prop · H20316 · 2014-12-10 00:00:00 — yTrots att möjligheterna till åtgärder funnits är processen för hur och när åtgärder ska vidtas när brister i kontrollverksamheten upptäcks svagt utvecklad. Till exempel har skriftliga rutiner införts hos först . yAtt processen för att vidta åtgärder är svagt utvecklad har även konsekvenser när länsstyrelserna identiﬁerar brister i kommunernas kontrollverksamhet. Länsstyrelserna har inga formella möjligheter att själva vidta åtgärder mot kommunerna, och skickar därför ärenden vidare till när de bedömer att åtgärder krävs. går emellertid endast vidare med ett fåtal av dessa ärenden. 191Livsmedelsverket m.ﬂ., Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2014-2017. Del 3 – Samarbete och ständiga förbättringar, . 192Intervju med företrädare för i . livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? yKommunerna har möjligheter att samverka när det gäller livsmedelskontroll genom till exempel kommunalförbund och gemensamma nämnder. I livsmedelslagen har det dessutom införts särskilda möjligheter för kommunerna att samverka, genom att anlita anställda i andra kommuner för att genomföra livsmedelskontroller. Ett syfte med samverkansmöjligheterna är att utnyttja personalresurser på ett eﬀektivt sätt, speciellt för små kommuner. yDet ﬁnns ett tjugotal samarbeten enligt kommunallagen, men det saknas uppföljning av hur omfattande samverkan enligt livsmedelslagen är. enkätresultat tyder på att samverkan är begränsad. Ingen statlig myndighet har till uppgift att följa upp och driva på samverkan. ySamverkan mellan länsstyrelser i form av att anlita varandras personal förekommer i mycket begränsad utsträckning enligt resultaten av enkät. Målet för den oﬀentliga livsmedelskontrollen är att skydda människors hälsa och se till att konsumenterna kan lita på att livsmedlen är säkra och rätt märkta. har valt ett decentraliserat system för livsmedelskontroll som innebär att en stor del av livsmedelskontrollen genomförs av länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelsernas kontroll handlar om den allra första delen i livsmedelsproduktionen, nämligen primärproduktion på till exempel lantbruk. Kommunernas kontroll berör främst den del där livsmedlen slutligen når konsumenten i till exempel butiker, restauranger och storkök. Länsstyrelsernas och kommunernas livsmedelskontroll har uppvisat stora brister. Grundläggande krav i EU-lagstiftningen på att livsmedelskontrollen ska vara riskbaserad och utföras så ofta som är lämpligt uppfylls inte. Det innebär en ökad risk för att livsmedel som inte är säkra eller rätt märkta når konsumenterna. Mot denna bakgrund har valt att granska statens insatser för att säkerställa att livsmedelskontrollen är eﬀektiv och ändamålsenlig. menar att det krävs kraftfulla statliga insatser för att komma till rätta med bristerna i kontrollverksamheten så att målet för livsmedelskontrollen kan uppnås. övergripande slutsats är dock att statens insatser för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen inte har varit tillräckliga. konstaterar att regeringen inte har agerat för att komma till rätta med de brister som konstaterats, och att inte har utnyttjat de befogenheter som de har tilldelats. Granskningen har visat att de krav som ställs på kontrollmyndigheterna inte är tydligt deﬁnierade, att uppföljningen av kontrollverksamheten är bristfällig och att få åtgärder vidtas när problem i kontrollverksamheten uppdagas. 7.1Problem i livsmedelskontrollen har konstaterats 7.1.1Många kommuner klarar inte sitt kontrolluppdrag Problem i de kommunala myndigheternas kontrollverksamhet har konstaterats . har bland annat konstaterat att många kommuner har svårt att uppfylla krav på kompetens och utbildning. livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? kan få konsekvenser för kvaliteten i de bedömningar livsmedelsinspektörerna gör och därmed för likvärdigheten i kontrollen. Enligt är en rimlig förklaring till detta att många kommunala kontrollmyndigheter är små som det ställs omfattande krav på kontrollmyndigheterna. En tredjedel av kommunerna har mindre än en årsarbetskraft för livsmedelskontroll. Kommunernas kostnader för livsmedelskontrollen ska till största delen täckas med avgifter som tas ut av livsmedelsföretagen. har dock konstaterat att många kommuner har svårt att tillämpa bestämmelserna om avgifter för kontrollen. Detta kan medföra att kommunerna inte kan säkerställa att de har tillräckliga resurser för kontrollverksamheten, vilket kan få till följd att alla planerade kontroller inte genomförs. har också konstaterat att många livsmedelsföretag inte får årliga kontroller trots att de tillhör de högsta riskklasserna. Att planerade kontroller av verksamheter med hög risk inte genomförs kan få konsekvenser för livsmedelssäkerheten och innebära att företag i olika kommuner blir kontrollerade i olika stor omfattning. Svårigheterna att tillämpa bestämmelserna om avgifter medför även en risk att avgifterna som livsmedelsföretagen betalar för kontrollen inte är korrekta. Exempelvis kan företag få betala för kontroller som inte genomförs. 7.1.2Länsstyrelsernas livsmedelskontroll av primärproducenter är bristfällig konstaterar att länsstyrelsernas register, som används för att göra urval för livsmedelskontroller, endast täcker av livsmedelsföretagen i primärproduktionen. konstaterat att det ﬁnns stora variationer mellan länsstyrelserna när det gäller hur långt de har kommit med registren. De bristfälliga registren innebär att länsstyrelsernas urvalsunderlag är ofullständigt. nationella målsättning för kontrollfrekvensen är minst en procent, vilket troligen är lägst i EU. Granskningen har visat att denna målsättning inte uppnås och att endast en tredjedel av länsstyrelsernas livsmedelskontroller omfattar alla relevanta krav i livsmedelslagstiftningen. En anledning till detta är att en övervägande del av kontrollerna är så kallade tvärvillkorskontroller som genomförs i samband med EU:s jordbruksstöd. Tvärvillkorskontrollerna täcker i de ﬂesta fall inte alla relevanta lagstiftningskrav för livsmedelssäkerhet. konstaterar vidare att livsmedelskontrollerna i primärproduktionen inte i tillräcklig utsträckning är riskbaserade. Detta medför att de riskfaktorer som identiﬁerats som viktiga för livsmedelssäkerhet kontrolleras i liten utsträckning. Det beror till stor del på att urvalet för tvärvillkorskontrollerna utgår från risker som bedöms relevanta i samband med utbetalning av EU:s jordbruksstöd och inte från risker som gäller livsmedelssäkerhet. Ytterligare en anledning till att kontrollerna inte är riskbaserade är länsstyrelsernas bristfälliga register. 7.2Kraven på kontrollmyndigheterna är otydliga 7.2.1Möjligheter att speciﬁcera krav utnyttjas inte har möjlighet att i föreskrifter förtydliga kraven på kontrollmyndigheterna när det gäller hur de ska planera, genomföra och följa upp kontrollverksamheten. Avsikten med föreskriftsrätten är att öka möjligheterna att styra kontrollmyndigheterna och därmed uppnå likvärdighet i kontrollverksamheten. Det ﬁnns också enligt ett behov av att speciﬁcera de i EU-lagstiftningen ofta övergripande kraven, så att det blir tydligt vad kraven innebär för kontrollmyndigheterna. Det förefaller dock ﬁnnas en osäkerhet hos om i vilken utsträckning föreskriftsrätten kan användas. konstaterar att endast i begränsad utsträckning utfärdar föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas. Enligt medför detta att det blir otydligt för kontrollmyndigheterna vilka krav som ställs när det gäller hur de ska bedriva kontrollverksamheten. Otydliga krav gör det även svårare för och länsstyrelserna att fastställa om kontrollmyndigheterna lever upp till kraven eller inte, vilket i sin tur kan göra det svårare att avkräva åtgärder vid problem. använder sig främst av icke-bindande vägledning som är frivillig för kontrollmyndigheterna att följa. Enligt kan den ickebindande vägledningen vara ett viktigt komplement till bindande föreskrifter, men kan inte ersätta dessa. 7.2.2Mer konkret vägledning och stöd efterfrågas Granskningen har visat att kontrollmyndigheterna är relativt nöjda med vägledning och stöd. Kommunerna efterfrågar dock mer konkret vägledning och stöd, främst när det gäller livsmedelsinspektörernas bedömningar av om livsmedelsföretagen lever upp till kraven i livsmedelslagstiftningen eller inte. Ett sätt att verka för likartade bedömningar är att öka kompetensen och samsynen. Detta sker bland annat genom nationella kontrollprojekt, så kallade riksprojekt, som genomför. Enligt kommunerna berör riksprojekten dock ofta områden som de anser är mindre relevanta. menar därför att riksprojekt skulle kunna användas bättre för att öka kompetens och samsyn. livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? 7.2.3Otydligt ansvar för samordning och länsstyrelserna har i lagstiftningen en likalydande uppgift att samordna livsmedelskontrollen, förutom att länsstyrelsernas uppgift avser kommunerna i respektive län. I praktiken står för huvuddelen av de samordnade och vägledande insatserna medan länsstyrelsernas insatser, av resurs- och kompetensskäl, är mycket begränsade. Enligt innebär detta visserligen att risken för överlappning av insatser från och länsstyrelserna är liten. Det innebär dock att länsstyrelserna har tilldelats en uppgift som de i praktiken utför i liten utsträckning. Därmed uppstår enligt en otydlighet om vilket ansvar för samordning som länsstyrelserna egentligen har. 7.3Uppföljningen ger inte underlag för förbättringar 7.3.1Oklart mandat för revision Kontrollmyndigheterna har enligt EU-lagstiftningen ett ansvar för att deras kontrollverksamhet revideras. Detta kan ske genom att de utför interna revisioner eller låter genomföra externa revisioner. I utförs revisionen av kommunernas kontrollverksamhet genom att och länsstyrelserna genomför externa revisioner. Enligt Landsbygdsdepartementet och bygger denna revision på frivillighet. Det innebär att kommunerna kan välja att låta och länsstyrelserna utföra revision eller se till att revisionen utförs på annat sätt. hävdar att det ﬁnns mandat i svensk lagstiftning för den revision som sker av kommunernas kontrollverksamhet. menar dock att det är oklart om det ﬁnns ett sådant mandat i lagstiftningen. Att det ﬁnns en oklarhet kring mandatet för revision medför enligt att det blir otydligt för och länsstyrelserna hur resultaten av revisionen kan användas. menar därför att det måste klargöras om revisionen fortsättningsvis ska bygga på frivillighet eller om det bör införas ett tydligt stöd i lagstiftningen. 7.3.2Bristfällig uppföljning av livsmedelskontrollen Statlig uppföljning av kontrollverksamheten är enligt nödvändig för att identiﬁera brister och se till att bristerna åtgärdas. Att följa upp kontrollverksamheten skulle kunna anses ingå i roll att leda och samordna livsmedelskontrollen. Både och länsstyrelserna genomför viss uppföljning av kontrollverksamheten. Granskningen har dock visat att det ﬁnns brister i uppföljningen. Ett grundläggande problem är att ansvaret för och syftet med uppföljningen varken är tydligt deﬁnierat i lagstiftningen eller i regleringsbrev till och länsstyrelserna. Enligt medför oklarheterna en risk för att och länsstyrelserna inte prioriterar uppföljningen. Det medför även en risk för att uppföljningen inte kan ge en tillräcklig bild av hur kontrollverksamheten fungerar och vilka åtgärder som är nödvändiga. Ett annat problem är att den uppföljning som sker genom att kontrollmyndigheterna rapporterar in uppgifter om sin kontrollverksamhet till är bristfällig. Till exempel saknas grundläggande uppgifter såsom skillnaden mellan antalet planerade och antalet utförda kontrolltimmar. Många problem i kontrollverksamheten kan emellertid identiﬁeras genom den information som kommer in vid revisioner av kontrollmyndigheterna. Granskningen har dock visat att inte genomför någon fördjupad uppföljning av de problem som identiﬁerats och som verkar vara generella för ett stort antal kontrollmyndigheter. Det innebär att inte utreder vad som ligger bakom problemen och hur de Det ﬁnns enligt ﬂera sådana generella problem som identiﬁerats, och där orsakerna skulle behöva utredas vidare. Ett sådant problem är att många livsmedelsföretag inte får årliga kontroller trots att de tillhör de högsta riskklasserna. Ett annat problem är att många kommuner har svårt att tillämpa bestämmelserna om avgifter för kontrollen. 7.4Möjligheter att vidta åtgärder utnyttjas inte 7.4.1Samverkan kan öka eﬀektiviteten men följs inte upp Kommunerna har möjligheter att samverka när det gäller livsmedelskontroll genom till exempel kommunalförbund och gemensamma nämnder. För att utnyttja personalresurser på ett eﬀektivt sätt har det även införts en möjlighet till samverkan mellan kommuner i livsmedelslagen. att en kommun kan anlita anställda i andra kommuner för att genomföra livsmedelskontroller. konstaterar att de ﬂesta kommuner ser fördelar med samverkan, såsom bättre användning av resurser och mer samsyn och likvärdighet. Med tanke på att en stor del av de kommunala kontrollmyndigheterna är små menar att samverkan är viktig för att kommunerna ska ha förutsättningar för att klara sitt kontrolluppdrag. För att kunna kontrollera de ofta vitt skilda livsmedelsverksamheter som ﬁnns i en kommun krävs livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? kompetens på många olika områden. De administrativa kraven som ställs på kontrollmyndigheterna är också omfattande. Uppgifter som samlats in i granskningen tyder dock på att samverkan mellan kommunerna är begränsad. Granskningen har även visat att det inte ﬁnns något systematiskt arbete från de ansvariga statliga myndigheterna för att följa upp hur möjligheten används och uppmuntra till mer samverkan. Även samverkan mellan länsstyrelserna när det gäller deras livsmedelskontroll kan enligt vara ett sätt att bättre utnyttja personalresurser och kompetens. Granskningen har dock visat att samverkan i form av att anlita varandras personal förekommer i mycket begränsad utsträckning. 7.4.2 ingriper inte vid brister har möjlighet att vidta åtgärder mot kommunala kontrollmyndigheter som uppvisar brister i sin kontrollverksamhet genom att ansöka hos regeringen om att överta kontrollansvaret för en viss anläggning från kommunen eller förelägga en kommun att avhjälpa brister i kontrollverksamheten. menar att dessa åtgärder kan ha stor betydelse för att komma tillrätta med brister i kommunernas kontrollverksamhet, och att det därför är viktigt att använder sig av dem när det är befogat. konstaterar dock att processen för hur och när åtgärder ska vidtas när brister i kontrollverksamheten upptäcks är svagt utvecklad. Möjligheterna används också i mycket liten utsträckning, trots att allvarliga problem i kommunernas kontrollverksamhet uppdagas kontinuerligt. I första hand kan eller länsstyrelserna uppmana kommunerna att avhjälpa problemen. Om kommunerna inte följer sådana uppmaningar kan dock en mer tvingande åtgärd vara nödvändig. En majoritet av länsstyrelserna har gjort bedömningen att någon eller några kommuner i länet inte åtgärdar brister trots uppmaningar. Eftersom länsstyrelserna inte själva har några möjligheter att vidta åtgärder skickar de ärendena vidare till . går dock endast vidare med ett fåtal av dessa ärenden. menar att avsaknaden av tydligt deﬁnierade bindande krav på kontrollmyndigheterna försämrar möjligheter att vidta åtgärder när brister uppdagas. åtgärder försämras enligt också av att uppföljningen inte ger en tillräcklig bild av vad som ligger bakom problemen i kontrollverksamheten och hur de kan åtgärdas. 7.5Regeringen tar inte ansvar för en fungerande livsmedelskontroll som medlemsstat, och därmed regeringen, har ett ansvar för att kontrollsystemet i stort följer lagstiftningen. I det ansvaret ingår att tydligt deﬁniera befogenheter och ansvar för viktiga statliga insatser och att se till att beﬁntliga befogenheter används som avsett för att komma till rätta med problem i kontrollverksamheten. Granskningen har dock visat att regeringen inte har gjort tillräckligt för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen. Det har framkommit i granskningen att regeringen inte har tydliggjort ansvaret för samordning och uppföljning. Detta har enligt bedömning lett till en osäkerhet hos och länsstyrelserna när de gäller vilket ansvar de har och i vilken utsträckning de ska prioritera olika insatser. Regeringen har inte heller begärt att ska utreda orsakerna till problemen i kontrollverksamheten och hur de kan åtgärdas. När det gäller revision av kontrollverksamheten är det enligt otydligt om den sker på frivillig bas eller om det ﬁnns mandat för den revision som i praktiken genomförs av och länsstyrelser. I granskningen har det även framkommit att det förefaller råda osäkerhet kring hur befogenheterna att utfärda föreskrifter och vidta åtgärder vid brister i kontrollverksamheten ska användas. Trots att regeringen i förarbetena till livsmedelslagstiftningen har angett att avsikten med befogenheterna är att öka den statliga styrningen av kontrollmyndigheterna, har befogenheterna nästan inte använts i praktiken. Regeringen har dock inte utrett vad det beror på och om det ﬁnns behov av förtydliganden kring hur befogenheterna ska användas. Företrädare för Landsbygdsdepartementet har inte kunnat ange vad mandatet att utfärda föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas omfattar och har uppgett att måste bedöma behovet av föreskrifter från fall till fall. Detta tyder enligt på att signalerna från regeringen till om hur föreskriftsrätten ska användas är otydliga. Enligt är det uppenbart att avsikten med föreskriftsrätten är en tydligare statlig styrning av kontrollverksamheten och att det ﬁnns ett behov av ﬂer föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas. En väl fungerande oﬀentlig livsmedelskontroll är viktig för att konsumenterna ska kunna lita på att livsmedlen är säkra. bedömning är att det skyndsamt behövs betydande statliga insatser för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen. Regeringen har det yttersta ansvaret för att tillräckliga insatser genomförs. menar att regeringen och de livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? ansvariga myndigheterna inte har använt de möjligheter som ﬁnns för att styra kontrollverksamheten och att det därmed ﬁnns outnyttjad potential för att åstadkomma förbättringar. övergripande rekommendation är att regeringen och de ansvariga myndigheterna bör pröva om en tydligare statlig styrning leder till tillräckliga förbättringar i kontrollverksamheten. lämnar nedan ett antal rekommendationer för att förbättra förutsättningarna för en eﬀektiv och ändamålsenlig livsmedelskontroll inom ramen för det nuvarande decentraliserade systemet. Om förbättringar uteblir bör regeringen förutsättningslöst ompröva organiseringen av livsmedelskontrollen. yRegeringen bör förtydliga ansvaret för samordning och uppföljning av livsmedelskontrollen. Regeringen bör även säkerställa att uppföljningen ger tillräckligt underlag för att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa brister i kontrollverksamheten. yRegeringen bör klargöra om revisionen fortsättningsvis ska bygga på frivillighet eller om det behövs förtydliganden i lagstiftningen. yLivsmedelsverket bör i större utsträckning använda sig av sin föreskriftsrätt för att förtydliga de krav som kontrollmyndigheterna ska leva upp till. Icke-bindande vägledning bör även fortsättningsvis vara ett komplement till föreskrifter. yLivsmedelsverket bör utveckla sin uppföljning av länsstyrelsernas och kommunernas kontrollverksamhet. Uppföljningen bör vara tillräckligt djupgående för att identiﬁera orsaker till problem och hur de kan åtgärdas. yLivsmedelsverket bör i större utsträckning använda sig av sin befogenhet att vidta åtgärder när brister i kommunernas kontrollverksamhet upptäcks. bör även utveckla sina rutiner för hur och när åtgärder ska vidtas. Detta omfattar även brister i kommunernas kontrollverksamhet som identiﬁerats av länsstyrelserna och lämnats vidare för åtgärd till . yLivsmedelsverket bör förtydliga sambandet mellan livsmedelskontroller av primärproducenter och tvärvillkorskontroller så att det framgår hur bestämmelserna om riskbaserad livsmedelskontroll ska tillämpas. yLivsmedelsverket och länsstyrelserna bör verka för en ökad samverkan mellan kommunerna när det gäller livsmedelskontrollen och följa upp i vilken utsträckning kommunerna använder möjligheterna att samverka. yLänsstyrelserna bör förbättra förutsättningarna för livsmedelskontrollen genom att se till att registren över primärproducenterna är fullständiga. Länsstyrelserna bör även överväga om samverkan kan vara ett sätt att bättre utnyttja personalresurser och kompetens. och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av oﬀentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel. och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om oﬀentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Förordning (2006:1166) om avgifter för oﬀentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. Förordning (2009:1426) med instruktion för . Förordning (2000:269) om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land. föreskrifter (SJVFS 2008:67) om oﬀentlig djurskyddskontroll. Kommunallagen (1991:900) Lag (2005:338) om ändring i djurskyddslagen (1988:534). Livsmedelsförordningen (2006:813) Livsmedelslagen (2006:804) föreskrifter om livsmedelshygien (LIVSFS 2005:20). livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? föreskrifter (LIVSFS 2005:21) om oﬀentlig kontroll av livsmedel. föreskrifter (LIVSFS 2009:13) om rapporteringsskyldighet för kontrollmyndigheter. Miljötillsynsförordningen (2011:13) Regeringsformen (1974:152) Propositioner, betänkanden och skrivelser med mera Budgetproposition , utgiftsområde 23. Budgetproposition , utgiftsområde 23. Budgetproposition , utgiftsområde 23. Budgetproposition , utgiftsområdena 1 och 23. 2004/05:72, Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn, bet. 2004/05:MJU10, rskr. 2004/05:200. 2005/06:128, Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., bet. 2005/06:MJU23, rskr. 2005/06:357. Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , L2011/1195. Regeringsbeslut, Uppdrag om konsekvensanalys av vissa förslag i utredningen Livsmedelstillsyn i SOU 1998:61, . Regeringsbeslut , Uppdrag om översyn av kontrollansvaret för vissa typer av livsmedelsverksamheter, Jo2010/3600. Regeringsbeslut, Uppdrag att inrätta en samrådsgrupp avseende revisioner av den oﬀentliga kontrollen i livsmedelskedjan, L2012/1644, . Regeringens skrivelse 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och eﬀektiv tillsyn. SOU 1998:61 Livsmedelstillsyn i Kommittédirektiv, Dir. 2010:66, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, . SOU 2011:23, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter. Final report of a speciﬁc audit carried out in from 03 to 11 2010 in order to assess the oﬃcial control systems in place for food hygiene, traceability, labelling and bottled water in the context of a general audit, DG(SANCO) 2010-8580 – MR FINAL Europeiska kommissionen, Independence and independent scrutiny – utkast. Europeiska kommissionen, Guidance document – questions related to import requirements and the new rules on food hygiene and oﬃcial food controls. Europeiska kommissionen, Slutrapport för allmän revision i för utvärdering av de behöriga myndigheternas oﬀentliga kontroller, DG(SANCO)/2010-8723 – MR Final