prop · H103185 · 2014-01-01 00:00:00 — Försvarsmaktens bedömning är att om de inte erhåller föreslagna ökade ekonomiska ramar riskerar bristerna i uppfyllnad att bli avsevärt större. Detta beror delvis på att den tillgängliga rekryteringsbasen för undersökta kompetenskategorier kommer att minska vad gäller färdigövade förband. Våra beräkningar om bristkompetenser bygger på uppgifter som det finns vissa osäkerheter kring, t.ex. dubbelregistreringar på chefsposter. Det beror på att det inte enkelt går att få fram uppgifter om uppfyllnad, behov av och tillgångar på olika kompetenser ur Försvarsmaktens personaladministrativa IT-system. Det krävs ett betydande arbete för få fram jämförliga uppgifter från olika källor. Vi har dock försökt att tillsammans med Försvarsmakten så långt möjligt minimera felkällorna. De brister i uppfyllnad som våra beräkningar visar på är dock så pass stora att vi bedömer att eventuella kvarstående felkällor har en marginell påverkan på resultaten. Det kan vara så att viss personal har kompetens att kunna täcka upp brister även på andra befattningar. När det gäller befattningar med krav på specialistkompetens torde detta dock inte vara vanligt förkommande. Vi konstaterar att möjligheterna att i tillräcklig grad rekrytera och behålla personal är avgörande för den framtida insatsorganisationens förmåga att genomföra insatser i den omfattning och med den inriktning som regeringen och har beslutat om. Det finns få erfarenheter av möjligheten att behålla rekryterad personal och det är svårt att uppskatta möjligheten att rekrytera framförallt tjänstgörande personal för framtiden. Detta innebär en osäkerhet i bedömningen av möjligheten att bemanna insatsorganisation 2014 . Vi har vidare funnit att det är osäkert hur gripbara vissa personalkategorier är för framtida insatser. När det gäller t.ex. läkare kommer många av dem att behöva vara lediga från sina ordinarie arbeten mer än vad som är möjligt. Från läkarhåll har man t.ex. sagt att är den tid som en läkare längst kan vara borta från sin arbetsplats. Det går inte ihop med insatser som vanligen pågår . I sådana fall kommer rekryteringsbasen att behöva öka ytterligare. Vad vi kunnat se finns det inte heller i personalförsörjningsplaneringen någon samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till. Som tidigare nämnts är en av grundtankarna med nuvarande insatsförsvar också att hela förband ska kunna skickas ut i en insats. Detta kommer dock inte att kunna fungera om personaluppfyllnaden vad gäller kompetenser är för låg i förbandet. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6Materiel över tiden i insatser – behov och tillgångar I detta kapitel analyserar vi i vilken mån tillgången på materiel är gränssättande för Försvarsmaktens förmåga att göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat; detta som materiel måste finnas till de övriga uppgifter som parallellt ska genomföras (utbildning och utveckling av förbanden, territoriell beredskap, underhåll, reparationer och renovering, demonstrationsverksamhet m.m.). Det gör vi genom att analysera om det finns materiel i a) tillräcklig mängd och b) med rätt prestanda och status för ovan angivna uppgifter. 6.1.1Hur behovet av materiel bestäms och avvägs Behovet av materiel bestäms ytterst av kraven på förmåga i olika avseenden hos insatsorganisationens förband. Utifrån regeringens krav har Försvarsmakten formulerat operativa ramvillkor och krigsförbandsspecifikationer. en utgångspunkt för utvecklingen av förbandens förmåga och den materiel som ska finnas i förbanden. Arbete med förbandsmålsättningar pågår. Materielbehovet registreras slutligen som en s.k. utrustningstabell (U-tabell)61 med behov för förbandet och läggs in i IOR. Under denna process sker en avvägning med Försvarsmaktens produktionsstab om vilka tillgångar som kan tilldelas. Tillgången på materiel bestäms i stor utsträckning av tidigare års anskaffningar. Stora delar av materielen har också inskaffats för mer än Tillgångarna ska finnas registrerade i Försvarsmaktens IT-system för materieltillgångsredovisning (Lift). 61Något förenklat kan man säga att U-tabell behov utgör ritningen för ett krigsförband vad gäller materielbehov. Tabellen redovisar t.ex. organisationsstruktur, tillhörande förrådsbeteckningar i form av materielnummer. På samma sätt görs en genomgång av materielbehovet inför en insats och detta behov registreras även det som en U-tabell för varje insats. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 6.1.2Sätt att uppfylla insatsförbanden med materiel Vid internationella insatser finns två huvudsakliga sätt att försörja förbanden med materiel. A.Förbandet använder egen materiel inför, under och efter insats Grundtanken i denna försörjningsmodell är att förbandet huvudsakligen använder den egna behovssatta och krigsplacerade materielen och personalen för att lösa sina uppgifter. den egna materielen används här för utbildning innan insatsen påbörjas och under insatsen. Eftersom förbanden inte kan behovssättas för alla tänkbara insatsuppgifter behöver särskild insatsspecifik materiel tillföras förbandet vid utbildningen62. Ytterligare materiel kan också behöva tillföras förbandet för att kompensera för den förslitning m.m. som materielen kommer att utsättas för i mer krävande insatsmiljöer och med högre grad av användning (fler körmil et cetera)63. Den egna och insatsspecifika materielen behöver i denna modell transporteras till insatsområdet med personalen i förbandet. All materiel tas därefter hem och genomgår underhåll. När detta gjorts kan den egna materielen användas för att utveckla förbandet och/eller utnyttjas när förbandet ingår i den nationella beredskapsstyrkan eller utför andra nationella uppgifter. Den insatsspecifika materielen kan, efter underhåll, tillföras nya förband som ska ut i en insats. Därefter börjar en ny cykel med att materielen används för insatsutbildning, utnyttjas under själva insatsen et cetera. Transportkostnaderna för materiel blir med denna modell mycket höga. B.Materiel finns vid utbildningscentrum och i insatsområdet All materiel som förbanden använder vid insatser, förutom utbildningsmateriel, finns i denna modell placerad i insatsområdet. Förbandet har endast med sig den personliga utrustningen och lämnar övrig materiel på plats när förbandet roterar tillbaka hem, så att nästa förband kan använda den i den fortsatta insatsen. Uppsättningar med missionsspecifik materiel som behövs för utbildning finns vid ett utbildningscentrum. Denna modell används bland annat i . En konsekvens av denna modell är att materielen används i insatsområdet och att den ofta slits ner snabbare. Materielen slits enligt uppgift 3–4 gånger mer än om den står i förråd och används för enstaka kortare övningar. materiel som inte finns behovssatt i förbandet enligt IOR. 63Materiel som visserligen finns behovssatt i förbandet enligt IOR, men inte i tillräcklig omfattning. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6.1.3Rotationstakt för materiel i förbanden Materielen används huvudsakligen i följande faser: 3.Grundläggande underhåll, reparationer, renovering och modifiering. 4.Utveckling och tillväxt av förbandet inkl. utförande av nationella beredskapsuppgifter m.m. eller förrådsställning (endast egen krigsplacerad materiel). Rotationstakten anger hur ofta förbandet växlar mellan att vara i insats och att utföra andra uppgifter. Försvarsmakten har i allmänhet planerat för en rotationstakt på 1:4. En rotationstakt på 1:6 förekommer också, t.ex. för tidsbegränsat anställda soldater. Materielen följer till viss del förbanden i deras växlande faser och rotationstakter, men till en viss del gör den inte det. Det beror bl.a. på vilken tillförselmodell som används. Tidsperioderna för underhåll och utveckling inklusive nationell beredskap kan också variera. Vid en långsammare rotationstakt än 1:4 kan det bli aktuellt med förrådsställning eller mer grundläggande renovering och modifikation av materielen. Vid snabbare rotation av materiel, t.ex. 1:2 eller 1:3 behöver grundläggande underhåll, renovering och modifiering, utveckling av förbandet samt utförandet av beredskaps- och andra nationella uppgifter ske under betydligt kortare tider. I fortsättningen av detta kapitel antar vi att varje fas är ungefär 6 månader vardera för markförbanden och 3 månader för övriga marin- och flygförband. Eftersom materielen inte alltid följer förbanden – även om den är krigsplacerad vid ett särskilt förband – kan materielen ha en annan rotationstakt än personalen i förbanden. I analysen nedan utgår vi från en rotationstakt på 1:3, dvs. en tidsperiod av tre i insats och två perioder för andra användningar. 6.1.4Slitage och behov av grundläggande underhåll samt renovering och modifiering () av materiel Slitage och behov av tid för underhåll kan variera betydligt beroende på insats, insatsmiljö och typ av materiel. Vi har fått uppgifter på allt mellan någon månad till för mer grundläggande renovering av materiel som varit hårt utsatt i en insats. Vi utgår i det följande avsnittet från olika alternativ för att pröva var gränserna går för hur slitage och underhållstider påverkas av tillgången på förbandsvisa uppsättningar av materiel och förmåga: 1)sammantaget cirka en tidsperiod av tre, dvs. i vårt exempel 6 månader, 2)hälften av , dvs. , 3) en fjärdedel av , dvs. , och 4) ingen tid alls behöver avsättas till underhåll. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 6.1.5Materielen behövs för andra uppgifter Som vi tidigare nämnt finns ett antal nationella uppgifter som måste utföras av förband i parallellt med att andra förband är ute i insatser. Behovet av materiel i sådana förband har vi låtit Försvarsmakten bedöma. Försvarsmakten har redovisat detta behov i ett underlag till , Information från Försvarsmakten som rör materiel, (H/S 23 384:81040). Avsteg kan enligt Försvarsmakten göras från dessa nationella förbandsbehov, men vid ett sådant beslut måste risker i förhållande till de nationella uppgifterna vägas in. Utgångspunkten för våra analyser och bedömningar i detta kapitel är de krav på förmåga till insatser som och regeringen ställt krav på i Försvarsmaktens instruktion och regleringsbrev. Kraven redovisades i avsnitt 1.4. Försvarsmaktens behov av och tillgångar till materiel för förbandsinsatser (avsnitt 6.2) beräknas utifrån olika nivåer på dessa insatser, olika rotationstakter (1:4 – 1:6) och tillförselmodeller samt olika omfattning på slitage. Behov och tillgångar på särskild viktig organisations- och effektbestämmande materiel (OE-materiel) bedöms utifrån jämförelser mellan de behov som registrerats för förbanden och förts in i insatsorganisationens register (IOR) i form av en U-tabell och de tillgångar på materiel som angivits i Försvarsmaktens register över tillgångar på materiel (Lift). Vi utgår i våra analyser från de materielbehov som har registrerats för olika förband och insatser i insatsorganisationsregistret . Inom materielområdet har Försvarsmakten på vår begäran sett över de behovsuppgifter vi behöver använda i granskningen. De ska enligt uppgift från Försvarsmakten inte innehålla några mer betydande felkällor. Vi gör vår analys av behov av och tillgång till materiel på två nivåer: på förbandsnivå (avsnitt 6.2) på objektsnivå (avsnitt 6.3) På bägge nivåerna tar vi hänsyn till rotationstakt och behov av materiel för andra uppgifter och slitage. På förbandsnivå tar vi även här hänsyn till hur materiel tillförs förbandsinsatserna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I en insats behövs i allmänhet en viss mängd annan materiel än vad förbandet har behov av för nationella uppgifter. Så vitt vi känner till har Försvarsmakten inte gjort någon studie av detta. En jämförelse mellan materielbehovet hos de olika förband som åkt ut i insats och behovet som återfinns i insatsens U-tabell visar på sådana skillnader64, men vårt underlag i denna rapport är för begränsat för att vi ska kunna dra några definitiva slutsatser. I vilken mån existerande uppsättningar behovssatt materiel vid förbanden räcker för att även göra insatser utomlands beror, utöver graden av insatsspecifik materiel, även på försörjningsmodell och behovet av underhåll. En jämförelse mellan försörjningsmodell A och B (avsnitt 6.1.2) visar att det vid stora underhållsbehov krävs ytterligare två förbandsuppsättningar i modell B jämfört med modell A. Är underhållsbehovet obefintligt blir dock modell B betydligt fördelaktigare. Med åtta manöverbataljoner och två ständigt ute i insats i en miljö som medför stora underhållsbehov kan det krävas att ytterligare en till två materieluppsättningar finns tillgängliga utöver den materiel som är behovssatt i bataljonerna. Vid låga underhållsbehov är behovet av antalet uppsättningar lägre vid sådana insatser. Våra beräkningar visar att graden av slitage i insatser och därmed sammanhängande underhållsbehov starkt påverkar det totala materielbehovet i samband med insatser. Vi har dock inte funnit några studier där Försvarsmaktens har analyserat slitage på ett samlat sätt. I detta avsnitt belyser vi om dagens tillgång på materiel i Försvarsmakten räcker till för att täcka materielbehovet i följande avseenden: 1.För samtliga förbands behov av viktigare materiel (organisations- och effektbestämmande materiel, s.k. OE-materiel). Här är urvalskriteriet att det ska vara materiel som i allmänhet är viktig för de flesta typer av förband i insatsorganisationen, 2.För att kontinuerligt göra insatser enligt våra insatspaket och täcka behovet av materiel för beredskapsuppgifter, utbildning, tillväxt m.m. i den övriga insatsorganisationen (förband som inte deltar insatser eller upprätthåller hög beredskap) för 77 utvalda materieltyper som är särskilt viktiga i insatser. 64Siffror som framkommer vid en jämförelse mellan U-tabell behov hos förband som åkt ut i insats jämfört med U-tabellen för själva insatsen. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER För fråga 1 jämför vi behovet av samtlig s.k. OE-materiel angiven i IOR med tillgångarna registrerade i Lift. För att få mer tillförlitliga uppgifter har en bearbetning av dessa uppgifter gjorts tillsammans med Försvarsmakten. Fråga 2 belyses genom att vi beräknar det antalsmässiga behovet av 77 utvalda materielobjekt och lägger till dels behovet av motsvarande materiel i de förband som står i hög nationell beredskap, dels övriga förbands behov av materiel för utveckling och utbildning. Det vill säga, vi beräknar Behovet av dessa 77 materielobjekt i insatsverksamheten (insatspaket) + Behovet av dessa 77 materielobjekt för förband som har hög beredskap förband med krav på att antingen ständigt eller kunna genomföra en insats)+ Behovet av dessa materielobjekt hos övriga förband för att utveckla och utbilda förbandet (enligt materielfördelningsorder, MFO) och jämför det med Tillgångarna på dessa materielobjekt totalt inom Försvarsmakten (Här inkluderas även tillgångar till substitut samt beställd och planerad materiel) Urvalet av de 77 materielobjekten har gjorts utifrån uppgifter som Försvarsmakten lämnat om viktig materiel. Materielen har sorterats efter typgrupper, fordon, CBRN, fältarbetsmateriel et cetera. och stämts av med experter på respektive område inom Försvarsmakten. Experterna fick bedöma vilka materielobjekt de ansåg mest kritiska vid uthålliga insatser och eventuella substitut har inkluderats i analysen. Detta arbete resulterade i en lista på de 77 objekten. 6.3.1Behov och tillgångar i hela insatsorganisationen av OE-materiel enligt IOR och LIFT Av de materieltillgångar som finns registrerade i Lift finns i hela insatsorganisationen behov för ett antal tusen olika typer av materiel. Ett mindre antal av dessa har i IOR klassificerats som s.k. OE-materiel65. Vi har tagit fram behov och tillgångar för dessa materietyper. Försvarsmakten har i flera omgångar i samband med faktagranskningen av denna rapport sett över behovs- och tillgångsiffror för att minimera felkällorna. Efter dessa justeringar visar vår granskning att tillgångarna understiger behoven för en relativt stor andel av de materieltyper som klassats som OE-materiel. I vilken grad dessa materieltyper är uppfyllda redovisas i den hemliga bilagan. Sammantaget saknas en betydande del av den materiel som klassats som särskilt viktig i insatsorganisationen. 65 Organisations- och effektbestämmande materiel. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Om man även tar hänsyn till att materiel har beställts för leverans – 2016 och räknar med denna, blir andelen uppfyllda materieltyper något bättre. Om man dessutom tar hänsyn till att flera typer av materiel kan ersättas med annan materiel med liknande funktion och räknar in dessa i tillgångssiffran förbättras uppfyllnaden ytterligare. Tas hänsyn även till planerad anskaffning av materiel fram (även om det inte är säkert att den kommer att införskaffas) nås en än högre uppfyllnad. Trots detta saknas dock viktiga delar av den OE-materiel som behovssatts i insatsorganisationen. Principen för behovssättning i krigsförbandsspecifikationer är att behovet ska sättas utifrån befintliga tillgångar. Detta innebär att det inte ska uppstå ett under- eller överskott. En förklaring till att så ändå är fallet kan vara att man inte följt den regeln. 6.3.2 Behov av och tillgångar till materiel för att uthålligt kunna göra insatser Försvarsmakten behöver materiel till insatsförbanden, till de förband som har hög beredskap och till övriga förbands utbildning och övningar. Behovet av materiel för insatser och hög beredskap beräknar vi med utgångspunkt ifrån insatsernas och förbandens behov som de registrerats i IOR. När det gäller övriga förbands behov av materiel för utbildning och utveckling har vi använt uppgifter om vilken materiel som levererats till dessa typer av förband enligt materielfördelningsordern . De totala tillgångarna på de utvalda 77 materielobjekten jämförs här med det totala behovet enligt U-tabeller i insatspaketets förband respektive behovet av materiel för den stående förbandsstyrkan i hög beredskap. Hänsyn har tagits för omfattningen av rena fel i tillgångsuppgifterna i Lift och även till beställt och planerat antal materielobjekt. När det gäller uppgifter om tillgängliga substitut har synpunkter från experter inom Försvarsmakten inhämtats och beaktats. Därtill lägger vi fördelad materiel till övriga förband . Resultatet av dessa beräkningar återfinns i tabell 11 nedan. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Uppfyllnaden av materiel för att kunna göra insatser enligt våra insatspaket och kunna lösa nationella beredskapsuppgifter och utveckla övriga förband Andel materiel som är uppfylld Källa: IOR, LIFT och uppgifter från Försvarsmakten om stående förbands behov av materiel. Av tabellen ovan framgår att knappt två tredjedelar av materielobjekten i de olika insatspaketen är helt uppfyllda. För resterande delar av materielen finns i genomsnitt hälften tillgänglig . 6.4Sammanfattande iakttagelser och bedömningar Försvarsmaktens operativa time-out /2000 tog sig uttryck i att beredskapskraven sänktes i förhållande till det krav på mobiliserbara resurser66. Eftersom det inte fanns någon angripare som kunde genomföra anfalloperationer fanns det få skäl att behålla en hög beredskap. Men eftersom Försvarsmaktens uppgift fick ett internationellt fokus ökade kravet på användbarhet och tillgänglighet. En huvuduppgift blev att skapa ett nytt och modernt insatsförsvar som i utökad utsträckning kunde vara användbart i internationella insatser och därmed kunna göra operativa erfarenheter i sammanhang där också en angripare tagit steget in i en ny form av krigföring67. har dessutom nationella uppgifter fått en ny innebörd. Huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen ska normalt ha en beredskap som understiger . Det gör att man inom 66Wilhelm : Fredens illusioner, 2010. 67Wilhelm : Fredens illusioner, 2010. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten inte längre lika lätt kan flytta runt materiel mellan förband som har begränsade utbildnings- och insatsuppgifter och på så sätt täcka behovet. Enligt Försvarsmakten är målet i stället att det ska råda balans mellan behov och tillgångar av materiel för varje krigsförband. Den kontroll Försvarsmakten har över tillgänglig materiel har i granskningen visat sig vara bristfällig. Både uppgifterna i IOR och i Lift har behövt kompletteras genom omfattande manuellt arbete. Efter att ha kvalitetssäkrat dessa uppgifter visar våra beräkningar att det finns omfattande brister på viktig materiel i insatsorganisationen. Detta torde innebära avsevärda begränsningar i förmågan att kunna genomföra flera och uthålliga insatser. Bristerna i materiel blir än mer kännbara när det gäller sådan materiel som dessutom särskilt behövs i insatser. Enligt våra beräkningar går det att göra flera internationella och större insatser upp till en viss gräns, detta förutsatt att de nationella beredskapsförbanden och övriga förband i insatsorganisationen får en något mindre del av sitt materielbehov tillgodosett. Konsekvenserna blir då en begränsad nationell beredskap relativt regeringens och krav och att utvecklingen av övriga förband skjuts . Konkurrensen om materiel uppstår främst inom områden där det tar att anskaffa materiel. Det är viktigt att materielen har en tillräcklig status för att kunna användas i insatser. Det kräver att det finns tillräcklig kapacitet att återställa den till ett fullgott skick efter användning. Erfarenheterna av slitage på insatsmateriel har inte heller systematiskt ställts samman, analyserats och redovisats. Om insatser ska kunna genomföras i den omfattning som redovisats i våra scenarier måste vissa problem åtgärdas. Vad vi kunnat se saknas det en tydlig övergripande prioritering mellan insatser nationellt och internationellt. Försvarsmakten kan antingen låta bli att tilldela beredskapsförbanden all den materiel de ska ha enligt sin U-tabell eller dra ner på den materiel som behövs för utbildning och tillväxt. i övriga förband. Försvarsmakten kan också låta insatsförbanden klara sig med en mindre andel av materiel eller minska antalet insatser. Vad som ska gälla torde vara viktigt att slå fast för alla inblandade parter. Försvarsmakten har haft problem med bristande tillgångar inom materielområdet. En princip för den senaste aviseringen av insatsorganisationen har varit att ingen materiel får behovssättas som inte finns tillgänglig i Försvarsmakten eller är på väg in . Bland annat har en bristfällig dialog mellan materielsystemansvariga resulterat i att behoven inte fullt ut vägts av mot tillgångar av materiel. Om tidigare angivna reduceringsalternativ inte är acceptabla blir frågan hur bristerna ska hanteras. Det finns enligt de vi intervjuat en potential att förbättra FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER serviceorganisationen och på så sätt minska underhållstiderna och de tider materiel inte är i verksamhet. Betydande reduceringar av materielbehovet kan ske om den tid materielen inte används pga. väntan på reparationer och underhåll kan kortas. Även bättre utbildning kan minska reparationsbehovet och underhållet efter insatser och därmed ge möjlighet att sammantaget minska materielbehovet. Om det är möjligt att beställa materiel mer preciserat mot behov kan det också sammantaget minska materielbehovet. Detsamma gäller tydlighet i vad materielen ska klara för miljöer och uppgifter. En mekaniserad bataljon är t.ex. i liten utsträckning behovssatt utifrån internationella insatser, vilket innebär att när den väl ska ut i insats behöver den kompletteras med insatsspecifik materiel. Den systematiska uppföljningen av slitage är också dålig överlag inom Försvarsmakten. Det innebär att man i planeringssammanhang inte vet särskilt mycket om hur slitaget påverkar det sammantagna behovet av materiel. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 7Regeringens inriktning och styrning av Försvarsmakten och rapporteringen till