prop · H103198 · 2014-03-20 00:00:00 — 2013/14:198 Regeringens förslag innebär en viss förändring för tillämpningsområdet i arbetslivet på så sätt att förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet även ska gälla för den som söker eller fullgör annan praktik än yrkespraktik och den som står till förfogande för att utföra arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den närmare innebörden av förbudet på detta område behandlas i avsnitt 8.3.1. När det gäller högskolans område innebär regeringens förslag en viss förändring på så sätt att förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet inte endast gäller i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Den närmare innebörden av förbudet på detta område behandlas i avsnitt 8.3.2. De ställningstaganden regeringen gjorde i förarbetena till diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 199–200 och s. 507–508) bör ha fortsatt giltighet. I avsnitt 4 finns en översikt av den nu gällande regleringen på arbetslivets och högskolans område. Regeringen föreslår också att diskrimineringsförbudet ska utsträckas till att gälla för hela utbildningsområdet, se vidare avsnitt 8.3.2. Valet mellan alternativa åtgärder för tillgänglighet En särskild fråga är vilka hänsyn som bör tas om det finns flera olika alternativ för att skapa tillgänglighet. I förarbetena till den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på arbetslivets område anförs att hänsyn måste tas till arbetsgivarens rätt att organisera arbetet på det sätt som arbetsgivaren finner lämpligt. En sådan principiell utgångspunkt är också i linje med vad som gäller allmänt enligt andra arbetsrättsliga regler, liksom enligt grundläggande regler om skydd för egendom och näringsfrihet, både i den svenska grundlagen och enligt om de mänskliga rättigheterna. Samma utgångspunkt bör gälla också för skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet på andra samhällsområden. I situationer där det finns olika handlingsalternativ som ger liknande resultat för tillgängligheten, men till olika kostnader eller med olika effekter i övrigt för verksamheten, bör det enligt regeringens uppfattning stå den verksamhetsansvarige fritt att välja alternativ. Kravet på jämförbar situation bör innebära att tillgängligheten ska åstadkommas på ett så inkluderande sätt som möjligt och på ett sätt som inte är ovärdigt. Som huvudregel bör det inte anses vara en värdig behandling att mot sin vilja och som enda alternativ erbjudas att bli buren. I slutändan måste dock frågan om vilket alternativ som kan krävas i det enskilda fallet hanteras inom ramen för den samlade bedömningen av vilken åtgärd som kan krävas. Regeringens förslag: Diskriminering i form av bristande tillgänglighet ska vara förbjuden i arbetslivet. Förbudet ska dock inte gälla den som hos arbetsgivaren gör en förfrågan om arbete. Bestämmelsen som gäller för arbetslivsområdet om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder ska upphävas. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås även att den som gör en förfrågan om arbete ska omfattas av diskrimineringsförbudet mot bristande tillgänglighet. Remissinstanserna: akademikers centralorganisation, Statskontoret, , , , , , , kommun, , , , Förbundet , och Talboks- och tillstyrker eller är positiva till förslaget. Arbetsdomstolen har inte någon erinran i sak mot förslaget, men anser att förbudet bör vara kopplat till direkt diskriminering. har inte någon erinran mot att skyldigheten för arbetsgivare att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder utvidgas även till den som utan att vara yrkespraktikant söker eller fullgör praktik och till inhyrd eller inlånad arbetskraft. Förbundet anser att det är bra att praktikanter och inhyrd och inlånad arbetskraft inkluderas. och Hotell- och Restaurangföretagare avstyrker förslaget. anser att det mot bakgrund av den stora mängd funktionsnedsättningar som förekommer kan vara svårt för den som driver ett företag att i förväg kunna vidta anpassningsåtgärder avseende alla dem som kan tänkas göra en förfrågan om arbete. Vidare kan skyldigheten att tillhandahålla olika typer av tolkar m.m. om en person med en funktionsnedsättning behöver det för att fråga om arbete, bli kostsam för företagen. Förslaget kan vidare enligt få negativ inverkan på företagens villighet att ta emot PRAO-elever och motsvarande praktikanter, vilket i sin tur skulle kunna försvåra för sådan verksamhet i skolorna. Vad gäller inhyrd personal anför att det är deras arbetsgivare som har ansvaret för att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. Ett delat ansvar leder till en oönskad dubbelreglering och riskerar att skapa otydligheter avseende vem som ska vidta stöd- och anpassningsåtgärderna. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 1 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567) får en arbetsgivare inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Enligt andra stycket gäller diskrimineringsförbudet även i det fall arbetsgivaren genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder kan se till att en arbetstagare, en arbetssökande eller en yrkespraktikant med ett funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Det nu gällande förbudet mot bristande tillgänglighet gäller således inte för alla som annars omfattas av diskrimineringsförbudet på arbetslivets område. Utanför bestämmelsens skydd står de personer som gör en förfrågan om arbete, de som söker eller fullgör annan praktik än yrkespraktik och de som står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Med dem som söker eller fullgör annan praktik än yrkespraktik avses enligt förarbetena till diskrimineringslagen elever som tar del av praktisk arbetslivsorientering i (s.k. PRAO) och den som tar del av arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (1992:394), se prop. 2007/08:95 s. 497–498. Bestämmelser om arbetsplatsförlagd utbildning (kallas numera arbetsplatsförlagt lärande) finns i gymnasieförordningen (2010:2039). Med inhyrd eller inlånad arbetskraft avses bl.a. personal från bemanningsföretag. Frågan är nu om diskrimineringsförbudet ska omfatta även dem som faller utanför tillämpningsområdet för dagens regler om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. har anfört att ett förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet som omfattar även praktikanter kan få negativ inverkan på företagens villighet att ta emot PRAO-elever och motsvarande praktikanter, vilket i sin tur skulle kunna försvåra för sådan verksamhet i skolorna. Regeringen delar inte den bedömningen. Enligt regeringens mening bör elever i som genomgår praktik och den som tar del av arbetsplatsförlagt lärande enligt gymnasieförordningen omfattas av diskrimineringsförbudet. Det ska i sammanhanget erinras om att det i många fall är tillräckligt med enkla åtgärder för att förbättra tillgängligheten för en viss individ. Det bör också beaktas att möjligheten för den enskilde att få komma ut på en arbetsplats och göra även kortare praktikperioder kan leda till nyttiga kontakter som kan få betydelse för en skolelevs möjligheter att senare få sommarjobb eller annan framtida anställning hos en arbetsgivare. Detsamma gäller i ännu större utsträckning för gymnasieelever som genomgår arbetsplatsförlagt lärande enligt gymnasieförordningen. Det är också rent principiellt svårt att se några bärande skäl för att göra skillnad mellan dessa personer, å ena sidan, samt arbetssökande, arbetstagare och yrkespraktikanter å den andra när det gäller behovet av stöd- och anpassningsåtgärder. När det gäller yrkespraktik är arbetsgivarens skyldigheter enligt dagens regler i fråga om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder typiskt sett mindre långtgående än vid anställning, eftersom med yrkespraktik inte innebär samma typ av nära avtalsrelation som en anställning och sådan praktik dessutom normalt pågår än en anställning. Motsvarande bör, enligt regeringens mening, gälla arbetsgivarens skyldigheter i fråga om bristande tillgänglighet för den som genomgår praktik i eller som genomgår arbetsplatsförlagt lärande. Inhyrd och inlånad personal omfattas av det allmänna diskrimineringsförbudet i arbetslivet. En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Förbudet gäller dock endast i den utsträckning som kundföretaget disponerar över de faktiska och Prop. 2013/14:198 rättsliga förhållandena, i första hand anlitande och mottagande av arbets- kraft, arbetsledning samt i fråga om skydd mot trakasserier och sexuella trakasserier. I frågor som löne- och andra anställningsvillkor eller utbildning får den anställde rikta sin talan mot sin arbetsgivare. Det nu gällande förbudet mot bristande tillgänglighet gäller dock inte för den som hos kundföretaget står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Förbudet kan dock göras gällande mot arbetstagarens egen arbetsgivare. Även den som står till förfogande för att utföra eller som utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft bör enligt regeringens mening omfattas av kundföretagets skyldighet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet. Också i detta fall är det rent principiellt svårt att se några bärande skäl för att göra skillnad mellan dessa personer, å ena sidan, samt arbetssökande, arbetstagare och yrkespraktikanter å den andra när det gäller behovet av stöd- och anpassningsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna vara delaktiga i arbetslivet i vid mening. Vad gäller inhyrd och inlånad personal har anfört att det är den inlånade eller inhyrda personalens arbetsgivare som har ansvaret för att vidta skäliga stöd och anpassningsåtgärder. Enligt leder ett delat ansvar till en oönskad dubbelreglering och riskerar att skapa otydligheter avseende vem som ska vidta stöd- och anpassningsåtgärderna. Som framgår ovan finns det ett delat ansvar för denna kategori arbetstagare. I linje därmed bör förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet gälla för kundföretaget endast i den utsträckning som kundföretaget disponerar över de faktiska och rättsliga förhållandena. När det gäller bristande tillgänglighet bör det i första hand handla om arbetsmiljöansvaret. I andra frågor ansvarar, liksom , arbetstagarens arbetsgivare för att vidta åtgärder för tillgänglighet. Den som endast gör en förfrågan om arbete bör enligt regeringens mening inte omfattas av det föreslagna förbudet. I det fallet är den enda anknytningen till arbetsplatsen att någon hör av sig dit och gör en förfrågan om arbete. Det är enligt regeringens uppfattning inte rimligt att arbetsgivaren i den situationen skulle kunna bli skyldig att utge diskrimineringsersättning för att denne inte vidtagit skäliga åtgärder för tillgänglighet. I och med att en fristående bestämmelse om diskriminering i form av bristande tillgänglighet föreslås, bör den nu gällande särskilda bestämmelsen om skäliga stöd- och anpassningsåtgärder i arbetslivet upphävas. Regeringens förslag: Diskriminering i form av bristande tillgänglighet ska vara förbjuden i fråga om verksamhet som avses i skollagen och annan utbildningsverksamhet. Bestämmelsen som gäller för högskoleområdet om lokalernas tillgänglighet och användbarhet ska upphävas. 2013/14:198 Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Sedan promemorian lämnades har 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen ändrats med anledning av att skollagen (1985:1100) ersatts av skollagen (2010:800). Remissinstanserna: , , , , , , kommun, /, , , , Förbundet , , Talboks- och , Försvarsmakten och tillstyrker eller är positiva till förslaget. påpekar dock att det behöver tydliggöras hur bestämmelserna om särskilt stöd i skollagen påverkar skälighetsbedömningen. är positiv till förslaget, men efterlyser ytterligare analys av hur bedömningen av ändamålsenliga lokaler enligt skollagen förhåller sig till kravet på tillgängliga lokaler i diskrimineringslagen och hur bestämmelserna om särskilt stöd i skollagen påverkar skälighetsbedömningen. Specialpedagogiska skolmyndigheten och tillstyrker att det införs en bestämmelse om tillgänglighet för all utbildningsverksamhet. Även och kommun är positiva till att all utbildningsverksamhet omfattas. avstyrker däremot att det införs en bestämmelse om tillgänglighet för all utbildningsverksamhet eftersom de särskilda omständigheter som gäller för fristående förskolor och skolor enligt skollagstiftningen inte beaktas. Myndigheten för är tveksam till att en bestämmelse om tillgänglighet ska gälla för all utbildningsverksamhet och är mycket tveksam till att kravet på tillgänglighet även ska omfatta pedagogiska aspekter. tillstyrker att det införs en bestämmelse om tillgänglighet som ska gälla även för elever i grund- och gymnasieskola samt att den ska gälla generellt. tillstyrker att en bestämmelse om tillgänglighet ska gälla generellt och inte bara för lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Vad som avses med samhällsområdet Enligt 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen får den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (2010:800) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) inte diskriminera någon som deltar i eller söker till verksamheten. Med verksamhet som avses i skollagen (2010:800) omfattas all utbildning och annan verksamhet som regleras i den lagen. Härigenom innefattas hela skolväsendet som anordnas av det allmänna och av enskilda, vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. Även elevhälsan omfattas. En närmare redogörelse för skollagens omfattning finns i avsnitt 4.8. Att någon bedriver annan utbildningsverksamhet syftar på flera olika former av utbildning. Här avses t.ex. högskoleutbildning enligt högskole- lagen (1992:1434) och utbildning som kan leda fram till en examen som Prop. 2013/14:198 en enskild utbildningsanordnare får utfärda enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. För anställning som doktorand vid utbildning på forskarnivå gäller dock diskrimineringsbestämmelserna som rör arbetslivet. Härutöver omfattas en mängd olika utbildningsformer som regleras i olika författningar t.ex. utbildning enligt förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor och förordningen (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning, grundutbildning till polis enligt polisutbildningsförordningen (1999:740) och militära utbildningar utöver de utbildningar som omfattas av 2 kap. 15 § diskrimineringslagen. Ytterligare exempel är eftergymnasiala yrkesutbildningar inom enligt lagen (2009:128) om , utbildningar som avses i förordningen (2013:871) om statligt stöd för konst- och kulturutbildningar och vissa andra utbildningar, uppdragsutbildning som motsvarar utbildning inom skolväsendet enligt lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall, uppdragsutbildning enligt förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor, utbildning enligt förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i kommun, internationell gymnasial utbildning som inte regleras i skollagen, utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar och barn till utlandsanställda vid styrelsen för internationell utveckling, utbildning enligt förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor samt utbildning vid folkhögskolor och studieförbund. Sådan utbildningsverksamhet omfattas av diskrimineringsförbudet oavsett om utbildningsanordnaren eller huvudmannen för verksamheten är staten, en kommun, ett landsting eller en enskild juridisk eller fysisk person. Utanför diskrimineringsförbudets tillämpningsområde faller sådant som inte naturligt kan ses som bedrivande av en verksamhet, t.ex. privatlektioner som lämnas i hemmet i något skolämne, mellan grannar i ett bostadsområde eller på annat liknande sätt hos privatpersoner på ett sätt som närmast är att hänföra till privatlivet. Privatundervisning riktad till allmänheten kan dock falla under diskrimineringsförbudet som gäller för tjänster (se prop. 2007/08:95 s. 506). Skälen för regeringens förslag All utbildningsverksamhet bör omfattas Enligt 2 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen får, som angetts tidigare, den som bedriver verksamhet som avses i skollagen (2010:800) eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget. Enligt 2 kap. 5 § andra stycket diskrimineringslagen gäller diskrimineringsförbudet även i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder, som söker eller har antagits till utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) eller till utbildning som kan leda fram till en examen enligt 2013/14:198 lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. Det nu gällande kravet på skäliga åtgärder i fråga om lokalers tillgänglighet och användbarhet gäller således inte för flertalet av de utbildningsverksamheter som annars omfattas av diskrimineringsförbudet. Frågan om det rimliga i en sådan begränsning är inte ny. ansåg i betänkandet Skolans ansvar för kränkningar av elever (2004:50) att det fanns skäl att överväga om inte en regel om stöd- och anpassningsåtgärder för personer med funktionsnedsättning motsvarande den som gäller på högskoleområdet borde gälla också på skolans område. Utredningen anförde att det var svårt att motivera varför diskrimineringslagstiftningen skulle skydda studenter men inte skolelever mot bristande tillgänglighet (bet. s. 113). Även föreslog i betänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) en bestämmelse med innebörden att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet inom hela utbildningsområdet skulle omfattas av lagens förbud mot diskriminering. Det är inte rimligt att diskrimineringslagstiftningen ska skydda studenter i högskolan i fråga om bristande tillgänglighet, men inte barn och andra som deltar i annan utbildning. En sådan skillnad framstår som omotiverad även med hänsyn till att det i utbildning inom skolväsendet finns en skyldighet att ta hänsyn till barns och elevers olika behov och ge dem stöd och stimulans (1 kap. 4 § skollagen). De flesta barn som går i och motsvarande skolformer har dessutom skolplikt. gäller vidare t.ex. stora delar av arbetsmiljölagen (1977:1160) för dem som genomgår utbildning (en närmare redogörelse för gällande rätt finns i avsnitt 4). Det ska också framhållas att en majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget. Det finns inte skäl, såsom Myndigheten för anför, att överväga skilda regleringar för olika utbildningsverksamheter. Det är dock viktigt att de särskilda förutsättningar som råder för olika utbildningsverksamheter beaktas, enligt vad som anges i avsnitt 8.2, när det bedöms om en åtgärd kan krävas eller inte. Diskrimineringsförbudet i fråga om bristande tillgänglighet bör mot denna bakgrund enligt regeringens mening omfatta all slags utbildningsverksamhet. Kravet på tillgänglighet bör gälla även för annat än lokalerna Den nu gällande tillgänglighetsbestämmelsen på högskoleområdet är tillämplig endast i fråga om de lokaler där verksamheten bedrivs. Tillgänglighet till och användbarhet av exempelvis kurslitteratur, andra läromedel eller hjälpmedel i studierna omfattas inte (prop. 2007/08:95 s. 507). Det kan emellertid förekomma att det också finns behov av andra åtgärder som möjliggör för en person med funktionsnedsättning att delta i en viss utbildning. Några bärande skäl till att inte låta diskrimineringsförbudet omfatta såväl lokaler som andra åtgärder finns enligt regeringens uppfattning inte. Regeringen anser därför att det nuvarande kravet på anpassningsåtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbar- het inom högskoleområdet bör ersättas med det föreslagna förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Detta innebär att även åtgärder i fråga om annat än den fysiska miljön kan krävas. Sådana åtgärder bör kunna handla om stöd eller personlig service samt om information och kommunikation. Enligt högskolelagen (1992:1434) ska universitet och högskolor aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan (1 kap. 5 §). I förarbetena till bestämmelsen anges att den öppna högskolan välkomnar alla lika oavsett bl.a. funktionshinder (prop. 2001/02:15). Av en rapport från framgår att universitet och högskolor tillhandahåller pedagogiska stödåtgärder till studenter med funktionsnedsättning utan att det följer av lag (Funktionshindrade studenter – en sammanställning av resultaten från tillsynsbesök, nr 12-1017-12). Vidare förvaltar ett gemensamt anslag för lärosätena på högskoleområdet för särskilt pedagogiskt stöd till studenter med funktionshinder. Inom t.ex. kan utbildningsanordnare som erbjuder pedagogiskt stöd till studerande med funktionsnedsättning ansöka om utökat statsbidrag för detta från Myndigheten för . Vilken rätt till anpassningar och stöd i utbildningen som föreligger beror på vilka bestämmelser som gäller för berörd utbildning. Till exempel skiljer sig skollagens bestämmelser inom området åt mellan olika skolformer. Inom bl.a. och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer gäller skollagens bestämmelser om s.k. särskilt stöd (3 kap. 6–12 §§ skollagen). För en elev inom och motsvarande skolformer innebär dessa bestämmelser t.ex. att det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Inom dessa skolformer finns således en relativt långtgående rätt till olika typer av stöd, vilket även påverkar bedömningen av vilka åtgärder som kan anses skäliga för att göra utbildningen tillgänglig. Inom skolformer och utbildningsverksamhet där det inte finns lika långtgående bestämmelser om rätt till stöd, eller där sådana bestämmelser saknas, bör de åtgärder som kan komma i fråga i huvudsak vara av enkel beskaffenhet (se närmare avsnitt 8.2). Åtgärder för att göra lokalerna tillgängliga bör handla om sådana åtgärder som innebär att den som har en funktionsnedsättning kan ta del av och delta i utbildningsverksamheten. Det kan t.ex. handla om åtgärder så att den enskilde eleven eller studeranden kan komma in i skolan och använda de områden i skolan som är nödvändiga i utbildningen, exempelvis matsalen och klassrum för specifika ämnen såsom slöjd och idrott. Det bör oftast vara tillräckligt att avhjälpa enklare hinder för att den enskilde ska få tillgång till utbildningen. De principer regeringen behandlat i avsnitt 8.2 beträffande frågan om det kan krävas en annan vara eller tjänst bör också få betydelse på utbildningsområdet, såvida inte andra regler, t.ex. i skollagen, ger mer långtgående rättigheter. Skyldigheten att vidta åtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna ta del av en viss utbildning bör enligt regeringens uppfattning inte kunna användas för att ställa krav på att tillhandahålla en viss utbildning som annars inte skulle ha erbjudits eller att skräddarsy en viss utbildning så att verksamheten blir att anse som en annan än den som ursprungligen erbjöds. 2013/14:198 Vidare anser regeringen att krav på tillgänglighetsåtgärder inte bör påverka bedömningen av om en enskild har sakliga förutsättningar för en viss utbildning.