prop · H103146 · 2014-02-25 00:00:00 — begrepp vid genomförandet av internationella förpliktelser. nationella regleringen på området ges därmed ett innehåll som står i överensstämmelse med den internationella straffrätten och som lämnar utrymme för utvecklingen på området. Det kan konstateras att liknande direkta hänvisningar till internationella instrument även tidigare gjorts i Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att i de delar det är möjligt att följa stadgans struktur och artiklarnas utformning, som grundläggande krav på straffrättslig lagstiftning kan tillgodoses, utgör stadgan den naturliga förebilden för utformningen av den svenska 13 2 § första stycket 3 i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall samt 2 § första stycket 3 i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig Bör lagens tillämplighet begränsas av ett krav på universell jurisdiktion? Enligt utredningen bör den föreslagna lagen endast omfatta gärningar som skulle bedöma som internationella brott. Med beaktande av att allmän folkrätt i vissa delar sträcker sig längre än Romstadgan när det gäller att bedöma vad som utgör ett sådant brott, främst i fråga om krigsförbrytelser som begås i icke-internationella väpnade konflikter, är det dock enligt utredningen inte lämpligt att som förutsättning för straffansvar enligt lagen kräva att det finns stöd för detta i Romstadgan. Utredningen föreslår i stället att lagens tillämplighet görs beroende av om svensk domstol enligt allmän folkrätt eller en för bindande överenskommelse är behörig att döma över brottet även om gärningen saknar särskild anknytning till . De brott som upptas i lagförslaget – dvs. folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser samt vissa ansvarsregler för förmän – omfattas, enligt allmän folkrätt, av universalitetsprincipen. Därav följer att stater i princip ska utöva domsrätt över dessa gärningar oavsett anknytning till den egna staten. En bestämmelse med detta innehåll föreslås i 2 kap. 3 § 6 , jfr avsnitt 15. Internationella brottmålsdomstolens rätt att utöva jurisdiktion över dessa brott grundar sig på Romstadgan men dess behörighet är i vissa fall begränsad. Domstolen kan behöva avvisa ett åtal som väckts på grund av bristande behörighet enligt stadgan, även om gärningen i och för sig utgör ett relevant brott enligt allmän folkrätt. Detta gäller t.ex. vissa krigsförbrytelser begångna i icke-internationella väpnade konflikter eller om gärningsmannen är . Vidare pekar Romstadgans artikel 8 ut de krigsförbrytelser av mer kvalificerat slag som särskilt bör pröva; gärningar som begås som en del av en plan eller politik eller utgör en del av förövandet av sådana brott i stor skala. Således kan domstolen i vissa fall behöva avstå från att utöva jurisdiktion trots att det finns formella möjligheter enligt stadgan, se avsnitt 11.1. Artikel 8 begränsar dock på intet sätt vad som gäller sedvanerättsligt. Svensk domstol bör, bl.a. i enlighet med komplementaritetsprincipen, kunna lagföra brott på motsvarande sätt och i samma utsträckning som . Vid utformningen av nu aktuell reglering måste emellertid även sedvanerättsliga förpliktelser beaktas. Det innebär att i vissa fall, med stöd av universalitetsprincipen, kan utöva domsrätt över brott som på grund av bristande behörighet kan behöva avvisa. , och har invänt mot utredningens förslag i denna del och ansett att det kan finnas problem med att knyta en lags materiella tillämplighet till frågan om domsrätt. Regeringen instämmer i att en sådan reglering är ovanlig på straffrättens område. En sådan lösning torde också vara förenad med praktiska svårigheter. Vilka gärningar som med stöd i allmän folkrätt är underkastade universell jurisdiktion kan vara svårt för den enskilde tillämparen att avgöra. Ett av syftena med utredningens förslag torde ha varit att överbrygga den eventuella diskrepans som, i vissa hänseenden, kan föreligga mellan den föreslagna nationella regleringen och relevant Ett annat skäl som utredningen anför är att det kan råda tveksamhet om hur långt vissa traktater, särskilt inom den humaniära rätten, återspeglar allmän folkrätt. Regeringens lagförslag bygger till en betydande del på regleringen i Romstadgan, som återspeglar allmän folkrätt på området. I den mån förslagen går utöver vad som föreskrivs i stadgan, och i bakomliggande källor, görs bedömningen att de även i dessa delar endast omfattar brott som har sedvanerättsligt stöd och för vilka universell jurisdiktion gäller. Regeringen har – där det bedömts finnas behov av det – tydliggjort att det för tillämpningen av vissa enskilda straffbud krävs stöd i allmän folkrätt. Lagens tillämplighet bör därmed inte göras beroende av om universell jurisdiktion föreligger enligt allmän folkrätt eller ett för bindande traktat. Avslutningsvis vill regeringen framhålla att även om en traktat inte speglar allmän folkrätt är därmed inte sagt att en sådan överträdelse generellt sett är straffri. Den kan beivras t.ex. genom tillämpning av den nationella straffrätten inte sällan genom straffbestämmelser som införts för att uppfylla åtaganden i respektive traktat. I vissa fall kan militära disciplinära åtgärder vara tillräckliga. Bör det uttryckligen anges att domstolen särskilt ska beakta de principer och den praxis som utvecklas inom ? Lagförslaget syftar, som nämnts, till att säkerställa att lever upp till sina folkrättsliga förpliktelser på området. Genom framförallt Internationella brottmålsdomstolens samt Jugoslavien- och Rwandatribunalernas verksamhet förtydligas och utvecklas de folkrättsliga reglerna på området. Domstolens och tribunalernas praxis har därför av naturliga skäl stor betydelse på området och bör beaktas vid tillämpningen av den föreslagna lagen. Utredningen har, i detta sammanhang, anfört att avgöranden med utländskt ursprung normalt saknar formell betydelse för svensk lags tillämplighet om inte annat föreskrivits. Enligt allmänna principer ska nationella författningar vara förenliga med internationella åtaganden och de ska tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Således ska t.ex. vid tillämpning av , som utgör svensk lag, praxis från beaktas. Detsamma gäller i fråga om praxis. Några särskilda föreskrifter om att praxis från domstolarna ska beaktas finns inte. Vad som i detta sammanhang utgör gällande internationell rätt uttolkas till stor del bl.a. av , de verksamma tribunalerna men även andra internationella organ som FN eller . För att säkerställa att tillämpningen av lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser sker i överensstämmelse med folkrättsliga förpliktelser bör de principer och den praxis som tillämpas och utvecklas internationellt givetvis beaktas. Regeringen anser dock inte att någon uttrycklig reglering i detta avseende är nödvändig. Regeringens bedömning: Begreppet ras bör användas i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser men endast i den utsträckning termen förekommer i underliggande internationella instrument. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte yttrat sig över utredningens bedömning. har dock pekat på att användningen av begreppet ras i författningstext är komplicerat och rymmer flera olika aspekter samt att denna fråga varit föremål för behandling . Hovrätten har inte ifrågasatt utredningens förslag att termen ras används i överensstämmelse med vad som gäller enligt bakomliggande internationella överenskommelser, däremot lämpligheten av att utan vidare föra över uttrycket rasmässigt bestämd folkgrupp från lagen om straff för folkmord till den nya lagen. Hovrätten har föreslagit att inspiration i stället kan hämtas i bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § . Bedömningen i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanser: Svenska Röda Korset har yttrat sig över bedömningen i utkastet och anfört att begreppet ras inte bör användas i den föreslagna lagen. Skälen för regeringens bedömning: Det finns inte någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen heller ingen grund för att använda ordet ras om människor. har gjort bedömningen att användningen av ordet ras i författningstext riskerar att underblåsa fördomar och har ansett att regeringen, i de fall ordet ras förekommer i olika författningar som inte grundas på internationella texter, ska föreslå en annan definition där det är möjligt (bet. 1997/98:KU29 s. 7). Frågan om användning av begreppet ras i svensk lagstiftning har därefter varit föremål för särskilda överväganden. Den parlamentariskt tillsatta fick bl.a. i uppdrag att med hänsyn till internationella konventioner och överenskommelser överväga om det var möjligt och lämpligt att utmönstra termen ras ur de författningar där den förekom (dir. 2002:11). I betänkandet konstaterades att begreppet så gott som uteslutande förekommer i författningar som syftar till att uppfylla internationella konventioner eller att genomföra EG-direktiv. Vidare anfördes att termen i dessa sammanhang används för att skydda individer eller grupper och inte för att det finns en tro på förekomsten av olika raser eller för att stödja en sådan uppfattning. Mot denna bakgrund föreslog kommittén att begreppet inte skulle utmönstras (SOU 2006:22, s. 287 f.). I propositionen till den nya diskrimineringslagen (2008:567), som trädde ikraft , uttalade regeringen att det tillgängliga utredningsunderlaget inte gav tillräckligt stöd för att ta bort begreppet ras ur samtliga författningar. Regeringen ansåg emellertid att bruket av begreppet i lagtext skulle kunna ge legitimitet åt rasistiska föreställningar och kunna befästa ras som en existerande kategori. Det var därför inte önskvärt att använda begreppet i diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 120). diskrimineringsgrunderna i den nya lagen anges i stället etnisk tillhörighet, varmed avses en persons nationella eller etniska ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. begreppet ras utmönstrats även ur regeringsformen (jfr prop. 2009/10:80 s. 150 f.). Regeringen uttalade i samband med tillkomsten av den nya diskrimineringslagen samt även i därpå följande lagstiftningsärenden (jfr prop. 2009/10:85 s. 123 och prop. s. 94) en avsikt att i ett annat sammanhang se över frågan om huruvida ordet ras bör utmönstras ur all lagstiftning. närvarande föremål för beredning inom . Begreppet ras förekommer i såväl folkmordskonventionen som Romstadgans artikel 7 som behandlar brott mot mänskligheten. Regleringen speglar gällande sedvanerätt. Termen används i dessa sammanhang i syfte att skydda individer från ageranden som grundas i föreställningar om att de tillhör en viss ras. Förutsatt att ändamålet med regleringen uppfylls torde det emellertid inte i och för sig finnas något hinder mot att använda något annat begrepp än ras i författningar som syftar till att säkerställa skyddet. regeringen skäl att överväga en utmönstring av begreppet även i fråga om regleringen om ansvar för folkmord samt den föreslagna regleringen av ansvar för brott mot mänskligheten. Denna fråga bör dock behandlas i ett sammanhang och inom ramen för det arbete som pågår Det är därför mindre lämpligt, att som Svenska Röda Korset föreslagit, redan nu ersätta begreppet ras med ett annat Regeringen gör därmed bedömningen att termen ras kan användas i förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, trots de invändningar som finns mot begreppet som sådant. Begreppet bör givetvis användas endast i den utsträckning det förekommer i de underliggande internationella instrumenten, dvs. folkmordskonventionen och Romstadgan. 9.1Gärningen ska begås i syfte att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan Regeringens förslag: För straffansvar för folkmord krävs att den straffbara gärningen begås i syfte att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan. Regeringens bedömning: Det bör inte uttryckligen föreskrivas att gärningen ska ingå som ett led i ett mönster av liknande gärningar. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. 2013/14:146 Utredningen föreslår ett uttryckligt krav på att gärningen ska ingå som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar riktade mot folkgruppen eller att den i sig är ägnad att medföra en sådan förintelse. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över förslagen. Förslaget och bedömningen i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som en reaktion på de brott som begicks mot den judiska folkgruppen under framförhandlades konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (folkmordskonventionen, prop. Därigenom kodifierades det som redan då ansågs vara ett sedvanerättsligt förbud mot folkmord. Utmärkande för folkmord är att brottet ytterst riktar sig mot en folkgrupp och begås i förintelsesyfte. Det grundläggande skälet för straffansvar är därmed att skydda vissa angivna folkgruppers rätt att existera, snarare än enskilda individers. Det för folkmord särskilda förintelsesyftet ger brottet en särställning inom den internationella straffrätten där det i princip betraktas som det mest allvarliga brottet. Det är också genom detta syfte som folkmord skiljer sig från sedvanliga brott som t.ex. begås i syfte att diskriminera enskilda individer, även om dessa kan vara många till antalet. Kravet på att en gärning ska begås i förintelsesyfte skiljer även folkmordet från straffansvar för brott mot mänskligheten, som till stor del omfattar samma typ av gärningar. För brott mot mänskligheten krävs att gärningen i sig utgör ett omfattande eller systematiskt angrepp på en grupp civila eller ingår som ett led i ett sådant angrepp, se närmare avsnitt 10.2. Artikel 6 i Romstadgan, som reglerar folkmord, överensstämmer i princip med folkmordskonventionen. Där anges att med folkmord avses var och en av de i artikeln uppräknade gärningarna förövade i avsikt att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp. Syftet att helt eller delvis förinta en folkgrupp Straffansvaret för folkmord syftar, som nämnts, till att skydda vissa utpekade folkgruppers rätt att existera och därmed från att förintas. En folkgrupps existens kan hotas genom att folkgruppens medlemmar dödas i sådan omfattning att gruppen som sådan helt eller delvis upphör att existera. Det är emellertid inte nödvändigt att de enskilda individer som gemensamt bildar en folkgrupp rent fysiskt utplånas. Förintelse kan även åstadkommas genom att en folkgrupp ur ett socialt och kulturellt perspektiv upphör att existera14. Detta förhållande återspeglas i den 14 Jugoslavientribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. Vidoje Blagojevic´and , IT-02-60-T, 2005, para 666. uppräkningen av gärningstyper som enligt Romstadgans artikel 6 kan utgöra folkmord, förutsatt att det särskilda syftet föreligger. En folkgrupp kan således förintas genom att dess medlemmar förorsakas allvarliga skador eller svårt lidande t.ex. genom att utsättas för tortyr eller våldtäkt. Detta bekräftas bl.a. i Rwandatribunalens avgörande Akayesu15 där kvinnor genom att utsättas för bl.a. omfattande våldtäkter och misshandel förorsakats sådana skador och sådant lidande att de, deras familjer samt den folkgrupp de tillhörde därigenom brutits ned i sådan omfattning att det var fråga om förintelse av folkgruppen som sådan. En folkgrupps fortlevnad kan på motsvarande sätt hotas genom att barnafödslar inom folkgruppen förhindras eller genom att barn förs bort från gruppen. Folkgruppens existens riskeras i dessa fall av att den genom denna typ av åtgärder inte fysiskt tillförs nya individer men även genom att barn som tillhör folkgruppen hindras från att tillägna sig gruppens språk, kultur och religion, vilket kan försvåra för barnen att känna samhörighet med gruppen. Folkgruppens medlemmar förhindras därigenom från att t.ex. utöva sin gemensamma kultur, religion eller traditioner samt från att känna samhörighet och identifiera sig som grupp. En folkgrupp kan också sägas förintas genom att s.k. nyckelpersoner tillhörande gruppens politiska, religiösa, kulturella eller intellektuella ledarskap dödas eller förs bort. Sådana åtgärder kan leda till splittring i gruppen samt förlust av en gemensam identitet. Bedömningen av om en gärning har begåtts i syfte att helt eller delvis förinta en folkgrupp får enligt bl.a. praxis från Rwanda- och Jugoslavientribunalerna allmänt sett göras utifrån de objektiva omständigheter som varit för handen vid gärningstillfället. En omständighet av central betydelse för denna prövning är om det finns någon plan eller politik att förinta folkgruppen samt om gärningen utgör ett led i den16. Frågan om förekomsten av en sådan plan eller politik får avgöras utifrån omständigheter hänförliga såväl till den enskilda gärningen och de förhållanden som denna begås under, som till förövaren17. Bör det uppställas ett uttryckligt krav på att gärningen ska ingå som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar riktade mot folkgruppen? För att straffansvar för folkmord ska komma i fråga krävs som utgångspunkt att brottsligheten sker i stor omfattning. Det förutsätts därmed i princip att flera personer deltar i brottsligheten och att denna riktas mot ett stort antal individer. Folkmord föregås därmed ofta av planering och samordning. För genomförandet av brottsligheten krävs således i det närmaste någon form av underliggande plan eller strategi 15Rwandatribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. , 1998, ICTR- 96-4-T, paras 731–734. 16Jugoslavientribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. , 2001, IT-95- 10-A, para, 48, Jugoslavientribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. , 2001, IT-98-33-T, paras 571 och 572. 17 Rwandatribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. ,1998, ICTR- 96-4-T, para 523, Rwandatribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. and , 2001, ICTR-95-1-A, paras 158 och 159. med förintelsesyfte där varje enskild gärning ingår som ett led. Frågan är dock om det för straffansvar ska krävas att gärningen ingår som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar i varje enskilt fall. Vid förhandlingarna om brottskriterierna till Romstadgan ansåg vissa stater att en sådan förutsättning gällde. Andra stater var av uppfattningen att detta skulle innebära att ytterligare rekvisit utöver vad som följer av folkrätten, i synnerhet folkmordskonventionen, introducerades. enades delegationerna om den kompromisslösning som kom till uttryck i brottskriterierna; nämligen att en folkmordsgärning ska ha ingått som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar riktade mot folkgruppen eller i sig ha kunnat medföra att en folkgrupp förintas (the conduct took place in the context of a manifest pattern of similar conduct directed against that group or was conduct that could itself effect such destruction18). Genom det första ledet avsåg staterna att ge uttryck för den situation då en gärning ingår som ett led i en övergripande plan eller politik att helt eller delvis förinta en folkgrupp. Det andra ledet tog sikte på de fall då en enstaka gärning till sin omfattning eller sitt allvar är sådan att den i sig kan förorsaka en folkgrupps förintelse. Avsikten med brottskriterierna var i första hand att peka på folkmordets kollektiva och storskaliga karaktär. Syftet var också att tydliggöra att straffansvar för folkmord inte är avsett att träffa enstaka gärningar som begås i diskriminerande syfte mot en eller ett fåtal personer och inte heller s.k. massmord när sådana brott utgör isolerade företeelser helt utan samband med andra liknande gärningar och utan någon bakomliggande strategi. Inom den internationella doktrinen finns det olika uppfattningar om innebörden av brottskriterierna i dessa delar. Flera författare anser inte att de tillför det sedvanerättsliga folkmordsbrottet ytterligare brottsrekvisit utan att de, i syfte att ge ledning vid tillämpning av bestämmelsen, endast beskriver de förhållanden under vilka en folkmordsgärning typiskt sett begås19. Denna uppfattning delas av Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. I praxis har konstaterats att förekomsten av en plan eller politik att förinta en folkgrupp inte utgör ett nödvändigt rekvisit för straffansvar varken enligt folkmordskonventionen eller enligt folkrätten i övrigt. Samma bedömning har gjorts när det gäller frågan om det för straffansvar krävs att en gärning ska utgöra ett led i en sådan plan eller politik20. Dock förutsätter, enligt tribunalerna, folkmordsbrottets karaktär i princip att brottsligheten samordnas genom en övergripande plan eller politik. Detta bör emellertid skiljas från vad som utgör formella brottsrekvisit. Skyddsintresset för folkmordsbrottet är i första hand en viss utpekad folkgrupp som kollektiv, inte den enskilda individen som ingår i kollektivet. Brottets karaktär förutsätter att en folkgrupps eller en del av 18 Brottskriterierna till artikel 6 a–e. 19Schabas, in International , The crime of crimes, andra upplagan, 2009, s. 250 f. , Principles of International Criminal , andra upplagan, 2009, s. 271 f. 20Jugoslavientribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. , 2001, IT-95- 10-A, para 48, Jugoslavientribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. , 2004, IT-98-33-A, paras 221–226, Rwandatribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. , 2005, ICTR-97-20-A, para 260, Rwandatribunalen, Appeal Judgement, The Prosecutor v. , 2007, ICTR-01-76-A, para 260. en sådan grupps existens hotas genom handlandet. Detta är en grundläggande förutsättning för dess tillämpning i varje enskilt fall. Även om en enskild gärning – dödande av en enstaka individ – kan vara straffbar som folkmord, krävs att hotet mot gruppens fortlevnad är reellt, t.ex. genom att gärningen utgör en del av ett mönster av liknande gärningar. För de enskilda gärningstypernas straffbarhet krävs med andra ord att det kan konstateras att ett folkmord begås eller har begåtts. Utredningen har föreslagit att det för straffansvar ska krävas att en gärning ingår som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar riktade mot folkgruppen eller att den i sig är ägnad att medföra att folkgruppen helt eller delvis förintas. Som utredningen konstaterat torde frågan om en gärning är begången med det för folkmord särskilda syftet vara att bedöma med utgångspunkt i de faktiska omständigheterna vid gärningstillfället. De omständigheter som brottskriterierna pekar på, och som enligt utredningens förslag uttryckligen bör framgå av lagtexten, torde enligt regeringen få störst betydelse när en gärning riktar sig mot endast en eller ett mindre antal personer. För att en sådan gärning ska kunna omfattas av folkmordsbestämmelsen krävs i det närmaste att den tillsammans med andra liknande gärningar ingår som ett led i en plan eller politik som bedrivs i det föreskrivna syftet. Med beaktande av brottets karaktär torde det vara svårt, om än inte uteslutet, att i annat fall kunna bedöma en sådan gärning som folkmord. Som ovan konstaterats återfinns emellertid inte något liknande uttryckligt krav i folkmordskonventionen eller sedvanerätten. Avsikten med brottskriterierna tycks inte heller ha varit att ge uttryck för det. Vid en sammantagen bedömning bör därför, enligt regeringen, något uttryckligt krav på att gärningen ska ingå som ett led i ett uppenbart mönster av liknande gärningar inte uppställas generellt. Därvid beaktas även att den nu föreslagna bestämmelsen om folkmord inte enbart grundar sig på Romstadgan. Vad som folkrättsligt åligger , främst på grund av folkmordskonventionen, måste också beaktas.