prop · H103174 · 2014-03-18 00:00:00 — De aktuella kraven i energieffektiviseringsdirektivet tar emellertid endast sikte på förhållandena på elmarknaden. Det saknas förutsättningar att i detta sammanhang ta upp frågor om efterfrågeflexibilitet avseende fjärrvärme. Utformningen av en bestämmelse I direktivet finns ingen definition av leverantör av laststyrning. Med hänsyn till syftet med de aktuella kraven bör en sådan leverantör anses vara den som erbjuder tjänster i form av ändrad elförbrukning. Det har då ingen betydelse om leverantören handlar med sin egen eller någon annans förbrukning. Något ytterligare förtydligande kan därför inte anses nödvändigt för att även aggregatorer ska omfattas av den aktuella bestämmelsen. För att leverantörer av laststyrning ska kunna medverka på den aktuella marknaden på ett meningsfullt sätt krävs att nätdriften lever upp till vissa krav på funktionalitet i fråga om exempelvis mätning. Nätföretagen bör därför inte kunna välja tekniska lösningar eller annars ställa upp villkor som försvårar tillhandahållandet av tjänster i form av ändrad elförbrukning. Undantag måste dock kunna göras om det är motiverat med hänsyn till en säker, tillförlitlig och effektiv drift av ledningsnätet. Det görs ju också i direktivet förbehåll för tekniska begränsningar som är förenade med nätdriften. Regeringen föreslår att en bestämmelse om detta införs i 3 kap. ellagen. saknas förutsättningar för att med säkerhet bedöma vilken roll efterfrågeflexibilitet kommer att spela på marknaden för systemtjänster . Förutsättningarna kan förändras med hänsyn till bl.a. utvecklingen av smarta elnät. Det är därför inte lämpligt att i propositionen föreslå mer detaljerade föreskrifter om de tekniska villkoren för deltagande av efterfrågeflexibilitet på den aktuella marknaden. Sådana föreskrifter kan vidare antas vara av sådan karaktär att det är lämpligt att de meddelas i form av myndighetsföreskrifter. har ifrågasatt behovet av ett normgivningsbemyndigande. Regeringen bedömer emellertid att det kan visa sig vara motiverat att införa preciserade föreskrifter. Det bör därför finnas en möjlighet att i förordning eller myndighetsföreskrifter införa bestämmelser om vilka tekniska villkor som får ställas upp av nätföretagen när det gäller efterfrågeflexibilitet. Regeringen föreslår därför att det införs ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Artikel 19 – Åtgärder för att överbrygga Prop. särskilda hinder för energieffektivitet Regeringens bedömning: Förekomsten av regleringsmässiga och icke-regleringsmässiga hinder för energieffektivisering har analyserats i enlighet med kraven i direktivet. Förekomsten av delade incitament mellan fastighetsägare och hyresgäster utgör inte ett sådant problem jämfört med andra hinder för energieffektivisering i bebyggelsen att särskilda åtgärder krävs. Förekomsten av hinder för energieffektivisering i den offentliga sektorn kopplat till lagstiftning och praxis rörande offentliga inköp respektive ekonomistyrning är begränsad och utgör inte ett sådant problem jämfört med andra hinder att särskilda åtgärder krävs. Resultaten av analyserna kommer att redovisas till kommissionen i nationella handlingsplan för energieffektivisering. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning i fråga om att resultat av analyser ska redovisas till kommissionen. Däremot fanns inga resultat att redogöra för i promemorian. Remissinstanserna: framför att det är viktigt att skilja mellan marknadshinder, som på något sätt hindar energieffektivisering och marknadsmisslyckanden, som genererar en ekonomiskt ineffektiv nivå på energianvändningen och att det bara är vid marknadsmisslyckanden som styrmedel kan vara befogade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. i anser att det är viktigt att det beslutas om incitament som överbryggar hinder med delat ansvar mellan fastighetsägare och hyresgäst. framhåller vikten av att den som ska genomföra en åtgärd får del av det ekonomiska resultat som åtgärden skapar. Kommuner och Landsting (SKL) anser att kommunala energiföretag bör kunna erbjuda energieffektiviseringstjänster utanför kommungränsen genom undantag från lokaliseringsprincipen. Av artikel 19.1 framgår att medlemsstaterna ska utvärdera och, om nödvändigt, vidta lämpliga åtgärder för att undanröja regleringsmässiga och icke-regleringsmässiga hinder för energieffektivisering, utan att det påverkar de grundläggande principerna om medlemsstaternas förmögenhetsrätt och hyreslagstiftning, särskilt när det gäller: a)uppdelningen av incitament mellan ägaren och hyresgästen till en byggnad eller mellan ägare, i syfte att säkerställa att parterna inte avskräcks från att göra effektivitetshöjande investeringar som de annars skulle ha gjort på grund av att de inte individuellt kommer att erhålla de fullständiga fördelarna, eller på grund av att det saknas regler för uppdelning av kostnader och fördelar mellan dem, inbegripet nationella regler och åtgärder som reglerar beslutsprocesser i andelsägd egendom, b)föreskrifter i lagar och andra författningar samt administrativ praxis, rörande offentliga inköp samt årsbudgetar och redovisning, i syfte att 2013/14:174 säkerställa att enskilda offentliga organ inte avskräcks från att göra investeringar som ska förbättra energieffektivitet och minimera förväntade livscykelkostnader och från att långsiktigt använda avtal om energiprestanda och avtal om andra externa finansieringsmekanismer. Sådana åtgärder för att avlägsna hinder kan innefatta tillhandahållande av incitament, upphävande eller ändring av tillämpliga föreskrifter i lagar och andra författningar, antagande av riktlinjer och tolkningsmeddelanden eller förenkling av administrativa förfaranden. Åtgärderna kan kombineras med tillhandahållande av utbildning samt specifik information om och tekniskt stöd för energieffektivitet. I punkten 2 sägs att den utvärdering av hinder och åtgärder som avses i punkt 1 ska anmälas till kommissionen i den första nationella handlingsplanen för energieffektivitet som avses i artikel 24.2. Kommissionen ska uppmuntra spridande av nationell bästa praxis i detta avseende. Skälen för regeringens bedömning Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att utvärdera och, om nödvändigt, vidta lämpliga åtgärder för att undanröja regleringsmässiga och icke-regleringsmässiga hinder för energieffektivisering, dels när det gäller uppdelningen av incitament mellan ägaren och hyresgästen till en byggnad eller mellan ägare, dels när det gäller regelverk och praxis rörande inlöp och ekonomistyrning i offentliga organ. Mot bakgrund av bestämmelser i artikel 9.1 i energitjänstedirektivet17 genomförde en hearing i syfte att inventera hinder i lagstiftning och rättstillämpning mot energieffektiviserande åtgärder. Företrädare för ett hundratal myndigheter, organisationer och företag bjöds in att medverka. Ungefär hälften av dessa, med en tämligen jämnt spridd representation mellan bostäder och service, industri- och transportsektorerna, deltog i hearingen. Vid hearingen identifierades inte några problem med gällande lagar och andra författningar som var av sådan art att de onödigtvis eller i oproportionerlig utsträckning hämmade eller begränsade åtgärder för förbättrad energieffektivitet. analys av eventuella lagstiftningsmässiga hinder för energieffektivisering gjordes för närmare . Därtill hade den inte det specifika fokus som krävs enligt bestämmelserna i artikel 19.1 energieffektiviseringsdirektivet. Det finns således skäl att inventera och analysera, samt vid behov vidta lämpliga åtgärder för att undanröja eventuella regleringsmässiga och/eller ickeregleringsmässiga hinder för energieffektivisering. Regeringen har i regleringsbreven uppdragit åt och att analysera eventuella hinder för energi- 17 och rådets direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EG. prestandahöjande investeringar i befintliga byggnader som följer av uppdelningen av incitament mellan fastighetsägare och hyresgäster eller mellan ägare i andelsägd egendom. I uppdraget ingick även att analysera eventuella hinder för energiprestandahöjande investeringar i nya byggnader som följer av uppdelningen av incitament mellan byggherrar och fastighetsägare om fastigheter byggs för förvaltning eller försäljning. Myndigheterna överlämnade sin rapport av delade incitament för energieffektivisering, 2013:32, till () (dnr N2013/5794/E). En generell slutsats av myndigheternas analys är att delade incitament bedöms utgöra ett relativt litet problem jämfört med andra hinder såsom finansieringsproblem och kunskapsrelaterade hinder. Studien ger dessutom belägg för att delade incitament utgör ett – vid en internationell jämförelse – begränsat problem på den svenska marknaden. En avgörande förklaring till det torde vara att hyresavtal baserade på varmhyra dominerar i . I är annars kallhyra vanligast, med undantag för i . Med varmhyra menas att energikostnaden är satt utifrån schablon och inkluderad i hyran. Vid kallhyra baseras i stället debiteringen på uppmätt förbrukning. Kallhyra ger brukaren incitament att hushålla med energianvändningen men har nackdelen att fastighetsägarens incitament att energieffektivisera urholkas. Energiprestandaförbättrande investeringar kan därför utebli, vilket ger upphov till delade incitament av typen investeringsproblem. Vid varmhyra är det i stället brukarnas incitament som urholkas, vilket skapar s.k. användningsproblem. Myndigheternas bedömning är att det främst är användningsproblem som förekommer i och att detta generellt sett är ett mindre hinder för energieffektivisering jämfört med investeringsproblem. De föreslår inga specifika åtgärder för att hantera förekomsten av delade incitament, men noterar att en generell lösning på delade incitament är ett ökat samarbete mellan de aktörer som förhandlar och tecknar avtal om energiprestandaförbättrande investeringar och löpande energikostnader specifikt eller som del i en större förhandling. Regeringen bedömer mot bakgrund av myndigheternas analys att inga åtgärder behöver vidtas för att överbrygga förekomsten av delade incitament. Resultaten av myndigheternas analys kommer att redovisas till kommissionen i nationella handlingsplan för energieffektivisering. Regeringen har uppdragit åt att, i samråd med , , , och Kommuner och Landsting i relevanta delar, samt efter samråd med Statskontoret och , inventera och analysera förekomsten av eventuella hinder för energieffektivisering i offentliga organ. Eventuella hinder till följd av föreskrifter i lagar och andra författningar samt administrativ praxis, rörande offentliga inköp samt årsbudgetar och redovisning ska analyseras särskilt. I uppdraget ingår att redovisa vilka insatser som vidtas för att motverka identifierade hinder. Uppdraget rapporterades till () (dnr 2013/14:174 N2014/1122/E, Inventering och analys av hinder för energieffektivisering i offentliga organ – med fokus på offentliga inköp, årsbudgetar och Myndigheternas inventering visar att det finns många olika typer av hinder för energieffektivisering i den offentliga sektorn. De största hindren för energieffektivisering inom kommuner och landsting omfattar bland annat organisation, såsom brister i att samverka mellan förvaltningar, att upprätta styrdokument för energikrav i upphandling eller att prioritera tillräckligt med tid för arbetet. ligare stort hinder är inom kompetens, exempelvis hur energikrav kan ställas i upphandling, samt inom ekonomistyrning, där metod för budgetering kan utgöra ett hinder. Vid en värdering av hinder av aktörerna själva hamnar ekonomi samt organisation och struktur högst. Vad gäller offentlig upphandling så anger en av fyra kommuner att de saknar styrdokument för energikrav i upphandlingen, och över tre av fyra kommuner och landsting anser att de saknar kompetens för att ställa energikrav vid upphandlingar. Ungefär hälften av kommunerna och landstingen följer sällan eller aldrig upp de energikrav som ställts i samband med upphandling och inköp. Närmare hälften av kommunerna som besvarat en enkät anser att deras budgetmetod utgör ett hinder för energieffektiva åtgärder. om allt för kortsiktiga budgetar i förhållande till långsiktiga åtgärder, samt att det ofta förekommer en centraliserad budget på hög Detta medför att samma beslutsprocesser som för en stor investering, exempelvis ett äventyrsbad, även gäller för mindre investeringar såsom energiåtgärder. Andra hinder inom ekonomi rör val av kalkylmetoder, som kan gynna eller hämma energiåtgärder i olika Hinder inom kommunala bostadsbolag omfattar flera ekonomiska aspekter, bland annat ekonomiskt risktagande, hyresgästers betalnings- förmåga, samt tolkning av begreppet lönsamhet, men även hinder inom upphandling och lagstiftning, samt eventuellt kommande krav på individuell mätning och debitering av värme. Energikrav vid upphandling, samt uppföljning av ställda krav, är vanligare i bostadsbolag än i kommuner och landsting. liknande hinder som i kommun- och landstingssektorn även för bolagen. Hinder som lyfts som betydande av bolagen är bland annat ovilja eller oförmåga bland hyresgäster att betala hyreshöjningar, något som är en stor utmaning vid renovering av miljonprogramområdenas bostäder. lyfter även eventuella kommande krav på individuell mätning och debitering av värme. Det sistnämnda riskerar att minska drivkrafter och incitament för energieffektiva åtgärder hos bostadsbolagen, som hyresgästen, som i det fallet betalar värmen, har begränsade möjligheter att genomföra åtgärder i fastigheten. Det finns också exempel på bostadsbolag som upplever en motsättning i lagstiftningens krav på affärsmässighet kontra de krav som ställs på Den generella uppfattningen är dock att lagen tillåter ett långsiktigt förvaltande och genomförande av energiåtgärder. Hinder inom statliga myndigheter omfattar bland annat brister i prioritering av strategiskt energiarbete samt hinder inom kunskap och uppföljning, exempelvis av att ställa och följa upp upphandlingskrav. omfattar även avsaknad av tydliga energikrav i statliga ramavtal, och Prop. 2013/14:174 brister i hur avropande myndigheter uppfattar sin roll och sitt ansvar vid avrop från ramavtalen. Vidare saknas ekonomiska medel för att genomföra lönsamma åtgärder i bidragsfastigheter hos . Inom upphandlingsområdet avropar många statliga myndigheter från Kammarkollegiets ramavtal, och flertalet av de avropande myndigheterna tror att energiaspekter redan har tagits hänsyn till i avtalen. I stället jobbar Kammarkollegiet ofta med kravkataloger där den avropande myndigheten har stor möjlighet att ställa ytterligare krav vid avrop, exempelvis energikrav. Här behöver informationen om kravställande och ansvar utvecklas. Hinder som är direkt kopplade till lagstiftning och praxis inom offentliga inköp respektive ekonomistyrning är begränsade. Dock kan lagstiftningen tolkas på olika sätt i olika organisationer, vilket kan föranleda att energieffektiva åtgärder hindras. Organisationen kan också avstå energieffektiviseringsåtgärder på grund av osäkerheter i hur lagstiftningen ska tolkas, vilket i sin tur ofta kan härledas till brister i kompetens inom organisationen. Detta gäller framför allt att ställa energikrav i upphandling. Lagen om offentlig upphandling upplevs som komplex, svår och tidskrävande. Exempelvis anger 4 av 10 kommuner att krånglig lagstiftning och risk för överprövning är anledningen till att hälften av kommunerna upplever att det är ganska eller mycket svårt att ställa energikrav vid inköp. finns också en problematik kring bokföring av kostnader i kommuner och landsting, där stora underhållskostnader ska bokföras direkt som kostnader, vilket i sin tur kan leda till att organisationer kan komma att redovisa underskott. Hindret upphävs dock troligtvis i och med kommande regler kring komponentavskrivning, som beräknas träda i kraft . Regeringen bedömer mot bakgrund av myndigheternas analys att inga åtgärder behöver vidtas för att överbrygga hinder kopplade till lagstiftning och praxis inom offentliga inköp, årsbudgetar och årsredovisning. Analysen ger dock ett värdefullt underlag för hur stödet till statliga myndigheter, kommuner och landsting för inköp av energieffektiva varor och tjänster kan utvecklas (jfr avsnitt 8.2). Resultaten av myndigheternas analys kommer att redovisas till kommissionen i nationella handlingsplan för energieffektivisering. 19 Artikel 20 – Finansiering Regeringens bedömning: Direktivets krav förväntas i huvudsak att uppfyllas genom befintliga stödåtgärder. Insatser för energieffektivisering prioriteras – 2020 inom ramen för strukturfonderna. ges i uppdrag att utforma informationsinsatser som gör att banker och andra finansinstitut ökar sitt engagemang för ökad energienergieffektivisering. 2013/14:174 Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det nuvarande ROT-avdraget bör justeras till ett E-ROT-avdrag (energi ) som en del av en nationell renoveringsstrategi och att detta skulle ge lönsamma investeringar och många arbetstillfällen och ge nödvändig marginal för att klara direktivets mål. i och föreslår tillskapande av kreditgarantier för att begränsa mindre fastighetsägares risker vid beslut om energiåtgärder samt att ROT- avdraget omformas så att det uttryckligen bidrar till energieffektivisering, även i bostadsrättsföreningar. Länsstyrelserna i , och anser att finansiering inom ramen för strukturfonderna är bra men att inriktningen bör vara att finansiera nya insatser, inte befintliga nationella stöd eller åtgärder direkt kopplade till energieffektiviseringsdirektivet. Dessa bör ses som ett komplement och ska inte ersätta andra resurser. anser att ett särskilt stimulanspaket behövs för att genomföra direktivet. Enligt artikel 20.1 ska medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, underlätta inrättandet av finansieringsmekanismer eller använda befintliga sådana för åtgärder för att förbättra energieffektiviteten i syfte att maximera fördelarna med flerdubbla finansieringsflöden. Av punkt 4–7 framgår att medlemsstaterna får (i) inrätta en nationell energieffektivitetsfond, vars syfte ska vara att ge stöd till nationella energieffektivitetsinitiativ, (ii) tillåta att skyldigheterna enligt artikel 5.1 uppfylls genom årliga bidrag till den nationella energieffektivitetsfonden till ett belopp som motsvarar de investeringar som krävs för att uppfylla dessa skyldigheter, (iii) föreskriva att kvotpliktiga parter kan fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.1 genom att till den nationella energieffektivitetsfonden betala ett belopp som motsvarar de investeringar som krävs för att uppfylla dessa skyldigheter, samt (iv) utnyttja sina intäkter från årliga utsläppstilldelningar enligt beslut nr 406/2009/EG för utvecklingen av innovativa finansieringsmekanismer som ska förverkliga det mål som anges i artikel 5 om att förbättra energiprestandan i byggnader. Punkterna 2 och 3 riktar sig till kommissionen. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att underlätta inrättandet av finansieringsmekanismer eller att använda befintliga sådana för åtgärder för att förbättra energieffektiviteten i syfte att maximera fördelarna med flerdubbla finansieringsflöden. Det finns ett flertal finansieringsmekanismer som kan tillämpas av olika aktörer för att förbättra energieffektiviteten i olika delar av energisystemet. Den stora merparten av investeringarna bedöms täckas av lån eller eget kapital. Staten bidrar på olika sätt med stöd som underlättar för olika aktörer att genomföra energieffektiviserande åtgärder. Som exempel kan nämnas det statliga stödet för energikartläggning som ger företag inom olika sektorer möjlighet att få bidrag till av kostnaderna för en energikartläggning, maximalt per företag (se även avsnitt 11.2). Ett annat exempel är det statliga stödet till teknikupphandling och marknadsintroduktion av ny energieffektiv teknik i bostäder och lokaler, livsmedelsbutiker, tillverkningsindustri och transportsektorn. Det s.k. ROT-avdraget ger möjlighet för privatpersoner att få en skattereduktion på av arbetskostnaden för reparation, underhåll, ombyggnad och tillbyggnad av en bostad (småhus, bostadsrätt och ägarlägenhet). Detta inkluderar energieffektiviserande åtgärder. Staten ger även stöd till installation av nätanslutna solcellssystem och solel/solvärmehybridsystem. Stöd ges med maximalt av investeringskostnaden med ett tak på per solcellssystem. För att ge ytterligare incitament till produktion av förnybar el från mindre produktionsanläggningar, t.ex. solcellssystem, föreslår regeringen en skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el (prop. 2013/14:151). Inom EU finns olika program som kan ge stöd till energieffektivisering. De flesta program ger endast stöd för forskning/utveckling/demonstration eller ett s.k. tekniskt stöd för att förbereda storskaliga investeringar. Programmen skiljer sig åt eftersom de ger stöd för olika typer av åtgärder, har olika krav på deltagande och villkor samt olika ansökningsförfaranden och beslutsinstanser. De nuvarande EU-programmen löpte ut , varefter en ny programperiod tar vid 2014–2020. Värt att notera är att insatser för energieffektivisering kommer att prioriteras inom ramen för strukturfonderna. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 21) anslagit som statlig medfinansiering av ett nationellt program för energieffektivisering med stöd av –2020. Därutöver kommer insatser för energieffektivisering att genomföras inom ramen för de åtta regionala strukturfondsprogrammen. Som behandlas i avsnitt 11 om främjande genom användarupplysning, information och utbildning främjar staten på olika sätt tillhandahållande av information om energieffektivisering för hushåll, offentliga aktörer, industriföretag m.fl., exempelvis via webbplatser, myndighetens olika nätverk av marknadsaktörer, offentliga aktörer och de kommunala energi- och klimatrådgivarna. Däremot finns ingen information eller andra insatser riktade specifikt till banker och finansinstitut. Eftersom denna målgrupp är viktig och särskilt pekas ut bör ges i uppdrag att utforma informationsinsatser som gör att banker och andra finansinstitut ökar sitt engagemang för ökad energienergieffektivisering. Punkterna 4–6 inbegriper ingen skyldighet utan en möjlighet för medlemsstaterna att inrätta en nationell energieffektiviseringsfond samt att tillåta att skyldigheter enligt artikel 5.1 och artikel 7.1 fullgörs genom årliga bidrag till den nationella energieffektivitetsfonden. Den svenska energieffektiviseringspolitiken bör inte finansieras genom fonder, utan genom statsbudgeten som fastställs i behandlingen av de årliga budgetpropositionerna. Därutöver bedömer regeringen i avsnitt 8.1 om renovering av statligt ägda byggnader att i enlighet med den möjlighet som ges i artikel 5.6 ska tillämpa en alternativ strategi för att 2013/14:174 uppfylla skyldigheterna enligt artikel 5.1. På motsvarande sätt bedömer regeringen i avsnitt 9 att ska tillämpa alternativa styrmedel enligt artikel 7.9 för att uppfylla skyldigheter enligt artikel 7.1. Punkten 7 inbegriper ingen skyldighet utan en möjlighet för medlemsstaterna att utnyttja sina intäkter från årliga utsläppstilldelningar enligt beslut nr 406/2009/EG för utvecklingen av innovativa finansieringsmekanismer som ska förverkliga det mål som anges i artikel 5 om att förbättra energiprestandan i byggnader. Som framgår av avsnitt 8.1 om renovering av statligt ägda byggnader bedöms de åtgärder som behövs för att nå det energisparkrav som följer av artikel 5 vara självfinansierande alternativt finansieras genom höjda lokalhyror. 20 Artikel 24 – Rapportering