prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Den nya lagen kommer därmed att omfatta ett partis totala intäkter för den verksamhet som bedrivs på central nivå oavsett om intäkterna finns inom partiorganisationen eller hör till en annan juridisk person som partiet t.ex. äger. Ett parti måste alltså bl.a. redovisa intäkter som finns i ett bolag som står under partiets inflytande genom innehav av aktier. ombudsmän () och liberalerna anser att det bör förtydligas vilka verksamheter som avses med regleringen, exempelvis när det gäller bidrag från sidoorganisationer och intäkter från bolag och stiftelser. Regeringen hänvisar i denna del till vad som anförs i avsnitt 6.2 om redovisningsskyldighetens huvudsakliga avgränsning och innebörd. Partierna bör i så stor utsträckning som möjligt redovisa ett ekonomiskt värde för alla slag av egendom och tjänster som tillförs dem. Detta bör även gälla i sådana fall där ett parti inte har några kostnader, t.ex. om en tjänst utförs utan krav på ersättning. En sådan intäktsredovisning behövs för att relevanta jämförelser ska kunna göras mellan olika partier med olika slag av intäkter. Detta kan skilja sig från hur samma ekonomiska händelser behandlas inom ramen för god redovisningssed. Lagrådet uttalar att bestämmelsen i 6 § första stycket 5 lagrådsremissens lagförslag, om redovisning av bl.a. försäljningsinkomster, inte stämmer överens med kravet enligt 6 § tredje stycket att det ska vara 2013/14:70 fråga om en nettoökning av kapital, eftersom den sålda tillgången utgör en motprestation. Med anledning av detta vill regeringen förtydliga att kravet på nettoökning av kapital, dvs. att det ska vara fråga om en prestation som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation, inte omfattar intäkter enligt 6 § första stycket 5 utan tar sikte på enbart sådana bidrag från enskilda som avses i 6 § första stycket 6–9. För att undvika oklarheter i rättstillämpningen bör detta också framgå uttryckligen av lagtexten. Ett undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster De krav på redovisning av intäkter som ställs upp i den nya lagen bör vara uttömmande. I lagen bör det därför också anges vilka bidrag som inte ska omfattas av redovisningsskyldigheten. Syftet med den aktuella regleringen är att ge allmänheten insyn i hur partierna finansierar sin verksamhet, bl.a. för att kunna bedöma bindningar och beroenden. Något större intresse av insyn i fråga om exempelvis arbete som i viss begränsad omfattning utförs oavlönat och frivilligt av partimedlemmar eller deras närstående torde dock inte finnas. Det kan t.ex. förekomma att någon privatperson på eget initiativ tillhandahåller personella resurser i en valrörelse eller annars bidrar ideellt till partiet på ett sätt som motsvarar det som är brukligt inom föreningslivet i allmänhet. Engagemang i form av sedvanligt frivilligarbete eller sedvanliga gratistjänster bör därför enligt regeringens mening inte omfattas av ett krav på redovisningsskyldighet enligt den nya lagen. Enligt Lagrådet bör gränserna för undantaget preciseras. Regeringen ser det som mycket angeläget att undvika alla risker för att undantaget i fråga skulle tolkas på ett extensivt sätt. Det får inte förekomma att undantaget används som en ursäkt för att låta bli att redovisa värdet på sådana bidrag i form av arbete och tjänster som är av intresse för allmänheten. En tänkbar situation då undantaget skulle kunna vara tillämpligt är att någon privatperson ställer upp och delar ut flygblad i en valrörelse eller tillhandahåller mat och dryck i samband med ett partimöte. Undantaget bör däremot i normalfallet inte anses tillämpligt på exempelvis en tjänst som innebär att ett företag eller en organisation låter sina anställda med bibehållen lön stå till ett partis eller en valkandidats förfogande , exempelvis genom att bemanna en valstuga eller på annat sätt utföra arbete i syfte att gynna partiet eller valkandidaten. Som anförs ovan är det just privatpersoners tillhandahållande av arbete eller tjänster som undantaget tar sikte på. När det gäller de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma i detta sammanhang måste det bl.a. beaktas att det i praktiken kan vara svårt för ett parti eller en valkandidat att t.ex. ha möjlighet att känna till varje annons i media som uttrycker stöd för partiet eller valkandidaten. Det kan också vara svårt för ett parti eller en valkandidat att alltid veta vilka subventioner eller andra slag av rabatter man får just på grund av den politik man för. Sådana praktiska problem måste kunna beaktas vid intäktsredovisningen. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det inte bör ställas upp några formella krav på hur partierna ska ange de olika intäkterna i Intäktsredovisningarna bör innehålla de uppgifter som nämns ovan och vara utformade så att allmänheten enkelt kan göra jämförelser mellan partiernas redovisningar (jfr avsnitt 4.3, GRECO:s rekommendationer till ). Den myndighet som ska ta emot intäkts- redovisningarna och göra dem offentliga bör tillhandahålla blanketter i både elektronisk och annan form för att underlätta för partierna att redovisa de aktuella intäkterna. Regeringens förslag: Ett partis intäktsredovisning ska innehålla uppgift om hur många anonyma bidrag som partiet totalt har tagit Vidare ska uppgift lämnas om vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. ningen ska också den sammanlagda storleken av mottagna anonyma bidrag anges med ett totalbelopp. Regeringens bedömning: Det bör inte införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Frågan om införandet av ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag bör utredas vidare av en parlamentariskt Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med I promemorian behandlas inte frågan om en parlamentarisk Remissinstanserna: Remissutfallet i denna del är blandat. remissinstanser, bl.a. , Justitiekanslern och FAR, instämmer i förslaget och bedömningen eller lämnar dem utan invändning. Kommuner och Landsting anser att anonyma bidrag ska tillåtas men ser gärna att resonemanget kring det utvecklas. Flera remissinstanser, bl.a. , kommun, Folk- partiet liberalerna, de gröna, , Lands- organisationen i , , Institutet mot mutor och , är dock kritiska till eller avstyrker förslaget i fråga om anonyma bidrag. De flesta av dem anser att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. ombudsmän () konstaterar att möjligheten att lämna bidrag anonymt är tillfredsställande från integritetssynpunkt, men att en sådan ordning i viss mån motverkar den föreslagna lagstift- ningens syfte genom att partiernas intäktsredovisning blir inkomplett. påpekar också att förslaget inte stämmer överens med rekommendation om förbud mot anonyma bidrag. frågan om anonyma bidrag bör utredas mer noggrant. liberalerna bedömer att det kan finnas skäl att utreda frågan vidare. Kammarrätten i anser att en bibehållen möjlighet för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag kan ifrågasättas ur ett Om lagen antas i enlighet med förslaget framhåller kammarrätten vikten av att följa upp om lagen uppnår sitt syfte. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen anför i avsnitt 6.6 bör ett partis redovisningsskyldighet enligt den nya lagen gälla för bidrag från enskilda där partiet känner till eller kan ana vem som är givare. Vidare innebär regeringens lagförslag, i enlighet med , att givare av större bidrag ska redovisas för offentliggörande (se avsnitt 6.10). Bidragsgivarens identitet kommer därmed i dessa fall att bli känd även för allmänheten och inte bara för det parti som har tagit emot bidraget. Som konstateras i promemorian är det tänkbart att enskilda bidragsgivares benägenhet att vilja ge bidrag anonymt ökar om man genomför förslaget att givare av större bidrag ska offentliggöras. Om ett parti eller en valkandidat som har tagit emot ett bidrag faktiskt varken känner till eller kan ana bidragsgivarens identitet, torde någon särskild bindning som medför risk för påverkan av partiets eller kandidatens handlande vanligtvis inte kunna uppkomma, eftersom bidraget i ett sådant fall är anonymt. Däremot är det, som också framhålls i promemorian, tänkbart att såväl enskilda bidragsgivare som partier och valkandidater kan komma att försöka utnyttja anonymiteten i syfte att dölja en bidragsgivares identitet. I vissa länder har det införts bestämmelser om förverkande av bidragsvärdet till staten eller annan rättsverkan i syfte att förhindra att partier ska kunna tillgodogöra sig anonyma bidrag. Ett sådant exempel är , där anonyma bidrag tillfaller statskassan (se avsnitt 5.8.3). Enligt promemorian finns det inte något behov av att författningsreglera frågan om partiers och valkandidaters möjligheter att ta emot anonyma bidrag och det lämnas följaktligen inte heller något förslag som innebär ett förbud för dessa att ta emot anonyma bidrag. Promemorians förslag innebär i stället att intäktsredovisningarna ska innehålla uppgift om den sammanlagda storleken av bidrag som partierna och valkandidaterna har tagit emot från anonyma bidragsgivare . Kommuner och Landsting anser att anonyma bidrag ska tillåtas och många av de övriga remissinstanserna, bl.a. , Justitiekanslern och FAR, instämmer i promemorians förslag och bedömning eller lämnar dem utan invändning. Remissutfallet i denna fråga är dock blandat och delvis negativt. Det gäller särskilt i fråga om promemorians avsaknad av ett förslag om förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Ett flertal remissinstanser, bl.a. de gröna, , , och , är således starkt kritiska och anser att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Regeringen anser att det t.ex. inte bör vara möjligt för partier att aktivt upprätta system för hantering av anonyma bidrag i syfte att kringgå redovisningsskyldigheten enligt den nya lagen och instämmer därför i remissinstansernas bedömning att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Frågan om införandet av ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag är dock komplicerad och kräver ytterligare överväganden, bl.a. ur ett grundlagsperspektiv. Mot denna bakgrund gör regeringen, i likhet med bl.a. Statskontoret, bedömningen att frågan om införandet av ett förbud för partier och valkandidater att ta emot Prop. 2013/14:70 anonyma bidrag bör utredas vidare. Regeringen avser att låta frågan ingå i det uppdrag som ges till den parlamentariskt sammansatta kommitté som aviseras i avsnitt 6.2. Med hänsyn till remissutfallet och för att minska risken för försök till kringgående av redovisningsskyldigheten finns det dock skäl att överväga vissa justeringar i förhållande till promemorians förslag. För att i högre grad synliggöra vilka medel som finansierar ett partis politiska verksamhet föreslår regeringen därför att en intäktsredovisning ska innehålla uppgift om hur många anonyma bidrag ett parti totalt har tagit emot . Intäktsredovisningen bör också innehålla uppgift om vilket bidrag, t.ex. pengar eller en viss vara eller tjänst, som har lämnats och bidragets storlek (jfr avsnitt 6.10). Vidare bör det, som föreslås i promemorian, i den nya lagen införas ett krav på att den sammanlagda storleken av mottagna anonyma bidrag ska anges i intäktsredovisningen med ett totalbelopp. Regeringens förslag: Redovisningen av valkandidaternas personvals- kampanjer ska avse endast vissa intäkter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inte några invändningar mot prome- förslag i denna del. tionen) pekar dock på en gränsdragningsproblematik i fråga om redovis- ning av intäkter i personvalskampanjer. Skälen för regeringens förslag: Vissa av de intäkter som regeringen föreslår att partierna ska redovisa förekommer inte i en valkandidats personvalskampanj (jfr avsnitt 6.6). Som anförs i promemorian gäller detta offentligt stöd och medlemsavgifter till partierna. en försäljning kan dock avse en personvalskampanj. Vidare kan ett parti lämna ett bidrag till en valkandidats personvalskampanj. privatpersoner och företag liksom andra externa finansiärer kan också En juridisk person som valkandidaten har ett bestämmande inflytande över, t.ex. ett aktiebolag, kan också lämna bidrag till hans eller Inte heller kan anonyma bidrag uteslutas. Regeringen föreslår därför att de nu nämnda intäktsformerna ska redo- visas i fråga om valkandidaternas personvalskampanjer. om detta bör föras in i den nya lagen. () pekar på att det kan förekomma fall då det t.ex. är oklart om en personvalskampanj har Som anförs i avsnitt 6.5 brukar en personvalskampanj allmänt anses innefatta sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av ett personligt utformat kampanjmaterial, dvs. eller bild på kandidaten har förekommit med det uppenbara syftet att förmå väljarna att lägga sin röst på honom eller henne (jfr SOU 1999:136 s. 47). Regeringen konstaterar också att redovisning av intäkter i person- 2013/14:70 valskampanjer är förutsatt i den frivilliga överenskommelse som gäller mellan sju av de åtta riksdagspartierna. Viss vägledning bör därför kunna hämtas därifrån. I övrigt bör det överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. Regeringens förslag: Bidrag som inte har lämnats i pengar ska uppskattas och redovisas till sitt verkliga värde. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inte några invändningar mot prome- förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att den intäktsredovisning som lämnas av ett parti omfattar alla erhållna bidrag, oavsett slag. Detta ger en transparent och fullständig intäktsredovisning och underlättar jämförelser mellan partierna. För ett bidrag som erhålls kontant i svenska kronor finns inte några värderingsproblem. Alla andra former av bidrag kräver däremot någon form av värdering. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Ett parti som är bokföringsskyldigt ska enligt de allmänna reglerna om löpande bokföring och årsredovisning redovisa bidrag enligt god redovisningssed. I fråga om gåvor finns viss vägledning i allmänna råd BFNAR 2002:10 Redovisning av gåvor i ideella föreningar och registrerade trossamfund. Några av dessa principer redogörs det för i avsnitt 5.7.3. Även på skatterättens område finns vägledande värderingsprinciper. Motsvarande principer som gäller för partiernas allmänna redovisning bör som utgångspunkt tillämpas när intäktsredovisningen upprättas. En skillnad bör dock göras i förhållande till vad som allmänt gäller i fråga om gåvor till en ideell förening i form av arbetsinsatser och av andra tjänster än arbetsinsatser (jfr BFNAR 2010:1, BFNAR 2012 och avsnitt 5.7.3). Om en sådan gåva lämnas till ett parti bör den alltså omfattas av redovisningsskyldigheten enligt den föreslagna lagen och tas upp som en intäkt i partiets intäktsredovisning. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs bestämmelser som innebär att bidrag som inte har lämnats i pengar ska uppskattas och redovisas till sitt verkliga värde. Detta utgörs normalt av försäljningsvärdet eller återanskaffningsvärdet. 6.10Bidragsgivarens identitet ska anges för bidrag av viss storlek Regeringens förslag: Ett parti som tar emot ett bidrag i pengar, varor eller annan egendom eller tjänster till ett värde om mer än ett halvt prisbasbelopp (tröskelvärdet) ska redovisa bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. Detta ska gälla både för bidrag från givare som är juridiska personer och för bidrag från givare som är fysiska personer. Om ett parti tar emot mer än ett bidrag från samma bidragsgivare och bidragen sammanlagt överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser, ska partiet redovisa motsvarande uppgifter om bidragsgivaren och bidragen. För bidrag som lämnas till valkandidaters personvalskampanjer ska motsvarande regler gälla. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. kommun, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. kan acceptera att tröskelvärdet tills vidare sätts till ett halvt prisbasbelopp. Även och Kommuner och Landsting är positiva till förslaget. () anser att den föreslagna regleringen påverkar konkurrensen mellan de politiska alternativen indirekt eftersom den försvårar etableringen av nya partier, som normalt är starkt beroende av bidrag från enskilda. () anför att det bör övervägas om tröskelvärdet bör vara högre än ett halvt prisbasbelopp. FAR påpekar, i likhet med , att det är enkelt för den som inte önskar få sitt namn redovisat att kringgå bestämmelsen och anför att det bör klarläggas huruvida denna möjlighet att kringgå regelverket är avsiktlig. FAR anser också det finns behov av förtydliganden när det gäller frågan om hur bidrag från en och samma person som ges till olika delar av ett parti ska hanteras. och anser att lagstiftningen i dessa delar bör följas upp och utvärderas. Skälen för regeringens förslag Redovisning av uppgifter om enskilda bidrag och bidragsgivare rekommendation innehåller, i likhet med många länders rättssystem, regler om att bidragsgivarens identitet ska redovisas offentligt om ett bidrag uppgår till ett visst värde (tröskelvärde). Även överenskommelsen mellan sju av de åtta riksdagspartierna om redovisning av partiernas intäkter innehåller ett krav på offentlig redovisning av ekonomiskt stöd från fysiska och juridiska personer med namn och belopp om varje bidrag uppgår till mer än . Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i den nya lagen förs in en bestämmelse som innebär att ett parti i sin intäktsredovisning ska lämna uppgifter om vilket bidrag, t.ex. pengar eller en viss vara eller 2013/14:70 tjänst, som har lämnats, bidragets storlek och bidragsgivarens identitet, om bidraget överstiger ett visst tröskelvärde. Regeringen föreslår också att valkandidaternas personvalskampanjer ska omfattas av regleringen i enlighet med promemorians förslag. Lagbestämmelsen om offentliggörande av givare av större bidrag bör gälla lika oavsett om givaren är en juridisk eller fysisk person. Det är fysiska personer som står bakom juridiska personer och i egenskap av företrädare för dessa i förekommande fall beslutar att ge bidrag till partier. Det finns flera godtagbara skäl för att inte offentliggöra namn på fysiska personer som lämnar bidrag till partier eller valkandidater. finns det, som konstateras i promemorian, ett likaledes berättigat krav på en öppen redovisning som gör det möjligt för väljarna att granska hur partierna finansierar sin verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. En utgångspunkt för en reglering om allmänhetens insyn i partiernas intäkter är, som regeringen framhåller i avsnitt 6.1, att det finns ett allmänt intresse av att medborgarna får veta vem eller vilka som svarar för finansieringen av partiernas verksamhet och valkandidaternas personvalskampanjer. En enskild bidragsgivares intresse av att öppet kunna lämna bidrag till ett parti eller en valkandidat, utan att det kommer till allmänhetens kännedom, tillgodoses genom att bidragsgivarens identitet behöver anges endast när det är fråga om bidrag av viss storlek. Det är således endast i dessa fall som det kan anses finnas ett berättigat allmänintresse av att känna till givarens identitet, dvs. när bidraget har en sådan storlek att det typiskt sett kan befaras ge upphov till bindningar mellan givaren och mottagaren. Vid vilket värde ska givaren redovisas? Frågan om tröskelvärdets nivå behandlas inte rekommendation från till medlemsländerna. Frågan berörs inte heller i GRECO:s särskilda rekommendationer till . I och redovisas uppgifter om bidrag från enskilda vid ett tröskelvärde på respektive . I redovisas sådana bidrag vid tröskelvärden på 12 000 och 35 beroende på om bidraget lämnas till huvudorganisationen eller till någon annan enhet inom partiet (se avsnitten 5.8.1–5.8.3). Motsvararande tröskelvärden gäller i samtliga tre länder om flera mindre bidrag från samma bidragsgivare lämnas till ett parti. Den gällande överenskommelsen mellan sju av de åtta riksdagspartierna om redovisning av intäkter innebär att uppgift om namn på fysiska personer som har lämnat bidrag till ett parti om ska offentliggöras. Till skillnad från () anser regeringen att ett tröskelvärde i den storleksordningen inte kan anses innebära någon risk för konkurrenshämmande effekter av det slag som befarar. Tröskelvärdet enligt den föreslagna lagen bör därför vara i nivå med detta. Det bör alltså inte göras någon differentiering i fråga om beloppsgränsen mellan små och stora partier och inte heller i fråga om vilket val det är fråga om. När det gäller den lagtekniska utformningen är ett alternativ att i lag- texten ange tröskelvärdet med ett bestämt belopp. En sådan lösning har fördelar från ett tydlighetsperspektiv men innebär att det krävs Prop. 2013/14:70 en lagändring för att vid behov kunna justera tröskelvärdet med hänsyn Ett annat, lämpligare, alternativ som tas upp i promemorian är att knyta tröskelvärdet till någon form av indexuppräkning. På så sätt kan tröskelvärdet följa den allmänna prisutvecklingen utan att det uppkommer ett behov av löpande lagändringar. En konstruktion som utgår från det i andra sammanhang välkända och vanligt förekommande prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken framstår som lämplig och bör kunna användas i den föreslagna lagen för att reglera den aktuella situationen. Ett tröskelvärde som motsvarar ett halvt prisbasbelopp – för år 20143 – är också i nivå med den nuvarande partiöverenskommelsen. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs bestämmelser som innebär att ett parti i sin intäktsredovisning ska lämna specificerade uppgifter om bidragsgivare som till partiet eller en personvalskampanj ger ett bidrag med ett värde om mer än ett halvt prisbasbelopp. Med anledning av bl.a. vad () anför om att ett högre tröskelvärde bör övervägas konstaterar regeringen att det finns skäl att följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av tröskelvärdet. Tröskelvärdet bör gälla per redovisningsperiod och avse hälften av det prisbasbelopp som gäller vid redovisningsperiodens utgång (jfr avsnitt 6.11). Flera mindre bidrag som tillsammans överstiger tröskelvärdet bör därför räknas samman och ligga till grund för redovisningsskyldigheten. Bidragsgivare skulle annars behandlas olika trots att de har bidragit med samma belopp under en viss redovisningsperiod. Utan en sammanräkning skulle det dessutom vara möjligt att kringgå tröskelvärdet genom att fördela ett bidrag av större storlek på flera delbelopp. Det bör alltså inte ha någon betydelse om bidrag ges vid ett eller flera tillfällen . Skyldigheten att redovisa givare av större bidrag förutsätter att partierna bokför uppgifter om bidragsgivare och värdet av lämnade bidrag löpande så att det går att avgöra om ett nytt bidrag ska sammanläggas med ett tidigare bidrag eller inte. FAR och påpekar att det är möjligt för en enskild som inte önskar få sitt namn redovisat att kringgå de föreslagna bestämmelserna. Sådana oönskade effekter av lagstiftningen bör givetvis undvikas. Regeringen kan dock konstatera att det, precis som för lagstiftning i allmänhet, är förenat med svårigheter att konstruera ett regelverk som utesluter eller förebygger samtliga tänkbara möjligheter till kringgående. En sådan reglering skulle dessutom i detta fall behöva vara betydligt mera omfattande och detaljerad och även förutsätta en helt annan kontrollapparat än vad regeringen bedömer står i proportion till syftet med den föreslagna lagen. och är inne på finns det emellertid skäl att följa effekterna och tillämpningen av bestämmelserna 3 Se förordningen (2013:715) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för . 2013/14:70 och – om så bedöms nödvändigt – överväga en eventuell skärpning av regelverket.