prop · H10366 · 2014-01-22 00:00:00 — Regeringen ansåg att ytterligare överväganden var nödvändiga beträffande dessa beslut och lämnade därför inte några förslag i denna del. Lagen om verkställighet av beslut om förverkande kom därför endast att omfatta utländska beslut om utvidgat förverkande som beslutats med stöd av bestämmelser som motsvarar artikel 3.1 och 3.2 i förverkanderambeslutet (1 kap. 3 § första stycket 3 lagen om verkställighet av beslut om förverkande). I samband med genomförandet av rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande lämnade med anledning härav en förklaring enligt artikel 7.5 att inte skulle erkänna och verkställa sådana beslut om utvidgat förverkande som avses i artikel 2 d iv. En första fråga i förevarande lagstiftningsärende är således om det finns skäl att utvidga tillämpningsområdet för lagen om verkställighet av beslut om förverkande till att också omfatta svenska och utländska beslut om utvidgat förverkande som avses i artikel 2 d iv, dvs. sådana beslut som meddelats med stöd av andra nationella regler än sådana som motsvarar artikel 3.1 och 3.2 i förverkanderambeslutet. Om en sådan utvidgning ska ske måste vidare övervägas vilka förutsättningar som ska gälla för erkännande och verkställighet av dessa förverkandebeslut i , samt hur och av vilka myndigheter prövningen ska göras. 5 Överväganden och förslag 5.1Ett utvidgat tillämpningsområde för lagen om verkställighet av beslut om förverkande Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen ska utvidgas till att omfatta fler beslut om förverkande. Med ett svenskt beslut om förverkande ska även avses beslut enligt 36 kap. 1 b § . Med ett utländskt beslut om förverkande ska även avses sådana beslut om utvidgat förverkande som omfattas av artikel 2 d iv i rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat det utan invändningar. Justitiekanslern har dock påpekat att ett övergripande problem vid genomförande av förslaget om att utländska beslut ska kunna verkställas här är att det kommer att råda viss osäkerhet om vilka beslut genom den föreslagna regleringen åtar sig att har påtalat att det finns ett behov av att se över den brottskatalog som finns i 36 kap. 1 b § . Skälen för regeringens förslag Förverkande av utbyte av brott är ett viktigt verktyg för att komma åt de vinster som brott ger upphov till. Ett nära samarbete över gränserna är en förutsättning för att effektivt kunna komma åt brottsvinster som finns i en annan stat än den i vilken förverk- andebeslutet har meddelats. Rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande syftar till att utveckla detta samarbete. En allmän utgångspunkt bör vara att de förverkandebeslut som faller inom ramarna för rambeslutets reglering i så stor utsträckning som möjligt också bör omfattas av samarbete med andra medlems- stater i EU. Detta framhölls av regeringen i samband med genomförandet av rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande (prop. 2010/11:43 s. 44 och 51 f.). Utvidgat förverkande ger utökade möjligheter att komma åt brottsvinster, särskilt de som kan kopplas till grov organiserad brottslighet. innebär utvidgat förverkande ett avsteg från kravet på en koppling mellan utbytet och ett konkret brott. rättssäkerhetsskäl krävs därför särskilda överväganden för denna kategori Svenska beslut om utvidgat förverkande Utvidgat förverkande enligt 36 kap. 1 b § är, som nämnts ovan, ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet. ning för att förverkande ska vara ett effektivt verktyg är dock att besluten kan verkställas på ett framgångsrikt sätt. Det är därför angeläget att svenska beslut kan sändas över till den eller de medlemsstater i EU där den som beslutet riktar sig mot har tillgångar. En förutsättning för att svenska beslut om utvidgat förverkande ska kunna bli föremål för verkställighet i en annan medlemsstat är att besluten omfattas av rambeslutets tillämpningsområde. de beslut som omfattas framgår av artikel 2 i rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande. Av punkten a följer att förverkandebeslutet ska ha fattats i samband med ett straffrättsligt Punkten c föreskriver att förverkandebeslutet ska vara ett slutligt straff eller en slutlig åtgärd som har beslutats av domstol efter rättegång på grund av en eller flera brottsliga handlingar som innebär ett slutligt berövande av egendom. Vidare följer det av punkten d iv att sådana beslut där egendom förklarats förverkad enligt någon annan bestämmelse i den utfärdande statens lagstiftning om utökade möjligheter till förverkande, än de som anges i artikel 3.1 och 3.2 i förverkanderambeslutet, omfattas. Enligt gällande svenska regler ska, om en talan om utvidgat förverkande riktas mot den tilltalade, frågan om förverkande tas upp Riktas talan mot någon som inte är tilltalad för brott, gäller regler om åtal för brott enligt lagen (2008:369) om förfarandet vid förverkande av utbyte av brottslig verk- samhet i vissa fall. En sådan talan förutsätter att det finns en lagakraft- vunnen dom i det mål där åtal för det förverkandeutlösande brottet 2013/14:66 prövats. Det är domstol som beslutar om ett sådant förverkande. Rambeslutets krav på att beslutet om förverkande ska ha meddelats av domstol i samband med ett straffrättsligt förfarande är därmed uppfyllt. Kravet på att beslutet om förverkande ska ha meddelats efter rättegång på grund av en brottslig handling får också anses vara uppfyllt eftersom ett svenskt utvidgat förverkande är en reaktion på det förverkandeutlösande brottet. Ett beslut enligt 36 kap. 1 b § är en särskild rättsverkan av brott, vilket utgör en slutlig åtgärd i enlighet med rambeslutet. Av 36 kap. 17 § samma balk framgår att egendom som förverkats med stöd av 36 kap. 1 b § tillfaller staten. Rambeslutets krav på att förverkandet ska innebära ett slutligt berövande är således också uppfyllt. Slutligen kan konstateras att ett beslut enligt 36 kap. 1 b § innebär att egendom förklaras förverkad enligt andra bestämmelser än de som följer av artikel 3.1 och 3.2 i förverkanderambeslutet och att det därmed är ett sådant beslut som avses i artikel 2 d iv i rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande (prop. 2010/11:43 s. 51). Svenska beslut om utvidgat förverkande enligt 36 kap. 1 b § uppfyller således de krav som anges i artikel 2 i rambeslutet och omfattas därför av rambeslutets tillämpningsområde. Vissa medlemsstater har, i likhet med , visserligen lämnat en förklaring i enlighet med artikel 7.5 i rambeslutet med innebörd att beslut enligt artikel 2 d iv inte kommer att erkännas och verkställas i den staten. Några medlemsstater kan också ha använt sig av den möjlighet som framgår av artikel i rambeslutet och infört särskilda vägransgrunder kopplade till dessa beslut. Dessa faktorer kan inte råda över, men de ändrar inte bedömningen att svenska beslut om utvidgat förverkande bör inkluderas i tillämpningsområdet för lagen om verkställighet av beslut om förverkande. bör utnyttja alla möjligheter att få svenska beslut om förverkande verkställda. Det föreslås mot denna bakgrund att beslut om förverkande enligt 36 kap. 1 b § ska inkluderas i definitionen av ett svenskt beslut om förverkande i 1 kap. 2 § lagen om verkställighet av beslut om förverkande. har påtalat ett behov av att se över den brottskatalog som finns i 36 kap. 1 b § . Förevarande lagstiftningsärende kan vare sig anses motivera eller rymma en översyn av de svenska bestämmelser som reglerar när ett förverkande får beslutas. I sammanhanget kan däremot nämnas att regeringen tillsatte en utredning som särskilt ska utvärdera reglerna om utvidgat förverkande (dir. 2013:14). Uppdraget ska redovisas . Utländska beslut om utvidgat förverkande Vissa utländska beslut om utvidgat förverkande omfattas redan av tillämpningsområdet för lagen om verkställighet av beslut om förverkande (1 kap. 3 § första stycket 3) och är möjliga att verkställa i (se avsnitt 4.3.2). De beslut som faller utanför tillämpningsområdet är beslut om utvidgat förverkande som avses i artikel 2 d iv i rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande. Som konstaterades i promemorian har inte kontroll över vilka förutsättningar som gäller för att beslut om utvidgat förverkande enligt artikel 2 d iv ska få meddelas i en annan medlemsstat i EU. Variationen mellan de olika medlemsstaternas regelverk i detta avseende är sannolikt stor och det är, som Justitiekanslern påpekat, svårt att närmare förutse vilka typer av beslut som kan bli aktuella att verkställa här om lagen om verkställighet av beslut om förverkande utvidgas till att omfatta även förverkandebeslut enligt artikel 2 d iv. Ett alternativ skulle mot den bakgrunden kunna vara att behålla den förklaring har till artikel 7.5 i rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande. På så sätt skulle vi inte behöva verkställa några beslut om utvidgat förverkande som faller in under artikel 2 d iv i rambeslutet. En sådan ordning är dock inte förenlig med de principer som gäller i ett system som grundas på ömsesidigt erkännande. allmänna utgångspunkt i samarbetet med andra stater är att bistå dessa i största möjliga utsträckning och det finns inga skäl för en annan uppfattning när det gäller beslut om utvidgade förverkanden. Tvärtom kan det vad gäller förverkande av vinster från bl.a. organiserad brottslighet anses finnas även ett svenskt intresse av att sådana beslut kan verkställas här. Annars riskerar att bli en för placering av brottsvinster. Vidare kan tilläggas att vi, om vi vill att svenska beslut enligt 36 kap. 1 b § ska verkställas i andra medlemsstater, också bör godta att åtminstone verkställa motsvarande utländska beslut i . Utgångspunkten bör således vara att svenska myndigheter ska bistå andra staters myndigheter med verkställighet i så långt det är möjligt, i syfte att rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande ska bli ett effektivt verktyg för att komma åt de vinster som brott genererar. Det är i sammanhanget även viktigt att poängtera dels att medlemsstaterna har getts stort utrymme att själva ange förutsättningarna för att erkänna och verkställa de beslut som är i fråga, dels att det endast är fråga om att erkänna och verkställa sådana beslut som lever upp till övriga förutsättningar i rambeslutet. Det ska också beaktas att samtliga medlemsstater är bundna av internationella konventioner som skapar ett grundläggande skydd för de personer som blir föremål för åtgärder av nu aktuellt slag. Av skäl 9 i rambeslutet följer vidare att beslut om förverkande ska fattas i enlighet med principerna om laglighet, subsidiaritet och proportionalitet. Det finns därmed goda möjligheter att utforma reglerna så att de höga krav på förutsebarhet och rättssäkerhet som bör råda tillgodoses. För att avskilja de utländska beslut om utvidgat förverkande som ter sig alltför främmande från svensk synvinkel är det, vilket också påpekats av Justitiekanslern, viktigt att sätta upp tydliga ramar för vilka förutsättningar som gäller för erkännande och verkställighet här. Av vikt i detta avseende blir dels hur definitionen av utländska beslut om utvidgat förverkande formuleras, för att skapa en klar och tydlig avgränsning mot de beslut som faller utanför rambeslutets tillämpningsområde, dels vilka villkor som ställs upp för att erkänna och verkställa dessa beslut. Definitionen tillsammans med villkoren kommer att avgöra vilka beslut som får erkännas och verkställas i . 2013/14:66 I likhet med vad som föreslogs i promemorian anser regeringen att det är lämpligt att definitionen av de utländska beslut som ska omfattas liknar den vida definition som återfinns i artikel 2 d iv i rambeslutet och att den avgränsning som behövs huvudsakligen görs genom införande av tydliga villkor som definierar när det föreligger hinder mot att erkänna och verkställa besluten. På så sätt kan det säkerställas att endast beslut som framstår som acceptabla ur ett svenskt perspektiv erkänns och verkställs, trots att lagen ges ett brett tillämpningsområde. Det föreslås mot denna bakgrund att beslut genom vilka egendom har förverkats med stöd av andra bestämmelser om utökade möjligheter till förverkande enligt den utfärdande statens lagstiftning, än sådana som framgår av 1 kap. 3 § första stycket 3 lagen om verkställighet av beslut om förverkande, ska inkluderas i definitionen av ett utländskt beslut om förverkande. Skälen för att vägra erkännande och verkställighet i av ett sådant förverkandebeslut behandlas vidare i avsnitt 5.2. En utvidgning av tillämpningsområdet innebär att kan återkalla den förklaring som lämnats i enlighet med artikel 7.5, om att inte erkänner och verkställer beslut enligt artikel 2 d iv i rambeslutet. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 5.6. Lagändringarna beslutas med kvalificerad majoritet När verkställigheten av svenska beslut om förverkande överlåts till en annan stat överlämnas också till denna stat en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Lagen om verkställighet av beslut om förverkande beslutades därför med kvalificerad majoritet i (prop. 2010/11:43 s. 42). Förslaget att även sådana svenska förverkandebeslut som meddelats med stöd av 36 kap. 1 b § ska omfattas av lagen om verkställighet av beslut om förverkande innebär att området för de förvaltningsuppgifter som har överlämnats till annan stat nu utvidgas. Även de föreslagna lagändringarna bör därför beslutas med kvalificerad majoritet i (10 kap. 8 § regeringsformen). 5.2Skäl för att vägra erkännande och verkställighet av utländska beslut om utvidgat förverkande Regeringens förslag: De skäl för att vägra erkännande och verkställighet som specifikt ska gälla beslut om utvidgat förverkande, ska utformas utifrån bestämmelsen i 36 kap. 1 b § om svenska beslut om utvidgat förverkande. En verkställbarhetsförklaring ska därmed inte få meddelas om: -den gärning som ligger till grund för det utländska beslutet om förverkande varken motsvarar ett brott för vilket det enligt svensk lag är föreskrivet fängelsestraff , eller något av de brott som räknas upp i 36 kap. 1 b § andra och tredje styckena, -brottet inte varit av beskaffenhet att kunna ge utbyte, -den andra medlemsstatens domstol, enligt vad som kan utläsas av förverkandebeslutet och den andra statens lag, inte bedömt att den förverkade egendomen härrör från brottslig verksamhet, eller -beslutet om förverkande inte riktar sig mot någon av de personer som anges i 36 kap. 5 a § . Vidare ska ett utländskt beslut om utvidgat förverkande inte få erkännas och verkställas i om det är oskäligt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att ett utländskt beslut om utvidgat förverkande inte skulle få erkännas och verkställas i om det var uppenbart oskäligt. Vidare föreslogs en delvis annan reglering angående den vägransgrund som rör kravet på att det ska finnas ett samband mellan förverkad egendom och brottslig verksamhet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte haft något att invända mot det. Justitiekanslern har ansett att det av rättssäkerhetsskäl kan diskuteras om inte kravet på samband mellan den förverkade egendomen och den brottsliga verksamheten bör uttryckas tydligare än vad som föreslagits i promemorian. har anfört att bestämmelsen om kravet på samband mellan den förverkade egendomen och brottslig verksamhet till sin lydelse ger intryck av att vara en bevisregel, trots att det anges att så inte är fallet. Såväl Justitiekanslern som vid har ifrågasatt att tröskeln vid skälighetsbedömningen har ställts vid uppenbart oskäligt och inte, som i 36 kap. 1 b § , vid oskäligt. Vidare har påpekat att det framstår som oklart om avsikten är att domstolens skälighetsbedömning ska göras uteslutande i förhållande till de minimikrav som uppställs i den utländska lagstiftningen eller om det finns förutsättningar att beakta den utländska domstolens bedömning av bevisningens höjd i det enskilda fallet. och har anfört att det är tveksamt om den information som lämnas i intyget kommer att utgöra tillräckligt underlag för domstolens prövning och att det utländska beslutet i fler fall än vad som förutsätts i promemorian kommer att behöva översättas. har även lämnat vissa lagtekniska förslag. Skälen för regeringens förslag Det föreslås i avsnitt 5.1 att tillämpningsområdet för lagen om verkställighet av beslut om förverkande ska utvidgas till att även omfatta beslut om utvidgat förverkande enligt artikel 2 d iv i rambeslutet om verkställighet av beslut om förverkande, såväl när det gäller svenska som utländska beslut. I 3 kap. 10 och 11 §§ lagen om verkställighet av beslut om förverkande anges när en verkställbarhetsförklaring inte får meddelas. Därutöver gäller att en verkställbarhetsförklaring inte får meddelas i strid mot och de svenska grundlagarna. En utförlig redogörelse för vägransgrunderna finns i prop. 2010/11:43 s. 71 f. Samtliga vägransgrunder kommer att gälla även beträffande sådana utländska beslut om utvidgat förverkande som föreslås omfattas av lagens tillämpningsområde. Av artikel i rambeslutet framgår att det är tillåtet att i det enskilda fallet vägra erkännande och verkställighet av ett sådant beslut om utvidgat förverkande som omfattas av artikel 2 d iv. Bestämmelsen innehåller inga begränsningar i detta hänseende. Den verkställande staten kan således vid genomförandet av rambeslutet själv avgöra om och i så fall under vilka förutsättningar erkännande och verkställighet av sådana förverkandebeslut ska få ske. Som angetts ovan finns en strävan om att ska bistå andra stater i så stor utsträckning som möjligt. Den vida utformningen av artikel 2 d iv gör det emellertid svårt att överblicka vilka typer av beslut som kan bli aktuella att erkänna och verkställa i . Det kan tänkas att vissa beslut avviker i stor utsträckning från de beslut som är möjliga att meddela i . Regeringen instämmer i promemorians bedömning att den prövning som ska ske bör ligga så nära den prövning som sker i ett motsvarande nationellt fall som möjligt. Detta har också påpekats av Justitiekanslern. Mot denna bakgrund bör de ramar som gäller för att få besluta om förverkande enligt 36 kap. 1 b § i huvudsak även gälla för att ett utländskt beslut ska få erkännas och verkställas i . Lagrådet har ansett att bestämmelserna i den föreslagna paragrafen, snarare än hinder mot verkställighet, får anses avse vilka ytterligare villkor för verkställighet som i detta särskilda fall uppställs av . Mot bakgrund av det har Lagrådet föreslagit att bestämmelsen ges en positiv formulering och placeras under en egen rubrik. Regeringen instämmer i att bestämmelsen i och för sig kan sägas ange villkoren för att ett utländskt beslut om utvidgat förverkande ska kunna erkännas här. Dessa villkor kan formuleras antingen som förutsättningar enligt Lagrådets förslag, eller som vägransgrunder. Regeringen anser att bestämmelsen bättre integreras i lagens systematik om den formuleras som hinder mot att erkänna och verkställa ett utländskt förverkandebeslut och placeras i anslutning till övriga vägransgrunder (jfr. 3 kap. 1, 10 och 11 §§ lagen om verkställighet av beslut om förverkande). I de följande avsnitten redogörs närmare för de vägransgrunder som regeringen föreslår ska gälla i förhållande till ett sådant utländskt beslut om förverkande som avses i artikel 2 d iv. En grundläggande förutsättning för att besluta om förverkande enligt 36 kap. 1 b § är att en person har dömts till ansvar för ett brott. Detta brott brukar benämnas det förverkandeutlösande brottet. Samma krav bör gälla för att ett utländskt beslut om utvidgat förverkande ska få erkännas och verkställas i . Därutöver bör det krävas att det förverkandeutlösande brottet motsvaras av en gärning som är straffbar i . På så sätt undviks erkännande och verkställighet av förverkandebeslut som grundar sig på gärningar som ter sig alltför främmande från svensk synvinkel. Mot bakgrund av att beslut om utvidgat förverkande kan se mycket olika ut i medlemsstaterna är det rimligt att ställa upp ett allmänt krav på dubbel straffbarhet trots att ett sådant krav inte ställs upp vid erkännande och verkställighet av andra beslut om förverkande enligt aktuell lagstiftning. Kravet på dubbel straffbarhet ska avse det eller de brott som legat till grund för beslutet om utvidgat förverkande, dvs. det förverkandeutlösande brottet, och inte vilken typ av brottslig verksamhet som den förverkade egendomen härrör från. En verkställbarhetsförklaring bör inte heller få meddelas om det förverkandeutlösande brottet är av mindre allvarligt slag. I samband med införandet av utvidgat förverkande i svensk rätt konstaterade regeringen att det rörde sig om en helt ny form av rättsverkan av brott och att viss försiktighet var påkallad (prop. 2007/08:68 s. 55). Enligt 36 kap. 1 b § gäller att det för brottet är föreskrivet fängelse eller mer. Av andra stycket följer att utvidgat förverkande kan komma ifråga även vid andra brott än sådana med fängelse i straffskalan, t.ex. vid narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64), för vilket maxstraffet är fängelse. Tredje stycket stadgar att försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som anges i första eller andra stycket också ska kunna utlösa ett förverkande. Samma begränsningar bör gälla vid erkännande och verkställighet av utländska beslut. En verkställbarhetsförklaring ska alltså inte få meddelas om det förverkandeutlösande brottet varken motsvaras av ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller mer, eller något av de brott som räknas upp i andra och tredje styckena i 36 kap. 1 b § . I 36 kap. 1 b § uppställs vidare ett krav på att brottet ska ha varit av beskaffenhet att kunna ge utbyte. Detta innebär att det förverkandeutlösande brottet ska ha ett vinningsrekvisit, i det enskilda fallet ha gett eller haft förutsättningar att ge utbyte trots att ett vinningsrekvisit saknas eller vara ett brott utan vinningsrekvisit men till sin karaktär sådant att det kan ge utbyte (a. prop. s. 59 f.). Kravet är ett sätt att kvalificera vilka brott som får utlösa ett utvidgat förverkande. Ett liknande krav uppställs även i artikel 3.1 b i förverkanderambeslutet. Där anges att brottet ska vara av sådan karaktär att det kan ge ekonomisk vinst. Ett motsvarande krav bör gälla för erkännande och verkställighet av utländska beslut om utvidgat förverkande enligt artikel 2 d iv. Det föreslås därför att erkännande och verkställighet av ett sådant beslut ska vägras när det förverkandeutlösande brottet inte är av beskaffenhet att kunna ge utbyte. Kopplingen till brottslig verksamhet Enligt 36 kap. 1 b § kan egendom förverkas trots att den inte kan kopplas till ett konkret brott. Det innebär emellertid inte att det förverkandeutlösande brottet gör det möjligt att förverka all egendom hos den dömde. Endast sådan egendom som bedöms härröra från brottslig verksamhet kan förverkas. En motsvarande koppling bör gälla i fall när ska erkänna och verkställa andra medlemsstaters beslut om utvidgat förverkande. Det är således inte aktuellt att erkänna och verkställa beslut som innebär att den dömdes egendom förverkats enbart på den grunden att han eller hon har dömts för ett allvarligt brott. För att ett beslut om utvidgat förverkande ska kunna meddelas i måste åklagaren visa att det framstår som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet. Detta innebär att det som åklagaren påstår måste vara sannolikt i sig, samt att sannolikheten för påståendet på ett tydligt sätt ska överträffa sannolikheten för att det förhåller sig på motsatt sätt.