prop · H103110 · 2014-03-17 00:00:00 — I förarbetena till polisdatalagen gjordes bedömningen att det inte fanns anledning att låta sekretessgenombrottet omfatta fler bestämmelser (prop. 2009/10:85 s. 194 f.). Regeringen anser inte heller nu att det finns skäl att låta sekretessgenombrottet omfatta någon av de andra paragraferna i 35 kap OSL. Av sekretessreglerna i 35 kap. OSL bör alltså den sekretessbrytande regeln endast omfatta sekretess enligt 1 §. I den mån andra sekretessbestämmelser i kapitlet är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av om sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut. Sekretessen i 21 kap. 3 § första stycket OSL gäller för uppgift om enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde, om det finns särskild anledning att anta att han eller hon, eller någon närstående, kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Denna sekretess har införts för att säkerställa skyddet för det som brukar kallas skyddade adresser hos alla myndigheter (se prop. s.55 f.). Sekretessen i paragrafens första stycke skyddar personer som anses ha stort behov av att uppgifter om deras uppehållsort inte röjs. Sekretess enligt denna paragraf är relativt vanlig i brottsutredningar. gäller sekretessen till skydd för brottsoffret och ibland till skydd för den misstänkte. Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL gäller hos alla myndigheter. Det innebär att en uppgift som lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet har samma skydd gentemot allmänheten hos den mottagande myndigheten. Dessutom är de brottsbekämpande myndigheterna vana vid att hantera denna sekretess. Mot den nu angivna bakgrunden bör uppgifter som omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket kunna lämnas vidare utan hinder av sekretessen. Den nu föreslagna regleringen innebär alltså att ett sekretessgenombrott ska tillåtas i vissa fall. Bestämmelsen om utlämnande måste emellertid ses tillsammans med hur regelsystemet i övrigt är uppbyggt. Om utlämnandet avser en uppgift som behandlas automatiserat blir polisdatalagens övriga bestämmelser som gäller för den mottagande myndigheten tillämpliga, exempelvis bestämmelsen om att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad den enskilda tjänstemannen behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Alla regler om sekretess som kan vara tilllämpliga i polisens verksamhet kommer inte heller att genombrytas. Sammantaget innebär förslaget att de sekretessbrytande reglerna skapar förutsättningar för effektivare informationsutbyte i brottsbekämpningen, som risken för integritetsintrång beaktas. En annan fråga är hur de föreslagna generella sekretessbrytande reglerna förhåller sig till generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Bestämmelsen om sekretessgenombrott reglerar inte uttömmande möjligheterna att lämna ut uppgifter mellan och Säkerhetspolisen. Den syftar enbart till att underlätta frekvent uppgiftslämnande mellan dessa myndigheter under de förutsättningar som anges i bestämmelsen. Sammanfattningsvis bör således personuppgifter kunna utväxlas mellan och Säkerhetspolisen utan hinder av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § OSL, om den mottagande myndigheten har behov av uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. I den mån andra sekretessbestämmelser är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av om sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas mellan myndigheterna. Med hänsyn till att sekretessgenombrott föreslås vid både automatiserat och annat uppgiftsutbyte kan regleringen inte införas i polisdatalagen, eftersom den lagen endast gäller behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Bestämmelserna som bryter sekretessen till skydd för enskild mellan 2013/14:110 och Säkerhetspolisen bör därför införas i 21 och 35 kap. OSL. Anställdas tillgång till uppgifter Regeringens förslag: Sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 6 ska gälla för register som förs av enligt 4 kap. polisda- talagen eller som annars behandlas enligt de bestämmelserna och för uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av samma lag. Regeringens bedömning: Enskilda kommer att ha ett lika gott inte- gritetsskydd i den nya polisorganisationen som i den nuvarande. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer delvis med re- Kommittén har föreslagit att all behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen hos ska omfattas av sekretess en- ligt 35 kap. 1 § första stycket 6 OSL. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte över be- Polismyndigheterna i och anser inte att det behövs några nya sekretessbestämmelser för att förstärka sekretesskyddet för den Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen de- lar inte bedömningen att den enskilde i huvudsak kommer att omfattas av samma sekretesskydd i den nya organisationen. att det bör analyseras vilka konsekvenser den ökade åtkomsten till per- sonuppgifter inom polisen får för den personliga integriteten och om det på annat sätt än genom interna föreskrifter om behörighet kan säkerstäl- las att de avgränsningar som dagens författningar på området ställer upp effektivt integritetsskydd genom behörighetstilldelning ställer stora krav på en väl fungerande intern kontroll och på extern kontroll av hur regler- Försvarsmakten anser att sekretessen enligt 35 kap. 1 § för- sta stycket 4 OSL bör utformas med beaktande av militärpolisens verk- Skälen för regeringens förslag och bedömning Anställda ges inte tillgång till fler uppgifter I dagens polisorganisation regleras tillgången till uppgifter i stor omfatt- ning av regler i lag eller förordning om till vilka myndigheter uppgifter får lämnas ut och om direktåtkomst. Omorganisationen av polisen inne- bär att de sekretessgränser som finns mellan de lokala polismyndighe- terna och mellan en lokal polismyndighet och för- Den nya kommer att ha betydligt fler anställda än vad var och en av de myndigheter som slås samman har. kunna innebära en risk från integritetssynpunkt. Frågan hur en befatt- ningshavare ska tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina kollegor berörs i viss utsträckning i förarbetena till ändringar i sekretesslagen. uttalas att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedrivande i övrigt (prop. 1990/91:111 s. 24). Det framhålls dock att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. JO har också uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (1983/84 s. 262). JO konstaterar dock att sekretesslagen inte kan anses utgöra ett hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. Uppgifter måste också fritt kunna lämnas till den som på ett eller annat sätt deltar i beredningen och avgörandet av ett ärende. Med hänsyn till att anställda vid och Säkerhetspolisen inte har någon obegränsad frihet att lämna sekretessbelagda uppgifter till sina kollegor och till att det i 2 kap. 11 § polisdatalagen föreskrivs att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter gör regeringen bedömningen att anställda vid och Säkerhetspolisen inte kommer att få tillgång till fler uppgifter vid handläggningen av enskilda ärenden trots att myndighetsgränserna upphör. Som exempel kan nämnas att arbetet med enskilda förundersökningar eller med förvaltningsärenden inte kommer att förändras genom ombildningen. Enligt polisens underrättelsemodell (PUM) ska underrättelseverksamhet bedrivas på lokal, regional och central nivå. Av förarbetena till polisdatalagen framgår att underrättelseverksamhet bedrivs vid särskilda enheter med särskilt utbildade tjänstemän och att det är en naturlig del av underrättelsearbete att begränsa antalet tjänstemän som får del av viss information (prop. 2009/10:85 s. 107). Det får förutsättas att underrättelsearbetet kommer att bedrivas på detta sätt även i den nya polisorganisationen. och Säkerhetspolisen ska se till att anställda som arbetar med underrättelseverksamhet inte ges tillgång till fler uppgifter än de har behov av i sitt arbete även på detta område. Som Lagrådet framhåller är det viktigt att personuppgifter inte får större spridning än nödvändigt. Enligt regeringens bedömning kommer integritetsskyddet för enskilda i princip att vara lika gott i den nya polisorganisationen som i den nuvarande. Som påpekar ställer ett integritetsskydd som bygger på behörighetstilldelning stora krav på en väl fungerande intern kontroll och på extern kontroll av hur reglerna efterlevs för att vara effektivt. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen (1998:204) med uppgift att bl.a. verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Denna tillsyn omfattar även den behandling av personuppgifter som sker med stöd av polisdatalagen. Därutöver har till uppgift att granska polisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen och lagen om polisens allmänna spaningsregister (2010:362), särskilt med avseende på behandlingen av känsliga personuppgifter. Det är dock inte tillräckligt med extern tillsyn. En effektiv intern kontroll är också nödvändig för att se till att regler om behörighet efterlevs. Sådana funktioner bör finnas vid både och Säkerhetspolisen. Det är dock respektive myndighet som får bestämma hur den vill organisera den interna kontrollen. Särskilt om sekretess till skydd för enskild enligt 35 kap. 1 § OSL Sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL skyddar enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. förundersökningar, brottsförebyggande verksamhet och vissa polisiära register. Enligt första stycket 4 gäller sekretess för uppgift i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , , eller . Det är inte möjligt att, som Försvarsmakten efterfrågar, inom ramen för detta lagstiftningsärende anpassa bestämmelsen till militärpolisens verksamhet. Enligt 35 kap. 1 § första stycket 6 gäller sekretess för uppgift i register som förs av enligt polisdatalagen eller som annars behandlas där med stöd av samma lag. Bestämmelsen infördes när den tidigare polisdatalagen (1998:622) tillkom. Av förarbetena framgår att bestämmelsen skulle omfatta såväl uppgifter i automatiserade behandlingar i kriminalunderrättelseverksamhet och annan automatiserad behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, som uppgifter i de centrala register som fördes av , t.ex. DNA-registren, fingeravtrycksregistret, signalementsregistret, kriminalunderrättelseregistret och SÄPO- registret (prop. 1997/98:97 s. 180). Kommittén föreslår att ska ersättas med i bestämmelsen. En sådan ändring skulle innebära att all personuppgiftsbehandling som sker vid enligt polisdatalagen skulle omfattas av sekretess. En så omfattande utvidgning av området för sekretessen bör enligt regeringens mening inte genomföras. Man bör i stället hitta en avgränsning som ger bestämmelsen ungefär samma omfattning som . De register som nämns i förarbetena till bestämmelsen var de register som reglerades särskilt i den tidigare polisdatalagen. En lämplig avgränsning är därför enligt regeringens mening att sekretessen enligt bestämmelsen omfattar de register som regleras i 4 kap. i den nu gällande polisdatalagen och den behandling av uppgifter som sker med stöd av de bestämmelserna. När det gäller vilken övrig behandling av personuppgifter som bör omfattas av bestämmelsen gör regeringen följande bedömning. I förarbetena anges att bestämmelsen omfattar uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar i kriminalunderrättelseverksamhet. Av förarbetena till den nu gällande polisdatalagen framgår att begreppet kriminalunderrättelseverksamhet inte bör användas i den nya lagen. I stället talar man om att personuppgifter får behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 102). Syftet är att ge utrymme för personuppgiftsbehandling inom all egentlig brottsbekämpande verksamhet hos polisen som inte direkt kan knytas till en brottsutredning. Sekretess till skydd för enskild gäller redan i den verksamheten enligt 35 kap. 1 § första stycket 4. Det saknas därför skäl att peka ut den även i punkten 6. Av förarbetena till punkten 6 framgår också att den omfattar annan Prop. 2013/14:110 automatiserad behandling av uppgifter enligt polisdatalagen. exempel på vilken behandling som avsågs ges inte och det är oklart vilken omfattning bestämmelsen egentligen har. Bestämmelsen gäller behandling vid . När bestämmelsen infördes behandlades uppgifter automatiserat i betydligt mindre utsträckning än vad som är fallet . Tillämpningsområdet inskränktes dock i samband med införandet av den nya polisdatalagen, eftersom den lagen till skillnad från den tidigare polisdatalagen endast gäller i brottsbekämpande verksamhet. bedriver bara sådan verksamhet vid och Säkerhetspolisen. När Säkerhetspolisen nu blir en fristående myndighet bör uppgifter som behandlas av myndigheten med stöd av polisdatalagen omfattas av sekretess enligt bestämmelsen. I direktiven till anges att det ska finnas en nationell operativ avdelning (dir. 2012:129). Enligt kommitténs förslag ska huvudinriktningen för avdelningen vara att leda och samordna viss operativ verksamhet och inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens. Även om avdelningen till viss del kan komma att överta uppgifter som ankommer på är det ännu inte klart vilken roll och vilka uppgifter avdelningen kommer att ha i den nya organisationen. Det går därför inte att bedöma om det kommer att behövas sekretess enligt bestämmelsen vid avdelningen. När det gäller är det därför inte möjligt att på ett rimligt sätt avgränsa vilken behandling som bör omfattas av bestämmelsen. Annan behandling av uppgifter enligt polisdatalagen vid bör därför inte omfattas av sekretess enligt bestämmelsen. 10.6Sekretess i ärenden om avskiljande från utbildning och för uppgifter i elimineringsdatabasen 10.6.1Sekretess i ärenden om avskiljande av studerande Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i ärenden om avskiljande av den som studerar vid polisprogrammet för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgiften röjs. Sekretess ska inte gälla beslut i ärendet. För uppgift i allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det är endast som yttrar sig särskilt över förslaget. Styrelsen ser positivt på förslagen om en sekretessbestämmelse för ärenden om avskiljande från polisutbildningen och de därmed sammanhängande sekretessbrytande bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och patientsäkerhetslagen (2010:659). Skälen för regeringens förslag När det gäller studenter som genomgår högskoleutbildning föreskrivs i 4 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434) att regeringen får meddela föreskrifter om att en student tills vidare ska avskiljas från utbildningen i vissa fall. för avskiljande kan vara att studenten lider av psykisk störning, missbrukar alkohol eller narkotika eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. En ytterligare förutsättning för avskiljande är att det på grund av ett sådant förhållande bedöms finnas en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen. I 23 kap. 6 § OSL föreskrivs att sekretess gäller i ärenden om avskiljande av en studerande från högskoleutbildning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärendet. I förarbetena anfördes som skäl för att införa en sekretessregel att, även om de intressen som bär upp offentlighetsprincipen gör sig starkt gällande i ärenden om avskiljande, det bör finnas vissa möjligheter att belägga uppgifter med sekretess, eftersom det regelmässigt rör sig om mycket ömtåliga uppgifter om den studerandes personliga förhållanden (prop. 1987/88:41 s. 27). Vidare framhölls att det skulle vara mycket otillfredsställande om sekretessbelagda uppgifter som lämnas till från sjukvården och helt skulle sakna skydd i ärenden om avskiljande. Inte heller skulle det finnas något skydd för de uppgifter som den studerande lämnade muntligen inför nämnden. Mot den bakgrunden infördes en särskild sekretessregel i den då gällande sekretesslagen (1980:100). Intresset av insyn gjorde att sekretessregeln utformades med ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Sekretessregeln har i sak oförändrad förts över till OSL. När det gäller högskolestuderande infördes regler som innebär att hälso- och sjukvården och trots sekretess kan lämna ut sådana uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja honom eller henne från högskoleutbildning. Re- geringen ansåg att sådana uppgifter var nödvändiga för att skulle kunna pröva avskiljandefrågor på ett tillfredsställande sätt. Intresset av att nämnden fick tillgång till information från andra verksamhetsområden i dessa mycket speciella ärenden ansågs därför väga tyngre än intresset av skydd för den personliga integriteten (prop. 1987/88:41 s. 25). De sekretessbrytande reglerna finns numera i 6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen (2010:659) och 12 kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453). Enligt 11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska uppgifter ur belastningsregistret lämnas ut till när denna överväger att avskilja en student från utbildningen. Polisutbildningen, som inte är en traditionell högskoleutbildning, bedrivs av och regleras i polisutbildningsförordningen (1999:740). I grundutbildningen ingår polisprogrammet om fyra terminers heltidsstudier och aspirantutbildning (för en när- mare beskrivning se SOU 2008:39 s. 47 f.). beslutar enligt 7 § förordningen i ärenden om avskiljande av studenter från polisprogrammet. I ett sådant ärende får styrelsen, om det kan bli fråga om avskiljande på grund av att studenten lider av en allvarlig psykisk störning eller missbrukar alkohol eller narkotika, vid behov uppmana studenten att låta sig undersökas av den läkare som anvisas. beslut i ärenden om avskiljande eller avstängning får enligt 10 § överklagas till personalansvarsnämnden vid styrelsen. har i en skrivelse till regeringen påpekat att det finns samma behov av sekretess i ärenden om avskiljande eller avstängning av polisstudenter som av högskolestuderande (dnr Ju 2009/6436/L4). Styrelsen pekar på reglerna om avskiljande i 7 § polisutbildningsförordningen och om avstängning av den studerande i avvaktan på att ärendet avgörs slutligt i 8 §. Dessa regler motsvarar i princip vad som gäller för högskolestuderande. Däremot finns det inte någon sekretessregel som tar sikte på ärenden om avskiljande eller avstängning av polisstudenter. Av skrivelse framgår att de utredningar som har gjorts i ärenden om avstängning eller avskiljande kan ha många olika orsaker, men att det till övervägande del handlar om brottsmisstankar, omhändertagande på grund av berusning eller upprepade trafikförseelser. Ungefär en fjärdedel av ärendena har lett till avstängning eller avskiljande, medan övriga ärenden resulterat i någon form av samtal eller en varning (jfr 6 § polisutbildningsförordningen). Enligt kan det under utredningen av ett ärende komma fram mycket personliga och känsliga uppgifter som kan vara till skada såväl för den som utreds som personer i dennes omgivning, t.ex. anhöriga. I promemorian föreslås därför att studerande vid polisprogrammet ska ha samma sekretesskydd som högskolestuderande. En ny sekretessregel bör införas Polisutbildningen är inte en högskoleutbildning och regleras därför i en särskild förordning. Reglerna om avskiljande och avstängning skiljer sig också åt på det sättet att det ställs högre krav för att kunna skilja en högskolestuderande från sin utbildning än för att skilja en polisstudent från polisprogrammet. I den framtida polisorganisationen kommer den prövning av frågor om avskiljande som ansvarar för att ligga på . En grundtanke bakom offentlighets- och sekretessregleringen är att sekretess inte ska gälla för uppgifter, om det inte verkligen behövs. De skäl som anfördes för att införa en sekretessregel i ärenden om avskiljande eller avstängning från högskoleutbildning gör sig dock i lika hög grad gällande när det gäller polisstudenter som högskolestuderande. Det är viktigt att ärenden om avskiljande eller avstängning kan utredas ordentligt och att den som berörs av frågan inte avstår från att lämna uppgifter som kan vara viktiga för avgörandet på grund av bristfälligt sekretesskydd. De uppgifter som det kan vara fråga om kan vara mycket känsliga personliga uppgifter, exempelvis uppgifter om psykisk sjukdom. Även om det finns ett starkt intresse av insyn i ärenden om avstängning eller avskiljande är det enligt regeringens mening inte rimligt att stude- 2013/14:110 rande som befinner sig i likartade livssituationer behandlas olika i sekretesshänseende. En viktig fråga är om sekretessen enligt 21 kap. 1 § OSL – som tillkommit efter det att den särskilda regeln om sekretess i ärenden om avskiljande från högskoleutbildning infördes – kan täcka det sekretessbehov som finns i nu aktuella avskiljandeärenden. Enligt den paragrafen gäller sekretess för uppgift som rör enskilds hälsa eller sexualliv, bl.a. uppgifter om missbruk och sexuell läggning och uppgifter om sexualbrott. Sekretessen gäller under förutsättning att det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Ifrågavarande sekretess täcker delvis samma område som 23 kap. 6 § OSL. Den täcker emellertid inte exempelvis uppgifter om andra brott än sexualbrott, uppgifter om ordningsstörande beteende eller om omhändertagande av berusade personer. Sådana uppgifter är typiskt sett av intresse i ett avskiljandeärende och är enligt vanligt förekommande i dessa ärenden. Sekretessen i 21 kap. 1 § OSL är således inte tillräcklig för att fylla det behov som påtalar. Mot den nu angivna bakgrunden bör det införas sekretess i ärenden om avskiljande av den som studerar vid polisprogrammet för uppgifter om hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Regeringen anser, till skillnad från Lagrådet, att uttrycket polisprogrammet är tillräckligt tydligt och preciserat för att kunna användas i lagtexten. Sekretessen bör gälla med ett kvalificerat rakt skaderekvisit och utformas på samma sätt som sekretessregeln för avskiljande från högskoleutbildning. På så vis görs en rimlig avvägning mellan sekretessintresset och det starka insynsintresse som typiskt sett måste anses föreligga i aktuella ärenden. Sekretess bör således gälla endast om det kan antas att polisstudenten eller någon närstående till honom eller henne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretess bör med hänsyn till insynsintresset inte gälla beslut i ärendet. Sekretessen i en allmän handling bör, liksom för högskolestuderande, gälla i högst . Eftersom den nya sekretessregeln föreslås utformas på samma sätt som sekretessen i ärenden om avskiljande av högskolestuderande, bör den arbetas in i 23 kap. 6 § OSL.