekt har regeringen vidtagit åtgärder som på olika sätt stimulerar efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden. För att stärka konkurrenskraften om jobben för personer som varit utan arbete har regeringen bl.a. infört nystartsjobb och andra lönesubventionerade anställningar. Principen för dessa är att arbetsgivarens lönekostnader minskas genom en statlig subvention, men att individens lön är opåverkad. Regeringen har även sänkt mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster och infört det s.k. RUT-avdraget. Dessa åtgärder bedöms öka sysselsättningen varaktigt i branscher som är viktiga för personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Regeringen har vidare genomfört en rad reformer som syftar till att stärka incitamenten att starta, driva och utveckla företag i . Till exempel har regeringen sänkt bolagsskattesatsen och socialavgifterna, öppnat nya marknader för privata entreprenörer, förenklat reglerna för visstidsanställningar, genomfört regelförenklingar samt infört investeraravdrag och skatteincitament för forskning och utveckling. 10.3.3 Åtgärder för bättre matchning Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla jobb och att stärka arbetsgivarkontakterna. Goda kontakter mellan arbetsgivare och arbetssökande är en förutsättning för en väl fungerande matchning. Arbetsförmedlingen har en central roll i att underlätta matchningsprocessen. Det är särskilt viktigt att Arbetsförmedlingen stödjer personer med svag förankring på arbetsmarknaden som har begränsade egna jobbrelaterade nätverk, och underlättar för de arbetsgivare som har svårt att hitta rätt arbetskraft. Regeringen har genomfört åtgärder för att stärka de arbetslösas sökaktivitet, t.ex. genom reformer inom arbetslöshetsförsäkringen. Vidare har olika insatser för förbättrad uppföljning och kontroll av arbetssökandet genomförts, såsom införandet av aktivitetsrapporten. 10.3.4Åtgärder för att stärka grupper med svag förankring på arbetsmarknaden Åtgärder för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden för unga Ett väl fungerande utbildningssystem är en förutsättning för att unga på ett effektivt sätt ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Svenska högstadieelevers kunskaper har dock försämrats och av eleverna i gymnasieskolans nationella program är det bara som tar ut slutbetyg . Pojkar presterar generellt sett sämre än flickor i skolan. För att förbättra resultaten i skolan har regeringen bl.a. infört nya läroplaner, förbättrat resultatuppföljningen, genomfört insatser för att höja kvaliteten på lärarna och stärka läraryrkets status, utökat undervisningstiden och reformerat gymnasieskolan. Vidare har lärlingsutbildningar på gymnasiet införts, där eleven tillbringar hälften av undervisningstiden på en arbetsplats. Inom ramen för trepartssamtalen har s.k. yrkesintroduktionsavtal diskuterats. Yrkesintroduktionsavtal är ett samlingsnamn för branschspecifika avtal om anställningar för unga som saknar relevant yrkeserfarenhet eller är arbetslösa, där en del av tiden används för utbildning eller handledning. För att stimulera till anställning av unga (15–) inom ramen för dessa avtal har regeringen infört ett ekonomiskt stöd till arbetsgivare i form av en lönesubvention och ett riktat stöd för utbildning eller handledning. Vidare har socialavgifterna sänkts för unga, en nedsättning som fokuseras ytterligare från . Inom arbetsmarknadspolitiken har regeringen infört jobbgarantin för ungdomar, som syftar till att unga antingen ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Drivkrafterna till utbildning har stärkts, t.ex. kan de som är och som avbrutit sin gymnasieutbildning före slutföra den med stöd av ett högre studiebidrag. Åtgärder för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden för utrikes födda Det finns flera orsaker till varför utrikes födda har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Bristande kunskaper i svenska språket och bristande tillgång till bra jobbrelaterade nätverk är två förklaringar. Vidare har det saknats verktyg för att rättvist kunna validera utrikes föddas kompetens. Därtill förekommer diskriminering på arbetsmarknaden, vilket oftare drabbar personer med utomeuropeisk bakgrund. För att underlätta etableringen på arbetsmarknaden av nyanlända invandrare har regeringen t.ex. genomfört etableringsreformen, vidtagit åtgärder för att förbättra svenskundervisningen för invandrare och infört instegsjobb. Dessutom kommer åtgärderna inom utbildningssystemet även unga utrikes födda till del, liksom stödet för yrkesintroduktionsanställningar. Åtgärder för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga Den svaga förankringen på arbetsmarknaden bland personer med en funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga kan t.ex. bero på att arbetsgivare har svårt att bedöma arbetsförmågan eller saknar kunskap om den hjälp de kan få för att anställa dessa personer. För att öka möjligheterna till sysselsättning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har regeringen bl.a. gett ökade resurser till subventionerade anställningar och möjliggjort att dessa subventioner kan utnyttjas mer flexibelt. Vidare har en fyraårig satsning på tillfälliga utvecklingsanställningar vid inletts 2014. Åtgärder för att öka sysselsättningsgraden bland äldre Att de flesta fortfarande tar ut ålderspension när de fyller avspeglar sannolikt att normer i stor utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. Andra förklaringar till den låga sysselsättningsgraden bland äldre och att det är svårt för många äldre att finna jobb kan bl.a. finnas i arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft och att företagens lönekostnader för äldre tenderar att vara höga. Den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet hos äldre är det förstärkta jobbskatteavdraget för personer som är . För att öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten avskaffats för personer . Vidare kan personer i åldern 55–få nystartsjobb i maximalt , vilket är dubbelt så jämfört med vad som gäller för personer i åldern 26–. Regeringen arbetar också inom ramen för pensionsöverenskommelsen med åtgärder för ett förlängt arbetsliv. 10.3.5Politiken har anpassats till konjunkturläget Finanspolitiken bidrar vid konjunkturnedgångar till konjunkturstabilisering, främst genom de s.k. automatiska stabilisatorerna. Med detta menas att skatteintäkterna minskar och de offentliga utgifterna för t.ex. arbetslöshetsersättning stiger utan att några nya beslut behöver fattas. De automatiska stabilisatorerna kompletteras ofta med ökade utgifter för arbetsmarknadspolitiska insatser när arbetslösheten ökar. Vid djupa och utdragna lågkonjunkturer kan det även finnas behov av diskretionära finanspolitiska åtgärder för att dämpa fallet i sysselsättningen och minska risken för att arbetslösheten biter sig fast på en högre nivå. Det kan röra sig om både allmänna efterfrågestimulanser och åtgärder som är direkt sysselsättningsskapande. Vidare kan tillfälligt utökade resurser inom utbildningspolitiken och tillfälliga förstärkningar och kompletteringar av arbetsmarknadspolitiken behövas för att motverka att de som drabbas av arbetslöshet slås ut från arbetsmarknaden. Sedan budgetpropositionen beslutades har regeringen vidtagit omfattande åtgärder för att motverka att lågkonjunkturen får varaktiga negativa effekter på arbetsmarknaden. Flera av de strukturellt riktiga åtgärder som redovisats ovan har även varit konjunkturellt motiverade, eftersom de stimulerat efterfrågan på kort sikt. Utöver dessa reformer har regeringen vidtagit betydande temporära åtgärder, bl.a. tillfälligt höjda statsbidrag till kommunsektorn. 10.3.6Politik för att förbättra arbetsmarknadens omställningsförmåga Arbetsmarknadens utveckling påverkas i hög grad av politikens utformning, men också av överenskommelser mellan arbetsmarknadens Centrala frågor på arbetsmarknaden regleras i kollektivavtal, bl.a. löner och anställningsvillkor. Genom kollektivavtal är det också möjligt att göra avsteg från delar av arbetsrättslagstiftningen. Regeringen har ett stort ansvar för att uppnå en bättre fungerande arbetsmarknad, men ansvaret vilar också på arbetsmarknadens parter. Regeringen anser att kollektivavtalen även fortsättningsvis ska ha en central roll på arbetsmarknaden och att lönebildningen ska vara parternas ansvar. Men för att arbetsmarknaden ska bli mer inkluderande och flexibel anser regeringen att den svenska modellen behöver vidareutvecklas. Detta åstadkoms bäst i dialog med parterna. pågår trepartsamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Regeringen vill genom samtalen ta tillvara och stötta initiativ som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Trepartssamtalen har handlat om åtgärder för att underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga (se avsnittet om yrkesintroduktionsavtal ovan), hålla uppe sysselsättningen i djupa lågkonjunkturer och för att förbättra möjligheterna till omställning. Åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens omställningsförmåga Korttidsarbete innebär att arbetsmarknadens parter vid en djup lågkonjunktur kommer överens om att förkorta arbetstiden och till viss del minska lönerna. För att uppmuntra arbetsmarknadens parter att införa korttidsarbete vid kraftiga konjunkturnedgångar har regeringen infört möjlighet till statligt stöd till korttidsarbete. Regeringen ser positivt på att och för samtal om ett nytt omställningsavtal.123 Trygghet på arbetsmarknaden och goda förutsättningar för att klara en omställningssituation kan t.ex. uppnås genom att arbetstagaren har en kompetens och kunskap som gör denne gångbar på arbetsmarknaden genom hela livet. Detta underlättas av möjligheter till omskolning och vidareutbildning. För att förbättra omställningsmöjligheterna på arbetsmarknaden har regeringen genomfört ett antal förändringar i studiemedelssystemet och vissa förtydliganden har gjorts i skattelagstiftningen. bereds också vissa förslag avseende möjligheten att erhålla arbetslöshetsersättning i samband med studier. 10.4Effekter av regeringens politik Det finns tydliga tecken på att regeringens politik har ökat den varaktiga sysselsättningen och minskat utanförskapet. har sysselsättningen och antalet personer som är i arbete ökat mer än vad som kan förklaras av demografiska och konjunkturella faktorer. 10.4.1Regeringens politik leder till lägre jämviktsarbetslöshet och högre sysselsättning Regeringen bedömer att den varaktiga sysselsättningen ökar med ca 250 000 personer och att jämviktsarbetslösheten sjunker på lång sikt till följd av vissa av de strukturella reformer som regeringen har genomfört (se tabell 10.3). Merparten av effekterna bedöms ha slagit igenom 2018. Bedömningarna baseras på den forskning som finns om effekter av strukturella reformer.124 Kunskapen om effekterna och i vilken takt de slår igenom är dock långt ifrån fullständig. De bedömningar som redovisas i tabell 10.3 är således behäftade med stor osäkerhet. Det är därför viktigt att löpande följa upp hur reformerna verkar. Uppföljningarna kan ge vägledning om hur politiken behöver kompletteras och om den behöver ändra inriktning. 124 Se rapporten ska utvecklingen av arbetsmarknadens 123 PTK är en samverkansorganisation för 25 fackförbund som tillsam- mans representerar ca 780 000 privatanställda tjänstemän. 2011:1) för en beskrivning av beräkningarna. Tabell 10.3 Effekter av regeringens politik på lång sikt Förändring i procent om annat ej anges. -0,8 -0,7 -0,2 -0,3 -0,2 -0,1 -0,05 -1,8 Anm.: 1) Antal personer i åldersgruppen 15–. 2) Förändring i procentenheter. 3) Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar . Källa: Egna beräkningar. 10.4.2Regeringens politik har ökat den varaktiga sysselsättningen Sysselsättningen och arbetskraften kan förändras av flera olika orsaker. För det första påverkas arbetsmarknadsutvecklingen av konjunkturläget. Under en lågkonjunktur är sysselsättningen lägre och färre personer tendera att söka sig till arbetsmarknaden (det omvända gäller under en högkonjunktur). För det andra kan förändringar i sysselsättningen och arbetskraften bero på den demografiska utvecklingen, dvs. hur befolkningen förändras i antal och sammansättning. Slutligen påverkas arbetsmarknadsutvecklingen av olika typer av strukturella förändringar. –2013 har genomgått den djupaste lågkonjunkturen sedan 1990-talskrisen och resursutnyttjandet på arbetsmarknaden var betydligt lägre 2013 än 2006.125 Sysselsättningsökningen kan därför inte ha drivits av ett starkt konjunkturläge. 125 Se bl.a. konjunkturläge och penningspolitiska rapport . Diagram 10.20 Faktisk sysselsättning och arbetskraft jämfört med demografisk framskrivning av sysselsättning och arbetskraft Anm.: Säsongsrensad data. Källor: och egna beräkningar. Ökningen av sysselsättningen och arbetskraften kan till viss del förklaras av att befolkningen i arbetsför ålder har ökat (se diagram 10.20). Men en stor del av ökningen i sysselsättningen och arbetskraften förblir oförklarad även när hänsyn har tagits till demografiska faktorer.126 Sammantaget indikerar detta att sysselsättningen och arbetskraften har ökat betydligt mer än vad som kan förklaras av demografiska och konjunkturella faktorer. Den strukturella förbättringen av arbetsmarknaden har varit bred. Arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen har ökat i alla åldergrupper utom bland (se diagram 10.21). 126 För att beräkna den demografiska framskrivningen för sysselsättningen (arbetskraften) hålls sysselsättningsgraden (arbetskraftsdeltagtandet) nivå för de olika undergrupperna (ålder, kön, födelseland). Genom att hålla sysselsättningsgraden i de olika grupperna erhålls sysselsättningsutvecklingen utifrån en framskrivning av den demografiska utvecklingen. Diagram 10.21 Förändring av arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och personer i arbete som andel av befolkningen, , för olika grupper I arbete som andel av 74)–(15 Totalt Bland äldre () har utvecklingen varit särskilt stark. Det beror sannolikt delvis på att fler äldre arbetar längre i takt med att de lever och blir friskare. Samma mönster finns i flera andra länder. Men det finns även empiriska studier som visar att det förhöjda jobbskatteavdraget för äldre i kombination med socialavgiftssänkningen för äldre har bidragit till den ökade sysselsättningsgraden.127 Även bland utrikes födda har arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen ökat . Detta är tydliga indikationer på att politiken verkar i rätt riktning. Den starka arbetsmarknadsutvecklingen har även kunnat kombineras med en god reallöneutveckling (se fördjupningsrutan Stark reallöneutveckling i ett internationellt perspektiv).