prop · H20311 · 2014-10-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:11 om stödet till anhöriga Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av till anhöriga omsorgsgivare (2014:9). har granskat om staten har gett förutsättningar för ett stöd till anhöriga omsorgsgivare som motsvarar behoven. övergripande slutsats är att staten inte har gett goda förutsättningar för ett stöd till anhöriga omsorgsgivarare som motsvarar behoven. Granskningen visar att anhörigas behov av stöd i grunden handlar om att den närstående får tillgång till en god vård och omsorg men också om ett individanpassat och flexibelt stöd till dem själva. Regeringen konstaterar att mycket av det som rekommenderar redan är föremål för utredning eller ingår i befintliga uppdrag till myndigheter. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Stödet till anhöriga omsorgsgivare................................... Ärendet och dess beredning överlämnade till anhöriga omsorgsgivare (2014:9) till regeringen . Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till (exklusive ) från det att regeringen tagit emot rapporten. Företrädare för , Inspektionen för vård och omsorg, och Nationellt anhöriga har beretts möjlighet att lämna synpunkter på rapporten. Att som anhörig ge vård och omsorg ska vara ett frivilligt åtagande och ett komplement till det offentligas insatser. Den informella omsorg som utförs av närstående är dock omfattande och har stor betydelse för den enskilda omsorgstagarens välbefinnande och trygghet. Ett gott stöd till anhöriga är viktigt för att undvika negativa konsekvenser av det informella omsorgsgivandet både för individer och för samhället. och regeringen har vidtagit flera åtgärder för att stödja anhöriga och förebygga de negativa konsekvenserna av den informella omsorgen. Regeringen har , och , genomfört förändringar av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, med syfte att tydliggöra kommunernas ansvar för stöd till anhöriga. Syftet med granskning har varit att undersöka om staten gett förutsättningar för ett stöd till anhöriga omsorgsgivare som motsvarar behoven. granskning bygger främst på intervjuer som har kompletterats med forskningsresultat och kvantitativa studier. Intervjuerna har bestått av nio djupintervjuer med anhöriga samt företrädare för , , , , och , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) samt Nationellt anhöriga (Nka). Vidare har personal vid Radiumhemmet på och Habiliteringen i intervjuats, liksom ett inte uppgivet antal kommunanställda. Det har enligt inte varit möjligt att ge en rättvisande bild av hur det ser ut enbart med hjälp av intervjuerna. Det som framkommit i intervjuerna har emellertid stärkts av forskning och kvantitativa studier, enligt rapporten. Ett tjugotal forskare och praktiker har intervjuats och därutöver har två externa referenspersoner fått ge sina synpunkter på granskningsresultaten. visionen har även använt kartläggningar för att beskriva 2014/15:11 hur anhörigstödet ser ut i kommunerna, befolkningsstudier som finns om anhöriga och en undersökning från fackförbunden och . Slutligen har en referensgrupp bestående av forskare inom olika discipliner sammanträtt för att diskutera den problembild som framkommit i granskningen. övergripande slutsats är att staten inte har gett goda förutsättningar för ett stöd till anhöriga omsorgsgivare som motsvarar behoven. Granskningen visar att anhörigas behov av stöd ofta handlar om att den närstående får en god vård och omsorg men också om ett individanpassat och flexibelt stöd till dem själva. Under granskningen har det bl.a. framkommit att det på grund av bristande dokumentation är svårt att följa upp omfattningen av den möjlighet till individualiserat stöd som regeringen införde . Då gjordes en förändring i 5 kap 10 § SoL med innebörden att socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har funktionshinder. Vidare påtalar att det enligt kartläggningar är stora skillnader i vilket stöd som erbjuds anhöriga och hur anhörigstödet styrs inom och mellan kommuner. Stödet är i de flesta kommuner mest utbyggt inom äldreomsorgen med utgångspunkt i situationer där äldre makar ger omsorg till varandra. Det innebär, enligt , att äldre makar i större utsträckning erbjuds stöd som motsvarar behoven än exempelvis förvärvsarbetande anhöriga, anhöriga till funktionshindrade eller till personer med psykisk ohälsa. Kommunerna har även organiserat, styrt och finansierat anhörigstödet olika. I de flesta kommuner har anhörigstödet främst bedrivits i projektform, vid sidan av ordinarie linjeorganisation. Det är också ovanligt att det finns styrdokument som innehåller rutiner med ett anhörigperspektiv. anser att kommunermas anhörigstöd behöver utvecklas för att uppfylla intentionerna om ett individualiserat, flexibelt och kvalitativt stöd. Enligt har utbudet av stöd inte varit tillräckligt anpassat till anhörigas skiftande behov och skillnaderna indikerar att kommunerna i olika utsträckning har valt att prioritera stöd till anhöriga. Kommunerna har fått ett stort utrymme att själva avgöra vilket anhörigstöd som de ska erbjuda eftersom kommunernas ansvar har reglerats med en ramlagsbestämmelse i SoL. Eftersom kommunen har valt att främst erbjuda anhörigstöd som service finns det begränsade möjligheter för domstolarna att tydliggöra vilket stöd kommunerna ska erbjuda genom vägledande rättsfall. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att – överväga om 5 kap 10 § SoL behöver förtydligas, – ge en myndighet i uppdrag att följa anhörigomsorgens omfattning och Skr. 2014/15:11 konsekvenser för individen och samhället , –överväga om delar av socialförsäkringssystemet och arbetsmarknadslagstiftningen bör anpassas till anhörigas behov för att underlätta för anhöriga att förena anhörigomsorg med arbete, –ta fram utbildningar för att sprida kunskap till anställda i kommuner och landsting om anhörigas betydelse för vård och omsorg samt hur vården och omsorgen kan stödja anhöriga genom bland annat information och bemötande, –ge i uppdrag att informera om rätten till stöd och insatser i SoL och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387), förkortad LSS, och hur praxis ser ut om regeringen vill underlätta för anhöriga, –överväga om landstingens ansvar för stöd till anhöriga behöver förtydligas i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL. Frågan om stöd till de människor som vårdar eller stödjer närstående är Anhöriga måste känna förtroende för att samhället har insatser att erbjuda när de behöver sådana. Många närstående ger ett på många sätt betydelsefullt stöd till sina äldre eller sjuka anhöriga, vil- ket även är av betydelse ur ett samhällsperspektiv. Det är dock viktigt att understryka att anhöriginsatser inte får bli ett tvång eller en förutsättning för en fungerande vård och omsorg. Anhörigas insatser ska inte ersätta Regeringen har i två omgångar, och , genomfört förändringar av SoL i syfte att tydliggöra kommunernas ansvar för stöd till anhöriga. Stöd till anhöriga är en skyldighet för kommunerna. Då ändrades bestämmelserna i 5 kap. 10 § SoL så att kommuner är skyldiga att erbjuda stöd till de personer som vårdar eller stödjer en närstående som är långvarigt sjuk, äldre eller har någon funktionsnedsättning. Regeringen redogör i denna skrivelse för utvecklingen inom området samt vidtagna åtgärder. Granskningen har felaktig utgångspunkt Av SoL framgår att socialnämnden i kommunen har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de Vidare åligger det kommunerna att utforma och organisera ett stöd till anhöriga Av regeringens proposition Stöd till personer som vår- dar eller stödjer närstående (prop. 2008/09:82) framgår att kommunerna på samma sätt som för i övrigt har ansvaret för att erbjuda stöd till anhöriga som vårdar eller stödjer närstående. respektive kommun att utifrån sina specifika förutsättningar besluta om vilket stöd som ska erbjudas. Mot denna bakgrund väcker därför, enligt regeringens mening, valet av utgångspunkt för gransk- att granska statens utformning och organisering av anhö- rigstöd, en del frågor. Det är dessutom svårt att förstå hur motiverar att man genomför en granskning av om staten har gett kommunerna tillräckliga förutsättningar att erbjuda anhöriga ett bra stöd utan att ställa frågor om detta till kommunerna som är huvudmän för verksamheten. En annan iakttagelse är att det, trots att betonar att de inte granskat kvaliteten inom vård och omsorg, görs bedömningar inom detta område. Regeringen delar uppfattning att en god vård och omsorg är av stor betydelse för stödet till anhöriga men lämnar i övrigt denna del okommenterad, då detta inte har ingått i granskningen. Anhöriga i behov av stöd En slutsats i är att anhörigstödet i kommunerna har förbättrats sedan lagändringen, men att vissa områden behöver vidareutvecklas. Enligt den pilotundersökning som genomförde är omsorgsgivandet vanligt i alla åldrar men förekommer mest i åldersgruppen 45–, dvs. bland kvinnor och män i förvärvsaktiv ålder. Den vanligaste riktningen för anhörigomsorg är att barn ger omsorg till sina föräldrar. Nästan hälften av alla omsorgsgivare hjälper en förälder och drygt en fjärdedel ger omsorg till en make, maka eller partner. Det är generellt sett fler kvinnor än män som ger omsorg, kvinnor mot män. Bland yngre omsorgsgivare i åldrarna 18–är andelen kvinnor betydligt större än andelen män, medan det motsatta gäller bland omsorgsgivare . Kvinnor upplever i högre grad än män att deras livskvalitet påverkas negativt av deras omsorgsåtaganden. av de tillfrågade omsorgsgivarna tyckte att det ofta eller alltid känns bra att ge hjälp och svarade att omsorgsgivandet inte påverkar dem ekonomiskt. framkommer i befolkningsstudie att av de anhöriga känner att den hjälp man ger aldrig är tillräcklig. För att få djupare kunskap om konsekvenserna för anhöriga som ger omsorg till närstående har haft i uppdrag att med utgångspunkt i den nämnda pilotundersökningen göra fördjupade analyser av anhörigomsorgens omfattning och konsekvenser. Uppdraget redovisades till . En övergripande slutsats som drar i rapporten är att det finns ett samband mellan anhörigomsorgens omfattning och graden av påverkan på de anhöriga omsorgsgivarna när det gäller både hälsa, sysselsättning, ekonomi och livskvalitet. pekar på vikten av att fortsätta utveckla stöd för anhöriga för att säkerställa att den omsorg som de ger till närstående är frivillig och inte upplevs som påtvingad eller övermäktig. Informationsinsatser och vägledning i tillämpningen av lagstiftningen Under de år som bestämmelsen i SoL om stöd till anhöriga har varit i kraft har enligt rapportering stödet till anhöriga fått en tydligare struktur. Allt fler kommuner utvecklar strategier och planer för arbetet. Kommunerna avsätter medel, inrättar tjänster, utvecklar utbudet av serviceinsatser och förbättrar informationen om sitt stöd till anhöriga. Regeringen delar emellertid uppfattning att mer behöver göras för att anhörigas behov av stöd ska uppmärksammas mer systematiskt inom hela . Enligt är det endast en av tre av de anhöriga som ger mer omfattande omsorg som känner till bestämmelsen om kommunernas skyldighet att stödja anhöriga. Det är fortsatt viktigt att informera om vilket stöd och vilken hjälp som finns att få från kommunen och frivilligorganisationer för att hjälpa anhörigvårdare att lättare klara sin situation. problematiserar kring det faktum att stödet till anhöriga regleras i en ramlag, SoL, vilket enligt innebär att kommunerna fått ett stort utrymme att själva avgöra vilket anhörigstöd som de ska erbjuda. anser att staten därmed inte har gett tillräckligt goda förutsättningar för ett kommunalt anhörigstöd som motsvarar intentionerna och rekommenderar regeringen att överväga om 5 kap 10 § SoL behöver förtydligas. I förarbetena preciserar regeringen att stödet bör kännetecknas av individualisering, flexibilitet och kvalitet, och i samband med att bestämmelsen trädde i kraft fick i uppdrag att bl.a. informera om och utarbeta en vägledning till stöd för tillämpning av bestämmelsen. Enligt SoL har socialnämnden det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Regeringen anser inte att det är en framkomlig väg att genom lagstiftning precisera detta stöd på en mer detaljerad nivå, då det vore förknippat med stora svårigheter att på förhand ha en klar uppfattning om de olika stödinsatser som anhöriga kan behöva i olika situationer, samt hur det på bästa sätt ska utformas utifrån lokala förutsättningar. Det är viktigt att stödet är individualiserat, flexibelt och har kvalitet, vilket i sin tur förutsätter att det finns utrymme för både lokala och individuella variationer. uppföljning har dock visat att det finns ytterligare behov av vägledning i tillämpningen av bestämmelsen i 5 kap. 10 § SoL. genomför ytterligare informationsinsatser för att ge kommunerna vägledning när det gäller att tillämpa bestämmelsen om stöd till anhöriga. Bland annat kommer ett presentationsmaterial riktat till personer i ledningsposition inom att stå klart . Inom ramen för sitt regeringsuppdrag att informera och vägleda om bestämmelsen kommer även att stödja patient-, anhörig-, funktionshinders- och frivilligorganisationer i deras arbete för stöd till anhöriga – ett informationsmaterial kommer att tas fram . För att även inspirera hälso- och sjukvården i dess arbete med stöd till anhöriga kommer att fortsätta att sammanställa exempel på hur sådant arbete har byggts upp runt om i landet. Fyra informationsartiklar har publicerats, och en ytterligare kommer att tas fram. Varje artikel beskriver exempel på hur stöd till anhöriga inom olika delar av hälso- och sjukvården kan utformas. beaktar, där det är relevant, de anhörigas situation i arbetet med att utveckla nya nationella riktlinjer och revidera dem som redan finns. rekommenderar i sin rapport regeringen att ta fram utbildningar för att sprida kunskap till anställda i kommuner och landsting om anhörigas betydelse för vård och omsorg samt om hur vården och omsorgen kan stödja anhöriga genom bl.a. information och bemötande. Regeringen inrättade Nationellt anhö- 2014/15:11 riga, Nka, vars uppdrag är att samla in, strukturera och sprida kunskap och erfarenheter inom anhörigområdet, samt stimulera och stödja utvecklingsarbete och tillämpning av kunskaper om anhörigas situation. Nka ska bidra till högre kvalitet och produktivitet inom vård och omsorg samt ta del av internationella erfarenheter och forskningsresultat. Nka ska också ta vara på den kunskap och de erfarenheter som finns hos anhöriga och brukare, personal, beslutsfattare samt forskare. Centrumet utgör en länk mellan forskning, praktik och beslutsfattare, och ska verka för att påskynda kunskapsutveckling mot en mer tillämpad och praktisk inriktning. Nka arbetar bl.a. med regionala konferenser, lärande nätverk, informationsspridning genom nyhetsbrev och hemsida. Nka erbjuder även information och kunskap till policyskapare på lokal, regional och nationell nivå, gör kunskapsöversikter över aktuell forskning och sprider goda exempel från olika utvecklingsprojekt. Nka är även medarrangör i Anhörigriksdagen, en konferens som samlar cirka 800 deltagare från alla målgrupper och som hålls en gång . Nka fortsätter precis som att stötta kommunerna när det gäller att informera om och följa bestämmelsen i 5 kap 10 § SoL. införde regeringen ett riktat statsbidrag till organisationer som stödjer dem som vårdar och hjälper någon närstående. betalar ut bidraget. Det belopp som myndigheten disponerar för att betala ut som statsbidrag har successivt höjts från till dagens . Stödet till anhöriga kan erbjudas som en service i form av allmänt inriktade eller generellt utformade sociala tjänster. Servicen är tillgänglig för alla i kommunen utan biståndsbeslut. Exempel på sådana insatser är information, rådgivning, enskilda samtal eller gruppsamtal. Anhörigstöd kan också ges som bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL, där det framgår att en person som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd från försörjning och livsföring i övrigt. I granskning görs bedömningen att anhörigstödet i kommunerna främst är uppbyggt kring serviceinsatser och att anhöriga sällan söker bistånd för egen del samt att stödet som erbjuds i många kommuner är anpassat efter äldre personer som vårdar äldre personer, ofta make-maka-relation. har kommunerna dock i högre utsträckning än tidigare börjat utforma stöd utifrån andra anhöriggruppers behov. I slås fast att det på grund av bristande dokumentation och brister i den nationella statistiken inte är möjligt att redovisa hur vanligt det är att anhöriga ansöker om och beviljas bistånd. Det är därför enligt regeringens mening svårt att dra några mer långtgående slutsatser om i vilken form anhörigstöd erbjuds. genomför årliga enkätundersökningar riktade till kommunerna med frågor om deras utbud av insatser till stöd för anhöriga. ges kommunerna även möjlighet att lämna uppgifter om hur många anhöriga som tog del av vissa icke-biståndsprövade serviceinsatser. kommer i slutrapporten som ska redovisas till regeringen senast att utvärdera om detta är ett bra sätt att samla in uppgifter om kommunernas stöd till anhöriga. arbetar även för att främja en strukturerad dokumentation inom . ger arbetet även bättre förutsättningar för att samla in jämförbara uppgifter om kommunernas stöd till anhöriga. ser också över möjligheten att i högre grad utnyttja kommun- och enhetsundersökningen för att samla in jämförbara uppgifter om kommunernas stöd till anhöriga. En orsak till att anhöriga inte väljer att ansöka om bistånd för egen del kan, som tidigare nämnts, vara brist på information om att denna möjlighet finns. Det är viktigt att anhöriga som vårdar och stödjer närstående får information om möjligheten att söka bistånd för egen del. Med ett anhörigperspektiv i avses enligt regeringens proposition (2008/09:82) bl.a. att ska erbjuda anhöriga att delta i biståndsutredningen, att ta hänsyn till anhörigas synpunkter vid biståndsbedömning och utförande, att utreda anhörigas behov och informera om kommunens stöd och att hålla regelbunden kontakt med den anhöriga och följa upp stödinsatserna. Det är sålunda viktigt att lyssna till den anhörigas behov och önskemål vid bedömningen av en insats så att den, förutom att tillgodose brukarens behov, också innebär en lättnad för den anhöriga. Regeringen har satsat medel på utveckling och användande av välfärdsteknik i olika former. Tillgång till olika hjälpmedel och tekniska lösningar kan hjälpa både brukare och anhörigvårdare. Det kan bidra till och ha stor betydelse för oberoende, välbefinnande, ökad trygghet, säkerhet, tillgänglighet och ett rikare socialt liv. Regeringen bidrar till utveckling av e-hälsa i kommunerna. Satsningen ligger i linje med de överenskommelser regeringen gjort med Kommuner och Landsting samt de enskilda utförarna inom ramen för den nationella e-hälsostrategin. Arbetet inom e-hälsa inriktas på att skapa synliga och konkreta förbättringar för bland annat individen i sin roll som invånare, brukare, anhörig och patient. Syftet är att anhöriga ska få tillgänglig och kvalitetssäkrad information om hälsa, vård och omsorg, olika former för anhörigstöd etc., samt erbjudas individuellt anpassad service och interaktiva e-tjänster för att kunna utöva delaktighet och självbestämmande utifrån egna förutsättningar. Enligt överenskommelsen mellan regeringen och SKL ska e-tjänster vara utformade och tas fram i samverkan med brukar-, pensionärs- och anhörigorganisationer och utgå ifrån ett invånarperspektiv. Ett exempel på e-tjänster inom vård och omsorg kan vara tele- och videokommunikation för att underlätta kommunikation med såväl närstående som vård- och omsorgspersonal, men också för att komma i kontakt med andra anhörigvårdare. E-tjänster ska vara ett komplement till andra former av service och kontakter med , och ska inte innebära en försämring för dem som inte använder sig av internet. I en tidigare skrivelse till har regeringen meddelat avsikten att arbeta vidare med att fördjupa analysen av stöd och samordning av insatser till barn och unga med funktionsnedsättning (skr. 2011/12:23). Många familjer lever i en situation där de fortfarande upplever ett stort behov av stöd vad gäller samordning. Kommuner och Landsting har av regeringen beviljats medel för att utreda förutsättningarna för ett utvecklingsarbete i projektform för förstärkt samordning 2014/15:11 av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning med många myndighetskontakter och deras anhöriga. Uppdraget ska redovisas . Regeringens bedömning av rekommendationer Förtydliga bestämmelserna i 5 kap 10 § SoL Regeringen anser inte att det är en framkomlig väg att genom lagstiftning precisera bestämmelsen om stöd till anhöriga på en mer detaljerad nivå, då det vore förknippat med stora svårigheter att på förhand ha en klar uppfattning om de olika stödinsatser som anhöriga kan behöva i olika situationer samt hur det på bästa sätt ska utformas utifrån lokala förutsättningar. Det är viktigt att stödet är individualiserat, flexibelt och har kvalitet, vilket i sin tur förutsätter att det finns utrymme för både lokala och individuella variationer. uppföljning har dock visat att det finns ytterligare behov av vägledning i tillämpningen av bestämmelsen. Regeringen avser att avvakta pågående vägledningsinsatser för att se om dessa leder till förbättringar. Ge en myndighet i uppdrag att följa anhörigomsorgens omfattning och konsekvenser för individen och samhället över tid Det är, enligt regeringens mening, viktigt att på ett tydligare sätt ringa in och kartlägga de anhöriga som är i behov av stöd, så att resurserna kan användas på ett effektivt sätt. För att få djupare kunskap om konsekvenserna för anhöriga som ger omsorg till närstående har haft i uppdrag att göra fördjupade analyser av anhörigomsorgens omfattning och konsekvenser. Uppdraget redovisades till . Anpassa socialförsäkringssystemet och arbetsmarknadslagstiftningen till anhörigas behov Regeringen delar uppfattning att det bästa anhörigstödet är en väl fungerande vård och omsorg som ges med kvalitet och i rätt omfattning. Grunden är sålunda en väl fungerande vård och omsorg som innebär att anhöriga inte tvingas sluta arbeta för att ta hand om närstående som behöver vård. Kommunerna kan anställa anhöriga, och statens ansvar är därutöver att ge stöd till anhöriga som vårdar närstående i livets slutskede med hjälp av närståendepenning (socialförsäkringsbalken kap. 47). Ta fram utbildningar för att sprida kunskap till anställda arbetar Nationellt anhöriga med bl.a. regionala konferenser, lärande nätverk, informationsspridning genom nyhetsbrev och hemsida. Nka erbjuder även information och kunskap till policyskapare på lokal, regional och nationell nivå, gör kunskapsöversikter över aktuell forskning och sprider goda exempel från olika utvecklingsprojekt. Ge i uppdrag att informera om rätten till stöd och insatser i SoL och LSS Sedan bestämmelsen i SoL om stöd till anhöriga infördes har enligt rapportering stödet till anhöriga fått en tydligare struktur. Allt fler kommuner utvecklar strategier och planer för arbetet. Kommunerna avsätter medel, inrättar tjänster, utvecklar utbudet av serviceinsatser och förbättrar informationen om sitt stöd till anhöriga.