prop · H20312 · 2014-11-07 00:00:00 — Den procentuella fördelningen av beslutade projektmedel mellan de olika aktörerna i de olika länen varierar stort. De regionala aktörerna bortsett från länsstyrelserna beslutade om mellan av de regionala projektmedlen. Fördelningen inom länen kan ha olika orsaker, till exempel kan besluta att använda medel enbart till regionala företagsstöd. I de intervjuer som gjordes framkom att fördelningen i län där övertagit ansvaret bygger på en 95/5 princip, där får behålla av länets totalt tilldelade medel från 1:1-anslaget. Att det förhåller sig framgår av tabellen, då de fyra län där landstingen övertagit ansvaret ligger runt 95 procent-nivån. I de län där kommunala samverkansorgan övertagit ansvaret skedde fördelningen vid en enskild förhandling när samverkansorganets bildades. Principerna för dessa förhandlingar har sett olika ut vilket sannolikt lett till variationer i fördelningen i dessa län. noterar också att många aktörer har en liten medelstilldelning. Detta är också något som () har uppmärksammat i sin rapport om bemyndigandesystemet.60 ESV föreslog att en eller ett par länsstyrelser skulle överta anslagsposter som understeg och att medel istället betalas ut i form av inomstatliga bidrag. Anledningen var att minska de administrativa kostnaderna och eŽektivisera statens verksamhet. Förslaget bereds i . Som tidigare beskrivits kan projekt inom den regionala projektverksamheten även ﬁnansieras av EU-medel (strukturfondsmedel och landsbygdsprogrammet), så kallad medﬁnansiering. 2012 användes EU-medel tillsammans av de regionala projektmedlen. Utslaget på hela programperioden –uppgick dock denna procentsats till . I enkäten ställdes en fråga om medﬁnansieringen styr hur de olika aktörerna betalar ut medel. 14 av 36 svarade att medﬁnansiering styr utbetalningarna. De svarande representerade alla tre olika organisationsformerna landsting, kommunalt samverkansorgan och länsstyrelser. I en tilläggsfråga om hur medﬁnansieringen påverkar uppges bland annat att ”Vi måste försäkra oss om att projektet inte blir överﬁnansierat. Om kostnaderna understiger angivet belopp minskas utbetalningen i motsvarande grad, medﬁnansiering max .” och ”Det kan hända att medﬁnansiärer ställer krav på projektet som gör att vi måste fatta beslut om utbetalning innan de kan i sin tur fatta beslut om utbetalning. Ex TVV (avser , kommentar).”. 60 ESV 2013:18. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ytterligare en fråga som ställdes i enkäten var om de regionala aktörerna upplevde att andra organisationer som de samarbetade med hindrade eller orsakade förseningar i utbetalningar. 17 av 37 ansåg att så var fallet. Bland de svarande fanns alla tre olika organisationsformer representerade, det vill säga landsting, kommunala samverkansorgan och länsstyrelser. De som svarade ”ja” på om andra organisationer upplevdes hindra eller orsaka förseningar ﬁck även svara på vilket sätt detta skedde. Bland 11 av de öppna svaren framgick att antingen eller den myndighet som förvaltar EU:s strukturfondspengar orsakar förseningar i utbetalningar. Två olika exempel på öppna svar är ”Sena redovisningar, eftersläpning i projekten. Påverkas av att det inte ﬁnns någon möjlighet till anslagssparande” och ”Långa handläggningstider. Vissa organisationer är stuprörsuppbyggda. Få med överblick.”. ställdes frågan om de regionala aktörerna upplevde att det fanns problem med samordningen mellan projektmedel, strukturfondsmedel och medel ur Landsbygdsprogrammet (ej strukturfond). 17 av 36 svarande () ansåg att det fanns sådana problem. I en efterföljande öppen fråga ﬁck de svarande beskriva vad som var problematiskt och ge exempel. Bland svaren återﬁnns följande beskrivningar: ” Det kan innebära olika krav på redovisning vilket kan utgöra ett problem.” och ”Strukturfondernas komplicerade regler gör att projektägare ofta gör misstag eller missuppfattar vad som ska levereras i samband med rekvisitioner.”. Vidare skrev en svarande ”Ja på strukturell nivå men ofta löser vi det på regional nivå genom personliga kontakter mellan myndigheter och tjänstemän.”. En annan svarande skrev ”Strukturfondsmedlen ska bidra till att förverkliga de regionala strategierna. Så‘har det inte fungerat fullt ut.”. De projektmedel som används till att medﬁnansiera strukturfondsprojekt omfattas av två olika regelverk. Regelverket för strukturfondsprojekten är något striktare vilket medför att många regionala aktörer väljer att enbart utgå från det regelverket. En kategorisering av de öppna svaren visar att 10 av 34 anpassar sina bedömningar efter det striktare regelverket. 14 av 34 uppger att det inte är ett problem och 6 av 34 anger att de löser problematiken i dialog med motparten (och ). Exempel på öppna svar är ”Regelverken skiljer en del. Landsbygdsprogrammet reglerar ned till extrem detaljnivå. Vi försöker få reglerna att överensstämma så på bästa möjliga sätt. Problem kan uppstå om kostnader ej godkänns i landsbygdsprogrammet men är godkända i det regionala programmet” och ”Med regelbunden kontakt med personer från Landsbygdsprogrammet och gemensamma möten inför beslutstillfällen undviker vi problem redan vid riggningen av projekten”. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 3.2.3Bemyndigande och anslag skapar arbetstoppar I de inledande intervjuerna av granskningen framkom en mängd problemindikationer som rörde bemyndigandesystemet vilka också uppmärksammas i ESV:s rapport om bemyndigandesystemet.61 Sammanfattningsvis konstaterade ESV att en låg bemyndiganderam leder till att många upplever att de får problem eftersom det ﬁnns en osäkerhet om bemyndiganderamen räcker till. Många aktörer och snabba konjunktursvängningar gör det svårt att prognostisera projektens genomförande. Inom ramen för EU:s programperiod har EU:s medﬁnansiering för regionala projektmedel pågått upp till och påverkat söktrycket, särskilt vid programstart och programslut. Det innebär att många beslut fattas första året och många utbetalningar kommer , vilket belastar bemyndiganderamen under ﬂera år innan den första utbetalningen görs. Vidare konstateras att systemet är komplicerat, vilket försvårar kunskapsöverföring. Resultatet från ESV:s rapport överensstämmer med den problembild som framkom i intervjuer. I budgetpropositionen behandlar regeringen den av ESV beskrivna problematiken med en låg bemyndiganderam. Regeringen anser att det ska ﬁnnas en viss bu†ert i bemyndigandets storlek och har således föreslagit en höjning av bemyndiganderamen.62 3.2.4 Indraget anslagssparande skapar ökad börda I kapitel två framgår att regeringen tog bort möjligheten att få disponera anslagssparande . Aktörerna har dock möjlighet att särskilt ansöka hos regeringen om att få behålla anslagssparandet. De indikationer som ﬁck under intervjuerna var att det borttagna anslagssparandet medförde oönskade e†ekter för de regionalt beslutande aktörerna. Av den anledningen ställde vi en fråga till de regionala aktörerna i vår enkät om hur den borttagna möjligheten till anslagssparande påverkat arbetet med projektverksamheten. Respondenterna ﬁck välja mellan sex svar och sedan värdera varje svar mellan 1 och 5 där 1 innebar att de inte instämde och 5 innebar att de instämde till fullo. Svarsalternativen togs fram i intervjuer med regionala aktörer. Enkätsvaren ger en tydlig bild av att den borttagna möjligheten till anslagssparande påverkar de regionala aktörerna. Enligt 33 av 36 aktörer 2014/13:1 UO19, s. 60. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER skapas en större press att betala ut de pengar som beslutats . Detta medför att mer arbete läggs ned på att hämta in underlag för utbetalningar. Det medför också tätare kontakter med projekten för att undvika överraskningar gällande kostnader som inte arbetas upp. Sammantaget har detta sannolikt bidragit till att administrationen och arbetsbördan har ökat, vilket även 22 av 36 respondenter anger. I enkätsvaren utrycker en respondent att det är ”avsevärt svårare att planera för projekt” samt att det ”skapar fokus på fel saker, det gäller att få ut pengarna istället för att skapa bra projekt.” En annan menar att ”borttagandet av anslagssparandet har skapat mycket stora problem i hanteringen.” Se bilaga 2, fråga 5, för hur respondenterna har svarat. har granskat de regionala projektmedlen och de sammanfattade iakttagelserna berör endast dessa. –Styrningen av de regionala projektmedlen sker genom ett ﬂertal dokument som påverkar vilka projekt som kan få bidrag till projektverksamhet. Det ﬁnns även en mängd olika regleringar som påverkar vilka projekt som inte ska få bidrag. –De kommunala aktörerna upplever en otydlighet gällande uppdragen i villkorsbesluten. Aktörerna gör olika tolkningar av möjligheten att använda anslag 1:1 till uppdragen i villkorsbeslutet och om uppdragen är extra uppdrag utöver de reguljära uppgifter som arbetet med regional tillväxt innebär. –De regionala aktörerna gör olika tolkningar av regleringen för hur projekt får samﬁnansieras med andra aktörer. –De beslutande aktörerna har låg kännedom om motiven bakom den länsvisa fördelningen av medel. De har också låg kännedom om varför fördelningen ser ut som den gör mellan aktörer inom samma län. –Medﬁnansiering med strukturfondsprojekt och landsbygdsprogram kan medföra förseningar av utbetalning av medel. Medﬁnansieringen innebär också att de regionala aktörerna måste förhålla sig till två olika regelverk. –I en majoritet av länen ﬁnns två separata beslutsfattare av regionala projektmedel och dessa fattar beslut oberoende av varandra. –De ändrade förutsättningarna för anslagssparande har lett till en högre press på de regionalt beslutande aktörerna att betala ut medel under innevarande år. Det har också sannolikt orsakat ökad administration. –av respondenterna uppgav att det ﬁnns problem med samordningen mellan regionala projektmedel och medel från strukturfonderna och/eller medel från landsbygdsprogrammet. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Uppföljning av den regionala projektverksamheten Som påpekades tidigare i denna granskning är tydliga mål en grundläggande förutsättning för politisk styrning. En annan viktig förutsättning för e ektiv styrning är ett bra kunskapsunderlag. Uppföljning är därför en central komponent för förvaltningens styrning av verksamheten. En förutsättning för att uppföljningen ska vara användbar är att underlaget innehåller analyser av kostnader och av verksamhetens resultat i förhållande till målen.63 Detta kapitel syftar till att ge underlag för att besvara revisionsfrågan om regeringens styrning och uppföljning skapar förutsättningar för ett e ektivt nyttjande av de regionala projektmedlen. utgångspunkt är att uppföljningen ska vara kopplad till uppsatta mål och syften samt kunna ge en bild av i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till måluppfyllnad. 4.1Regelverk kring uppföljningen av regional projektverksamhet Förordningen om regional projektverksamhet Som tidigare uppmärksammats regleras den regionala projektverksamheten i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. I förordningen ﬁnns bestämmelser för tillsyn, uppföljning och återkrav. Enligt förordningen ska den som fattat beslut om att betala ut bidrag till ett projekt utöva tillsyn över att bidraget utnyttjas för det avsedda ändamålet. Beslutsfattaren ska också genomföra en årlig uppföljning av ärendet.64 Beslutsfattaren får upphäva beslutet om bidrag om det fattats på oriktiga grunder eller om medlen använts i strid mot bestämmelserna i förordningen.65 2000/01:FiU20, rskr. 2000/01:101, samt bet. 2003/04: JUU1. 64Förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. 65Förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Förordningen om regionalt tillväxtarbete Enligt förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete inkluderar det regionala tillväxtansvaret ett ansvar att följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet.66 Eftersom den regionala projektverksamheten är ett av verktygen inom det regionala tillväxtarbetet inkluderas denna indirekt i uppföljningen och återrapporteringen av det regionala tillväxtarbetet. Lagar om samverkansorgan och regionalt utvecklingsansvar Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län fastställer att landstingen i , och samt har det regionala tillväxtansvaret i respektive län. I lagen framgår också att aktörerna är skyldiga att följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet. Samma bestämmelse ﬁnns i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, vilken reglerar de kommunala samverkansorganens uppgifter. I regleringsbrev anger regeringen att myndigheten ska lämna en årlig rapport om regionala företagsstöd, projektverksamhet och kommersiell service. ska även säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet. Rapporten ska bland annat innehålla en regionalt och nationellt aggregerad ekonomisk redovisning av beslutade medel. Vidare ska rapporten innehålla redovisning av medﬁnansiering med utgångspunkt från insatser som ﬁnansieras från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Detta inkluderar den regionala projektverksamheten. Redovisningen ska vara uppdelad på den nationella strategins prioriterade områden. Den ska även innehålla en sammanställning av samtliga beslutade medel till uppföljning och utvärdering från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder.67 har också i uppdrag att sammanställa den årliga redovisning som de regionalt tillväxtansvariga aktörerna tar fram. I sammanställningen konstaterar att det pågår ett engagerat arbete hos de ansvariga 66Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. 67Näringsdepartementet, Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv, s. 3–4. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER aktörerna och lyfter fram goda exempel. konstaterar verket att återrapporteringarna och redovisningarna behöver stramas upp. Myndigheten skriver att ”många återrapporteringar och redovisningar innehåller stora mängder text utan större fokus på innehåll avseende verksamhet och uppnådda resultat, vilket otydliggör framställningen i sin helhet.”68 Villkorsbeslut till de kommunala aktörerna Som tidigare nämnts kan inte regeringen styra de kommunala aktörerna via regleringsbrev. Istället används så kallade villkorsbeslut. I villkorsbeslutet ﬁnns bestämmelser om uppföljning och återrapportering till och regeringen. För redovisning till uppges i villkorsbesluten , 2011, 2012, 2013 och 2014 att de kommunala aktörerna enligt anvisningar från ska medverka i verkets uppdrag att säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet. Detta inkluderar även verkets uppföljning av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Berörda aktörer ska också lämna redovisningar till om utfall och beställningsbemyndigande för samma anslag. Enligt villkorsbeslutet ska de kommunala aktörerna förse med det material verket behöver för arbetet med sin ﬁnansiella delårsrapport. Vidare ska de kommunala aktörerna skicka underlag för utbetalning till när de beslutat om bidrag till regionala projekt. Efter det att utbetalningsbeslut har fattats och e‹ektuerats av de kommunala aktörerna skickar de en utbetalningsﬁl som läses in i ekonomisystem. Därifrån går sedan betalningen till stödmottagaren. Det förekommer således ingen hantering av utbetalningsunderlag inom . De kommunala aktörerna ska även redovisa en sammanfattning av verksamheten inom regional tillväxt direkt till regeringen. Sammanfattningen ska enligt villkorsbesluten , 2011, 2012 och 2013 vara uppdelad på samma områden som den nationella strategin och innehålla de viktigaste prioriteringarna . Sammanfattningen ska även innehålla en bedömning av resultatet av de redovisade prioriteringarna. Vidare ska aktörerna redovisa varför de aktuella prioriteringarna inom ramen för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder gjorts, samt redovisa exempel på hur arbetet med lärande fortskrider.69 gäller samma återrapportering bortsett från att redovisningen inte ska vara uppdelad på prioriteringarna i den nationella 68Tillväxtverket (2012), En samlad bild av regionalt tillväxtarbete, s. 4. 69Näringsdepartementet, Villkorsbeslut för regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan inom utgiftsområde 19 för budgetåren 2010, 2011 och 2012. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? strategin, eftersom denna löpte ut En ny nationell strategi är under utarbetande. Länsstyrelsernas uppdrag kring uppföljning och återrapportering av det regionala tillväxtarbetet liknar i stort de uppdrag som åligger de kommunala aktörerna. Länsstyrelserna ska, efter anvisningar från , medverka i verkets uppdrag att säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet samt uppföljning av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Vidare ska länsstyrelserna redovisa prognoser för anslagsbelastningen avseende anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Även redovisningar av bemyndigandet under anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ska lämnas till . Till regeringen ska länsstyrelserna i enlighet med prioriteringarna i den nationella strategin ge en sammanfattning av verksamheten inom regional tillväxt. Sammanfattningen ska vara uppdelad på prioriteringarna i den nationella strategin och innehålla de viktigaste insatserna under året.70 4.1.3Projekt- och stödärendehanteringssystemet Nyps Enligt regleringsbrevet avseende anslag 1:1 Regional tillväxt ska alla beslut om bidrag till regional projektverksamhet registreras i projekt- och har enligt sin instruktion i uppgift att tillhandahålla detta system.71 Nyps introducerades och ersatte det dåvarande systemet STINS. Regeringen angav i budgetpropositionen att syftet med Nyps var att förbättra underlaget för uppföljning och utvärdering inom projektverksamheten.72 Förkortningen Nyps står för Ny projekt- och Systemet används för hantering av stöd inom hela det regionala tillväxtområdet. tillbaka pågår ett förändringsprojekt inom Nyps, kallat Nyps 2020. Syftet är att säkra att Nyps kommer att fungera väl under den kommande 7–10 års-perioden. Arbetet sker enligt inom följande huvudspår: Teknikskifte, funktionskrav och användarvänlighet samt juridisk säkring av systemet. Den första etappen blir att tillhandahålla ett uppdaterat systemstöd för den kommande regionalfondsperioden som startar . Därefter kommer förändringar inom systemen för övriga stödformer, såsom regional 70Socialdepartementet, Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. 714 § förordning (2009:145) med instruktion för . 2005/06:1, Budgetpropositionen UO19, s. 42. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER projektverksamhet, att ske. Som framgår av ﬁgur 6 redovisar projekten information till den aktör som beslutat om det aktuella projektbidraget. Det kan röra sig om ﬂer än en beslutande aktör, vilket innebär att en projektgrupp kan behöva redovisa till ﬂera aktörer. Därefter redovisar de beslutande aktörerna information till både regeringen och . Regeringen skickar därefter informationen från de regionala aktörerna till . sammanställer informationen och redovisar den för regeringen, som slutligen redovisar verksamheten till . Skiss över uppföljningen av projektverksamheten 2. som skickar till 3. som skickar tillbaka FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 4.2.1Länens uppföljning av de enskilda projekten Enligt den ovan nämnda förordningen om bidrag för projektverksamhet är den beslutande aktören skyldig att följa upp sina beviljade ärenden. undersökte Tillväxtverket73 på regeringens uppdrag hur länen genomförde denna uppföljning. kunde konstatera att uppföljningen ute i länen genomfördes på ﬂera olika sätt. Merparten av beslutsfattarna angav att de löpande följde upp projektverksamheten i samband med utbetalningar, lägesrapporter och slutredovisningar. Andra angreppsätt som beslutsfattarna använde sig av var avstämningsmöten och uppföljningsbesök. Ett fåtal beslutsfattare uppgav också att de deltog i referens- eller styrgrupper för projekten. Detta gällde främst större strategiska projekt.74 På samma sätt som tillvägagångssättet skiljde sig åt mellan länen, varierade också innehållet i uppföljningen. Fokus kunde exempelvis ligga på ekonomi och verksamhet, måluppfyllnad och resultat, metoder och erfarenheter, indikatorer, hållbar utveckling eller kopplingen till den aktuella regionala utvecklingsstrategin.75 konstaterade också att användningen av resultaten från uppföljningen varierade. I vissa fall användes resultatet endast i liten utsträckning, medan det i andra utgjorde underlag för nya strategier och strategiska diskussioner. menar att variationen inte är oväntad, eftersom storleken på anslag 1:1 – och därmed de tillgängliga resurserna för uppföljning – skiljer sig stort mellan länen.76 noterade också att det kommer krävas ytterligare ansträngningar för att mäta resultat och eŒekter av projektverksamheten. Denna insikt, menar verket, ﬁnns hos många organisationer som anser att uppföljningen måste systematiseras. menar också att en mer systematisk och sammanhållen uppföljning på programnivå krävs för att skapa ett reellt lärande. Detta kräver vidare höjda krav på projektkvalitet och Verket konstaterar att projekt med brister i planeringen och som saknar projektlogik inte går att följa upp på ett bra sätt. För att åtgärda detta krävs utbildning och ökad kompetens.77 73Uppdraget var riktat till , länsstyrelserna i och , samverkansorganet i samt i . 74Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s.13. 75Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s. 16. 76Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s. 3. 77Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s. 18–19. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Gällande länens förutsättningar för att utveckla lärandet anser myndigheten att en betydande del av lärandet handlar om problemanalys, samt kunskap om e ekter av olika insatser och metoder. Myndigheten skriver i en rapport att ” Överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå har å ena sidan gjort att insatserna är bättre regionalt anpassade, men de har å andra sidan tyvärr inte följts upp med tillräckliga resurser för analys”.78 Myndigheten anser att det bara är de allra största regionerna som har tillräcklig kapacitet för analys.79 4.2.2 De regionala aktörernas redovisning till och regeringen Den information som de regionala aktörerna samlar in i sin uppföljning redovisas till och till regeringen, via olika kanaler. skickar en gång ut en redovisningsmall i form av en excel-ﬁl, med tillhörande anvisningar. De beslutande aktörerna i länen ska där fylla i detaljerad information om sina beslutade regionala projektmedel. Redovisningen ska innefatta samtliga beslutade insatser inom de regionala projektmedlen för det aktuella året. Utöver den detaljerade redovisningen av de regionala projektmedlen efterfrågar också information om vilka som är de största statliga medﬁnansiärerna samt hur mycket medel den aktuella aktören förbrukat på uppföljning och utvärdering.80 Informationen används sedan som underlag i årliga rapport till regeringen. Denna beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3. Enligt är det inte ovanligt att projekt är samﬁnansierade av beslutande aktörer i olika län. För att undvika dubbelredovisning av medel i den aggregerade redovisningen efterfrågar också information om medﬁnansiering från andra organisationer från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. De regionala aktörerna redovisar också information direkt till regeringen.