prop · H103155 · 2014-03-12 00:00:00 — 2013/14:155 skillnader mellan kamrarna i vilken utsträckning ansökningarna riktar sig mot bekanta eller obekanta, vilket påverkar förutsättningarna för att besluta om kontaktförbud. Av granskningen framgår att i de fall domstol prövat åklagarnas beslut så har domstolen i samtliga fall fastställt beslutet. I flertalet ärendekategorier är åklagarnas arbete i stor utsträckning en fråga om bedömningar, där såväl skilda omständigheter i respektive ärende som det faktum att den enskilde åklagaren fattar självständiga beslut kan spela in. Möjligheterna till enhetlig rättstillämpning och till att bidra till enhetlig lagföring påverkas också i hög grad av kvaliteten på polisens utredningar och av domstolarnas rättstillämpning. Utgångspunkten i arbetet kring enhetlig rättstillämpning bör vara att ge åklagarna instrument för att i olika avseende kunna hantera ärenden på ett så enhetligt sätt som möjligt. Det kan handla om att ge rättslig information och rättslig styrning; eller att anvisa metoder för handläggning samt uppföljning och kontroll av ärendena. Centralt är att de insatser som genomförs får genomslag i det operativa åklagararbetet. Sedan enmyndighetsreformen har myndigheten på flera olika sätt arbetat för att stärka det rättsliga utvecklingsarbetet och för att implementera det i organisationen. För regeringen är kvaliteten och enhetlighet i rättstillämpningen av grundläggande betydelse. Osakliga skillnader i utfall ska inte förekomma. Det är viktigt att myndigheterna arbetar aktivt och systematiskt för att säkerställa en enhetlig tillämpning. Regeringen kommer därför även fortsättningsvis att följa hur myndigheter såsom , och arbetar med frågor om enhetlighet i rättstillämpningen. 9.4 Stärkt stöd inför och under genomförandet av organisationsförändringar Organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument Strukturförändringar kan genomföras på olika sätt, genom att inrätta myndigheter, föra över verksamhet till annan huvudman eller avveckla delar av eller hela myndigheter. är avgörande för att uppnå syftet med förändringarna och att begränsa Syfte och motiv måste vara tydliga så att förändringen kan ske på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Erfarenheterna visar att om- organisationer med oklara syften och motiv riskerar att få såväl negativa ekonomiska som personella konsekvenser. Att tillkalla en särskild utredare med ansvar för avvecklingen när övertalighet kan överblickas skapar goda förutsättningar för såväl en ny myndighets möjligheter att blicka framåt och därmed åstadkomma syftet med förändringen som ett bra omhändertagande av personalen. har granskat avvecklingar av myndigheter och funnit att det i vissa fall saknas problem- och konsekvensanalyser vilket skapar 2013/14:155 ineffektivitet i avvecklingsarbetet. rekommenderar regeringen att stärka stödet från stabsmyndigheterna vid avvecklingar (RiR 2008:18). För att förbättra genomförandet av strukturförändringar pågår fortlöpande kompetensinsatser inom för att tillvarata tidigare erfarenheter av detta arbete. Det skriftliga stöd som finns inför och under genomförandet av organisations- och strukturförändringar har också setts över. Förändringar som innebär avveckling av verksamhet får ofta negativa effekter på medarbetares produktivitet, motivation och allmänna välbefinnande. Det är därför viktigt att beslutsunderlag innehåller en grundläggande analys med motiv till ombildning, nybildning eller avveckling och att tidigare omstruktureringar följs upp i syfte att systematiskt utveckla arbetsprocesserna. På () pågår också ett arbete med att se över myndighetens vägledning för organisations- och strukturförändringar (ESV 2007:22). Vägledningen vänder sig främst till särskilda utredare som avvecklar eller bygger upp en myndighet, utredningssekreterare och ekonomiadministrativ personal vid en nystartad myndighet. 9.5Uppföljning och utvärdering av organisations- och strukturförändringar Huvudsyftet med majoriteten av regeringens organisations- och strukturförändringar har varit att stärka rättssäkerheten och effektiviteten. Att skapa större och färre myndigheter med vidgade uppdrag kan också bidra till att skapa förutsättningar för en minskad sektorisering och fragmentering av förvaltningen samt skapa bättre förutsättningar för samverkan och förmåga att anta ett helhetsperspektiv. Genom en mer överskådlig förvaltning förenklas kontakterna för medborgare, kommuner och företag. Regeringen lägger stor vikt vid att organisationsförändringar följs upp och utvärderas för att säkerställa att avsedda resultat uppnås. Utvärderingar kräver dock att förflyter innan resultat kan utläsas. De utvärderingar som har genomförts visar på positiva resultat men att det tar tid att få fullt genomslag för en organisationsförändring. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat och följt upp ett antal organisations- och strukturförändringar, såsom apoteksomregleringen (Statskontoret 2013:7), ombildning till enmyndighet (Statskontoret 2009:19) och reformen om en samordnad tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård (Statskontoret 2012:11). Även ESV har på uppdrag av regeringen genomfört utredningar med anledning av omorganiseringar, t.ex. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll (ESV 2008:19) och interna styrning och kontroll (ESV 2009:7). Utöver Statskontoret och ESV genomför även andra myndigheter sådana uppföljningar och utvärderingar på uppdrag av regeringen. Som exempel kan nämnas Tillväxtanalys rapport av kostnadsutvecklingen för läkemedel på den omreglerade apoteksmarknaden – delrapport 1 (Tillväxtanalys 2010:13) och Trafikanalys . 2013/14:155 dering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken (Trafikanalys 2011:9). Regeringen anlitar också aktörer på den privata marknaden för att genomföra uppföljningar och utvärderingar av organisationsförändringar, exempelvis för utvärdering av implementeringen av den nya Arbetsförmedlingen (A2008/606/A). har granskat flera organisations- och strukturförändringar såsom (RiR 2012:3) och Statens försäljning av apotek (RiR 2012:10). 10 Utvecklad styrning av statsförvaltningen 10.1Verksamhetsanpassad och mer strategisk styrning Sammanfattning: Åtgärder har vidtagits i arbetet med att utveckla styrningen av myndigheter och verksamheter till att bli mer verksamhetsanpassad, långsiktig och strategisk. Flera utredningar visar att detta arbete går i rätt riktning. Insatser för att utveckla styrningen ska genomföra av och regeringen fattade Styrningen av statliga verksamheter och myndigheter är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem. I flera utredningar har det dock fram- kommit att det finns brister och problem i regeringens styrning. lyfte i sitt slutbetänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) fram att regeringens styrsignaler till myndigheterna är otydliga eftersom de är för De hänger, enligt utredningen, inte heller samman sinsemellan vilket skapar målkonflikter som ytterst gör att myndigheterna får avgöra vilka mål som ska prioriteras. Vidare menade utredningen att för stort fokus ligger på de årliga regleringsbreven, som har blivit överlastade med mål och återrapporteringskrav. strategisk styrning och kortsiktiga förskjutningar i myndighetsuppdraget upplevs som oklara. Styrsystemet är uppbyggt för likformig behandling av alla myndigheter, vilket utredningen menade inte fungerar i praktiken. För att styrningen ska bli framgångsrik måste styrningen tillåtas att variera och anpassas till regeringens behov och den enskilda myndighet- Styrningens gemensamma nämnare bör, enligt utredningen, vara så liten som möjligt och innehållet i den årliga styr- processen bör reduceras. För att komma till rätta med detta föreslog bl.a. att myndigheternas uppdrag ska formuleras så att de kan förverkligas inom ramen för myndighetens befogenheter. ningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer samordningen mellan myndigheter. Analyser av vilka verk- samheter som kan bidra till olika politiska mål bör, enligt utredningen, ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen och om- fattande omprövningar av den statliga verksamheten ska normalt inte göras inom ramen för den årliga budgetprocessen. att myndigheterna i sina årsredovisningar bör redovisa information om sin verksamhet och om kostnaderna för prestationer. slutsats i slutbetänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) var att styr- ningen av myndigheterna är av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem. I detta syfte, menade utredningen, behöver regeringen och dess kansli kunna kon- centrera arbetet till styrningsfrågor som är av strategisk vikt, och delegera andra frågor till myndigheterna. Beroende på tidpunkt, politiska majoritetsförhållanden och andra omständigheter kan vad som bedöms vara frågor möjliga att delegera variera, men som huvudregel, framhöll , bör myndigheterna ha stor handlingsfrihet att utföra sina uppgifter. Sammantaget kräver detta en god förmåga att utnyttja de olika styrformer som står till buds och åstadkomma en för ändamålet lämplig styrning. Mot bl.a. ovan givna bakgrund har regeringen gjort bedömningen att styrning och uppföljning av statliga myndigheter och verksamheter trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft som ersatte den tidigare verksförordningen (1995:1322). Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också utgörs av flera författningar. Förutom förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, om- fattas ramverket av myndighetsförordningen (2007:515) gällande led- ningens ansvar, internrevisionsförordningen (2006:1228) avseende revisionens inriktning samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gällande undertecknandet av årsredovisningen. Därtill har regeringen koncentrerat all EU-revision till Ekonomi- styrningsverket (ESV) som ska fungera som nationellt revisionsorgan för samtliga EU-medel som hanteras i under gemensamt förvalt- ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100, avsnitt 4.4.4) aviserade regeringen att den enhetliga verksamhetsstrukturen med gemensam mål- och resultatstruktur skulle tas bort. att det inte varit möjligt att på ett tillfredsställande sätt bryta ner över- gripande politiska mål till politikområden och effektmål för den enskilda Vidare hade det inte varit möjligt att på ett rättvisande sätt redovisa och summera vare sig resultat eller kostnader i denna struktur. Genom att den enhetliga verksamhetsstrukturen togs bort ges en ökad flexibilitet i utformningen av resultatredovisningen. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 s. 290–294) angavs att styrningen ska bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Vidare angavs att myndigheterna ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. I styrningen ska även beaktas att myndigheterna bedriver verksamhet som över tiden står olika högt på den politiska dagordningen och att de därför kan styras med olika intensitet över tiden. I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning, och i enlighet med vad regeringen hade angivit i budgetpropositionen , ändrade regeringen förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag så att myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgör basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. I den förvaltningspolitiska propositionen utvecklade regeringen resonemangen om hur styrningen ska utvecklas vidare. Statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen av statlig verksamhet utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk (prop. 2009/10:175, s. 96–100). –2013 har användningen av olika styrinstrument setts över, bl.a. har valet av ledningsform prövats och förfarandet vid utnämningar utvecklats. Ett omfattande arbete med att se över merparten av alla instruktioner och regleringsbrev har genomförts i syfte att renodla användningen av dessa styrinstrument, där instruktionen är det huvudsakliga styrinstrumentet. har granskat regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter mot bakgrund av de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna som innebär att instruktionen bör utgöra det grundläggande styrinstrumentet (2012:13/KU10). Utskottets granskning visade att regeringens beskrivning av myndigheternas ordinarie verksamhet minskat väsentligt i regleringsbreven som den ökat i instruktionerna –2012. Granskningen visade också att förändringen av regeringens styrning innebär att den har gjorts mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, vilket innebär att myndighetsledningarna har fått ett motsvarande utökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna. Utskottet framhöll att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Även Statskontoret har presenterat en rapport om hur regeringens myndighetsstyrning har förändrats sedan regeringen i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) och i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) bedömde att styrningen behövde utvecklas (Flexibilitetens fördelar och faror, Statskontoret 2013). Statskontoret redovisade samma bild som , dvs. 2013/14:155 styrinstrumenten har setts över och att styrningen har verksamhetsanpassats. En del av underlaget för rapporten utgörs av intervjuer med myndighetschefer och tjänstemän vid sju myndigheter med olika typ av verksamhet och enhetschefer och myndighetshandläggare vid berörda delar av . I intervjuerna framkom en i många delar positiv bild av utvecklingen mot en verksamhetsanpassning av myndighetsstyrningen. När verksamhetsstrukturen med gemensam mål- och resultatstruktur avskaffades 2009 uppstod enligt Statskontoret och de intervjuade ett momentum för översyn och utveckling av styrningen. Förändringen gav möjlighet till ett samlat omtag av resultatstyrningen. Flertalet av departementen har också tagit initiativ till mer eller mindre genomgripande översyner av styrprocesserna. arbete för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75) uttalat sig om att styrningen av statsförvaltningen bör utvecklas. har flera uppdrag initierats i syfte att utveckla förmåga att bistå regeringen i styrningen av myndigheter och verksamheter (FA2008/1954/PROT, FA2009/1467/PROT). pågår ett flerårigt utvecklingsprogram i för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter (Utvecklingsprogrammet för styrning). Programmet avslutas (SB2011/923/PROT). Uppdraget omfattar inte utveckling och uppföljning av finansiell styrning av statlig verksamhet. Målet är att ska ges bättre förutsättningar att stödja regeringen att styra den statliga förvaltningen på ett tydligt, resultatinriktat och verksamhetsanpassat sätt. Inom ramen för utvecklingsprogrammet planeras och genomförs olika typer av kompetensinsatser och en årligt återkommande halvdag för medarbetare om styrning. Praktiska erfarenheter av styrning tas tillvara genom utvecklandet av stöd i styrningsarbetet. Vidare utvecklas olika typer av handledningar och processtöd i syfte att förenkla och effektivisera arbetet med styrning, öka kunskapen om olika moment i styrningen samt bidra till en större samsyn och mer enhetlig hantering av styrningsarbetet i . lämnade i sitt slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskifte i offentlig verksamhet (SOU 2013:40) flera idéer och förslag på hur kan utveckla arbetet med styrning av myndigheter och verksamheter. Ett förslag gäller betydelsen av ökad förmåga till helhetsperspektiv i styrningen av olika verksamheter. Ett uttryck för en höjd ambition från regeringens sida i detta avseende är regeringens uppdrag till att utifrån en systemansats analysera processen för ansökan om asyl till bosättning i kommun eller återvändande (Ju 2013/8626/SIM) (se avsnitt 1.4.1). trädde myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med förordningen var bland annat att tydligare reglera ansvaret för myndigheternas verksamheter. I samband med att varje myndighets instruktion sågs över för att anpassas till den nya förordningen skulle även myndighetens ledningsform övervägas. Myndighetsförordningen reglerar de tre ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Den tidigare vanligaste ledningsformen styrelse med begränsat ansvar togs bort i och med den nya regleringen. Statskontoret genomförde i samband med myndighetsförordningens införande på uppdrag av regeringen en kartläggning av myndigheternas ledningsformer (Fi2007/7514 (delvis)). I sin rapport ledningsformer (2008:11) visade Statskontoret att enrådighetsmyndigheter, där myndighetschefen är ansvarig inför regeringen, var den dominerande ledningsformen. Av de myndigheter som tidigare hade en styrelse med begränsat ansvar hade regeringen beslutat om ledningsformen styrelse för en mindre andel (). För merparten () hade regeringen beslutat att ledningsformen skulle vara enrådighetsmyndighet. av enrådighetsmyndigheterna hade fått ett insynsråd. Fördelningen mellan de olika ledningsformerna har i princip inte förändrats , förutom att en större andel av enrådighetsmyndigheterna har ett insynsråd . förekommer styrelse som ledningsform i drygt 60 myndigheter (varav omkring hälften är universitet och högskolor), nämnd som ledningsform i omkring 50 myndigheter och enrådighet i omkring 130 myndigheter, varav drygt 90 stycken har ett insynsråd. Det har gått myndighetsförordningen trädde i kraft och regeringen har därför gett Statskontoret i uppdrag (S2013/4539/SFÖ (delvis)) att genomföra en kartläggning av myndigheternas ledningsformer samt analysera på vilka grunder olika ledningsformer väljs och hur de olika ledningsformerna påverkar och tillämpas i styrningen av myndigheterna. Kartläggningen ska utgå från de ledningsformer som anges i myndighetsförordningen (2007:515) och omfatta en förteckning över samtliga myndigheters ledningsform. I kartläggningen ingår också att redogöra för antalet beslutsorgan som regeringen har beslutat att inrätta i myndigheterna, samt deras ställning i förhållande till myndighetsledningen. Statskontorets kartläggning och analys innebär att regeringen får ett underlag för att utveckla styrningen för respektive ledningsform. 10.3Stöd i utvecklingen av den statliga förvaltningen Regeringens bedömning: För att kunna följa upp och utveckla den statliga förvaltningen har regeringen behov av att få fortlöpande information om förvaltningens utveckling. och Statskontoret har i detta sammanhang en betydande roll. Dessa myndigheter har –2013 utvecklat sina metoder för att bistå regeringen med adekvata underlag för att utveckla den statliga förvaltningen. Skälen för regeringens bedömning Regeringens behov av information varierar för olika verksamheter och i olika beslutssituationer. I den löpande styrningen och kontrollen av myndigheterna är information från myndigheterna själva central. Myndigheternas årsredovisningar, budgetunderlag och andra rapporteringar, liksom information genom informella kontakter ger kunskap som framför allt används i den löpande styrningen och kontrollen av myndigheter och verksamheter. Myndighetens ledning ansvarar för att informationen är tillförlitlig och rättvisande. Betydande krav ställs på att följa, sammanställa och bearbeta kunskap på ett sätt som stödjer de politiska beslutsprocesserna. Regeringens utvärderingsresurser är fördelade på många olika myndigheter. Inom vissa områden finns fristående utvärderingsmyndigheter, dock inte inom alla. Dessa områden utvärderas då som regel av kommittéer, eller exempelvis av Statskontoret. Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel m.m. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser m.fl. Kommittéväsendet fyller en viktig funktion i fråga om att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte. och Statskontoret har en betydande roll i att bidra med underlag till regeringens utveckling av den statliga förvaltningen. () uppgift är att utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet samt att utföra revision av hantering av EU-medel. ESV ska bl.a. bistå regeringen med underlag för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv och att den interna styrningen och kontrollen är betryggande och utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. har ESV haft ansvar för revision av EU-medel i program där tar emot medel inom ramen för delad förvaltning. Regeringen bedömer att det har varit framgångsrikt att samla samtliga nationella revisionsorgan i en myndighet och avser att låta denna ordning fortsätta för EU:s nästa programperiod. ESV bidrar till en effektiv och ändamålsenlig ekonomisk styrning i staten genom att utveckla och förvalta statlig redovisning, finansiell styrning och resultatstyrning och genom att säkerställa statsförvaltningens tillgång till ändamålsenliga och kostnadseffektiva administrativa system. ESV utvecklar, förvaltar och samordnar också den statliga internrevisionen och utvecklar och förvaltar intern styrning och kontroll i staten. Dessutom fastställer ESV ekonomiadministrativa värden för varje myndighet, för att löpande följa upp den ekonomiadministrativa standarden inom staten. ESV ansvarar för statsredovisningen och gör analyser av den statsfinansiella utvecklingen. ESV har också uppdrag som gäller ökad effektivitet i staten. De gäller t.ex. frågor om utveckling av Statens servicecenter och e-förvaltning. ESV lämnar även stöd till regeringen och myndigheterna inom lokalförsörjningsområdet, bl.a. genom analyser av lokalanvändning och lokalkostnader i staten. Som ett led i arbetet med att utveckla styrningen och uppföljningen i staten tar ESV också fram föreskrifter och handledningar, anordnar utbildningar och seminarier samt bedriver uppdragsverksamhet. regleringsbrev har ESV fått i uppdrag att identifiera och samordna ett arbete som visar på goda exempel i statsförvaltningen i form av ökad effektivitet i myndigheternas kärnverksamheter. Uppdraget ska slutredovisas . Statskontorets uppgift är att genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder och ge underlag för omprövning och effektivisering. Myndigheten ska vidare bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken.