prop · H103173 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:173 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till ändringar i riksdagsordningen (RO) och budgetlagen (2011:203). Regeringen föreslår att rambeslutsprocessen ges en tydligare reglering genom att det i en bestämmelse i RO införs en presumtion för att denna beslutsprocess ska tillämpas om inte genom lag har beslutat något annat. Vidare föreslås bl.a. vissa ändringar i RO:s reglering av vilka förslag som ska behandlas i rambeslutsprocessens två steg och om hur ändringar i statens budget ska beslutas. Slutligen lämnas förslag till ändringar i budgetlagen avseende uppföljningen och utvärderingen av de budgetpolitiska målen. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen ................. Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ........ Ärendet ............................................................och dess beredning Statens ...............................................budget och budgetprocessen Bakgrunden till den nuvarande budgetprocessen Beslut om bemyndiganden och andra Uppföljning .............och utvärdering av de budgetpolitiska målen 6.1Uppföljning av överskottsmålet och redovisning av Redovisning av avvikelser från överskottsmålet .............. Utvärdering av budgetpolitiska mål ................................. Ändringar i statens budget .............................................................. Möjligheten att föreslå ändringar i statens budget............ Redovisning av budgeteffekter......................................... 7.4Beredningen av förslagen till ändringar i statens Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen ............ 10.2Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ........................................................................ Sammanfattning av för denna proposition relevanta delar av betänkandet En utvecklad budgetprocess ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73) ..................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar 1.lag om ändring i riksdagsordningen, 2.lag om ändring i budgetlagen (2011:203). 2013/14:173 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen1 dels att nuvarande tilläggsbestämmelse 3.2.3 ska betecknas 3.2.4 och att nuvarande tilläggsbestämmelse 5.12.1 ska betecknas 3.2.3, dels att 3 kap. 2 §, 4 kap. 5 § och 5 kap. 12 §, den nya tilläggsbestämmelsen 3.2.3 samt rubriken närmast före 3 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 2 a §, samt två nya tilläggsbestämmelser, 3.2 a.1 och 5.12.1, av följande lydelse. Propositioner om statens budget Regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). hålla en finansplan och ett förslag hålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. till beslut om statens budget. förslaget till statens budget ska bestämmelserna i 5 kap. 12 § har utgifterna hänföras till utgifts- fattat beslut om att hänföra stats- till utgiftsområden, ska fördelas på, om inte med förslaget till statens budget inne- stöd av 5 kap. 12 § genom lag har hålla en fördelning av anslagen på beslutat något annat. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. 1Riksdagsordningen omtryckt 2007:726. 2Senaste lydelse 2012:393. Statens utgifter ska hänföras till finansförvaltning, 3 Skatt, tull och finansförvaltning, 3 Skatt, tull och 4 Rättsväsendet, 5 Försvar och samhällets kris- Försvar och samhällets kris- bistånd, 8 Migration, 9 Hälsovård, bistånd, 8 Migration, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10 sjukvård och social omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, Ekonomisk trygghet vid ålderdom, familjer och barn, 13 Integration familjer och barn, 13 Integration och jämställdhet, 14 Arbets- och jämställdhet, 14 Arbets- marknad och arbetsliv, 15 Studie- marknad och arbetsliv, 15 Studie- medier, trossamfund och fritid, 18 medier, trossamfund och fritid, 18 tillväxt, 20 Allmän miljö- och tillväxt, 20 Allmän miljö- och naturvård, 21 Energi, 22 Kom- naturvård, 21 Energi, 22 Kom- munikationer, 23 Areella näringar, munikationer, 23 Areella näringar, Näringsliv, 25 Allmänna bidrag till Näringsliv, 25 Allmänna bidrag till m.m. och 27 Avgiften till m.m. och 27 Avgiften till Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen får, med det undantag som anges i andra stycket, vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl får propositioner med förslag till ändringar i statens budget lämnas 3 Senaste lydelse av tidigare 5.12.1 2012:468. ska dessutom bereda förslag till beslut om statens budget enligt 5 kap. 12 § tredje och femte styckena. Bestämmelser om finansutskottets uppgifter finns också i 9 kap. 5 § regeringsformen och i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap. 8 § samt i tilläggsbestämmelserna 4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag. vid andra tillfällen. En sådan proposition som avses i 2 a § första stycket lämnas i 5 §4 ska bereda ärenden om 1.allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget samt ska dessutom bereda förslagen till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens inkomster, om har beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden enligt 5 kap. 12 §. Bestämmelser om finansutskottets uppgifter finns också i 9 kap. 5 § regeringsformen och i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap. 8 § samt i tilläggsbestämmelserna 4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag. ska bereda ärenden om statliga och kommunala skatter. Bestämmelser om skatteutskottets uppgifter finns också i tilläggsbestämmelsen 4.6.3 denna lag. 4 Senaste lydelse 2012:393. får genom lag besluta Beslut om statens budget ska fattas enligt andra–femte styckena, om inte genom lag har beslutat något annat. Statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två Om har fattat beslut I ett första steg fastställs genom för det närmast följande 1. en beräkning av inkomsterna budgetåret genom ett enda beslut på statens budget, dels för varje utgiftsområde en 2. för varje utgiftsområde det utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till anslag högst får uppgå till (utgiftsram), högst får uppgå, 3. en beräkning dels en beräkning av inkomst- erna på statens budget. statens lånebehov, och 4. beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som riks- Beslut om anslag eller andra Sedan ett beslut enligt tredje utgifter i staten för närmast följ- stycket har fattats fastställs i ett ande budgetår får inte fattas innan andra steg genom ett enda beslut ett beslut fattats enligt andra för varje utgiftsområde anslag och Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgifts- område genom ett enda beslut. Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en beslutas genom ett enda beslut. utgiftsram påverkas får inte fattas Endast om ändringarna är mycket innan ett beslut om godkännande omfattande får beslut fattas i två av en ändrad utgiftsram fattats. steg enligt tredje och fjärde I ett beslut enligt 12 § tredje stycket fastställs också preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Denna lag träder i kraft . 5 Senaste lydelse 2012:393. 2.2Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) Härigenom föreskrivs i fråga om budgetlagen (2011:203) dels att rubriken närmast före 9 kap. 2 § ska utgå, dels att nuvarande 9 kap. 2 § ska betecknas 2 kap. 1 a §, dels att den nya 2 kap. 1 a §, 2 kap. 3 § och 10 kap. 3 § samt rubriken till 2 kap. ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 2 kap. 2 § och 9 kap. 3 § ska lyda Utgiftstak samt preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar respektive Prognoser, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 5 §, samt närmast före 2 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse. 2 kap. Budgetpolitiska mål och 2 kap. Budgetpolitiska mål och Om har beslutat om ett sådant överskottsmål som avses i 2 kap. 1 §, ska regeringen för redovisa hur målet uppnås. Om har beslutat om ett sådant överskottsmål som avses i 1 §, ska regeringen för redovisa hur målet uppnås. Regeringen ska då beakta effekterna av beslutade och för presenterade budgetpolitiska åtgärder. Regeringen ska vid en bedömd avvikelse från målet även redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska regeringen i budgetpropositionen redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Regeringen ska i budgetpropositionen lämna förslag till preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Regeringen ska se till att en utvärdering utförs av hur de budgetpolitiska målen uppnås. Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena. Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Denna lag träder i kraft . 2013/14:173 3 Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt utredning med uppdrag att göra en översyn av den statliga budgetprocessen (dir. 2012:124). I uppdraget ingick bl.a. att överväga hur dagens praxis för budgetbehandlingen borde regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, om det fanns skäl att behandla inkomstrespektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt och behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargjorde ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv, enligt vilka utredningen även fick i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn och statlig verksamhet, orsakade av statliga myndigheters föreskrifter, borde hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen (dir. 2013:48). Utredningen hade även i uppdrag att behandla vissa frågor om genomförandet av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Utredningens slutsatser med anledning av detta uppdrag redovisades i delbetänkandet – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). Förslagen och bedömningarna i delbetänkandet behandlades i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.1, bet. 2013/14:KU1, rskr. 2013/14:83). överlämnade utredningen sitt slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73). Betänkandets sammanfattning, i de delar som behandlas i denna proposition, finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (dnr Fi2013/3592). Det remitterade betänkandet innehåller vissa bedömningar med koppling till budgetprocessen som är föremål för fortsatt beredning i . Detta gäller bl.a. utredningens bedömningar avseende vilka förslag som bör behandlas i något av rambeslutsprocessens1 två steg och förfarandet vid beslutsfattande som helt eller delvis ändrar eller upphäver en beslutad budget. Regeringen avser att återkomma till i dessa frågor. Vidare kommer remittera en departementspromemoria med bl.a. förslag till reglering av hur myndighetsföreskrifter med budgetkonsekvenser ska beredas. 1 Vid införandet av den nuvarande budgetprocessen beskrev ett antal tänkbara, teoretiska modeller för beslutet, varav rambeslutsmodellen var en. Eftersom denna beslutsordning nu tillämpats används i det följande begreppet rambeslutsprocessen i stället för rambeslutsmodellen som beteckning för budgetprocess för nästföljande budgetår, med undantag för direkta citat och hänvisningar till förfluten tid. Statens budget och budgetprocessen Bakgrunden till den nuvarande Framtagandet av en ny, samlad och transparent budgetprocess var en viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga finanserna i samband med den ekonomiska och statsfinansiella krisen i Den nya budgetprocessen skulle stärka styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete. Den tidigare budgetprocessen hade kännetecknats av ett nedifrån och beslut om statens budgetutgifter fattades i princip anslag för anslag, utan några restriktioner beträffande de totala Budgetens helhet och saldo blev därmed först kända när det sista beslutet hade fattats. Därtill saknades restriktioner för de samlade utgifterna och budgetsaldot, och den löpande uppföljningen av genom- förandet av budgeten var inte särskilt aktiv. kännetecknades av vad som senare kom att kallas svag budgetdisciplin. Den medvetenhet om budgetprocessens betydelse för de offentliga finanserna som den ekonomiska krisen hade skapat gjorde det möjligt att få en bred och blocköverskridande majoritet i för genomgripande förändringar av hanteringen av statens budget. skedde inom ramen för den budgetprocess som infördes . Budgetårets förläggning ändrades från brutet år till kalenderår. Budgetpropositionen skulle lämnas i stället för och några propositioner om statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas senare än budgetpropositionen, såvida inte synnerliga ekonomisk- politiska skäl förelåg. Statens utgifter hänfördes till 27 utgiftsområden. behandling av statens budget skulle vidare ske enligt den s.k. Enligt denna modell skulle först ta ställning till utgiftsramar för de sammantagna anvisade anslagsmedlen för respektive utgiftsområde, och till en beräkning av inkomsterna, samt därefter, inom de beslutade ramarna, för varje utgiftsområde fatta beslut om de olika anslagen. gavs uppgiften att bereda ärenden om utgiftsramar för utgiftsområden, och om beräkningen av statens inkomster, och fick därmed en tydligt samordnande roll i Var för sig var detta betydelsefulla förändringar som medverkade till att stärka den finansiella disciplinen. Sammantaget innebar de att medverkan i budgetprocessen förändrades på ett genom- De två stegen i rambeslutsmodellen markerade också att i sin beslutsprocess hade infört ett uppifrån och ned- förfarande, dvs. att den först skulle besluta om helheten och sedan om detaljerna, inom de beslutade ramarna. I samband med framtagandet av den nya budgetprocessen i uttalades att det fanns behov av ett förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. som tillräckligt att tillämpningen av modellen fick författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades 2013/14:173 med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär (förs. 1993/94:TK2). I bedrevs också ett arbete som syftade till att redan i dess beredning av budgetpropositionen effektivt bryta processens karaktär av ett nedifrån och upp-förfarande och att få en effektiv kontroll över de samlade utgifternas utveckling i ett medelfristigt perspektiv. Som en följd av detta arbete introducerades utgiftstaket . Regeringen tog också initiativ till en lagreglering av regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område genom att föreslå en lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220). Lagen innehöll preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens (RF) och riksdagsordningens (RO) bestämmelser om finansmakten och statens budget. Vissa bestämmelser om utgiftstaket infördes också i lagen. Användningen av utgiftstak var frivilligt för regeringen, men om det användes var regeringen skyldig att vidta åtgärder om taket riskerade att överskridas. Krav på en noggrann uppföljning av utgifts- och inkomstutvecklingen under budgetåret, liksom skyldigheten för regeringen att lämna en årsredovisning för staten till , infördes också i lagen, vilket bidrog till förbättrade prognoser och en stärkt utgiftskontroll. De stora budgetunderskotten , och den skenande statsskulden, ledde även till införandet av mål för statsskuldens utveckling och därmed även för budgetsaldot . Dessa mål kom senare att utvecklas till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). Viktiga förändringar i budgetprocessen Det budgetpolitiska ramverket har förstärkts genom vissa ändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. för statens utgifter var frivilligt för regeringen , då det i lagen infördes en skyldighet för regeringen att för föreslå nivåer på utgiftstaket för en treårsperiod. Vidare hade regeringen sedan 1995 föreslagit vilket mål som skulle gälla för den offentliga sektorns finansiella sparande. Med anledning av den betydelse som detta mål hade fått, och de erfarenheter som vunnits, fördes 2010 en ny bestämmelse in i lagen om statsbudgeten om att regeringen skulle föreslå det mål som ska gälla för den offentliga sektorns finansiella Lagen om statsbudgeten sågs vidare över och ersattes 2011 av budgetlagen (2011:203). är det s.k. kommunala balanskravet inskrivet i kommunal- lagen (1991:900). Kravet innebär att en kommuns eller ett landstings budget ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Tillämpningen av balanskravet underlättar planeringen av statens medel- fristiga budgetpolitik och stärker därmed det budgetpolitiska ramverket. Den oberoende granskningen av regeringens ekonomiska politik och budgetpolitik har också stärkts på två sätt genom reformer som har brett Ett första steg togs 2003 när in- rättades som ett oberoende granskningsorgan under . revisionen granskar och bedömer om de statliga myndigheternas års- redovisningar är rättvisande samt om myndigheterna följer aktuella regler och beslut. Myndigheten granskar även den årsredovisning för staten som regeringen lämnar till . I och med Prop. 2013/14:173 ikraftträdandet av budgetlagen omfattar denna revision hela årsredovisningen för staten, dvs. även de budgetpolitiska målen. Ett andra steg togs när bildades som en myndighet under regeringen. Rådets uppgift är att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. Rådet ska följa upp hur finanspolitiken förhåller sig till de grundläggande målen om långsiktigt hållbara offentliga finanser, överskottsmålet och utgiftstaket samt till konjunkturutvecklingen. I sammanhanget bör också nämnas att och har i uppdrag att följa upp de budgetpolitiska målen. Omfattningen av statens budget framgår indirekt av regleringen om vad ett förslag till statens budget ska innehålla. Av 9 kap. 2 och 3 §§ RF samt 3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § RO framgår att statens budget omfattar statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret. Vidare anges att anslag ska anvisas för bestämda ändamål och fördelas på de av beslutade utgiftsområdena. Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen ska statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Bestämmelsen utgör en kodifiering av den s.k. fullständighetsprincipen. Med inkomster och utgifter avses sådana poster som redovisas mot inkomsttitlar och anslag, medan andra betalningar avser t.ex. kassamässiga justeringar och nettoutlåning. I 1 kap. 2 § budgetlagen anges att med statens verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Budgetlagen gäller inte statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vars organisation och verksamhet regleras i särskild lag. Det gäller t.ex. av staten ägda aktiebolag, de allmänna pensionsfonderna och . Sådana institutioners inkomster och utgifter redovisas inte i budgeten, men kan komma att påverka budgetens utfall genom t.ex. vinstutdelning. För de verksamheter som inte undantas från budgetering och redovisning mot anslag och inkomsttitlar är huvudregeln att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto i budgeten, den s.k. bruttoprincipen. Det innebär att alla utgifter ska redovisas mot anslag och alla inkomster mot inkomsttitel. 2013/14:173 Beräkning av statens inkomster Statens inkomster utgörs nästan uteslutande av skatteinkomster och inkomster av statens verksamhet. Skatteinkomsterna utgörs av inkomster från bl.a. de olika skatterna på arbete, kapital och konsumtion, men också av vissa poster som benämns avgifter, men som i konstitutionell mening är skatter. Det gäller t.ex. arbetsgivaravgifter som i budgeten redovisas som skatter. Inkomster av statens verksamhet utgörs av bl.a. överskott från affärsverken och andra myndigheter samt av offentligrättsliga avgifter. har delat in de statliga utgifterna och anslagen i 27 utgiftsområden. För vart och ett av de 27 utgiftsområdena fastställer på förslag av regeringen utgiftsramar. Ramarna anger den högsta nivå som summan av anslagen inom ett utgiftsområde får uppgå till. För att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå ekonomiska åtaganden som kräver att anvisar anslag fattar årliga beslut om beställningsbemyndiganden. Systemet med beställningsbemyndiganden regleras i 6 kap. 1 § budgetlagen och innebär att bemyndigar regeringen att upp till ett visst belopp, och för ett visst ändamål, ingå ekonomiska åtaganden under budgetåret. Det kan gälla beslut om bidrag eller beställningar av varor och tjänster som medför utgifter än det år budgeten avser. Beställningsbemyndiganden krävs dock inte för sådana åtaganden som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, exempelvis beslut om anställning av personal och om att hyra lokaler (se 6 kap. 2 § budgetlagen). Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar, utlåning och övriga krediter Huvudregeln är att investeringar ska finansieras med anslag. Det gäller bl.a. för de stora investeringarna i infrastruktur och försvarsmateriel. De investeringar som myndigheterna gör i den egna verksamheten finansieras dock med lån i . För utlåning till utomstatliga rättssubjekt (företag, andra stater och enskilda såsom t.ex. studenter), som finansieras med lån i , begärs särskilda låneramar. Lånefinansierad utlåning tillåts enligt 7 kap. 3 § budgetlagen endast om den förväntade kreditförlusten är låg, annars ska utlåningen finansieras med anslagsmedel. Regeringen ska enligt 3 kap. 2 § och tilläggsbestämmelse 3.2.1 till RO överlämna en budgetproposition avseende det kommande budgetåret till . I samband med ett regeringsskifte får dock överlämnandet ske . Överlämnandet av budgetpropositionen är slutpunkten på regeringens beredning av budgetförslaget, som pågått sedan årets början. Regeringen ska enligt tilläggsbestämmelse 3.2.2 till RO, lämna en ekonomisk vårproposition som ska innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken.