prop · H2031d4 · 2014-10-23 00:00:00 — Vägledningen behandlar frågorna med särskild inriktning på säker kommunikation, identifiering, autentisering, användning av e- signaturer, spårbarhet och konfidentialitet. Kammarkollegiet har också utarbetat en referensmodell över den elektroniska upphandlingsprocessen avseende ramavtal. fick Kammarkollegiet i uppdrag att genomföra en förstudie avseende elektronisk upphandling. I uppdraget ingår att redogöra för vad kraven på elektronisk kommunikation i de nya EU-direktiven om offentlig upphandling innebär. Vidare ingår att beskriva nuläget bland svenska upphandlande myndigheter och enheter i förhållande till kraven och att redogöra för vilka åtgärder som de måste vidta för att leva upp till kraven. lämnade kollegiet en lägesbeskrivning. Kammarkollegiet bedömer att kommer att kunna realisera kraven i de nya direktiven inom den fastställda tiden. Flertalet upphandlande myndigheter och enheter föredrar att genomföra sina upphandlingar med hjälp av mer omfattande e-tjänster än den miniminivå som de nya upphandlingsdirektiven föreskriver. Kammarkollegiet bedömer att det behövs insatser i form av utbildning och andra motivationshöjande åtgärder inför övergången som ska riktas mot de upphandlande myndigheter och enheter som inte påbörjat arbetet med elektronisk upphandling. Uppdraget ska slutredovisas av KKV som tagit över ansvaret för uppdraget inom ramen för det samlade upphandlingsstödet. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Elektronisk upphandling inom EU mål är att hela inköpsprocessen ska genomföras elektroniskt. I meddelandet ”Genomgående e-upphandling för att modernisera offentlig förvaltning”, (KOM (2013) 453 slutlig) presenteras de åtgärder som medlemsstaterna bör vidta för att övergången till en genomgående e-upphandling ska bli verklighet. De nya upphandlingsdirektiven innehåller bestämmelser om e-upphandling som innebär att upphandlingar ska annonseras elektroniskt, upphandlingsdokumenten ska finnas tillgängliga elektroniskt och att all kommunikation med upphandlande myndigheter som huvudregel ska ske elektroniskt. Övergången till e-upphandling ska ha genomförts men för flera bestämmelser, t.ex. tillgång till upphandlingsdokumenten, annonsering, inköps- centralernas verksamhet, för dynamiska inköps- system, e-kataloger, e-auktioner gäller att de ska ha genomförts 2016, dvs. när direktiven som hel- het ska ha genomförts i svensk rätt. Direktiv /55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling antogs av rådet . Direktivet behandlas närmare under utgiftsområde 22 Kommunikationer, avsnitt 4. antogs en ny förordning om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner (e-signatur- förordningen). Syftet med förordningen är bl.a. att ge en gemensam grund för säkra elektroniska lösningar och på så sätt öka fortroendet samt effektiviteten i offentliga och privata e-tjänster samt för e-handel inom EU. Offentliga aktörer ska enligt förordningen tillåta notifierade e- legitimationer i sina e-tjänster . Konsortiet OnLine (Peppol) bildades på initiativ av Europeiska kommissionen i syfte att stimulera den gränsöverskridande handeln och för att förenkla upphandlingsprocessen genom elektroniska förfaranden. Projektet avslutades och övergick i Open Peppol, en icke- vinstdrivande organisation enligt belgisk lag. Open Peppol drivs av ett antal s.k. Peppol- myndigheter men även privata aktörer ingår. ESV har haft uppdraget att utgöra och som 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 medlem delta i Open Peppol och bidra till organisationens arbete för att säkerställa att de operativa aspekterna av lösningar för elektronisk upphandling och handel fungerar och utvecklas på ett positivt sätt samt att de stödjer EU:s och långsiktiga planer på området (dnr S2012/4580/RU). ESV har i Slutrapport 2012 – 2013 (2014:27) beskrivit arbetet. har ESV bistått i arbetet som syftar till att uppdatera Peppol:s specifikationer för de olika meddelandetyperna, t.ex. elektronisk faktura, samt förberett för byte av protokoll för meddelandeutväxling till ett mer stabilt protokoll med syfte att förbereda Peppol för ett ökat antal transaktioner. Antalet transaktioner i Peppol ökar och bedöms fortsätta att öka i jämn takt när fler aktörer ansluter sig. Electronic simple , e-Sens, är ett konsortium och projekt vars uppgift är att konsolidera, vidareutveckla och sprida resultaten från de fem pilotprojekten, Peppol (e-upphandling och e-handel), Stork (e- legitimation), epSOS (e-hälsa), SPOCS (företagsrörlighet) och eCODEX (rättsinformation) för att därigenom stimulera användningen av offentliga tjänster samt elektroniska inköpsprocesser. ESV har (dnr N2012/5930) haft uppdraget att leda och samordna det svenska deltagandet i e- samt ge stöd till en pilot för elektroniska inköp (e-handel) inom ramen för e-Sens. ESV har inledningsvis fokuserat på att bygga upp en svensk organisation och en nordisk, baltisk samverkansgrupp. Arbetet kommer att bl.a. inriktas på inköp, att skicka olika meddelanden, riktlinjer för elektroniska dokument och processer, elektronisk legitimering och signering samt säkerhetsfrågor. Piloter som exempelvis omfattar gemensam pris- och produktkatalog för e-upphandling och e-handel samt e-tendering kommer att genomföras. Kammarkollegiet har också deltagit i arbetet, framför allt i arbetet med e-tendering och e-kataloger. Nya regler om direktupphandling antog regeringens förslag till bestämmelser om direktupphandling (prop. 2013/14:133, 2013/14:FiU 18, rskr. 2013/14:276). Bestämmelserna innefattar ändringar i de tre upphandlingslagarna som reglerar förutsättningarna för upphandlande myndigheter och enheter att genomföra direktupphandlingar, dvs. upphandlingar utan krav på anbud i viss form. Direktupphandling enligt lagen om offentlig upphandling får enligt de nya bestämmelserna användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till , dvs. Direktupphandling enligt lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet får användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till , dvs. De upphandlande myndigheterna och enheterna ska anta riktlinjer för genomförande av upphandlingar. En dokumentationsplikt har kopplats till bestämmelserna om direktupphandlingsgränser som innebär att en upphandlande myndighet eller enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . Lagändringarna trädde i kraft . Nya EU-direktiv på upphandlingsområdet antog och rådet tre nya direktiv på upphandlingsområdet. Två av dessa ersätter befintliga direktiv om offentlig upphandling och upphandling inom de s.k. försörjningssektorerna (och rådets direktiv /24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG respektive direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG). Ett direktiv är helt nytt och reglerar tilldelningen av koncessioner (direktiv /23/EU om tilldelning av koncessioner). Antagandet av de nya direktiven är ett viktigt led i arbetet för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för den inre marknaden. Syftet med de nya direktiven är dels att använda offentliga medel effektivare, dels att ge upphandlande myndigheter och enheter bättre möjlighet att använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål såsom skyddet av miljön, främjande av innovation, sysselsättning och social integration samt säkerställande av bästa tänkbara villkor för tillhandahållande av sociala tjänster av hög kvalitet. Direktiven ska vara genomförda i medlemsstaterna till . Arbetet med att genomföra de nya EU- direktiven är omfattande och har hög prioritet. Redan under förhandlingarna av de nya direktiven kunde förutses att genomförandetiden skulle bli relativt kort. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen en särskild utredare för att lämna förslag till hur vissa i huvudsak nya bestämmelser i direktiven om offentlig upphandling och upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt hur det nya koncessionsdirektivet bör genomföras i svensk rätt. Utredningen, som antog namnet (S 2012:09), redovisade i ett delbetänkande uppdraget när det gäller bestämmelserna om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (SOU 2014:51). Beträffande de delar av direktiven som inte omfattats av uppdrag har förslag till genomförande lämnats i en departementspromemoria (Ds 2014:25). Utredningens lagförslag har sammanfogats med de lagförslag som lämnas i promemorian, till ett fullständigt förslag till nya lagar om offentlig upphandling och om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, vilka föreslås ersätta och . I ett slutbetänkande redovisades uppdraget när det gäller genomförandet av koncessionsdirektivet (SOU 2014:69). delbetänkande och departementspromemorian har remiss- 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Utredningens slutbetänkande är föremål för remissbehandling. Översyn av rättsmedlen i upphandlingslagstiftningen Antalet offentliga upphandlingar som överprövas i domstol har ökat . Överprövningsförfarandet leder inte sällan till problem som följer av att upphandlingarna stoppas genom att avtal inte får ingås under handläggningen i domstol. Avbrotten leder till svårigheter att försörja offentliga verksamheter med varor och tjänster som den offentliga sektorn ofta är skyldig att tillhandahålla medborgarna eller på annat sätt ingår i den offentliga servicen. Regeringen har bl.a. mot denna bakgrund beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att se över överprövnings- förfarandet (dir. 2013:105). Utredningen, som har antagit namnet (S 2013:15), ska göra en europeisk utblick och undersöka om bestämmelserna om överprövning dels kan utformas på ett sätt som ger mindre negativa konsekvenser för tillhandahållandet av offentlig service, dels minskar de kostnader som är sammankopplade med att upphandlingen stoppas under pågående överprövning. Utredaren ska även utreda och överväga bestämmelser om ersättning för process- kostnader eller avgifter vid ansökan i mål om överprövning. En given utgångspunkt är att eventuella förändringar av regelverket inte får innebära att rättssäkerheten eftersätts. Utredningen ska enligt tilläggsdirektiv redovisa sitt uppdrag (dir. 2014:63). () är ett nätverk med representanter från europeiska myndigheter som arbetar med offentlig upphandling. Nätverket syftar bl.a. till att förbättra tillämpningen av upphandlingsreglerna och att verka för gränsöverskridande offentlig upphandling. har ett sammanträde hållits i PPN under ordförandeskap. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 En väl fungerande offentlig upphandling är mycket betydelsefull för den offentliga sektorns funktion och därmed för en väl fungerande samhällsservice som tillgodoser medborgarnas berättigade förväntningar. Väl genomförda upphandlingar bidrar till att uppfylla målet för politikområdet. Därför är det viktigt att kompetensen är hög hos dem som ansvarar för upphandlingsfrågor. Ett samlat statligt upphandlingsstöd är ett viktigt verktyg för att säkerställa detta. Ett förbättrat statligt upphandlingsstöd kan vidare medverka till att upphandlande myndigheter och enheter genomför sina upphandlingar mer effektivt. Upphandlingsstödet ska fortsätta att omfatta miljöhänsyn. Det ska även omfatta sociala hänsyn och främja innovationer. Det strategiska perspektivet på offentlig upphandling är också centralt. Den upphandlingsstödjande myndig- heten bör vidare verka i nära samarabete med kommunsektorn. Utan ett sådant fungerande samarbete bedömer regeringen att det kan uppstå problem med att nå målen för politikområdet. Den förra regeringen beslutade att samla upphandlingsstödet i tillsyns- myndigheten för offentlig upphandling, dvs. I rollen som tillsynsmyndighet ska KKV verka preventivt och se till att upphandlande myndigheter och enheter följer regelverket. Det är en viktig uppgift. I KKV:s uppgifter som tillsyns- myndighet ligger bl.a. en skyldighet att föra talan om upphandlingsskadeavgift mot upphandlande myndigheter och enheter. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga om inte KKV:s roll som tillsynsmyndighet på lång sikt kan medföra att upphandlingsstödet inte blir lika tydligt som om det skulle ligga i en egen avskild organisation. Det breda perspektivet på offentlig upphandling förutsätter fortsatt god kunskap om regelverket och rättspraxis samt fordrar därutöver fortsatt hög kompetens på andra områden för att den offentliga upphandlingen ska fortsatt förbättras i önskad riktning. Det förutsätter också att upphandlingsstödet är så synligt som möjligt så att information, stöd och vägledning når fram till alla aktörer i målgruppen. Nordisk samverkan om upphandlingsstödjande verksamhet De nordiska länderna uppvisar många likheter som kan vara en grund för ett samarbete som upphandlingsstödjande åtgärder kan bygga vidare på eller vidareutvecklas från. Det finns bl.a. väl etablerade nordiska marknader som är föremål för offentlig upphandling. De nordiska länderna har en liknande syn på statens roll i upphandlingsstödjande sammanhang och majoriteten av länderna har någon form av upphandlingsstödjande verksamhet på statlig nivå. Mycket tyder på att en ökad koordinering av de nordiska ländernas arbete skulle kunna bidra till en ökad och mer effektiv spridning av erfarenheter, kunskaper och upphandlings- stödjande åtgärder som redan tillhandahålls i . Gemensamma nordiska åtgärder inom miljömässigt och socialt hållbar offentlig upphandling bidrar dessutom till större positiva miljöeffekter och sociala effekter. Ett ökat användande av standardiserade elektroniska processer kan effektivisera den offentliga upphandlingen betydligt. Genom att använda elektroniska processer i hela inköpsprocessen, dvs. från att upprätta förfrågningsunderlag, annonsera, öppna och utvärdera anbud till att skicka och upprätta tilldelningsbeslut samt avtal kan mycket tid vinnas hos de upphandlande myndigheterna och enheterna. Tid som sparas kan med fördel läggas på att följa upp avtal och leverantörer samt till att utvärdera upphandlingen. Även för leve- rantörerna finns tidsvinster att göra som kan leda till minskade kostnader för anbuds- givningen. När anbud kan lämnas elektroniskt kan det också leda till minskad risk för formella fel och därmed till fler anbud som uppfyller kraven i upphandlingen. Ökad användning av elektroniska lösningar kan också leda till fler gränsöverskridande upphandlingar. Många upphandlande myndigheter och enheter har kommit långt och använder avancerade elektroniska lösningar för hela upphandlingsprocessen. Emellertid finns det fortfarande upphandlande myndigheter och enheter som inte använder sådana lösningar för någon del i sina upphandlingar. detta kan vara flera. Det kan handla om att upphandlingsverksamheten är en mycket liten del av verksamheten, att upphandlings- verksamheten är lågt prioriterad eller att aktören inte ser nyttan utan endast det arbete och därmed kostnader som den behöver avsätta i ett inledningsskede. Bristen på standarder är ett problem. Det finns behov av standarder för säkra lösningar för identifiering och autentisering av juridiska personer liksom för e-upphandling i stort. Det arbete som sker inom standardiserings- grupperingen SFTI har därför en viktig funktion att fylla. Det är vidare viktigt att delta i det Europeiska samarbetet beträffande elektronisk upphandling. Samarbeten som Peppol, e-Sens, med arbetsgruppen BII är centrala. Effektivare upphandling i statliga myndigheter Länsstyrelsernas breda – och i delar sinsemellan assymmetriska – verksamhet över flera politikområden har motsvarande bredd när det gäller behov av upphandling. Det föranleder överväganden av vilka typer av styrning som ger störst nytta ur ekonomiskt perspektiv och verksamhetsperspektiv. Det bör därför nämnas att gemensamma upphandlingar – inom ramen för en samordnande funktion – inte behöver omfatta samtliga länsstyrelser utan skulle kunna resultera i ramavtal för två eller flera upphandlande myndigheter. Varje myndighet behöver dock en tillräcklig bemanning med grundläggande kunskaper om upphandlingsregelverket, inköps- och beställar- kompetens. Den nämnda studien (dnr S2013/7949/RU) visar dock att flera läns- styrelser saknar tillräckliga personresurser, dvs. även grundläggande beställarkompetens. Det är en brist som ökad samverkan skulle kunna bidra till att minska. För att nå målet för politikområdet krävs det insatser av ett flertal aktörer på olika nivåer och i olika delar av samhället. Målet är framför allt styrande för regeringens politik men kan också vägleda det statliga upphandlingsstödet, samt andra instanser som verkställer den nationella 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 upphandlingspolitiken genom information, stöd, revision, uppföljning eller utvärdering. Överenskommelsen mellan regeringspartierna och , Vår gemensamma syn på vinst i välfärden, innehåller ett antal frågor, bl.a. om vinstbegränsningar och återinvesteringar i verksamheten. Även frågan om tillstånds- prövning för bolag som är verksamma i välfärden behandlas. Enligt överenskommelsen ska lagen (2008:962) om valfrihetssystem ersättas med ett nytt regelverk. Ett flertal av frågorna har upphandlingsrättsliga kopplingar som måste beaktas i det sammanhanget. Utgångspunkten är att ett antal utredningar ska tillsättas som ska ligga till grund för ny lagstiftning. De nya EU-direktiven om upphandling ger ett tydligare handlingsutrymme för medlems- staterna att uppställa krav på villkor enligt kollektivavtal samt att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentliga kontrakt. En utredning ska enligt överenskommelsen mellan regerings- partierna och tillsättas med uppdrag att föreslå regler som säkerställer att det vid all offentlig upphandling av tjänster ställs krav på kollektivavtal eller villkor på minst samma nivå. del- betänkande (SOU 2014:51) bereds för när- varande i och frågan om en ny utredning ska tillsättas bör övervägas i samband med det. Ett statligt, samordnat upphandlingsstöd spelar en nyckelroll i genomförandet av regeringens politik på området. Upphandlingsstöds- utredningen föreslog i betänkandet Upphand- lingsstödets framtid (SOU 2012:32) att en upphandlingsstödsmyndighet skulle inrättas för att ta ansvar för det samordnade upphandlingsstödet. Utredaren menade att en fristående myndighet har flera fördelar i förhållande till att låta upphandlingsstödet ingå i en befintlig myndighet. Utredningen förde bl.a. fram bättre synlighet, möjlighet att rekrytera personal med hög kompetens och enklare och mer transparent ur myndighetsstyrnings- synpunkt. Utredningen menade vidare att en 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 fristående myndighet har bäst förutsättningar att få genomslag och tyngd i det utåtriktade arbetet. Flertalet av förslag i betänkandet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12) bygger på förekomsten av ett kraftigt utbyggt upphandlingsstöd och utredningen har uttalat stöd för förslag. Den förra regeringen bedömde emellertid att () var mest lämpat att ansvara för upphandlingsstödet. Möjligheterna till sociala och miljömässiga upphandlingar ska förbättras i hela den offentliga sektorn. En ny organisation för upphandlings- stöd bildas dit nuvarande upphandlingsstöd i flyttas. Den nya organisationen ska ha ett brett perspektiv där miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationer ingår. Det ska säkerställas att det värdefulla arbetet, som tidigare bedrevs inom , med att utveckla och förvalta kriterier som beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentliga upphandlingar, ska bedrivas med samma kvalitet i det nya upphandlingsstödet. Ett arbete ska inledas för att möjliggöra för statliga myndigheter och andra offentliga aktörer att utveckla sin kompetens och förmåga rörande innovationsupphandlingar. En färdplan för den offentliga upphandlingen Den förra regeringen antog med stöd av förslag till handlingsplan en Färdplan för den offentliga upphandlingen (dnr S2014/6477/RU). Bakgrunden är bl.a. att den offentliga upphand- lingen uppgår till betydande belopp och att en stor del av den offentliga servicen numera upphandlas och drivs av privata aktörer. Färdplanen anger inriktningen på upphandlingspolitiken och beskriver översiktligt ett antal åtgärder för att förbättra upphandlingsförfarandet. Regeringen avser att återkomma med en mer omfattande nationell strategi. Centrala perspektiv i denna strategi ska vara utveckling av offentlig verksamhet, ekologiska och sociala hänsyn samt innovationer. Elektronisk upphandling är fortsatt en prioriterad fråga. Regeringen avser att utarbeta en handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess. () har fått i uppdrag (dnr S2014/6323/RU) att i samverkan med () och i samråd med Kommuner och Landsting (SKL) ta fram ett underlag till handlingsplan. KKV har – tillsammans med ESV och SKL – en viktig roll i utformningen av handlingsplanen och dess genomförande. Den nya organisationen ska fortsätta detta arbete. Genomförandet av upphandlingsdirektiven och lagförslag Förslag till genomförande av direktiven om offentlig upphandling och upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster presenterades, som framgått ovan, dels i delbetänkande Nya regler om upphandling (SOU 2014:51), dels i departements- promemorian Nya regler om upphandling (Ds 2014:25). har vidare redovisat slutbetänkandet En lag om upphandling av koncessioner (SOU 2014:69) om genomförande av direktivet om tilldelning av koncessioner, som är föremål för remissbehandling. Avsikten är att den kommande propositionen ska behandla samtliga förslag. Väl genomförda kan de nya upphandlingsdirektiven enligt regeringens mening bidra till att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna och till att främja upphandlande myndigheters och enheters möjligheter att beakta innovativa lösningar, miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingar. De nya direktiven har också en viktig roll för att stärka förtroendet för EU:s inre marknad och främja tillväxten. Det omfattande arbetet med att genomföra de nya direktiven är därför högt prioriterat. Direktiven ska vara genomförda i svensk rätt till . Även har i sitt slutbetänkande (SOU 2013:12) lämnat förslag till lagstiftningsåtgärder som regeringen avser att överväga i samband med den kommande 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 propositionen med förslag till ny lagstiftning på upphandlingsområdet. Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet I rapporten ny strategi för europeiskt försvar, COM(2014) 387, avser att bidra till att stärka den europeiska försvars- och säkerhetssektorn på bl.a. inre marknadsområdet. I syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet (2009/81/EG), som genomförts i svensk rätt i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, avser kommissionen att bl.a. övervaka marknaden genom att systematiskt utvärdera upphandling som genomförs i EU:s upphandlingsdatabas () och statistik från medlemsstaterna. Vidare avser kommissionen att i samråd med medlems- staterna förtydliga vissa bestämmelser i direktivet. kommer bestämmelserna om undantag för köp mellan regeringar att förtydligas i en vägledning och kommer en vägledning för undantag för köp inom internationella organisationer och överenskommelser. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Området omfattar () verksamhet som är produktion, sprid- ning, utveckling och samordning av statistik. SCB ansvarar för att producera dels officiell statistik inom flera områden, t.ex. arbetsmarknadsstatistik och nationalräken- skaperna (NR), dels annan statlig statistik inom främst utbildnings- och socialområdet, t.ex. om barns levnadsförhållanden.