prop · H10385 · 2014-02-17 00:00:00 — bedömning är att det inte finns något nätföretag som i sin bokföring tillämpar en avskrivningstid som överstiger för en anläggning. Med hänvisning till att det ska ske en matchning mellan intäkter och kostnader har Energimarknadsinspek- tionen dragit slutsatsen att det inte heller förekommer någon periodise- Prop. 2013/14:85 ring av inkomster från anslutningsavgifter som omfattar en period som utgår vid skälighetsbedömningen från de intäkter som nätföretagen redovisar i sina årsrapporter och beaktar då inte vilken redovisningsprincip som företagen har tillämpat i fråga om periodisering av inkomster från anslutningsavgifter. har föreslagit att bestämmelserna om periodisering ändras på så sätt att anslutningsintäkter i regleringen får periodiseras längst under det antal perioder som motsvarar den regulatoriska avskrivningstid som gäller för de anläggningar som intäkterna härrör från. Som skäl för förslaget har anfört att det förefaller rimligt att de intäkter som uppkommer i samband med anslutningar vid tariffregleringen periodiseras under det antal perioder som motsvarar anläggningarnas avskrivningstid. Inspektionen har bedömt att en sådan matchning inte kan ske enligt de gällande bestämmelserna i 5 kap. 17 § ellagen. Detta har fått till följd att de nätföretag som periodiserar inkomster från anslutningsavgifter i sin bokföring kan fördela avgifterna under fler perioder än de företag som medges en regulatorisk periodisering efter ansökan. behandlar i sin rapport även frågan om det finns skäl att införa en tvingande periodisering och redovisar slutsatsen att det är rimligare att ge nätföretagen möjlighet att själva bedöma i vilken utsträckning de behöver periodisera sina anslutningsintäkter för att undvika onödiga variationer i tarifferna. Behovet av ytterligare utredning Förvaltningsrätten i och har ifrågasatt om en lagändring är nödvändig för att nätmyndigheten ska kunna medge periodisering om upp till tio tillsynsperioder. Förvaltningsrätten har anfört att om syftet med ändringen är att begränsa den tid som anslutningsintäkterna får periodiseras kan ändringen eventuellt vara motiverad. anser i likhet med förvaltningsrätten att den redan gällande regleringen möjliggör en periodisering som kan vara lika lång som den regulatoriska avskrivningstiden. Av Energimarknadsinspektionens rapport framgår att inspektionen godtar att nätföretagen i samband med tariffregleringen periodiserar inkomster från anslutningsavgifter i den redovisning som ligger till grund för skälighetsbedömningen. Med hänsyn till detta, och då antalet ansökningar om regulatorisk periodisering har varit begränsat, bedömer regeringen att det finns skäl att undersöka i vilken utsträckning bestämmelserna i 5 kap. 17 § ellagen svarare mot ett praktiskt behov. I det sammanhanget kan det också finnas anledning att närmare utreda om periodiseringen bör vara frivillig eller obligatorisk. Regeringen avser att återkomma till frågorna efter ytterligare beredning. 2013/14:85 8 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . har inte lämnat något förslag i frågan om ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: De föreskrifter som ska meddelas med stöd av de nya normgivningsbemyndigandena bör kunna tillämpas när nätmyndigheten beslutar intäktsramarna för tillsynsperioden – 2019. De nya bestämmelserna i förordning eller myndighetsföreskrifter bör därför utarbetas och beslutas . Mot den bakgrunden bör lagändringarna träda i kraft . Regeringen föreslår därför att lagen ska träda i kraft . Det bedöms inte finnas något behov av särskilda övergångsbestämmelser. I propositionen föreslås att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska få möjlighet att meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader och om beräkning av en rimlig avkastning i samband med att elnätsföretagens intäktsramar bestäms. De nya normgivningsbemyndigandena har inte tagna för sig några särskilda konsekvenser för myndigheter och företag. Däremot måste de nya bestämmelser som meddelas av regeringen eller med stöd av bemyndigandena antas få praktisk betydelse. Det saknas förutsättningar att nu närmare bedöma de ekonomiska konsekvenserna av att det meddelas föreskrifter med stöd av de nya normgivningsbemyndigandena. En sådan konsekvensutredning måste i stället göras i samband med att de nya föreskrifterna utarbetas. I det följande redovisas generella konsekvenser av regeringens förslag. De föreskrifter som meddelas med stöd av normgivningsbemyndigandena syftar till att förtydliga regleringen av nättarifferna. Detta bör öka förutsägbarheten för nätföretagen och förenkla för dem att följa regleringen och bedriva sin verksamhet. Att regleringen av nättarifferna förtydligas bör gynna kunderna på så sätt att det blir en större förutsägbarhet och större stabilitet i elnätsavgifterna. Att regelverket blir tydligare bör innebära att får klarare arbetsuppgifter och något minskad arbetsbörda. En tydligare reglering förväntas innebära att eventuella processer vid förvaltningsdomstolarna kommer att bli mindre omfattande då de kan inriktas på större principfrågor i stället för på mindre detaljfrågor. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen inte har någon betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. 2013/14:85 10 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) 8 § Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader. I paragrafen finns bestämmelser om beräkning av skäliga kostnader. Inga ändringar har gjorts i första eller andra stycket. I tredje stycket, som är nytt, finns ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader. Sådana föreskrifter kan gälla t.ex. vilka löpande kostnader som ska anses vara påverkbara respektive opåverkbara. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. 9 § Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar . En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från tillgången. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigade, nätmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av en rimlig avkastning. I paragrafen finns bestämmelser om beräkning av en rimlig avkastning. Inga ändringar har gjorts i första eller andra stycket. Tredje stycket har ändrats i två avseenden. Det införs en möjlighet för regeringen att bemyndiga nätmyndigheten att meddela förskrifter, s.k. subdelegation. Vidare utökas normgivningsbemyndigandet. I stället för att endast avse beräkningen av kapitalbasen kan de underordnade föreskrifterna gälla även andra frågor med betydelse för beräkningen av en rimlig avkastning. Föreskrifterna kan, liksom tidigare, avse frågor om vilka tillgångar som ska ingå i kapitalbasen och hur den ska beräknas. Andra frågor som det kan finnas skäl att reglera i underordnade föreskrifter är hur kapitalkostnaderna ska fördelas . Övervägandena finns i avsnitt 5.2. anser att det är nödvändigt att komplettera regelverket för hur elnätsföretagens intäktsramar bestäms. Ei anser att det inte är rimligt att avgöra grundläggande principer i domstolsprocesser som kan pågå . Ei presenterar därför i denna rapport förslag på ändringar i ellagen som utifrån rådande förutsättningar bedöms vara befogade att genomföra inför nästa tillsynsperiod. Ei föreslår ändringar i ellagen gällande normgivningsbemyndiganden, omprövning av intäktsramen och anslutningsintäkter. Ei föreslår ett utökat normgivningsbemyndigande avseende beräkning av skäliga kostnader och en rimlig avkastning. Detta framför allt mot bakgrund av att de bemyndiganden som finns inte är tillräckligt långtgående varför många principer, detaljer och parametrar därmed har överlämnats till att utvecklas genom rättspraxis. De erfarenheter som finns av hur tidigare domstolsprocesser har utvecklats sedan avregleringen visar att det tar mycket att få vägledande rättspraxis. Vidare tenderar domstolsprocesser att vara inriktade på enskildheter snarare än metoder. Ei anser därför att det är nödvändigt att lägga fast ytterligare principer i författning såsom t.ex. hur kapitalkostnader ska beräknas. I och med det skulle eventuella framtida domstolsprocesser kunna bli mer renodlade. En annan konsekvens av utökat bemyndigande innebär att handläggningstiderna blir kortare och att kostnaderna för processerna minskar. Ei föreslår vidare att reglerna ändras på så sätt att anslutningsintäkter i regleringen får periodiseras längst under det antal perioder som motsvarar den reglermässiga avskrivningstiden som gäller för de anläggningar som intäkterna härrör från. Detta i syfte att ge samma förutsättningar för företagen oavsett om periodiseringen sker bokföringsmässigt eller i regleringen och för att skapa förutsättningar för mer stabila överföringsavgifter även om det sker större anslutningar exempelvis anslutningar av stora vindkraftsparker. Ei föreslår dessutom att intäktsramen ska kunna omprövas på initiativ av Ei då en oförutsedd omständighet inträffar och som i mer än ringa omfattning inverkar på intäktsramens storlek. Härigenom skulle det bli en rimligare balans mellan företagens respektive Ei:s omprövningsmöjligheter . I rapporten tas också en fråga upp som har framfört och som avser omprövning av intäktsram efter tillsynsperioden. Ei anser inte att de skäl som nu framfört till Ei medför att bestämmelserna om omprövning efter tillsynperiodens slut ska ändras. Ei föreslår därför inte någon ändring i denna del. I rapporten beskrivs slutligen ett problem som Ei vill uppmärksamma på vilket är att det i regleringen saknas bestämmelser om företagens kapitalstruktur. Ei bedömer att det finns ett behov av att utreda frågan närmare Externa intressenter har beretts tillfälle att lämna synpunkter på Ei:s förslag till lagändringar. Generellt kan sägas att de flesta kundföreträdare samt stöder förslagen till ändrade regler medan 2013/14:85 och elnätsföretagen är negativa till de flesta av de före- Bilaga 1 slagna förändringarna. De inkomna synpunkterna återfinns i bilagor till Förslag till ändring i 5 kap. ellagen (1997:857) 5 kap. 8 § ellagen Särskilt om beräkning av Särskilt om beräkning av skäliga kostnader i nätverksam- skäliga kostnader i nätverksam- 8 § Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket. 5 kap. 9 § ellagen 8 § Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader. Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning 9 § Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar . En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från tillgången. 9 § Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar . En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessions- havaren att bortse från tillgången. Bilaga 2 Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas. 5 kap. 17 § ellagen Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av en rimlig avkastning. 17 § Om det finns särskilda skäl, får nätmyndigheten på ansökan av en nätkoncessionshavare medge att delar av intäkter tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder. En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till nätmyndigheten senast efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit. 17 § Om det finns särskilda skäl, får nätmyndigheten på ansökan av en nätkoncessionshavare medge att delar av intäkter tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder. Om ansökan avser intäkter från anslutning till ledning eller ett ledningsnät (anslutningsintäkter), ska dessa längst fördelas över det antal år som motsvarar den ekonomiska livslängden för de anläggningar som intäkterna härrör från (avskrivningstiden). Av- skrivningstiden ska vara densamma som den som används vid fastställande av intäktsramen för den period då intäkterna uppkommer. En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till nätmyndigheten senast efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit. 5 kap. 11 § ellagen 11 § ska ändra en fastställd intäktsram om 1.den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, 2.beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller 3.det annars finns särskilda skäl. 11 § ska ändra en fastställd intäktsram om 1.den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, 2.beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, 3.det inträffat någon omständighet som inte kunnat förutses när intäktsramen fastställdes och som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller 4.det annars finns särskilda skäl. Hovrätten för , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , , , , Ekonomihögskolan vid , , (), i , , kommuner och landsting, SKGS, Svenskt näringsliv, Svensk energi, Fastighetsägarna , Konsumenternas energimarknadsbyrå, Oberoende elhandlare, allmännyttiga Bostadsbolag (), konsumenter, Bostadsrätterna, , , , , , , Sveriges Energiföreningars , Svenska elnätsupproret och . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitierådet samt justitieråden och . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås att det ska införas nya normgivningsbemyndigaden i ellagen. Förslaget innebär att regeringen genom så kallad subdelegation enligt 8 kap. 10 § regeringsformen ska kunna bemyndiga nätmyndigheten, , att meddela närmare föreskrifter om vad som är skäliga kostnader (5 kap. 8 § tredje stycket) och rimlig avkastning (5 kap. 9 § tredje stycket) när intäktsramen för företaget bestäms. Förhandsprövningen av nättariffer enligt ellagen innebär att de samlade intäkter som en nätkoncessionsinnehavare högst får uppbära från nätverksamheten under en särskild tillsynsperiod ska rymmas inom en intäktsram. Bestämmelser om intäktsramen finns i 5 kap. ellagen och i förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857). Enligt 5 kap. 6 § ellagen ska intäktsramen täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbasen). I samband med att förhandsprövningen av nättariffer infördes konstaterade regeringen att det krävs tydliga regler för utformningen av intäktsramen. Regeringen ansåg det påkallat med detaljerade föreskrifter om värderingsmetoden och framhöll att bestämmelserna i lagen därför skulle kompletteras med ett bemyndigande till regeringen att meddela närmare föreskrifter i ämnet. Regeringen anförde vidare att en sådan ordning har också fördelen att den ger en viss flexibilitet om ändringar och tillägg behöver ske i regelverket. Föreskrifterna kommer att få stor betydelse för intäktsramarnas storlek. De är därför av sådan karaktär att de bör meddelas genom regeringsförordning. Regeringen föreslår därför ingen rätt till subdelegation. 2008/09:141 s. En utgångspunkt var att grunderna för skälighetsbedömningen skulle förtydligas genom föreskrifter snarare än genom rättspraxis, även om det skulle finnas ett visst utrymme för en rättsutveckling genom praxis. I den förevarande lagrådsremissen (avsnitt 5.2) konstaterar emellertid rege- ringen med hänvisning till det stora antalet överklaganden av nätmyndig- 2013/14:85 hetens beslut och omfattningen av aktuella domstolsprocesser att ambi- Bilaga 4 tionen att förtydliga skälighetsbedömningen genom föreskrifter snarare än rättspraxis inte kunnat förverkligas inom ramen för det gällande Genom sina förslag i lagrådremissen frångår regeringen sin tidigare bedömning att subdelegation inte bör ske ifråga om faktorer som kan ha betydelse när intäktsramarna ska bestämmas. Som regeringen konstaterar finns det emellertid inte någon särskild begränsning av möjligheten till subdelegation i fråga om bestämmelser av nu aktuellt slag. Det finns dock motivuttalanden enligt vilka en viss restriktivitet bör iakttas. I förarbetena till 8 kap. 10 § (då 11 §) RF sägs att det måste förutsättas att subdelegationen i allmänhet kommer att omfatta en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet (prop. 1973:90 s. 320). Det är endast undantagsvis möjligt att i bemyndigandet ange villkor för en sådan subdelegation eller att begränsa subdelegationsrätten till att gälla en viss bestämd myndighet. Det torde i regel få ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra vilken normgivningsrätt som bör anförtros en förvaltningsmyndighet (prop. 1975:8 s. 45). Enligt vad som anförs i lagrådsremissen har regeringen inte för avsikt att, som föreslog i den rapport som ligger till grund för det remitterade förslaget just när det gäller beräkningen av skäliga kostnader eller rimlig avkastning, ge inspektionen en generell föreskriftsrätt. Bestämmelser av stor betydelse för intäktsramens utformning bör enligt regeringen meddelas i förordning på det sätt som redan nu är fallet, men nätmyndigheten bör dock få möjlighet att fylla ut det som regeringen har föreskrivit med stöd av de utökade normgivningsbemyndigandena. Det anförs också att regeringen under parlamentariskt ansvar avgör vilken normgivningsrätt som bör anförtros . Lagrådet konstaterar att regeringens överväganden i lagrådsremissen i fråga om vad som ska iakttas vid subdelegation är ett återgivande av lagstiftarens intentioner. I det avseendet är bemyndigandena i de föreslagna bestämmelserna invändningsfria. Att fördelningen av normgivningsrätten mellan regeringen och nätmyndigheten de facto sker i enlighet härmed är särskilt angeläget, eftersom nämyndigheten blir såväl normgivare som tillämpare av de egna normerna som kommer att innehålla materiella bestämmelser av stor betydelse för hur intäktsramarna bestäms i de enskilda fallen. Som anges i lagrådsremissen kommer de regler som eventuellt beslutas med stöd av delegationen i praktiken att minska utrymmet för en överprövning av förvaltningsdomstol. Detta förhållande understryker ytterligare betydelsen av att föreskriftsrätten fördelas enligt de intentioner som uttrycks i remissen. Det är inte Lagrådets uppgift att granska utformningen av förordningar eller myndighetsföreskrifter. Lagrådet kan dock konstatera att regeringen inte har redovisat varför den nu frångår sitt tidigare klara ställningstagande att subdelegation inte bör ske beträffande faktorer som ska vara bestämmande för intäktsramarna. Regeringen har inte heller förklarat varför den befintliga föreskriftsrätten inte har utnyttjats fullt ut. Lagrådet kan vidare konstatera att remissinstanserna på föreliggande underlag har fått begränsade möjligheter att bedöma behovet av subdelegation och i vilken omfattning och på vilket sätt en sådan kan tänkas vara motiverad. Det sagda betyder i sin tur att – om inte de angivna frågorna klarläggs under propositionsarbetet – även kommer att få ett bristfälligt underlag för bedömningen av om ett utökat bemyndigande behövs. Ytterst är detta dock en fråga för att avgöra. Föreskrifter som ska meddelas med stöd av ett eventuellt kommande delegationsbeslut kommer enligt Lagrådets mening att behöva föregås av en förhållandevis utförlig fortsatt beredning (7 kap. 2 § regeringsformen). Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , Hatt, Ek, , , , . Föredragande: statsrådet . Regeringen beslutar proposition 2013/14:85 Elnätsföretagens intäktsramar. inför, ändrar, upp- Lag om ändring i 5 kap. 8 och 9 §§ ellagen (1997:857) ellagen (1997:857)