prop · H103133 · 2014-03-18 00:00:00 — Höjda beloppsgränser leder till att upphandlande myndigheter och enheter kan ge större prioritet åt upphandlingar som omfattar stora värden och som därmed ofta är mer komplexa. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende utredningens bedömning: () efterfrågar kompletterande konsekvensutredning och anser att utredningen utförligt beskriver nyttorna med en höjning såsom minskade transaktionskostnader, men begränsar sig till att konstatera att det finns en naturligtvis en risk för att resultatet blir det motsatta, dvs. om de upphandlande myndigheterna och enheterna avstår från att tillvarata konkurrensen. Denna uppenbara risk måste enligt NNR kvantifieras för att beslutsfattarna ska veta vilken nivå för direktupphandling som är den optimala. Det är av största vikt att försöka bedöma såväl direkta (administrativa, materiella och finansiella) som indirekta effekter (investeringar, produktivitet, företagstillväxt etc.) på företag. Två uppenbara exempel är att bristande konkurrens leder till höjda priser och med färre företag ökar även risken för korruption m.m. Det bör i detta sammanhang nämnas att de indirekta effekterna för företagsamheten enligt internationell forskning är de största effekterna. Att helt utelämna dessa kan leda till helt fel beslut för företagsamheten och hela samhället. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende promemorians bedömning: () anser att konsekvensbeskrivningen inte tagit hänsyn till införandet av krav på e-beställning och på vilket sätt det påverkar krav på eller önskan om ytterligare dokumentation av direktupphandling, vilket hade varit önskvärt. Skälen för regeringens bedömning Flexibilitet inom ramen för regelverket är som påpekat en helt nödvändig förutsättning för att den goda affären ska kunna komma till stånd. För statsmakterna gäller det att ta fasta på den ökade flexibilitet som erbjuds och att i övrigt anamma förslag som samhällsekonomiskt mer optimala beloppsgränser för direktupphandling. anger att rädslan för överprövningar, inklusive ett överdrivet fokus på juridiken hämmar den goda affären. I snitt av de annonserade upphandlingarna blev föremål för överprövning . Ett allvarligt problem i samband med en överprövning är att upphandlingen stoppas upp. Myndigheterna riskerar att inte få de varor och tjänster som de har behov av. Transaktionskostnaderna vid upphandlingar av måttligt värde kostar alltför mycket och pengar jämfört med vinsten med ett lagbundet 2013/14:133 formellt upphandlingsförfarande. uppmärksammades tidigt på att nuvarande gränser för direktupphandling inte ligger på en samhällsekonomiskt optimal nivå. Åtgärderna syftar först och främst till en effektivisering av den offentliga upphandlingen. Samtliga aktörer inom den offentliga upphandlingen berörs i olika utsträckning. Förslagen berör samtliga parter inom offentlig upphandling i egenskap av upphandlande myndigheter och enheter (statliga myndigheter, kommuner och landsting) eller leverantörer (näringslivet inklusive den sociala ekonomin). Kostnader och andra konsekvenser Gränserna för direktupphandling höjs enligt förslaget. Som bakgrund till förslaget ligger bl.a. en analys genomförd av professor , en motsvarande norsk utvärdering/analys samt en jämförelse med de nordiska grannländernas beloppsgränser. Höjda gränser för direktupphandling innebär totalt sett reducerade kostnader för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Höjda gränser leder också till att transaktionskostnaderna sänks för företagen. De undersökningar som finns visar att företagens andel kan uppgå till så mycket som av de totala transaktionskostnader för upphandlingar, över EU:s tröskelvärden, som genomförs i enlighet med och . Höjda beloppsgränser leder till att upphandlande myndigheter och enheter kan ge större prioritet åt upphandlingar som omfattar stora värden och som därmed ofta är mer komplexa. Förutsättningarna för goda affärer för det allmänna förbättras. Det bör understrykas att samtliga inköp hos en myndighet är förenade med transaktionskostnader, således även direktupphandlingar. Den analys som professor utfört för utredningens räkning visar på stora skillnader i den tid det tar att använda de olika förfarandena som finns inom . Vissa arbetsmoment måste emellertid göras oavsett upphandlingens värde – som till exempel behovs- och marknadsanalys. Holms analys visar dock att tidsåtgången är väsentligt lägre för direktupphandlingar. Direktupphandlingar blir som regel inte föremål för överprövning, eftersom överprövning inte får ske efter det att avtal har slutits och någon skyldighet att iaktta avtalsspärr inte finns vid direktupphandlingar. Enligt utredningens undersökningar tar en överprövning i genomsnitt i anspråk för en upphandlande myndighet. Dessvärre går det inte av statistik att fastställa hur många upphandlingar som enligt nuvarande ordning överprövas i spannet mellan dagens direktupphandlingsgräns upp till den föreslagna direktupphandlingsgränsen. Därför är det inte heller möjligt att förutse i vilken omfattning förslaget om höjda gränser för direktupphandling påverkar antalet överprövningsmål i domstol. Förslaget antas dock leda till en viss minskning av antalet överprövningar vilket medför minskad arbetsbörda i motsvarande mån för upphandlande myndigheter och enheter samt domstolarna. Direktupphandlingar som uppgår till värden mellan och gränsbeloppen ska enligt förslaget dokumenteras. Det innebär att alla väsentliga omständigheter ska dokumenteras. Den föreslagna dokumentationsplikten kan hjälpa och stödja upphandlande myndigheter och en- heter vid beräkningen av kontraktsvärden. Det föreligger redan skyldig- het att diarieföra handlingar vilket innebär att den av utredningen föreslagna dokumentationsplikten är en formaliafråga. Detta kommer därför inte, på kort sikt, att påverka kostnaderna annat än marginellt. På lång sikt bedöms kostnaderna inte öka alls. Dokumentationen kan också vara ett stöd för upphandlande myndigheter och enheter att få en överblick över sina direktupphandlingar, hur de genomförs samt vilka värden de omfattar. Enligt utredningens bedömning vänder sig de flesta upphandlande myndigheter och enheter till fler än en leverantör även i samband med direktupphandlingar. De fall då prisjämförelser inte görs eller då flera offerter eller prisförslag inte infordras torde främst förekomma i samband med inköp till ringa belopp. Det ökade utrymmet för de upphandlande myndigheterna och enheterna att på ett flexibelt sätt genomföra direktupphandlingar kan leda till ökade möjligheter för de små och medelstora företagen att få kontrakt. Det finns naturligtvis en risk för att resultatet blir det motsatta, dvs. om de upphandlande myndigheterna och enheterna avstår från att aktivt arbeta för att ta tillvara konkurrensen. Utgångspunkten bör vara att upphandlande myndigheter och enheter som huvudregel bör tillfråga flera leverantörer även vid direktupphandlingar. Upphandlingsstödjande åtgärder, för att främja att konkurrensen tas till vara även för direktupphandlingar och för motverkande av korruption, är också av central betydelse. Upphandlande myndigheter och enheter ska anta riktlinjer för genomförande av direktupphandlingar. I dessa riktlinjer bör det anges tydliga kriterier för konkurrensutsättande av direktupphandlingen genom att tillfråga flera leverantörer eller annonsering av direktupphandlingen. Sådan annonsering av upphandlingar, även rörande kontrakt av lägre värden, underlättar bl.a. för mindre företag att få reda på vilka affärsmöjligheter som existerar på den offentliga marknaden och är av central betydelse ur ett konkurrensperspektiv. erfarenheter visar att flertalet upphandlande myndigheter och enheter har antagit riktlinjer för hur direktupphandlingar ska genomföras. De föreslagna åtgärderna innebär därför inte någon ytterligare administrativ börda för upphandlande myndigheter och enheter. Gränserna för direktupphandling och dokumentationsplikten bör utvärderas när de varit i kraft . Beträffande förhållandet till Europeiska unionen innehåller svensk upphandlingslagstiftning till viss del överimplementering. Förslaget att gränserna för direktupphandling ska höjas innebär att överimplementeringen minskar. Direktupphandling är ett formfritt förfarande vilket innebär att t.ex. likabehandlings- och öppenhetsprinciperna i realiteten inte kan beaktas på samma sätt som upphandlingar vilka omfattas av förfarandebestämmelserna i , LUF eller LUFS. Eftersom utrymmet ökar för de upphandlande myndigheterna och enheterna att på ett flexibelt sätt genomföra direktupphandlingar bedöms de små och medelstora företagen få ökade möjligheter att få kontrakt. Det finns naturligtvis en risk för att resultatet blir det motsatta, dvs. 2013/14:133 upphandlande myndigheterna och enheterna avstår från att aktivt arbeta för att ta tillvara konkurrensen. Påverkan på den kommunala självstyrelsen Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen i en inskränkande mening. Tvärtom leder förslagen till ökade möjligheter för kommuner och landsting, att utifrån sina förutsättningar, genomföra goda affärer. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling 15 kap. 3 § En offentlig upphandling enligt detta kapitel ska göras genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Direktupphandling får dock användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket. Vidare får direktupphandling användas i tillämplig omfattning i de fall förutsättningarna för förhandlat förfarande utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 5–9 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl. Den upphandlande myndigheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling. Konkurrenspräglad dialog får, i enlighet med 2 §, användas om inte förenklat förfarande eller urvalsförfarande medger tilldelning av kontrakt. Bestämmelsen i andra stycket första meningen är ändrad på så sätt att direktupphandlingsgränsen anges som av tröskelvärdet i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket, . Direktupphandlingsgränsen uppgår därför till . Bestämmelsen i andra stycket tredje meningen är ny, men den återfanns delvis i lagstiftningen års lagändring (SFS 2010:571). Den anger att den upphandlande myndigheten ska besluta riktlinjer för hur direktupphandling får användas. Riktlinjerna bör innehålla närmare regler om beloppsgränser för konkurrensutsättning m.m. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.1 och 5.4. 15 kap. 18 § En upphandlande myndighet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . Bestämmelsen är ändrad. Dokumentationsplikten gäller för upphand- Prop. 2013/14:133 lingar vilkas värde överstiger . även i avsnitt 5.2. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Av första punkten framgår när de föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft. Av andra punkten framgår avgränsningen mellan tillämpningen av nuvarande och de föreslagna bestämmelserna. En upphandling får anses påbörjad när den upphandlande myndigheten beslutat om vilket upphandlingsförfarande som ska tillämpas eller senast när myndigheten genom annons eller på annat sätt beslutat begära in anbud (prop. 2006/07:128 del I, s. 447). Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 15 kap. 3 § En upphandling enligt detta kapitel ska göras genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Direktupphandling får dock användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 1. Vidare får direktupphandling användas i tillämplig omfattning i de fall då förutsättningarna för tilldelning av kontrakt utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 2 och 3 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl. Den upphandlande enheten ska besluta riktlinjer för användning direktupphandling. Bestämmelsen i andra stycket första meningen är ändrad på så sätt att direktupphandlingsgränsen anges som av tröskelvärdet i 3 kap. 1 § första stycket 1, . Direktupphandlingsgränsen uppgår därför till . Bestämmelsen i andra stycket tredje meningen är ny, men den återfanns delvis i lagstiftningen års lagändring (SFS 2010:572). Den anger att den upphandlande enheten ska besluta riktlinjer för hur direktupphandling får användas. Riktlinjerna bör innehålla närmare regler om beloppsgränser för konkurrensutsättning m.m. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.1 och 5.4. 2013/14:133 15 kap. 18 § En upphandlande enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . Bestämmelsen är ändrad. Dokumentationsplikten gäller för upphandlingar vilkas värde överstiger . Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.2. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna överensstämmer med dem som föreslås avseende lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, se kommentaren till dessa. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet 15 kap. 3 § En upphandling enligt detta kapitel ska göras genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Direktupphandling får dock användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 1. Vidare får direktupphandling användas i tillämplig omfattning i de fall förutsättningarna för förhandlat förfarande utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 4–10 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl. Den upphandlande myndigheten eller enheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling. Konkurrenspräglad dialog får, i enlighet med 2 §, användas om inte förenklat förfarande eller urvalsförfarande medger tilldelning av kontrakt. Bestämmelsen i andra stycket första meningen är ändrad på så sätt att direktupphandlingsgränsen anges som av tröskelvärdet i 3 kap. 1 § första stycket 1, . Direktupphandlingsgränsen uppgår därför till . Bestämmelsen i andra stycket tredje meningen är ny, men den återfanns delvis i och års lagändring (SFS 2010:571 respektive SFS 2010:572). Den anger att den upphandlande myndigheten eller enheten ska besluta riktlinjer för hur direktupphandling får användas. Riktlinjerna bör innehålla närmare regler om beloppsgränser för konkurrensutsättning m.m. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.1 och 5.4. 15 kap. 20 § En upphandlande myndighet eller enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . Bestämmelsen är ändrad. Dokumentationsplikten gäller för upphandlingar vilkas värde överstiger . Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.2. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna överensstämmer med dem som förslås avseende lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, se kommentaren till dessa. Sammanfattning av delbetänkande (SOU 2011:73) huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Översynen görs parallellt med en motsvarande översyn inom EU. Utredningen har som uppgift att nära följa EU:s översyn och att tydliggöra viktiga svenska erfarenheter av regelverket, inklusive ge förslag till förändringar. Det närmare syftet med utredningens uppdrag är att utreda om dagens regelverk i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Syftet med statistikuppdraget är att föreslå metoder för regelbunden insamling samt utreda och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas för att utvärdera och följa upp via upphandlingen förd politik och bedöma effekterna av framtida reformer på området. Den översyn som genomförs på EU-nivå har bland annat omfattat en konsultation i form av en grönbok. har bidragit med underlag till regeringens svar på grönboken. Delbetänkandet är omvärlds- och problembeskrivande och anger utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Utredningen återkommer med förslag i slutbetänkandet. Detta innebär också att konsekvensanalyser och finansieringsfrågor återstår. Utredningen behandlar inte förändringar av andra direktiv än de som rör det klassiska direktivet eller försörjningsdirektivet. Utredningsarbetet genomförs i en situation där upphandlingsregelverket och dess tillämpning är föremål för växande kritik. Synpunkter som framförs går exempelvis ut på att regelverket är krångligt, stelbent och brister i tydlighet. Många myndigheter anses vidare inte uppmärksamma upphandlingen på ett sätt som motsvarar dess betydelse. Det kan bero på resursbrist eller att frågan inte prioriteras. De många kontakter utredningen haft under arbetets gång har gett en rik och mångfacetterad bild av den offentliga upphandlingen och förutsättningarna att göra goda affärer. Flera förslag har också väckts som syftar till förenklingar och förbättringar. Det har också framförts att offentlig sektor saknar helhetssyn på anskaffningen av varor och tjänster. Det kortsiktiga perspektivet beror bland annat på det s.k. stuprörstänkandet som förvaltningsstrukturen och budgetsystemet bidrar till. Synsättet leder inte sällan till att produkter med ett billigt inköpspris väljs trots att kostnaden blir högre på och att produkten kan vara sämre ur ett miljöperspektiv. Utgångspunkter för utredningens arbete Utredningen konstaterar att upphandlingsdirektiven har som primärt mål att främja den gränsöverskridande handeln. Upphandlingsdirektiven spelar således en viktig roll när det gäller att stärka den inre marknaden. De upphandlande myndigheterna och enheterna lägger visserligen vikt vid den förbättrade konkurrens som gränsöverskridande handel medför men deras primära syfte med upphandlingen är enligt utredningens erfarenhet att göra goda affärer. Utredningen anser, mot bakgrund av den dialog som förts med intressenterna på området, att den huvudsakliga utgångspunkten för översynen av upphandlingsregelverket därför bör vara den goda affären. Med den goda affären avses att tillgodose verksamheternas behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga totalkostnad. Den goda affären inkluderar också ett medborgarperspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt, syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. Utredningen anser att översynen ska bidra till att förenkla den offentliga upphandlingen. Tydligare och enklare regler samt en smidigare tilllämpning förväntas öka effektiviteten i upphandlingen. Därmed stimuleras också den gränsöverskridande handeln. En viktig utgångspunkt är att särskilt beakta de mindre företagens och upphandlande myndigheternas förutsättningar. En bild av den offentliga upphandlingen annonserades drygt 19 000 upphandlingar. Ungefär en fjärdedel var upphandlingar över EU:s tröskelvärden medan resten avsåg upphandlingar där under. De annonserade upphandlingarnas totala värde kan inte säkerställas på samma sätt. På basis av tidigare analyser, anser utredningen att den mest rimliga uppskattningen är att det totala värdet för samtliga upphandlingspliktiga varor och tjänster uppgår till . Det motsvarar mellan av BNP. Sammanlagt överprövades av de upphandlingar som annonserades . Av dessa rörde upphandlingar över tröskelvärdena. Det förenklade respektive det öppna förfarandet är de mest förekommande upphandlingsformerna. Övriga förfaranden står endast för ett fåtal procent. En tredjedel av antalet upphandlingar beräknas ske i form av ramavtalsupphandlingar. Ramavtalen uppskattas utgöra totalt av det totala värdet som upphandlas. Antalet anbud uppgår i snitt till cirka 5,5 per upphandling. av de anbud, som företag med färre än tio anställda (mikroföretag) lägger, är vinnande anbud. Andelen för övriga företagskategorier varierar mellan . I sammanhanget är små företag sådana som har mellan 10 och 49 anställda. De medelstora företagen har 50 till 249 anställda. Övriga företag betecknas som stora. av samtliga anbud lämnas av mikroföretag. Detta leder till att denna grupp står för av det totala antalet vinnande anbud vilket är jämförbart med de små företagens andel. vinner cirka en femtedel av alla upphandlingar och de stora företagen står enligt undersökningen för en lika stor andel. Enligt en analys som utredningen låtit utföra konstateras att det inte före- ligger några större skillnader i den tid som det tar att upphandla olika sorters varor och tjänster. Det är således inga uppenbara skillnader mellan att upphandla exempelvis städ- och konsulttjänster. är däremot stora mellan olika upphandlingsförfaranden. ling, utan krav på formell anbudsgivning, kräver minst tid att genomföra, medan det öppna förfarandet är mest tidskrävande. aktionskostnaden för upphandlande myndigheter och enheter, som lyder under eller LUF, uppskattas till ungefär 1,1 miljard , vilket motsvarar kostnaden för drygt 2 000 heltidsårsarbeten. Undersökningar som låtit utföra uppskattar att det öppna förfarandet leder till en prissänkning motsvarande av kontraktets slutliga värde. Den slutsats man kan dra är att upphandlingsregelverket visserligen medför betydande transaktionskostnader men att dessa bör ses som en god investering för att erhålla billigare och bättre varor och tjänster. satsen ska inte tolkas som att den offentliga upphandlingen inte kan En bred dialog med intressenterna Utredningens arbete har bedrivits under stor öppenhet. arrangerat ett flertal seminarier för intressenter på olika platser i . Flera hundra personer har deltagit, framförallt upphandlare, företags- representanter och förtroendevalda. har också genomförts om statistik, miljö- och sociala hänsyn samt livs- Vidare har utredningen arrangerat ett seminarium på temat transformativa lösningar med inriktning på funktionsupphand- Ett trettiotal dialogmöten med olika intressentgrupper har också Utredningen har också en expertgrupp och två referens- grupper som har bidragit till arbetet. ningen en hemsida där olika intressenter bjuds in till diskussion och För utredningen har alla dessa kontaktytor varit av stor betydelse och utgjort ett viktigt underlag till delbetänkandet. Prioriterade frågor i utredningsarbetet Utredningen har med stöd av det utåtriktade arbetet och egna analyser prioriterat följande frågeställningar/problemområden. att upphandlingar av vissa varor och tjänster är särskilt problematiska. Utredningen har därför valt att särskilt beskriva erfarenheter och syn- punkter gällande livsmedels-, konsult- och byggentreprenadupphand- Prövning av upphandlingsmål i allmän förvaltningsdomstol Det ökade antalet överprövningar och de skärpta rättsmedlen har tydligt påverkat den offentliga upphandlingen. De problem som utkristalliserats är framför allt kopplade till domstolarnas handläggningstider och en oförutsebar kammarrättspraxis. Denna utveckling har enligt intressenterna medfört att upphandlande myndigheter försöker undvika överprövningar vilket sker på bekostnad av den goda affären.