prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:70 Ökad insyn i partiers och valkandidaters Regeringen överlämnar denna proposition till . Det är angeläget att skapa ökad öppenhet i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. I propositionen lämnas därför ett förslag till en ny lag om insyn i finansiering av partier som ska gälla för partier som deltar i val till eller . Enligt förslaget ska ett parti till Kammarkollegiet ge in en intäktsredovisning som tydligt anger vilka intäkter som partiet har haft på central nivå. Partiets intäktsredovisning ska även innehålla uppgifter om intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj. För att ytterligare möta högt ställda krav på öppenhet ska ett parti som tar emot bidrag till ett värde om mer än ett halvt prisbasbelopp redovisa bidragsgivarens identitet, vad bidraget består av och dess storlek. Ett parti behöver inte lämna någon intäktsredovisning om intäkterna , med undantag av offentligt partistöd, understiger ett halvt prisbasbelopp. Partiet ska i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet. Det ska vara enkelt för allmänheten att ta del av handlingarna och få insyn i hur den politiska verksamheten finansieras. Kammarkollegiet ska därför på sin webbplats offentliggöra intäktsredovisningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understiger tröskelvärdet. Den föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om tillsyn och sanktioner i form av förseningsavgift och särskild avgift samt om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Lagen föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2 Förslag till lag om insyn i finansiering av partier ............................. 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. 4 Insyn i finansiering av partier ........................................................... Rättsläget och tidigare överväganden................................. regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer .................................................. GRECO:s utvärderingar av rekommendationen ............... Korruption i ett internationellt perspektiv ........................ Straffrättsliga bestämmelser om korruption ..................... 5 Partiers och valkandidaters intäkter ................................................ Vad är ett parti? Offentligt stöd till partier på central nivå ......................... Riksdagspartiers överenskommelse om redovisning Regler för och finansiering av politiska partier på Redovisning och revision i partier.................................... Redovisning och revision i ideella Straff för bokföringsbrott ................................ Partiföreningar är redovisningsskyldiga .......... Intäkter och deras värden ................................................. Vad är en intäkt?.............................................. Vad kan intäkter bestå av?............................... Hur värderas gåvor? Insyn i partifinansiering i andra nordiska länder .............. 6 En lag om insyn i finansiering av partier ........................................ Det behövs en lag för att tillgodose allmänhetens En redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till eller Redovisningsskyldighet så länge som visst offentligt Anmälningsskyldighet för partier med låga intäkter ....... Partiernas redovisning av intäkter ................................... Värdering av bidrag ......................................................... 6.10Bidragsgivarens identitet ska anges för bidrag av 6.12Intäktsredovisningarna skrivs under av den som är behörig företrädare för partiet.......................................... Granskning av intäktsredovisning ................................... Offentliggörande av partiernas intäktsredovisningar....... Behandling av personuppgifter........................................ Ikraftträdande- och ..................................övergångsbestämmelser Förhållandet till ..........regeringsformen och De politiska .......................................opinionsfriheterna 8.2Förslaget är förenligt med regeringsformen och Regleringen innebär inget tvång att uppge Redovisningen innebär ingen otillåten Konsekvenser av förslaget ........................................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31)....... Lagförslaget i Ds 2013:31.................................................. Förteckning över remissinstanser (Ds 2013:31)................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ... 141 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier. Förslag till lag om insyn i finansiering av Prop. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Syftet med lagen är att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. 2 § Med tröskelvärde avses i denna lag hälften av det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gäller vid utgången av det räkenskapsår eller kalenderår som avses i 5 §. 3 § Lagen gäller för partier som 1.deltar i val till eller , 2.har mandat i eller , eller 3.annars får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. 4 § Ett parti ska redovisa till Kammarkollegiet hur det har finansierat sin politiska verksamhet. Av redovisningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit verksamheten till godo och varifrån medlen kommer (intäktsredovisning). Intäktsredovisningen ska avse partiets verksamhet på central nivå. Om någon efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för en ledamot av eller , ska partiets intäktsredovisning avse även ledamotens eller ersättarens personvalskampanj. 5 § En intäktsredovisning ska avse räkenskapsår om partiet är bokföringsskyldigt enligt bokföringslagen (1999:1078). I annat fall ska redovisningen avse kalenderår. 6 § En intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av 1.stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, 2.stöd enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i , 3.stöd enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer till en kvinnoorganisation inom partiet, 2013/14:70 5. intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter, 6.bidrag från andra delar av partiets organisation, inbegripet sidoorganisationer, 7.bidrag från privatpersoner, 8.bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder, och Första stycket gäller även för intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma gäller för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet. Som bidrag enligt första stycket 6–9 räknas prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Ett bidrag som inte har lämnats i pengar ska redovisas till sitt verkliga värde. 7 § För bidrag från enskilda som avses i 6 § första stycket 7 och 8 och som överstiger tröskelvärdet ska uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidragsgivare överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser. För anonyma bidrag ska uppgift om vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Dessutom ska uppgift om det totala antalet sådana bidrag anges. 8 § En intäktsredovisning ska i fråga om personvalskampanjer innehålla uppgifter om storleken av intäkter som avses i 6 § första stycket 5–9. För bidrag till en personvalskampanj tillämpas också 7 §. 9 § En intäktsredovisning ska granskas av partiets revisor om partiet enligt stadgarna eller revisionslagen (1999:1079) är skyldigt att utse en revisor. Granskningen ska avse frågan om huruvida intäktsredovisningen har upprättats i enlighet med 4–8 §§. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen. Yttrandet ska fogas till intäktsredovisningen. 10 § En intäktsredovisning ska ha kommit in till Kammarkollegiet året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser. Någon intäktsredovisning behöver dock inte ges in om summan av de belopp som ska redovisas enligt 6 och 8 §§ understiger tröskelvärdet, efter att avdrag har gjorts för stöd som avses i 6 § första stycket 1–3. Partiet ska i sådant fall i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet. 11 § En intäktsredovisning eller en anmälan enligt 10 § andra stycket ska Prop. 2013/14:70 skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central Om en handling som avses i första stycket upprättas elektroniskt, ska den undertecknas med en avancerad elektronisk signatur enligt lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. 12 § Kammarkollegiet ska göra intäktsredovisningarna samt anmälningar enligt 10 § andra stycket tillgängliga för allmänheten på sin webbplats. Myndigheten ska där också publicera uppgifter om vilka partier som inte har lämnat en intäktsredovisning eller gjort en anmälan. Första stycket gäller dock inte för uppgifter om en bidragsgivares identitet som avses i 7 § första stycket, om bidragsgivaren är en fysisk person. 13 § Kammarkollegiet utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. 14 § Kammarkollegiet får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att partierna ska fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. 15 § En förseningsavgift på ska tas ut av ett parti som är skyldigt att ge in en intäktsredovisning enligt denna lag eller göra en anmälan som avses i 10 § andra stycket, om redovisningen eller anmälan inte har kommit in till Kammarkollegiet inom föreskriven tid. Kammarkollegiet får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift om det finns synnerliga skäl för det. 16 § Förseningsavgiften ska tillfalla staten. 17 § Kammarkollegiet prövar frågor om förseningsavgift. 18 § Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig, ska Kammarkollegiet granska innehållet i intäktsredovisningen. Kammarkollegiet ska under samma förutsättningar utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan som har gjorts enligt 10 § andra stycket. 2013/14:70 19 § En särskild avgift ska tas ut av ett parti om en utredning enligt 18 § visar att partiet 1.har utelämnat intäkter eller redovisat intäkter med för lågt belopp, 2.inte har fullgjort uppgiftsskyldigheten enligt 7 § på ett korrekt sätt. En särskild avgift ska tas ut 1.i fall som avses i första stycket 1: med ett belopp som motsvarar de felaktigt redovisade intäkterna, dock högst , och 2. i fall som avses i första stycket 2: med ett belopp om . Kammarkollegiet får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut en särskild avgift om det finns synnerliga skäl för det. 20 § Den särskilda avgiften ska tillfalla staten. 21 § Kammarkollegiet prövar frågor om särskild avgift. 22 § Kammarkollegiet får behandla personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204), om uppgifterna har lämnats i en intäktsredovisning eller annars är nödvändiga för att Kammarkollegiet ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag. 23 § Beslut om föreläggande enligt 14 §, förseningsavgift enligt 15 § och särskild avgift enligt 19 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången ifråga om intäktsredovisning för eller det räkenskapsår som inleds närmast efter . 2.För intäktsredovisning som avser eller det räkenskapsår som inleds närmast efter gäller redovisningsskyldigheten enligt 6–8 §§ dock endast i fråga om intäkter som har kommit den politiska verksamheten till godo efter utgången av . Ärendet och dess beredning upprättades inom departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31). Syftet med lagförslaget i promemorian var att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2013/4250/L6). Regeringen avser att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté som ska utreda vidare bl.a. frågan om en skyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå att redovisa sina intäkter för offentliggörande och frågan om ett eventuellt förbud mot att ta emot anonyma bidrag (se avsnitten 6.2 och 6.7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. Dessa behandlas i avsnitt 6.1, 6.6, 6.17.2 och 7 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4 Insyn i finansiering av partier 4.1 Rättsläget och tidigare överväganden Det finns inte någon särskild lagstiftning om offentlig redovisning av hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. partierna omfattas dock av allmänna regler om bokföring och årsredovis- ning genom att de är organiserade som ideella föreningar. föringslagen (1999:1078) är en ideell förening bokföringsskyldig om värdet av föreningens tillgångar överstiger en och . Bokföringsskyldighet föreligger också om föreningen bedriver närings- verksamhet eller är moderföretag i en koncern. innebär bl.a. en skyldighet att upprätta resultaträkning och balansräkning Större föreningar är skyldiga att upprätta och offentlig- göra en årsredovisning. Årsredovisningen ska granskas av en auktori- serad revisor eller en godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen. Vidare omfattas partier som har deltagit i val till av vissa krav på revision och bokföring som följer av lagen (1972:625) om statligt 2013/14:70 stöd till politiska partier. För att ett parti ska kunna få statligt partistöd enligt lagen måste partiet kunna visa upp en årsredovisning som har granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen ska vara så ingående som god revisionssed kräver. Något stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa avseenden (se avsnitt 5.3.1). Lagstiftningen kompletteras av en frivillig överenskommelse mellan sju av de åtta riksdagspartierna om öppenhet när det gäller redovisning av partiernas intäkter. Överenskommelsen gäller endast partiernas centrala verksamhet. Regionala och lokala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas dock i överenskommelsen att följa den (se avsnitt 5.4). Det är tillåtet att lämna förmåner till partier Partierna har en avgörande betydelse för den svenska demokratin och det svenska politiska systemet. Det har därför ansetts angeläget att de får ekonomiskt stöd för att kunna bedriva sin verksamhet. Bestämmelser om sådant stöd finns i bl.a. lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Det finns inga rättsliga hinder mot att företag och privatpersoner utan krav på motprestation lämnar ekonomiskt stöd till partier och valkampanjer. Det är alltså tillåtet för privatpersoner, företag och branschorganisationer att ge gåvor till ett parti eller en valkandidat. Att villkorslöst lämna en förmån till ett parti i syfte att främja partiets målsättning faller utanför det straffrättsliga området för tagande av muta och givande av muta. Sådana bidrag är som regel avsedda att bekosta partiets allmänna opinionsbildande verksamhet. Om syftet med ett bidrag till ett parti är att påverka partiets allmänna hållning i någon fråga måste bidrag också godtas enligt nuvarande mutbrottslagstiftning så länge som det inte går att identifiera någon som påverkas ekonomiskt eller på annat sätt av partiets inställning. Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter Frågan om att skapa ökad öppenhet kring partiers och valkandidaters finansiering har tidigare utretts av Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (Ju 2002:07). Utredningen föreslog i sitt betänkande Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) att allmänhetens insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer skulle säkerställas genom författningsreglering. Förslaget innebar i fråga om partiernas redovisningar att partierna skulle redovisa vissa intäkter, bl.a. offentligt partistöd, medlemsavgifter, inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande samt bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar. Redovisningarna skulle skickas in till den beslutande politiska församling som partiet tagit plats i. Respektive politisk församling skulle enligt förslaget avgöra om redovisningarna skulle vara tillgängliga för allmänheten på något annat sätt än genom offentlighetsprincipen, t.ex. genom att finnas tillgängliga på internet. Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skulle offentliggöras om värdet uppgick till . valkandidaterna föreslogs en liknande reglering. innehöll inte några bestämmelser om förbud mot anonyma bidrag eller om sanktioner. Utfallet av remissbehandlingen av betänkandet var blandat. Flera av de remissinstanser som var kritiska till lagförslaget ansåg att det saknades en fördjupad analys av hur förslaget förhöll sig till bestämmelserna i regeringsformen om föreningsfriheten, förbudet mot åsiktsregistrering, valhemligheten och den negativa yttrandefriheten. I sitt remissvar framhöll ombudsmän () bl.a. att det hade varit värdefullt om analysen hade utvidgats till att också avse frågan i vad mån lagstiftningen är förenlig inte endast med regeringsformens särskilda bestämmelser utan också med de grunder som ligger bakom dem. JO ansåg att utredningens förslag inte utan ytterligare överväganden i grundlagsfrågan borde läggas till grund för lagstiftning. ansåg att utredningens argumentation beträffande föreningsfriheten inte var övertygande och att behovet av en grundlagsändring i denna del därför borde övervägas ytterligare under den fortsatta beredningen av ärendet. Juridiska fakultetsstyrelsen vid avvisade utredningens slutsats om förslagets förenlighet med 2 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen (RF), dvs. skyddet mot att enskilda tvingas tillkännage sin politiska åskådning och mot anteckning om medborgare i allmänt register som sker utan samtycke och grundat enbart på politisk åskådning. Enligt fakultetsstyrelsen borde grundlagsregleringen tolkas i rättighetsstärkande och skyddande riktning. Fakultetsstyrelsen ansåg även att skyddet för åsiktsfriheten och den enskildes integritet motiverade ytterligare överväganden av frågan. Vidare ansåg fakultetsstyrelsen att det var tveksamt om det var önskvärt att möjliggöra en registrering genom en grundlagsändring mot bakgrund av att nyttan var liten i förhållande till den inskränkning det enligt styrelsens uppfattning innebar för den enskilde. Justitiekanslern () övervägde särskilt frågan om ett krav på redovisning av bidrag från fysiska personer kunde komma i konflikt med 2 kap. 2 § RF. Även om JK förhöll sig skeptisk till utredningens argument att ett bidrag till ett visst politiskt parti eller till en valkandidat inte automatiskt kan tas till intäkt för att bidragsgivaren tillhör partiet i fråga ansåg JK att ett sådant indirekt krav inte torde kunna anses stå i strid med bestämmelsen i regeringsformen. Riksåklagaren delade utredningens bedömningar och fann de redovisade skälen för förslagen övertygande. Enligt Riksåklagaren borde dock partiernas och valkandidaternas skyldighet att offentligt redovisa sina intäkter vara kopplat till någon form av sanktionssystem. Utöver frågan om förslagets förenlighet med grundlagarna pekade bl.a. JO och juridiska fakultetsnämnden vid på brister i utredningens förslag vad gäller möjligheterna att kringgå författningsregleringen om redovisningskrav. Exempelvis ansåg JO att utredningens förslag om rätt till anonymitet innebar att redovisningarna kunde komma att bli missvisande eller till och med utan möjlighet till den insyn som eftersträvats. Regeringen beslutade att inte gå vidare med utredningens förslag i betänkandet och skrev av ärendet (dnr Ju2004/2098/L6) mot propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80). om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier beslutade att anta en rekommendation (Rec[2003]4) om gemensamma regler mot korruption vid finansieringen av politiska partier och valkampanjer. Övergripande syftar rekommendationen till att säkerställa politiska partiers oberoende och bekämpa korruption i medlemsländerna. Rekommendationen gäller behovet av öppenhet och offentlighet i fråga om partiers finansiering av sin verksamhet och valkandidaters finansiering av sina valkampanjer. Rekommendationen innebär bl.a. att medlemsländerna bör se till att bidrag till partier offentliggörs och att hemliga bidrag förhindras. Begreppet korruption definieras inte rekommendation. Någon enhetlig definition av detta begrepp finns heller inte. civilrättsliga konvention om korruption (ETS nr 174) definierar korruption som begäran, erbjudande, lämnande eller mottagande, direkt eller indirekt, av muta eller annan otillbörlig förmån eller förespegling om sådan förmån som får till följd att den som tar emot mutan, den otillbörliga förmånen eller förespeglingen om sådan förmån inte utför en uppgift på rätt sätt eller uppträder så som det förutsätts. Definitionen motsvarar i princip definitionen i straffrättsliga konvention om korruption (ETS nr 173). Syftet med de båda konventionerna är att bidra till kampen mot korruption, främst genom regler om straff och skadestånd för korruptionshandlingar. rekommendation framhålls att en ökad medvetenhet om värdet av att förebygga och bekämpa korruption i samband med finansieringen av politiska partier är av avgörande betydelse för de demokratiska institutionerna i samhället. I en bilaga till rekommendationen finns allmänna bestämmelser om extern finansiering av politiska partier respektive valkandidater och förtroendevalda, kampanjkostnader, öppenhet, tillsyn och sanktioner. Medlemsländerna rekommenderas att i sin nationella rätt införa regler som motsvarar innehållet i bilagan, i den mån man inte redan har sådana regler eller andra förfaranden eller system som fyller samma funktion. Extern finansiering av politiska partier, valkandidater och förtroendevalda I artikel 1 i bilagan till rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer behandlas frågor om statligt och privat stöd till politiska partier. Inledningsvis slås det fast att både staten och dess medborgare har rätt att stödja politiska partier. Vidare framhålls att staten bör tillhandahålla stöd till politiska partier och att ett sådant stöd får vara ekonomiskt. Objektiva, rättvisa och skäliga villkor ska tillämpas för statligt stöd. Staterna bör säkerställa att stöd från staten eller medborgarna inte påverkar de politiska partiernas oberoende.