prop · H103161 · 2014-03-12 00:00:00 — Regeringens bedömning: och bör få anlita för att samla in de uppgifter som behövs för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens bedömning. remissinstanserna hör och . det är önskvärt med en samordning av uppgiftsinsamlingen. att rapporteringskraven ökar och därmed kostnaderna. därför finnas betydande samordningsfördelar för samtliga inblandade. håller med om att det finns stora fördelar med gemensam uppgiftsinsamling och en gemensam databas. förutsättningar måste dock uppfyllas för att nyttan ska uppväga Bland annat måste överföringen av uppgiftsinsamlingen till SCB resultera i minskad rapporteringsbörda för bankerna genom bättre harmonisering och minskad dubbelrapportering. resultera i ytterligare rapporteringsteknik och ökad administrationsbörda. Svensk Försäkring anser inte att ett samlat uppgiftsinhämtande via SCB är entydigt positivt för försäkringsföretagen och samhället. positivt att försäkringsföretagen endast ska behöva lämna 2013/14:161 tillsynsuppgifter till en enda myndighet. Det är dock inte säkert att SCB är den lämpligaste myndigheten. Utredningen har i sin avvägning av lämplig framtida lösning inte tillräckligt beaktat det snäva utrymme som kommer att finnas för nationella rapporteringskrav efter införandet av Solvens II-direktivet. Den har inte heller tillräckligt tagit hänsyn till att försäkringsföretagen i endast ringa omfattning lämnar uppgifter till flera myndigheter. Svensk Försäkring anser att utredningen kraftigt har underskattat de framtida rapporteringskostnaderna för försäkrings- Skälen för regeringens bedömning Myndigheternas nuvarande samarbete riskerar att skada förtroendet för SCB samlar på uppdrag in uppgifter från banker m.fl. (monetära finansinstitut) och lämnar dem sedan till . använder också uppgifterna för att producera statistik åt . De insamlade uppgifterna lämnas ut till genom att en databas hos SCB replikeras till en databas hos . uppgifter används i verksamhet för övervakning av den Även från sida finns intresse av att kunna anlita SCB för insamling av uppgifter som behövs för SCB:s verksamhet är emellertid en sådan särskild verksamhet för framställning av statistik i vilken det gäller statistiksekretess, se avsnitt Det innebär att de uppgifter om enskilda som förekommer i den verksamheten som huvudregel inte får lämnas ut. Uppgifterna får i vissa fall lämnas ut för forsknings- och statistikändamål. uppgifterna inte lämnas ut till eller för användning i deras verksamheter för övervakning och tillsyn. SCB kan visserligen samla in uppgifter om det finansiella systemet och producera statistik på uppdrag av och . SCB framställer bl.a. finansmarknads- De färdiga statistikprodukterna innehåller inte några uppgifter om enskilda och kan därför offentliggöras. sekretessen ett hinder för SCB att till och lämna ut primäruppgifter, dvs. de uppgifter som samlas in från uppgifts- Värdet av uppgiftsinsamlingen går därmed till stor del förlorat. och behöver nämligen använda de insamlade primäruppgifterna för att göra egna analyser i sin övervak- nings- och tillsynsverksamhet. Det nuvarande samarbetet mellan SCB och innebär att uppgifter som SCB lämnar till används i bankens över- vakning av den finansiella stabiliteten. Utlämnandet torde därför inte vara förenligt med den nämnda sekretessregleringen. Det bör dock i sammanhanget påpekas att problemet närmast är av formell karaktär eftersom själv hade kunnat begära in uppgifterna från uppgiftslämnarna med stöd av riksbankslagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet för monetära finansinstitut. SCB lämnar även vissa av de uppgifter som samlats in på uppdrag av vidare till som använder dem i sin Detta utlämnande kan ifrågasättas på samma sätt som utlämnandet till . Även här bör dock påpekas att problemet närmast är av formell karaktär, eftersom hade kunnat begära in uppgifterna från med stöd av bestämmelserna i riksbankslagen om skyldighet att lämna uppgifter till i frågor som berör inspektionens tillsynsverksamhet. hade även kunnat begära in uppgifterna direkt från de uppgiftslämnande företagen. Såvitt framkommit har de finansiella aktörer som lämnar uppgifter till SCB stort förtroende för och hantering av de insamlade uppgifterna. Att SCB lämnar uppgifterna till och i vissa fall även till är i praktiken inte något problem för dessa uppgiftslämnare, eftersom de ändå är skyldiga att lämna uppgifterna till och om de myndigheterna begär det. Det kan dock inte uteslutas att SCB:s utlämnande av uppgifter som omfattas av statistiksekretess till övervaknings- och tillsynsverksamhet kan skada förtroendet för SCB:s hantering av sekretessbelagda uppgifter på ett mer generellt plan, vilket i sin tur kan ha en negativ inverkan på uppgiftslämnares vilja att medverka i undersökningar som SCB gör inom andra områden. Även andra statistikansvariga myndigheter skulle kunna drabbas om förtroendet för statistiksekretessen försvagades. Om uppgiftslämnarna skulle misstänka att de uppgifter som lämnas kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. Detta skulle försämra förutsättningarna för statistikansvariga myndigheter att framställa statistik av god kvalitet. Bristande samordning och samanvändning och använder olika tekniska system för insamlingen av uppgifter. Detta försvårar insamlingen både för uppgiftslämnarna och för myndigheterna själva. Myndigheterna utvecklar och underhåller parallella insamlingssystem och system för den påföljande interna behandlingen av uppgifterna. Uppgiftslämnarna å sin sida tvingas anpassa sina egna rapporteringssystem till flera insamlingssystem. Sammantaget medför detta ökade kostnader för både myndigheter och uppgiftslämnare. De skilda systemen ökar också riskerna för kvalitetsbrister hos de insamlade uppgifterna. Utredningen nämner att det kan hända att brister i rapporteringen som den ena myndigheten upptäcker korrigeras i rapporteringen till den myndigheten men inte i rapporteringen till den andra myndigheten. och Finansinspektionens insamlingar är inte heller harmoniserade med varandra. Det medför i kombination med ett bristande samutnyttjande av uppgifterna att liknande uppgifter samlas in av båda myndigheterna. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9. SCB har en särskild kompetens när det gäller insamling och bearbetning av stora mängder uppgifter. Först och främst har SCB en unik kompetens 2013/14:161 i form av högkvalificerade statistiker. Vidare har myndigheten ett väl uppbyggt systemstöd med beprövade verktyg och metoder för att hantera, lagra och kvalitetssäkra statistiska data. Det är en fördel för och om de myndigheterna kan utnyttja SCB:s kompetens i sitt arbete med insamling av uppgifter från Svensk Försäkring anför att det av utredningen inte framgår i vilken mån det finns tillgång till motsvarande kompetens hos Finansinspek- Varken , eller SCB har emellertid riktat någon invändning mot utredningens bedömning att det ur kvalitets-, kostnads- och effektivitetssynpunkt är rationellt för och att kunna utnyttja SCB:s specialkompetens inom det Regeringen tar därför som en utgångspunkt för sina fortsatta överväganden att utredningens bedömning är riktig i denna del. bedömningen torde även ha varit en anledning till att företrädare för myndigheterna undertecknade de avtal om uppgiftsinsamling och statistikproduktion som tidigare nämnts, se avsnitt 6.3. Samarbetet mellan och inleddes . finanskrisen har de insamlade uppgifterna blivit allt viktigare i arbete för övervakning av det finansiella systemet. återgå till en ordning som innebär att SCB:s särskilda kompetens inte får utnyttjas vid insamling av uppgifter som behövs för övervakning av den finansiella stabiliteten framstår inte som ett realistiskt alternativ inom Det nuvarande samarbetet mellan och innebär att SCB lämnar ut uppgifter till verksamhet för övervakning av den finansiella stabiliteten. Det torde, som nämnts, inte vara förenligt med den nuvarande sekretessregleringen. Trots att det här problemet närmast är av formell karaktär, eftersom själv hade kunnat begära in uppgifterna från uppgiftslämnarna, kan det skada förtroendet för SCB:s hantering av sekretessbelagda uppgifter på ett mer generellt Mot och samarbete kan, förutom de rättsliga invändningar som redan nämnts, även anföras att det innebär att SCB biträder i dess övervakningsverksamhet, vilket ligger utanför SCB:s egentliga uppgift nämligen att utveckla, framställa och sprida Motsvarande invändning kan göras mot att SCB skulle biträda i dess tillsyn, vilket även det i någon mån En utveckling i riktning mot en situation där SCB samlar in uppgifter åt ytterligare myndigheter för deras tillsynsverksamheter är inte Som ett särskilt skäl för ett samarbete av det här slaget med just och talar dock det starkt växande behovet av finansiella data för övervakningen av och tillsynen över Det skälet väger tungt med tanke på de stora samhällsekonomiska kostnader som en ny kris i det finansiella systemet skulle kunna föra med sig. Regeringen anser därför att och bör få använda för att samla in uppgifter som behövs för övervakning och tillsyn. Den nuvarande regleringen innehåller framförallt två hinder för ett Prop. 2013/14:161 sådant samarbete. För det första anges i de olika lagar som reglerar de finansiella företagens skyldighet att lämna uppgifter till och att uppgifterna ska lämnas till just dessa myndigheter. Ett annat hinder är att SCB enligt bestämmelserna om statistiksekretess inte får lämna ut insamlade uppgifter till och för deras övervakning och tillsyn. Regeringens bedömningar och förslag för att undanröja dessa hinder redovisas i avsnitt 8–13. påpekar att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda för att nyttan med överföringen av uppgiftsinsamlingen till SCB ska uppväga kostnaderna, bl.a. att rapporteringsbördan verkligen minskar och att det inte införs ytterligare rapporteringsteknik. Svensk Försäkring framhåller att försäkringsföretagen endast i ringa omfattning lämnar uppgifter till mer än en myndighet. Svensk Försäkring berör även kostnaderna för försäkringsföretagens rapportering. De förslag som redovisas i avsnitt 8–13 innebär att ett rättsligt ramverk skapas som möjliggör för och att använda SCB för insamling av finansiell information. Det bör emellertid vara respektive som efter samråd mellan de båda myndigheterna och med SCB avgör i vilken utsträckning de vill utnyttja denna möjlighet. Förslagen innebär således inte att måste anlita SCB för all sin uppgiftsinsamling. De aspekter som och Svensk Försäkring nämner utgör därför inte några avgörande skäl mot att och tillåts använda SCB för uppgiftsinsamlingen, men bör naturligtvis tillmätas stor vikt vid ställningstagande i frågan om när olika uppgiftsinsamlingar ska överlämnas till SCB. 8 Anpassning av uppgiftsskyldigheten Regeringens förslag: ska få meddela föreskrifter om att uppgifter ska lämnas till i stället för till . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om att uppgifter ska lämnas till i stället för till . Regeringens bedömning: får besluta om förseningsavgift även i de fall då uppgifterna ska lämnas till . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Till skillnad från regeringens lagförslag innehåller utredningens lagförslag även ett särskilt bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, att meddela föreskrifter om att uppgifter ska lämnas till SCB i stället för till . Remissinstanserna: Endast tre remissinstanser yttrar sig särskilt om regleringen av uppgiftsskyldigheten. påpekar att det inte framgår av utredningen hur hanteringen av förseningsavgifter ska skötas efter en eventuell överföring av insamlingen från till SCB. anser att den ordningen att beslutar om försenings- avgifter bör bestå. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I avsnitt 7 redogör regeringen för sin bedömning att och bör få använda SCB för att samla in uppgifter som behövs för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. I de olika lagarna om finansiella marknader och företag anges att vissa företag ska lämna olika uppgifter som behövs för Där anges att uppgifterna ska lämnas till . motsvarande sätt anges i EU:s tillsynsförordning att uppgifterna ska lämnas till medlemsstaternas behöriga myndigheter, i Finans- Regeringen gör bedömningen att föreskrifter om att uppgifterna i stället ska lämnas till en annan myndighet under regeringen hör till det område inom vilket regeringen har rätt att meddela före- skrifter enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Till skillnad från utredningen föreslår regeringen därför inte att det i lag ges något särskilt bemyn- digande att meddela föreskrifter om att vissa av uppgifterna ska lämnas till SCB i stället för till . I stället föreslår regeringen att det i var och en av de olika lagarna om finansiella marknader och företag införs en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om detta. Regeringen avser att i förordning bemyndiga att meddela sådana föreskrifter. Även i 6 kap. 9 § riksbankslagen finns bestämmelser om uppgifts- Där anges att uppgifterna ska lämnas till . har, till skillnad från regeringen, ingen direkt i regerings- formen angiven rätt att meddela föreskrifter. enligt 8 kap. 13 § regeringsformen genom lag uppdra åt att meddela föreskrifter bl.a. i fråga om bankens uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Ett sådant bemyndigande finns i 6 kap. 9 § fjärde stycket riksbankslagen bl.a. avseende skyldigheten att lämna uppgifter som anser nödvändiga för att övervaka betalnings- Det befintliga bemyndigandet kan dock inte anses innefatta en rätt för att meddela föreskrifter om att vissa uppgifter ska lämnas till SCB, som är en myndighet under regeringen. att särskilt bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. För att i möjligaste mån undvika att både och Finans- inspektionen samlar in liknande uppgifter bör och Finans- inspektionen samråda med varandra innan föreskrifter av det här slaget De insamlade uppgifterna används även i viss utsträckning för SCB:s framställning av statistik. Samråd bör därför ske även med SCB. Regeringen föreslår när det gäller att en bestämmelse om skyldighet för att samråda med och förs in i riksbankslagen. Regeringen avser att i förordning föra in bestäm- melser om att ska samråda med och innan meddelar föreskrifter om att uppgifter ska Prop. 2013/14:161 lämnas till SCB i stället för till . och väcker frågor om hur de förseningsavgifter som kan påföra företag som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet påverkas av förslaget om uppgiftsinsamling via SCB. Bestämmelser om förseningsavgift finns i de lagar om finansiella marknader och företag som innehåller bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till som nämns i avsnitt 6.2.3. Regeringens förslag berör inte vilka uppgifter som ska lämnas eller när uppgifterna ska lämnas. Däremot innebär förslaget att det öppnas en rättslig möjlighet för att anlita SCB vid insamlingen av uppgifterna. Regeringen anser, i likhet med Svensk Försäkring, att den förändringen inte ger anledning att ändra på den nu gällande ordningen att det är som beslutar om förseningsavgift om uppgifterna inte lämnas i rätt tid. Bestämmelserna om förseningsavgifter är utformade på ett sådant sätt att de blir tillämpliga även om regeringen, eller en myndighet efter regeringens bemyndigande, skulle föreskriva att uppgifterna ska lämnas till SCB. Någon ändring av bestämmelserna om förseningsavgift är därför inte nödvändig. 9En gemensam databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna Regeringens förslag: Uppgifter som behövs för och övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna ska få behandlas i en gemensam databas hos . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. SCB framhåller att det för att tillförsäkra samhällsintresset av att bevara uppgifterna och för att kunna göra en bevarande- och gallringsutredning finns behov för SCB som arkivansvarig för databasen att samråda med och . Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny reglering av uppgiftsutbytet mellan , och I avsnitt 7 redogörs för regeringens bedömning att och bör få anlita SCB för att samla in uppgifter som behövs för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna, och att den nuvarande lagstiftningen visserligen inte hindrar att och anlitar SCB för uppgiftsinsamling. statistiksekretessen ett hinder för SCB att lämna ut de insamlade primäruppgifterna till och , vilket är nödvändigt för att och ska kunna använda uppgifterna för egna analyser av olika delar av det finansiella systemet. För att det även i praktiken ska bli meningsfullt för och att anlita SCB för insamling av uppgifter för övervakning och tillsyn anser regeringen att det bör införas en reglering som innebär att och på ett enkelt sätt kan få tillgång till de insamlade uppgifterna. En gemensam databas förenar stark statistiksekretess med och behov av uppgifter för övervakning och tillsyn Vid utformningen av en ny reglering måste enligt regeringens mening en utgångspunkt vara att den stränga sekretess som gäller för uppgifter som samlats in för statistikändamål kan upprätthållas även i fortsättningen. Det starka sekretesskyddet för sådana uppgifter är en förutsättning för förtroendet för statistikverksamheten. Däremot finns det – när väl ställningstagandet att och bör få anlita SCB för att samla in uppgifter som behövs för övervakning och tillsyn gjorts – inte några principiella skäl mot att sådana uppgifter får lämnas från SCB till och . För att förena de två utgångspunkterna, starkt sekretesskydd för uppgifter som samlats in för statistikändamål och möjlighet att lämna ut uppgifter som samlats in för övervakning och tillsyn, är det nödvändigt att de uppgifter som samlas in för och övervakning och tillsyn hålls åtskilda från de övriga uppgifter som förekommer hos SCB. Regeringen förslår därför att uppgifter som SCB samlar in för och övervakning och tillsyn lagras i en särskild databas som de tre myndigheterna har tillgång till. Eftersom uppgifterna i de flesta fall först kommer till SCB bör det vara den myndigheten som har hand om databasen. För att även och ska få tillgång till uppgifterna i databasen föreslår regeringen i avsnitt 13 att och ska ha direktåtkomst till databasen. En gemensam databas förbättrar förutsättningarna för samordning och samutnyttjande och använder olika tekniska system för insamlingen av uppgifter. Detta försvårar insamlingen både för uppgiftslämnarna och för myndigheterna själva. Myndigheterna utvecklar och underhåller parallella insamlingssystem och system för den påföljande interna behandlingen av uppgifterna. Uppgiftslämnarna å sin sida tvingas anpassa sina egna rapporteringssystem till flera insamlingssystem. Sammantaget medför detta ökade kostnader för både myndigheter och uppgiftslämnare. De skilda systemen ökar också riskerna för kvalitetsbrister hos de insamlade uppgifterna. Utredningen nämner att det kan hända att brister i rapporteringen som den ena myndigheten upptäcker korrigeras i rapporteringen till den myndigheten men inte i rapporteringen till den andra myndigheten. Vidare används olika nomenklaturer i de olika systemen. Det försvårar ytterligare för uppgiftslämnarna och bidrar till den ökade risken för kvalitetsbrister t.ex. genom olika definitioner. Utredningen exemplifierar detta med att och , i sina formulär, använder olika sektorsnedbrytningar och olika definitioner av dessa sektorer. och samlar delvis in liknande uppgifter. Främst gäller detta insamlingen från banker och bolåneinstitut som rapporterar balansräkningsuppgifter med nedbrytningar till både , se avsnitt 5.1.2, och till , se avsnitt 5.2.2. Det är i allmänhet inte fråga om en ren dubbelinsamling, utan om insamling av uppgifter som är liknande, men som i någon mån skiljer sig åt. Även detta medför ökade kostnader för både myndigheter och uppgiftslämnare. och har rättslig möjlighet att på begäran ta del av varandras uppgifter för övervakning respektive tillsyn. Något rutinmässigt utbyte av primärdata förekommer dock inte. En konsekvens av det bristande samutnyttjandet av insamlade uppgifter är – förutom att liknande uppgifter samlas in av både och – att de båda myndigheterna i sina analyser av liknande frågor riskerar att utgå från olika grundmaterial. Det kan gälla sådant som hur bank- och kreditmarknadsföretagens utlåning fördelar sig på olika löptider och på olika låntagarkategorier. En gemensam databas som SCB, och har tillgång till ger de tre myndigheterna bättre förutsättningar för samverkan i båda dessa avseenden. Det ska nämnas att utrymmet för samordning av uppgiftsinsamlingen på nationell nivå kommer att krympa allteftersom det införs bindande och direkt tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet för de finansiella företagen. Svensk Försäkring berör detta i sitt remissyttrande. Regeringen anser emellertid att även om möjligheterna till samordning av uppgiftsinsamlingen minskar utgör det inte något skäl mot att behandla de uppgifter som SCB samlar in på uppdrag av eller i en gemensam databas, så att uppgifterna på ett enkelt sätt kan samutnyttjas av de tre myndigheterna. Även uppgifter som eller själva samlat in skulle kunna lagras i den gemensamma databasen för att de lättare ska kunna samutnyttjas. I 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen definieras databas som en samling av information lagrad för automatiserad behandling. I flera s.k. registerförfattningar används uttrycket databas som en benämning på en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt, se exempelvis 2 kap. 2 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet. I samband med senare lagreglering av behandling av personuppgifter har användningen av uttrycket databas ifrågasatts. Skälen till detta har varit att uttrycket leder tanken till ett visst, i tekniskt avseende avgränsat, 2013/14:161 informationssystem där informationen har strukturerats på ett visst sätt. I propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet uttalades att behandling av personuppgifter i större utsträckning kommer att ske i avancerade ärendehanteringssystem som länkas samman med varandra, ibland med digital dokumenthantering. I sådana system kan information struktureras på ett sådant sätt att systemet utöver att tjäna som ett verksamhetsstöd för ärendehanteringen även i praktiken tillgodoser samma behov som traditionella personregister genom att olika sökingångar skapas. Det huvudsakliga syftet med insamlingen av personuppgifter är i dessa fall utförandet av en viss arbetsuppgift, inte att registrera uppgifterna i ett personregister (prop. 2009/10:85 s. 61). Till skillnad från i det sistnämnda lagstiftningsärendet syftar regeringens förslag om en gemensam databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna inte till att åstadkomma någon mer heltäckande reglering av de berörda myndigheternas behandling av uppgifter. Regeringens förslag är i första hand avsett att skapa en reglerad ordning för en särskild del av det utbyte av uppgifter som förekommer mellan myndigheterna. De uppgifter som ska omfattas av den här ordningen är till sitt format standardiserade uppgifter lämpade för bearbetning och analys med statistiska metoder. Den insamling av uppgifter som ingår i det nuvarande samarbetet sker inte heller med det huvudsakliga syftet att utföra vissa vid insamlingstillfället aktuella arbetsuppgifter, utan för att registrera uppgifterna för framtida användning vid olika analyser av det finansiella systemet och för framställning av statistik.