prop · H20313 · 2014-11-06 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:13 Svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 50 personer till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till utgången av december månad 2015. Detta i enlighet med regeringens och tidigare inriktning. Denna inriktning fastslogs av den förra regeringen efter överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna och låg till grund för bemyndigande . Utöver själva styrkebidraget ska det finnas möjlighet att tillföra en högst tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer om situationen så kräver. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak vara verksamt i norra delarna av och främst bestå av rådgivare till regional ledningsnivå, vidare tillkommer bidrag med stabsofficerare till de staber som leder RSM i Mazar-e och . Syftet med insatsen är att det internationella samfundet fortsatt ska bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt kunna hantera säkerheten i landet. har ISAF successivt minskat i numerär och gradvis intagit en mer stödjande roll. Det svenska RSM-bidraget är ytterligare ett steg i avvecklingen av det svenska militära engagemanget i . RSM har ett brett internationellt stöd och beräknas att uppgå till cirka 42 truppbidragande länder, varav 14 inte är medlemmar i . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2 Ärendet och dess beredning .............................................................. Den politiska situationen .................................................... Den humanitära ................................................situationen 4 och det internationella samfundets engagemang i diplomatiska ...........................relationer med Utvecklingssamarbete och humanitärt engagemang i Det internationella .......................militära engagemanget 5 Den internationella .................................rådgivningsstyrkan RSM Sammansättning, ...........mål, verksamhet och utveckling ..............................................deltagande i RSM 6 Regeringens överväganden om svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i ....................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande för deltagande i utbildnings- och rådgivningsstyrkan i , Resolute Support Mission (RSM), till utgången av december månad 2015, utifrån inbjudan från till Nato och berörda partnerländer att utgöra RSM och, om situationen så kräver, det ska finnas möjlighet att högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer (avsnitt 6). Ärendet och dess beredning godkände (FN:s) säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) i enlighet med , för att under kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan till att omfatta hela territorium samt stöd för uppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna. Detta har skett genom resolutionerna 1413 (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), (2007), (2008), (2009), (2010), (2011) och 2069 (2012). Den senaste resolutionen, 2120 (2013) grundar sig på mandatet i resolutionerna (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig till och med . Det svenska deltagandet inom ramen för ISAF har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2001/02:60 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140), i prop. 2001/02:179 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), i prop. 2002/03:21 (bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71), i bet. 2003/04:UU8 (rskr. 2003/04:100), i prop. 2003/04:71, (bet. 2003/04:UFöU2, rskr. 2003/04:245), i prop. 2005/06:34 (bet. 2005/06:UFöU1, rskr. 2005/06:83), i prop. 2006/07:83, (bet. 2006/07:UFöU3, rskr. 2006/07:192), i prop. 2008/09:69 (bet. 2008/09:UFöU1, rskr. 2008/09:146), i prop. 2009/10:38 (bet. 2009/10:UFöU1, rskr. 2009/10:60), i prop. 2010/11:35 (bet. 2010/11:UFöU1, rskr. 2010/11:108), i prop. 2011/12:29 (bet. 2011/12:UFöU2, rskr. 2011/12:81), samt i prop. 2012/13:41 (bet. 2012/13:UFöU1, rskr. 2012/13:130). I proposition 2013/14:33, beslutad av , föreslog regeringen att skulle medge regeringen att ställda en väpnad styrka bestående av högst 600 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i fram till utgången av december månad 2014 under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Därutöver bedömde regeringen att skulle delta i förberedelser av Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) syftande till att fortsatt stödja uppbyggnaden av de afghanska säkerhetsstyrkorna. biföll regeringens förslag (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129). På uppdrag av (Försvarsdepartementet) har Försvarsmakten redovisat nuvarande förbandsbidrag samt förslag till bidrag inom ramen för Natos utbildnings- och rådgivningsinsats RSM . Läget i är fortfarande allvarligt. Utvecklingen har dominerats av det afghanska presidentvalet och dess politiska efterspel, som betydande utmaningar gällande säkerheten, det ekonomiska läget och den humanitära situationen kvarstår. Presidentvalet och val till provinsråd genomfördes . svors in som nye president. leder nu en samlingsregering där hans främsta utmanare i valet, , innehar en premiärministerliknande post. Valet som genomfördes i två omgångar blev en stor manifestation för afghanernas tilltro till demokrati och är det första demokratiska maktskiftet i landets historia. Trots överhängande hot om våld och trakasserier uppnåddes ett högt valdeltagande. Det preliminära resultatet från den andra omgången, som ägde rum , visade att hade fått flest röster. Detta ledde till kraftiga protester och hot om avhopp från , och hans sympatisörer. , som fick flest röster i den första valomgången, utan att nå , ansåg att omfattande valfusk hade ägt rum till Ghanis fördel. kritiserades den oberoende för hanteringen av valprocessen. Den inleddande entusiasmen som präglat valet förbyttes därmed till en politisk kris. inledde tillsammans med FN förhandlingar mellan kandidaterna varpå en överenskommelse nåddes om att samtliga röster skulle granskas och räknas om. Parallellt inleddes en diskussion om en samlingsregering, National Unity Government, och nådde och en politisk uppgörelse som ledde till att utropades till nye president och att en samlingsregering etablerades. FN, och EU gjorde omfattande insatser för att den politiska uppgörelsen skulle kunna uppnås. EU, och flera frivilligorganisationer bidrog med valstöd och valövervakning. EU:s valobservatörsmission, som sammantaget bestod av drygt 400 observatörer, konstaterade att omfattande valfusk hade förekommit och beklagade att röstsiffrorna inte hade presenterats när valresultatet tillkännagavs. I den politiska uppgörelse som och nådde framgår att omfattande reformer av valsystemet ska genomföras, något som välkomnades av det internationella samfundet. Våldsnivåerna i samband med valen bedöms ha varit i paritet med presidentvalet . Till skillnad från förra gången ansvarade nu de afghanska säkerhetsstyrkorna för säkerheten. är fortsatt ett av världens fattigaste länder. Mer än hälften av befolkningen lever under fattigdomsgränsen. Kvinnor och flickor är har tillväxten i snitt legat på 9 skedde en kraftig inbromsning och tillväxten 2014/15:13 sjönk till . Huvudorsaker är tillbakadragandet av de internationella trupperna och osäkerheten kring den politiska situationen, som har resulterat i minskad ekonomisk aktivitet och valutaflykt. Nedgången märks framförallt inom den tjänstesektor som växte fram i anslutning till den internationella militära närvaron. Förutom ökad arbetslöshet har detta lett till minskade statsintäkter och ett omfattande budgetunderskott med svårigheter att upprätthålla statlig verksamhet som följd. Det lågproduktiva jordbruket som utgör en tredjedel av ekonomin och sysselsätter av den afghanska befolkningen är den sektor där tillväxtpotentialen är störst. Ett allvarligt problem är dock att den illegala narkotikaproduktionen växer (odlingen av opium ökade ) och tränger ut laglig verksamhet. Få afghanska varor kan konkurrera på exportmarknader och lokalt dominerar billiga importvaror. Den mycket omfattande korruptionen genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. Ekonomiska prognoser förutspår att kommer att vara starkt beroende av extern finansiering under en överskådlig framtid. Säkerhetssituationen i är fortsatt utmanande och skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Presidentvalsprocessen och ISAF:s utfasning samt de afghanska säkerhetsstyrkornas övertagande av säkerhetsanvaret har ökat positioneringen inom det väpnade motståndet och dess bundsförvanter. har säkerhetssituationen i landets södra och östra delar försämrats jämförelsevis med och det väpnade motståndet har kunnat återta kontrollen över områden, framförallt på landsbygden. Återkommande attacker har genomförts även i andra delar av landet, inklusive i . Säkerhetsläget är alltjämt bättre i norra än i de södra och östra delarna av landet. kontrollerar det väpnade motståndet vissa områden i norr och har förmågan att genomföra attacker. Enligt FN har 1 564 civila dödats och 3 289 sårats till följd av attentat och stridigheter . Det är en ökning jämfört med . FN uppskattar att av de civila sårade och döda är åsamkade av attacker från regeringsfientliga grupper. Antalet attacker riktade mot afghanska politiker, ämbetsmän och företrädare för säkerhetsstrukturerna fortsätter att vara högt. Det har även skett en ökning av attacker mot internationella organisationer och biståndsarbetare. Såväl inhemska som utländska journalister är en mycket utsatt grupp. mördades SR- journalisten på öppen gata i . Antalet attacker mot ISAF har fortsatt att minska i takt med att säkerhetsansvaret lämnats över till de afghanska säkerhetsstyrkorna (ANSF). har antalet attacker mot ANSF, och därmed antalet dödade och sårade inom säkerhetsstyrkorna, ökat markant . Den utdragna konflikten utgör det största hindret för utveckling. Några framsteg mot en fredlig lösning har inte skett även om försök, också med internationellt stöd, har gjorts. president kan gjuta nytt liv i fredsprocessen. Det internationella Prop. 2014/15:13 trupptillbakadragandet kan också skapa ett nytt utrymme för kommer pressen mot ANSF att öka i takt med att talibanrörelsen flyttar fram sina positioner. Flertalet grupper inom det väpnade motståndet konkurrerar om makt och positioner och har principiellt skilda inställningar till fredsprocessen. Detta innebär att förutsättningarna för en fredlig lösning på konflikten kan komma att förändras beroende på vilka av dessa grupper som får mest utrymme och inflytande. ansvarar ANSF för säkerheten i hela landet och ISAF har övergått till en stödjande roll. Målbilden om 352 000 personer inom ANSF är nu uppfylld och säkerhetsstyrkornas kvalitet har förbättrats. Betydande problem kvarstår dock, främst inom den afghanska polisen, som präglas av omfattande korruption, låg utbildningsgrad och lågt förtroende hos den afghanska allmänheten. Den afghanska armén har också betydande problem, främst med den höga personalomsättningen samt den bristande tillgången till kritiska förmågor såsom flygunderstöd, skyddade fordon och sjukvårdsresurser. Det finns fortsatt ett omfattande behov av internationellt stöd avseende utbildning, rådgivning och finansiering till ANSF. grannländer ser med oro på utsikterna för säkerhet och stabilitet i . Relationerna med är komplicerade. En försvårande omständighet är det långsträckta och otillgängliga gränsområdet mellan länderna som utgör en oroshärd och en för olika väpnade grupper. har antalet incidenter och skärmytslingar ökat längs gränsen vilket bidragit till allvarliga spänningar. finns en ömsesidig insikt om vikten av ett närmande. premiärminister gratulerade såväl som när valresultatet och den politiska uppgörelsen stod klar. Han uttryckte förhoppning om att ett fördjupat samarbete skulle kunna utvecklas. har i tidigare sammanhang också uppmanat talibanledare att delta i den afghanska fredsprocessen. ger ett omfattande bistånd till och de bägge länderna har ett strategiskt partnerskapsavtal. har ökat sitt engagemang för , inte minst på det ekonomiska området. Det finns en utbredd insikt bland grannländerna om vikten av säkerhet och stabilitet i . Ett uttryck för detta är den så kallade Istanbulprocessen, även benämnd Heart of , som syftar till att skapa förtroende, stärka säkerheten, samt förbättra den ekonomiska tillväxten och den sociala utvecklingen i och i regionen. Förutom de närliggande staterna deltar 17 länder, däribland och övriga nordiska länder. Den humanitära situationen i fortsätter att försämras. Den pågående konflikten, säsongsbetonade översvämningar, återkommande torka, jordbävningar och andra extrema väderförhållanden är de huvudsakliga anledningarna till den svåra situationen i landet. 2014/15:13 2014 beräknas 9 miljoner människor vara i behov av humanitär hjälp. Säkerhetsläget påverkar dock de humanitära aktörernas möjlighet att verka i landet och begränsar möjligheten att nå ut till de behövande. Det finns omkring 620 000 internflyktingar i . Enligt har 5,7 miljoner flyktingar återvänt till det senaste årtiondet. Det finns dock fortfarande nästan 1,6 miljoner registrerade afghanska flyktingar i och omkring 840 000 i . Utöver detta beräknas det finnas 2,4 miljoner icke registrerade flyktingar i de båda länderna. Respekten för mänskliga rättigheter och i synnerhet situationen för flickor och kvinnor i är fortsatt bekymmersam. Tortyr och våldsbrott förekommer i stor skala och diskrimineringen av kvinnor är omfattande. Enligt FN har antalet rapporterade fall av våld mot kvinnor ökat kraftigt men lagföringen av sådana våldsbrott är begränsad med utbredd straffrihet som följd. Mörkertalen är stora. Rättssäkerheten är svag och lagföring grundas på erkännanden som ibland tvingas fram genom tortyr. Den utbredda våldsanvändningen från olika grupperingar i samhället bidrar till de stora utmaningarna kring mänskliga rättigheter i . I takt med ett minskat internationellt engagemang och en möjlig framtida politisk uppgörelse med talibanerna ökar risken för en tillbakagång för de mänskliga rättigheterna. 4Sveriges och det internationella samfundets engagemang i 4.1Internationella samfundets och diplomatiska relationer med Det internationella samfundet, främst genom FN:s stödmission United Nations Assistance Mission in (UNAMA) men även på bilateral bas, har en stark politisk och diplomatisk närvaro i . EU har en särskild representant som också leder EU-delegationen i landet. Över hälften av EU:s länder finns representerade i . har en ambassad i . I samband med att den svenska militärbasen stängdes flyttades sektionskansliet, som utgör en del av ambassaden, till det tyska generalkonsulatet i Mazar-e . Syftet är att kunna ha en fortsatt diplomatisk bevakning av utvecklingen i norra samt att bibehålla och vidareutveckla kontakterna med samhällsföreträdare i denna del av landet. har en ambassad i . De civila insatserna har blivit allt viktigare i takt med att ansvaret för säkerheten har lämnats över till afghanska myndigheter. Regeringen antog en ny resultatstrategi för det svenska biståndet till . Strategin ska gälla –2019 och biståndet uppgår sammanlagt till . Sammantaget har aviserat ett totalt indikativt volymspann om 8-8,för perioden –2024. Det indikativa volymspannet har sin utgångspunkt i () , som slår fast det internationella samfundets och den afghanska regeringens ömsesidiga åtaganden gällande utvecklingssamarbetet i . Dessa åtaganden och framtida reformprioriteringar följs upp vid en ministerkonferens i . Inriktningen på den svenska strategin är att stödja egen utveckling och kan sammanfattas i begreppen: stöd till den egna förmågan (Empowerment), utbildning (Education), sysselsättning (Employment), privatsektor- och landsbygdsutveckling (Enterprise) och ekonomisk integration (Economic Integration). Utvecklingssamarbetet genomsyras av arbete för ökad jämställdhet och mot korruption och särskilt fokus läggs vid situationen för kvinnor och barn. har också inlett förhandlingar om ett bilateralt avtal med . Förutom det svenska utvecklingsbiståndet bidrar med humanitärt bistånd som uppgick till . FN:s stödmission – UNAMA – spelar en politisk roll och en roll som partner gentemot afghanska myndigheter och det civila samhället. UNAMA:s uppdrag inbegriper ledning och koordinering av civila insatser samt löpande uppföljning av i syfte att stötta afghanskt ägarskap och ledarskap. Missionen har även mandat att stödja en freds- och försoningsprocess. Förutom via UNAMA sker FN:s biståndsverksamhet bland annat genom United Nations Development Programme (UNDP), som bedriver en omfattande verksamhet i landet, främst kring kapacitetsutveckling inom en rad områden. Flera viktiga steg har tagits för att åstadkomma en mer samstämmig och effektiv politik inom ramen för EU:s insatser. antogs en ny EU-strategi för perioden –2016 som ersätter handlingsplanen för och som inrättades under det svenska ordförandeskapet 2009. EU förhandlar ett långsiktigt partnerskapsavtal med och har för perioden –2020 avsatt till utvecklingssamarbete (ej inräknat medlemsstaternas bistånd). Under förutsättning att den afghanska sidan 2014/15:13 uppfyller sina Tokyoåtaganden har EU möjlighet att betala ut ytterligare . EU bidrar även med en polisinsats (European Union Mission in , EUPOL ) som har varit verksam i och fokuserar på stöd till reformeringen och återuppbyggnaden av den afghanska polisen. EUPOL nuvarande mandat löper till och med . Rådet uttryckte beredskap att förlänga mandatet till slutet av 2016. Ett arbete pågår med övergången av insatsens uppgifter till framför allt afghanska myndigheter. är ett av de största bidragande länderna till EUPOL och insatsen har en svensk chef. ställer även en politisk rådgivare till förfogande för EU:s särskilda representant i . 4.3Det internationella militära engagemanget Inriktningen för ISAF har ändrats sedan ANSF tog över säkerhetsansvaret för hela och omfattar nu huvudsakligen rådgivning till ANSF. genomgår ISAF en omställning för att möjliggöra en friktionsfri övergång till rådgivnings- och utbildningsinsatsen, RSM, som ska vara fullt operativ . Den bilaterala amerikanska insatsen Operation Enduring Freedom (OEF) fortgår. Insatsen fokuserar på antiterrorism och utbildning av de afghanska säkerhetsstyrkorna och verksamheten regleras i det bilaterala säkerhetsavtalet mellan och . 5Den internationella rådgivningsstyrkan RSM Det folkrättsliga mandatet för insatsen RSM utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd (”non-combat mission”). Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan dessa insatser ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå. I övrigt är insatsens våldsanvändning begränsad till styrkans egenskydd, (”force protection”). 2014/15:13 personal ges rätt att inneha och bära vapen för att fullgöra sina uppgifter. 5.2Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling Vid Natotoppmötet i beslutade de allierade tillsammans med samtliga ISAF-partner och den afghanska regeringen att Nato skulle etablera en utbildnings- och rådgivningsinsats i . Syftet med insatsen är att det internationella samfundet fortsatt ska bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera ANSF:s förmåga att självständigt kunna hantera säkerheten i landet. Inrättandet av RSM är ett led i den gradvisa utfasningen av ISAF i och med att säkerhetsansvaret överlämnats till de afghanska säkerhetsstyrkorna. inleddes transitionen i enlighet med det beslut som fattades vid i och i nära samråd med den afghanska regeringen. har ISAF successivt minskat i numerär och gradvis intagit en mer stödjande roll. hade ANSF övertagit säkerhetsansvaret för hela landet. RSM är en utbildnings- och rådgivningsinsats, vars fokus kommer att ligga på utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna, på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå för specialförbanden. Därutöver kommer rådgivning ges vid berörda afghanska institutioner (till exempel försvarsministeriet). Insatsen kommer inte att ha stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd (”force protection”). Inrättandet av insatsen är avhängigt en folkrättslig grund som återfinns i inbjudan från den afghanska regeringen (se avsnitt 5.1). Vid Natohögkvarteret i pågår planeringen för RSM. Ramarna för insatsen är politiskt fastställda och den militära operationsplanen (OPLAN) endosserades vid . Insatsen är uppbyggd kring tre olika faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en Kabul-centrerad närvaro och slutligen en utfasning av trupperna. De tre faserna är inte tidsbestämda utan operationsplanen utgår från att omständigheterna, i förhållande till i förväg identifierade kriterier, avgör den exakta tidpunkten för övergången från en fas till nästa (”conditions based approach”). Operationsplanen lyfter också fram det fortsatta och framtida behovet av civil-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet (till exempel FN/UNAMA, EU, NGO:er). RSM har ett brett internationellt stöd och beräknas att uppgå till cirka 42 truppbidragande länder, varav 14 inte är medlemmar i . Beslut om den framtida insatsens exakta storlek har ännu inte fattats, men insatsen väntas omfatta cirka 12 000 personer. planerar för en fortsatt, men begränsad, provinsiell närvaro vilket innebär att med början 2015 kommer att bidra med cirka 9 800 personer inom ramen för sitt militära engagemang i , varav sannolikt cirka 6 500 personer kommer att ingå i RSM. 2014/15:13 bedöms den amerikanska militära närvaron vara halverad för att från och med slutet av 2016 ytterligare dras ner, men med en fortsatt militär säkerhetsnärvaro knuten till den amerikanska ambassaden. 5.3Sveriges deltagande i RSM Inriktningen är att fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga och därtill relevanta afghanska institutioners förmåga att hantera säkerheten i . Syftet är att åstadkomma en långsiktig stabilitet och förbättrad säkerhetsutveckling i landet. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i och avses i huvudsak vara verksamt i norra delarna av landet. Denna inriktning fastslogs av den dåvarande regeringen efter överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna och låg till grund för bemyndigande (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129). avser därför bidra till RSM med högst 50 personer på plats i . Bidraget ska ses som ytterligare ett steg i avvecklingen av det svenska militära engagemanget i . Det svenska bidraget kommer i huvudsak vara verksamt i norra delarna av och främst bestå av rådgivare till regional ledningsnivå vid Operation Coordination Centre-Regional (OCC-R), afghanska arméns 209:e kår samt i vid det afghanska försvarsministeriet.