prop · H2031d2 · 2014-10-23 00:00:00 — Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Källa: Egna beräkningar. 11.4Bemyndigande att överskrida ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att , med de begränsningar som följer av 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen, besluta att ett anslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om 1.ett riksdagsbeslut om ändring av anslaget inte hinner inväntas, och 2.överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Överskridandet får inte vara större än att det ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Bemyndigandet begärs för ett budgetår i taget. Regeringens avsikt är att även fortsättningsvis föreslå ändringar av berörda anslag som ersätter de medgivna överskridandena. Regeringen medgav inga överskridanden (se skr. 2013/14:101 s. 56). har regeringen medgivit följande överskridanden: –anslaget 2:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap med , Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen får regeringen med bemyndigande besluta att ett anslag får överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. För de flesta anslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten på som föreskrivs i 3 kap. 8 § första stycket budgetlagen. Det finns ytterst sällan behov av att överskrida anslag för förvaltnings- ändamål med mer än vad som ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Något särskilt bemyndigande som ger regeringen befogenhet att besluta om överskridande av anslag som anvisats för förvaltningsändamål behöver därför inte inhämtas. Vid behov kommer i stället regeringen föreslå ändringar i statens budget. När det däremot gäller anslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU- relaterade utgifter och oförutsedda utgifter kan så stora förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen avser i sådana fall att i första hand återkomma till med förslag om ändrade anslag. Förändringarna kan dock inträffa snabbt och betalningarna kan behöva göras utan dröjsmål. Regeringen bör därför bemyndigas att, om beslut om ändring i budgeten inte hinner inväntas, besluta om överskridande när de förutsättningar som anges i 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen är uppfyllda, dvs. om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat –anslaget 1:1 Integrationsåtgärder under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet med , –anslaget 1:3 Etableringsersättning till vissa nyanlända invandrare under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet med –anslaget 1:6 Bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar under utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel med . Regeringen föreslår i propositionen Höst- ändringsbudget att de ovan angivna anslagen tillförs medel som täcker de medgivna överskridandena (prop. 2014/15:2). Ett eventu- ellt utnyttjande av bemyndigandet kommer att redovisas i årsredovisningen för staten 2014. Granskning och ekonomisk styrning 12 Granskning och ekonomisk styrning I detta avsnitt redovisar regeringen dels sin syn på till inom ramen för den europeiska terminen, dels vilka bedömningar regeringen gör med anledning av de rekommendationer och bedömningar framfört i sin årliga rapport . I avsnittet kommenteras även de iakttagelser som har gjort vid sin granskning av årsredovisningen för staten 2013. Avslutningsvis lämnas en redovisning av arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. pågår ett offentligt samråd där berörda parter ges möjlighet att inkomma med synpunkter på hur 2020-strategin bör utvecklas de kommande fem åren. Regeringen välkomnar denna halvtidsöversyn. Halvtidsöversynen kommer att pågå fram t.o.m. , då kommissionen kommer att ta ställning till och eventuellt föreslå revideringar eller för- tydliganden av strategin. Inom ramen för den ekonomisk-politiska samordningen inom EU riktas landspecifika rekommendationer till medlemsländerna. Rekommendationerna är inte bindande, men utgör likväl ett viktigt politiskt instrument inom 12.1Europa 2020, den europeiska den europeiska terminen. EU:s tillväxt- och sysselsättningsstrategi, (2020) introducerades . Syftet med strategin är att förbättra förutsättningarna för hög sysselsättning och hållbar tillväxt för alla . Denna strategi genomförs i huvudsak inom ramen för den s.k. europeiska terminen. Terminen syftar till att öka samstämmigheten i rapporteringen och granskningen av medlems- ländernas åtgärder inom ramen för 2020 inklusive EU:s och förfarandet för övervakning av makroeko- nomiska obalanser inom EU. inleddes den fjärde europeiska terminen och liksom de tre föregående terminerna avslutades den genom att ställde sig bakom landspecifika rekommendationer för alla EU:s medlemsländer. initierade Europeiska kommissionen en översyn av rekommendationerna som instrument för att uppmuntra till en ansvarsfull ekonomisk politik och uppfyllelse av de mål som satts upp inom EU. Det är upp till varje medlemsland att välja hur det ska förhålla sig till rekommendationerna. Ytterst är det parlamenten i medlemsländerna som beslutar om utformningen av den nationella ekonomiska politiken. Vad gäller de rekommendationer som fast- ställdes inom ramen för den europeiska terminen 2013–2014 baserades de, liksom tidigare, bl.a. på nationella reformprogram och stabilitets- eller konvergensprogram, Europeiska rådets över- gripande prioriteringar för den ekonomiska politiken i EU samt analyser av makro- ekonomiska obalanser. fick , liksom föregående år, fyra rekommendationer. I samband med att Europeiska kommissionen lade fram de formella förslagen till rekommendationer konstaterades att den svenska finanspolitiska strategin, såsom den redovisats i bl.a. konvergensprogrammet , låg i linje med stabilitets- och tillväxtpaktens krav samt att riskerna förknippade med de finanspolitiska målen var begränsade. Vad gäller de utmaningar som politiken närmast har att hantera framhölls framför allt hushållens höga skuldsättning, prisökningarna på den svenska bostads- marknaden, studieresultaten i samt läget på arbetsmarknaden för unga, lågutbildade och personer med invandrarbakgrund. Kommissionen konstaterade att den hade tagit itu med dessa frågor och genomfört många åtgärder på alla dessa områden, men att fortsatta satsningar krävdes. I det formella rådsbeslutet rekommenderades att: 1.Fortsätta att driva en tillväxtvänlig finanspolitik och bevara sunda offentliga finanser, och se till att håller fast vid det medelfristiga budgetmålet som omfattas av konvergens- programmet, också med tanke på de utmaningar som den åldrande befolkningen utgör för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. 2.Dämpa hushållens låneökning och den privata skuldsättningen. I detta avseende begränsa effekterna av den gynnsamma behandlingen av lån i inkomstbe- skattningen genom att stegvis begränsa skatteavdragen för räntor på bostadslån och/eller höja fastighetsskatten. Vidta ytterligare åtgärder för att öka amorteringstakten på bostadslån. 3.Ytterligare effektivisera bostads- marknaden genom fortsatta reformer av hyressättningssystemet. I synnerhet tillåta mer marknadsorienterade hyror genom att röra sig bort från bruksvärdessystemet och ytterligare avreglera vissa segment på hyres- marknaden, samt ge större avtalsfrihet åt enskilda hyresgäster och hyresvärdar. Förkorta och förenkla plan- och överklagandeprocesser, genom att sänka och slå samman administrativa krav, harmonisera byggkrav och standarder mellan kommunerna och öka öppen- heten kring förfarandet vid mark- tilldelning. Uppmuntra kommunerna att upplåta egen mark för nybyggnation av bostäder. 4.Vidta lämpliga åtgärder för att förbättra baskunskaperna och underlätta över- gången från utbildning till arbetsmark- nad, bl.a. genom en större användning av arbetsplatsförlagt lärande och lärlingsprogram. Förstärka satsningarna för att effektivare inrikta arbets- marknads- och utbildningsåtgärder på lågutbildade och personer med in- vandrarbakgrund. Öka de tidiga in- satserna och det aktiva uppsökandet av ungdomar som inte är inskrivna hos myndigheterna. Regeringens bedömning av rekommendationerna Nedan redogörs kortfattat för regeringens bedömningar, åtgärder och initiativ med koppling till rekommendationerna. För ytterligare, fördjupad, beskrivning hänvisas till andra relevanta avsnitt i denna proposition. Fortsätta driva en tillväxtvänlig finanspolitik och bevara sunda offentliga finanser Enligt regeringen måste finanspolitiken utformas utifrån utgångspunkten att underskottet i de offentliga finanserna steg för steg ska minska så att den offentliga sektorns finansiella sparande når av BNP i linje med överskottsmålet. Regeringens samlade bedömning är att utrymmet för ofinansierade reformer är obefintligt och att de reformer som föreslås i denna proposition bör vara finansierade fullt ut. Detta innebär att såväl det finansiella som det strukturella sparandet förstärks . För att det finansiella sparandet ska nå av BNP avser regeringen även fortsättningsvis bedriva en politik som leder till att det strukturella sparandet stärks. Det finansiella sparandet ligger långt under den målsatta nivån och bör föras mot i en väl avvägd takt som värnar samhällsekonomisk Eftersom resursutnyttjandet har varit lågt , och utsikterna om en fortsatt återhämtning är mycket osäkra, är det viktigt att finanspolitiken inte försvårar återgången till fullt resursutnyttjande. Det bedöms därför inte vara lämpligt att genomföra de ytterligare åtstram- ningar som skulle krävas för att nå 1 procents sparande . Det strukturella underskottet är för när- varande så stort att ett finansiellt sparande om därmed inte kan förväntas nås under innevarande mandatperiod. Det bedöms ta ytterligare . Eftersom den offentliga skuldsättningen är förhållandevis låg kan sparandet återföras till i en takt som tar stabiliseringspolitisk hänsyn, utan att håll- barheten i de offentliga finanserna äventyras. Om en allvarlig störning drabbar ekonomin riskerar återgången till att förskjutas ytterligare framåt i tiden. En närmare redogörelse för inriktningen på finanspolitiken och utvecklingen av den offentliga sektorns finanser återfinns i avsnitt 1, 5 och 9. Dämpa hushållens låneökning och den privata skuldsättningen har de svenska hushållens skuldkvot ökat kontinuerligt. uppgår skuldkvoten till av hushållens disponibla inkomster. visar räntekvoten, dvs. hushållens faktiska räntekostnader som andel av den disponibla inkomsten, att kostnaderna för lånen har sjunkit kraftigt. Hushållen kan alltså bära större lån tack vare lägre räntor och stigande disponibla inkomster. För att minska riskerna förknippade med den höga skuldsättningen bland hushållen, och värna den finansiella stabiliteten, har det införts bl.a. skärpta kapitalkrav och höjda riskvikter för bolån. Belåningsbe- gränsningar i form av bolånetak har också intro- ducerats. Regeringen och berörda myndigheter kommer noggrant att följa utvecklingen för att bedöma om ytterligare åtgärder behövs. En väl fungerande bostadsmarknad är en förutsättning för god ekonomisk tillväxt och en väl fungerande arbetsmarknad. För att klara den förväntade fortsatta befolkningsökningen och minska bristen på bostäder, framför allt i många storstadsområden, måste bostadsbyggandet öka, inte minst vad gäller hyresrätter. Regeringens mål är att minst 250 000 nya bostäder ska byggas . En närmare redogörelse för regeringens politik på bostadsområdet ges i avsnitt 1 och under utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik. Förbättra baskunskaperna och underlätta övergången från utbildning till arbetsmarknad Arbetslösheten i är hög i ett historiskt perspektiv. Det är angeläget att komma till rätta med den höga ungdomsarbetslösheten och den höga långtidsarbetslösheten, liksom att över- brygga matchningsgapet på arbetsmarknaden och att ge fler utrikes födda kvinnor och män förutsättningar att snabbt komma i arbete. Det är de individuella behoven som ska styra. Ungdomsarbetslösheten uppgår till . Att minska den höga ungdoms- arbetslösheten är regeringens högst prioriterade arbetsmarknadspolitiska utmaning. För att möta ungdomsarbetslösheten behövs investeringar i såväl jobb som praktikplatser och utbildning. För att ge fler möjlighet att kunna ta del av utbildning som skapar vägar in i arbetslivet bör ett nytt och stadigvarande kunskapslyft med permanenta utbildningsplatser införas. Platserna föreslås omfatta högskoleutbildning, utbildning inom och folkhögskolan samt både allmänna ämnen och yrkesämnen inom vuxenutbildning (komvux). En stor grupp ungdomar saknar slutförd gymnasieutbildning och har därmed dåliga förutsättningar för att få ett jobb. För arbetslösa ungdomar avser regeringen att stegvis, , införa en 90-dagarsgaranti. Regeringen vill sätta en bortre gräns för hur länge en ung person ska kunna vara arbetslös innan han eller hon erbjuds ett jobb, en insats som leder till jobb eller en utbildning. Som en viktig del av garantin avser regeringen att införa ett utbildnings- kontrakt för unga arbetslösa som inte har fullföljt sin gymnasieutbildning. Komvux på grundläggande eller gymnasial nivå bör under vissa förutsättningar kunna bedrivas med den högre nivån för studiemedelsbidrag. En viktig målsättning är att studierna ska kunna kombineras med praktik eller jobb på deltid. Medel bör även avsättas för att ungdomarna inom ramen för utbildningskontraktet ska kunna kombinera studier med arbete. Alla nationella program måste därför ha en bred gemensam kunskapsbas, som ger grundläggande behörighet till högskolan. Stöd för traineejobb för arbetslösa ungdomar som har behov av det är en annan viktig del i 90- dagarsgarantin och bör införas inom vissa delar av välfärdssektorn. Traineejobben bör bestå av både utbildning och arbete. Kunskapsresultaten har sjunkit i den svenska skolan . Den svenska står inför betydande utmaningar. Omfattande åtgärder måste vidtas för att höja kunskapsnivån, öka likvärdigheten och förbättra såväl läraryrkets status som lärarkårens kompetens. Attraktiviteten i läraryrket ska ökas genom statliga insatser för en höjning av lärares löner, kvalitetssatsningar på lärar- och förskol- lärarutbildningen, kompetensutveckling för lärare, investeringar i mer personal i skolan och andra åtgärder som ger läraren bättre möjligheter att ge varje elev en undervisning av god kvalitet. Forskningen visar att svaga studieresultat ofta grundläggs i en tidig ålder till följd av bristfälliga basfärdigheter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen kraftfulla insatser för att säkra kvaliteten i utbildningen. Regeringen föreslår bl.a. en stor satsning för att förbättra kvaliteten på undervisningen i skolan. Kvaliteten bör framför allt förbättras genom satsningar på mindre klasser samt fler lärare och speciallärare. En läsa-skriva- räknagaranti bör införas och även ett kunskaps- krav i läsförståelse i årskurs ett. Satsningar bör göras på de skolor som har låga resultat och ogynnsamma förutsättningar att hjälpa alla elever att nå målen. Därutöver föreslås satsningar för mer undervisningstid så att fler elever når kunskapsmålen, bl.a. genom att alla elever erbjuds läxhjälp och lovskolor. Regeringens utbildnings- och arbets- marknadspolitik redovisas i avsnitt 1 samt under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet, utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt utgiftsområde 16 Utbildning och uni- versitetsforskning. har till uppgift att utvärdera måluppfyllelsen och inriktningen på finanspolitiken, bedöma om finanspolitiken bidrar till en uthållig hög tillväxt och syssel- sättning samt analysera effekterna av finans- politiken på välfärdens fördelning . Rådet ska också granska om grunderna för den ekonomiska politiken är tydligt presenterade i regeringens ekonomiska pro- positioner. Vidare ska rådet bedöma kvaliteten i regeringens underlag och beräkningsmodeller samt verka för en ökad samhällsdebatt om den ekonomiska politiken. lämnade sin årliga rapport till regeringen (Svensk finanspolitik 2014). I detta avsnitt redovisas rådets huvudsakliga bedömningar och rekom- mendationer tillsammans med en kort redo- görelse för regeringens överväganden med anledning av dessa. Rådets och beräkningar visar att varken den offentliga netto-förmögen- heten eller bruttoskulden skulle utvecklas på ett oacceptabelt sätt om överskottsmålet sänktes till noll. Enligt rådet innebär ett lägre överskottsmål dock minskade marginaler för att möta en kraftig lågkonjunktur. Konsekvenserna om det uppsatta målet inte nås förvärras också om målet sänks. En sänkning av målet ger dessutom endast en temporär ökning av resurserna till högre utgifter eller lägre skatter. Rådets samlade bedömning är att nuvarande nivå på överskotts- målet tills vidare bör behållas. Regeringen delar rådets bedömning. Rådet bedömer att överskottsmålet inte nås under innevarande konjunkturcykel. Rådet anser att regeringen i budgetpropositionen och ekonomiska vårproposition borde ha konstaterat att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Rådet anser vidare att av- vikelsen från överskottsmålet kan motiveras av den långa och djupa lågkonjunkturen. Under sådana omständigheter behöver en avvikelse i sig inte skada överskottsmålets trovärdighet. De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet är inte heller hotad. Regeringen delar rådets bedömning att överskottmålet inte nås . Regeringen redogör därför i denna proposition, i enlighet med budgetlagen (2011:203), för att en tydlig avvikelse från överskottsmålet föreligger och hur en återgång till målet ska ske (se avsnitt 5.3.2). Tidpunkten för att nå överskottsmålet Rådet menar att regeringen har skjutit fram tidpunkten för när det finansiella sparandet ska nå av BNP, med hänvisning till att lågkonjunkturen blivit mer utdragen än förväntat. ekonomiska vårproposition görs återigen en sådan för- skjutning, trots att konjunkturläget förbättras något snabbare. Rådet anser att regeringen borde ha motiverat detta mer utförligt. Regeringen delar rådets bedömning att det är problematiskt att den förra regeringen skjutit upp tidpunkten för när det finansiella sparandet ska nå den målsatta nivån. Med hänsyn till att sparandet ligger långt under den målsatta nivån, och att sparandet bör föras tillbaka i en väl avvägd takt som värnar samhällsekonomisk balans, bedöms det ta relativt innan sparandet åter når . Eftersom resursutnyttjandet har varit lågt och utsikterna om en fortsatt återhämtning är mycket osäkra är det viktigt att finanspolitiken inte försvårar återgången till fullt resursutnyttjande. Det bedöms därför inte vara lämpligt att genomföra de ytterligare åtstramningar som skulle krävas för att nå sparande under mandat- perioden. Överskottsmålet bedöms inte nås under innevarande mandatperiod. Det bedöms ta ytterligare . Eftersom den offentliga skuldsättningen är förhållandevis låg kan sparandet återföras till i en takt som tar stabiliseringspolitisk hänsyn utan att hållbarheten i de offentliga finanserna äventyras. Om en allvarlig störning drabbar ekonomin riskerar återgången till att förskjutas ytterligare framåt i tiden. Kopplingen mellan den föreslagna finanspolitiken och överskottsmålet Rådet anser att kopplingen mellan den föreslagna finanspolitiken och överskottsmålet bör förtydligas. Rådet föreslår därför att det strukturella sparandet för innevarande och nästkommande år används för att bedöma om det finns en avvikelse från målet. Om det finns en avvikelse ska regeringen förklara denna och presentera en realistisk plan för att uppfylla målet. En sådan plan bör vara anpassad till konjunkturen. Regeringen bedömer, som ovan angivits, att det finansiella sparandet tydligt avviker från den målsatta nivån om ett sparande om i genomsnitt över en konjunktur- cykel. För att det finansiella sparandet ska nå avser regeringen bedriva en politik som leder till att det strukturella sparandet stärks. I vilken takt som avvikelsen från överskottsmålet ska korrigeras måste baseras på en samlad bedömning utifrån stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter (se vidare avsnitt 5.3.2). Rådets analys visar att regeringens aktiva stabiliseringspolitik har varit tids- mässigt träffsäker och att den offentliga sektorns finansiella sparande var förenlig med en väl avvägd finanspolitik, givet den bedömning av konjunkturläget regeringen gjorde i budget- propositionen . Rådet konstaterar dock att den stabiliseringspolitiska bilden har för- ändrats . Rådet ser vidare en risk för att det finansiella sparandet blir lägre än vad som är stabiliseringspolitiskt motiverat. Eftersom åtgärderna i budgetpro- positionen permanent försvagar budgeten blir en återgång till 1 procents över- skott i de offentliga finanserna svårare. Regeringen delar rådets bedömning att det var en väl avvägd politik att bedriva en aktiv finanspolitik för att dämpa finanskrisens effekter på tillväxten och arbetslösheten. Det kan dock diskuteras i vilken utsträckning det var lämpligt att genomföra stora permanenta skatte- sänkningar i stabiliseringspolitiskt syfte. har tidigare framhållit att den förra regeringen i större utsträckning borde ha använt temporära insatser för att möta konjunkturnedgången. Den förra regeringen genomförde därtill omfattande ofinansierade åtgärder , trots att konjunkturläget hade förbättrats. Underskotten har därför vuxit och förväntas 2014 uppgå till ca i termer av den offentliga sektorns finansiella sparande. Att många av de åtgärder som har vidtagits varit permanenta innebär att sparandet inte återvänt till den tidigare nivån, trots att konjunkturläget förbättrats. Det strukturella sparandet har försämrats med omkring 2 pro- centenheter , främst till följd av att den förra regeringen sänkte skatterna med sammantaget ca . Regeringen delar mot denna bakgrund rådets bedömning att ofinansierade åtgärder i budget- propositionen försvårat en återgång till den målsatta nivån för överskottsmålet. Makroprognoser och jämförelser med andra bedömare Rådet anser att regeringen har en avsevärt mer positiv syn på hur mycket ekonomin kan växa innan resursutnyttjandet är i balans än och andra bedömare. I huvudsak beror detta på en mer optimistisk syn på jämviktsarbetslösheten. Rådet anser även att regeringen har en mer optimistisk syn på hur snabbt de offentliga finanserna kommer att förbättras när resursutnyttjandet ökar. Den osäkerhet som indikeras av de olika bedöm- ningarna borde ha behandlats av regeringen och kunde ha motiverat en större försiktighet när det gäller permanenta budgetförsvagningar. Regeringen anser att det är viktigt att beakta att prognoser är osäkra. Att det görs oberoende prognoser av ett flertal externa aktörer är av stor betydelse för det offentliga samtalet om den ekonomiska utvecklingen och kan bidra till en högre kvalitet i de ekonomiska bedömningarna. Regeringen delar rådets uppfattning att avvikelser från andra bedömare bör redovisas och motiveras i de ekonomiska propositionerna. Sådana jämförelser är också i linje med den ändring av budgetlagen som beslutade om efter förslag i budgetpropositionen . Rådet betonar liksom tidigare att metoderna för att beräkna strukturellt sparande i offentlig sektor bör ses över. Rådet anser att en disaggregerad ansats är mer relevant, särskilt vid stora störningar i ekonomin. Den aggregerade metod som regeringen använder har enligt rådet uppenbara svagheter. Rådet menar att enkla beräkningar baserade på disaggregerade metod tyder på att skillnaden enskilda år kan vara av BNP, vilket kan ha stor betydelse för bedömningen av finanspolitiken.