prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. de gröna, , , , Kommuner och Landsting och kommun, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser att insamling av uppgifter och en intäktsredovisning som avser kandidaterna till och kan hanteras på ett rimligt sätt av partiernas riksorganisationer och tillstyrker förslaget i den delen. kan dock inte tillstyrka den föreslagna 2 Se förordningen (2013:715) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för . regleringen om intäktsredovisning för kandidater på lokal och regional nivå, bl.a. eftersom partiet saknar en formell koncernstruktur och inte på ett rimligt sätt centralt kan samla in, verifiera och samordna redovisningen av intäkter för sådana kandidater. föreslår därför att frågan om intäktsredovisning för kandidater på lokal och regional nivå utreds vidare. tillstyrker intäktsredovisning för kandidater till och Europaparlamentsvalet i enlighet med promemorians förslag, men anser att partiets nationella nivå inte kan intyga riktigheten i uppgifter om kandidater från avdelningar och distrikt, eftersom dessa är egna juridiska personer och där respektive styrelse är ansvarig för verksamheten i alla dess delar. tillstyrker förslaget när det gäller kandidater på den nationella (centrala) partinivån. bedömer dock att det, rent praktiskt, inte är möjligt att bygga upp en sådan helt ny rapporteringsstruktur som krävs för redovisning av intäkter för kandidater på regional och lokal nivå inom den tid som föreslagits i remissen och avstyrker därför förslaget i den delen. Enligt behöver en ny bred översyn av frågan göras innan förslaget genomförs för den lokala och regionala nivån. liberalerna står bakom förslaget att kandidater som efter ett personval vunnit ledamots- eller ersättarplats ska omfattas av den lagstadgade skyldigheten att redovisa intäkter, i detta fall för sin personvalskampanj. anser dock, i linje med gällande regelverk för riksdagsledamöter och uppförandekod för ledamöter av , att redovisningsskyldigheten gentemot det allmänna bör riktas mot den som är ekonomiskt ansvarig, dvs. Enligt är det inte heller tillfredsställande att de föreslagna sanktionsbestämmelserna tar sikte på enbart partier i stället för att omfatta även kandidater. framhåller också att det mest prioriterade bör vara att lagreglera frågan om insyn i finansiering för personvalskampanjer till och . Vad gäller kandidater till kommun och landsting behövs enligt uppfattning ytterligare utredningsarbete. anser att det är tveksamt om partierna kan redovisa enskilda valkandidaters intäkter till sin valkampanj och anför att det rimliga är att den enskilda valkandidaten är skyldig att redovisa sina intäkter. ställer frågan hur förslaget förhåller sig till vallagskommittés förslag om att partier som inte anmält sitt deltagande i valet inte får delta i mandatfördelningen och anför att frågan bör bli föremål för fortsatt beredning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I avsnitt 6.2 slår regeringen fast att tillämpningsområdet för den nya lagen, med hänsyn till remissutfallet, bör begränsas till partier som ställer upp i val till eller och att redovisningsskyldigheten ska omfatta partiorganisationen på central nivå. Regeringen aviserar i det sammanhanget också sin avsikt att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att vidare utreda frågan om en redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till eller kommunfullmäktige. Frågorna om en redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till eller kommunfullmäktige och om motsvarande skyldighet i fråga om personvalskampanjer till sådana val har ett naturligt och nära samband. Den remisskritik som har riktats mot promemorians förslag i fråga om lagens tillämpningsområde tar också på motsvarande sätt sikte på frågan om intäktsredovisning av personvalskampanjer på regional och lokal nivå. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att frågan om en redovisningsskyldighet i fråga om kandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige bör utredas vidare. Regeringen avser att låta frågan ingå i det uppdrag som ges till den parlamentariskt sammansatta kommittén. När det gäller frågan om en redovisningsskyldighet i fråga om valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller gör regeringen följande överväganden. Som nämns i avsnitt 5.1 finns det inte några regler som styr partiernas nomineringsförfarande. För att en person ska kunna ställa upp och vara valbar i ett val till krävs endast att han eller hon uppfyller villkoren för rösträtt, dvs. är svensk medborgare som är eller har varit bosatt i och har fyllt (3 kap. 4 § RF). För nominering av valkandidater till gäller inte heller några formella krav, bortsett från kravet på rösträtt. Ett parti behöver alltså inte enligt nu gällande ordning på förhand anmäla några kandidater. Det namn som anges på en blank röstsedel räknas som en kandidatnominering och en personröst på den personen. Röstning sker dock alltid på ett parti (3 kap. 1 § andra stycket RF) och en valkandidat kandiderar alltid som ledamot för ett parti. Något samtycke till en kandidatur krävs inte. Vem som helst som är valbar kan i princip också väljas. Det innebär att det är först efter valets genomförande som det är möjligt att avgöra vilka som varit valkandidater. Det finns inte någon helt klar och tydlig definition av begreppet personvalskampanj. Som personvalskampanj brukar dock allmänt räknas sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av ett personligt utformat kampanjmaterial, dvs. där namn eller bild på kandidaten har förekommit med det uppenbara syftet att förmå väljarna att lägga sin röst på honom eller henne (jfr SOU 1999:136 s. 47). Intäkter som avser en personvalskampanj torde oftast förekomma i samband med ett val. För de valkandidater som utses till ledamöter i och i gäller redan vissa krav på offentliggörande som avser ledamöternas ekonomiska åtaganden och intressen. En riksdagsledamot är enligt lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen skyldig att anmäla t.ex. löneförmåner och pensionsförmåner för registrering i ett register som förs av . En motsvarande uppgiftsskyldighet finns för ledamöter i arbetsordning (se artikel 9.1 i arbetsordningen och bilaga 1 till arbetsordningen). Även partierna tillhandahåller i viss omfattning kanslistöd och annat stöd till kandidater som bedriver en personvalskampanj. I promemorian föreslås att partierna ska redovisa bidrag och andra intäkter som avser deras valkandidaters personvalskampanjer. Enligt promemorian bör det vidare vara en fråga för det enskilda partiet att internt bedöma hur de uppgifter om valkandidaternas personvalskampanjer som behövs för att upprätta en samordnad redovisning ska tas fram. Remissutfallet bland riksdagspartierna i denna fråga är dock delat. , , och Miljö- partiet de gröna tillstyrker förslaget. att det bör vara den enskilde valkandidaten som är redovisningsskyldig gentemot det allmänna och avstyrker därför förslaget. Som påpekar kan det i och för sig ibland vara svårt för ett parti att under pågående valrörelse veta vilka som kandiderar för partiet. Denna oklarhet undanröjs dock i och med fastställandet av valresultatet, eftersom det med ledning av det resultatet går att avgöra vilka kandidater som kan komma att utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i den aktuella beslutande politiska församlingen. Gällande regelverk för riksdagsledamöter och uppförandekod för ledamöter av innebär, som redovisas ovan, att ansvaret i liknande avseenden läggs på den enskilde ledamoten. Det kan därför hävdas att motsvarande borde gälla i fråga om personvalskampanjer. Enligt regeringens uppfattning finns det, bl.a. med hänsyn till den föreslagna regleringens syfte och utformning i övrigt, dock inte något principiellt hinder mot att låta redovisningsskyldigheten enligt den nya lagen gälla för partiet i stället för den enskilde valkandidaten. Regeringen kan också konstatera att flertalet av de riksdagspartier som har yttrat sig i frågan anser att promemorians förslag i denna del är genomförbart och rimligt för partiernas riksorganisationer att hantera. Mot denna bakgrund föreslår regeringen därför att promemorians förslag genomförs i fråga om personvalskampanjer för val till och . Det bör således i den nya lagen införas bestämmelser som innebär att intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj ska redovisas av det parti som valkandidaten ställer upp i valet för. Redovisningsskyldigheten bör omfatta valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i någon av dessa beslutande politiska församlingar. Regeringen vill emellertid i sammanhanget uppmärksamma att frågan om huruvida redovisningsskyldigheten ska gälla för partierna eller valkandidaterna även kan komma att aktualiseras inom ramen för den parlamentariskt sammansatta kommitténs arbete, när den överväger motsvarande reglering för personvalskampanjer som avser val till eller kommunfullmäktige. Beroende på vilka överväganden som kommittén gör i den frågan kan det finnas skäl att återkomma i fråga om den nu aktuella regleringen. Den reglering som föreslås bör således omfatta enbart valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller . Om intäkter som avser en kommande valkampanj uppkommer under en pågående mandatperiod hos en valkandidat som har tagit plats i någon av de beslutande politiska församlingarna bör dessa omfattas av redovisningsskyldigheten. Redovisningsskyldigheten bör alltså fortsätta att gälla om en viss person på nytt ställer upp som valkandidat för partiet och får intäkter för en ny valkampanj. Partiets redovisningsskyldighet bör dock, på samma sätt som under en pågående valkampanj, däremot inte gälla för andra intäkter avseende ledamöterna eller ersättarna som är knutna till partiet än sådana som avser personvalskampanjer. uppmärksammar vallagskommittés förslag om s.k. förhandsanmälan. Regeringen har i prop. 2013/14:48 Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val föreslagit att partier som avser att delta i allmänna val ska anmäla sitt deltagande Prop. 2013/14:70 senast före valdagen och att partier som inte gör det inte får delta i mandatfördelningen (se avsnitt 5.1, jfr avsnitt 6.2). Lagändringarna föreslås träda i kraft , men tillämpas först års allmänna val. De ändringar i den föreslagna lagen som eventuellt kan komma att behövas om förslagen i prop. 2013/14:48 genomförs med verkan års allmänna val kräver, som anförs i avsnitt 6.2, ytterligare överväganden. Regeringen avser därför att i sådant fall återkomma till i denna fråga. Förslaget att redovisningsskyldigheten ska omfatta personvalskampanjer innebär att GRECO:s rekommendation om redovisning av finansieringen av sådana kampanjer uppfylls i fråga om intäkter. 6.6Partiernas redovisning av intäkter Regeringens förslag: Ett partis intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av: 1.stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, 2.stöd enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i , 3.stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer till en kvinnoorganisation inom partiet, 5.intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande, 6.bidrag från andra delar av partiets organisation inbegripet sidoorganisationer, 7.bidrag från privatpersoner, och 8.bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt stiftelser och fonder. Redovisningsskyldigheten ska även omfatta intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma ska gälla i fråga om intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet. Som bidrag ska räknas prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås att ett partis intäktsredovisning även ska innehålla uppgifter om storleken av partistöd som betalas till partiet enligt 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900) och statsbidrag enligt förord- ningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. , , , , , och Kommuner och Landsting, tillstyrker förslaget i dess helhet eller lämnar det utan invändning. tillstyrker att associerade förbund och andra angränsande verksamheter bör ingå i redovisning av finansiering. och stöder förslaget att lagen ska omfatta ett partis samtliga intäkter oavsett om intäkterna finns inom partiorganisationen eller hör till en annan juridisk person. Ingen remissinstans invänder i sak mot den föreslagna uppräkningen i den nya lagen av de uppgifter som ett partis intäktsredovisning ska innehålla. Flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), (), , , , liberalerna, och , anser dock att det i flera avseenden finns ett behov av förtydliganden och vissa justeringar. (), , de gröna och , anser också att uppräkningen bör kompletteras med ytterligare uppgifter. FAR anför att intäktsredovisningens utformning, i så stor utsträckning som möjligt, bör utgå från den redovisning som upprättas enligt årsredovisningslagen. FAR pekar också på gränsdragningssvårigheter om avsikten är att intäktsredovisningen ska upprättas enligt god redovisningssed. ombudsmän () anser att det finns ett betydande mått av osäkerhet i fråga om vilka verksamheter som avses med regleringen, exempelvis när det gäller bidrag från sidoorganisationer och intäkter från bolag och stiftelser. Även liberalerna ser ett behov av precisering i fråga om sidoorganisationer och stiftelser. FAR pekar, i likhet med ombudsmän (), (), (), och , på gränsdragningssvårigheter när det gäller undantaget för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. noterar vidare att förslaget inte verkar innebära någon redovisningsskyldighet i fråga om lån eller egen personlig finansiering. Frågan om lån uppmärksammas också av FAR, som även anser att det bör närmare klargöras vad som ska gälla i fråga om s.k. villkorade bidrag. anför att det är oklart om huruvida s.k. partiskatt omfattas av något krav på redovisning enligt lagen. pekar också på behov av förtydliganden för att avgränsa bidrag från privatpersoner mot inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande. ställer frågan hur man ska förhålla sig till fristående insamlingsorganisationer. de gröna och anser att intäkter från sådana organisationer uttryckligen ska omfattas av lagen. Frågan om fristående insamlingsorganisationer uppmärksammas också av kommun och (). Skälen för regeringens förslag Vägledning kan hämtas från redovisningsrätten För att syftet med den föreslagna lagen ska uppnås är det viktigt att allmänheten kan göra jämförelser mellan partierna och deras kandidaters valkampanjer. Lagen måste därför så långt möjligt kunna tillämpas på ett enkelt och enhetligt sätt. Som flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), (), , liberalerna och , pekar på förutsätter detta tydlighet för att minska risken för olika slags gränsdragningsproblem. För att åstadkomma detta anser regeringen att det i den nya lagen uttryckligen bör anges vilka intäkter som ska tas upp i partiernas intäktsredovisningar. Enligt FAR bör intäktsredovisningens utformning utgå från den redovisning som partierna upprättar enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Som framhålls i avsnitt 6.1 är det dock fråga om att införa en särskild insynslagstiftning som inte tar sikte på sådan redovisning som avses i t.ex. årsredovisningslagen. I linje med detta anser regeringen att den nya lagens regler om intäktsredovisning bör vara fristående från de allmänna bestämmelserna om redovisning. Vidare bör de uttryck som används vara anpassade till det särskilda område som regleras. Regeringen är medveten att det ändå kan finnas en viss risk för sammanblandning med motsvarande uttryck inom redovisningsrätten, men bedömer att de olägenheter som detta kan komma att medföra är av begränsad omfattning och därför bör kunna hanteras. När det gäller frågan om hur en intäktsredovisning lämpligen bör utformas är det emellertid värdefullt om vägledning och stöd kan hämtas från redovisningsrätten. En sådan ordning bidrar bl.a. till att begränsa det administrativa merarbetet för partierna. Det bör dock inte finnas någon direkt koppling till god redovisningssed. Som ytterligare utgångspunkt bör gälla att kraven på precision och jämförbarhet vid behandling av olika transaktioner bestäms så att de innebär en rimlig avvägning mellan allmänhetens behov av insyn och den administrativa bördan för partierna. Vid en sådan avvägning anser regeringen att det finns skäl att ställa något lägre krav än vad som gäller inom redovisningsrätten. I ett avseende bör emellertid längre gående krav ställas upp. Det gäller frågan om gåvor i form av tjänster och behandlas i avsnitt 6.9. Offentligt stöd och överföringar inom en partiorganisation Regeringen anser att ett partis intäktsredovisning bör innehålla uppgifter om offentligt stöd i form av statligt partistöd som har lämnats till partiet. Uppgifter om stöd som ett parti får enligt lagen om statligt stöd till politiska partier är i och för sig offentliga hos . Även om dessa uppgifter kan begäras ut hos nämnden med stöd av offentlighetsprincipen bör dock allmänheten även ha möjlighet att ta del av uppgifterna i sammanställd form i partiets intäktsredovisning. På så sätt blir det lättare för allmänheten att kunna jämföra storleken av offentligt stöd som ges till ett parti med t.ex. storleken av bidrag från enskilda. För att väljarna ska kunna få en så fullständig bild som möjligt av de offentliga stödformerna bör intäktsredovisningarna även innehålla uppgift om stöd till ledamöter och partigrupper enligt lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . Det kan i detta sammanhang noteras att den överenskommelse om redovisning av intäkter som sju av de åtta riksdagspartierna har ingått innehåller ett krav på redovisning av sådant stöd. I likhet med vad som anförs ovan om statligt partistöd finns det även i fråga om dessa offentliga stödformer ett värde i att allmänheten, vid sidan av offent- 2013/14:70 lighetsprincipen, genom intäktsredovisningarna kan få en samlad bild av det offentliga stöd som bidrar till att finansiera partiernas verksamhet. De nu uppräknade stödformerna bör därför tas in i intäktsredovisningarna. Vidare bör redovisning ske av statligt stöd som lämnas till kvinnoorganisationer inom ett parti, t.ex. ett nätverk, enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer. Detta är också i linje med den befintliga partiöverenskommelsen. Eftersom redovisningsskyldigheten enligt regeringens förslag ska avse ett partis verksamhet på central nivå, bör något motsvarande krav dock inte gälla för stöd till kvinnoorganisationer som är egna juridiska personer i anslutning till partiet. Av samma skäl anser regeringen att redovisningsskyldigheten inte heller bör omfatta stöd som lämnas till andra sidoorganisationer som är egna juridiska personer, t.ex. ungdomsförbund (jfr avsnitt 6.2). När det gäller överföringar inom en partiorganisation finns det visserligen ingen risk för att överföringarna i sig ger upphov till bindningar till utomstående finansiärer. För att allmänheten ska få en så fullständig bild som möjligt av partiernas intäkter på central nivå anser dock regeringen att vissa sådana överföringar bör redovisas. En sådan ordning bidrar därmed till att uppfylla lämpliga krav på jämförbarhet och likformighet i fråga om redovisningen av partiernas intäkter. Bidrag som lämnas till ett partis verksamhet på central nivå från en lägre organisatorisk nivå inom ett parti eller från en sidoorganisation bör därför, som nämns i avsnitt 6.2, redovisas som en intäkt på central nivå. Förutom intäkter i form av offentligt stöd kan partierna ha intäkter från t.ex. egna bolag. Vidare kan lotterier och insamlingsverksamhet ge intäkter i pengar. Enskilda kan stödja partier inte bara genom att ge bidrag i pengar utan även genom att helt eller delvis utan krav på ersättning exempelvis tillhandahålla fordon och maskiner eller överlåta varor eller upphovsrätt. Det kan också vara fråga om bl.a. stödannonsering, subventionering av annonskostnader och tillhandahållande av tjänster som utförs helt eller delvis utan krav på motprestation, t.ex. i form av personella resurser och liknade som tillhandahålls på initiativ av någon enskild fysisk eller juridisk person, exempelvis en näringslivsorganisation eller en facklig organisation. Bidrag som ett parti tar emot från t.ex. en fristående insamlingsorganisation ska alltså redovisas i partiets intäktsredovisning. Några remissinstanser, bl.a. de gröna och , anser att sådana insamlingsorganisationer också ska omfattas av regleringen och därmed vara skyldiga att för egen del upprätta en intäktsredovisning för offentliggörande. Som Lagrådet konstaterar finns det inte något beredningsunderlag i denna fråga. Frågan bör dock, som regeringen angav i lagrådsremissen och som också Lagrådet förordar, uppmärksammas av den parlamentariskt sammansatta kommitté som aviseras i avsnitt 6.2. Redovisningsskyldigheten enligt den föreslagna lagen bör enligt regeringens mening således omfatta rena penninggåvor från enskilda och juridiska personer i samtliga fall där partiet känner till eller kan ana vem som är givare. Redovisningsskyldigheten bör under samma förutsätt- ningar även gälla för försäljningsintäkter, lotteriintäkter och liknande insamlingsintäkter, ränteintäkter och andra kapitalintäkter samt för olika slags arbetsprestationer och andra tjänster. För att avgränsa försäljningsintäkter och insamlingsintäkter från andra bidrag som lämnas av t.ex. privatpersoner, bör en rimlig utgångspunkt vara att det i fråga om försäljningar eller insamlingar som regel är fråga om ett initiativ från partiet, dvs. att sälja exempelvis en lott eller att arrangera en insamling. Vidare bör intäkter i form av medlemsavgifter omfattas av redovisningsskyldigheten. Som pekar på förekommer det också att medlemmar i ett parti betalar s.k. partiskatt till partiet. Regeringen anser att ett sådant bidrag bör omfattas av redovisningsskyldigheten, eftersom det närmast får betraktas som en penninggåva eller ett slags förstärkt medlemsavgift. () och FAR anser att det bör förtydligas vad som ska gälla i fråga om bl.a. lån som ges till ett parti. Enligt regeringens mening bör lån och andra liknande bidrag redovisas som intäkter av partiet i den utsträckning som de har lämnats på villkor som inte är marknadsmässiga. Frågan om hur s.k. anonyma bidrag bör hanteras, dvs. bidrag där partiet varken känner till eller kan ana vem som är givare, behandlas i avsnitt 6.7. Även intäkter från en verksamhet som bedrivs i ett bolag eller någon annan verksamhetsform och som partiet har ett bestämmande inflytande över bör omfattas av redovisningsskyldigheten. Sådan verksamhet får anses ingå i partiet oavsett om det bestämmande inflytandet utövas på grund av avtal eller på något annat sätt, t.ex. genom eget ägande eller att partiet annars förfogar över mer än hälften av rösterna i en juridisk person. Redovisningsskyldigheten bör också gälla för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet på ett sådant sätt att intäkterna anses ingå i partiet. Så kan vara fallet om en stiftelse har till ändamål att främja partiets verksamhet. Detta bör i likhet med vad som föreslås i promemorian också framgå av den nya lagen.