prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — ningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skolformen Det är således inte bara skollagen och därtill hörande förordningar samt myndighetsföreskrifter som innefattas i kravet, utan samtliga författningar som gäller för skolverksamheten. föreskrifter eller riktlinjer om hur denna prövning ska gå till finns inte. Ett annat villkor för godkännande enligt 5 § andra stycket är att utbild- ningen inte får innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för elev- erna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. grundskolor och grundsärskolor ska prövningen göras utifrån följderna i den kommun där skolan är tänkt att etableras. gymnasieskola och gymnasiesärskola ska en prövning även göras utifrån konsekvenserna i närliggande kommuner. negativa följder innefattar två delar, påtagliga negativa följder för elev- erna samt påtagliga negativa följder för den del av skolväsendet som an- ordnas av det allmänna. Vid bedömningen av påtagliga negativa följder för eleverna ska hänsyn tas till elevernas möjlighet att välja en skola som ligger nära hemmet och deras tillgång till ett brett utbud av utbildningar. Det kan då spela roll vilka nationella program kommunen erbjuder i gymnasieskolan och om den nya verksamheten skulle tillföra något nytt till det tidigare utbudet. Huruvida en etablering påverkar möjligheterna 2013/14:112 för befintliga utbildningsalternativ att fortsätta sin verksamhet kan också vara av betydelse. Med påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen menas att etableringen medför långsiktiga negativa ekonomiska konsekvenser eller organisatoriska svårigheter för den kommunala organisationen. Vid en sådan prövning är bland annat information om att en fristående skola är avsedd att ersätta en nedlagd skola viktig. Även vilken påverkan en etablering av en fristående skola har för kommunens möjligheter att upprätthålla bredden i sin egen skolverksamhet är av betydelse, se propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157 s. 20 f.). Vid prövningen bedömer Skolinspektionen hur stort utrymme det finns i kommunen för ytterligare utbildning med samma inriktning. Det tredje huvudkriteriet som måste vara uppfyllt enligt 2 kap. 5 § andra stycket är att, om godkännandet avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, så måste elevunderlaget vara tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Enligt skollag uppställdes som krav för godkännande av en enskild huvudman att verksamheten skulle ha minst 20 elever, om det inte fanns särskilda skäl att tillåta ett lägre elevantal. Även om detta krav inte finns kvar skollag så ska elevunderlaget även fortsatt ha en stor betydelse för bedömningen av förutsättningarna att bedriva en långsiktig verksamhet av hög kvalitet (prop. 2009/10:165 s. 644). Ju färre elever en skola har desto svårare är det för huvudmannen att leva upp till de kvalitetskrav som ställs i skollagen och andra författningar. Av 2 kap. 5 § tredje stycket följer att ett godkännande från Skolinspektionen ska avse en viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Enligt 1 kap. 3 § avses med skolenhet verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad. Om en huvudman vill utöka sin verksamhet med någon ytterligare skolenhet eller med mer omfattande utbildning på befintlig skolenhet krävs således ett nytt godkännande från Skolinspektionen. På skolområdet saknas det regler om att det ska göras en mer generell prövning av sökande huvudmans lämplighet innan beslut om godkännande tas. I förordningen (1999:1134) om belastningsregister finns en uppräkning av myndigheter som har rätt att få ut uppgifter från belastningsregistret för ärenden där myndigheten enligt författning ska göra en lämplighetsprövning. Skolinspektionen är inte en av de myndigheter som har den möjligheten. 5.4.2Huvudmannens lämplighet bör prövas Regeringens bedömning: bör pröva huvudmannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. Skolinspektionen bör få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin prövning. En redan godkänd huvudman bör anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan bör göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål. Ett godkännande bör få återkallas utan ett föregående föreläggande om huvudmannen är lämplig och saknar faktisk eller rättslig möjlighet att vidta åtgärder för att avhjälpa bristen. Regeringen bör få meddela föreskrifter om vilka som ska omfattas av lämplighetsprövningen. Regeringen avser att skyndsamt utreda frågan om möjligheten att hos Skolinspektionen sekretessbelägga uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Kommittén föreslog bl.a. att skulle få meddela föreskrifter om vilka som ska omfattas av lämplighetsprövningen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över förslaget instämmer i att huvudmännens lämplighet bör prövas, däribland , , , , och kommuner, AcadeMedia, , , , , Rädda barnen, och Elevkårer. , och anser att fler brottstyper bör ingå än de kommittén föreslagit. pekar på att integritetsaspekten måste vägas in vid beslut om vilka uppgifter som bör tas med, en uppfattning som även Datainspektionen för fram. , som i princip inte har något att invända mot förslaget, efterlyser en redogörelse för de risker man ser eftersom kommittén anger att det är ovanligt att huvudmän är olämpliga. Datainspektionen saknar en analys av förslagets konsekvenser för den personliga integriteten i förhållande till integritetsskyddslagstiftningen. Datainspektionen efterlyser bl.a. en redogörelse för vilket lagligt stöd som kommer att utgöra grund för behandlingen av personuppgifterna. Datainspektionen och Skolinspektionen är tveksamma till att Skolinspektionen ska ges föreskriftsrätt. Skolinspektionen anser att som normgivande myndighet i stället borde bemyndigas att utfärda föreskrifter för prövningen och att det är olämpligt att i föreskrifter ange vilka omständigheter som ska beaktas i prövningen eftersom detta måste göras i det enskilda fallet. , Tidningsutgivarna och Utgivarna avstyrker förslaget att det ska finnas sekretess hos Skolinspektionen för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, med hänvisning till allmänhetens intresse för uppgifterna. Flera remissinstanser, däribland , Skolinspektionen, , och (), efterlyser förtydliganden av vad som avses ingå i Skolinspektionens prövning, vad den ska innebära, definitioner etc. När det gäller anmälan av en ny person som får ett väsentligt inflytande i huvudmannen framför Skolinspektionen att syftet med anmälan bör framgå av lagen. Skolinspektionen är vidare tveksam till om en utebliven anmälan kan anses vara ett så allvarligt missförhållande som krävs för återkallande och menar att det i så fall krävs ytterligare författningsstöd. Flera remissinstanser, däribland Skolinspektionen, och , pekar på att det är oklart vilka som avses ingå i den personkrets som ska lämplighetsprövas. Skolinspektionen anser att personkretsen bör framgå av lag eller förordning, inte av myndighetsföreskrifter. Myndigheten efterlyser även ett förtydligande av vad som kan ingå i personlig lämplighetsprövning utöver vandel, t.ex. insikt och erfarenhet av att bedriva utbildning. AcadeMedia och tillstyrker kommitténs förslag förutsatt att det bl.a. tydligt anges vilka fysiska eller juridiska personer som ska vara föremål för anmälan, att det inte innebär en betungande administration och att Skolinspektionens handläggning är skyndsam. Skälen för regeringens bedömning har föreslagit att Skolinspektionen ska pröva huvudmannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. När det gäller personlig lämplighet ska en s.k. vandelsprövning ingå. Skolinspektionen ska få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin prövning. I Skolinspektionens ärenden om godkännande ska vidare, enligt förslag, sekretess gälla för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. En redan godkänd huvudman ska enligt anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan ska göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål. Regeringen delar uppfattning att en lämplighetsprövning bör införas som ett komplement till den prövning av en sökande som Skolinspektionen gör vid godkännande som huvudman för en fristående skola. Regeringen anser även att Skolinspektionen bör få rätt att inhämta uppgifter ur belastningsregistret, att sekretess bör gälla i så stor utsträckning som möjligt för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden samt att förändringar som innebär att en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet bör anmälas till Skolinspektionen. I det följande redovisas regeringens syn på förslag liksom på remissinstansernas synpunkter. , som bl.a. ska utreda vilka möjliga krav som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn, ska lämna sina förslag . Dessa förslag tangerar frågan om prövning av enskilda huvudmän. Vidare aviserar regeringen i denna proposition att frågan om möjligheten att sekretessbelägga uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden ska utredas skyndsamt. kunna presentera ett sammanhållet lagförslag som inför lämplig- Prop. 2013/14:112 hetsprövning av enskilda skolhuvudmän avser regeringen att väga samman de slutsatser som här redovisas med resultatet av ovanstående utredningar och återkommer med förslag till införande av lämplighetsprövning av enskilda skolhuvudmän. Behövs det en lämplighetsprövning av enskilda huvudmän? Den prövning som Skolinspektionen gör i samband med ett godkännande syftar till att säkerställa en god kvalitet på utbildningarna och till att stärka utbildningsväsendet i stort. Prövningen tar sikte dels på om huvudmannen har förutsättningar att följa författningar och om det finns negativa följder för elever, det allmänna skolväsendet i kommunen och, i vissa fall, i närliggande kommuner. Även om kravet på att huvudmannen ska ha förutsättningar att följa författningar på sätt och vis innefattar en viss prövning av lämpligheten går det inte att säga att det sker någon mer grundlig sådan prövning innan ett godkännande. förslag innebär att det införs en mer allmän lämplighetsprövning. Det är också något samtliga remissinstanser ställer sig positiva till. Enligt kommittén finns det ett behov av en mer fördjupad granskning i samband med ett godkännande även om det inte verkar vara särskilt vanligt att olämpliga personer startar och driver fristående skolor. Enligt kommittén finns det dock exempel då kriminellt belastade personer drivit verksamhet. Utgångspunkten i är att näringsverksamhet ska drivas fritt utan krav på tillstånd eller godkännande. Men det finns ett antal undantag från den principen. har pekat på några sådana undantag och det finns i olika sammanhang flera särskilda skäl för att gå ifrån principen om fritt tillträde till marknaden. Lagstiftaren har då infört krav på tillstånd eller godkännande. Huvudskälet till en förhandsprövning för att starta friskoleverksamhet är att det allmänna i grunden har ett särskilt ansvar för att barn och unga får en utbildning av god kvalitet. Det är också en verksamhet som är finansierad av skattemedel. Därför finns det starka skäl att behålla ett undantag från principen om fritt marknadstillträde för friskoleverksamhet. En alternativ ordning med bara en efterhandsgranskning riskerar att i större utsträckning leda till att elever redan har drabbats av brister i skolverksamheten när tillsynen sker. Kravet på godkännande för huvudmän för att få starta friskoleverksamhet finns som sagts . Det förslag som lämnas tar alltså inte sikte på att införa något nytt krav på godkännande, utan handlar om att i viss mån utvidga och fördjupa prövningen. Förslaget innebär att olämpliga fysiska eller juridiska personer inte ska få driva eller ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. Regeringen anser att en lämplighetsprövning av huvudmännen bör innebära att kvaliteten på utbildningen kan höjas. Det får sannolikt till följd att vissa personer som är klart olämpliga att vara huvudmän för fristående skolor inte kommer att kunna få tillstånd och att andra, när de är medvetna om lämplighetskravet, avstår från att ansöka. Det kan till exempel röra sig om personer som i första hand har andra motiv för att söka sig till utbildningssektorn än att bedriva en god utbildning. 2013/14:112 Enligt regeringens bedömning bör också ett införande av en lämplighetsprövning bidra till att allmänhetens förtroende för utbildningsväsendet bibehålls genom att olämpliga personer inte tillåts att driva och ansvara för utbildningar vid fristående skolor. Naturligtvis ska också elever och föräldrar kunna känna att verksamheten drivs av personer som är lämpliga för uppdraget. Regeringen anser därför att det bör införas en lämplighetsprövning av enskilda huvudmän vid fristående skolor. I detta sammanhang bör påpekas att regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn (dir. 2012:131). Syftet med utredningen, , är att ytterligare säkerställa samhällets krav på att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet (se även avsnitt 5.5.2). I uppdraget ingår bl.a. att utreda om det, i de fall där det krävs kommunalt eller statligt tillstånd eller motsvarande typ av godkännande för att bedriva verksamhet, finns behov av att införa krav på t.ex. lämplighet och kompetens i samband med ansökan om tillstånd för dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn. I utredningen ingår även att utreda om det i samband med ansökan om tillstånd eller annan typ av godkännande bör införas motsvarande krav för styrelse och verkställande ledning för företag inom välfärdssektorn. Utredningen ska redovisa sitt resultat . Vad bör prövningen omfatta? har föreslagit att lämplighetsprövningen ska ta sikte på personliga och ekonomiska förhållanden. Det är också två faktorer som normalt brukar vara betydelsefulla vid denna typ av prövningar. Regeringen delar kommitténs uppfattning att personliga och ekonomiska förhållanden bör vara det som bör granskas vid prövningen. Även om uttrycken är allmänt hållna avgränsar de mot sådant som helt saknar relevans för en lämplighetsprövning. Kommittén ger vägledning för vad som avses med uttrycken, vilket beskrivs i det följande. När det gäller personliga förhållanden har kommittén tagit upp att enskildas brottslighet är en faktor som kan leda till att huvudmannen inte godkänns. Det är även regeringens uppfattning att det är den mest betydelsefulla omständigheten när de personliga förhållandena prövas. Om huvudmannen själv eller någon annan som har ett inflytande på huvudmannens verksamhet har gjort sig skyldig till grov brottslighet torde det vara ett starkt skäl att neka huvudmannen ett godkännande. Kommittén har i ett annat sammanhang tagit upp vissa brottstyper som kan tala för att den enskilde ska nekas ett godkännande. Det handlar huvudsakligen om vissa grova våldsbrott, sexualbrott och viss ekonomisk brottslighet. En lämplighetsprövning när det handlar om brottslighet bör enligt regeringen utgå från brottets eller brottslighetens allvar och det samband brottsligheten har med den tänkta verksamheten. I denna del håller regeringen således med . Detta innebär dock inte att brotts- typen skulle sakna betydelse. Skulle tidigare brottslighet exempelvis ha riktat sig mot barn eller unga eller om den på annat sätt varit kränkande mot sådana personer är det naturligtvis i detta sammanhang allvarligare än om brottsligheten riktat sig mot vuxna. När det gäller brottslighet som inte är fullt så allvarlig bör Skolinspektionen enligt , en bedömning regeringen delar, göra en avvägning som tar sikte på brottslighetens karaktär och straffvärde samt andra faktorer som kan ha betydelse för bedömningen. Finns det exempelvis andra anmärkningar på huvudmannens lämplighet än brottslighet kan det ha betydelse för utgången. När det gäller tidigare brottslighet finns det anledning att se allvarligare på upprepad brottslighet än om något visst brott framstår som en engångsföreteelse. Har det gått sedan ett brott begicks kan det finnas skäl att se mildare på brottsligheten vid den helhetsbedömning som ska göras. En annan omständighet som bör ha betydelse är om ett brott har begåtts inom ramen för en tidigare skolverksamhet. Om någon har utnyttjat ett huvudmannaskap för exempelvis ekonomisk brottslighet finns det starka skäl att neka ett godkännande. Men om likande verksamhet har bedrivits utan anmärkning kan det finnas skäl att se mildare på mindre allvarliga brister. Enligt regeringen bör ren bötesbrottslighet normalt inte leda till ett avslag. Det skulle dock kunna finnas enstaka fall där upprepad bötesbrottslighet gör att lämpligheten skulle kunna ifrågasättas. Även andra faktorer som har att göra med en enskilds personliga vandel kan ibland ha betydelse. Dessa faktorer bör dock ha mindre betydelse vid bedömningen än en eventuell brottslighet har. Lämplighetsprövningen bör också omfatta ekonomiska förhållanden. Eftersom det handlar om en lämplighetsbedömning bör syftet med prövningen av de ekonomiska förhållandena enligt regeringens uppfattning vara att verksamheten ska vila på stabil ekonomisk grund så att elever och utbildningsväsendet inte drabbas negativt av ekonomiska oegentligheter eller liknande. Det är inte tänkt att prövningen ska gå ut på att bedöma sökandens ekonomiska förmåga i allmänhet, utan mer om det finns någon ekonomisk misskötsamhet i bakgrunden. Ekonomiska oegentligheter som utgör brott har behandlats tidigare i denna proposition. Men även annan ekonomisk misskötsamhet skulle kunna få betydelse. Det kan röra sig om restförda skulder hos , att en rörelse har fortsatt att drivas trots att den var likvidationspliktig, att någon med inflytande på verksamheten har varit delaktig i konkurser eller företagsrekonstruktioner, eller att någon har påförts skattetillägg. Det är inte varje ekonomisk misskötsamhet som bör leda till att ett godkännande avslås. Som kommittén har angett har det betydelse hur allvarlig misskötsamheten är, vilka belopp det handlar om men även omständigheter som hur som har gått sedan bristerna i ekonomiskt hänseende och om det rör sig om någon enstaka misskötsamhet eller om den är systematisk. Det kan också ha betydelse exempelvis hur en skuld har uppkommit. skriver i sitt betänkande (s. 291) att Skolinspektionen bör göra en helhetsbedömning av de omständigheter som framkommer i ett ärende och prövningen bör ta sikte på förhållanden som har betydelse i sammanhanget och som inte är ringa. Vid bedömningen bör myndigheten ta hänsyn till brottets straffvärde, omständigheterna vid 2013/14:112 brottet och den tid som har förflutit från det att brottet begicks. För avslag bör krävas att det har framkommit olämplighet som på ett påtagligt sätt bedöms i en inte obetydlig omfattning kunna påverka huvudmannens lämplighet att bedriva skolverksamhet. Regeringen instämmer i detta. Vid en prövning bör Skolinspektionen således göra en sammanvägning av de omständigheter som kommit fram vid granskningen. Det gäller både de personliga och ekonomiska förhållandena. Vissa remissinstanser har efterlyst mera precisa riktlinjer för Skolinspektionens prövning. Förhållandena i de enskilda fallen är dock ofta så olika att det enligt regeringens uppfattning knappast är möjligt att exakt precisera när en ansökan bör nekas. Enligt regeringen bör därför de närmare gränserna för nivån på lämplighetsprövningen överlämnas till rättstillämpningen. Vilka bör omfattas av prövningen? Det är sökanden (den blivande huvudmannen) som formellt bör prövas. Den som ansöker om godkännande är antingen ett bolag, en förening, en stiftelse, ett trossamfund eller en fysisk person. Enligt bör ett lämplighetskrav därför riktas mot den som ansöker om ett godkännande. När det gäller juridiska personer skulle dock en prövning som bara tar sikte på sökanden riskera att bli verkningslös. I dessa fall bör kravet enligt även riktas mot de personer som har ett väsentligt inflytande i rörelsen, t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot eller en person som har en dominerande ägarposition. Det är också något som är vanligt i andra sammanhang. Om huvudmannen är en fysisk person bör det självfallet vara denne som både formellt och i praktiken kommer att prövas. Huvudmannen, som driver verksamheten, och ägaren av verksamheten är då en och samma person. Om huvudmannen är en juridisk person bör denne prövas. I praktiken innebär en prövning av en juridisk person att prövningen även omfattar den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på något annat sätt har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Det gäller styrelseledamöter och styrelsesuppleanter men skulle även kunna avse fysiska eller juridiska personer med ett ägande som uppgår till t.ex. av röster eller kapital. Detta gäller oavsett formen för den juridiska person som är huvudman. En prövning av personer med ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet kan enligt ytterligare garantera att huvudmannen och dennes företrädare har tillräckliga förutsättningar för att kunna erbjuda utbildning av god kvalitet. Även om lämpligheten för andra än huvudmannen i praktiken också kommer att prövas bör en prövning formellt mynna ut i att sökanden är lämplig eller olämplig. Detta betyder att det inte är de enskilda personerna med väsentligt inflytande hos sökanden som formellt ska godkännas utan beslutet ska avse sökanden (den tänkta huvudmannen). Man kan uttrycka det så att det är sökanden som är part vid prövningen. Sökandens eventuella olämplighet kan bestå i att han eller hon leds av, eller står under väsentligt inflytande av, en eller flera personer som i sig visar sig vara olämpliga. Eftersom en sådan prövning omfattar bland annat vissa ägare av huvudmannen kan den tangera sådana förhållanden som omfattas av Ägarprövningsutred- ningens uppdrag, se avsnitt 5.5. Den utredningen ska dock behandla även andra förhållanden än lämpligheten hos ägarna. Det bör enligt regeringen vara tydligt vilka som ska omfattas av en prövning av huvudmannens lämplighet. Den uppfattningen delas av flera remissinstanser. Regeringen bedömer därför att det i förordning bör regleras vilka befattningshavare som i praktiken kan granskas. Detta är viktigt för den som ansöker om godkännande så att sökanden själv kan granska personerna innan en ansökan ges in. Det är också väsentligt att Skolinspektionens rätt till belastningsregisterutdrag avgränsas på ett korrekt sätt. lyfter i sitt remissvar fram svårigheten i att göra en lämplighetsprövning av huvudmannen vid start av ett nytt föräldrakooperativ, och att det inte är ändamålsenligt att tillämpa ett sådant förfarande på samtliga föräldrar.