prop · H103193 · 2014-03-18 00:00:00 — Det verkar dock vara oklart om denna rutin fortfarande tillämpas inom Skolinspektionen. 159Skolverket (2012a). 160DO, Yttrande över Ds 2009:25, . 161DOs faktagranskning 2 . GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET inspektörer på Skolinspektionen som har intervjuat är det oklart vad en inspektör förväntas göra. När Skolinspektionen tidigare brukade skicka tips hade DO inte kapaciteten att ta emot dessa. Detta kan vara en förklaring till att Skolinspektionen inte längre lika systematiskt skickar tips till DO. 4.5.2Arbetsmiljöverket och Skolinspektionen har delat ansvaret mellan sig Kränkande behandling respektive kränkande särbehandling är ett exempel på ett område där Skolinspektionens och tillsynsansvar överlappar. och Skolinspektionen har en överenskommelse om att Skolinspektionen ansvarar för tillsyn av kränkande behandling (inklusive hot och våld samt mobbning) mot elever från andra elever eller övriga arbetstagare på skolan. och Skolinspektionen har ett samverkansavtal på alla nivåer: verksledningsnivå, central nivå samt på regional nivå. Enligt ska myndighetssamverkan utvecklas centralt och regionalt så att myndigheterna inte arbetar med samma saker. Detta för att göra arbetet effektivare som skolorna slipper bli inspekterade två gånger i samma fråga. Myndigheterna ska delge varandra information och erfarenheter som respektive myndighet bedömer att den andra myndigheten har behov av. Det kan handla om planerade tillsynsbesök, annan information som kan vara av intresse samt information av inspektionen som är av relevans för den andra myndigheten.163 Samverkan på regional nivå ser olika ut men ambitionen är att fördjupa samverkan. I och har Skolinspektionen och haft saminspektioner för att överföra kunskap mellan myndigheterna.164 4.5.3Arbetsmiljöverket och DO samverkar inte angående kränkningar DO och har inget samverkansavtal med avseende på kränkningar i skolan. Samverkan kan dock ske mellan myndigheterna om föreskriftsarbete eller i specifika sakfrågor.165 har det funnits diskussioner om inom ramen för sin inspektion även skulle kunna inkludera diskrimineringsfrågorna. Myndigheten har dock varit tydlig med att inte vilja ingå i någon sådan samverkan.166 163Skolinspektionen och (2013). 164Intervju med företrädare för . 166Intervju med företrädare för . KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? 4.6Regeringens insatser för tillsynen av det främjande och förebyggande arbetet i skolan Eftersom myndigheternas tillsynsområden till viss del överlappar är det enligt viktigt att regeringen följer hur tillsynen bedrivs och om den fungerar så som den är tänkt att fungera. 4.6.1Regeringen ser över tillsynen av aktiva åtgärder pågår en statlig utredning som ska föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska utformas och göras tydliga för att bli effektivare medel i arbetet med att främja lika rättigheter och möjligheter samt förebygga och förhindra trakasserier.167 Utformningen av diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder har tidigare kritiserats av bland annat arbetsgivarorganisationer för att reglerna är otydliga. Bland annat har många ansett att reglerna inte har någon betydelse för arbetet med lika rättigheter och möjligheter.168 Frågan om aktiva åtgärder har utretts i flera omgångar tidigare, men förslagen har av olika skäl inte ansetts tillräckliga av regeringen. Utredningen ska se över regelverket och tillsynsansvaret Regeringen har alltså uppmärksammat att det kan finnas problem med att flera myndigheter har tillsyn över samma frågor. Den nuvarande utredningen om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen ska bland annat ta ställning till hur kraven ska utformas och göras tydliga samt analysera hur förslagen om krav på aktiva åtgärder förhåller sig till andra regelverk, däribland skollagen. Utredaren ska dessutom ta ställning till och föreslå hur tillsynen av regler om aktiva åtgärder ska bedrivas och hur den ska förhålla sig till andra myndigheters arbete med dessa frågor. Skolinspektionens och DOs överlappande ansvar vad gäller inspektion av planer kan därmed komma att behandlas inom ramen för utredningen om aktiva åtgärder. 168Statskontoret (2011). GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Skolinspektionen granskar en skolas arbete för att skapa en trygg miljö utan kränkande behandling. Det finns skilda uppfattningar bland Skolinspektionens inspektörer om det är en skolas trygghet eller en skolas arbete för att skapa trygghet som tillsynen ska uttala sig om. Det är inte tydligt i Skolinspektionens tillsynsbeslut om Skolinspektionen uttalar sig om en skolas trygghet. Det finns exempel på beslut som är motsägelsefulla då helhetsbedömningen av skolan kan vara att skolan är trygg som skolan får ett föreläggande i fråga om arbetet för att skapa en trygg miljö. DO har gjort en granskning av 35 skolors likabehandlingsplaner och funnit brister i samtliga planer. Genom att DO granskar så få skolor får inte diskrimineringsfrågorna ett lika stort utrymme som frågor om kränkande behandling hos skolor och huvudmän. har inlett en skolstrategi som bland annat innebär att av landets skolor ska inspekteras. Kränkningar mot elever av andra elever eller av personal i skolan kommer inte att ingå eftersom och Skolinspektionen har en överenskommelse om detta. Överenskommelsen innebär att det är Skolinspektionen som har ansvar för tillsynen av kränkande behandling mot elever inom ramen för sin tillsyn. Skolinspektionen och DO granskar planer mot kränkande behandling och likabehandlingsplaner. Tillsynen sker utifrån olika lagrum. I de fall skolorna har en gemensam plan innebär det att ett och samma dokument granskas av två olika myndigheter. skickade Skolinspektionen över planer som hade brister i diskrimineringsfrågorna till DO. Detta sker dock inte eftersom DO inte har kapacitet att ta emot dessa. Regeringen har uppmärksammat att det kan finnas problem med att Skolinspektionen och DO bedriver tillsyn av planen mot kränkande behandling och likabehandlingsplanen. Skolinspektionens och DOs överlappande ansvar kan därmed komma att inrymmas inom ramen för en tillsatt utredning om diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder. KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 5Stöd i det främjande och förebyggande arbetet Detta kapitel behandlar revisionsfrågan om huvudmän och skolor får ett tillräckligt användbart stöd i att främja elevers lika rättigheter och i det förebyggande arbetet mot kränkande behandling och trakasserier. Först redogörs för det stöd som finns samt vad rektorer och lärare anser om stödet. Därefter redogörs för Skolinspektionens stöd i form av råd och vägledning samt om DO och når ut till skolor och huvudmän. Slutligen presenteras regeringens insatser. 5.1Vilket stöd erbjuder staten huvudmän och skolor? utgångspunkt är att elever ska ges förutsättningar för en trygg arbetsmiljö i skolan utan kränkningar. För att uppnå detta måste myndigheterna kunna identifiera det behov av stöd som huvudmän och skolor har samt göra stödet känt. Myndigheterna bör också kunna identifiera huvudmäns och skolors olika behov av stödinsatser. genomfört en kartläggning av det stöd som myndigheterna erbjuder skolor och huvudmän. Nedan görs en kort redogörelse för dessa stödinsatser.169 169 En utförligare redogörelse går att återfinna i bilaga fyra som finns på webbplats. KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Figur 5.1 Hur en skola kan arbeta mot kränkningar 4.Åtgärder för akuta situationer Upptäck, anmäl till rektor och huvudman, utred, åtgärda, följa upp Utgå från kartläggningen, formulera tydliga mål, bestäm åtgärder. 5.1.1Mycket stöd från många olika myndigheter Myndigheterna har tagit fram riktlinjer i form av föreskrifter, allmänna råd samt annat stödmaterial i syfte att stärka skolornas främjande och förebyggande arbete. En entydig bild som framträder av de fallstudier som har genomfört är att skolorna anser att kränkningar är ett komplext område med många aktörer och omfattande regelverk att ta hänsyn till. Några skolor har uttryckt att det skulle vara bra med ett samlingsdokument eller en samlingssida där allt som rör trakasserier och kränkande behandling förenas. En sådan samling skulle få effekten att alla tar del av samma information till skillnad från då det finns många olika källor vilket leder till att alla tar del av lite olika information. En rektor har uttryckt att det är orimligt att gå igenom allt material som finns och att de måste göra en avgränsning. En tjänsteman på har angett att det finns ett omfattande regelverk och en stor mängd stödmaterial. Det behövs enligt tjänstemannen tydligare riktlinjer GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Dessutom är det förvirrande för skolorna att ha flera olika regelverk att ta hänsyn till. Den utvärdering som har gjorts av tidigare högskolekurs om värdegrund visar också att listan på stöd och riktlinjer att förhålla sig till är lång. Även om myndigheterna länkar till varandras riktlinjer finns inget samlat grepp kring riktlinjerna eller anvisningar om hur de förhåller sig till varandra.170 har tagit fram allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.171 Framtagandet av de allmänna råden skedde i samverkan med bland annat Skolinspektionen och DO. producerar även en rad andra rapporter och stödmaterial som riktas till huvudmän och skolor. Enligt enkät som har ställts till lärare och rektorer är allmänna råd om arbetet mot diskriminering och kränkande behandling kända bland de flesta. Av lärarna som har besvarat enkäten känner till de allmänna råden och bland rektorerna har tagit del av dem. Denna bild förstärks av de skolor har besökt i de fallstudier som genomförts. allmänna råd har i nästan samtliga fall legat till grund för skolornas framtagande och revidering av planen mot kränkande behandling. De allra flesta skolorna har angett att de allmänna råden varit till hjälp. Ett fåtal har dock angett att de allmänna råden kan vara svåra att applicera på verkligheten. DO har material för att utforma planer DO har i samarbete med Skolinspektionen och tagit fram ett interaktivt material, , som ska stötta skolorna med det planmässiga arbetet mot diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Detta är ett gratis webbverktyg som har cirka 3 000 aktiva användare.172 DO har även gett ut en handledning och en kartläggningsmetod som kan bidra till att upptäcka risker för diskriminering och trakasserier i skolan.173 170Ramböll (2012). 1711 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 172Intervju med företrädare för . 173Se bland annat (2012). KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Skolinspektionen har en kvalitetsgranskning om skolors arbete mot trakasserier och kränkande behandling Skolinspektionen genomför kvalitetsgranskningar inom särskilt utvalda områden. genomfördes en kvalitetgranskning om skolors arbete vid trakasserier och kränkande behandling.174 Denna granskning hade enligt Skolinspektionen till syfte att dels förbättra arbetet vid de skolor som ingick i granskningen, dels att granskningens resultat skulle spridas till andra skolor och därmed kunna utgöra ett underlag för förbättringsarbete generellt i landet. enkäter visar att kvalitetsgranskningen är välkänd bland rektorer och lärare. av de lärare och av rektorerna som har besvarat enkäten känner till kvalitetsgranskningen. Däremot är det färre som har tagit del av granskningens resultat, av lärarna och av rektorerna har tagit del av resultaten. har en föreskrift om kränkande särbehandling bedriver sitt arbete genom att bland annat utfärda juridiskt bindande föreskrifter och allmänna råd med stöd av arbetsmiljölagstiftningen.175 Myndigheten har utfärdat en föreskrift om kränkande särbehandling i arbetslivet och den gäller även för skolan. Föreskriften togs fram 1993.176 Mycket har hänt och därför håller myndigheten på att ta fram en ny föreskrift om den psykosociala arbetsmiljön. Föreskriften om kränkande särbehandling ska ersättas av denna. I den nya föreskriften har valt att inte ta med elevers psykosociala arbetsmiljö på grund av att Skolinspektionen inom ramen för sin tillsyn behandlar detta.177 Förutom att ge stöd i form av riktlinjer ger även myndigheterna annat stöd, så som muntlig rådgivning. har en upplysningstjänst som har till uppgift att besvara frågor från allmänheten via e-post och telefon. Även DO erbjuder skriftlig och muntlig rådgivning. Myndigheterna för ut riktlinjerna via sina webbplatser Den vanligaste kanalen för myndigheterna att nå ut till huvudmännen och skolorna med sina riktlinjer och stödmaterial är att publicera dessa på respektive myndighets webbplats. Där kan materialet antingen laddas ned 174Skolinspektionen (2010a). 1752 § förordningen (2007:913) med instruktion för . 176AFS (1993:17) Kränkande särbehandling i arbetslivet. 177Intervju med företrädare för . GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET direkt eller beställas. I samband med utbildningar och konferenser brukar material också delas ut till deltagarna. Myndigheterna samverkar i framtagandet av materialet , DO och Skolinspektionen samverkar i framtagandet av nytt material i syfte att ge en enhetlig information. och DO har uttryckt att det är viktigt att myndigheterna säger samma saker och att man är samstämmiga med varandra. Myndigheterna försöker till exempel länka till varandras hemsidor. Tjänstemän vid menar dock att det är svårt att utveckla samarbetet ytterligare eftersom myndigheterna har olika uppdrag i grunden.178 Även DO lyfter fram att samverkan fungerar bra med och Skolinspektionen när nytt material och handledningar tas fram. Myndigheterna medverkar även vid varandras kurser och konferenser för att förenkla för målgruppen genom att förmedla ett samlat budskap och tydliggöra myndigheternas olika roller.179 5.1.2Myndigheterna erbjuder utbildningar och konferenser Förutom riktlinjer och tryckt material erbjuder även myndigheterna fortbildningsinsatser och konferenser för skolpersonal och huvudmän som tar upp hur skolorna kan arbeta för att främja elevers lika rättigheter och i det förebyggande arbetet mot kränkningar. har av regeringen fått i uppdrag att stärka skolors värdegrundsarbete och arbete mot diskriminering och kränkande behandling. I detta uppdrag ingår att anordna en fortbildningsinsats riktad till personal vid skolor. Inom ramen för uppdraget erbjuder myndigheten en högskolekurs på 7,5 högskolepoäng. Kursen har haft ett högt söktryck och alla som har sökt har inte getts möjlighet att delta. Kursen har genomförts två gånger och utvärderas löpande av ett externt utvärderingsföretag. Enligt dessa utvärderingar är kursen uppskattad. Kursen planeras att ges i tre omgångar. I den senaste omgången som var den andra omgången, deltog cirka 850 personer från 250 verksamheter på 18 orter.180 Inom ramen för det värdegrundsuppdrag som getts av regeringen har tillsammans med Skolinspektionen, DO och kommuner och landsting arrangerat nationella konferenser. Konferenserna har tagit upp framgångsfaktorer i arbetet för att främja lika rättigheter och för 179Intervju med företrädare för och intervju med företrädare för . 180Intervju med företrädare för . KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? att förebygga kränkningar samt vad regelverken innehåller. Konferenser anses, enligt myndigheterna, vara en viktig väg att föra ut information eftersom myndigheten får direktkontakt och kan påverka på ett bättre sätt än via material enbart på webbplatsen. Det totala antalet deltagare på konferenserna var 417 personer varav ungefär hälften representerade huvudmannanivån.181 Därmed deltog ett begränsat antal skolor och huvudmän på konferenserna. Inom ramen för DOs främjande uppdrag erbjuder myndigheten utbildningar till utbildningsanordnare och skolor. DO har strategiskt rört sig mot att främst rikta sina utbildningar till rektorer, chefer och huvudmän eftersom det är dessa som kan få till en förändring i organisationen. ska myndigheten arrangera 15–20 olika kurser som vänder sig till skolan. Utifrån utvärderingar som har gjorts i samband med DOs tidigare kurser har innehållet anpassats till att mer fokusera på diskussioner och hur man praktiskt kan tillämpa kunskaperna i verksamheterna.182 Kurserna håller hög kvalitet har anlitat ett företag som har gjort en utvärdering av den kurs om mobbning, trakasserier och diskriminering som erbjöds till skolor 2008–2010. Utvärderingen visade att kursen fick mycket goda omdömen av deltagarna och att kunskapstillskottet hos kursdeltagarna var stort, oavsett inledande kunskapsnivå. Givande och omfattande litteratur tillsammans med praktiska verktyg och gruppdiskussioner gjorde att deltagarna såg kursen som mycket användbar.183 ger en ny högskolekurs, Värdegrund och likabehandling i teori och praktik. Kursen ger 7,5 högskolepoäng. menar att det höga söktrycket till kursen återspeglar kursens popularitet.184 En rektor som ingått i fallstudie har deltagit i den högskolekurs som erbjuder. Rektorn anser överlag att kursen är av hög kvalitet i både teori och praktik. En annan positiv följd av kurser och andra konferenser som lyfts fram av rektorn är värdet av att få träffa andra företrädare för skolor Att få byta erfarenheter med varandra samt att få goda råd och exempel på hur andra skolor arbetar är något som uppskattas. DO undersökte om de som deltagit på DOs kurser har haft nytta av kursen. som svarade på DOs 181Skolverket (2013d). 182Intervju med företrädare för . 183Ramböll Management (2010). 184Intervju med företrädare för . GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET enkät angav att de tack vare kursen har utvecklat likabehandlingsarbetet på skolan. ansåg att hela skolan har haft nytta av kursen. Vidare visar de utvärderingar som DO gör i samband med sina utbildningar att erfarenhetsutbyten är uppskattat och efterfrågas i hög grad samt att deltagarna blir mer motiverade att arbeta med frågorna.185 5.1.3Inte tillräckligt stöd i vissa avseenden En förutsättning för en trygg miljö utan kränkningar är att myndigheterna ger relevant stöd. granskning har visat att det sammanlagt finns en stor mängd stöd att ta del av, men att det inte finns tillräckligt stöd vad gäller att hantera en upplevd kränkning samt hur personal ska handskas med kränkningar som sker på nätet. Personal tycker det är svårt att hantera kränkningar Enligt skollagen är personal skyldig att anmäla till rektorn om denne får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkningar i samband med verksamheten. En rektor som i sin tur får reda på detta är skyldig att anmäla detta vidare till huvudmannen.186 Lagen är således tydlig med att alla upplevda kränkningar ska tas på allvar. Något som kanske låter enkelt i teorin men som enligt skolpersonal inte är lika enkelt i praktiken. Eftersom det är personen som utsätts för kränkningen som avgör om handlingen eller beteendet är kränkande finns utrymme för såväl över- och underanvändning av begreppen. I den enkät som ställt till lärare har av dem som har svarat angett att de tycker det är mycket svårt eller ganska svårt att avgöra i vilken situation en elev har blivit utsatt för en kränkning. I enkäten fick respondenterna därefter ange i vilka situationer de anser att det är svårt att avgöra när en kränkning har skett. En lärare beskriver det så här: I situationer där ord står mot ord, och jag måste skapa en uppfattning utifrån andras tolkningar av en situation som jag ej sett eller hört. Men är det just tolkningar allt handlar om i slutändan. En annan lärare beskriver det så här: När elever låtsasbråkas eller småtjafsar med varandra. Var går gränsen mellan kränkning och kompisgräl? En subtil gräns som är svår att särskilja. I enkäten ställs också frågan om lärarna tycker att det är svårt att avgöra i vilken situation en kränkning ska rapporteras vidare till rektor. En femtedel anger att 185DOs faktagranskning 2 . 1866 kap. 10 § skollagen (2010:800). KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? det är mycket svårt eller ganska svårt. Att det inte alltid finns en klar bild för när en påstådd kränkning ska anmälas till rektor innebär att skolor rapporterar liknande händelser i olika utsträckning. Detta innebär i förlängningen en risk för att elever behandlas olika och att kränkningar tas på olika stort allvar. I fallstudierna har samma gränsdragningsproblematik lyfts fram. Samtliga intervjuade har varit överens om att allt ska tas på allvar, men att det kan finnas tillfällen med gråzoner. Vissa huvudmän har utarbetade system för hur det ska hanteras, andra inte. Några har uttryckt att det måste vara något väldigt alarmerande för att det ska rapporteras, medan andra anmäler allt. Det förefaller saknas en samsyn bland personal i en och samma skola, men även mellan olika skolor och huvudmän för hur situationer ska hanteras. DO betonar i sin handledning vikten av att personalen ges möjlighet att utveckla en gemensam syn på kränkningar.187 I enkäten ställdes en fråga till lärarna om de anser att rektorn har skapat en samsyn bland personalen för att bedöma om en elev har blivit utsatt för en kränkning. En fjärdedel av de lärare som har besvarat enkäten svarar att detta skett i ganska låg grad, i låg grad eller inte alls. Företrädare för elevorganisationen har angett vid en intervju att det är svårt för personal att avgöra om det har skett en kränkning. Lärare borde få mer utbildning i hur konflikter hanteras. Ofta har lärare inte verktygen och det händer att lärare och rektorer försöker bortförklara kränkningar med att det inte är så allvarligt. Även har angett att skrivningarna om kränkningar är väldigt generellt hållna och att det inte alltid är lätt som lärare att veta vad som krävs för att något ska räknas som en kränkning. Lärare är heller inte alltid säkra på anmälningsskyldigheten. Det är enligt arbetsgivarens ansvar att informera lärarna om deras skyldigheter. Lärare efterfrågar således tydligare riktlinjer för vad som förväntas av dem och om vad som är en kränkning. Enligt BEO är dock lagen tydlig med att det är den enskildes upplevelse som avgör och att utredningsskyldigheten inträder om någon känner sig utsatt. Kränkningar på nätet ett problem En annan utmaning för skolorna är problemet med kränkningar som sker på nätet. Enligt skollagen har skolan en skyldighet att agera när personalen får kännedom om kränkande behandling och trakasserier i samband med verksamheten. 188 Förutom kränkande behandling och trakasserier som sker i verksamheten omfattas även händelser på väg till och från verksamheten samt om händelserna har nära samband med vad som förekommer i verksamheten.189 187Diskrimineringsombudsmannen (2012). 1886 kap. 10 § skollagen (2010:800). 189Skolverket (2012a). GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Kränkningar på nätet kan vara extra påfrestande för elever eftersom det kan ske dygnet runt och inte enbart är isolerat till den tid de vistas i skolan. Sociala medier är en stor del av ungdomars sätt att umgås med varandra. Gränserna mellan skolan och fritiden är inte lika tydliga på internet som i den fysiska miljön och det kan vara svårt att separera det som sker på internet från det som sker i den fysiska miljön. Den diskussion som börjat på internet fortsätter oftast i den fysiska miljön och tvärtom. Enligt de lärare som har kommit i kontakt med inom ramen för granskningen är kränkningar på nätet en stor utmaning och många lärare känner sig osäkra och saknar kunskaper inom området.