prop · H103216 · 2014-04-03 00:00:00 — Även verkställighetshinder av praktiska skäl bör enligt regeringen beaktas vid den samlade bedömningen av om det finns synnerligen ömmande omständig- heter, trots att dessa inte alltid är omständigheter som kan hänföras till 2013/14:216 utlänningens person. Verkställighetshinder som beror på utlänningens eget agerande bör generellt bedömas som tillfälliga verkställighetshinder, eftersom de kan undanröjas genom utlänningens medverkan (prop. 2004/05:170 s. 192 f.). I MIG 2009:31 I och II beviljades en kvinna med barn permanent uppehållstillstånd i med stöd av 5 kap. 6 § UtlL på grund av risken för social utstötning vid ett återvändande till hemlandet. Vid den sammantagna bedömningen av om det fanns synnerligen ömmande omständigheter togs särskild hänsyn till att kvinnan inte vistats i sitt hemland och saknade ett socialt nätverk där. Migrationsöverdomstolen beviljade däremot inte uppehållstillstånd för en ensamstående man som inte vistats i sitt hemland och som saknade släkt i hemlandet eftersom mannens situation inte framstod som synnerligen ömmande. 5.3Barn och bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter enligt nuvarande ordning Det framgår av 5 kap. 6 § andra stycket UtlL att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt paragrafen även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Även för barn gäller att bestämmelsen är av undantagskaraktär och aktualiseras först när uppehållstillstånd inte kan ges på någon annan grund. I barns ärenden ska det också göras en samlad bedömning och det är samma omständigheter som för vuxna som särskilt ska beaktas vid denna bedömning, dvs. hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet (prop. 2004/05:170 s. 195 och 281). Bestämmelsen innebär t.ex. att när det gäller sjukdom behöver det inte vara fråga om en livshotande sjukdom för att uppehållstillstånd ska kunna ges till ett barn med vårdbehov. För barn med funktionsnedsättning bör det vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i både och hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer. Avgörande är den samlade bedömningen (prop. 2004/05:170 s. 195 och 281). I förarbetena betonas att det kan finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömning som ska göras. Det är naturligt att ett barn i många avseenden snabbare anpassar sig till nya förhållanden, men ett barns anpassning till svenska förhållanden kan inte ensamt ha avgörande betydelse (prop. 2004/05:170 s. 191, 195 och 281). Vidare har anförts att det inte kan sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land, i synnerhet inte när det rör sig om hemlandet (prop. 1996/97:25 s. 249), ett ställningstagande bestämmelsen i 5 kap. 6 § andra stycket UtlL inte har avsett att ändra (prop. 2004/05:170 s. 282). Vid bedömningen av om ett barn kan antas få bestående skada i sin psykosociala utveckling bör man beakta faktorer som barnets psykiska hälsotillstånd, i vilken grad återvändandet i sig skulle skada barnets utveckling, upplevelser i hemlandet och vistelseti- Prop. 2013/14:216 den i (Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. I MIG 2007:25 nekades ett barn och barnets mamma uppehållstillstånd eftersom det inte bedömdes finnas synnerligen ömmande omständigheter. Att barnet led av epilepsi och skulle kunna få bättre vård i än den vård som getts i hemlandet utgjorde inte i sig grund för uppehållstillstånd. Det hade inte visats att barnets framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att barnet återvände till hemlandet. Synnerligen ömmande omständigheter ansågs inte finnas i MIG 2009:8 för ett ensamkommande barn utan anhöriga i . Barnet hade vistats relativ i och omständigheterna ansågs tala för att familjen fanns kvar i hemlandet. Barnet hade vidare fått sina grundläggande materiella behov samt behoven av omvårdnad och skola tillgodosedda i hemlandet. Det fanns ingenting som tydde på att barnet vid ett återvändande till hemlandet inte skulle få dessa behov tillgodosedda på nytt. I MIG 2009:9 beviljades ett ensamkommande barn uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Barnets framtida psykosociala utveckling och hälsa skulle på ett avgörande sätt äventyras vid ett återvändande till hemlandet. Migrationsöverdomstolen beaktade vid den sammantagna bedömningen barnets svåra psykiska ohälsa som berodde på att han utsatts för flera traumatiska händelser i hemlandet, hans avsaknad av kontaktnät i hemlandet och förhållandena där. 6Uppehållstillstånd efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft 6.1Nuvarande bestämmelse om uppehållstillstånd efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft I samband med utlänningslag infördes den ordning som regleras i 12 kap. 18 § UtlL. Enligt denna ordning prövar ex officio hinder mot verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut inom ramen för verkställighetsärendet. Syftet med att införa bestämmelsen var bl.a. en strävan att förkorta tiden från ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft till dess verkställighet sker (prop. 2004/05:170 s. 222 f.). Ett nytt tredje stycke infördes senare i 12 kap. 18 § UtlL för att i större utsträckning motverka familjeseparation i vissa familjeanknytningsfall där barn riskerar att skiljas från en förälder (prop. 2009/10:137 s. 21 f.). Ändringarna trädde i kraft (bet. 2009/10:Sfu18, rskr. 2009/10:284 och SFS 2010:440). 6.2Tillämpningen av bestämmelsen om uppehållstillstånd efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter av visst slag kan det utgöra hinder mot verkställighet. Om verkställighetshindret är bestående får bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. får också besluta om inhibition (12 kap. 18 § UtlL). I förarbetena anges att det ska vara fråga om rena undantagssituationer där en verkställighet inte bör eller kan ske. har ex officio att beakta om det finns verkställighetshinder (prop. 2004/05:170 s. 299). Ett antal omständigheter aktualiseras vid prövningen av om det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL, exempelvis om det finns skälig anledning att anta att utlänningen sänds till ett land där han eller hon skulle vara i fara att utsättas för dödsstraff, tortyr eller kroppsstraff (12 kap. 18 § första stycket 1 UtlL). En annan omständighet som får betydelse för prövningen av verkställighetshinder är om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen (12 kap. 18 § första stycket 2 UtlL). Svårigheterna i en sådan situation att verkställa beslutet får dock inte till någon del bero på den enskildes vägran att medverka till verkställigheten (prop. 2004/05:170 s. 299). Med vägran eller avsiktlig fördröjning avses dock inte överklaganden som är tillåtna enligt processordningen eller svårigheter att få fram identitetshandlingar som ligger utanför utlänningens egen kontroll. Medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas kan också vara sådana nya omständigheter som aktualiseras vid prövningen (12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL). Det kan i verkställighetsärendet ha kommit fram att utlänningen blivit så svårt sjuk att det av den anledningen inte går att genomföra en verkställighet. Avgörande är inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig utan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. Ytterligare exempel på situationer där en verkställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig är om ett barn inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit eller där det inte går att fastställa var föräldrarna uppehåller sig eller när ett barn riskerar att skiljas från en förälder om barnet inte kan bosätta sig i förälderns hemland (prop. 2004/05:170 s. 226 och 299). När verkställighetsärendet rör barn är det enligt förarbetsuttalandena viktigt att påpeka att sådana omständigheter, liksom i grundärendet, måste tillmätas extra tyngd (prop. 2004/05:170 s. 226). Av förarbetena framgår vidare att det självfallet är omöjligt att göra någon fullständig uppräkning av situationer där en verkställighet inte bör eller kan ske med stöd av bestämmelsen. Ofta kan det bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av flera olika omständigheter i det enskilda fallet (prop. 2004/05:170 s. 299 f.). Genom lagändringar infördes, som nämnts, ett nytt tredje stycke i 12 kap. 18 § UtlL i syfte att motverka familjeseparation. bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild Prop. 2013/14:216 anledning att ett beslut inte bör verkställas ska i vissa fall konsekven- serna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . Beaktandet bör ske med utgångspunkt i de konsekvenser som den befarade separationen kan få för barnet. I dessa fall bör barnets intresse av en sammanhållen familj ges större tyngd vid avvägningen mot att upprätthålla den reglerade invandringen (prop. 2009/10:137 s. 16 f.). Motsvarande bestämmelse finns i 5 kap. 18 § fjärde stycket UtlL om när en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord. Förarbeten och praxis som har utvecklats vid tillämpningen av den bestämmelsen bör kunna användas som vägledning även för tillämpningen av aktuell bestämmelse i 12 kap. 18 § tredje stycket UtlL. I förarbetena till 5 kap. 18 § fjärde stycket UtlL anges att konsekvenserna av att ett barn skiljs från sin förälder får bedömas utifrån förhållandena i den aktuella relationen med beaktande bl.a. av hur den befarade separationen väntas bestå, hur sammanlevnaden eller umgänget ser ut i vanliga fall och barnets särskilda behov sett utifrån bl.a. barnets ålder (prop. 2009/10:137 s. 27). I MIG 2011:23 uttalade Migrationsöverdomstolen att vid konsekvensbedömningen måste hänsyn också tas till vem som troligen skulle komma att ta hand om barnet under en separation och den personens förmåga att ta hand om barnet. I MIG 2011:27 riskerade ett barn att skiljas från sin pappa under i vart fall 18 månader, vilket Migrationsöverdomstolen ansåg vara en relativt . Vid konsekvensbedömningen beaktades, förutom barnets ålder, att barnets mamma hade behov av extra stöd i sin föräldraroll och att hon hade ett litet socialt nätverk samt att pappan var ett starkt stöd för henne och tog aktiv del i omvårdnaden av barnet. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i utlänningslagen om uppe- hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och uppehållstillstånd vid verkställighetshinder behöver justeras för att för- tydliga och säkerställa att barnets bästa beaktas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL), framför att det är angeläget med en översyn av utlänningslagen. , Svenska Röda Korset, kristna råd och begär vidare en uppföljning och utvärdering av lag- Skälen för regeringens bedömning: När portalparagrafen om barnets bästa infördes i 1 kap. 10 § UtlL betonade regeringen att bestämmelsen 2013/14:216 bedömdes få särskild betydelse vid prövningen av humanitära skäl, dvs. det som i gällande ordning benämns synnerligen ömmande omständig- heter, och att de humanitära skälen borde kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skulle beviljas ett barn. band med utlänningslag ansåg regeringen att ett förtydligande borde ske av hur portalparagrafen ska beaktas vid prövningen av synner- ligen ömmande omständigheter avseende barn, varvid andra stycket i 5 kap. 6 § UtlL infördes (prop. 2004/05:170 s. 194). 12 kap. 18 § UtlL är generellt utformad när det gäller möjligheten att bevilja uppehållstillstånd om det kommit fram nya omständigheter som innebär att det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. sen innehåller inte någon särskild föreskrift om barn som meddelats ett I förarbetena till bestämmelsen hänvisas dock till portalparagrafen om barnets bästa och barns situation exemplifieras som en omständighet som ska beaktas vid bedömningen av om det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning till att verkställighet inte bör ske. De lagändringar som trädde i kraft för att motverka familjeseparation tar sikte på barn som riskerar att skiljas från en förälder för att föräldern har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft. Som redogjorts för ovan ska, om det finns någon annan särskild anledning till att ett beslut i dessa situationer inte bör verkställas, konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . presenterades promemorian Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämp- ningen (Ds 2011:14). Enligt kartläggningen var det inte möjligt att göra en fullständig och korrekt jämförelse mellan rättstillämpningen av beslut som fattats med stöd av utlänningslag och nuvarande bestäm- melser i 5 kap. 6 § och 12 kap. 18 § UtlL. sitt betänkande Begripliga beslut på migrationsområdet (SOU 2013:37). Betänkandet har remitterats och Portalparagrafen om barnets bästa ska tillämpas i samtliga ärenden Vidare ska barnet enligt 1 kap. 11 § UtlL höras, om det inte är olämpligt, när frågor om tillstånd ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut. Den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som bar- nets ålder och mognad motiverar. Av ett beslut som rör barn bör det framgå hur barnets bästa har beaktats. ömmande omständigheter och uppehållstillstånd vid verkställighets- hinder behöver ändå justeras för att förtydliga och säkerställa att barnets Behovet av en justering beror på att det har förekommit fall där barn med särskilt ömmande omständigheter i svåra situationer har fallit utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. de nuvarande bestämmelserna behövs således för att ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och betona att en annan bedömning ska göras när det gäller barn. Därmed möjliggörs att barn som bedöms ha tungt vägande skäl och som skulle kunna riskera att hamna utanför Eftersom det är omständigheterna i det enskilda fallet som ska ligga till grund för bedömningen, kan det inte anses lämpligt att ange en metod eller på annat sätt mer detaljerat reglera hur bedömningen med beaktande av barnets bästa närmare bör göras. De exempel som ges för att illustrera förändringen från synnerligen ömmande omständigheter till särskilt ömmande omständigheter och lättnaden avseende verkställighetshinder när det gäller barn ska inte påverka bedömningen av när uppehållstillstånd ska beviljas för vuxna. Exemplen som ges är av särskild vikt för barn och därför bör barn få en särskilt gynnsam behandling i dessa fall. Det innebär emellertid inte att liknande exempel inte kan tillmätas vikt vid bedömningen för vuxna. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och , framhåller behovet av en översyn av utlänningslagen. Regeringen delar uppfattningen att det är angeläget att utlänningslagstiftningen ses över i tekniskt hänseende och att det finns anledning att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang. En översyn av utlänningslagen i annat än tekniskt hänseende ser dock regeringen inte något behov av. Några av remissinstanserna såsom , , Svenska Röda Korset, kristna råd och begär en uppföljning och utvärdering av lagförslagen. Regeringen anser att det finns skäl att noggrant följa rättsutvecklingen av nu föreslagna lagändringar för att därefter ta ställning till om det föreligger behov av en eventuell utvärdering eller uppföljning. Ett flertal remissinstanser såsom , , , Barnens Rätt I Samhället (), , kristna råd, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , Svenska Röda Korset, , och anser att det finns ett behov av ytterligare åtgärder. Exempel på åtgärder som föreslås är bl.a. att ska bli tillämplig som svensk lag, att regeringen ska fatta beslut om att underteckna det tredje tilläggsprotokollet till , att barn bör ha ett särskilt offentligt biträde, att barn inte ska separeras från sina föräldrar om det inte är för barnets bästa, att omhändertagna barn inte ska kunna utvisas och att bestämmelsen i 8 kap. 6 § UtlL om omedelbar verkställighet inte ska kunna tillämpas på barnfamiljer samt att föreslagna lagändringar även ska omfatta vuxna sökande och hbtq-flyktingar. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att göra en kartläggning inom särskilt angelägna områden av hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med och de tilläggsprotokoll som har tillträtt. Utredaren ska vidare analysera fördelar och nackdelar med att inkorporera i svensk rätt. Uppdraget ska redovisas (dir. 2013:35). Frågor om familjeseparation behandlas i en promemoria Uppehållstillstånd för vårdnadshavare som sammanbor med barn i (Ds 2013:73). Promemorian har remitterats och bereds i . Övriga synpunkter med förslag till åtgärder har inte någon direkt koppling till de frågor som behandlas i detta lagstiftningsärende och kan därför inte beaktas inom ramen för ärendet. 2013/14:216 8 Barn kan beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande Regeringens förslag: I bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska det anges att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Ett flertal remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, för gode män och vårdnadshavare (), Svenska Röda Korset, och , efterlyser analyser av de förändringar lagförslagen innebär och vägledning för tillämpningen. Nämnda remissinstanser och efterfrågar vidare förtydliganden och djupgående exemplifiering på omständigheter som kan ingå i bedömningen. anför att det bör anges i lagtexten, antingen i portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL eller i 5 kap. 6 § UtlL, att vad som är bäst för barnet ska vara avgörande i den sammanvägda bedömningen av omständigheterna i barnets ärende om uppehållstillstånd. UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, kristna råd, , , , Svenska Röda Korset och samt vill betona vikten av att barns egna skäl utreds. De vill också ytterligare poängtera ansvar att göra gedigna utredningar. Remissinstanserna vill också att överväganden och omständigheter samt genomförande av barnkonsekvensanalyser redovisas i beslut enligt utlänningslagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning får barn beviljas uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Som redogjorts för ovan är bestämmelsen även när det gäller barn av undantagskaraktär och blir tillämplig först när övriga grunder för uppehållstillstånd har prövats. När prövningen görs för barn är det samma omständigheter som för vuxna som särskilt ska beaktas, dvs. hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. I det enskilda fallet är det den sammanvägda bedömningen av omständigheterna i barnets ärende som är avgörande för om uppehållstillstånd ska beviljas eller inte. Nuvarande regelverk bör justeras för att förtydliga barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Som föreslagits i promemorian bör detta lämpligen ske genom att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter justeras så att det uttryckligen framgår att barn får bevil- jas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Begreppet särskilt är en tydlig och etablerad term i det juridiska språkbruket och skillnaden i förhållandet till begreppet synnerligen är välkänd inom rättstillämpningen. Nuvarande formulering i 5 kap. 6 § andra stycket UtlL bör därför enligt regeringen ändras på det angivna sättet för att tydligare klargöra skillnaden i bedömningen av frågan om uppehållstillstånd mellan vuxna och barn. Ett sådant förtydligande av gällande regelverk kommer därmed att underlätta bedömningarna och möjliggöra att fler barn kan komma att omfattas av bestämmelsen och beviljas uppehållstillstånd. Förslaget ligger i linje med tidigare förarbetsuttalanden om att barn ska uppmärksammas som individer som kan ha egna skäl för uppehållstillstånd och inte endast prövas som en del av föräldrarnas ärende (jfr prop. 1988/89:86 s. 81 och prop. 2004/05:170 s. 195 och 281). Regeringen vill betona dessa uttalanden och instämmer i synpunkterna från för de baltiska och nordiska länderna, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, kristna råd, , , , Svenska Röda Korset och samt när det gäller vikten av att barns egna skäl utreds och att det ska vara fortsatt fokus på barns skyddsbehov i asylprocessen. Principen om barnets bästa återges i portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL. Bestämmelsen gäller i samtliga ärenden och i alla skeden av migrationsprocessen. Likartat utformade bestämmelser om barnets bästa finns också bl.a. i och socialtjänstlagen (2001:453). Som påpekar är det av stor vikt att barnrättsperspektivet tydliggörs. Regeringen anser dock att det kan leda till oklarheter om man frångår likartade bestämmelsers vedertagna lydelser. Regeringen avser inte att ändra det förhållandet att det ska ske en avvägning av olika intressen i varje enskilt fall där principen om barnets bästa ingår i bedömningen. Av den anledningen bör inte av förordat tillägg om barnets bästa till lagtexten i portalparagrafen eller i 5 kap. 6 § UtlL göras. Användandet av begreppet särskilt ömmande omständigheter medför att nuvarande reglering förtydligas och att barnrättsperspektivet ytterligare lyfts fram. Generellt sett innebär alltså förslaget att det inte ställs lika höga krav som enligt gällande ordning för att barn ska kunna beviljas uppehållstillstånd enligt den aktuella bestämmelsen. Det är dock viktigt att betona att avgörande för frågan om uppehållstillstånd är den samlade bedömningen i varje enskilt fall och att det inte uttömmande går att ange samtliga omständigheter som kan komma att beaktas vid denna bedömning. Förslaget avser alltså inte att ändra förhållandet att det ska ske en sammanvägd bedömning av omständigheterna i det enskilda ärendet vid prövningen av om uppehållstillstånd ska beviljas eller inte. Vid prövningen av rätten till uppehållstillstånd måste internationella åtaganden självfallet beaktas liksom hur dessa åtaganden har tolkats av berörda internationella och nationella domstolar, se bl.a. MIG 2012:13 där Migrationsöverdomstolen har gjort uttalanden om bl.a. rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8 och vistelse i . Exempel på faktorer som i den samlade bedömningen bör kunna komma att beaktas som särskilt ömmande omständigheter är om ett barn 2013/14:216 i har ett medicinskt tillstånd som kräver avancerad vård, och det är oklart om det finns tillgång till vård i hemlandet. ningsrätten i och samt advokat-