prop · H10378 · 2014-01-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:78 Nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till en ny lag som anger hur ärenden om nominering av domare och generaladvokater i Europeiska unionens domstol och av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska beredas. Ärenden om nominering av kandidater ska beredas enligt lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare, vilket innebär att det är som ansvarar för beredningen. Om en domare som tjänstgör vid Europeiska unionens domstol ställer sig till förfogande för fortsatt tjänstgöring ska ärendet inte behöva beredas i . Regeringen ska utse en person med särskilda kunskaper om arbetet i den domstol ärendet avser som ska närvara och få yttra sig i . Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga Ärendet och dess beredning .............................................................. Domarutnämningar i nationella domstolar ......................... Utnämning av domare och generaladvokater Europeiska unionens domstol............................................. Den unionsrättsliga regleringen......................... 4.2.2Det nuvarande förfarandet för nominering 4.3Utnämning av domare i Europeiska domstolen för de Den europarättsliga regleringen ...................... Det nuvarande förfarandet för nominering 5.1En lag om nominering av domare och 5.2Domarnämnden ska ansvara för beredningen av ärenden om nominering av kandidater............... 5.3Möjlighet till undantag från kravet på beredning i 5.4Domarnämnden förstärks med en särskilt utsedd Behövs det sekretessbestämmelser? Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Domarnomineringar till internationella domstolar (Ds 2011:26)........................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Bilaga 6 Verksamhetsrapport från den kommitté som avses i artikel 255 i fördraget om Europeiska unionens Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. 2013/14:78 2 Förslag till lag om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller för beredningen av ärenden om nominering av domare och generaladvokater i Europeiska unionens domstol och av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. 2 § Ärenden enligt 1 § ska beredas enligt lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Bestämmelsen i 8 § i den lagen ska dock inte tillämpas. 3 § Om en domare som tjänstgör vid Europeiska unionens domstol ställer sig till förfogande för fortsatt tjänstgöring, får han eller hon nomineras utan att ärendet har beretts enligt 2 §. 4 § Regeringen ska utse en person med särskilda kunskaper om arbetet i den domstol ärendet avser som ska närvara och få yttra sig i . Regeringen får överlåta åt att utse den person som avses i första stycket. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen ska inte tillämpas på ärenden som påbörjats före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning beslutade chefen för att ge en utredare i uppdrag att biträda departementet med att utreda formerna för och föreslå ett förfarande för nominering av kandidater till domare och generaladvokater i , dess tribunal och samt andra internationella domstolar. redovisade utredaren sina förslag i promemorian Domarnomineringar till internationella domstolar (Ds 2011:26). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UF2011/53045/RS). Vad gäller förslaget i avsnitt 5.4 om att bestämmelsen i 8 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare inte ska tillämpas har och beretts tillfälle att lämna kompletterande synpunkter. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens förslag. 4.1 Domarutnämningar i nationella domstolar Utgångspunkterna för utnämning av domare i finns i grundlag. Bestämmelser om rättskipningen finns i regeringsformen (RF). Enligt 11 kap. 1 § tredje stycket RF ska det vid varje domstol, med några undantag, finnas ordinarie domare. I 11 kap. 3 § RF anges att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ordinarie domare utnämns av regeringen, vilket anges i 11 kap. 6 § första stycket RF. Enligt andra stycket i samma paragraf ska vid utnämningen avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Regeringens utnämningsmakt är ett utflöde av att regeringen styr riket. Ordinarie domare utnämns efter ett ansökningsförfarande där intresserade ger in skriftliga ansökningar. Ärendet inleds genom att en domstol anmäler behov av en ordinarie domare till , som sedan prövar om en anställning får ske. Det är som har i uppdrag att på lämpligt sätt informera om att en anställning är ledig. utformar i samråd med den berörda domstolen en annons som publiceras på nämndens hemsida. har tagit fram en kravprofil för anställning som obefordrad domare och en kravprofil för anställning som chef. Vid annonseringen kan dessa kravprofiler kompletteras med andra krav för anställningen som inhämtas från den aktuella domstolen. Till stöd för nämndens bedömning av sökandena inhämtar nämndens kansli ett skriftligt referensmaterial. Sökandena intervjuas sedan av chefen för den domstol där anställningen finns och, när det gäller befordrade anställningar, även av . Vid rekrytering av befordrade domare med personalansvar används som huvudregel utomstående konsulter i beredningen. I dessa ärenden kompletteras underlaget med anlags- eller personlighetstester samt en särskild intervju genomförd av konsulten. lämnar sedan förslag till regeringen på vilken sökande som bör utnämnas. Ofta innehåller nämndens förslag flera kandidater som rangordnats inbördes. strävan är att rangordna minst tre kandidater till en anställning. Regeringen är inte bunden av nämndens rangordning, men får inte utnämna någon som inte föreslagits utan att nämnden först fått tillfälle att yttra sig. För de högsta domaranställningarna gavs fram till och med utgången av inte någon information om den lediga anställningen. Ärendena om utnämning bereddes inte heller av utan domarna utnämndes i stället direkt av regeringen efter ett s.k. kallelseförfarande. De anställningar som omfattades av kallelseförfarandet var bl.a. anställningar som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresidenter samt lagmän vid de största tings- och förvaltningsrätterna (prop. 2009/10:181 s. 65 och 66). beslutade regeringen propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) som innehåller förslag till grundlagsändringar och till vissa följdändringar i lag med anledning av betänkande med samma namn (SOU 2008:125). Propositionen innehåller även ett antal ställningstaganden av principiell karaktär. Propositionen behandlar dock inte förslag i den del som avsåg utnämning av ordinarie domare. I avvaktan på sådan behandling tillämpades inom ett samrådsförfarande som innebar att regeringen beträffande anställningar av de högsta domarbefattningarna, vilka bereddes inom , samrådde med en grupp f.d. högre domare och representanter från andra juridiska verksamhetsgrenar. Det fanns även en ordning vid utnämningen av ledamöter till de två högsta domstolarna som grundades på konstitutionell praxis och som innebar att regeringen informellt samrådde med den berörda domstolen inför sitt beslut om utnämning (prop. 2009/10:181 s. 65 och 66). I propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181) behandlade regeringen förslag till lag om utnämning av ordinarie domare och vissa därmed sammanhängande förslag till lagändringar. Regeringen angav vissa utgångspunkter för det framtida utnämningsförfarandet. För det första skulle utnämningsförfarandet utformas så att domstolarnas och domarnas oberoende ställning inte kunde ifrågasättas. För det andra skulle utnämningsförfarandet säkerställa en rekrytering som präglades av bredd och kvalitet. För det tredje skulle förfarandet ta tillvara det förändringsarbete som genomförts för att förbättra domarrekryteringen (prop. 2009/10:181 s. . 2013/14:78 67). Dessa utgångspunkter hade regeringen tidigare angett i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 132 och 134) och då hänvisat till vad uttalat om att kallelseförfarandet för de högsta anställningarna varit kritiserat för bristen på öppenhet och för att beslutsunderlaget inte varit föremål för insyn. ansåg bl.a. att detta riskerade att väcka tvivel om domarnas oberoende i förhållande till regeringen och att öppenhets- och demokratihänsyn talade för ett öppet ansökningsförfarande (prop. 2009/10:80 s. 132 och 133). Med hänvisning till de skäl som angett föreslog regeringen att alla anställningar som ordinarie domare skulle vara möjliga att söka för dem som är intresserade, vilket innebar ett avskaffande av kallelseförfarandet för de högsta domaranställningarna (prop. 2009/10:181 s. 68 och 69). Förslaget genomfördes då lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare trädde i kraft. bereder också ärenden om utnämning av bl.a. justitieråd i och . Samma regler gäller för hantering av dessa ärenden som för övriga ärenden om utnämning. överlämnade betänkandet En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42). I betänkandet föreslår utredningen att lagen om utnämning av ordinarie domare ska upphävas och att bestämmelserna ska tas in i den föreslagna lagen om domstolar och domare. Betänkandet har remitterats och förslagen bereds inom . 4.2Utnämning av domare och generaladvokater i Europeiska unionens domstol I Fördraget om Europeiska unionen (FEU) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) finns bestämmelser om domare och generaladvokater. Enligt artikel 19 punkt 1 första stycket FEU ska Europeiska unionens domstol bestå av domstolen (omnämns normalt ), tribunalen och specialdomstolar. Den ska säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen. I artikel 19 punkt 2 första stycket FEU stadgas att domstolen ska bestå av en domare per medlemsstat och att den ska biträdas av generaladvokater. Vad gäller tribunalen anges i andra stycket i samma bestämmelse att den ska ha minst en domare per medlemsstat. Enligt artikel 19 punkt 2 tredje stycket FEU samt artiklarna 253 första stycket och 254 andra stycket FEUF ska domare och generaladvokater i domstolen samt tribunalens domare utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd för av . Detta sker enligt fast praxis efter nominering av en kandidat från respektive medlemsstat. Vad gäller de krav som ställs på domarna och generaladvokaterna följer av artikel 19 punkt 2 tredje stycket FEU att dessa ska utses bland personer vars oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller de villkor som avses i artiklarna 253 och 254 FEUF. Artikel 253 första stycket FEUF redogör för de villkor som avser domare och generaladvokater i domstolen. I bestämmelsen återupprepas kravet på oavhängighet. Vidare anges att domarna och generaladvokaterna ska utses bland personer som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena i hemlandet eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Motsvarande bestämmelser för domare i tribunalen finns i artikel 254 FEUF. Förutom att på nytt erinra om kravet på oavhängighet anges att ledamöterna av tribunalen ska utses bland personer som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av höga domarämbeten. Enligt artikel 252 första stycket FEUF ska domstolen biträdas av åtta generaladvokater. I en gemensam förklaring (38) till artikel 252 FEUF angående antalet generaladvokater i domstolen anges att om domstolen begär att antalet generaladvokater utökas med tre (till elva i stället för åtta) kommer rådet genom enhälligt beslut att godkänna en sådan ökning. framställde domstolen en sådan begäran och rådet beslutade att antalet generaladvokater vid domstolen ska uppgå till nio med verkan och till elva med verkan . De sex största medlemsstaterna har en permanent rätt att nominera var sin generaladvokat medan rätten att nominera en kandidat till de övriga fem befattningarna cirkulerar mellan de övriga medlemsstaterna i bokstavsordning. I övrigt gäller samma regler för generaladvokater som för domare. Den rådgivande kommittén enligt artikel 255 FEUF Enligt artikel 255 första stycket FEUF ska en kommitté inrättas med uppgift att avge yttrande om kandidaternas lämplighet att utöva ämbetena som domare eller generaladvokat i domstolen och i tribunalen innan medlemsstaternas regeringar ombesörjer utnämningarna enligt artiklarna 253 och 254 FEUF. Kommitténs yttrande är till sin natur rådgivande. Kommittén ska enligt andra stycket i artikel 255 FEUF bestå av sju personer utsedda bland före detta ledamöter av domstolen och tribunalen, ledamöter av nationella högsta domstolar och jurister med allmänt erkända kvalifikationer, varav en ska föreslås av . Kommittén inrättades genom att rådet, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 255 andra stycket FEUF, beslutade om dels reglerna för kommitténs arbetssätt, dels utseende av kommitténs ledamöter. Till beslutet om kommitténs arbetssätt finns dess arbetsordning bilagd. Arbetsordningen inskränker sig till att reglera de viktigaste formella frågorna som kan uppstå och avser särskilt kommitténs befogenheter och dess förhållande till andra aktörer. Utöver bestämmelsen om bl.a. kommitténs sammansättning och beslutsförhet regleras förutsättningarna för att anhängiggöra ett ärende hos kommittén, frågan om sekretess vid kommitténs överläggningar, möjligheten för kommittén att begära in ytterligare upplysningar och att anordna utfrågningar samt det sätt på vilket kommittén avger sitt yttrande till medlemsstaternas regeringar. Arbetsordningen innehåller inte några bedömningskriterier som kommittén ska tillämpa vid utarbetandet av yttrandena, utan kommittén har givits ett skönsmässigt utrymme inom ramen för de krav som ställs på kandidaterna enligt artiklarna 253 och Prop. 2013/14:78 254 FEUF. Vid en genomgång av de avgivna yttrandena kan konstateras att kommittén, utöver EU-rättslig kompetens, arbetslivserfarenhet och språkkunskaper, även har beaktat kandidaternas förmåga att arbeta i en internationell och flerspråkig miljö. Kommittén har i fråga om kandidater till tjänst som domare vid tribunalen även fäst avseende vid kandidatens kunskaper på de rättsområden som omfattas av tribunalens behörighetsområden, som t.ex. konkurrensrätt, och bedömt kandidatens förmåga att tämligen omgående bli en effektiv kraft i tribunalens dömande verksamhet. Kommittén har också hållit intervjuer med de nominerade kandidaterna samt inhämtat upplysningar från de nominerande medlemsstaterna om hur deras nomineringsförfaranden är utformade. Kommittén inledde sin verksamhet kort efter att de två ovan nämnda rådsbesluten trädde i kraft . publicerade kommittén sin första verksamhetsrapport som finns i svensk översättning i bilaga 6. Syftet med verksamhetsrapporten var att beskriva kommitténs verksamhet och göra det lättare för EU-institutionerna, medlemsstaternas regeringar och i förekommande fall framtida kandidater till ämbetena som domare och generaladvokat i EU- domstolen och tribunalen att förstå hur granskningen av nominerade kandidater går till samt hur kommittén har tolkat de bestämmelser den har till uppgift att tillämpa. Av verksamhetsrapporten framgår att kommittén beslutat att inte göra granskningsresultaten tillgängliga för allmänheten. Kommittén underströk att dess funktion är av rådgivande natur och att huvudansvaret i samband med nomineringar ligger hos medlemsstaterna. Kommittén framhöll att den omständigheten att en kandidat redan utövar ämbetet som domare eller generaladvokat är av betydelse för bedömningen av kandidatens lämplighet, men att denna omständighet i sig inte är avgörande. Dock behöver en sådan kandidat inte genomgå någon ny utfrågning av kommittén. I verksamhetsrapporten redovisas detaljerad information om kommitténs handläggning och bedömning av nya kandidaters lämplighet. Av intresse är att kommittén räknar upp de kriterier som är relevanta vid dess bedömning av kandidater. Dessa kriterier är juridisk kompetens, arbetslivserfarenhet, lämplighet att utöva domarämbetet, garantier för oavhängighet och opartiskhet samt slutligen språkkunskaper och förmåga att arbeta i en internationell miljö med flera olika rättstraditioner. publicerade kommittén sin andra verksamhetsrapport avseende . Av rapporten framgår att vid bedömningen av de kriterier som kommittén angett som relevanta för nominerade kandidater fästs stor vikt vid kandidatens unionsrättsliga kunskaper. 4.2.2 Det nuvarande förfarandet för nominering av kandidater Nominering av kandidater skedde enligt ett kallelseförfarande, vars närmare ordning kan beskrivas enligt följande. När den fått en anmodan från Europeiska unionens att nominera kandidater till domare i eller tribunalen fram namn på lämpliga kandidater och referensmaterial (cv) på dessa. Vid denna process eftersträvades ett så brett underlag som möjligt. Förslaget på kandidater bereddes sedan med presidium informerades om den planerade nomineringen till respektive domstol. innefattade förfarandet även samråd med den grupp f.d. högre domare och representanter från andra juridiska verksamhetsgrenar som tillämpades beträffande de högsta ordinarie domaranställningarna (se avsnitt 4.1). Genom en ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för är det numera som ansvarar för nomineringen av kandidater till samtliga internationella domstolar. Sedan ändringen, vilken trädde i kraft , har det skett sammanlagt sex nomineringar av kandidater till och tribunalen. Fyra nomineringar avsåg nyval av kandidater medan två nomineringar avsåg omval av en av de tidigare nominerade kandidaterna. De fyra ärenden som avsåg nominering av nya kandidater har handlagts enligt följande modell. Regeringen har genom annons sökt en person att nominera till uppgiften som domare respektive generaladvokat. För att bistå vid nomineringen av kandidaten har, på samma sätt som när ansvarade för ärendeberedningen, en samrådsgrupp utsetts. I har hållits sammanträde med samrådsgruppen där tänkbara kandidater diskuterats. Regeringen har härefter genom regeringsbeslut nominerat en kandidat till den aktuella uppgiften. Nomineringen har inte föregåtts av något intervjuförfarande. Efter att regeringsbeslutet fattats har regeringen underrättat Europeiska unionens råd om vilken person som har nominerats. Rådet har vidarebefordrat denna information till den rådgivande kommittén enligt artikel 255 FEUF. 4.3Utnämning av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Enligt artikel 20 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) ska Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () bestå av lika många ledamöter som fördragsslutande parter. I artikel 21 EKMR anges de villkor som gäller för domarämbetet. Enligt första punkten i bestämmelsen ska domstolens ledamöter vara moraliskt oförvitliga och ska antingen uppfylla de villkor som erfordras för utnämning till högre domarbefattningar eller vara rättslärda med erkänd kompetens. I den andra punkten anges att ledamöterna ska tjänstgöra i sin personliga egenskap. Enligt tredje punkten får ledamöterna under sin mandattid inte åta sig uppdrag som är oförenliga med deras oavhängighet och opartiskhet eller med de krav som ett heltidsämbete ställer. Vidare stadgas att alla frågor som rör tillämpningen av den tredje punkten ska avgöras av domstolen. Artikel 22 EKMR innehåller bestämmelser om valet av ledamöter i . Av första punkten följer att domstolens ledamöter väljs, en för varje hög fördragsslutande part, av () med en majoritet av antalet avgivna röster och från en lista över tre kandidater som nominerats av den fördragsslutande parten. Efter de ändringar av konventionen som följer av att protokoll 14 till konventionen trädde i kraft är mandattiden för domare utan möjlighet till omval (artikel 23 första punkten EKMR). Ledamöternas mandattid upphör när de uppnår (artikel 23 andra punkten EKMR). När en domarvakans uppstår uppmanar PACE:s generalsekreterare den berörda staten att nominera kandidater och ge in en kandidatlista. Kandidatlistan, och kandidaternas cv:n, skickas först till den rådgivande expertpanel som efter förebild av motsvarande panel för och dess tribunal inrättades efter beslut av (resolution CM/Res(2010)26). Expertpanelen består av sju ledamöter från medlemsstaterna med bakgrund i de högsta nationella domstolarna eller som tidigare tjänstgjort som domare vid internationella domstolar, inklusive , eller som annars är jurister med erkänd kompetens. De ska alltså i princip själva uppfylla de villkor som enligt konventionen gäller för domarämbetet. Granskningen i panelen syftar bl.a. till att säkerställa att kandidaterna motsvarar konventionens kompetenskriterier och andra krav på t.ex. språkkunskaper. Expertpanelen ska underrätta den berörda staten om sin bedömning för att ge staten möjlighet att göra ändringar i listan. Till skillnad från den roll som den rådgivande kommittén enligt artikel 255 FEUF har ses expertkommitténs handläggning inte som ett led i beslutsprocessen vid utnämning av domare. Dess uppgift är att hjälpa de förslagsställande länderna att ta fram lämpliga kandidater. Sedan länderna skickat in listan till PACE kan inga ändringar göras i denna. Expertpanelen ska informera PACE om sin bedömning av om kandidaterna uppfyller kraven enligt artikel 21 första stycket i EKMR. Denna information ska inte vara offentlig. Inom PACE ansvarar dess kommitté för mänskliga rättigheter och rättsliga frågor för beredningen av ärendet, eller närmare bestämt en underkommitté till denna, nämligen underkommittén för val av domare till . var tidigare en ad hoc-kommitté men blev permanent 2007. Denna underkommitté spelar en allt viktigare roll och är en del av ländernas nomineringsprocess. Den består av ett 20-tal ledamöter från de fem politiska grupperna i PACE. Inom ramen för sin beredning tar underkommittén del av kandidaternas cv:n och intervjuar varje kandidat. Efter intervjuerna rankar underkommittén kandidaterna enligt beslut som tas med enhällighet eller efter omröstning. Överläggningarna sker bakom stängda dörrar. Resultatet överlämnas till huvudkommittén tillsammans med en kort rapport där det anges om kandidaterna ansetts kvalificerade eller inte. lämnar dock inga skäl till varför man föredrar en kandidat framför en annan. Kommitténs ställningstagande överlämnas därefter till som sedan vidarebefordrar det till medlemmarna i PACE. PACE röstar om utnämningen vid en av sina sessioner. Den kandidat som fått en absolut majoritet röster förklaras vald till ledamot av . inte finns någon som erhållit absolut majoritet efter första omröstningen hålls en ny röstomgång varefter den kandidat som fått en relativ majoritet av de avlagda rösterna förklaras utnämnd till domare.