prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — Arbetsförmedlingen tar upp det här problemet och föreslår åtgärder i budgetunderlag för perioden –2016.126 var mediantiden från inskrivning till att etableringsersättning vid medverkan till upprättande av plan betalades ut.127 Avgörande för den ekonomiska situationen är också handläggningstider för att socialförsäkringsförmåner som barnbidrag och bostadsbidrag kan betalas ut. Hur snabbt ger den nyanlände ett personnummer spelar också roll eftersom det dels påverkar övriga myndigheters handläggningstider och dels påverkar den nyanländes möjligheter att få och bankkonto. Tidpunkter för utbetalning av etableringsersättning och antal dagar som etableringsersättningen avser 123Arbetsförmedlingens (2014b), s.4f. 1243 § förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Arbetsförmedlingens återrapportering t.o.m. . Från ska Arbetsförmedlingen inte upprätta någon etableringsplan som en nyanländ vistas i ett anläggningsboende hos , utan först sedan den nyanlände har tagits emot för bosättning i en kommun. (3 a § förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare). 125Arbetsförmedlingen (2013a), s. 19. 126Arbetsförmedlingen (2013c), s. 37–38. 127Arbetsförmedlingen (2014a), s. 36. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? påverkar också den nyanländes ekonomiska situation. Här ställer även valet av utbetalningsdag till problem. Etableringsersättning betalas i början av månaden medan hyran ska betalas i slutet av månaden.128 Glappet innebär att de nyanlända riskerar att behöva starta sin vistelse i med ett besök på den nya hemkommunens socialkontor.129 En av de intervjuade med ansvar för integrationsfrågor i är kritisk till detta; de nyanlända borde över huvud taget inte behöva gå till , men måste de i stället starta sin etablering där. ”Vi vill ju premiera egen försörjning, då ska man inte börja där []. Det är ett systemfel.” 130 I har man lyckats minska glappet och ordnat så den nyanlände inom etableringsuppdraget inte behöver ställa sig i kö på . Genom en nyordning överförs informationen om den nyanlände utan att han eller hon behöver infinna sig på kontoret. Övriga nyanlända behöver dock fortfarande själva besöka . Kommunen upplever dock att även med denna förbättring för de sökande, så kvarstår problemet med att kommunen bär onödiga kostnader för administration av ofta relativt små summor för att täcka upp glappet.131 4.2.3Hälsa och boendesituation påverkar etableringen Om livssituationen är svår av olika anledningar blir det ofta även svårt att koncentrera sig på att delta i etableringsplanens insatser. Mellan en tredjedel och hälften av de nyanlända i aktstudien uppger att de har svårt att följa planen och delta i insatser på grund av fysisk eller psykisk ohälsa. Den som oroar sig för barn eller andra anhöriga i hemlandet, i flyktingläger i grannländer eller med oklar vistelseplats kan ha svårare att koncentrera sig på exempelvis sfi-undervisningen eller få tillräcklig nattsömn. Det kan också ta att få behov av rehabilitering utredda och tillgodosedda. Ett generellt problem i sammanhanget är också att det kan ta tid att fastställa funktionsnedsättningar eftersom dessa kan vara skambelagda. Detta ställer krav på att en förtroendefull relation har hunnit byggas upp mellan den nyanlände och arbetsförmedlaren. Under fallstudieintervjuerna har framkommit att man på den lokala nivån ibland behöver hitta nya organisatoriska lösningar för att försöka tillgodose de nyanländas behov. Det kan exempelvis handla om rehabteam på Arbetsförmedlingen och primärvårdskoordinatörer. Från Arbetsförmedlingens sida har också framförts att kontakterna med primärvården inte alla gånger 128SKL (2011b), s. 3–4, 6. 129Kommunerna får en särskild ersättning för försörjningsstöd som betalas ut i glappet mellan ersättningarna. fungerar så smidigt som de borde.132 Av landets kommuner bedriver rehabiliterande insatser för individer med särskilda behov (utöver / primarvårdens insatser).133 Utöver hälsa och boende är individens ekonomiska situation en fråga som måste fungera för att förutsättningarna för en effektiv etableringsprocess ska finnas. Av aktstudie framkommer att en stor del av kontakterna mellan etableringsdeltagare och arbetsförmedlare handlar om den personliga ekonomin och om frånvarorapportering. Mottagandet är ojämnt fördelat över landet och de kommuner som har ett stort mottagande har svårt att erbjuda bostäder i den omfattning som behövs I en enkät som länsstyrelserna har skickat ut anger av landets kommuner att brist på bostäder är ett ganska eller mycket stor hinder för bosättning av anvisade nyanlända.134 I de tre kommuner som ingår i fallstudierna är mottagandet stort. Detta har lett till trångboddhet och bostadsbrist i centralorterna.135 Många nyanlända upplever att bristen på eget boende är ett av de största problemen i vardagen. Detta tar upp tid och påverkar även hur deltagarna kan koncentrera sig på aktiviteterna i etableringsplanen. 4.3.1Kartläggningen tycks fungera relativt väl Redan vid första etableringssamtalet ska handläggaren börja kartlägga den nyanländes tidigare erfarenheter. Det handlar framför allt om arbete och skolgång.136 Enligt Statskontorets undersökning ger arbetsförmedlarnas kartläggning av de nyanländas bakgrund och kompetens ett huvudsakligen gott underlag för individuellt utformade aktiviteter.137 Även fallstudier indikerar att de nyanländas utbildning och tidigare yrkeserfarenhet fångas upp på ett godtagbart sätt under etableringssamtalen. Samtliga studerade akter innehåller en mer eller mindre utförlig notering om den nyanländes erfarenhet och utbildningsbakgrund. Trots att de flesta nyanlända är unga anges en specificerad tidigare yrkeserfarenhet i cirka tre fjärdedelar av akterna. 132Intervju G8 och F2. 133Länsstyrelserna (2013), s. 17. 134Länsstyrelserna (2013), s. 12. 135Intervju G7, G8, G9, F7, B1 och B7. 137Statskontoret (2012:22) Etablering av nyanlända. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? Det finns inte alltid ett tydligt yrkesspår att bygga vidare på utifrån den nyanländes önskemål. I intervjuer med arbetsförmedlare uppges att om den nyanlände aldrig har arbetat tidigare så ställs frågor om vad hon eller han önskar arbeta med eller tycker om att göra i det dagliga livet. Det kan emellertid ta tid att identifiera en framtida yrkesväg. En arbetsförmedlare beskriver det som att den nyanlände behöver få landa och skapa sig en föreställning om landet man kommit till och arbetsmarknaden. En annan arbetsförmedlare konstaterar att det finns närmare 8 500 yrken i och att valet inte alltid är så självklart: När man kommer som ny till , vad vet man egentligen då om arbetslivet här? Är det inte en risk att man väljer något som är enkelt att förstå? Vi har ju också ett ansvar att vidga vyer. Det här är människor som i princip kan bli vad som helst, bara någon visar på möjligheterna.138 Handläggarens roll blir att ge vägledning om hur arbetsmarknaden och vägen till arbete ser ut, att ta rätt på om den nyanlände är villig att investera det som krävs för att nå målet eller om man ska sätta upp ett helt annat mål. Handläggaren får balansera mellan att se alternativa vägar utan att för den skull ”skjuta alla drömmar i sank”.139 Kartläggningssamtalen kan leda fram till val där den nyanländes förmåga och tidigare erfarenheter tas tillvara som de översätts till den svenska arbetsmarknaden. Ett sådant exempel som lyfts fram är en somalisk hennamålare. Efter vägledande samtal med arbetsförmedlaren och en intressetest konstaterades att svetsyrket kräver de förmågor som den sökande har: att vara stadig på hand, konstnärlig och noggrann. Detta ledde till en svetskurs i kombination med sfi, och den nyanlände har fått ett löfte om fortsatt anställning när etableringstiden löper ut.140 4.3.3Arbetsmarknadspolitiska bedömningar är ofullständiga Alla etableringsplaner ska bygga på en arbetsmarknadspolitisk bedömning, och bedömningen ska dokumenteras i beslutet om rätt till etableringsplan. Bedömningen ska vara aktuell utifrån den nyanländes förutsättningar och vid behov ska bedömningen revideras.141 Arbetsförmedlingen har utfört en stickprovsundersökning som visar att de flesta etableringsplaner innehåller en helt eller delvis genomförd 139Intervju G4, B2. 141Arbetsförmedlingen (2014b), s. arbetsmarknadspolitisk bedömning.142 I vissa fall saknades en beskrivning av hur personen ska nå arbete eller högskolestudier. I aktgranskning innehöll ungefär hälften av de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna uppgifter om den enskildes kompetens och en bedömning av hur vägen till ett framtida arbete såg ut. I få fall nämndes yrkesval i förhållande till den lokala arbetsmarknadens förutsättningar. 4.3.4 Meritportföljen – oklart om uppgifterna används Utöver kartläggningen i samband med etableringssamtalen erbjuder Arbetsförmedlingen också fördjupad kartläggning inom ramen för den s.k. Meritportföljen. Den innehåller olika moduler som syftar till att få en samlad redovisning av den nyanländes yrkeskunskap och kompetens, men också till att stärka individens självbild och självkänsla. En stor andel av de nyanlända har haft insatsen meritportfölj.143 Utifrån aktstudie framgår det att den framtagna informationen i läggs in som en daganteckning i Arbetsförmedlingens informationssystem och används som ett underlag för den vidare planeringen. I de två övriga fallstudiekommunerna är det dock utifrån akterna oklart i vilken mån uppgifterna i meritportföljen faktiskt fångas upp och hjälper till att utforma de följande aktiviteterna i planen och individens mål. 4.3.5Tar att få tidigare utbildning bedömd De som har dokumenterad utbildning får enligt intervjuade arbetsförmedlare information om vart de ska vända sig och uppmanas att lämna in sina handlingar för att inte förlora tid.144 Det hindrar emellertid inte att problem uppstår och att det kan ta tid. En av de nyanlända i aktstudien, med dokumenterad högre utbildning och yrkeserfarenhet inom ett bristyrke, hade fortfarande efter att handlingarna skickats in inte fått sin utbildning översatt och bedömd.145 Endast hälften av de med gymnasieutbildning eller längre utbildning i aktstudien har fått sin utbildning verifierad. har tidigare granskat bedömningar av utländska högskoleutbildningar. Den genomsnittliga tiden för ett ärende, inklusive eventuella kompletteringar, var vilket motsvarar cirka . Det förekommer dock både ärenden som går mycket fort och ärenden som av olika anledningar tar mycket att hantera.146 142Arbetsförmedlingen (2014a), s. 33. Undersökningen omfattar 200 etableringsärenden och gäller personer med eftergymnasial utbildning längre än . 146Riksrevisionen (2011:16), Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning, s. 30. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? 4.3.6 Yrkeskompetensbedömning och validering används sällan Statskontoret konstaterar i sin utredning att Arbetsförmedlingens satsningar på validering i mycket begränsad omfattning når nyanlända. sammanräknat var det endast 44 nyanlända inom etableringsuppdraget och 198 nyanlända utanför etableringsuppdraget som påbörjade och avslutade en upphandlad validering.147 En orsak kan vara att arbetsförmedlare har bristande kunskap om validering. I andra fall kan det bero på att många nyanlända har en splittrad eller för begränsad yrkesbakgrund som är svår att fånga med exempelvis branschmodellernas yrkesspecificerade validering. Tillgängligheten inom vissa regioner är också begränsad liksom möjligheterna att erbjuda skräddarsydd utbildning eller praktik, när valideringen inte leder fram till ett bevis på yrkeskompetens. En annan orsak som lyfts fram till det låga antalet valideringar är bristande samordning och kommunikation mellan Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementen samt mellan myndigheter.148 Lämpligheten i att använda meritportföljsmetoden och särskilda satsningar på validering av yrkeskompetens för målgruppen asylsökande har dock ifrågasatts. Otillräckliga språkkunskaper och en utsatt situation – med hög stressnivå och bristande koncentrationsförmåga – har framförts som argument mot sådana satsningar.149 En brist på valideringstolkar uppges vara en flaskhals i sammanhanget. Det finns även ett behov av personer med kompetens att ge såväl språkstöd som stöd inom det aktuella yrkesområdet.150 De valideringsmodeller som branscherna utvecklat är ofta språkintensiva, vilket ställer stora krav på tolkens kunskap om fackuttryck och förmåga att urskilja nyanser eller på den bedömdas språkkunskaper. Kostnaderna är också relativt höga som insatsen sällan leder till arbete för deltagarna.151 Många nyanlända saknar dokumentation av tidigare yrkeserfarenheter på flykt. Här kan yrkeskompetensbedömning och validering ge möjlighet att bekräfta kompetens eller synliggöra behov av kompletteringar för att möta de krav som ställs på den svenska arbetsmarknaden. Yrkeskompetensbedömning kan ges inom ramen för arbetspraktik. Deltagaren får efter aktiviteten ett intyg där bedömningen av de prövade kompetenserna är dokumenterad. 147Statskontoret (2013:6), Kartläggning och bedömning av valideringsinsatser för utrikes födda. Några insatser som Statskontoret lyfter fram är meritportfölj, nivåtest, prova på plats, yrkesorientering och yrkeskompetensbedömning. 148Myndigheten för (2012), Slutrapport – Validering av nyanländas yrkeskompetens. 149Ioana Bornaci (2008), Meritportfölj för asylsökande och nyanlända. 150Telefonintervju med företrädare för Myndigheten för , . 151Myndigheten för (2012), Slutrapport – Validering av nyanländas yrkeskompetens. Arbetsförmedlingens återrapportering har av de nyanlända fått detta med etableringsplanplan. Även intervjuade arbetsförmedlare uppger att validering sällan förekommer. De förknippar validering främst med bedömning av utländska akademiska utbildningar och licensyrken, t.ex. inom byggnadssektorn där branschorganisationer validerar.152 Det är också tydligt att på orter där Arbetsförmedlingen lokalt har tagit fram program som erbjuder yrkeskompetensbedömning har fler nyanlända fått chansen att genomföra en sådan (och ). Även aktstudier visar att validering/yrkeskompetensbedömning samt bedömning av utbildning sällan förekommer (10 av 84 akter). I görs bedömningar vid utvalda arbetsplatser inom bland annat restaurang och lokalvård. Dessa bedömningar varar 3–. Det pågår nu en förstudie för att gå vidare med erfarenheterna av projektet ”Öppna dörrar” som bedrivits i . Syftet är att på ett bättre sätt ta tillvara nyanländas kompetens. deltar som en av flera länsstyrelser i förstudien. Intervjuade arbetsförmedlare som själva arbetar aktivt för yrkeskompetensbedömning är positiva till resultaten. Även om den nyanlände inte använder sig exakt av vad man har arbetat med i hemlandet så anser de att det ofta blir något bra av det. Om den förmåga, erfarenheter och utbildning den sökande har med sig inte räcker till för de krav som ställs kan bedömningen visa vilka kompletteringar som krävs. Då kan den sökande ta ställning till om han eller hon vill utbilda sig vidare eller satsa på något annat. Metoden för bedömning är dock inte standardiserad utan utarbetas lokalt vid respektive förmedlingskontor. Det innebär att utfärdade intyg får en begränsad gångbarhet hos arbetsgivare. Enligt Arbetsförmedlingens återrapportering är några av de vanligaste aktiviteterna inom etableringsuppdraget arbetsförberedande aktivitet, hälsofrämjande aktivitet, social aktivitet inför arbete och förberedande utbildning.153 Även planer som till synes följer samma mall kan dock ha ett varierat innehåll i praktiken. Exempelvis kan arbetsförberedande aktiviteter rymma väldigt olika saker (t.ex. att gå promenader, gå till och läsa eller gå på språkkafé i föreningsregi).154 153Arbetsförmedlingen (2014a), s. 23; Arbetsförmedlingen (2013a). ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? I aktstudie har dock nästan två av fem nyanlända inga andra insatser än dessa i sin etableringsplan, utöver sfi. Hälften av dem är . Personer utan gymnasieutbildning är överrepresenterade.155 Orsaken kan vara att individen utifrån sin livssituation har svårt att ta del av andra typer av insatser. Etableringsplanernas daganteckningar visar på problem med hälsa, men lyfter även fram bristande progression i sfi-undervisningen som orsaker till att det saknas fler typer av insatser i planerna. Bristande framåtskridande i planen kan även uppstå om den nyanländes intressen inte fångas i de aktuella insatserna. Som exempel kan nämnas en man med gymnasieutbildning som vill bli civilingenjör. Sfi dröjer och den sökande är missnöjd med aktiviteterna inom meritportföljen. När sfi-studierna kommer igång går de bra och den sökande erbjuds en arbetsmarknadsutbildning inom lokalvård, vilket den sökande efter betänketetid väljer att gå men inte trivs på. I slutet av planen har den sökande påbörjat studier inom komvux. I aktstudie har skälen till att nyanlända byter yrkesinriktning inom sin etableringsplan undersökts. Det vanligaste skälet är att den nyanlände bestämmer sig för att byta till ett yrke där vägen till arbete är kortare (mindre krav på utbildning och språkkunskaper). Vid ett fåtal tillfällen har denna inrådan kommit från arbetsförmedlaren. Ett annat skäl som förekommer är att den nyanlände misslyckas med t.ex. ett moment i en utbildning. 4.4.2 Bristande anpassning till behov och erfarenhet De aktiviteter den nyanlände har i sin etableringsplan ska vara anpassade efter individens behov och syfta till att hon eller han kan etablera sig på arbetsmarknaden. Av tidigare utvärderingar framgår att det är svårt att anpassa Arbetsförmedlingens insatser, både för dem som har mycket och dem som har lite utbildning och yrkeserfarenheter i bagaget. Arbetsförmedlingens utvärdering av etableringsuppdraget visar att det är svårt att erbjuda insatser som är anpassade efter behoven hos nyanlända som har kort eller ingen utbildningsbakgrund. Enligt Statskontorets utvärdering föreligger även det omvända problemet, att det är svårare att erbjuda relevanta aktiviteter ju högre utbildningsnivå den nyanlände har. För nyanlända med kommunplacering anpassas i många fall insatserna inte till tidigare utbildning eller yrkeserfarenhet ().156 I aktstudie bedömdes endast var tredje med en gymnasieutbildning – eller en längre utbildning med yrkesinriktning – ha 15523 av 55 kortutbildade mot 3 av 22 med gymnasieutbildning. 156Statskontoret (2012:22), Etablering av nyanlända, s. 61–62 och 67. De har dock tillgång till Arbetsförmedlingens aktiviteter, där yrkessvenska och annan språkundervisning kan ingå. sina insatser i etableringsplanen kopplade till den tidigare utbildningen. Av akterna framgår att arbetsförmedlarna har svårt att hitta aktiviteter som anknyter till tidigare erfarenheter eller som innehåller en tydlig ”röd tråd” med sikte på arbetsmarknaden.157 Det kan emellertid konstateras att detta är nästan dubbelt så vanligt i männens etableringsplaner jämfört med kvinnornas. De med gymnasieutbildning eller mer har något oftare en tydlig röd tråd än kortutbildade (hälften jämfört med en tredjedel). Här finns dock skillnader mellan de olika förmedlingskontoren i fallstudien. Intervjuade arbetsförmedlare menar att de har för få verktyg för att kunna rusta de nyanlända. Flera arbetsförmedlare påpekar att en del upphandlingar gjordes redan innan Arbetsförmedlingen tilldelades etableringsuppdraget och att insatserna därmed inte är anpassade till målgruppens behov. Det kan exempelvis handla om att kunskapsinhämtningen till stor del bygger på självstudier, vilket inte passar särskilt väl för studieovana.158 Leverantören kan också vara ovan vid deltagare med begränsade svenskkunskaper.159 För nyanlända akademiker har Arbetsförmedlingen en särskild satsning – ”Korta vägen”. I den ingår praktik men det är inte alltid möjligt att anordna praktik inom just det område som den sökande har utbildning för.160 Här kan det vara problem för högutbildade med specifik yrkeskompetens att bo på en mindre ort, eftersom det inte alltid finns arbetsgivare inom området. I fallstudie finns exempelvis två högutbildade personer med examen i yrken där läget på arbetsmarknaden betecknas som ”liten konkurrens om jobben (det finns fler jobb än det finns utbildade)”. Trots detta lyckas de endast få enstaka praktikdagar under etableringsperioden.161 Att inte ha körkort kan vara ett hinder på den svenska arbetsmarknaden.162 På mindre orter och i glesbygd behövs ofta körkort för att få arbete som allt från busschaufför och skogsarbetare till lokalvårdare, ingenjör och vårdbiträde i . Inställningen till studier för körkort skiljer sig dock åt mellan de studerade förmedlingskontoren. I kan arbetsförberedande åtgärder innefatta studier i körkortsteori i en förenings regi, vilket förutom social samvaro också innebär ett steg mot körkort. Denna syn på körkortsstudier inom etableringsplanen delas dock inte av alla kontor. Vid ett av kontoren fick en av de nyanlända avslag på sin begäran om en dags ledighet för uppkörning, 157Två femtedelar av planerna i aktstudie har bedömts ha en tydlig röd tråd i insatserna. Se bilaga 2. 161Intervju G3, aktstudie samt information från , hämtat från , . 162Intervju B1, G3 och G6. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? eftersom arbetsförmedlaren bedömde att den sökandes yrke inte kräver körkort.163 De nyanlända som är mer självgående kan uppleva att aktiviteterna är på för låg nivå. En nyanländ kvinna med högskolestudier från hemlandet upplevde att med datorkunskap och träning i att skriva CV var slöseri med tid. I stället ville hon ha en praktikplats och arbete.164 Nyanlända med utbildning och landsmän som redan arbetar i , har rimligen större möjligheter till jobb än många andra nyanlända. De kan också vara tydligare i sina önskemål och krav gentemot Arbetsförmedlingen, vilket en del arbetsförmedlare kan uppleva som jobbigt.165 Ett mönster som förekommer i flera av de studerade akterna, och i intervjuer med arbetsförmedlare, är att den tidigare röda tråden eller önskade yrkesvägen plötsligt bryts då etableringsplanen närmar sig sitt slut. studie tyder på att finns en risk för att etableringsuppdragets utformning kan leda till att såväl arbetsförmedlare som de nyanlända själva tenderar att då planen närmar sig sitt slut välja kortsiktiga lösningar framför vad som är långsiktigt hållbart på svensk arbetsmarknad. Det kan exempelvis handla om att avbryta en utbildning eller annan långsiktig planering för att påbörja ett subventionerat arbete.166 Efter etableringsperioden kan en nyanländ skrivas in i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar och i normalfallet få aktivitetsstöd/utvecklingsersättning i . nyanlände hänvisad till kommunens försörjningsstöd ifall man inte lyckats ordna sin försörjning på annat sätt. Vid intervjuer med arbetsförmedlare framförs att denna övergång ofta gör att planer på studier avbryts. Alternativet CSN-lån lockar inte och kanske har den nyanlände upplevt de betydligt kärvare ekonomiska villkoren utanför etableringsuppdraget på nära håll; betydligt mindre i plånboken och inte längre råd med hyran.167 Den ekonomiska osäkerheten eller att den sökande upplever sig för gammal för att studera kan göra att den sökande trots lovande möjligheter till studier och ett framtidsyrke säger att han eller hon hellre vill söka arbete. Här menar en intervjuad arbetsförmedlare att det finns potential att utveckla informationen både från Arbetsförmedlingen och från kommunerna om att alla i 164Intervju F1 och intervju med nyanlända. förväntas arbeta till och att det därmed finns utrymme för utbildning för ett långt framtida yrkesliv.168 Flera i aktstudie byter även spår i slutet av sin plan för att få en alternativ sysselsättning att försörja sig på vid sidan om, ifall de väljer att studera vidare.