prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — V id ett försämrat omvärldsläge var dock bedömningen att det föreligger brister inom framför allt ledning, precisionsbekämpning på långa avstånd, underrättelseinhämtning, logistik och helikopterunderstöd. R egeringen sade också att Försvarsmaktens planering förutsatte tillräcklig säkerhetspolitisk förvarning och att successiva anpassningsåtgärder kunde 2000/ 2001:1 Utgiftsområde 6 2001/ 02:1 Utgiftsområde 6 R egeringen bedömde att mot bakgrund av rådande säkerhetspolitiska läge var den operativa förmågan i olika avseenden godtagbar. R egeringen underströk vikten av att beslut om inriktningen för det militära försvaret genomfördes skyndsamt.3 menade regeringen att försvarsreformen inte gått i den takt som var avsett. Trots detta var den samlade bedömningen att förmågan var godtagbar. R egeringen hänvisade till att omvärldsläget hade förbättrats ytterligare i närområde. R egeringen hänvisade även till Försvarsmaktens bedömning i sin årsredovisning. E nligt denna var förmågan godtagbar i rådande omvärldsläge. V id ett försämrat omvärldsläge bedömdes brister finnas bland annat inom områdena ledning, samövning av högre förband, långräckviddig precisionsbekämpning, underrättelseinhämtning, logistik samt helikopterunderstöd. Uthålligheten bedömdes vara begränsad vid operationer i mer än en riktning.4 I sin budgetproposition hänvisade regeringen till sin inriktningsproposition med förslag på ett nytt mål för politikområdet. M ålsättningen låg i linje med beslut om mål för föregående försvarsvarsbeslutsperiod, frånsätt att ordningsföljden hade ändrats. bestod målen för verksamhetsområdet Det militära försvaret av de mål som beslutat om för totalförsvarsresurserna. M ålen för Det militära försvaret var alltså att skapa resurser som går att använda för de försvarspolitiska mål som hade beslutat. M ed det nya förslaget bedömde regeringen i stället att målet för verksamhetsområdet borde vara att det militära försvaret, inom ramen för sin huvuduppgift ( förmågan att föra väpnad strid) skulle uppnå den förmåga och genomföra de insatser som krävs. R egeringen förklarade i samma budgetproposition bland annat att insatsförsvaret skulle utformas med en bredare hotbild som utgångspunkt, och med ett tydligare fokus på internationella insatser och territoriell integritet, även om en grundläggande försvarsförmåga och kompetens skulle upprätthållas.5 I sin bedömning av Försvarsmaktens förmåga kvarstod fortfarande indelningen mot huvudändamålen för politikområdet Totalförsvar. R egeringen menade att de tre skalstegen inte var tillräckligt precisa, och ville utveckla ett värderingsinstrument för att skapa bättre förutsättningar för att kunna mäta den operativa förmågan i mer absoluta termer. Detta för att ge förbättrade förutsättningar att kunna redovisa resultaten av det gångna året för riksdagen.6 I avvaktan på det nya försvarsbeslutet skulle edovisningenr för detta och nästkommande år vara av mer deskriptiv karaktär. I likhet med tidigare budgetpropositioner gjorde regeringen en kortare genomgång av vad Försvarsmakten redovisat, och gjorde sedan egen analys och drog slutsatser. R egeringen förklarade att trots bristerna var förmågan godtagbar, med hänvisning till det goda säkerhetspolitiska läget. R egeringen betonade vikten av att genomföra tidigare fattat beslut av om ett flexibelt insatsförsvar. R egeringen betonade också vikten attedal förband på högre nivåer, då det är en viktig och efterfrågad kompetens vid 2002/ 03:1 Utgiftsområde 6 2003/ 04:1 Utgiftsområde 6 2004/ 05:1 Utgiftsområde 6 2004/ 05:1 Utgiftsområde 6 R egeringen nämnde även att förmåga till stöd till samhället är god, bland annat på grund av att omfattande samverkan med andra myndigheter hade ägt rum.7 Ä ven i budgetpropositionen bedömde regeringen utifrån verksamhetsområdets mål att resurserna ska kunna användas för de huvudändamål som har angetts för politikområdet Totalförsvar. R egeringen förklarade att Försvarsmaktens bedömning hade gjorts i relation till rådande säkerhetspolitiska läge och de krav som ställts i beslut . R egeringen hänvisade återigen till att värderingsmodellen inte är tillräckligt tydlig då den inte redovisar egentlig förmåga i absoluta termer, varför en ny borde utvecklas med fler skalsteg och som bättre återspeglar förmågan. R egeringen menade att förmåga skulle redovisas i absoluta termer som svarar mot regeringens krav på operativ förmåga och delförmågor.8 R egeringen bedömde att förmågan var godtagbar iret av huvuduppgifterna och god i en av dem. P å samma sätt som förr var dock bedömningen att för att kunna möta mer omfattande militära operationer skulle det krävas successiva beslut och anpassningsåtgärder. å så sätt var den förmågebedömning Försvarsmaktens rapporterat när det gäller att stå emot väpnat angrepp sett till ett försämrat omvärldsläge behäftad med brister inom ledning, underrättelseinhämtning och logistik. regeringen vikten av förmåga till väpnad strid på högre nivåer med hänvisning till kommande krav inom ramen för E U:s snabbinsatsstyrka ( tidigare var detta viktigt för nationell försvarsförmåga) . avseenden hänvisade regeringen till internationella insatser som motiv för att vidmakthålla och utveckla förmåga. R egeringen menade även att det är viktigt att ytterligare utveckla förmågan till samverkan med andra myndigheter, för att öka samhällets samlade krishanteringsförmåga.9 NS YK E KR R AM VO ST T –Ä OL ML NV IÄ NR GL –E IB NE TT EY RD NE A N SE ILOL N Ä T T E R H östen 2006 avgick den socialdemokratiska regeringen och efterträddes av en moderatledd alliansregering. I budgetpropositionen hänvisade regeringen till att styr- och finansieringsformerna för Försmakten måste förbättras. Det måste finnas tydliga och uppföljningsbara mål för försvarets verksamhet, så att bland annat redovisningen till kan förbättras. R egeringen pekade på att den insatsförbandsorienterade ekonomistyrningsmodellen borde förbättras när det gäller spårbarhet, målformuleringar och redovisning i relation till krav på operativ förmåga.10 Som nämnts ovan var försvarspolitiska mål ungefär desamma som i föregående försvarsbeslut. R egeringen skrev också att resultatbedömningen gjorts i förhållandet till mål för politikområdet Totalförsvar. M ålen för verksamhetsområdet Det militära försvaret och Det civila försvaret hade förändrats. K raven på Försvarsmakten uttryckt som mål för verksamhetsområdet Det militära 2004/ 05:1, utgiftsområde 6. 2005/ 06:1, utgiftsområde 6. 2005/ 06:1, utgiftsområde 6. 2006/ 07:1, utgiftsområde 6, s. 14. försvaret var , att inom ramen för sin huvuduppgift förmågan att kunna föra väpnad strid, uppnå den förmåga och genomföra de insatser som krävs. R egeringen skrev att det är utifrån denna kravställning resultatbeskrivningen görs. V idare hänvisade regeringen till iksdagensr beslut om operativ förmåga. Denna förmåga avser att i nutid kunna hävda territoriella integritet och bidra till insatser utomlands samt vid försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutveckligar och hot som kan drabba . Dessutom skulle förmågan till internationella insatser kunna öka vid allvarlig eller varaktigt försämrad omvärldsutveckling. V id uccessiva beslut av regering och riksdag skulle förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer kunna utvecklas.11 R egeringen gör inte någon närmare analys av hur den nya bedömningsgrunden förhåller sig till föregående. A tt kraven förändrats framgår dock av regeringens bedömning, eftersom den försvarspolitiska målsättningen att försvara mot väpnat angrepp inte längre används som bedömningsgrund. P å detta sätt framgår inte längre vad som varit en svagare punkt i bedömningen av Försvarsmaktens förmåga. I stället handlar kravställningen om att i närtid kunna hävda territoriella integritet och förebygga och medverka i internationella kriser. R egeringen menade således att med de krav som ställs på Försvarsmakten är förmågan sådan att den till största delen motsvarar fastställda krav.12 Om förmågan vid ett försämrat omvärldsläge framhöll regeringen att det inte fanns brister som innebär att någon ny förmåga behöver skapas, men att det kan innebära att en större mängd resurser måste finnas användbara. Förmågan vid en allvarligt försämrad omvärldsutveckling bedömde regeringen att den sammataget motsvarade behovet och att fastställda krav ska ha uppfyllts.13 Dock lämnades inget besked om vilka krav som avsågs. R egeringen gjorde avslutningsvis en mycket kort sammantagen bedömning enligt vilken den samlade operativa förmågan ska ha haft en positiv utveckling. E nligt insatsorganisationsvärderingen ska Försvarsmakten ha uppfyllt flera av kraven på operativ förmåga.14 N ästföljande budgetproposition innebar ytterligare förändringar. P olitikområdets namn ndradesä från Totalförsvar till försvar och verksamhetsområden ändrades om. Till exempel upphörde verksamhetsområdena Det militära försvaret och Det civila försvaret och ersattes med I nsatser, Uppbyggnad av beredskap och Forskning och utveckling. Området I nsatser avser övervakningsuppgifter och ingripande mot kränkningar liksom internationella uppgifter. R egeringen betonade vikten av användbarhet och flexibilitet. Uppgiften att genomföra internationella insatser skulle vara grundläggande vid utvecklingen av förbanden. R egeringen betonade även vikten av förmågan till väpnad strid och hänvisade till ett brett spektrum av internationella insatser och för att värna territoriell integritet. P å samma sätt pekade regeringen på vikten av civil- militär samverkan som en del av ambitionen av multifunktionella insatser. Sammantaget, om man återkopplar till fyra 2006/ 07:1, utgiftsområde. 2006/ 07:1, utgiftsområde 6. 2006/ 07:1, utgiftsområde 6. 2006/ 07:1, utgiftsområde 6. försvarspolitiska mål, var det två av dessa som regeringen betonade under det att de två andra egentligen inte nämndes.15 R egeringens hänvisade i resultatbedömningen till att resurserna ska kunna användas för de huvudändamål som angetts för politikområdet Försvar. E nligt regeringen hade den samlade operativa förmågan utvecklats positivt. För flertalet av de krav som ställts kunde Försvarsmakten lösa tilldelade uppgifter. R egeringen bedömde att Försvarsmaktens samlade förmåga hade utvecklats positivt. Deltagande i internationella insatser hade stärkt förmågan till väpnad strid . R egeringen uttryckte dock att särskild uppmärksamhet måste riktas på förmågorna att upptäcka kränkningar och hantera händelseutvecklingar vid ett försämrat omvärldsläge. Särskilda insatser borde enligt regeringens mening vidtas för att minimera personella och materiella brister.16 I budgetpropositionen markerade regeringen vikten av fortsatt förnyelse av försvaret. Till skillnad från föregående år hänvisade regeringen även till hot och säkerhetspolitiska utmaningar för som motiv till detta. E nligt regeringen underströk händelseutvecklingen i G eorgien vikten av fortsatt modernisering av försvaret för att öka användbarheten för förbanden att kunna användas nationellt. Å terigen ansåg regeringen att den samlade operativa förmågan hade förbättrats något. R egeringen uppgav att Försvarsmakten hade kunnat möta flertalet av de krav som ställts. R egeringen hänvisade bland annat till att pågående och genomförda internationella och nationella insatser hade bidraget till förmågan till väpnad strid.17 Ibudgetpropositionen hänvisade regeringen till det nya inriktningsbeslutet med nya försvarspolitiska mål . Det nya målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: H ävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Vidare upprepades att försvaret ska genomföra de insatser som riksdag och regering beslutar. Försvarsmakten, enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer ska lösa följande uppgifter: Försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och anta myndigheter vid behov. 2007/ 08:1 Utgiftsområde 6, s.19. 2007/ 08:1 Utgiftsområde 6 2008/ 09:1 Utgiftsområde 6 R egeringen förklarade att den nya inriktningen syftar till att stärka försvarsförmåga som utvecklingen ska ske i den takt som ekonomin tillåter.18 ska kraven öka på Försvarsmakten i enlighet med den nya inriktningen.19 Förmågebedömningen , det vill säga 2008, samt , sker dock med hittillsvarande bedömningsgrund. R egeringens bedömning är att Försvarsmaktens förmåga är godtagbar och att flertalet av de krav som ställts har tillmötesmåtts, men i flera fall med begränsad uthållighet. Den samlade operativa förmågan ska ha nedgått i förhållande till 2007, eftersom tillgången till kontrakterade markförband minskat sedan den nordiska stridsgruppen (N B G08) avvecklades. V idare ska Försvarsmakten, enligt regeringen, ha minskat övningsverksamheten, till följd av ekonomiska problem, utan att regeringen förändrat krav och målsättningar. Förmågan att hävda territoriella integritet, och fredfrämjande insatser är enligt regeringen dock fortfarande godtagbar, liksom även förmågan att bidra till samhället vid allvarliga/ extraordinära händelser. N är det gäller förmåga att vid ett försämrat omvärdsläge hantera händelseutveckligar och hot som kan drabba för dock regeringen detta år ett nytt resonemang, som delvis tycks vara kopplat till en ny kravställning. R egeringen hänvisar till brister på grund av eftersatt planering av mobiliseringsåtgärder och problem med materielförsörjningen när det gäller tillgångsredovisning och behov för förband med lägre beredskap ( fordon och mörkermateriel) . Detta leder, enligt regeringen, sammantaget till begränsad handlingsfrihet om omvärdsläget skulle försämras.2 0 I budgetpropositionen skedde ytterligare förändringar i hur regeringen motiverar sina bedömningar. Det är också i detta års budgetproposition som regeringen hänvisar till sitt beslut om att omarbeta myndighetens försvarsplanering, som enligt regeringen inte varit föremål för en samlad process.2 1K ravställningen utgick dock fortfarande från den som gällde föregående år. R egeringen skrev att de operativa kraven har förändrats i enlighet med försvarspolitiska inriktning. V ärderingen av Försvarsmaktens operativa förmåga kommer att förändras, vilket, enligt regeringen, påverkar jämförbarheten . Till skillnad från föregående år gjorde dock inte regeringen någon värdering av om kraven hade höjts eller sänkts. R egeringen bedömde att framtida värderingar skulle komma att bli mer rättvisande i takt med att förband som haft låg beredskap höjer sin beredskap.2 2 M ed utgångspunkt års förmågekrav redovisade regeringen, med hänvisning till Försvarsmaktens bedömningar, sin sammantagna bedömning. Å terigen återkopplas i högre utsträckning till det säkerhetspolitiska läget. A vseende territoriell integritet och förmågan att bidra till fredsfrämjande insatser, skulle enligt Försvarsmaktens bedömning förmågan vara godtagbar 2009/ 10:1 Utgiftsområde 6, s. 19 f. 2009/ 10:1 Utgiftsområde 6, s.24. 2 0P rop. 2009/ 10:1 Utgiftsområde 6 2 1P rop. 2010/ 11:1 Utgiftsområde 6 2 2P rop. 2010/ 11:1 Utgiftsområde 6. utifrån rådande omvärldsläge. R egeringen bedömde förmågan som godtagbar. P å samma sätt hänvisades till briser vid ett försämrat omvärldsläge till följd av bland annat materiella och personella briser samt på grund av bristande planering och tillgänglighet och prestanda i vissa materielsystem. R egeringen bedömde förmågan som bristfällig till godtagbar. Slutligen menade regeringen att förmågan vid en allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling hade nedgått . M en detta är, enligt regeringen, i linje med de förändrade ambitionerna i försvarspolitiska inriktning. R egeringen gör ändå bedömningen godtagbar.2 3 V Ä R D E R I N G E N NS YK AE R M ÅM LO T Från och med budgetpropositionen börjar den nya kravställningen gälla i enlighet med försvarsbeslut för perioden – 2014. R egeringen utvecklar sin ambition om försvarsplanering, och betonar vikten av att det sker planering med en helhetssyn utifrån hela hotskalan.2 4 R egeringen skriver även att närområdesperspektivet är centralt för försvarspolitiken. R egeringen förklarar att det inte längre finns en uppdelning mellan nationell insatsorganisation för och en särskild utlandsstyrka för internationella insatser. Det ska heller inte finnas någon uppdelning mellan nationell och internationell förmåga. R eformen ska stärka både den nationella och den internationella förmågan.2 5 R egeringen förklarar sedan att utifrån inriktning framgår Försvarsmaktens uppgifter och krav på operativa förmågor i myndighetens instruktion. R egeringen uppger att Försvarsmakten fthaen operativ förmåga som möjliggör att, enskilt och tillsammansmed andra, kunna genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen . R egeringen gör sedan bedömningen att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att möta mer omfattande händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Det rör sig främst om brister avseende materiel och personal, men även avseende planläggning och tillgänglighet och prestanda i vissa materielsystem. R egeringen avslutar med bedömningen att den operativa förmågan successivt kommer att öka i takt med att omställningen fortsätter. V idare hänvisar regeringen även till ett utkast till värdering baserad på en beskrivning avseende befintlig insatsorganisation som lämnat till N ato. N ato ska enligt regeringen ha gjort bedömningen att Försvarsmakten har en operativ förmåga som avskräcker från anfall, och om det misslyckas kan försvara landet mot alla utom ytterst ihärdiga anfall.2 6 N är det kommer till inriktning förklarar regeringen att Försvarsmaktens värdering och redovisning ska ske utifrån ställda uppgifter och gällande operativ planering. N ågon tydlig koppling till försvarspolitiska mål görs egentligen inte. R egeringen skriver i stället att Försvarmakten utifrån och regeringens försvarspolitiska inriktning ska ha en 2 3P rop. 2010/ 11:1, utgiftsområde 6. 2 4P rop. 2011/ 12:1, utgiftsområde 6, s.20. 2 5P rop. 2011/ 12:1, utgiftsområde 6, s.20. 2 6P rop. 2011/ 12:1, utgiftsområde 6. operativ förmåga och planering som gör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen.2 7 P å samma sätt fortsätter regeringen i budgetpropositionen att på ett mer övergripande sätt hänvisa till inriktning för försvaret, för att sedan ( när det gäller kravbilden) hänvisa till regeringens beslut om Försvarsmaktens uppgifter och krav på operativ förmåga uttryckt i Försvarsmaktens instruktion. L iksom året innan bedömer regeringen att Försvarsmakten haft förmåga att över tiden möta de krav som ställs på omvärldsbevakning, insatser för att hävda territoriella integritet och insatser internationellt samt utveckling av insatsorganisationen. P å samma sätt som för året innan uttrycker regeringen det åter som att det fortfarande finns begränsningar avseende förutsättningarna för Försvarsmakten att möta hot i ett försämrat omvärldsläge. Utan någon mer utförlig beskrivning exemplifierar regeringen med brister avseende personal och materiel och planering och tillgänglighet och prestanda i materielsystem.2 8 I budgetpropositionen använder regeringen delvis ett nytt sätt att resonera. P recis som tidigare uppges Försvarsmaktensha haft förmåga att möta de krav som ställts på områdesbevakning, insatser för att hävda territoriella integritet och insatser internationellt samt utveckling av insatsorganisationen. P recis som är bedömningen att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna att kunna möta händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärdsläge. M en uttrycker regeringen det som att Försvarsmakten likväl kan möta de hot som utmaningar som finns i dagens omvärld. R egeringen avslutar med att har Försvarsmakten haft förmåga att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar med grund i förmågan till väpnad strid.2 9 Detta sätt att resonera kan jämföras med regeringens eget resonemang i samma proposition. N är det gäller förmågan att möta målen för vår säkerhet förklarar nämligen regeringen att inom utgiftsområdet ingår att hantera incidenter, olyckor och kriser. Den största delen av resultatet är dock att utveckla och upprätthålla en förmåga att avvärja eller hantera mer sällan förekommande men allvarligare hot mot målen för vår säkerhet. A tt bedöma samhällets förmåga att hantera de hot som kan uppstå, såväl civila som militära, är utmanande eftersom förmågan mycket sällan prövas. I stället får bedömningen ske genom olika former av kvalitativa bedömningar, utifrån exempelvis olika krisfall inom Försvarsmaktens försvarsplanering eller myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser3.0 2 7P rop. 2011/ 12:1, utgiftsområde 6. 2 8P rop. 2012/ 13:1, utgiftsområde 6. 2 9P rop. 2013/ 14:1, utgiftsområde 6. 3 0P rop. 2013/ 14:1, utgiftsområde 6, s. 16. Försvarsmaktens omställning(RiR 2014:4) B i l a g a 9 U t r e d n i n g a r I denna bilaga går vi kortfattat igenom några av de utredningar som haft viss relevans för omställningen av Försvarsmakten. E fter att pekat på problem att utöva den styrning den var ålagd att utöva över Försvarsmakten, gav regeringen till känna att det borde tillsättas en utredning för att se över styrningen. R egeringen tillkallade därför en särskild utredare med uppdrag att se över styr- och finansieringsformerna inom försvaret.1 Utredningen konstaterade bland annat att regeringen, vid sidan av de generella återrapporteringskraven, specificerar cirka 150 mer eller mindre omfattande krav på återrapportering.2 Det stora antalet mål i regleringsbreven till Försvarsmakten och övriga försvarsmyndigheter gör att myndigheterna själva måste avgöra hur alla mål och prioritering ska avvägas. Det förbättrar inte styrningen, utan försvagar den snarare.3 Utredningen ansåg också att regeringens underlag till inte ger vägledning om hur långt insatsorganisationen i förhållande till det framtida målet och hur stor del av de budgeterade kostnaderna som upparbetats. R egeringentillkallade senare också en särskild utredare som skulle se över lednings- och myndighetsstrukturen inom det militära försvaret. Utredningens övergripande slutsats var att de kvantitativa och kvalitativa förändringarna i övergången från invasions- till insatsförsvar inte hade fått tillräckligt genomslag i försvarsförvaltningen. För Försvarsmaktens del kunde utredningen konstatera att den centrala ledningen skulle kunna reduceras ytterligare och att förvaltningen av mark, anläggningar och lokaler skulle kunna rationaliseras.5 2009 ansåg regeringen att stödet till Försvarsmakten behövde utredas, då fördelningen mellan operativ verksamhet och stöd ansågs skev till den operativa verksamhetens nackdel. skedde utredningen internt i Försvarsdepartementet. ansåg att det fanns potential att spara mycket pengar på dels högkvarteret, dels FM L OG6 . 2004:12 och 2004:113. 2SOU 2005:92, s. 126–127;Statskontoret 2005:7 R iksdagens ochregeringens styrning av försvaret, s. 10 f. och 75 f. Å terrapporteringen tyngs av så många generella krav rörande miljö, jämställdhet, integration m.m. att fokus på försvarsförmågan riskerar att förloras ur sikte. Å tskilliga återrapporteringskrav är så detaljerade att de verkar spegla en förtroendeklyfta mellan regering och Försvarsmakten. 3SOU 2005:92, s. 14;Statskontoret 2005 Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, s. 18.