prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Det bör också noteras att uttrycken förekommer i annan lagstiftning utan att någon definition anges i lagtexten (19 § lagen om särskild utlänningskontroll). Medvetet främjande av viss brottslig verksamhet När det har bedömts finnas en påtaglig risk för att viss brottslig verksamhet ska äga rum inom en organisation eller grupp ska dessutom enligt utredningen krävas att det ska kunna befaras att den person som tvångsmedlet riktas mot kommer att främja den brottsliga verksamheten. vid har framfört att det bör belysas hur förslaget förhåller sig till bestämmelsen om Av framgår att inte bara den som har utfört en brottslig gärning kan fällas till ansvar för brott utan även annan som främjat denna med råd eller dåd (23 kap. 4 §). För att ett straffbart främjande enligt ska anses föreligga krävs inte att den medverkandes åtgärder varit nödvändiga för att brottet skulle komma till stånd. Detta medför att medverkansansvar kan drabba även den som endast obetydligt bidragit till tilldragelsen (se m.fl., En kommentar, s. 23:54). De krav som ställs enligt för att ett främjande i objektiv mening ska anses föreligga bör gälla även i detta sammanhang. Bestämmelsen i tar emellertid sikte på hur en persons delaktighet i en gärning som de facto har ägt rum ska bedömas, medan den nu aktuella bestämmelsen i stället tar sin utgångspunkt i ett förväntat främjande av viss framtida brottslig verksamhet. Som tidigare angetts är det inte rimligt att vid tillämpningen av lag om preventiva tvångsmedel kräva en närmare beskrivning av en tänkt framtida gärning. Detta innebär att det i detta skede normalt inte heller är möjligt att närmare ange enskilda personers medverkan i en sådan gärning. Den bedömning som ska göras i detta sammanhang tar därför sikte på att värdera de omständigheter som talar för att det finns en risk för ett främjande, snarare än att förutse vad främjandet kan tänkas bestå i. Vid bedömningen av risken för att ett sådant främjande kommer att ske bör det, som utredningen har konstaterat, ställas upp ett visst krav på konkretion beträffande de omständigheter som läggs till grund för bedömningen. Omständigheter som kan tala för att en främjandefara föreligger bör t.ex. i vissa fall kunna vara den ställning personen har i organisationen (som t.ex. ledare eller aktiv medlem) eller att denne tidigare dömts för brottslighet som är relevant i sammanhanget. Som utredningen har föreslagit bör detta uttryckas genom att det ska kunna befaras att ett sådant främjande kommer att ske. Flera remissinstanser har påtalat att det av rättssäkerhets- och tydlighetsskäl finns behov av att ytterligare precisera förutsättningarna för hemlig tvångsmedelsanvändning i dessa fall. Av utredningens förslag framgår inte om det ska ställas krav på att främjandet av den brottsliga verksamheten sker medvetet. Som framgår ovan kan det anses vara fråga om ett främjande även vid ett relativt obetydligt bidrag till en händelse. Exempelvis skulle det förhållandet att någon ger ekonomiskt stöd till en grupp eller organisation kunna anses innebära ett främjande i objektiv mening. Utan ett krav på att främjandet sker medvetet i den nu aktuella bestämmelsen skulle ett tvångsmedelsbeslut alltså kunna träffa en person som inte känner till att det förekommer planer på brottslig verksamhet inom gruppen eller organisationen. En sådan bestämmelse riskerar enligt regeringens uppfattning att få ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Enligt regeringens mening är det rimligt att tvångsmedelsanvändning i nu aktuella fall endast är möjlig då det kan befaras att främjandet sker medvetet. Detta innebär att det ska kunna befaras att den aktuella personen antingen kommer att agera i direkt syfte att främja brottslig verksamhet eller att denne inser att detta kommer att bli effekten av hans eller hennes handlande. Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel mot en enskild medlem i en grupp eller organisation begränsas därmed på ett tydligt sätt. 6.3.3Vid vilken brottslig verksamhet bör preventiv tvångsmedelsanvändning vara möjlig? Regeringens förslag: Tvångsmedlen ska kunna användas även vid risk för brottslig verksamhet som innefattar s.k. statsstyrt företagsspioneri. Regeringens bedömning: Tvångsmedel bör även fortsättningsvis få användas i preventivt syfte vid risk för brottslig verksamhet som innefattar de brott som lag om preventiva tvångsmedel omfattar. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att tvångsmedel ska kunna användas också vid risk för brottslig verksamhet som innefattar obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering och brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, även när det inte går att avgöra om dessa brott är grova. Sedan utredningen lämnat sina förslag har regeringen föreslagit vissa förändringar i brottskatalogen (prop. 2013/14:51). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , , , , , , och , tillstyrker eller har inte någon erinran mot utredningens bedömning och förslag. Justitiekanslern, och Svenska avdelningen av internationella motsätter sig förslaget med hänvisning till integritetsskäl. Även Tidningsutgivarna och Utgivarna ställer sig av samma skäl tveksamma till utvidgningen. Säkerhetspolisen framför att tvångsmedel i preventivt syfte bör få användas även vid befarad risk för t.ex. givande eller tagande av muta. anser att det bör övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen. Skälen för regeringens förslag och bedömning En brottskatalog för att avgränsa den brottsliga verksamheten En förutsättning för att använda de preventiva tvångsmedlen bör som regeringen konstaterar i föregående avsnitt vara att det finns en påtaglig risk att någon kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet. Fråga kvarstår hur denna brottsliga verksamhet bör avgränsas. Enligt lag om preventiva tvångsmedel ska den brottsliga verksamheten innefatta något av ett antal särskilt uppräknade brott. Dessa brott är: sabotage eller grovt sabotage, väpnat hot mot laglig ordning, brott mot medborgerlig frihet, spioneri och grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, grov olovlig underrättelseverksamhet, grovt brott enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (s.k. terroristfinansiering), samt grovt brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Också följande brott omfattas, under förutsättning att de innefattar en sabotagegärning som uppfyller rekvisiten i 13 kap. 4 § : mordbrand och grov mordbrand, sjö- eller luftfartssabotage, samt Slutligen omfattas följande brott, om de begås i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd (s.k. systemhotande syfte): Som framgår av avsnitt 6.2.3 har regeringen också föreslagit att ett nytt brott, olovlig underrättelseverksamhet mot , ska införas i och att det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det brottet som gäller för andra former av olovlig underrättelseverksamhet. Enligt förslaget ska tillstånd enligt lag om preventiva tvångsmedel kunna meddelas för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar grov olovlig underrättelseverksamhet mot . Brottskatalogen lag om preventiva tvångsmedel är alltså lik den utredningslag. Skillnaderna är följande. utredningslag omfattar även olovlig kårverksamhet och statsstyrt företagsspioneri samt vissa av brotten ovan även när dessa inte är grova (obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt lagen [2010:299] om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet). Däremot omfattar utredningslag inte de brott där krav ställs på systemhotande syfte. I förarbetena till lag om preventiva tvångsmedel angavs som utgångspunkter dels att regleringen skulle utgå från polisens behov, dels att endast allvarliga brott kunde komma i fråga. tvångsmedel (föregångaren till tvångsmedelslag) fick tjäna som en utgångspunkt för att avgöra vilka straffbestämmelser som reglerna om preventiva tvångsmedel skulle hänvisa till. Skälet till det uppgavs vara att de brott som angavs i den lagen till stor del var klart systemhotande och att det var av största betydelse att det fanns effektiva medel för att förhindra sådana brott (prop. 2005/06:177 s. 58 f.). Beträffande preventiva tvångsmedel är behoven i stor utsträckning knutna till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och att bekämpa terrorism. I denna verksamhet är det huvudsakliga målet sällan att få en lagföring till stånd. Vikten av att förhindra en viss typ av brottslighet och hur svårupptäckt eller svårutredd brottsligheten är blir då centrala faktorer. Även om tillämpningen av de preventiva tvångsmedlen inte ska förutsätta ett konkretiserat brott (i meningen gärning) utan i stället en konkretiserad risk för viss brottslig verksamhet är det normalt möjligt att bedöma vilket eller vilka brott (i meningen straffstadgande) den befarade verksamheten innefattar. Regeringen delar därför utredningens bedömning att lagens tillämpningsområde även fortsättningsvis bör avgränsas med hjälp av en brottskatalog. lag bör användas som utgångspunkt för vilka brott som ska ingå i brottskatalogen De bedömningar som regeringen gjort i anslutning till utredningslag om behovet av hemliga tvångsmedel hänförliga till bl.a. hur svårutredda brotten är, blir relevanta även i detta sammanhang. Av utredningens kartläggning framgår t.ex. att de personer som preventiva tvångsmedel har riktats mot på kontraspionagets område i regel har haft en mycket hög säkerhetsdisciplin (betänkandet avsnitt 6.8.9.3). Personer som är aktiva inom detta område har ofta genomgått särskild utbildning för att kunna kommunicera hemligt, uppträda diskret, avslöja övervakning och skaka av sig spanare. I praktiken är därför likheterna stora med personer inom organiserad brottslighet, men med den skillnaden att personer som bedriver spionage i allmänhet har större resurser och bättre utbildning. Eftersom många inom denna grupp räknar med att vara övervakade ställs särskilt höga krav för att försvåra säkerhetstjänstens kartläggning. Känsliga frågor avhandlas normalt inte per telefon, koder används och korta möten sker på offentlig plats. Hemliga möten sker ofta enligt ett i förväg överenskommet schema så att mötena inte ska behöva föregås av t.ex. telefonkontakt. Säkerhetsmedvetandet varierar dock även bland personer som bedriver spionage och behov av att ta telefonkontakter kan uppstå även inom denna krets. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan också vara till nytta genom att det tvångsmedlet ger möjlighet att lokalisera kommunikationsutrustning även när den inte används för kommunikation. Samtliga av de brott som Säkerhetspolisen bekämpar, och som föreslås kunna leda till hemliga tvångsmedel i en förundersökning utan krav på något visst straffminimum eller straffvärde, är sådana att det är av stor betydelse att det finns effektiva medel för att förhindra dem. anser sammantaget, i likhet med utredningen, att det finns behov av att använda preventiva tvångsmedel beträffande samtliga dessa brott. Den katalog som reglerar vid vilka brott hemliga tvångsmedel i en förundersökning oavsett straffvärde ska vara tillåten bör även fortsättningsvis användas som en utgångspunkt för vilka brott som ska kunna leda till preventiv tvångsmedelsanvändning. Dessa behov och den förväntade nyttan av tvångsmedlen ska vägas mot integritetsintresset. Vid den avvägningen får allvaret i den brottslighet som riskeras stor betydelse. Brottskatalogen bör inte begränsas i förhållande till gällande rätt Genom utredningens kartläggning har framgått i vilken omfattning 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har använts. iakttas vid värderingen av dessa uppgifter när den förväntade nyttan och integritetsintrånget av preventiva tvångsmedel bedöms. den befintliga lagstiftningen inte har ansetts fungera tillfredställande och ändringar föreslås (se avsnitt 6.3.2). Det kan dock konstateras att samtliga punkter i brottskatalogen i 1 § lag om preventiva tvångsmedel har tillämpats utom 1 § 1 (sabotage och grovt sabotage). oftast åberopade punkterna är 1 § 3 (olika högmålsbrott) och 1 § 5 (terroristrelaterade brott). Regeringen har också konstaterat beaktansvärd nytta förekommit vid tillämpningen av lagen. integritetsintrånget i enskilda fall synes någon beaktansvärd skillnad inte finnas jämfört med när de aktuella tvångsmedlen, främst hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, används enligt 27 kap. . Regeringen instämmer i utredningens slutsats att de brott som ingår i brottskatalogen lag om preventiva tvångsmedel även fortsatt bör kunna leda till tillstånd till preventiva tvångsmedel. regeringen anförde när lagen infördes väger intresset av att den aktuella brottsligheten kan förhindras tyngre än integritetsintresset för de presumtiva gärningsmännen och andra som kan bli föremål för tvångsmedelsanvändningen (prop. 2005/06:177 s. 42). Nästa fråga är då om lagen som utredningen har föreslagit dessutom ska göras tillämplig på de övriga brott som föreslås kunna leda till hemlig tvångsmedelsanvändning i en förundersökning oavsett straffvärde (se avsnitt 6.2.3) eller något eller några andra brott. Finns det anledning att utöka brottskatalogen? Vissa brott som omfattas av utredningslag kan ligga till grund för preventiv tvångsmedelsanvändning endast om de bedöms som Så är fallet beträffande obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Som framgår ovan är brottslighet som innefattar de nämnda brotten svårutredd även när den är av normalgraden. Vidare är det viktigt att brottslighet av det aktuella slaget kan förhindras med hänsyn till vilken samhällsskada den kan innebära. Enligt utredningen har kravet på att vissa brott måste bedömas som grova medfört att lagen delvis har blivit svår att tillämpa. brottsbekämpande myndigheterna har pekat på att det, i det tidiga skede när en preventiv tvångsmedelsansökan blir aktuell, är svårt att bedöma om det rör sig om grova brott eller inte. Utredningen har föreslagit att tillstånd till preventiva tvångsmedel ska kunna meddelas beträffande brottslig verksamhet som innefattar underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, även när dessa brott inte är grova. Den aktuella brottsligheten ligger också, som har påpekat, nära kärnan i regleringens Regeringen kan därför instämma i att det finns skäl som talar för ett sådant förslag. En sådan förändring skulle dock innebära att tillstånd till preventiva tvångsmedel kommer att kunna meddelas beträffande ett flertal brott med relativt låga straffskalor, vilket medför ökad risk för att hemliga tvångsmedel används i fall där det senare visar sig att en sådan åtgärd inte var proportionerlig. Detta är skälet till att de aktuella brotten inte omfattas av lag om preventiva tvångsmedel (prop. 2005/06:177 s. 59 och prop. 2007/08:163 s. 55 f.). Enligt regeringens mening har detta synsätt fortfarande fog för sig. hänsyn härtill är regeringen inte beredd att föreslå att brottskatalogen ska utökas med de nu aktuella brotten. Utredningen har också föreslagit att preventiva tvångsmedel ska kunna användas mot brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt Även företagsspioneri har en straffskala som gör att det kan finnas betänkligheter när det gäller att tillåta att preventiva tvångsmedel används mot brottet. När det gäller hemlig rumsavlyssning har regeringen föreslagit att tvångsmedlet ska få användas för att utreda statsstyrt företagsspioneri endast i de fall det kan antas att brottet inte leder till endast böter (se avsnitt 6.2.4). Med hänsyn till det tidiga skede då preventiva tvångsmedel kommer i fråga är det inte lämpligt att ställa motsvarande krav på en bedömning av brottslighetens straffvärde för att tillstånd till sådan tvångsmedelsanvändning ska kunna meddelas. förhållandet att en främmande makt i dessa fall ska ligga bakom brottsligheten innebär dock en betydande begränsning av de situationer där tvångsmedel kommer att kunna användas för att förhindra Det finns också anledning att utgå från att sådana gärningar som en främmande makt ligger bakom ofta har väsentligt högre straffvärden än andra fall av företagsspioneri. mening gör sig de betänkligheter som är förknippade med brottets straffskala inte på samma sätt gällande när det gäller statsstyrt företagsspioneri som när det gäller de övriga brott som utredningen har föreslagit ska läggas till i brottskatalogen. företagsspioneri, särskilt på ett tidigt stadium, ofta vara svår att skilja från andra spioneribrott som begås av främmande makter eller för deras räkning (se exempel i betänkandets avsnitt 5.3.2.2 samt 8.3.3.4). sig om samma kategori misstänkta och samma utredningssvårigheter. Som regeringen konstaterade när brottet infördes utredningslag är behovet av utvidgad tvångsmedelsanvändning vid statsstyrt företagsspioneri i huvudsak detsamma som vid sedvanligt spioneri (prop. s. 55). företagsspioneri särskilt svårt att utreda innebär också att brottsligheten är särskilt svår att upptäcka och förhindra. Sammantaget bedömer regeringen att behovet av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra statsstyrt företagsspioneri är starkt. är de betänkligheter som är förknippade med brottets relativt låga straffskala inte lika starka när det gäller statsstyrt företagsspioneri. Enligt regeringens mening väger behovet, och den förväntade nyttan, av tvångsmedlen i detta fall tyngre än integritetsintresset hos dem som kan komma att drabbas av tvångsmedlen. Regeringen föreslår därför att hemliga tvångsmedel ska kunna tillåtas för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri. Ett annat brott som har diskuterats i detta sammanhang är olovlig kårverksamhet. Regeringen anser, i likhet med utredningen och samtliga remissinstanser som särskilt yttrat sig i frågan, att olovlig kårverksamhet inte ska läggas till brottskatalogen. Detta är också i linje med förslaget att brottet inte längre ska kunna ligga till grund för ett tillstånd till hemliga tvångsmedel under en förundersökning (se avsnitt 6.2.3). Enligt bör det övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen. Vidare har Säkerhetspolisen framfört att uppräkningen av brott med systemhotande syfte borde omfatta fler brott än . Myndigheten har därvid ansett att brottskatalogen borde inkludera brott i systemhotande verksamhet som innebär otillåten påverkan på t.ex. myndighetspersoner, men som inte innebär att våld eller hot används. Som exempel har angetts brotten givande och tagande av muta. Från ett brottsbekämpningsperspektiv går det att ha förståelse för dessa synpunkter. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att utöver de brott som kan leda till hemlig tvångsmedelsanvändning oavsett straffvärde endast mycket allvarliga gärningar bör komma i fråga. Det kan inte, varken vid utredningens kartläggning eller i övrigt, anses ha kommit fram tillräckliga skäl för att utöka katalogen av systemhotande brott. 6.3.4Särskilt om lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet Regeringens förslag: Den tidsbegränsade bestämmelsen i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska förlängas till utgången av . Regeringens bedömning: Bestämmelsen bör inte nu ändras eller göras permanent. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagens brottskatalog utökas till att – även när dessa inte är grova brott – omfatta även obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, s.k. terrorismfinansiering och brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Därtill föreslår utredningen även att statsstyrt företagsspioneri ska läggas till i brottskatalogen. Utredningen föreslår också att bestämmelsen ska gälla permanent. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. avstyrker dock förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De brottsbekämpande myndigheterna kan enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation vid brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt en särskild tidsbegränsad bestämmelse (3 §) är inhämtning av uppgifter också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott med ett lägre straffminimum än . De brott som omfattas anges i en särskild katalog. Uppräkningen i katalogen har begränsats till att avse sådana brott som omfattas av både utredningslag och preventivlag. Utredningen har föreslagit att lagens 3 § ska permanentas och utökas till att – även när dessa inte är grova brott – omfatta även obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, s.k. terrorismfinansiering och brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Vidare har utredningen föreslagit att statsstyrt företagsspioneri ska läggas till bestämmelsen. Lagen trädde i kraft och omfattas därför inte av utredningens kartläggning. Enligt regeringens mening bör den hittillsvarande tillämpningen av lagen kartläggas och analyseras ytterligare innan slutlig ställning tas till hur Säkerhetspolisens behov av övervakningsuppgifter i underrättelseverksamhet bör tillgodoses. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att kartlägga lagens tillämpning och, med utgångspunkt i kartläggningen, lämna förslag på hur en framtida bestämmelse om inhämtning av uppgifter i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet bör vara utformad. Enligt regeringens mening finns det också anledning att undersöka om de rättssäkerhets- och integritetsstärkande åtgärder som vidtogs när lagen infördes har varit tillräckliga eller om det finns behov av andra sådana åtgärder, t.ex. införande av domstolskontroll. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte bör göras några förändringar lag. Lagens 3 § upphör att gälla . Enligt regeringens mening bör paragrafens giltighetstid förlängas i avvaktan på att lagen utvärderas. Regeringen föreslår att giltighetstiden förlängs med , dvs. till utgången av . 7.1Är regleringen rättssäker och förenlig med ? Regeringens bedömning: Regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen – och dess rättssäkerhetsgarantier – lever upp till regeringsformens och krav. Det behövs inte av rättssäkerhetsskäl några förändringar av regleringen i de tre tidsbegränsade lagarna. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt över utredningens bedömning.