prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — eller kommunikationsutrustning alltid ska anges i tvångsmedelsbesluten. Åklagarna har en fristående ställning och är enligt regeringens uppfattning kompetenta att bedöma frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel (se även prop. 2007/08:163 s. 67). därför att åklagarna ges möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse. Möjligheten föreslås gälla såväl under en förundersökning som beträffande preventiva tvångsmedel. Hemlig rumsavlyssning är det hemliga tvångsmedel som typiskt sett leder till det största intrånget i enskildas personliga integritet. Av utredningens kartläggning framgår också att domstolarna meddelar villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan i betydligt högre utsträckning när det gäller hemlig rumsavlyssning än när det gäller tvångsmedel enligt utredningslag och lag om preventiva tvångsmedel. Särskild försiktighet är påkallad när det gäller det tvångsmedlet. Detta återspeglas i dagens reglering bl.a. genom att det inte finns något undantag från kravet på att ett offentligt ombud ska medverka vid handläggningen av ärenden om tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Mot den bakgrunden är regeringen inte beredd att föreslå att interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning tillåts. Förutsättningarna för att meddela interimistiska beslut Enligt utredningslag och beträffande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. får åklagaren meddela interimistiska beslut om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. I motiven till den nya bestämmelsen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation anges att denna formulering innebär att paragrafen ska kunna tillämpas endast i situationer när ändamålet med åtgärden riskerar att gå förlorad om rättens tillstånd skulle avvaktas (prop. 2011/12:55 s. 131). med utredningen anser regeringen att det är lämpligt att ställa upp ett sådant krav som motivuttalandet beskriver. Enligt regeringens mening är det dock svårt att tänka sig någon annan olägenhet kopplad till kravet på domstolsprövning – utöver den fördröjning som kravet kan medföra – som skulle kunna få till följd att ändamålet med åtgärden går förlorad. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att hänvisningen till annan olägenhet bör utgå ur lagtexten. Interimistiska beslut ska såväl enligt utredningslag som enligt reglerna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation anmälas till rätten som har att pröva ärendet skyndsamt. Som framgår ovan anser regeringen, i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna, att den nu föreslagna regleringen bör utformas på Regeringen föreslår därför att samtliga interimistiska åklagarbeslut ska anmälas till rätten som skyndsamt ska pröva ärendet. Om rätten inte finner skäl för åtgärden ska den upphäva åklagarens Utredningen har också föreslagit att den tidsfrist som gäller för åklagarens anmälan till rätten ska ändras på så sätt att anmälan ska göras utan dröjsmål i stället för genast. genast vållat vissa tillämpningsproblem, framförallt när det gäller frågan om domare ska finnas tillgängliga för att ta emot anmälningar under veckoslut och . Detta har enligt lett till att domstolarna har tolkat bestämmelsen olika och att vissa praktiska problem har uppstått. Mot den bakgrunden har verket välkomnat utredningens förslag i den delen. universitet har dock ansett att förslaget innebär en försämring eftersom tidsutdräkten riskerar att bli längre än vad som är fallet . Enligt utredningen är begreppet utan dröjsmål avsett att tolkas så att anmälan ska ske så snart det finns någon hos domstolen kan ta emot den. Med utgångspunkt i regeringens bedömning att det inte är rimligt att införa dygnetruntberedskap hos domstolarna, fyller det inte någon funktion – vare sig för enskildas rättssäkerhet eller på något annat sätt – att ställa upp ett krav på att åtgärden ska anmälas tidigare än så. det inte tillfredsställande att lagstiftningen ställer upp ett krav som åklagarna i många fall saknar praktisk möjlighet att efterkomma. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning även i den I de fall ett interimistiskt åklagarbeslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning har verkställts innan rätten har prövat ärendet, bör förfarandet motsvara det som för närvarande gäller beträffande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. . I dessa fall ska rätten således ändå företa en prövning av ärendet, och om den finner att skäl för åtgärden saknades ska de inhämtade uppgifterna inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som omfattats av övervakningen eller för den som avses med uppgifterna. Därmed kommer i princip samtliga nu aktuella interimistiska beslut att underställas domstols prövning. kan dock hända att ett åklagarbeslut om tvångsmedelsanvändning upphör att gälla innan någon verkställighet har skett. Så kan t.ex. vara fallet när ett tillstånd avsett kameraövervakning av ett specifikt möte där det inte funnits möjlighet att installera övervakningsutrustning . innebär åklagarens beslut inte något integritetsintrång för den som Regeringen anser därför att det inte är nödvändigt att även sådana beslut överprövas av domstol. Detta är också den ordning som gäller enligt dagens reglering i fråga om interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Lagrådet har påpekat att en regel som innebär att inhämtade uppgifter i vissa situationer inte får användas får uppfattas som en avvikelse från vad som normalt gäller om bevisrätten i brottmål. den föreslagna regeln till begränsningar av processmaterialet som inte är helt lätta att förena med grundläggande principer i . Lagrådet har dock inte förordat att regeln tas bort, däremot har det framfört att förslaget bör analyseras också ur den angivna aspekten. Enligt Lagrådet bör ett förslag om interimistiska beslut av någon annan än domstol kunna motiveras, inte bara som behövligt i sig, utan också från den utgångspunkten att inskränkningar i processmaterialet i brottmål är förknippade med förslaget. bygger på principerna om fri bevisföring och fri bevisvärdering (35 kap. 1 §). Dessa principer är dock inte absoluta. finns i enstaka förbud mot framläggande av viss Som exempel på detta kan nämnas bestämmelserna i 35 kap. 14 § om förbud mot framläggande av skriftliga berättelser och 36 kap. 5 § som innebär begränsningar av möjligheterna att höra personer inom vissa yrkeskategorier som vittnen. Vidare finns sådana regler även på andra håll i lagstiftningen (se t.ex. 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). Som Lagrådet har anfört utgör den nu aktuella regeln inte något bevisförbud i den meningen att domstolen skulle kunna avvisa bevisningen om den ändå åberopades. Det ska dessutom framhållas att regeringens förslag inte innebär någon nyordning, utan endast att den regel som redan gäller för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utökas till att omfatta även hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Regeringen konstaterar i det föregående att det finns starka behov av att utöka möjligheterna för åklagare att fatta interimistiska beslut om vissa hemliga tvångsmedel. Som Lagrådet har påpekat är det av vikt att sådana beslut inte får negativa följder för den enskilde om beslutet sedan inte godtas av domstol. Regeringen anser därför att en begränsningsregel av det nu aktuella slaget är nödvändig för att säkerställa att ett förslag om utökade möjligheter till intermistiska beslut inte får negativa konsekvenser för enskildas rättssäkerhet. En sådan regel är således en förutsättning för att förslaget om interimistiska beslut ska kunna genomföras. Under sådana omständigheter anser regeringen att det får accepteras att begränsningsregeln i viss mån innebär en avvikelse från vad som normalt gäller i fråga om bevisrätten i brottmål. Det kan också påpekas att begränsningar i möjligheterna att använda information gäller även beträffande överskottsinformation från hemliga tvångsmedel (se avsnitt 7.2). Möjligheterna till interimistiska beslut är avsedda att tillämpas restriktivt. Som framgår ovan är det också ovanligt att domstol avslår ansökningar om hemliga tvångsmedel. Det kan därför på goda grunder antas att den aktuella begränsningsregeln kommer att tillämpas sparsamt även om möjligheterna till interimistiska beslut utökas till att omfatta även hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. De praktiska konsekvenserna av förslaget i förhållande till principerna om fri bevisföring och fri bevisvärdering måste därför bedömas som begränsade. Lagrådet har även pekat på att det inte är klart hur förslaget förhåller sig till möjligheterna för rätten att förelägga åklagaren att komplettera förundersökningen (45 kap. 11 § ) och för försvaret att begära kompletteringar (23 kap. 18 § samma balk). Enligt regeringens mening är det i princip uteslutet att rätten skulle begära att förundersökningen kompletteras med sådan information som inte får användas enligt den nu aktuella begränsningsregeln. I den mån försvaret begär kompletteringar av förundersökningen får det förutsättas att dessa inte skulle vara till den misstänktes nackdel. Det uppstår då inte någon konflikt med begränsningsregeln. När det gäller tillstånd till kvarhållande av försändelse enligt är en sådan åtgärd endast ägnad att ge möjlighet att ta ställning till om försändelsen ska tas i beslag. Tvångsmedlet ger alltså inte tillgång till några uppgifter. Mot den bakgrunden har utredningen ansett att det inte finns skäl att införa en rättslig efterhandsprövning av interimistiska beslut som har upphört att gälla. Regeringen gör inte någon annan bedömning. En anmälan av åklagarens åtgärd till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är i dessa fall ändamålsenlig och tillräcklig. Krav på en sådan anmälan bör därför införas. Tillstånd att hålla kvar en försändelse enligt lag om preventiva tvångsmedel meddelas däremot alltid tillsammans med ett tillstånd även till att undersöka, öppna och granska den försändelse som tillståndet gäller (4 §). I dessa fall är det enligt regeringens mening motiverat med en domstolsprövning även av sådana beslut som har verkställts. Finns det skäl att ge åklagaren möjlighet att fatta beslut i andra fall än de som är brådskande? Inte sällan rör behovet av ett snabbt beslut en misstänkt mot vilken tillstånd till ett hemligt tvångsmedel redan meddelats, men där denne exempelvis har bytt telefonnummer eller ändrat en planerad mötesplats. Regeringen gör i avsnitt 6.2.5 och 6.3.2 bedömningen att den adress, utrustning eller plats som tvångsmedlet avser trots detta även fortsatt alltid ska anges i tillståndsbeslutet. I samma avsnitt bedömer regeringen att den förändring av beslutsordningen som föreslås bör kunna bidra till att tillgodose behovet av snabba beslut i dessa fall. Enligt utredningen har det emellertid ifrågasatts om åklagarbeslut inte i vissa fall borde vara tillräckliga även i situationer som inte är särskilt brådskande. Detta gäller fall när beslutet avser att endast byta ut en adress, utrustning eller plats i ett redan gällande tillstånd. Synpunkten har också framförts till utredningen att åklagarens beslut i dessa fall inte regelmässigt borde följas av en fullständig domstolsprövning enligt den ordinarie ordningen. De skäl som har framhållits för dessa ståndpunkter är främst att beslut som avser endast byte av adress, utrustning eller plats normalt inte beaktansvärt påverkar vare sig integritetsintrånget eller övriga omständigheter av betydelse för om tillstånd bör ges. En fullständig domstolsprövning kan därmed te sig omotiverad. En liknande synpunkt har framförts även i remissvar. Från ett praktiskt perspektiv går det att ha förståelse för dessa synpunkter. Det skulle därför kunna övervägas att, i de fall där ett tillstånd redan löper, ge åklagare befogenhet att besluta slutligt i frågor om byte av sådana adresser, utrustningar och platser som skulle kunna anses likvärdiga ur integritetssynpunkt. De skäl som ligger till grund för regeringens ställningstagande i fråga om kravet på att viss adress, utrustning eller plats ska anges i tvångsmedelsbesluten gör sig emellertid gällande även här (se avsnitt 6.2.5). Som utredningen har anfört är proportionalitetsbedömningen en viktig del av domstolsprövningen. Denna bedömning ska göras med beaktande av samtliga omständigheter, och frågan om vilken adress, utrustning eller plats som tvångsmedlet avser har då stor betydelse. Dessutom finns det enligt regeringens bedömning en inte obetydlig risk för att gränsdragningssvårigheter uppstår när det gäller vilka adresser, utrustningar eller platser som skulle kunna anses likvärdiga. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att en möjlighet till åklagarbeslut i dessa fall, utan efterföljande domstolsprövning, inte bör införas. Däremot skulle det i och för sig kunna övervägas att, även i vissa icke brådskande fall, tillåta åklagarbeslut vilka anmäldes till och prövades av rätten. utredningens samtal med åklagare och domare har det dock framkommit att de praktiska fördelarna med en sådan ordning skulle vara begränsade. Regeringen anser därför att det inte finns tillräckliga skäl för att lämna något sådant förslag. Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål innehåller regler om åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och brottmålsrättegångar. Reglerna knyter an till vad som gäller för att motsvarande åtgärder ska få vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång. Åtgärderna vidtas således under samma förutsättningar som i en svensk förundersökning enligt (prop. 1999/00:61 s. 97). De nu föreslagna reglerna som ger åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut bör gälla även vid tillämpning av den lagen. Som utredningen har anfört bör dock uppgifterna inte få lämnas över till den ansökande staten innan rätten har fattat ett beslut om det aktuella tvångsmedlet (se även prop. 2011/12:55 s. 80). Vad gäller tillstånd till gränsöverskridande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation finns det inte behov av en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut. När en generell möjlighet till interimistiska åklagarbeslut införs beträffande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse finns det, som utredningen har anfört, inte längre skäl att behålla de särskilda bestämmelserna (28 §) om sådana beslut lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Enligt 28 § i den aktuella lagen får dock – utöver åklagaren – även undersökningsledaren meddela interimistiska beslut i ett avseende, nämligen om att hålla kvar en försändelse. Enligt utredningen har det under dess kartläggning inte kommit fram någonting som talar för att en sådan möjlighet behövs, ens vid krig eller krigsfara. Regeringen gör, liksom remissinstanserna, inte någon annan bedömning. De nu aktuella bestämmelserna om interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse bör alltså upphävas. Bestämmelsen om interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning i den nu aktuella lagen bör däremot finnas kvar. Som framgår ovan har utredningen också funnit att en interimistisk beslutsmöjlighet för åklagare innebär att det saknas behov av bestämmelsen i 27 kap. 28 § andra stycket som möjliggör för domstolen att hålla sammanträde utan att ett offentligt ombud närvarar. Som skäl för det ställningstagandet har utredningen angett att de brådskande situationer som omfattas av undantaget beträffande offentliga ombuds närvaro kommer att omfattas av den interimistiska beslutsmöjlighet som utredningen har föreslagit. Enligt utredningen har det inte framkommit att tillgången till offentliga ombud i allmänhet är begränsad på ett sådant sätt att det medför svårigheter för Enligt de uppgifter som har lämnats till utredningen synes det också vara mycket ovanlig att undantaget tillämpas. Utredningen har därför funnit att det inte finns skäl att betvivla att domstolarna kommer att kunna leva upp till det skyndsamhetskrav som ställs upp för prövningen av interimistiska åklagarbeslut även om undantagsbestämmelsen upphävs. Regeringen gör inte någon annan bedömning. Bestämmelsen i 27 kap. 28 § andra stycket bör alltså upphävas. Regeringens bedömning: Reglerna om hur tillstånden till hemliga tvångsmedel får avse bör inte ändras. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Tillstånd till hemliga tvångsmedel får inte ges än nödvändigt och får, när det gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet. Om tiden inte räcker får dock tillstånd sökas på nytt, dvs. förlängning får ske. Någon särskild begränsning av antalet tillfällen som ett tillstånd får förlängas finns inte. Däremot har det vid ett flertal tillfällen uttalats i förarbeten att domstolens bedömning bör bli striktare ju som förflyter utan att förundersökningen förs framåt eller – beträffande preventiva tvångsmedel – utan att det kommer fram några uppgifter av betydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten (se t.ex. prop. 1995/96:85 s. 39, prop. 2005/06:178 s. 106 samt prop. 2005/06:177 s. 89). Den beskrivna regleringen är densamma för samtliga hemliga tvångsmedel (beträffande kvarhållande av försändelse gäller dock att beslutet får gälla högst en månad från det att det delgavs befordringsföretaget) och gäller oavsett om tillstånd meddelas under förundersökning eller enligt den rent preventiva lagstiftningen. Åklagarkammaren för säkerhetsmål har framfört till utredningen att det borde övervägas att inom kontraspionaget tillåta beslut som löper än en månad. Därvid har hänvisats till att brott mot rikets säkerhet typiskt sett är en del av en mycket långsiktig och lågintensiv verksamhet. Enligt utredningen har några av de poliser och åklagare som den har sammanträffat med också gett uttryck för uppfattningen att fristen inte borde räknas från beslutstidpunkten utan från den tidpunkt då verkställighet inleds. Som skäl för detta har angetts att det, särskilt vid hemlig rumsavlyssning, inträffar att verkställighet inte kan ske förrän relativt efter det initiala tillståndsbeslutet. När tillstånd till ett hemligt tvångsmedel meddelas sker detta utifrån förutsättningarna vid beslutstidpunkten. Utredningsläget kan emellertid snabbt förändras. Som utredningen har angett bör verkställighet därmed – om domstolskontrollen ska vara effektiv – inte kunna avse tid som infaller alltför långt efter beslutstidpunkten (se även prop. 1988/89:124 s. Det är därför inte lämpligt att räkna tillståndstiden från någon senare utgångspunkt än beslutstillfället. Av samma skäl är det inte heller lämpligt att ett tillståndsbeslut – oavsett vilken brottslighet eller vilket tvångsmedel det är fråga om – tillåts gälla under en alltför efter beslutet. Tvärtom ligger det enligt regeringens mening ett stort värde i att tvångsmedelsanvändning som kan förväntas pågå fortlöpande blir föremål för domstolskontroll. I likhet med utredningen anser regeringen därför att den tid som bestäms i ett tillståndsbeslut inte bör få överstiga en månad för beslutet. 8.4Skyldigheten att föreskriva villkor i beslut om hemliga tvångsmedel Regeringens förslag: En uttrycklig regel införs i och lag om preventiva tvångsmedel om att det i ett beslut om att tillåta hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning ska, om det finns skäl för det, föreskrivas villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens Skälen för regeringens förslag: Någon uttrycklig regel om en möjlighet eller skyldighet att föreskriva villkor för att tillgodose enskildas personliga integritet finns inte i dagens reglering av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning. oavsett om tillstånd meddelas enligt 27 kap. eller enligt de särskilda tvångsmedelslagarna. Att sådana villkor får – och ibland bör – föreskrivas framgår dock i såväl motiven till lagstiftningen som doktrinen (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 46, prop. 2007/08:163 s. 83 och , Straffprocessuella tvångsmedel, 3 uppl., 2012, s. 510). När det gäller hemlig rumsavlyssning finns däremot en uttrycklig regel enligt vilken rätten ska föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan (8 § andra stycket lagen om hemlig rumsavlyssning). Regeln infördes mot bakgrund bl.a. av att Justitiekanslern och , inför att lagen infördes, i remissyttranden hade anfört att det redan av författningstexten borde framgå att domstolen ska meddela de övriga föreskrifter och villkor som gäller för ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178 s. Regeringen framhöll att sådana villkor ofta torde bli nödvändiga för att tillstånd skulle kunna ges (nämnda prop. s. 106). angetts att kravet på att föreskriva nödvändiga villkor är strängare vid hemlig rumsavlyssning än vid andra hemliga tvångsmedel (se Utredningen har ansett att det är lämpligt att en uttrycklig regel om inskränkande villkor i tillståndsbesluten finns beträffande samtliga nu Regeringen gör, liksom remissinstanserna, inte någon annan bedömning. Som utredningen har funnit bör regeln formuleras så att rätten, när det finns skäl för detta, ska föreskriva villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte i onödan kränks. 8.5Beslag av meddelanden mellan den misstänkte och närstående Regeringens bedömning: Vid misstanke om ett brott som omfattas av utredningslag, utom olovlig kårverksamhet, bör beslag även fortsättningsvis få göras hos den misstänkte eller en närstående av skriftliga meddelanden mellan dem eller mellan närstående inbördes, även om brottet inte har ett straffminimum fängelse. bedömning: Överensstämmer med Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens Skälen för regeringens bedömning: utredningslag berörs i ett hänseende även ett tvångsmedel som inte kan räknas till de hemliga tvångsmedlen, nämligen beslag. Enligt 27 kap. 2 § gäller en begränsning för när beslag får ske av skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en sådan närstående som avses i 36 kap. 3 § samma balk eller mellan sådana Sådana meddelanden får beslagtas hos den misstänkte eller hos en närstående endast om det är fråga om brott med ett straffminimum fängelse. Av 2 § utredningslag framgår att den nämnda begränsningen inte gäller för de brott som omfattas av den lagen. Ett beslut om beslag enligt den bestämmelsen får dock – till skillnad från vad som annars gäller för beslagsbeslut – meddelas endast av rätten eller åklagaren. åklagaren har meddelat beslutet, ska detta genast anmälas hos rätten som skyndsamt ska pröva ärendet. En särreglering av möjligheten till beslag föreskrevs redan när 1952 års Den regleringen motsvarade i stort sett den Frågan har därefter övervägts vid ett flertal tillfällen, och bedömningen har gjorts att ett behov av en sådan möjlighet kvarstår (se t.ex. prop. 1975/76:202 s. 29 f., SOU 1998:46 s. 452 och Ds 2007:2 s.