prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Sammantaget bedömer regeringen att det finns ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att även utom ramen för en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa brott. Den organiserade brottsligheten och dess slutenhet har angetts som ett skäl för behovet av preventiva tvångsmedel inom den öppna polisens område. Att en säkerhetsmedvetenhet som försvårar informationsinhämtning ofta finns hos personer med anknytning till sådan brottslighet vinner stöd i det material utredningen har hämtat in. Den öppna polisens bekämpande av allvarlig organiserad brottslighet har dock normalt sett, till skillnad från Säkerhetspolisens arbete, vanligen som huvudsakligt mål att få en lagföring till stånd. torde, när polisen får uppgifter om en avsikt att utföra brott av ett visst slag, förhållandena vara sådana att det finns anledning att anta att åtminstone stämpling till ett visst brott har begåtts och att en förundersökning ska inledas (jfr Ds 2005:21 s. 159). Bl.a. av dessa skäl framstår, inom den öppna polisens bekämpning av organiserad brottslighet i allmänhet, behovet av hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning inte som lika påtagligt som det är inom verksamhet. En del brott som förekommer inom den organiserade brottsligheten är dock av särskilt allvarlig natur och är därför särskilt angelägna att förhindra. Det rör sig om s.k. systemhotande brottslighet. Detta är brott som i påverkanssyfte riktar sig mot befattningshavare inom rättsystemet, mot politiker eller mot företrädare för massmedia. Brottslighet av detta slag förekommer såväl inom den öppna polisens som inom verksamhetsområden. Denna brottslighet är svår att utreda eftersom slutenheten inom organisationerna ofta är påtaglig. Vissa allvarliga brott med systemhotande syfte omfattas av lag om preventiva tvångsmedel. Beträffande sådan brottslig verksamhet har lagen tillämpats av såväl öppna polisen som Säkerhetspolisen. Tillämpningen inom den öppna polisens verksamhet omfattar mycket få fall. Det kan noteras att lagens tillämpning tycks ha varit begränsad främst till ärenden där underlaget legat nära det som krävs för att inleda en förundersökning (s.k. förutredning). Utredningen har konstaterat att det på detta område inte tycks ha varit någon skillnad mellan den öppna polisens och Säkerhetspolisens användning av tvångsmedlen. Regeringen delar sammantaget utredningens bedömning att även den öppna polisen har ett påtagligt behov av att utom en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra viss systemhotande brottslig verksamhet. 5.2.4Vilket integritetsintrång har användningen av tvångsmedel enligt de tidsbegränsade lagarna inneburit? Regeringens bedömning: Tvångsmedel enligt de nu aktuella lagarna har använts i ett mycket begränsat antal fall. Besluten har riktats mot ett begränsat antal personer. Beträffande de enskilda fall där de aktuella tvångsmedlen har tillämpats har personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning. Tvångsmedlen har medfört integritetsintrång som inte har varit ringa. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens vid framför att frågan om i vilken utsträckning tredje man drabbas av tvångsmedlen kunde ha belysts ytterligare. Skälen för regeringens bedömning Den typ och mängd av information som ett visst tvångsmedel kan ge beror till viss del på tvångsmedlets karaktär. Detta får betydelse för vilket integritetsintrång de olika tvångsmedlen kan medföra. förekommande hemliga tvångsmedlen brukar i detta avseende rangordnas på följande sätt. Av de tvångsmedel som riktas mot elektronisk kommunikation anses hemlig övervakning av elektronisk kommunikation medföra ett klart mindre integritetsintrång än hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, eftersom det förstnämnda tvångsmedlet inte ger någon information om innehållet i samtal eller meddelanden (se t.ex. prop. 2002/03:74 s. 23 f.). Hemlig kameraövervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har – trots att metoderna är mycket olika varandra och därmed svåra att jämföra – ansetts medföra integritetsintrång på typiskt sett likvärdiga nivåer (t.ex. prop. 1995/96:85 s. 21 f.). Hemlig rumsavlyssning, slutligen, har angetts vara en i många situationer från integritetssynpunkt mer ingripande åtgärd än hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (prop. 2005/06:178 s. 44). Inget har kommit fram vid utredningens kartläggning som talar mot att det ovan anförda typiskt sett gäller. måste betonas att vilket tvångsmedel som vid tillämpningen är det mest kännbara från integritetssynpunkt alltid beror på omständigheterna i det enskilda fallet. En hemlig rumsavlyssning av ett möte på en restaurang kan t.ex. från integritetssynpunkt vara avsevärt lindrigare än avlyssning av en bostadstelefon som pågår . Vilka personer har utsatts för tvångsmedlen? Tillstånden till hemlig rumsavlyssning inom den öppna polisens verksamhetsområde har i genomsnitt avsett 2 misstänkta personer, medan motsvarande genomsnitt inom område är 1,2 misstänkta per tillstånd. Samtliga tillstånd till tvångsmedel enligt 2008 års utredningslag och lag om preventiva tvångsmedel har riktat sig mot endast en person. Det är alltså i relation till antalet tillstånd ett begränsat antal personer som det är fråga om. I de ärenden som omfattats av djupundersökningen har tvångsmedelsbesluten huvudsakligen riktats mot män. varit födda på 60-, 70- eller 80-talen. Beträffande de aktuella personerna har de i sin misstänkt brottsliga verksamhet ofta haft ett stort kommunikationsbehov och de har i flertalet fall varit säkerhetsmedvetna. Till detta kan läggas att de oftast av de brottsbekämpande myndigheterna bedömts vara i olika grad knutna till organiserad brottslighet eller till organisationer eller nätverk som är kända inom ramen för Säkerhetspolisens arbete mot författningshotande verksamhet, terrorism Den brottslighet som personerna misstänkts för eller befarats komma att utöva har i dessa fall regelmässigt också varit knuten till nätverken eller organisationerna. utredningslag tillämpas som framgått endast inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde och nästan uteslutande vid misstankar om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet (se avsnitt Det totala antalet tillstånd som meddelats enligt lagen är relativt blygsamt, sammanlagt 173 stycken –2011. har 86 avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, 64 endast hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och 23 hemlig Det genomsnittliga antal telefonnummer eller andra adresser som tvångsmedlet avsett är 1,64, dvs. något lägre än de två adresser som utgjorde genomsnittet vid den öppna polisens användning av tvångsmedlen enligt 27 kap. . Inte något av tillstånden har riktats mot mer än en misstänkt person. Den genomsnittliga verkställighetstiden för tillstånd enligt den aktuella lagen är däremot betydligt längre än när den öppna polisen använder motsvarande tvångsmedel (30–). Vad gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt utredningslag rör det sig , och beträffande hemlig kameraövervakning är den genomsnittliga tiden . Den hemliga kameraövervakningen enligt utredningslag har i av tillstånden huvudsakligen varit riktad mot bostäder. Det har inte i något fall förekommit att domstolen förenat ett tillstånd enligt utredningslag med villkor för att tillgodose integritetsintresset. Endast i två fall har ett tillstånd till sin utformning inskränkts i förhållande till åklagarens ansökan. lag om preventiva tvångsmedel Även lag om preventiva tvångsmedel har nästan uteslutande tillämpats inom område. Inom den öppna polisens område har totalt endast elva tillstånd meddelats . Även inom område är antalet tillstånd relativt lågt. Det rör sig om sammanlagt 132 tillstånd som huvudsakligen hänfört sig till författningsskyddets och kontraterrorismens områden. Tillstånden enligt lag om preventiva tvångsmedel har – bortsett från åtta tillstånd till hemlig kameraövervakning – avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Klart vanligast har varit att tillstånden avsett de två sistnämnda tvångsmedlen i förening (). Det genomsnittliga antalet teleadresser per tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt lag om preventiva tvångsmedel har inom verksamhet varit 2,4, dvs. något högre än det genomsnitt på cirka två teleadresser som gällt för den öppna polisens användning av motsvarande tvångsmedel under förundersökning. Inte något av tillstånden har riktat sig mot mer än en misstänkt person. Den genomsnittliga verkställighetstiden har uppgått och har alltså varit något kortare än när tvångsmedlen har använts enligt bestämmelser. Av de tillstånd som ingått i djupundersökningen har avsett mobiltelefoner. har avsett fasta telefoner och bredbandsabonnemang. Den andel av tillstånden som varit knuten till mobiltelefoner har sålunda klart övervägt. Detta motsvarar ungefär vad som gällt beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökningar inom den öppna polisens verksamhetsområde. De integritetsrelaterade frågor som främst behandlats vid domstolssammanträdena har rört telefonnumrens eller adressernas anknytning till den person som tvångsmedlet avsett. har även tillståndstiden diskuterats. När tvångsmedlen har rört fasta telefoner har även frågan om vilka andra personer än den mot vilken tvångsmedlet riktats som finns i hushållet diskuterats. I dessa fall har viss avlyssning även skett av sådana personer. Tillstånden till hemlig kameraövervakning avsåg sammanlagt nio platser, varav sex var bostäder. Domstolen har inte förenat ett tillstånd enligt lag om preventiva tvångsmedel med villkor för att tillgodose integritetsintresset. I tio fall har ett tillstånd till sin utformning inskränkts i förhållande till åklagarens ansökan. Utredningen har inte funnit någonting som tyder på att de preventiva tvångsmedlen har satts in slentrianmässigt, eller att de har fortsatt att användas trots att de skäl som gällde vid ansökningstillfället upphört. Det har inte varit ovanligt att verkställigheten som ett domstolsbeslut gällt har avbrutits och att åklagaren har hävt tillståndet. Så har också skett i fall när den person som tillståndet gällt inte använt teleadressen, t.ex. i samband med utlandsresor. Antalet tillstånd till hemlig rumsavlyssning är långt lägre än antalet tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation under förundersökning. När det gäller den öppna polisen används hemlig rumsavlyssning i något färre fall än hemlig kameraövervakning. –2011 meddelades inom den öppna polisens verksamhetsområde 153 tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Inom område var motsvarande antal 19 tillstånd och inom område 45. Varje tillstånd till hemlig rumsavlyssning har inom den öppna polisens verksamhetsområde avsett i genomsnitt 2 misstänkta och inom område 1,2 misstänkta. Den genomsnittliga verkställighetstiden för ett tillstånd om hemlig rumsavlyssning har varit ungefär i nivå med den genomsnittliga avlyssnings- eller övervakningstiden för den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. . Den genomsnittliga verkställighetstiden för hemlig rumsavlyssning beträffande den öppna polisen har varit och beträffande Säkerhetspolisen . Den typ av platser som tillstånden till hemlig rumsavlyssning oftast avsett är fordon (av tillstånden) och bostäder (). De bostäder som avlyssnats har i huvudsak tillhört den misstänkte. Ett fåtal, av det totala antalet tillstånd, har dock avsett annans stadigvarande bostad. Hotellrum och utrymmen i häkte eller anstalt har också avlyssnats i viss utsträckning. I övrigt har avlyssningen främst avsett olika publika platser. Knappt en fjärdedel av de tillstånd som meddelades inom den öppna polisens verksamhetsområde hade av domstolen förenats med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränktes i onödan. Motsvarande andelstal beträffande tillstånd inom verksamhetsområde var en tredjedel. Utredningen har inte heller i fråga om hemlig rumsavlyssning i något av de granskade ärendena funnit någon antydan om att tvångsmedlet satts De brottsbekämpande myndigheterna har i de olika ärendena bedömt att den misstänkte haft ett behov av att kommunicera med andra om den misstänkta brottsligheten, och det har funnits indikationer på att sådan kommunikation sker genom möten. När avlyssningen har avsett bostäder har det i flertalet fall rört sig om s.k. möteslägenheter där nätverkets medlemmar har träffats och tredje män befunnit sig i mycket begränsad utsträckning. Frågan om integritetsintrånget tycks ha behandlats noggrant vid domstolssammanträdena, och tillstånden har begränsats när detta bedömts möjligt och lämpligt. Sådana villkor kan t.ex. innebära att avlyssning får ske endast när den misstänkte befinner sig på platsen. Domstolskontrollen och de offentliga ombudens inflytande har ibland lett till att beslutet har inskränks. Av utredningens djupundersökning framgår dessutom att det inte har varit ovanligt – utöver de fall där rätten gjort inskränkningar i ett tillstånd eller förenat det med villkor – att åklagaren justerat in sådana i sin ansökan om tvångsmedlet. Vilken typ och hur mycket personlig information har de brottsbekämpande myndigheterna tagit del av? När integritetsintrånget värderas är det av central betydelse att undersöka vilken typ och mängd av personlig information som de brottsbekämpande myndigheterna har tagit del av. Inledningsvis är det i sammanhanget viktigt att notera att uppgifter som har karaktären av personlig information – och som därmed i sig är integritetskänsliga – kan vara av stor betydelse för att utreda eller förhindra brott. Detta blir särskilt tydligt mot bakgrund av att tvångsmedlen normalt riktas mot försiktiga och säkerhetsmedvetna personer och att brottsbekämparna sällan kan räkna med att eller på ett enda sätt få all den information som behövs (se avsnitt 5.2.3). Enligt utredningen har sådana pusselbitar varit t.ex. information om kontakter och relationer mellan misstänkta och andra, samt om olika personers förflyttningar. Även konkreta uppgifter om viss brottslighet kan hämtas från situationer som upplevs som mycket personliga. Även integritetsintrång som sker i samband med en åtgärd som också medför nytta ska naturligtvis beaktas. Som utredningen har anfört kan det dock accepteras att hemliga tvångsmedel medför relativt betydande integritetsintrång, om det belagda behovet och nyttan av att använda dem är tillräckligt stort. Däremot är det, när integritetsintrånget värderas, särskilt allvarligt om en stor mängd personlig information samlas in som är utan betydelse för att utreda eller förhindra brott. Enligt utredningen har de brottsbekämpande myndigheterna betonat att de har ett intresse av att minimera såväl inhämtningen som den efterföljande behandlingen av den aktuella typen av kringinformation, bl.a. eftersom sådan hantering innebär ett beaktansvärt merarbete. Det saknas skäl att ifrågasätta att så är fallet. Därtill gäller regler som medför att den aktuella typen av information enbart i begränsad utsträckning får bevaras och behandlas. Upptagningar och uppteckningar från tvångsmedlen ska granskas möjligt, och om de inte är av betydelse för att utreda eller förhindra brott ska de förstöras (se avsnitt 8.8). Inte desto mindre leder tvångsmedlen oundvikligen till att viss information av detta slag inhämtas. Denna inhämtning och den inledande granskning som måste göras av materialet medför i sig ett integritetsintrång. När det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation går det enligt utredningen inte att göra någon uppskattning av andelen rent sociala kontakter som avlyssnats eller övervakats eftersom information om sådana kontakter inte bevaras. Utredningen har dock med ledning av djupundersökningen dragit slutsatsen att sådana kontakter normalt förekommer i viss utsträckning. Beträffande hemlig rumsavlyssning blir mängden kringinformation, i vart fall när avlyssningen avser vissa typer av platser, ofrånkomligen större. Det förväntade integritetsintrånget är därför en viktig faktor vid domstolens bedömning av om tvångsmedlet ska tillåtas. Detta utreds noggrant i de olika ärendena. Utredningens djupundersökning ger också stöd för att det faktiska integritetsintrånget överensstämmer med det kalkylerade, vilket talar för att domstolarna i regel har ett fullgott underlag för sin bedömning av frågorna om integritetsintrång och proportionalitet. Som framgår ovan är de två vanligaste platserna för hemlig rumsavlyssning bilar och bostäder. Av dessa torde bostäderna vara klart känsligast när det gäller mängden insamlad kringinformation. När de brottsbekämpande myndigheterna väljer att ansöka om hemlig rumsavlyssning är det ofta i taktiska situationer, t.ex. i anslutning till särskilda möten eller händelser, då det förväntas att samtalet ska koncentreras till sådana omständigheter som är relevanta för utredningen. Även platserna för mikrofonerna väljs av naturliga skäl just för att få så mycket relevant information som möjligt, och man har valt utrymmen där man på goda grunder kan anta att kommunikation om brottsligheten ska äga rum (se betänkandet avsnitt 6.6.21 och 6.7.20). Detta arbetssätt leder sannolikt till att den mängd kringinformation som samlas in minskar något. I något fall, när säkerhetsmedvetandet hos den aktuella personen har varit mycket högt och hemlig rumsavlyssning använts som en sista utväg, har man dock helt enkelt avlyssnat den plats man kommer åt (betänkandet avsnitt 6.7.13). Det är oundvikligt att personlig information som inte är av betydelse för att utreda eller förhindra brott samlas in i viss utsträckning när hemliga tvångsmedel används. Det går dock inte att mäta exakt i vilken utsträckning detta sker. Hemlig rumsavlyssning – i vart fall när tvångsmedlet avser bostäder – har typiskt sett medfört att mer sådan information samlats in än de övriga tvångsmedlen. Integritetsintrånget när det gäller den aktuella typen av kringinformation består främst i själva insamlingen och den inledande granskningen av upptagningarna och uppteckningarna från tvångsmedlen. Det är oundvikligt att kretsen avlyssnade eller övervakade personer är större än den krets mot vilken tvångsmedelsbesluten riktats. Så är fallet redan eftersom tvångsmedlen i det stora flertalet fall ger information också om de personer med vilka den som beslutet avser kommunicerar. Det rör sig i viss utsträckning om personer som anses vara relevanta för utredningen eller ärendet. Det kan dock också vara fråga om t.ex. närstående, vänner eller affärsbekanta med vilka samtal eller möten äger I vilken mån tredje man utsätts för hemliga tvångsmedel är mycket svårt att mäta. Det stora flertalet av de telefonnummer eller andra adresser som har använts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har avsett mobiltelefoner som har brukats av de personer som tillstånden Teleadresser som innehafts av någon annan än den aktuella personen eller t.ex. fasta telefoner i en gemensam bostad har endast i begränsad utsträckning varit föremål för tvångsmedel. medföra att de tredje män som berörts av tvångsmedlen i merparten av fallen varit de som på den aktuella teleadressen kontaktat eller kontaktats av den avlyssnade eller övervakade personen och endast i ett mindre antal fall varit hushållsmedlemmar eller andra. Det har enligt utredningen stått klart att brottsbekämparna oftast förväntat sig vissa normala sociala kontakter utanför den aktuella organisationen eller nätverket. I något fall har emellertid särskilt betonats att den avlyssnade personens livsstil inte medgav mycket socialt umgänge utanför den aktuella grupperingen och att man därför inte väntat sig detta. I vissa fall har det också varit fråga om att tvångsmedlet gällt särskilda s.k. verksamhets- eller aktivisttelefoner som inte alls integritetsintrånget synes normalt ha motsvarat eller understigit det När det gäller hemlig kameraövervakning har tillstånden enligt de aktuella lagarna varit få och underlaget för att bedöma påverkan för tredje man är därmed begränsat. Tillstånden har emellertid i huvudsak avsett publika platser eller den misstänktes bostad (med kameror monterade utanför denna). Hemlig rumsavlyssning är potentiellt sett särskilt ingripande från Detta beror främst på typen och mängden information som kan samlas in. domstolssammanträdet regelmässigt angetts vilka andra utöver den misstänkte som kan förväntas uppehålla sig på platsen. ställts upp i tillstånden har de ofta avsett att avlyssning får ske endast när den misstänkte är på platsen. Hemlig rumsavlyssning tycks allmänt sett ha använts på ett sådant sätt att den i så ringa mån som möjligt ska drabba tredje man. Tillstånden till hemlig rumsavlyssning har, som framgår ovan, oftast rört fordon eller bostäder. I fordon tycks helt utomstående personer inte ha avlyssnats i någon större utsträckning. förhåller det sig på ett annat sätt. Bostäderna har som regel tillhört den Trots detta har tredje man ofta berörts. när den misstänkte har bott med sin familj. Som utredningen har framfört har integritetsintrång för tredje man inte gått att undvika vid något hemligt tvångsmedel. av vissa typer av platser har typiskt sett medfört en större risk för ett sådant intrång än de övriga tvångsmedlen. Även i dessa fall består integritetsintrånget beträffande den aktuella typen av kringinformation upptagningarna och uppteckningarna från tvångsmedlen, eftersom informationen därefter ska förstöras. I ärenden med hemliga tvångsmedel förekommer regelmässigt flera metoder för att inhämta information avseende den aktuella brottsligheten och de aktuella personerna. Dels används metoder som fysisk spaning eller källdrivning ofta i anslutning till de hemliga tvångsmedlen, dels är det inte ovanligt att det förekommer mer än ett tvångsmedel. När detta sker kan den samlade mängden information om de personer som åtgärderna riktas mot bli omfattande. Detta har, som utredningen framfört, betydelse för det totala integritetsintrånget. På samma sätt kan ett hemligt tvångsmedel medföra att andra mer integritetskränkande åtgärder kan avvaras. Sker detta, kan det samlade integritetsintrånget i praktiken minska genom tvångsmedelsanvändningen. Som exempel på detta kan nämnas att en kartläggning genom hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i ett tidigt skede kan leda till att en viss person kan avskrivas eller nedskrivas som risk. Detta kan i sin tur medföra att någon vidare uppföljning beträffande personen med åtgärder som t.ex. källdrivning och spaning inte sker. Tvångsmedel enligt de nu aktuella lagarna har använts i ett mycket begränsat antal fall. Besluten har riktats mot ett begränsat antal personer. Beträffande de enskilda fall där de aktuella tvångsmedlen har tillämpats har personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning. Regeringen delar utredningens uppfattning att tvångsmedlen i dessa fall har medfört integritetsintrång som inte har varit ringa. 6Tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen 6.1Finns det skäl att särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till tvångsmedlen? Regeringens bedömning: Tvångsmedlens tillämpningsområde bör inte bestämmas genom en direkt hänvisning till Säkerhetspolisen eller dess verksamhetsområde. Regleringen bör även fortsättningsvis utformas med anknytning till vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.