prop · H103205 · 2014-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:205 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2013:23). Regeringen instämmer i stora delar i det som framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som rekommenderar. 2013/14:205 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Den makroekonomiska utvecklingens betydelse för Uppföljningen av överskottsmålet .................................................... Överskottsmålet och stabiliserings-politiken .................................... Konjunkturens effekter på de offentliga finanserna.......................... Regeringens åtgärder med anledning av Transparansen i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket..................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen har resulterat i rapporten i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2013:23), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Den makroekonomiska utvecklingens betydelse för överskottsmålet framhåller att den framåtblickande analysen utgör en central del av uppföljningen av överskottsmålet och att detta medför att grunderna för den makroekonomiska framskrivningen i budget- propositionen har stor betydelse för uppföljningen av överskottsmålet. Vidare betonar myndigheten att den offentliga sektorns finanser, i första hand inkomsterna i form av skatter, men även många utgifter, är mycket beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och därmed har ett nära samband med den makroekonomiska utvecklingen. Regeringens makroekonomiska prognoser för innevarande och näst- kommande år bygger enligt på en renodlad konjunktur- prognos, medan regeringen för de återstående tre åren i budgetens medel- fristiga perspektiv använder en mer schablonmässig kalkyl, som vanligt- vis utgår från att ekonomin ska återvända till sin potentiella nivå i slutet Myndigheten anför att regeringens bedömning av ekonomins potentiella produktion därmed spelar en stor roll för budgetens makroekonomiska framskrivning. Vidare konstaterar att regeringen i budgetpropositionen antar att den förda politiken får en märkbart större effekt på ekonomins potentiella produktionsnivå än vad andra bedömare som regeringen jämför sig med har gjort. En högt bedömd potentiell nivå får tillsammans med antagandet om att ekonomin ska närma sig den potentiella nivån inom beräkningsperioden enligt myndigheten till följd att tillväxttakten blir hög i beräkningarna. offentliga sektorns finansiella sparande mot slutet av beräkningen ligger i linje med den målsatta nivån är enligt myndigheten därför till stor del ett resultat av den antagna potentiella produktionsnivån. konstaterar att det i budgetpropositionen tydligt redo- visas hur regeringens antaganden förhåller sig till andra prognosinstituts bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen. 2013/14:205 att antagandet om den höga potentiella nivån bygger på bedömningar av politikens effekter på ekonomins funktionsätt. Enligt myndigheten framgår däremot inte vilken effekt som bedömningen av potentiell BNP har på prognosen för det finansiella sparandet. Myndigheten anser att transparensen i den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet skulle vinna på om betydelsen av de makroekonomiska antagandena redovisades tydligare. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten regeringen att redovisa en känslighetskalkyl för hur bedömningen av potentiell BNP, och antagandet om ett slutet BNP-gap i beräkningsperiodens slut, påverkar uppfyllelsen av överskottsmålet. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen anser i likhet med att en transparent och tydlig redovisning av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna är viktig för att upprätthålla förtroendet för finanspolitiken. Av bl.a. denna anledning strävar regeringen ständigt efter att öka tydligheten i dessa propositioner. I budgetpropositionen görs en jämförelse mellan olika bedömares prognoser för det strukturella sparandet. Skillnaderna mellan prognoserna kan bl.a. bero på olika bedömningar av potentiell BNP, som pekat på. Bedömingen av potentiell BNP och skillnader mellan olika prognosmakare behandlas i det avsnitt av budgetpropositionen som beskriver den makroekonomiska utvecklingen. I avsnittet redovisas tydligt hur regeringens antaganden förhåller sig till andra bedömares. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att förklara hur bedömningen av potentiell BNP påverkar uppfyllelsen av överskottsmålet. 3 Uppföljningen av överskottsmålet konstaterar att regeringen enligt budgetlagen (2011:203) ska redovisa hur överskottsmålet uppnås. Myndigheten anför att regeringen uttalar sig om måluppfyllelsen på flera ställen i budgetpropositionen, men anser att dessa uttalanden skiljer sig åt och inte på ett tydligt sätt anger om regeringen anser att överskottsmålet är uppnått eller inte. Enligt myndigheten tvingas läsaren att göra en samlad bedömning av flera olika uttalanden för att bilda sig en uppfattning om detta. anser att transparensen i budgetpropositionen och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket skulle vinna på ett samlat uttalande från regeringen som svarar på frågan hur överskottmålet uppnås. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten regeringen att redovisa ett samlat ställningstagande till hur överskottsmålet har upp- Skr. 2013/14:205 nåtts och kommer att uppnås. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser Som konstaterar har regeringen i budgetpropositionen uttalat sig om uppfyllelsen av överskottsmålet. Bedömningar av måluppfyllelsen görs även i de ekonomiska vårpropositionerna. Regeringen har vidare i propositionen En utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:173) bl.a. föreslagit att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur återgång ska ske. iakttagelser, och den föreslagna ändringen av budgetlagen, medför att det finns anledning för regeringen se över hur redovisningen av måluppfyllelsen och behovet av åtgärder sker (se vidare avsnitt 6). konstaterar att regeringens finanspolitiska ramverk be- skriver hur avvägningen mellan stabiliseringspolitik och uppfyllandet av överskottsmålet ska hanteras i olika situationer. för resonemangen i det finanspolitiska ramverket är enligt myndigheten att utgångsläget inför avvägningen är tydligt redovisat. anser emellertid att regeringen inte klart tar ställning till om de offentliga finanserna avviker från överskottsmålet eller inte. För att redovisningen ska bli transparent bör enligt även de förutsättningar för budgetkalkylen som har stor betydelse för bedömningen av om finanspolitiken är expansiv eller åtstramande redovisas på ett tydligt sätt. Myndigheten anser att dessa förutsättningar inte tydligt framgår av redovisningen i budgetpropositionen. antar regeringen i sin budgetkalkyl normalt att en oförändrad politik förs efter det att de förslag som presenterats i budgeten genomförts, och att detta implicerar en åtstramande finanspolitik i beräkningsperiodens anser mot denna bakgrund att det blir otydligt hur det reformutrymme som bedöms finnas i budgetpropositionen påverkar förutsättningarna för att överskottsmålet ska uppnås . Den avvägning av finanspolitiken som regeringen föreslår i budget- propositionen blir därmed enligt myndigheten också svår att tolka i förhållande till de utfästelser som regeringen har gjort i det finans- Enligt myndigheten visar granskningen att regeringens redovisning i budgetpropositionen inte tillräckligt 2013/14:205 tydligt beskriver hur den föreslagna finanspolitiken följer intentionerna i ramverket. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten regeringen att, utöver att redovisa reformutrymmet, tydligare redogöra för andra antaganden som har stor betydelse för bedömningen av om finanspolitiken är expansiv eller åtstramande för varje enskilt år . Av redovisningen bör enligt tydligt framgå under vilka förutsättningar som överskottsmålet uppnås. 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen eftersträvar att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket som bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar och därmed trovärdig. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel innebär att det är förenligt med intentionerna i det finanspolitiska ramverket att det finansiella sparandet ligger av BNP när resursutnyttjandet är lågt. Därigenom är överskottsmålet förenligt med en finanspolitik som motverkar konjunktursvängningar. Om sparandet inte tilläts variera med konjunkturcykeln skulle överskottsmålet motverka ett stabilt resursutnyttjande. Att målet är formulerat som ett genomsnitt försvårar visserligen uppföljningen, men är således nödvändigt för att inte finanspolitiken ska förstärka konjunktursvängningarna. En bedömning av överskottsmålets uppfyllelse kan inte vara mekanisk utan måste ske genom en samlad bedömning utifrån en rad faktorer och indikatorer. Regeringen antar normalt i sina budgetkalkyler att inga beslut om intäkts- eller utgiftsförändringar fattas åren efter budgetåret. I budgetpropositionen anger regeringen att de offentliga intäkterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna, vilket är en anledning till att finanspolitikens inriktning är åtstramande i budgetkalkylerna. Storleken på denna budgetförstärkande effekt varierar dock med den makroekonomiska utvecklingen av framför allt löner och priser. Regeringen beskriver utförligt detta förhållande i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.1 och 9.2). 5 Konjunkturens effekter på de offentliga finanserna konstaterar att regeringen beräknar konjunkturens effekter på det finansiella sparandet med hjälp av BNP-gapet och en budgetelasticitet, som anger hur mycket de offentliga finanserna på- verkas av att ekonomin inte befinner sig i fullt resursutnyttjande. 2013/14:205 Myndigheten konstaterar att regeringen i sina beräkningar använder en av uppskattad budgetelasticitet som baseras på data . anser att förutsättningarna har förändrats och att det saknas en kontinuerlig uppföljning av konjunkturens automatiska effekter på de offentliga finanserna. Regeringen skulle därför enligt myndigheten kunna öka transparensen i sina budgetberäkningar genom att redovisa och motivera antaganden och metoder rörande budgetelasticiteten. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att överväga att beräkna och publicera en aktuell bedömning av budgetelasticiteten, alternativt ge en utomstående bedömare i uppdrag att göra detta. 5.2Regeringens bedömning av iakttagelser Storleken på den budgetelasticitet regeringen använder har, som konstaterar i sin rapport, utvärderats av externa bedömare vid ett flertal tillfällen, bl.a. av i rådets rapport , utan att tydliga skäl att ändra bedömningen framkommit. och Europeiska kommissionen använder liknande beräkningsmetoder för att bedöma det strukturella sparandets storlek och budgetelasticiteter som storleksmässigt ligger nära den av regeringen använda elasticiteten. Regeringen anser att det finns ett särskilt värde att använda motsvarande metoder som tillämpas av kommissionen eftersom finanspolitiken måste förhålla sig till de gränser som finns för underskott i de offentliga finanserna enligt stabilitets- och tillväxtpakten respektive s.k. medelfristiga mål. Regeringen anser dock att det kan finnas skäl att se över metoden för att bedöma det strukturella sparandets storlek, men att eventuella förändringar i det avseendet måste uppfylla högt ställda krav på transparens och jämförbarhet. 6 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiskaramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som före- slår, bl.a. genom att ytterligare tydliggöra kopplingen mellan be- dömningen av potentiell BNP samt prognosen för det strukturella- och finansiella sparandet i det avsnitt som beskriver finanspolitikens över- gripande inriktning, samt att tydligare redovisa ett samlat ställnings- tagande till hur överskottsmålet kommer att uppnås. 2013/14:205 När det gäller beskrivningen av avvägningen mellan stabiliseringspolitiken och överskottsmålet vill regeringen framhålla att den har varit tydlig med att det behöver göras en avvägning mellan att stötta ekonomin och att säkerställa att sparandet ska närma sig . I budgetpropositionen anför även regeringen att utgiftstaket och överskottsmålet ska värnas och att överskott om av BNP ska uppnås när resursutnyttjandet är balanserat, samt att det kommer krävas stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver för att åstadkomma detta (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5). Regeringen avser dock fortsätta utveckla redovisningen av finanspolitikens inriktning. Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER –Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 332 5 rir 2013:23 tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på tre frågor: om de makroekonomiska antagandena är redovisade så att det tydligt framgår vilken betydelse de har för uppföljningen av överskottsmålet, om regeringens uppföljning av överskottsmålet är transparent samt om regeringens avvägning mellan överskottsmålet och stabiliseringspolitiken är tydligt redovisad. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörerna samt revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bakgrund och motiv till granskning Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Granskningens genomförande och avgränsning 2Den makroekonomiska utvecklingens betydelse för Metodbeskrivning av konsekvensberäkningarna i budgetpropositionerna Regeringens redovisning i budgetpropositionen Analys av regeringens redovisning Regeringens uppföljning av överskottsmålet Regeringens metoder för uppföljning av överskottsmålet Regeringens uppföljning av överskottsmålet i budgetpropositionen Analys av regeringens redovisning Regeringens syn på hur avvikelser från överskottsmålet ska hanteras Regeringens syn på stabiliseringspolitiken Analys av regeringens redovisning i budgetpropositionen Konjunkturens effekter på de offentliga finanserna Svårt att återspegla konjunkturens effekter 6.1Uppföljningen av överskottsmålet vilar till stor del på regeringens antagande om politikens effekter Regeringen gör inget samlat uttalande kring hur överskottsmålet nås Redovisningen av avvägningen mellan stabiliseringspolitik och Bilaga 1 Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Bilaga 2 Använda termer och begrepp TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på tre frågor: är de makroekonomiska antagandena redovisade så att det tydligt framgår vilken betydelse de har för uppföljningen av överskottsmålet, är regeringens uppföljning av överskottsmålet transparent samt är regeringens avvägning mellan överskottsmålet och stabiliseringspolitiken tydligt redovisad? Motiv: De senaste årens svaga ekonomiska utveckling i omvärlden har också påverkat den svenska samhällsekonomin. De offentliga finanserna har försämrats under den djupa och långvariga lågkonjunktur som pågått . I ett internationellt perspektiv har klarat sig väl under den ekonomiska krisen, vilket bland annat anses bero på att haft ett finanspolitiskt ramverk. infördes som ett resultat av den statsfinansiella kris drabbades av och det syftar till att säkerställa en stabil och långsiktigt hållbar finanspolitik. Trovärdigheten för de mål som ingår i ramverket förutsätter en transparent, tydlig och konsekvent redovisning av grunderna för finanspolitiken. har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna, framför allt med avseende på hur regeringen tillämpat det finanspolitiska ramverket samt transparensen i redovisningen av finanspolitiken. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta fortlöpande arbete. Syfte: Granskningens övergripande syftet har varit att granska transparensen och tydligheten i regeringens redovisning i budgetpropositionen . Granskningen ställer följande revisionsfrågor: Är de makroekonomiska antagandena redovisade så att det tydligt framgår vilken betydelse de har för uppföljningen av överskottsmålet? Är regeringens uppföljning av överskottsmålet transparent? Är regeringens redovisning av avvägningen mellan överskottsmålet och stabiliseringspolitiken tydlig? TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET Genomförande: Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier och tar sin utgångspunkt i budgetlagen (2011:203) och dess bestämmelser rörande de budgetpolitiska målen samt regeringens skrivelse 2010/11:79 för Skrivelsen syftar till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och den praxis som gradvis utvecklats sedan detta infördes. Kompletterande utgångspunkter för granskningen är internationellt vedertagna redovisningsprinciper för offentliga finanser. Uppföljningen av överskottsmålet vilar till stor del på regeringens antaganden om politikens effekter Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. De offentliga inkomsterna, som till största del utgörs av skatter, är mycket beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Även många utgifter på den offentliga budgeten har ett nära samband med den makroekonomiska utvecklingen. En central del av uppföljningen av överskottsmålet utgörs av en framåtblickande analys. Därför blir också grunderna för den makroekonomiska framskrivningen i budgetpropositionen av betydelse för uppföljningen av överskottsmålet. I budgetpropositionerna bygger prognoser för innevarande och nästkommande år på en renodlad konjunkturprognos. Den syftar till att beskriva den mest sannolika utvecklingen av BNP, sysselsättning, löner och priser m.m. För de återstående tre åren i budgetens medelfristiga perspektiv brukar en mer schablonmässig kalkyl göras. Vanligtvis utgår man ifrån att ekonomin ska återvända till sin potentiella nivå . Därmed spelar regeringens bedömning av ekonomins potentiella produktion en stor roll för budgetens makroekonomiska framskrivning. I budgetpropositionen gör regeringen en bedömning som innebär att den förda politiken får en märkbart större effekt på ekonomins potentiella produktionsnivå än vad andra prognosmakare bedömer. Skillnaden mellan det rådande konjunkturläget och den potentiella nivån kallas för BNP-gap. Regeringens bedömning innebär att BNP-gapet i budgetpropositionen är större än de BNP-gap som andra bedömare beräknat och som regeringen jämför sig med. En högt bedömd potentiell nivå tillsammans med antagandet om att ekonomin ska närma sig den potentiella nivån inom beräkningsperioden får till följd att tillväxttakten blir hög i beräkningarna. Det innebär i sin tur att det finansiella sparandet i beräkningen stärks mot slutet av perioden så att det uppgår till av BNP 2017. Att sparandet mot slutet av beräkningen ligger i linje med den målsatta nivån är således till stor del ett resultat av den antagna potentiella produktionsnivån. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER När den makroekonomiska framskrivningen redovisas i budgetpropositionen framgår det tydligt hur regeringens antaganden förhåller sig till andra prognosinstituts bedömningar. Där framgår också att antagandet om den höga potentiella nivån bygger på bedömningar av politikens effekter på ekonomins funktionsätt. I uppföljningen av överskottsmålet hänvisar regeringen till att det finansiella sparandet når den målsatta nivån . Av redovisningen framgår det däremot inte vilken effekt som bedömningen av potentiell BNP har på prognosen för det finansiella sparandet. Osäkerheten i bedömningen av den potentiella nivån diskuteras inte i det sammanhanget. Transparensen i den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet skulle vinna på om betydelsen av de makroekonomiska antagandena redovisades tydligare. Regeringen gör inget samlat uttalande kring hur överskottsmålet nås Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa hur överskottsmålet har uppnåtts och kommer att uppnås. Regeringen redovisar skrivningar kring måluppfyllelsen på flera ställen i budgetpropositionen. Dessa skrivningar skiljer sig emellertid åt och återger inte på ett tydligt sätt huruvida regeringen anser att överskottsmålet är uppnått eller inte. En läsare tvingas till att göra en samlad bedömning av flera olika uttalanden för att bilda sig en uppfattning kring detta. Transparensen i budgetpropositionen och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket skulle vinna på ett samlat uttalande från regeringen som svarar på frågan hur överskottmålet uppnås. Redovisningen av avvägningen mellan stabiliseringspolitik och överskottsmål är otydlig För att inte tvinga fram en procyklisk finanspolitik har överskottsmålet formulerats så att det ska uppnås över en konjunkturcykel. stabiliseringspolitik och uppfyllandet av överskottsmålet ska hanteras i olika situationer beskrivs i regeringens finanspolitiska ramverk. Granskningen visar att regeringens redovisning i budgetpropositionen inte tillräckligt tydligt beskriver hur den föreslagna finanspolitiken följer intentionerna i ramverket. En viktig förutsättning för resonemangen i det finanspolitiska ramverket är att utgångsläget inför avvägningen är tydligt redovisad.