prop · H103186 · 2014-03-18 00:00:00 — Tillämpningen av ekosystemansatsen innebär att anlägga ett helhetsperspektiv på havsområdena, att tillämpa försiktighetsprincipen och att anpassa planering och förvaltning efter de olika förhållandena och att kontinuerligt utveckla kunskaperna om haven och deras användning. Det är alltså av största vikt att i havsplaneringen förstå ekosystemens betydelse och värde. Att värdera de tjänster som ekosystemen förser samhället med är ett sätt att öka förståelsen. Ekosystemtjänsternas långsiktiga vidmakthållande är beroende av väl fungerande och livskraftiga ekosystem som är motståndskraftiga mot och anpassningsbara mot förändringar. Det är i det praktiska havsplaneringsarbetet som ekosystemansatsen kommer att komma till konkret uttryck. Miljömålens betydelse för havsplaner Sedan det nationella miljömålssystemet med miljökvalitetsmål inrättades 1999 har miljömålssystemet varit vägledande i miljöarbetet. Miljökvalitetsmålen är starkt kopplade till varandra, men det miljökvalitetsmål som främst rör havet är Hav i balans samt levande kust och skärgård. Utöver detta mål finns dock flera andra mål som är viktiga för havsmiljöarbetet t.ex. Levande sjöar och vattendrag, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. Enligt beslut innebär miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård att och ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Bakgrunden redovisades i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 112). Regeringen beslutade om nya preciseringar eller förtydliganden av miljökvalitetsmålen (dnr M2012/1171/Ma). För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär dessa att kopplingen till havsmiljöförordningen blir tydlig. Vidare lyfts en ekosystembaserad marin fysisk planering fram som en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet. Detta miljökvalitetsmål är en viktig utgångspunkt för havsplaneringen. En växande konkurrenskraftig och hållbar maritim ekonomi måste byggas i harmoni med den miljön, som dessutom i många fall utgör själva resursbasen. I havsplanerna integreras näringspolitiska, sociala och miljömässiga mål. Mål, utgångspunkter och principer för olika politikområden kan ibland stå eller hävdas stå i motsatsförhållande till varandra. Inom ramen för havsplaneringen behöver därför exempelvis miljökvalitetsmål, de ekonomiska målen om ökad tillväxt och näringspolitiska mål vägas mot varandra i ett sammanhang och inte betraktas var för sig. Processen att ta fram en havsplan Havsplanerna är instrument för den statliga planering som behövs för en samlad syn på hur vi hushållar med havsområdena. Det är alltså inte fråga om en sådan planering som regleras i och inte fråga om att flytta något kommunalt planeringsansvar från kommunerna till staten. För att ge havsplanerna den kvalitet och legitimitet som krävs för att de ska kunna fylla sitt syfte är processen med att ta fram en havsplan avgörande. Uppgiften att ta fram havsplanerna kommer 2013/14:186 att läggas på statliga myndigheter under regeringen. Regeringen avser att i en förordning ge myndigheterna de instruktioner som behövs. I det följande ger regeringen sin syn på några frågor som kommer att styra den framtida havsplaneringen. Regeringen har för avsikt att ge Havs- och vattenmyndigheten i uppgift att upprätta förslag till havsplaner som lämnas över till regeringen för beslut tillsammans med ett eget sammanfattande yttrande och det övriga underlag som har betydelse för bedömningen av förslaget. På så sätt får regeringen en bild av om det finns några delar eller punkter där medverkande aktörer inte ställer sig bakom planens innehåll, liksom vilka alternativ som övervägts i processen. Avsikten är att alla oklarheter ska vara lösta när förslaget lämnas till regeringen. Redovisningen till regeringen bör således ha fångat upp och dokumenterat alternativ och så långt som möjligt tagit hänsyn till avvikande meningar av betydelse i processen. För varje havsplaneområde ska regeringen alltså få ett berett beslutsunderlag att ta ställning till. Någon ytterligare remissbehandling ska inte behövas. Vid behov kommer regeringen dock att inhämta synpunkter eller förtydliganden i enskilda frågor. Beredningskraven i tillgodoser att ärendet har fått en allsidig och tvärsektoriell belysning inför regeringens beslut om planen. Sammantaget innebär detta en flexibilitet i ärendets beredning och en möjlighet att belysa fler frågor än de som Havs- och vattenmyndigheten behandlat i sitt planförslag. Även om havsplanen i första hand ska ligga till grund för en samlad statlig havsförvaltning, är det angeläget att havsplanen utformas med hänsyn till lokala förutsättningar och behov. Kommunala ställningstaganden och önskemål kan genom havsplaneringsprocessen få sitt uttryck i havsplanen. Dessa bör framgå av den kommunala översiktsplanen, men även av andra kommunala ställningstaganden och underlag i form av kartläggningar av befintliga förhållanden eller intressen som kan vara av värde för havsplaneringen. Sådana ställningstaganden kommer att utgöra viktiga underlag inför utarbetandet av förslag till havsplanerna. Arbetet med att ta fram en havsplan bör bedrivas så att de berörda kommunerna tidigt ges möjligheter att bidra med kunskaper och att de sedan ges möjlighet till insyn och påverkan under hela havsplaneringsprocessen. Regeringen bedömer det som centralt att kustkommunerna ges möjligheter till aktiv medverkan i den statliga havsplaneringen. Regeringens förslag: En havsplan ska beslutas för vart och ett av om- rådena , och . ska omfatta ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför bas- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på indelningen i tre planer och inte heller på att den närmare avgränsingen av de tre planområdena beslutas på förordningsnivå. ifrågasätter den föreslagna indelningen av havet i tre områden och undrar varför ramvattendirektivets indelning inte kan användas. Världsnaturfonden och anser att kustvatten och hav bör hanteras i samma plan. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten för regeringens förslag att dela in havet i tre havsområden har varit de övergripande ekosystem som har definierats globalt och som havsmiljödirektivet följer. För att planeringen ska kunna bedrivas i lämplig skala och av ekosystemskäl bör utgöra ett eget havsområde. Även om de tre föreslagna havsområdena är färre än vattenförvaltningens fem vattendistrikt enligt 5 kap. är de i huvudsak förenliga med avrinningsområdena på land och vattendistriktens avgränsningar. Indelningen är även förenlig med havsförvaltningens geografiska områden, dvs. och , och leder på så sätt till att den viktiga samordningen mellan havsförvaltningen och havsplaneringen blir möjlig. Sammantaget bör detta skapa förutsättningar för att förvaltning och planering av vatten och hav lättare kan kopplas ihop och underlätta den nödvändiga samordningen av havsplaneringen med våra grannländer. Förslaget om havsplanering genom tre havsplaner avgränsas till att omfatta områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen och den ekonomiska zonen. Med undantag för att områden som ingår i fastigheter föreslås inte ingå i havsplanerna överensstämmer den geografiska avgränsningen med havsförvaltningens geografiska områden enligt havsmiljödirektivet som i denna del genomförs med havsmiljöförordningen. I 3 § havsmiljöförordningen definieras havsområde som vatten och havsbotten med underliggande jordlager som finns i kustvatten och i de områden som finns på havssidan utanför den linje som på varje punkt befinner sig en nautisk mil bortom den baslinje som avses i lagen om Sveriges sjöterritorium. Havsmiljödirektivets gräns mellan kustvatten och havsområden är även den gräns som föreslås gälla som geografisk avgränsning för de havsplaner som omfattas av det utkast till EU-direktiv om havsplanering och kustförvaltning som just nu förhandlas inom EU. Världsnaturfonden och har anfört att havsplanens geografiska avgränsning bör utvidgas till att även innefatta kustvatten i syfte att möjliggöra ett helhetsperspektiv på förvaltningen av havsområden. Regeringen bedömer att den kommunala planeringen i de kustnära områdena tillfredsställer de behov som den statliga havsplaneringen avser att fylla. Enligt förslaget ska de vattenområden som indelats i fastigheter, dvs. de områden som omfattas av äganderätt, inte ingå i havsplanerna. Det område inom territorialhav som inte indelats i fastigheter utgörs av allmänt vattenområde. Detta område kan inte ägas av enskild och den förfoganderätt staten har över området kan inte heller den jämställas med äganderätt. Staten har dock genom lag rätt att reglera hur det allmänna 2013/14:186 vattenområdet används, likväl som staten genom lag styr övrig markanvändning inom territoriet. Dispositionsrätten över allmänt vatten tillkommer staten. I de fall staten inte reglerat frågan om rådighet i en författning, behöver den som vill utföra en viss åtgärd eller bedriva en viss verksamhet vända sig till staten med en begäran om rådighetsmedgivande. Uppförande av vindkraftverk, musselodling eller dumpning av muddermassor är exempel på åtgärder och verksamheter som kräver ett rådighetsmedgivande från staten innan de får påbörjas. Utöver rådighetsmedgivande kan det krävas ytterligare beslut innan en verksamhet eller åtgärd får komma till stånd, t.ex. tillstånd enligt , för att få utnyttja allmänt vatten. De statliga havsplanerna bör, , utgöra en sammanhållen helhet för havet utanför kustvattnen till den så kallade mittlinjen, både i de fall territorialhav möter våra grannländers territorialhav och då mittlinjen är den yttre gränsen för ekonomiska zon. I bästa fall blir de angränsande nationella havsplanerna sömlöst överlappande. Respekten för folkrätten, bl.a. och vedertagna folkrättsliga principer, måste naturligtvis upprätthållas i havsplaneringen och sätter vissa ramar för planeringen. har obegränsad jurisdiktion, men oskadlig genomfart för sjöfarten måste respekteras och innebär en planeringsbegränsning. rättsliga befogenheter i fråga om kontinentalsockeln och den ekonomiska zonen täcker flera aspekter som bör hanteras i planeringen, exempelvis skydd för den miljön och nyttjande av naturtillgångar. I likhet med gör regeringen bedömningen att det inom vissa områden kan behövas fördjupad och mer detaljerad havsplanering. Sådana områden kan vara , , Norra kvarken och , liksom andra särskilt känsliga områden eller områden med starka konkurrerande intressen, såsom vindkraft, sjöfart, fiske, kulturmiljövård och försvaret. Den föreslagna indelningen i tre havsområden hindrar inte detta. Den närmare avgränsningen mellan de tre havsplanerna Den exakta geografiska avgränsningen mellan de tre planområdena föreslås ske genom reglering på förordningsnivå. På detta sätt kan en justering av gränserna vid behov enkelt göras för det fall att det vid den praktiska tillämpningen skulle visas att avgränsning kan ske på ett mer ändamålsenligt sätt. 6.3 Regeringen beslutar om havsplanerna Regeringens förslag: Havsplanerna ska beslutas av regeringen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: De ställningstaganden som ska göras i en havsplan kommer att innebära bedömningar av nationella, regionala, kommunala eller lokala – och i vissa fall även internationella eller gräns- överskridande – intressen och anspråk. Havsplanen kommer alltså även att utgöra ett led i att uppfylla internationella åtaganden och Prop. 2013/14:186 EU-krav. Detta gäller inte minst de skyldigheter som har enligt havsmiljödirektivet. Vidare innebär planeringen att olika allmänna intres- sen behöver vägas mot varandra. En sådan avvägning kräver politiska ställningstaganden som bör göras på regeringsnivå, eftersom det är fråga om vilka allmänna intressen som bör vara vägledande inför myndigheters och kommuners beslut. 6.4Vägledning för användningen av havet Regeringens förslag: Havsplanerna ska ge vägledning till myndigheter och kommuner när dessa prövar anspråk på användningen av de områden som omfattas av planerna. Syftet med havsplanerna ska vara att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians förslag angavs inte havsplanernas syfte i lagtexten. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser, däribland kommunerna och kommuner och landsting, har tillstyrkt förslaget om att havsplanerna ska vara vägledande. anser att en placering i 4 kap. 10 § av skyldigheten för regeringen att besluta om havsplaner är olämplig. har även, tillsammans med nio av de länsstyrelser som yttrat sig över promemorians förslag, avstyrkt att det införs ett system för havsplanering utan att det kompletteras med en lagändring innebärande att havsplanens vägledande uppgift får tydligt författningsstöd och att det i författning tydliggörs hur havsplanen och översiktsplanens vägledande uppgifter förhåller sig till varandra. Dessa instanser har även anfört att ingripandegrunder enligt 11 kap. 10 § bör utvidgas till att även omfatta förhållandet när en detaljplan strider mot en havsplan. Skälen för regeringens förslag ska enligt 1 kap. 1 § andra stycket 4 tillämpas så att bl.a. vatten används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Havsplaneringen har till syfte att bidra till en hållbar utveckling som innebär att ekosystemens strukturer och funktioner bevaras och återställs vid behov och att ge den statliga vägledning som behövs för att havsområdena ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Hushållningen handlar om att balansera utvecklingen enligt de tre hållbarhetsaspekterna ekologiskt, ekonomiskt och socialt. Havsplaneringen avser alltså den hushållning för hållbar utveckling som regleras i 3 och Syftet med havsplanerna är att bidra till en långsiktigt hållbar utveck- ling med hänsyn till de tre hållbarhetsaspekterna. Syftet bör, som Lagrå- det har påpekat, framgå av lagtexten. Lagtexten har därför utformats i linje med Lagrådets förslag men utan en precisering till enbart den eko- En sammanhållen miljöbalk, statens exklusiva behörighet när det gäller miljöskydd i den svenska ekonomiska zonen (där huvuddelen av planeringen ska äga rum) och havsplaneringens funktion som uttryck för statens syn på hushållningen med havsområdena gör det naturligt att den föreslagna lagbestämmelsen om vägledning för hushållningen med havsområdena placeras tillsammans med de övriga hushållningsbestämmelserna i . Den som söker statens vägledning om var i havsområdena det kan finnas vattenområden som är lämpliga eller mindre lämpliga för olika verksamheter och åtgärder bör kunna hitta de bestämmelserna samlat i 3 och 4 kap. . Den nu föreslagna bestämmelsen bör därför placeras i 4 kap. 10 § . Havsplanens betydelse för beslut enligt Genom placeringen i 4 kap. blir det även tydligt att havsplanerna är ett sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med vatten och de ska utgöra underlag vid avgörande av mål och ärenden enligt . Bestämmelsen i 6 kap. 19 § om skyldigheten att planer enligt och behövligt planeringsunderlag ska finnas tillgängliga i mål eller ärenden enligt , behöver inte kompletteras med en uttrycklig hänvisning till havsplanerna. Varje myndighet och kommun som tillämpar ska således se till att även havsplanerna finns tillgängliga i ett mål eller ärende där en viss verksamhet eller åtgärd, beläget inom ett område som omfattas av en havsplan, prövas. Havsplanens betydelse för länsstyrelserna vid deras bedömning av påverkan på riksintressen Enligt 3 kap. 10 § ska under samrådet bl.a. särskilt ta till vara och samordna statens intressen, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses och att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Statens intressen kommer till uttryck i havsplanen. Förhållandet mellan havsplanerna och det underlag som enligt 3 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen) ska grunda sitt arbete på när bevakar att det i planerings- och beslutsprocesser tas hänsyn till 3 och 4 kap. behöver förtydligas. Regeringen avser därför att ändra hushållningsförordningen så att för ett havsplanerat område inte längre ska grunda sina ställningstaganden på underlag från de myndigheter som anges i 2 § (de s.k. riksintressemyndigheterna). ska i stället grunda sina ställningstaganden på den vägledning som havsplanen ger. Havsplanens betydelse för andra myndigheter Regeringens beslut om havsplanerna kommer att innebära ställningstaganden till hur olika allmänna intressen ska redovisas i havsplanerna. Re- geringens beslut kan komma att avvika från de anspråk och de underlag som de olika sektorsmyndigheterna har redovisat. för statens syn på hur havsområdena bör förvaltas. Detta medför att det, vid beslut i frågor om hur ett visst område i havet ska användas, tack vare havsplanerna kommer att finnas ett beslutsunderlag som visar en genomtänkt och samlad statlig uppfattning. I den fortsatta tillämpningen av planerna ska ett antal myndigheter och kommuner bedöma hur dessa ställningstaganden kommer att påverka deras planering, beslut och andra förvaltningsåtgärder. Havsplanens betydelse för planläggning och ärenden enligt och flera länsstyrelser anser att det i olika avseenden behöver tydliggöras hur havsplanerna förhåller sig till plan- och bygglagens regler om framtagande av och beslut om översiktsplaner och detaljplaner. Sådan fysisk planering som regleras i är en angelägenhet. En havsplan kommer att vara ett vägledande underlag för den kommunala fysiska planeringen. I promemorian konstateras att endast ett fåtal kustkommuner i sina översiktsplaner har redovisat tydliga avsikter i fråga om den framtida användningen av de havsområden som inte ligger närmast kusten, och som kommer att omfattas av såväl en översiktsplan och en havsplan. I det fall det finns sådana ställningstaganden förutsätts att regeringen väger in detta vid beslutet om havsplan. Vid framtida kommunala omprövningar och fördjupningar av översiktplanen blir havsplanerna en samlad källa till information om statens syn på den framtida markanvändningen inom området. Detsamma gäller i relation till regionplaner i de delar av landet där sådana finns upprättade eller kommer att upprättas. Med anledning av det som har anfört om att havsplanernas tillämpning i ärenden enligt behöver vara tydligt avgränsad gör regeringen följande bedömning. Syftet med havsplanerna är att tillföra ett genomarbetat beslutsunderlag i mål och ärenden som rör användningen av ett havsområde. Kommunen ska i en översiktsplan bl.a. redovisa den avsedda användningen av havsområdet och hur kommunen avser att tillgodose riksintressen. I det fall kommunens syn på dessa frågor inte överensstämmer med den syn som är redovisad i havsplanen ska uppmärksamma detta i den redovisning av statliga intressen som ska lämnas till kommunen enligt 3 kap. 28 § . Skulle finna att det i samband med att en ny eller ändrad översiktsplan ställs ut fortfarande finns skillnader i synen på den framtida användningen av havet, ska med stöd av 3 kap. 16 § ange detta i sitt yttrande. Ett sådant yttrande ska grunda sig på någon av de fem punkterna i den angivna bestämmelsen. Även när en kommun tar fram en detaljplan skulle det kunna uppkomma situationer då detaljplanen inte överensstämmer med den i havsplanen redovisade synen på den framtida användningen av vattenområdet. bevakar de statliga intressena och ska yttra sig över kommunens förslag till detaljplan. yttrande ska redovisa på vilken av de grunder som räknas upp i 5 kap. 22 § som bedömer att detaljplanen är olämplig, och ett eventuellt beslut om att överpröva eller upphäva en detaljplan ska grunda sig på de skäl som framgår av 11 kap. 10 och 11 §§ . 2013/14:186 yttrande eller beslut ska alltså grunda sig direkt på havsplanen. Detsamma gäller eventuella beslut om att överpröva beslut om lov eller förhandsbesked med stöd av 6 kap. 12 § , liksom regeringens beslut med anledning av regionplaner i 6 kap. 13 och 14 §§ eller planförelägganden med stöd av 6 kap. 15 och 16 §§ . Påverkan på egendomsskydd och näringsfrihet vid beslut att anta en havsplan En havsplan ger vägledning till myndigheter och kommuner vid prövning vid planläggning och prövning av anspråk på användning av det område som omfattas av en havsplan. En vägledande havsplan omfattar inte något område som ingår i en fastighet och kan inte sägas ha sådan rättsverkan att någon avhänds sin egendom eller rådigheten över densamma. Den begränsar inte heller rätten att bedriva näring eller utöva ett yrke. Ett beslut att anta en havsplan kan därmed inte strida mot regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd och näringsfrihet (2 kap. 15 och 17 §§ regeringsformen). 6.5Restriktioner och förbud inom vissa områden Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för verksamheter eller åtgärder inom det område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om förbud eller begränsningar som behövs för att uppnå syftet med planen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I regeringens förslag har det tydliggjorts att bemyndigandet begränsas till sådana förbud och begränsningar som behövs för att uppnå syftet med planen. Remissinstanserna: har avstyrkt att regeringen ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om förbud eller begränsningar, eftersom man inte ser någon anledning att särreglera detta område i förhållande till vad som gäller på land och då man anser att nuvarande möjligheter att inom det aktuella området besluta om särskilda förbud och restriktioner är tillräckliga. Även har avstyrkt förslaget men på den grunden att man inte anser förslaget vara tillräckligt konsekvensutrett. anser att förhållandet mellan havsplanen och de särskilda förbuds- och begränsningsområdena måste förtydligas samt att det krävs ett uttryckligt författningsstöd för att myndigheter och kommuner ska vara skyldiga att beakta dessa områden vid planläggning eller annan prövning. Skälen för regeringens förslag: Havsplanernas redovisning av de allmänna intressen, inklusive riksintressen, som bör gälla i havsområdena kan ha innebörden att flera användningsområden kan samexistera inom ett och samma område. En sådan samexistens är möjlig när de olika användningarna inte konkurrerar eller stör varandra på ett avgörande sätt. I vissa fall kan olika användningar till och med påverka varandra positivt eller samverka på andra fördelaktiga sätt, vilket innebär att det kan vara lämpligt att de förläggs till samma områden. Det är också möjligt att en havsplan kommer att redovisa områden som lämpliga för verksamheter som är svåra att förena med varandra. I vissa fall kan dock olika användningar konkurrera eller störa varandra på ett sådant påtagligt sätt att det bör införas en möjlighet att exkludera eller begränsa vissa användningar inom ett område som omfattas av en havsplan i syfte att uppnå syftet med havsplanen.