prop · H103110d2 · 2014-03-17 00:00:00 — uppdrag är att analysera om polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav som regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Om kommittén anser att organisationen utgör ett hinder i dessa avseenden ska förslag till ny organisation lämnas. Uppdraget kan bl.a. ses mot bakgrund av de betydande resurser som polisväsendet tillförts. –ökade anslaget till polisverksamheten med till . ökade antalet anställda i polisväsendet till drygt 28 000 anställda, varav 20 300 poliser, vilket gör polisen, mätt i antal anställda, till landets största statliga verksamhet. Regeringen har bedömt att de ökade resurserna inte återspeglas i polisens resultat. Polisen är en statlig verksamhet som består av 21 polismyndigheter med geografiska ansvarsområden som motsvarar länsindelningen, samt och . är chefsmyndighet för det kriminaltekniska laboratoriet. och Säkerhetspolisen utgör delar av även om Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en egen myndighet. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och utövar tillsyn över detta. leds av rikspolischefen som är anställd av regeringen. är en styrelse med begränsat ansvar vars ledamöter utses av regeringen. Polismyndigheterna ansvarar för ledning och genomförande av polisverksamheten inom sina respektive polisdistrikt. Polismyndigheterna leds av en länspolismästare och en polisstyrelse. Såväl länspolismästaren som ledamöterna i polisstyrelserna utses av regeringen. Den operativa polisverksamheten bedrivs framför allt av polismyndig- heterna. har som central förvaltningsmyndighet för polisväsendet vissa befogenheter över polismyndigheterna. har ansvar för att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som och regeringen bestämmer för polisverksamheten samt att förmedla dessa till hela polisorganisationen. har också till uppgift att fördela de ekonomiska medel som polisen tilldelas av statsmakterna. Till uppgifter hör också att bedriva tillsyn över polisväsendet. ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen vilket medför att teknik- och metodutveckling liksom uppföljning är viktiga delar av verksamheten. har begränsade befogenheter att vidta åtgärder för att ändra verksamhetens inriktning och att korrigera bristande resultat i Om en polisverksamhet inte når upp till de krav som ställs ska i sin roll som tillsynsmyndighet genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov ska också anmäla sådana förhållanden till regeringen. har ansvar för myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Styrelsen beslutar även om riktlinjer m.m. för internrevisionen och sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landsting. Inom polismyndigheterna beslutar respektive polisstyrelse om verksamhetsplan, budget, inre organisation och arbetsordning för myndigheten medan länspolismästaren har ett löpande ansvar för verksamheten och ekonomin. Länspolismästaren ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Polisstyrelsen ska biträda länspolismästaren och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Polisens verksamhet är omfattande och varierad. Polisen ska utöver att förebygga och utreda brott även lämna skydd, upplysningar och annan hjälp. Till målen för polisen hör bl.a. att minska risken för att brott begås, att verka för att fler brott leder till lagföring och att öka människors trygghet. Polisens myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas effektivt och med hög kvalitet. Resultaten och graden av måluppfyllelse för många av polisens uppgifter är svåra att bedöma. Inte minst gäller detta stora delar av det brottsförebyggande arbetet. Antalet anmälda brott har ökat , delvis beroende på ökade polisinsatser när det gäller trafikbrott och narkotikabrott, och ett större antal brott upp . Däremot har inte andelen brott som leder till beslut om lagföring förändrats –2010. De kvalitetsmätningar som genomförts visar emellertid att polisens arbetsinsatser i huvudsak svarar väl upp mot allmänhetens behov och förväntningar och att befolkningen till övervägande del har ett stort förtroende för polisen. Svårigheterna att i övrigt bedöma kvaliteten och kostnadseffektiviteten avseende polisens resultat hänger samman med den i vissa avseenden ofullständiga redovisningen av polisens resultat och polisverksamhetens effekter i relation till uppsatta mål för verksamheten. Ett annat skäl till svårigheterna vid bedömningen av effektivitetsutvecklingen inom den brottsbekämpande verksamheten är att inriktningen av polisens arbete gradvis har förskjutits till förmån för mer brottsförebyggande insatser med bl.a. ökad polisiär synlighet och fler trafikkontroller, samverkan med kommuner och andra lokala aktörer m.m. Till detta kommer att brottsstrukturen har förändrats med t.ex. en ökande andel våldsbrott, bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet liksom itrelaterad brottslighet. Det svenska medlemskapet i EU och inträdet i har successivt medfört både nya förutsättningar och nya åtaganden för polisen. Även demografiska och andra förändringar i samhället har haft konsekvenser för polisens verksamhet, bl.a. har befolkningen ökat med sex procent med en befolkningskoncentration Skillnaderna i resultat mellan olika polismyndigheter när det gäller t.ex. utredningsverksamheten är en indikator på att det finns möjligheter till utveckling av polisverksamhetens kvalitet och effektivitet. skillnader kan enligt kommitténs bedömning tillskrivas antingen underla- get för resultatredovisningen eller olikheter i prioriteringar, arbetssätt och Att sådana skillnader förekommer hänger enligt kommitténs be- dömning nära samman med begränsade mandat att fatta beslut i dessa frågor som är bindande för polismyndigheterna. Tilltron till resultatredovisningssystemets utformning och tillförlitlig- het är svag inom polisorganisationen och en samfälld syn på vad som är bra resultat i polisens verksamhet saknas. Dessa faktorer får i sin tur kon- sekvenser för möjligheten att utöva en effektiv strategisk ledning och styrning av verksamheten. Hinder med nuvarande ledningsstruktur och organisation Otillräcklig nationell beslutskraft och otydliga ansvarsförhållanden Kommittén kan konstatera att har begränsade befo- genheter att agera inom de områden som faller under dess ansvar. exempel har begränsade möjligheter att fatta de beslut som krävs för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som och regeringen beslutar. Trots att ett sådant sä- kerställande är en av huvuduppgifter är styrelsen hänvisad till att genom en kombination av styrmedel och informella processer försöka förmå polismyndigheterna att agera enligt statsmakter- Detta medför att förväntningar och krav på inte går hand i hand med vad den enligt instruktion och regelverk i övrigt har möjlighet att i realiteten uträtta. mandat att meddela föreskrifter i frågor av framför allt organisatorisk art är otydligt i förhållande till polismyndigheternas och polisstyrelsernas befogenheter och ansvar. Detta utgör utan tvekan ett hinder för en effektiv styrning av polisverksamheten. aktörer är inblandade och gör utifrån olika aspekter anspråk på att styra verksamheten. Den gällande ordningen för bemyndiganden och befogenheter att besluta i olika frågor är mycket svåröverskådlig. lappande befogenheter finns på flera områden, bl.a. mellan polisstyrel- serna och samt polisstyrelsen och länspolismästaren. Med detta följer också tolknings- och tillämpningsproblem. Inom det område där har befogenheter att agera, såsom att precisera och förmedla mål och riktlinjer och att verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet, är polismyndigheterna skyldiga att följa anvisningar. följer av polisförordningens bestämmelser att polisstyrelsen och länspolismästaren är ansvariga för polisverksamheten i länet och att polisstyrelserna har egna beslutsbefogenheter i vissa frågor, bland annat om polismyndighetens organisation. De motstridiga förhållandena bidrar till att det råder oklarhet inom polisorganisationen i vad mån Rikspolis- styrelsens anvisningar i aktuella avseenden är bindande för polismyndig- I de delar det finns sådana oklarheter blir följden att det är svårt för att effektivt och med kraft säkerställa att nationella och enhetliga arbetssätt och metoder implementeras. tillsyn bedrivs bland annat genom särskilda inspektioner. Rapporter med kritik och påpekanden utifrån dessa inspektioner publiceras och till ställs polismyndigheterna. Inom polisorganisationen uppfattas dock rapporternas status som oklar och de rekommendationer som ges får, efter vad kommittén kan bedöma, ett allt för begränsat genomslag i polismyndigheternas verksamhet. har inte mandat att besluta att polismyndigheterna ska åtgärda de upptäckta bristerna. har bl.a. genom sin föreskriftsrätt vissa möjligheter att vidta åtgärder för att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll, men kommittén konstaterar att det kan ifrågasättas om det ansvar som i formell mening vilar på rikspolischefen motsvaras av tillräckliga befogenheter. Ett genomgående problem vid tillsyn, internrevision och intern styrning och kontroll inom polisen är att inte har förutsättningar att besluta att polismyndigheterna ska åtgärda identifierade brister. Det innebär att det heller inte finns några formella krav på att polismyndigheterna ska genomföra föreslagna åtgärder. I praktiken avgör respektive länspolismästare om och när en åtgärd ska vidtas. I detta avseende utgör polisens nuvarande organisationsform ett tydligt hinder. Enligt kommitténs bedömning präglas polisorganisationen således av en beslutsstruktur som innebär att tillsyns- och uppföljningsansvar inte ger det genomslag vad gäller ledning och styrning som krävs för att säkerställa effektivitet i verksamheten. Kommittén har också noterat att det på regional nivå råder delade meningar om t.ex. ansvarsfördelningen mellan länspolismästaren och polisstyrelsen vid de olika myndigheterna. Många polismyndigheter av skiftande storlek Polismyndigheterna är egna resultatenheter och förväntas därmed upprätthålla den kompetens och de funktioner som krävs för uppdraget. Po- lismyndigheterna i , och har till följd av sin storlek i stort förutsättningar att klara dessa krav. De mindre polismyndigheterna har dock vissa svårigheter att upprätthålla specialiserad kompetens inom alla olika verksamhetsområden. För en hög kvalitet på den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten finns ett ständigt ökande behov av specialister och spetskompetens. Ökade krav ställs också på certifiering för innehavare av vissa funktioner, t.ex. som operatör i en kommunikationscentral. Kommittén konstaterar att polismyndigheterna i många fall är för små för att kunna uppnå effektivitet och kvalitet på alla funktioner. Även om de skulle klara av att hålla kompetens för alla funktioner är det inte rimligt eftersom underlaget för vissa uppgifter är för begränsat och därmed inte kostnadseffektivt. Enligt kommitténs mening är verksamheten med analys och uppföljning av myndighetens resultat ytterligare ett område där nuvarande organisationsstruktur leder till kvalitetsbrister. Det finns ett behov av att stärka förmågan att analysera uppnådda resultat i syfte att förbättra styr- ningen av verksamheten och att fördjupa resultatkulturen inom organisa- Resultatuppföljningen ska stödja utvecklings- och förbättrings- arbetet inom polisen. Uppgiften att analysera verksamhetens samlade re- sultat är ett nationellt ansvar, men för att kunna klara av detta krävs från samtliga polismyndigheter ett underlag av hög kvalitet. tionsstruktur med 21 länsvisa polismyndigheter och en central förvalt- ningsmyndighet försvårar detta arbete. Ett ytterligare problem med dagens organisationsstruktur är att sekre- tessregler och skilda system för lagring och hantering av information hindrar ett snabbt och smidigt utbyte av uppgifter mellan polismyndig- Den nya polisdatalagen ger dock ökade möjligheter till informa- tionsutbyte i vissa avseenden mellan berörda myndigheter såvida tek- niken anpassas efter de nya lagbestämmelserna.1 Ett ytterligare hinder är att anställningsvillkor tillämpas olika mellan polismyndigheterna, vilket bl.a. försvårar möjligheterna till personalrör- lighet inom polisorganisationen. Polisens nuvarande ansvarsfördelning innebär att ingen kan ta ett hel- hetsansvar för polisverksamheten i landet. Den begränsar också möjlig- heterna till samverkan mellan polismyndigheterna. Detta beror bl.a. på att sådan samverkan måste bygga på frivilligt deltagande från polismyn- Bristen på helhetsansvar gör också att goda exempel på väl fungerande metoder och arbetssätt har svårt att få spridning. Nuvarande ordning innebär också vissa svårigheter vid strategisk sam- verkan med på nationell nivå och försvårar kontak- ter med övriga för verksamheten viktiga myndigheter eftersom besluts- funktioner finns på olika nivåer. Nuvarande organisation innebär även hinder att i internationella sammanhang agera samordnat och att sprida internationella erfarenheter inom organisationen. Kommitténs förslag till ny organisation En sammanhållen svensk polis Kommittén har analyserat möjligheten till förbättringar av polisens verksamhet och resultat, i enlighet med de krav som regeringen ställer, genom förändringar inom gällande organisationsstruktur. Kommittén har också undersökt möjligheten till förbättringar genom att utöka mandat alternativt att minska antalet polismyndigheter. Kommittén konstaterar att inget av dessa alternativ är tillräckligt för att uppnå önskade effekter. Många myndigheter, t.ex. Kriminalvården, och har ombildats till s.k. enmyndigheter.2 Motiven för dessa ombildningar har varit en tydligare ledning och styr- 1Polisdatalagen gäller (SFS2010:361). 2Organisationsformen enmyndighet innebär att verksamheten oavsett geografisk lokalisering och inre organisation leds av en myndighetschef eller styrelse som är (nationellt) ansvarig för hela verksamheten inför regeringen. (Till skillnad mot en s.k. myndighetskoncern i vilken det finns en central myndighet som vanligtvis är chefsmyndighet för de andra myndigheterna i koncernen. Dessa övriga myndigheter har ofta varit regionala, men även lokala eller verksamma över hela landet. De underordnade myndigheterna i en koncern har befogenhet att fatta självständiga beslut i vissa frågor, beslut som den centrala myndigheten inte har formell rätt att styra över.) ning, ökad flexibilitet i verksamheten, effektivare resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. För att polisen ska kunna nå sin fulla utvecklingspotential och för att polisens organisationsstruktur ska ge förutsättningar för att uppfylla de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet, bedömer kommittén att en motsvarande ombildning även för polisens del bör genomföras. Kommittén föreslår därför att och de 21 polismyndigheterna samt ska ombildas till en sammanhållen myndighet. Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående myndighet.3 En utgångspunkt för kommitténs förslag när det gäller polisens nya organisation har varit regeringens uttalanden i den förvaltningspolitiska propositionen4 och vad som anges i myndighetsförordningen (2007:515). Den nya ska enligt kommitténs mening vara en enrådighetsmyndighet5 och ledas av en myndighetschef som utses av regeringen. Kommittén föreslår att namnet på den nya myndigheten ska vara . Genom ombildning till en sammanhållen myndighet för svensk polis blir det möjligt för myndighetsledningen att ta ett helhetsansvar för polisverksamheten i hela landet. Ansvaret för polisverksamheten kan sedan genom en rak och tydlig ansvarskedja delegeras till ledningen på regional nivå, vidare till ledningen på lokal nivå och ända ut till organisationens lokala operativa enheter. Jämfört med nuvarande överlappande ansvarsområden och otydliga ansvarskedjor kan ansvarsfördelningen i en sådan organisationsstruktur göras tydlig och styrkedjan renodlas. Det ger förutsättningar för en mer effektiv ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. Med en sammanhållen svensk polis finns goda förutsättningar att uppnå större enhetlighet där det finns behov av detta för att verksamheten ska vara rättssäker, kvalitativ och kostnadseffektiv. Den föreslagna myndighetslösningen skapar förutsättningar både att följa upp verksamheten på ett mer enhetligt sätt, och att uppnå bättre och jämnare verksamhetsresultat inom myndigheten. Dessutom blir det lättare att sprida goda exempel på metoder och arbetssätt. Således bedöms en sammanhållen myndighet utifrån såväl ett medborgarperspektiv och ett verksamhetsperspektiv som ett rättskedje- perspektiv ge bäst förutsättningar för att bedriva en effektiv och kvalitativ polisverksamhet. föreslås överta de uppgifter som polismyndigheterna, och nu har, med undantag för de uppgifter som hanteras av Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska behålla sina uppgifter. 3 Frågan om Säkerhetspolisens organisation och ledningsstruktur kommer att analyseras vidare och de närmare överväganden som krävs kommer att göras i kommitténs fortsatta arbete (dir. 2012:13). 2009/10:175. 5 I en enrådighetsmyndighet leds verksamheten av en myndighetschef som är ensam ansva- rig för hela verksamheten inför regeringen. des ansvara för all polisverksamhet i landet med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ska ansvara för. För att fullt ut kunna ta tillvara utvecklingspotentialen i enmyndighetsmodellen och för att ansvar ska kunna krävas ut av myndighetsledningen bedömer kommittén att i högre grad än ska ha möjlighet att själv fatta beslut om sin egen organisation. Genom att myndighetens interna organisation – med vissa undantag – inte låses fast i lag eller förordning skapas förutsättningar för att verksamheten blir mer flexibel och anpassningsbar till olika typer av omvärldsförändringar. Kommittén tar t.ex. inte ställning till antalet polisregioner och inte heller till var ledningen av polisverksamheten i regionerna ska förläggas. Dessa frågor bör enligt kommitténs uppfattning avgöras inom ramen för den genomförandeorganisation som bör föregå inrättandet av . Kommittén lämnar dock vissa förslag om organisation. ska ha ett nationellt huvudkontor och i övrigt vara geografiskt indelad i polisregioner. Vid ska det finnas en nationell operativ avdelning. Huvudinriktningen för den nationella operativa avdelningen bör vara att leda och samordna viss operativ verksamhet samt att inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens med dels eget verksamhetsansvar, dels för att kunna biträda polisregionerna. Verksamheten med särskilda utredningar enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. ska ingå i som en egen avdelning. Verksamheten förslås dock få en särställning bl.a. genom att dess chef anställs av regeringen och att verksamheten får en egen anslagspost. ska utgöra en del av . Konstruktionen med som chefsmyndighet för avskaffas därmed. Utöver myndighetschefen ska regeringen även anställa avdelningsche- fen för verksamheten med särskilda utredningar. I övrigt ska myndigheten själv anställa sina chefer och medarbetare. Rikspolischefen ska själv bestämma vem som är ställföreträdare. Vid ska det finnas en tjänsteförslagsnämnd med uppdrag att bereda och ge rikspolischefen råd i ärenden om anställning av regionpolismästare, chefen för den nationella operativa avdelningen och chefen för . På begäran av rikspolischefen ska nämnden också ge råd i andra anställningsärenden. Ledamöterna i nämnden ska utses av regeringen. Härigenom tillförsäkras det allmänna insyn i och visst inflytande över rekryteringsprocessen. Om den lokala och regionala nivån ska indelas i polisregioner. Dessa bör vara bärkraftiga och ha ett visst verksamhetsunderlag. Polisregionerna ska ledas av en regionpolismästare. Vid varje polisregion ska det finnas ett regionpolis- råd som ska utöva insyn i polisregionens verksamhet och bistå regionpolismästaren med råd. Regionpolismästaren ska vara ordförande i rådet och hålla rådet informerat om verksamheten. Den strategiska inriktningen för polisregionens verksamhet bör huvudsakligen beslutas på polisregionnivå utifrån de nationella inriktningar som rikspolischefen beslutar. Polisregionerna bör ha huvudansvaret för den polisoperativa verksamheten. Inom polisregionen krävs ett decentraliserat beslutsfattande för att säkerställa och utveckla den lokala verksamheten. Den operativa och taktiska ledningen och styrningen av verksamheten bör ske långt ut i polisregionens organisation. Den operativa planeringen grundad på den lokala problembilden, kriminalunderrättelser och uppföljning av tidigare insatser m.m. bör göras på lokal nivå. ska själv besluta sin lokala organisation. För att säkerställa en beslutsstruktur inom som tillförsäkrar en lokalt förankrad polisverksamhet i hela landet anser kommittén att en geografisk underindelning av polisregionerna är nödvändig. Kommitténs bedömning är att det krävs en långtgående delegation av polisoperativt arbete. Medborgare ska, oavsett bostadsort, kunna känna sig förvissade om att polisens verksamhet leder till trygghet och att polisen prioriterar också sådana mängdbrottsproblem som finns i lokalsamhället. Kommitténs förslag är att ska ges ett uttalat samverkansansvar med landets primärkommuner för att minska brottsligheten och öka människors trygghet i lokalsamhället. Härigenom tillförsäkras kommunerna möjlighet till delaktighet i verksamheten. Kommittén ser det som angeläget att stärka kraven på att ha ett nära och gott förhållande till allmänheten. I sitt arbete ska enligt vårt förslag uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i närområdet. ges en skyldighet att utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Vidare ges en skyldighet att ge dem som har utsatts för ett brott den information som behövs med anledning av brottet. ska vidare se till att den är tillgänglig och att polisverksamheten är synlig. Hur polisanställda agerar och uppträder i sina kontakter med medborgarna i olika situationer påverkar i hög grad allmänhetens uppfattning av som organisation, dess förmåga att utföra sitt uppdrag och agera professionellt. Allmänhetens synpunkter på verksamheten är således viktig kunskap för att utveckla . Det bör finnas en av allmänheten väl känd kontaktpunkt vid där enskilda personer på ett enkelt sätt kan framföra såväl positiva som negativa synpunkter. bör utveckla nationella rutiner och arbetssätt för att ta till vara allmänhetens synpunkter samt att ge återkoppling i enskilda ärenden. bör sedan utifrån erfaren- heterna från kontaktpunkten kunna göra löpande förbättringar av verk- samheten enligt medborgarnas behov. Inom polisverksamheten finns områden som är särskilt integritetskäns- liga och där den medborgerliga insynen följaktligen är av särskild vikt. Framför allt gäller detta verksamhet som rör brottsanmälningar mot Kommittén föreslår att och polisstyrelserna vid polismyndigheterna ersätts av in- synsråd och ett regionpolisråd i varje polisregion. rådet och i regionpolisråden utses av regeringen för en bestämd tid. Utöver ett insynsråds sedvanliga uppgifter får in- synsråd och regionpolisråden i uppgift att särskilt följa den verksamhet med särskilda utredningar som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. får också i uppgift att särskilt följa verksamheten vid region- Kommittén föreslår att det vid huvudkontoret ska finnas en funktion för samordning av insynsrådets och regionpolisrådens arbete.