prop · H103247 · 2014-09-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:247 om bostäder för äldre i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2). har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader. Syftet med granskningen har varit att under- söka om staten gett kommuner med svaga bostadsmarknader tillräckliga förutsättningar för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar när det gäller äldres boende. anser att regeringen inte har gett kommuner med svaga bostadsmarknader tillräckliga finansiella och rättsliga förutsättningar att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringens insatser på detta område. Regeringen är medveten om de problem som finns på bostads- marknaderna på dessa orter. Regeringen konstaterar att mycket av det som rekommenderar redan är föremål för ut- redning. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Statens ansvar för bostadsförsörjningen............................. om tjänster av allmänt ekonomiskt Synpunkter på rekommendationer ........... Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga 1 för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2).............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning överlämnade för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till (exklusive ) från det att regeringen har tagit emot rapporten. , , Sbo samt Utredningen kommunernas bostadspolitik har yttrat sig över rapporten (dnr S2014/2447/PBB). har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader och konstaterar att förutsättningarna för bostadsförsörjning och byggande skiljer sig åt mellan olika delar av . Svag arbetsmarknad och vikande befolkningsunderlag har i delar av landet lett till bostadsöverskott och bostadsföretag med ekonomiska problem. Befolkningsutvecklingen i innebär att andelen äldre ökar. Denna utveckling är särskilt tydlig i kommuner som har svaga bostadsmarknader. I kommuner med svaga bostadsmarknader med generellt bostadsöverskott kan det råda brist på vissa typer av bostäder. granskning motiveras av att det i ett stort antal kommuner är svårt att uppfylla bostadsförsörjningens mål att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. I den svenska bostadspolitiken ansvarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna ansvarar för planering och genom- förande av bostadsförsörjningen. menar dock att det inte är klarlagt vilket ansvar staten har om kommunerna inte förmår att upp- fylla bostadsförsörjningsansvaret. Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten ger kommuner med svaga bostadsmarknader tillräckliga förutsättningar för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar när det gäller äldres boende. har undersökt om regeringen har sett till att det finns såväl rättsliga som finansiella förutsättningar för att uppfylla sitt bostads- försörjningsansvar. har därför granskat om regeringen, och , Sbo, har utformat och genomfört de statliga insatserna på ett ändamålsenligt sätt. granskning bygger till stor del på data från en enkät- undersökning riktad till de 123 kommuner som har eller har haft en mycket svag bostadsmarknad enligt en analys av f.d. Statens bostads- 2013/14:247 kreditnämnd (numera ). Syftet med enkäten var att kartlägga bostadsmarknaden och utbudet av bostäder för äldre samt kommunernas bedömningar av eventuella statliga insatser. har även genomfört djupintervjuer med ett antal utvalda kommuner samt genom- fört intervjuer med , och Sbo. har därutöver gett , docent i EU-rätt, i uppdrag att utarbeta ett rättsutlåtande om statsstödsregler. bedömer att det saknas tydliga rättsliga förut- sättningar för svenska kommuner att bedriva en bostadspolitik som upp- fyller målen i bostadsförsörjningslagen. Framför allt menar att det är osäkert om kommunerna har möjlighet att utnyttja om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att stödja bostadspolitiska åtgärder. pekar på att det inte går att fastställa exakt hur långt statens finansiella ansvar på bostadsområdet sträcker sig. anser dock att det bör prövas om ansvaret kan utökas i förhållande till vad som är fallet . anser också att det är viktigt att regeringen ser till att följer och analyserar utvecklingen på svaga bostadsmarknader. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar Riks- revisionen regeringen att –utarbeta ett ramverk utifrån EU:s begrepp om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i syfte att förtydliga kommunernas möjlig- heter till bostadspolitiska åtgärder samt anmäla ramverket till kommissionen, –ge i uppdrag att kontinuerligt följa utvecklingen på svaga bostadsmarknader –överväga att sänka kraven för att beviljas investeringsstöd för trygghetsbostäder och särskilt överväga att sänka 70-årsgränsen för den boende, –utforma Sbo:s verksamhet så att den är förenlig med . Även frågan om den konflikt som uppstår när fastigheter som omfattats av ett omstruktureringsavtal säljs be- höver utredas. När Sbo:s verksamhet är anpassad till EU:s regel- verk bör regeringen överväga att tillföra bolaget mer kapital, och –överväga att utveckla omstruktureringsstödet till en mer flexibel stödform utifrån behoven på svaga bostadsmarknader. Stödet bör syfta till att hjälpa de berörda kommunerna att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. 3Regeringens bedömning av Riks- revisionens iakttagelser Inledningsvis kan regeringen konstatera att vi delar den generella bilden av den demografiska utvecklingen på ett stort antal lokala bostads- marknader. Regeringen anser att befolkningsminskning och urbanisering samt en ökande andel äldre är viktiga frågor att beakta när det gäller bostadsförsörjning på marknader med svag efterfrågan. I kommuner med svaga bostadsmarknader finns det generellt ett bostadsöverskott. har dock konstaterat att det finns en positiv trend när det gäller bostadsöverskottet och de lediga lägenheterna minskar stadigt. Regeringen konstaterar också att bostadsöverskottet inte är ett lika omfattande problem som tidigare i de aktuella kommunerna. Antalet tomma lägenheter kulminerade och uppgick som mest till 62 000. Staten har medverkat till rekonstruktionsåtgärder och åtaganden i ett 50-tal kommuner och med statens hjälp har totalt 14 000 lägenheter avvecklats eller utvecklats. Vakanserna i de allmännyttiga bostadsföretagen har minskat kraftigt och även i kommunerna med de svagaste bostads- marknaderna har vakanserna minskat. Förutsättningarna för de lokala bostadsmarknaderna på dessa orter har därmed förbättrats. genomför en , BME, som besvaras av landets kommuner. I enkäten uppger endast 20 av landets 290 kommuner att de har ett bostadsöverskott i centralorten och 34 kommuner uppger att de har ett bostadsöverskott i kommunen som hel- het. De aktuella kommunernas ekonomi har också förbättrats. 3.1Statens ansvar för bostadsförsörjningen anser att det statliga ansvaret för bostadsförsörjningen är oklart samt att det inte går att fastställa exakt hur långt statens finansiella ansvar på bostadsområdet sträcker sig och menar att det bör prövas om ansvaret kan utökas i förhållande till vad som är fallet . Av 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grund- läggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social om- sorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förut- sättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande. Generellt sett bör staten inte vidta mer långtgående åt- gärder än vad som är nödvändigt för att uppnå en fungerande marknad. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I är graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting hög i ett inter- nationellt perspektiv och har en lång tradition av kommunalt självstyre. Självstyret innebär möjligheter för lokala anpassningar av verksamheter utifrån olika behov och förutsättningar. 2013/14:247 landsting står för större delen av våra välfärdstjänster så som skola, vård och omsorg. Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen som regleras i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar, kallad bostadsförsörjningslagen. Kommunerna får sina största intäkter, omkring två tredjedelar av de totala intäkterna, från skatteintäkter. Endast en mindre del, i genomsnitt knappt en femtedel, utgörs av statsbidrag. Förhållandena mellan olika kommuner och olika landsting varierar i olika delar av landet liksom förutsättningarna att klara av uppgifterna. Därför finns det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet vars syfte är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Staten vidtar även mer temporära åtgärder när det bedöms som mycket angeläget, ett exempel är investeringsstödet för äldrebostäder (se vidare avsnitt 4). Ett annat exempel på temporär åtgärd är bostadsanpassnings- bidraget. Genom det ges en möjlighet för kommunerna att hjälpa till att möjliggöra för äldre och funktionshindrade att bo kvar i sina hem. Kommunerna står för själva finansieringen av bidraget. Genom lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsbolag, kallad allbolagen, anges visserligen att de kommunala bostadsbolagen ska drivas av affärsmässiga principer men bolagen ska fortfarande ha ett allmännyttigt syfte. Kommunerna kan styra bolagens verksamhet genom ägardirektiv och bolagsordning. Kommunerna kan därmed använda sina företag för att fullgöra sitt bostadspolitiska ansvar. Allbolagen medger även att bolagen kan använda sitt eventuella vinstöverskott till åtgärder inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostads- behovet för grupper för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. I bostadsförsörjningslagen har ett regionalt perspektiv i riktlinjerna för bostadsförsörjningen införts genom en ändring . (2010:900) reglerar användningen av mark, vatten och byggande och ger kommunerna det s.k. planmonopolet genom att kommunen får bestämma hur marken ska användas och bebyggelsen ska utvecklas i kommunen. Det kommunala planmonopolet är en av de viktigaste förutsättningarna för det kommunala självstyret i . 3.2EU:s regelverk om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anser att det saknas tydliga rättsliga förutsättningar för kommunerna att bedriva en bostadspolitik som uppfyller målen i bostads- försörjningslagen. Revisionen anser att det framförallt är osäkert om kommunerna har möjlighet att utnyttja om gällande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. svensk lag medger att kommuner lämnar stöd till sina allmän- nyttiga bostadsaktiebolag så länge som detta stöd är förenligt med för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget. Regeringen har heller aldrig förbjudit kommuner att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I propositionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerad hyressättning (prop. 2009/10:185) gjorde regeringen bedömningen att bostadsförsörjning i vid mening inte i lag bör definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. konstaterade regeringen att det inte går att utesluta möjligheterna att använda reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsförsörjningsområdet men att det är komplicerat att göra en sådan avgränsning. Det finns en bred politisk enighet om att undvika en utveckling mot s.k. socialbostäder. Inom ramen för ut- redningen EU & kommunernas bostadspolitik ska undersökas i vilken mån EU:s reglering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör en framkomlig och lämplig väg att främja bostadsförsörjningen i kommunerna. Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse innebär inte i sig nya resurser, utan skulle endast möjliggöra för kommunerna att under vissa förutsättningar ge stöd. anser även att staten har otillräckliga verktyg för att hantera icke-fungerande bostadsmarknader. En grundförutsättning för att bostäder ska byggas är att det finns en efterfrågan på bostäder och efter- frågan bör styra var bostäder byggs. Det finns av naturliga skäl en be- gränsad efterfrågan på bostäder i avfolkningsorter. Det är framförallt tillgänglighetsanpassade bostäder i centrala lägen som efterfrågas på dessa orter. Beslut om bostadsbyggande bör därmed fattas med större eftertänksamhet i dessa orter då detta kan ge upphov till problem med tomma bostäder. Regeringen har även tillsatt ett antal utredningar för att utreda vilka verktyg som är användbara med hänsyn till framför allt EU:s statsstöds- regler, se avsnitt 4. anför i sin rapport att av personer som är eller äldre bor i ett särskilt boende (s. 33). Statistiken som presenteras i rapporten belyser dock inte behovet av platser i särskilt boende utan visar endast en demografisk utveckling. Det finns ingen entydig eller officiell förklaring till att antalet personer med beslut om särskilt boende eventuellt har minskat. Särskilt boende ingår för övrigt inte i granskningen och är heller inte relevant ur ett bostadsförsörjnings- perspektiv. Regeringen anser att har avstått från att redogöra för annan forskning, som är viktig att komplettera med för att nyansera bilden av orsakerna till att antalet platser i särskilt boende eventuellt minskar. Det finns forskning som tyder på att antalet platser för äldre med stora behov, s.k. heldygnsomsorg, snarare har ökat –2010 (Vad har hänt med resurserna för äldreomsorgen? , Äldrecentrum 2012). Det går inte att dra slutsatser på endast en informationskälla, utan en officiell förklaring bör grundas på en 2013/14:247 systematisk översikt. Vidare har avstått från att redogöra för insatser som regeringen vidtagit för att möta det samlade behovet av tillgängliga bostäder. för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) Som nämnts ovan kan kommuner lämna stöd till sina allmän- nyttiga bostadsaktiebolag så länge som detta stöd är förenligt med EUF- fördraget. Av framgår inte vad som avses med ett sådant ramverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som Riks- revisionen rekommenderar att regeringen ska ta fram. Utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik kommer att belysa förutsättningarna för att tillämpa statsstödsreglerna för s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Av instruktion framgår att verket ska följa och analysera bostadsmarknaden, såväl i ett nationellt som regionalt perspektiv. Regeringen anser att ska följa svaga bostadsmarknader likväl som det följer andra typer av bostadsmarknader. Resultaten från Bo- verkets bostadsmarknadsenkät kan vara ett av flera underlag för dessa analyser. För såväl de svaga bostadsmarknaderna som för övriga identi- fierade typer av bostadsmarknader är det viktigt att tar fram en tydlig definition och kriterier för respektive typ av bostadsmarknad. Regeringen har bedömt att detta arbete ryms inom ramen för instruktion. Sänkta krav på investeringsstödet Utredningen för äldreboende ska lämna förslag på åtgärder som för- bättrar och underlättar äldres boendesituation (se vidare avsnitt 4). Regeringen avser därför inte att vidta någon ytterligare åtgärd med an- ledning av rekommendation. Regeringen delar syn om att Sbo:s verksamhet bör ut- redas och konstaterar att bolagets verksamhet redan är föremål för över- syn av utredningen kommunernas bostadspolitik (se vidare avsnitt 4). Villkor för Sbo och omstruktureringsstöd Regeringen delar syn om att det är viktigt att villkoren i omstruktureringsstödet samt villkoren i bolagets verksamhet är samord- nade. Frågan ingår i utredningen kommunernas bostadspolitik (se vidare avsnitt 4). Regeringen delar syn om att omstruk- tureringsstöd bör utredas och konstaterar att stödet redan är föremål för utredning av utredningen om EU & kommunernas bostadspolitik (se vidare avsnitt 4). 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har tillsatt utredningen om EU & kommunernas bostads- politik S2013:11 . Utredningen har sitt huvudsakliga fokus på områden som uppmärksammans av . Utredaren ska lämna förslag på tre områden: –förslag som möjliggör omstrukturering eller ordnad avveckling av kommunala bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader; för- slagen ska syfta till att de bostadsföretag som omstruktureras ges förutsättningar att hantera framtida utmaningar och verka på marknadsmässiga villkor, –förslag som möjliggör för kommuner att främja bostadsför- sörjningen när marknadsförutsättningarna inte medger ett bostads- utbud som möter den lokala efterfrågan på bostäder av god kvalitet, –förslag som underlättar ny- och ombyggnad av egnahemsboende på gles- och landsbygd. Utredningen kommer även att analysera såväl det statliga anslag som finns för att stötta kommuner med kommunala bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader som den verksamhet som bedrivs av , Sbo. analys och de rekommen- dationer har lämnat sammanfaller således till stor del med det arbete som utredningen ska utföra enligt sina direktiv. Utredningens uppdrag är dock vidare än vad som avhandlas i . fokuserar på bostäder för äldre i avfolkningsorter medan utredningen har ett bredare uppdrag, den ska analysera hela bostads- marknaden i de aktuella kommunerna. Mot bakgrund av bristen på bostäder för äldre, och för att kunna förbe- reda och möta den demografiska utvecklingen med ett tilltagande antal äldre, har regeringen vidtagit ett antal åtgärder. I enlighet med förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldre- bostäder m.m. lämnas investeringsstöd för byggande av trygghetsbostäder och särskilda boendeformer för äldre. En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som förbättrar och underlättar äldres bostadssituation (dir. 2014:44). Syftet är att äldres bostadsbehov ska kunna tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden i alla delar av landet. Utredaren ska bl.a. kartlägga förekomsten av hinder för äldre personer att anpassa sitt boende eller att flytta till ett anpassat boende och de bakomliggande orsakerna till sådana eventuella hinder. Utredaren ska också analysera förutsättningarna för kommunerna att leva upp till de krav som ställs i bostadsförsörjnings- 2013/14:247 lagen och i annan relevant lagstiftning och vid behov föreslå nödvändiga åtgärder. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har vidare uppdragit åt att informera kommuner, byggherrar och andra relevanta aktörer om s.k. mellan- boendeformer för äldre, t.ex. trygghetsbostäder, samt åt Konkurrens- verket att ta fram en vägledning för upphandling av sådana bostäder. ska redovisa sitt uppdrag . För att underlätta den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen har regeringen därutöver infört ett stöd till kommunerna för inventering av den fysiska tillgängligheten i flerbostadshusbeståndet (förordning (2013:922) om stöd till kommuner för inventering av den fysiska till- gängligheten i flerbostadshusbeståndet). Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av . Med denna redogörelse och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. för äldre i avfolkningsorter (RIR 2014:2) GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Bostäder för äldre i avfolkningsorter är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 334 9 rir 2014:2 foto: edfalk form: curry tryck: interntryckeri, 2014 GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Bostäder för äldre i avfolkningsorter BOSTÄDER FÖR ÄLDRE I AVFOLKNINGSORTER GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Bostäder för äldre i avfolkningsorter har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Statens bostadsomvandling AB (Sbo) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. Statens bostadsomvandling AB (Sbo) BOSTÄDER FÖR ÄLDRE I AVFOLKNINGSORTER GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Ansvarsfördelning mellan stat och kommun på bostadsområdet Kommunernas verktyg för en ändamålsenlig bostadsförsörjning bedömning av statens ansvar på bostadsmarknaden Nuvarande statliga insatser på området Analys av svaga bostadsmarknader och äldres boende Om kommuner med svaga bostadsmarknader Om äldres behov av och efterfrågan på tillgängliga bostäder Nuvarande situation på svaga bostadsmarknader Om enkäten och kommunintervjuerna Hur ser bostadsmarknaden ut i kommunerna? Vad efterfrågar kommunerna? Hur väl fungerar de statliga insatserna? Rättsliga förutsättningar för svaga bostadsmarknader Rättsliga förutsättningar för kommunernas bostadsförsörjning Rättsliga förutsättningar mellan kommuner och kommunala bostadsföretag De statliga insatserna och Problemen för kommuner med svag bostadsmarknad Hinder för kommunerna att själva lösa problemen Statens ansvar och de statliga insatserna BOSTÄDER FÖR ÄLDRE I AVFOLKNINGSORTER Kommuner som har eller har haft svag bostadsmarknad Enkät från : Bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader I rapporten hänvisas till ett rättsutlåtande som finns att ladda ned från . Det kan också begäras från granskningens akt genom registrator. Underlag 1 Rättsutlåtande ang. offentligt stöd på svaga bostadsmarknader GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Förutsättningarna för bostadsförsörjning och byggande skiljer sig markant mellan olika delar av . Svag arbetsmarknad och vikande befolkningsunderlag har i delar av landet lett till bostadsöverskott och bostadsföretag med ekonomiska problem. Den här typen av bostadsmarknader brukar benämnas som svaga. Av 290 kommuner är det 123 som har, eller har haft, svaga bostadsmarknader enligt . I kommuner med svaga bostadsmarknader kan det finnas problem med såväl bostadsöverskott som bostadsbrist. Bostadsbrist uppstår när det befintliga bostadsbeståndet inte möter de behov som finns bland hushållen som efterfrågar ett nytt boende. Befolkningsutvecklingen i innebär att andelen äldre ökar. Denna utveckling är särskilt tydlig i kommuner som har svaga bostadsmarknader. Kommuner med svaga bostadsmarknader har dock ofta begränsade möjligheter att erbjuda äldre personer tillgänglighetsanpassade och centralt belägna bostäder med till exempel hiss och närhet till service.