prop · H20316 · 2014-12-10 00:00:00 — –EU-lagstiftningen ställer krav på att kontrollmyndigheterna ska veriﬁera sin kontrollverksamhet, det vill säga följa upp om man följer sin kontrollplan och om man ser eﬀekt av kontrollen. Detta är under utveckling i . livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? 6Möjligheter att åtgärda brister i kontrollverksamheten Om brister konstateras i kontrollverksamheten är det viktigt att staten säkerställer att dessa brister åtgärdas så att kontrollen kan bli eﬀektiv och ändamålsenlig. Åtgärder för att komma till rätta med bristerna kan variera från stöd till kontrollmyndigheterna till ingripanden i form av till exempel förelägganden. En möjlighet som staten har gett kontrollmyndigheterna för att komma till rätta med problem i kontrollverksamheten är utökad samverkan mellan kontrollmyndigheterna för att till exempel bättre utnyttja beﬁntliga resurser. 6.1Vad säger lagstiftningen? infördes utökade möjligheter i livsmedelslagstiftningen till ingripanden mot kommuner som inte fullgör sitt kontrolluppdrag. Inför ändringen betonade regeringen att det är angeläget att tillsynen blir bättre och mer likvärdig över landet och att det ﬁnns situationer då det krävs ett tydligt och kraftfullt agerande från statens sida. Därför behövdes enligt regeringen rätten att utfärda förelägganden mot kommuner som brister i tillsynen och regler om att mot en kommuns vilja överföra ansvaret för tillsynen över en viss verksamhet från kommunen till staten.157 Bestämmelserna om förelägganden mot kommuner och överﬂyttning av ansvar för tillsyn togs även in i den nu gällande livsmedelslagen. Regeringen motiverade detta med behovet av att åstadkomma en bättre och mer likvärdig tillsyn i hela landet.158 Möjligheten till överﬂyttning av kontrollen och möjligheten att utfärda förelägganden regleras i livsmedelslagen. 2004/05:72; . 2004/05:MJU10, rskr. 2004/05:200. 2005/06:128. livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? 15 § första stycket livsmedelslagen: får, i samråd med en kommun, besluta att den oﬀentliga kontrollen av en viss anläggning som kommunen annars har skall ﬂyttas över till verket. Ett sådant beslut får fattas, om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det ﬁnns andra särskilda skäl. 17 § livsmedelslagen: Om en kommun grovt eller har åsidosatt sin kontrollskyldighet när det gäller en viss anläggning, får regeringen på ansökan av besluta att ansvaret för den oﬀentliga kontrollen av den anläggningen skall ﬂyttas över till . Regeringen får besluta att kontrollen ska lämnas tillbaka till kommunen. 18 § livsmedelslagen: Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av dess kontrolluppdrag, får förelägga kommunen att avhjälpa bristen. Ett sådant föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som anser nödvändiga för att bristen skall kunna avhjälpas. har inga möjligheter att ingripa vid brister i länsstyrelsernas livsmedelskontroll, och länsstyrelserna har inga möjligheter att ingripa mot kommunerna. Som beskrivits ovan har möjlighet att ingripa mot kommuner som brister i sitt kontrolluppdrag. Regeringen slår i sin skrivelse om tillsyn fast att vid eventuella missförhållanden hos de kommunala tillsynsorganen bör krav på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden. 159 Om en kommun inte följer ett påpekande bör den statliga samordnande myndigheten emellertid kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder för att avhjälpa bristen. Möjligheter till ingripande anses eﬀektiva menar att förelägganden har stort genomslag trots att de inte kan förenas med vite.160 av länsstyrelserna angav i enkät att de i ganska eller mycket stor utsträckning anser att ingripanden från mot kommuner i form av till exempel förelägganden skulle leda till att brister avhjälps snabbare. för länsstyrelser har även uppgett i intervjuer att kommunerna uppfattar förelägganden som en stark sanktion, som kan få till stånd politiska beslut om exempelvis höjda taxor och mer resurser. Även de företrädare för kommuner som intervjuat har uppgett att ingripanden kan ha eﬀekt, 160Intervjuer med företrädare för och . exempelvis genom att kontrollverksamheten får uppmärksamhet från politikerna som då kan fatta beslut om mer resurser. Möjligheter till ingripande används sällan Brister som kan leda till förelägganden upptäcks enligt företrädare för genom revision, rapporteringen från kommunerna samt medverkan från kommunerna i aktiviteter. 161 Vanliga brister som konstaterats hos kommunerna är till exempel avsaknad av kontrollplan, brister i uppföljningen, problem med ﬁnansiering och bristande kompetens. Trots detta har använt möjligheterna till ingripande sparsamt. Förelägganden har främst använts när kommuner inte rapporterat in data till . Möjligheten till föreläggande har endast använts i två fall som inte avsett rapportering. Det ena fallet handlade om kompetensbrist och det andra om personalbrist. Det har förekommit att övertagit kontrollansvaret från kommuner i samförstånd. Det har dock aldrig hänt att kontrollansvaret har tagits över mot kommunens vilja. Enligt företrädare för är verket återhållsamt när det gäller att använda sig av möjligheterna till föreläggande och övertagande av kontrollansvar. Andra möjligheter, såsom att föra en dialog med kommunerna, uttöms innan sådana åtgärder övervägs.162 Systemet för hur resultat av uppföljning och revision ska hanteras internt inom är under utveckling. har fem ärenden gått vidare från utvärderingsenheten, som tar emot kontrollmyndigheternas rapportering och genomför revision, till kontrolledningsenheten, som ska göra en bedömning av vilken åtgärd från som kan ha störst eﬀekt i den berörda kommunen.163 tog fram en instruktion för hantering av brister i kommunala myndigheters fullgörande av sitt kontrolluppdrag.164 Där anges ett antal fall där det kan vara befogat att förelägga kommunen att åtgärda bristen. Dessa inkluderar bland annat att inga livsmedelskontroller genomförs, att det är uppenbart att det saknas personal och att brister hos kontrollobjekt inte upptäcks i kontrollen. Företrädare för har angett att de har tagit kontakt med tre kommuner för möten angående brister i kontrollverksamheten. Till mötena har politisk ledning och förvaltningsledning inbjudits att medverka. Dessa möten syftar i första hand till att ge stöd till de berörda kommunerna att avhjälpa bristerna, men i förlängningen kan processen leda till ett föreläggande.165 161Intervjuer med företrädare för och . 162Intervjuer med företrädare för och . 163Intervju med företrädare för . 164Livsmedelsverket, Hantering av brister i kommunala myndigheters fullgörande av sitt kontrolluppdrag, . 165Intervju med företrädare för . livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? Denna situation liknar den som revisorer beskrev 2001, även om kommunernas livsmedelskontroll förefaller ha förbättrats . Där konstaterar revisorerna att rapporterat om brister i kommunernas livsmedelstillsyn, men inte redogjort för vilka åtgärder som verket vidtagit för att komma till rätta med bristerna.166 Åtgärder med anledning av FVO:s revisioner kan även behöva vidta åtgärder med anledning av FVO:s revisioner. I sin handlingsplan med anledning av FVO:s revision av kontrollsystem för livsmedelshygien, spårbarhet, märkning och buteljerat vatten angav bland annat att verket skulle agera om det framkommer att en kontrollmyndighet inte lever upp till kraven i kontrollförordningen när det gäller kontrollfrekvensen. Företrädare för har inte kunnat ange på vilket sätt de avsåg agera när det gäller denna aspekt.167 har inga formella möjligheter att ingripa vid brister i länsstyrelsernas kontrollverksamhet. Enligt företrädare för borde det teoretiskt sett vara möjligt att ge möjligheter att ingripa mot länsstyrelser. Man känner dock inte till några andra områden där det ﬁnns möjligheter för en statlig myndighet att ingripa mot länsstyrelser.168 Även företrädare för Landsbygdsdepartementet anser att detta skulle vara möjligt, men att det då måste ﬁnnas behov av sådana möjligheter.169 har uppgett att de har riktat särskilda informationsinsatser till länsstyrelserna för att uppmärksamma dem på vikten av att kontrollera alla branscher och alla krav i lagstiftningen, men att rapporteringen visar att bristerna kvarstår.170 har dock inte haft några möten med enskilda länsstyrelser när det gäller brister i deras livsmedelskontroll hos primärproducenter. Anledningen uppges vara att har fokuserat på att förbättra livsmedelskontrollen i kommunerna, och att de inte har resurser för att agera även när det gäller länsstyrelserna.171 166Riksdagens revisorer, Hur styr staten livsmedelstillsynen? Rapport 2001/02:7, s. 62–63. 167Intervju med företrädare för . 168Intervju med företrädare för . 169Intervju med företrädare för Landsbygdsdepartementet . 170Livsmedelsverket, Rapportering av länsstyrelsernas livsmedelskontroll och information inom primärproduktionen 2012, rapport 14 – 2014, s. 21. 171Intervju med företrädare för . Länsstyrelserna har inga formella möjligheter att ingripa mot kommuner som brister i sin kontrollverksamhet, exempelvis om upptäcker brister vid sin revision av kommunerna. av företrädarna för länsstyrelserna uppgav i enkät att de anser att borde ha befogenhet att utfärda förelägganden mot kommuner med anledning av brister som framkommit vid revision av kommunernas livsmedelskontroll. På djurskyddsområdet har länsstyrelserna tidigare haft rätt att bland annat utfärda förelägganden mot kommuner som inte fullgjorde sitt tillsynsuppdrag.172 Enligt den nationella kontrollplanen ansvarar länsstyrelserna för att följa upp att kommunerna vidtar åtgärder för att rätta till brister som framkommer i länsstyrelsernas revision av kommunernas kontrollverksamhet. Om bedömer att kommunen inte vidtar tillräckliga åtgärder kan begära att förelägger kommunen att vidta rättelse.173 Länsstyrelserna begär i regel in åtgärdsplaner från kommunerna med anledning av revisioner av kontrollverksamheten. Som beskrivits i kapitel 5 är det emellertid oklart om länsstyrelserna har mandat att revidera kommunerna och därför är det även oklart om de har rätt att begära in åtgärdsplaner. Företrädare för en länsstyrelse har uppgett att de fått kritik av för att formulerat en begäran att kommunen skulle komma in med en åtgärdsplan som ett krav. Enligt borde ”ge kommunen möjlighet” att inkomma med åtgärdsplan eftersom inte har någon rätt att ställa krav på kommunen.174 Detta exempel förstärker bilden av att det ﬁnns oklarheter när det gäller hur länsstyrelserna ska följa upp att kommunerna vidtar åtgärder med anledning av resultat av revisionen. I de fall länsstyrelserna bedömer att kommunens åtgärder för att komma till rätta med brister inte är tillräckliga kan skicka vidare ärendet till för åtgärd. I enkät uppgav av företrädarna för länsstyrelserna att de skickat revisionsrapporter till med begäran om åtgärd. De företrädare för länsstyrelser som intervjuat har uppgett att det inte fungerar tillfredsställande att förmå kommunerna att vidta åtgärder genom att gå via . går enligt länsstyrelserna endast vidare med ett fåtal fall, 172Lag (2005:338) om ändring i djurskyddslagen (1988:534). 173Livsmedelsverket m.ﬂ., Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2014–2017 – Del 4 Organisation, revision och fördjupning av planens olika områden, s. 95. 174Intervju med företrädare för i ; , Revision av revision av lokal livsmedelskontroll, Dnr 4787/10, . livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? och där de gått vidare har det tagit väldigt innan agerandet ledde till åtgärder från kommunen. I enkät uppgav hälften av de länsstyrelser som skickat revisionsrapporter till för åtgärd att inte vidtagit åtgärder, och att detta endast skett i något fall. De övriga , tre länsstyrelser, angav att åtgärder vidtagits i de ﬂesta eller samtliga fall. Det skulle, enligt vissa länsstyrelser som intervjuat, stärka länsstyrelserna i deras revisioner om reagerade på länsstyrelsernas revisionsrapporter med att förelägga kommuner som inte vidtar åtgärder. Som det nu är minskas enligt dessa länsstyrelser eﬀekten av länsstyrelsernas revision när kommunerna märker att inget händer med de krav på åtgärder som skickar till . Företrädare för har uppgett att de inte alltid håller med länsstyrelserna om att det behövs åtgärder i kommunerna och att det är en anledning till att inte vidtagit åtgärder.175 6.4System för åtgärder med anledning av revision Enligt FVO är det viktigt att rekommendationerna i en revision leder till åtgärder. Det bör inte vara upp till revisionsobjektet att bedöma om åtgärder ska vidtas, utan den som reviderar måste kunna säkerställa detta på något sätt.176 Kommissionens riktlinjer för revision anger att revisionsobjekten bör utarbeta en handlingsplan där så krävs, att mekanismer bör inrättas för att se till att handlingsplanerna är lämpliga samt att korrigerande och förebyggande åtgärder blir färdiga inom rimlig tid. I direktiven till utredningen om revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter ﬁck utredaren i uppgift av regeringen att överväga om och i så fall hur ett system för att säkerställa att kontrollmyndigheterna avhjälper brister kan vara uppbyggt. Bland annat angav regeringen att det måste etableras ett samband mellan revisionsrapporterna och möjlighet till föreläggande enligt 18 § livsmedelslagen. Utredningen lämnade inga konkreta förslag på hur det från statlig nivå kan säkerställas att brister hos enskilda kontrollmyndigheter åtgärdas. Det konstateras endast att varje kontrollmyndighet behöver etablera en process för att behandla resultaten av revisionerna och för att övervaka att korrigerande åtgärder genomförs. Däremot föreslogs en regelbunden rapportering till regeringen så att regeringen kan följa utvecklingen av revisionsarbetet och de åtgärder som vidtas för att förebygga och korrigera brister i den oﬀentliga kontrollen.177 175Intervju med företrädare för . 176Intervju med företrädare för . 177SOU 2011:23, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, s. 51 och 62. Det ﬁnns inget krav i den svenska livsmedelslagstiftningen på att kontrollmyndigheter ska samverka. Samverkan mellan kontrollmyndigheter kan emellertid vara ett sätt att bättre utnyttja personalresurser och kompetens. Särskilt för mindre kommuner kan samverkan ge ökade möjligheter att leva upp till kraven i lagstiftningen, till exempel genom att anlita personal från andra kommuner för att hinna med alla planerade kontroller eller för att förstärka med specialistkompetens som saknas i den egna kommunen. Samverkan kan också underlätta för mindre kommuner att klara de i många fall omfattade administrativa kraven på planering och uppföljning. Samverkan kan också vara ett sätt att nå större likvärdighet. Genom att regelbundet utbyta erfarenheter och information ökar exempelvis möjligheterna att tillämpa likartade kontrollmetoder och ensa synen på hur lagstiftningen ska tillämpas. Därmed ökar också förutsättningarna att kontrollmyndigheterna gör likartade bedömningar av likartade fall. Även utbyte av personal genom att kontrollmyndigheterna vid behov lånar in personal av varandra ger denna möjlighet till samsyn och likriktning. Nedan beskrivs olika samarbetsformer och hur dessa används av kommunerna. 6.5.2 Samarbetsformer i kommunallagen Det är enligt kommunallagen möjligt för kommunerna att samarbeta inom en gemensam nämnd om uppgifter som är gemensamma.178 Kommuner kan också samarbeta genom att bilda kommunalförbund som tar hand om kommunala angelägenheter.179 Enligt SKL fanns 20 samarbeten enligt kommunallagen 2013.180 1783 kap. 3 a § kommunallagen (1991:900). 1793 kap. 20 § kommunallagen (1991:900). 180Intervju med företrädare för kommuner och landsting ; kommuner och landsting, Vägar till samarbete. Mellankommunal samverkan inom miljö och bygg, utkastversion . livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? 6.5.3Möjligheten till samverkan i livsmedelslagen Utöver kommunallagens möjligheter till samverkan anges i livsmedelslagen ytterligare former för samverkan mellan kommuner: 14 § p.1 livsmedelslagen: En kommun får träﬀa avtal med en annan kommun om att kontrolluppgifter som kommuner har enligt denna lag skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. 14 § p.2 livsmedelslagen: En kommun får också efter överenskommelse med annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. Dessa möjligheter till samverkan infördes i livsmedelslagen 2005.181 Av förarbetena framgår att det ansågs ﬁnnas behov av samverkansformer som krävde mindre omfattande anpassning av organisation och arbetsformer än de samverkansformer som anges i kommunallagen.182 Samverkansformerna, som funnits länge inom miljötillsynsområdet, ansågs som särskilt viktiga för mindre kommuner för att kunna upprätthålla kompetens och få tillräckliga resurser för kontrollverksamheten. Regleringen av samverkansformerna togs med i den nu gällande livsmedelslagen som infördes 2006.183 Behovet av möjligheter till samverkan mellan kommuner utöver de som ﬁnns i kommunallagen har även betonats i skrivelsen om tillsyn från 2010.184 Ingen uppföljning av samverkan enligt livsmedelslagen Samtliga aktörer som intervjuat under granskningen ser positivt på samverkan, i den mån behov ﬁnns. De ﬂesta menar också att möjligheterna till samverkan i livsmedelslagen är tillräckliga för ge kommunerna förutsättningar för mer samverkan. Däremot har inte kunnat se att det ﬁnns något systematiskt arbete från de ansvariga statliga myndigheterna, eller länsstyrelserna, med att följa upp hur många samarbeten som ﬁnns och uppmuntra mer samverkan. Ett par länsstyrelser har i intervjuer uppgett att de i sina kontakter med kommunerna uppmuntrar till mer samverkan.185 har hänvisat till att SKL håller konferenser och kurser för kommunala chefer och inspektörer och då informerar om 2004/05:72, bet. 2004/05:MJU10, rskr. 2004/05:200. 2005/06:128. 2009/10:79. 185Intervjuer med företrädare för i och län . möjligheten till samverkan.186 SKL har till uppgett att frågan om samverkan är prioriterad av organisationen under 2013 och 2014.187 konstaterar att regeringen inte har gett eller länsstyrelserna i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning kommunerna använder sig av de möjligheter till samverkan som ﬁnns införda i livsmedelslagen. Svaren på enkät till kommunerna visar att det ﬁnns kommuner som utnyttjar livsmedelslagens möjligheter till samverkan genom att anlita personal från andra kommuner. Svaren tyder dock på att detta sker i begränsad utsträckning. Enkätsvaren och intervjuerna med kommuner visar att den vanligast förekommande formen av samverkan är informations- och erfarenhetsutbyte mellan inspektörer, främst för att få råd och stöd. 6.5.4 Kommunerna ser fördelar men också hinder för samverkan I enkät har kommunerna fått svara på i vilken utsträckning de anser att samverkan medför fördelar. Kommunernas svar framgår av tabellen nedan. Tabell 7 Kommunernas uppfattning om i vilken utsträckning samverkan medför fördelar Mer samsyn/likvärdighet De ﬂesta kommuner uppger att de ser fördelar med samverkan. Kommunerna anser framför allt att samverkan kan medföra mer samsyn och likvärdighet samt möjligheter att diskutera bedömningar med kollegor i andra kommuner. Vid intervjuer under granskningen har företrädare för kommuner framhållit vikten av att ha kollegor att diskutera med och att samverkan med andra kommuner kan tillgodose det behovet i små kommuner.188 Vid intervjuerna har även framkommit att kommunerna anser att svårigheten att ha kompetens 186Intervju med företrädare för . 187Intervju med företrädare för . 188Intervju med företrädare för kommun . livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? inom alla områden kan lösas genom att exempelvis låna in personal från andra kommuner.189 Även om de ﬂesta kommuner ser fördelar med samverkan upplever de också att det ﬁnns hinder för samverkan. Av enkätsvaren framgår att nästan hälften av kommunerna ser stora geograﬁska avstånd som ett hinder. Andra hinder som enligt kommunerna är av betydelse är att förvaltningarna inte ser behov av samverkan eller att politikerna inte ser behovet. Även omfattande administration och olika ärendehanteringssystem upplevs vara hinder för samverkan, men i mindre utsträckning. I kommunernas kommentarer till frågan framgår att tidsbrist också uppfattas som ett hinder för att samverkan blir av. Företrädare för kommuner har i intervjuer uppgivit att långa restider och administrativt krångel kan hindra samverkan.190 6.5.5Samverkan mellan länsstyrelser om livsmedelskontroller av primärproducenter Statliga myndigheter har normalt möjlighet att samverka, även genom att anlita varandras personal, utan att det behöver ﬁnnas särskilda bestämmelser i lagstiftningen på området. Det innebär att länsstyrelserna har möjlighet att samverka trots att livsmedelslagstiftningen saknar bestämmelser som uttryckligen anger detta. Liksom när det gäller kommunerna kan samverkan mellan länsstyrelserna vara ett sätt att bättre utnyttja personalresurser och kompetens. Livsmedelskontrollen av primärproducenter omfattar många kontrollområden och branscher som kontrollfrekvensen är låg. Det talar för att det ﬁnns fördelar för länsstyrelserna att anlita varandras personal för att kunna täcka ﬂer kontrollområden och branscher samt för att bättre utnyttja specialkompetens som upparbetats vid vissa länsstyrelser. enkätundersökning visar dock att samverkan är begränsad. Av enkätsvaren framgår att de handläggare vid länsstyrelserna som genomför livsmedelskontroller främst samverkar genom att kontakta varandra för att få stöd och råd, exempelvis när det gäller bedömningar och tolkning av lagstiftningen. De ﬂesta länsstyrelser, 17 av 21, har uppgett att de inte samverkar utöver dessa kontakter. har uppgett sig låna in kontrollanter eller inspektörer, varken för vissa områden/branscher eller för att förstärka personalstyrkan. har emellertid uppgett att kontrollerna genomförs av en annan länsstyrelse. I intervjuer har företrädare för länsstyrelser nämnt som förklaring till de begränsade kontakterna att det ﬁnns få personer att kontakta eftersom så 189Intervjuer med företrädare för kommun och . 190Intervju med företrädare för kommun . få jobbar med livsmedelskontroller hos primärproducenter. Kunskapen och kompetensen är därmed också begränsad. En viss samverkan förefaller ﬁnnas när det gäller frågelistor och checklistor som används i kontrollverksamheten. Av enkätsvaren framgår att hälften av länsstyrelserna antingen stämt av sina checklistor med andra länsstyrelser eller använder checklistor som tagits fram gemensamt av länsstyrelserna eller som tagits fram av . En mer formaliserad samverkan mellan länsstyrelserna ﬁnns genom det så kallade 28-nätverket. Nätverket samverkar i frågor som avser hela livsmedelskedjan, främst djurskydd och veterinära frågor men även livsmedelskontroll. Nätverket syftar till att samordna och likrikta bedömningar och arbetssätt, utbyta erfarenheter och fånga upp problemområden.191 I ett gemensamt utvecklingsprojekt som beräknas vara klart arbetar länsstyrelserna även bland annat med att vidareutveckla det för länsstyrelserna gemensamma ärendehanteringssystemet. Detta ska till exempel förenkla länsstyrelsernas årliga återrapportering till Livsmedelsverket.192 yEtt viktigt verktyg i statens styrning av livsmedelskontrollen är möjligheter att vidta åtgärder mot kommunala kontrollmyndigheter som har brister i sin kontrollverksamhet. Dessa åtgärder är överﬂyttning av kontrollansvar och förelägganden. Möjligheterna utnyttjas dock i mycket begränsad utsträckning.