prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Enligt artikel 11.2 får utövandet av dessa rättigheter inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggandet av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Föreningsfriheten anknyter nära till rätten till yttrandefrihet. I praxis behandlas yttrandefriheten därför som en integrerad del av föreningsfriheten (, och mot , no. 7601/76 och 7806/77, , para. 57; Chassagnou m.fl. mot [GC], no. 25088/94, 28331/95 och 28443/95, , para. Av praxis framgår även att det finns ett mycket begränsat utrymme att inskränka föreningsfriheten för politiska partier, endast övertygande och tvingande skäl kan utgöra grund för inskränkningar (Refah Partisi (the Welfare Party) m.fl. mot [GC], no. 41340/98, 41342/98, 41343/98 och 41344/98, , para. Inom ramen för prövningen av rättighetsskydd har kränkningar av föreningsfriheten i första hand konstaterats i anslutning till nationella beslut om partiförbud. Målen har främst gällt upplösning av och förbud mot politiska partier samt förbud mot att delta i partipolitiska aktiviteter av visst slag (se t.ex. United Communist Party of m.fl. mot [GC], no. 133/1996/752/951, , 1998-I; 26 EHRR 121). Målen har också gällt t.ex. beslut att vägra registrera politiska partier och generella förbud för offentliga tjänstemän att engagera sig i politiska partiers verksamhet. har en primär skyldighet enligt att avstå från ingrepp i bl.a. rätten till respekt för privatlivet, yttrandefriheten och föreningsfriheten. Därutöver har en positiv förpliktelse att verka för att enskilda inte hindras i utövandet av sina rättigheter av andra enskilda (se t.ex. mot [GC], no. 15573/89, , para. 2013/14:70 8.2 Förslaget är förenligt med regeringsformen Regleringen begränsar inte föreningsfriheten Regeringens bedömning: Förslaget till en ny lag om insyn i finansiering av partier innebär inte någon begränsning av föreningsfriheten. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Förvaltningsrätten i , , , , , , kommun, kommun, , kommuner och Landsting och , instämmer i bedömningen eller lämnar den utan invändning. Justitiekanslern, som bl.a. fäster vikt vid att någon rättighetsbegränsning varken är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i den föreslagna regleringen, bedömer att det föreslagna regelverket inte står i direkt strid med de aktuella bestämmelserna i regeringsformen och . Justitiekanslern betonar att frågan inte är oomstridd och anför att bedömningen bygger på en avvägning mellan två centrala men i detta fall delvis motstående intressen där frågan om skyddet för den enskilde bör kunna inskränkas något för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn. Justitiekanslern anser att det finns skäl att acceptera de argument som förs fram i promemorian och att de nämnda grundlagsbestämmelserna således bör kunna tolkas inskränkt i förhållande till det nu föreslagna regelverket. Tidningsutgivarna anser att frågan om förhållandet till den grundlagsskyddade föreningsfriheten är problematisk och framhåller att frågan i den fortsatta beredningen av ärendet måste ges stor uppmärksamhet och ytterligare analys. () anför att den föreslagna regleringen inte direkt strider mot de fri- och rättigheter som skyddas enligt 2 kap. RF, men anser att den argumentation som förs i promemorian angående detta inte är i alla delar helt övertygande. påpekar särskilt att syftet med en reglering inte nödvändigtvis är avgörande för om denna kan anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. ombudsmän () konstaterar att promemorian innehåller en noggrann genomgång av de i regeringsformen berörda fri- och rättigheterna men att det däremot inte görs någon analys av förslagets konsekvenser ur ett vidare konstitutionellt perspektiv, med utgångspunkt i de grunder som bär upp bl.a. bestämmelserna om föreningsfrihet. JO saknar också en analys av tillsynsbestämmelsernas förenlighet med regeringsformen och de gränsdragningsproblem som kan aktualiseras vid tillämpningen. () delar den uppfattning som finns i viss doktrin att förbud mot bidrag eller en skyldighet att redovisa uppburna ekonomiska bidrag står i strid med bestämmelserna i 2 kap. 24 § RF. delar också uppfattningen att det finns begränsade möjligheter att ålägga partierna att redovisa individuella bidrag utan att gå in i det område där inskränkningen inte kan motiveras. enligt uppfattning möjligt att begära samlade redovisningar () anser att prome- borde ha innehållit en förklaring av på vilka punkter som den betydligt mer omfattande Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter hade fel när den ansåg att formell offentlig kontroll och formella sanktioner skulle innebära en begränsning av partiernas roll för den fria åsiktsbildningen. Skälen för regeringens bedömning Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär en frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 RF). Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda samman- slutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). påpekade är föreningsfriheten av grundläggande betydelse för den politiska verksamheten eftersom de politiska partierna är att anse som föreningar (SOU 1972:15 s. 157). Föreningsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begräns- ningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (se avsnitt 8.1.1) gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. 24 § andra stycket RF anges nämligen uttömmande för vilka ändamål som en begränsning av föreningsfriheten får göras. får göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Genom dessa bestämmelser finns stöd för bl.a. gällande straffrättsliga regler om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § . melsen om sammanslutningar vars verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp har införts för att möjliggöra förbud mot rasistiska organisa- tioner i enlighet med artikel 4 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Regeringen konstaterar att en lag om insyn i finansiering av partier därför är möjlig att införa enbart under förutsättning att lagen ges en utformning som innebär att den inte begränsar friheten för enskilda att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften och att tillsammans verka för dessa syften inom ramen för sammanslutningen. Det bör vidare uppmärksammas att den centrala betydelse som parti- erna har i en demokrati medför att statsmakterna måste vara särskilt för- siktiga med att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation Grundlagberedningen framhöll att det var den offent- liga debatten och kritiken man i första hand fick lita till om otillfreds- ställande förhållanden skulle uppstå. Endast om den offentliga insynen avskärmades eller kritiken stod maktlös inför obestridliga missförhåll- anden kunde ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat. uttalade att det delade Grundlag- beredningens värderingar i dessa avseenden (KU 1973:26 s. 16–17). Ingen reglering av partiernas verksamhet eller organisation Det övergripande syftet med en reglering som ålägger partierna en skyldighet att öppet redovisa sina intäkter är att möjliggöra för väljare att få ökad insyn i hur partierna finansierar sin verksamhet. Väljarna kommer därigenom att kunna bedöma om det t.ex. kan finnas bakomliggande intressen som kan styra ett partis politiska inriktning eller om det kan finnas intressekonflikter. Ökad insyn i partiernas finansiering kan alltså bidra till att stärka demokratin genom att minska riskerna för att partierna och deras valkandidater utsätts för otillbörlig påverkan. Mot denna bakgrund och under förutsättning att insynsregleringen utformas på ett neutralt och objektivt sätt, utan godtycklig särbehandling av vissa intäkter i förhållande till andra, anser regeringen att en öppen redovisningsskyldighet inte kan anses påverka partiernas verksamhet på ett sådant sätt som avsetts i grundlagsförarbetena (jfr KU 1973:26 s. 16– 17). Med anledning av de synpunkter som ombudsmän () och () för fram bör det framhållas att detsamma får på motsvarande sätt anses gälla i fråga om en sådan offentlig tillsynsmekanism som naturligen bör komplettera en insynsreglering av det aktuella slaget, under förutsättning att tillsynen enbart avser att säkerställa att partierna fullgör sina skyldigheter enligt regleringen och därmed inte innebär någon tillsyn över partiernas verksamhet eller organisation som sådan (jfr avsnitt 6.16). Det kan här också anmärkas att den omständigheten att det ställs upp särskilda krav av associationsrättslig natur (jfr avsnitt 5.2) för att ett parti ska få ta emot statligt eller kommunalt partistöd inte har ansetts utgöra en reglering av partiernas organisation. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, i likhet med den övervägande majoriteten av remissinstanserna, att varken ett offentligrättsligt krav på partier att redovisa sina intäkter eller en därmed sammanhängande tillsynsmekanism kan anses reglera partiernas verksamhet eller organisation. Detta gäller oavsett om redovisningen sker för att uppfylla krav som följer av t.ex. skatterätten eller näringsrätten eller om den syftar till att säkerställa att enskilda ges insyn i partifinansiering så att de ska kunna göra ett välgrundat ställningstagande i samband med sin valhandling. Ingen begränsning av föreningsfriheten En offentligrättslig reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter utgör inte någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål eftersom det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Med hänsyn till föreningsfrihetens särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket och dess grundläggande betydelse som en del av de politiska spelreglerna bör det vidare framhållas att en insynsreglering inte heller kan anses komma i direkt konflikt med grundlagens syfte att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. Det återstår därför att bedöma om de indirekta effekter som en insynsreglering kan få när det gäller medborgarnas möjligheter att verka gemensamt inom ramen för ett parti trots detta måste anses innefatta en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. En begränsning av föreningsfriheten får, som nämns ovan, göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § andra stycket RF). I en kommentar till regeringsformen har gjorts gällande att offentligrättsliga regler om bl.a. förbud för partierna att uppbära bistånd från företag eller enskilda eller om skyldighet för dem att redovisa uppburna ekonomiska bidrag torde stå i strid med bestämmelsen om begränsningsändamål i 2 kap. 24 § andra stycket RF (, , , och , Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 192). Denna uppfattning delas av (). Med en sådan tolkning skulle det inte vara möjligt att införa några skyldigheter för partierna av det nu aktuella slaget. Mot bakgrund av den betydelse föreningsfriheten har i vårt parlamentariska system har den visserligen omgärdats av ett mycket starkt skydd genom den klart avgränsade och uttömmande uppräkningen av begränsningsändamålen. Av hänsyn till vikten av största möjliga åsiktsfrihet i ett pluralistiskt samhälle kan det också hävdas att tolkningen av vad som utgör en begränsning av opinionsfriheterna inte bör ges en alltför snäv innebörd. Regeringen vill dock understryka att det inte går att finna något stöd i förarbetena till regeringsformen för att ge föreningsfriheten en så vidsträckt innebörd som kommentaren till regeringsformen ger uttryck för (se bl.a. avsnitt 8.1.1 och där gjorda hänvisningar). Grundlagsskyddet innefattar i första hand ett skydd mot åtgärder som innebär ett faktiskt fysiskt tvång från det allmännas sida eller en kriminalisering av ett visst handlande (SOU 1975:75 s. 104). Föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes utgör inte någon begränsning av fri- och rättigheterna, även om de får till effekt att försvåra för en enskild att utnyttja sina fri- och rättigheter (prop. 1975/76:209 s. 153). Inte heller ska varje föreskrift som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna ses som en rättighetsbegränsning, även om föreskriften i det enskilda fallet kan upplevas som en inskränkning i möjligheten för den enskilde att utnyttja sina fri- och rättigheter. Som framgår ovan (avsnitt 8.1.1) framhålls i förarbetena att en föreskrift allmänt sett kan sägas innebära en begränsning bara om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad, eller om en sådan ingår som ett naturligt led i regleringen. I förarbetena till regeringsformen lyftes, i anslutning till behandlingen av föreningsfriheten, fram några exempel på föreskrifter som inte ansågs utgöra begränsningar av föreningsfriheten. Det påpekades att de formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av föreningsfriheten. Grundlagberedningen framhöll att dessa regler har till funktion att ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsning, minoritetsskydd osv. (SOU 1972:15 s. 157). Departementschefen ställde sig bakom denna bedömning. Han framhöll även att inte heller en sådan näringsrättslig lagstiftning, som innebar att viss verksamhet – t.ex. bank- och försäkringsrörelse – bara kunde bedrivas i föreningsform, stred mot föreningsfriheten. Avslutningsvis framhölls att vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i 2013/14:70 och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 112–113). Det kan konstateras att t.ex. bestämmelser i skattelagstiftningen eller allmänna bestämmelser om bokförings- och redovisningsskyldighet, som är tillämpliga för ekonomisk verksamhet som bedrivs av ett parti i dess egenskap av förening, inte anses innebära en begränsning av föreningsfriheten. Detsamma gäller i fråga om bestämmelser om straff eller andra sanktioner för överträdelser av sådan lagstiftning. Regeringen konstaterar också, i likhet med Justitiekanslern, att den lagstiftning om insyn i partifinansiering som föreslås i denna proposition varken uttryckligen eller underförstått syftar till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva politisk verksamhet i föreningsform. Vad som avses är i stället att säkerställa att allmänheten ges insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet oavsett hur dessa väljer att organisera sig eller vilken verksamhet som bedrivs för att uppnå föreningens syften. () påpekar är dock syftet med en reglering inte nödvändigtvis avgörande för om denna kan anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. I det sammanhanget uppmärksammar Tidningsutgivarna att det i och för sig är tänkbart att en offentligrättslig reglering om redovisning av partibidrag kan få till följd att enskilda bidragsgivare avstår från att lämna bidrag som är av sådan storlek att identiteten på givaren kommer att avslöjas. En sådan tänkbar effekt av regleringen kan dock enligt regeringens uppfattning inte sägas vara en sådan begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i insynsregleringen, i vart fall inte om denna utformas på ett neutralt och objektivt sätt. Inte heller kan det anses vara fråga om en effekt som indirekt påverkar rätten till fri åsiktsbildning eller något annat av de syften som regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet ska tillgodose. Det finns också anledning att framhålla att den föreslagna regleringen till sin karaktär har klara likheter med bl.a. sådan redovisningslagstiftning som inte anses utgöra en begränsning av föreningsfriheten. När det gäller förhållandet till rör, som nämns i avsnitt 8.1.2, de avgöranden från som avser den positiva föreningsfriheten i första hand beslut att förbjuda och upplösa politiska partier eller hinder mot att registrera sådana partier. Det saknas avgöranden från som ger stöd för slutsatsen att offentligrättsliga krav på redovisning av partiernas finansiering utgör ett ingrepp i föreningsfriheten. Mot bakgrund av de ställningstaganden som har gjorts av i dess rekommendation om ett gemensamt regelverk mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer framstår det också som uteslutet att skulle anse att ett sådant regelverk strider mot konventionen. Regeringen bedömer sammantaget att förslaget till en ny lag om insyn i finansiering av partier, inbegripet den tillsynsmekanism som föreslås, inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten, vare sig enligt regeringsformen eller enligt . 8.2.2Regleringen innebär inget tvång att uppge politisk åskådning Regeringens bedömning: Förslaget till en ny lag om insyn i finansiering av partier innebär inte att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Förvaltningsrätten i , , , , , , kommun, , kommuner och Landsting och , instämmer i bedömningen eller lämnar den utan invändning. Justitiekanslern, som bl.a. fäster vikt vid att någon rättighetsbegränsning varken är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i den föreslagna regleringen, bedömer att det föreslagna regelverket inte står i direkt strid med de aktuella bestämmelserna i regeringsformen och . Justitiekanslern betonar att frågan inte är oomstridd och anför att bedömningen bygger på en avvägning mellan två centrala men i detta fall delvis motstående intressen där frågan om skyddet för den enskilde bör kunna inskränkas något för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn. Justitiekanslern anser att det finns skäl att acceptera de argument som förs fram i promemorian och att de nämnda grundlagsbestämmelserna således bör kunna tolkas inskränkt i förhållande till det nu föreslagna regelverket. kommun delar utredningens slutsatser om att en ny lag inte tvingar någon att tillkännage sin politiska åskådning eller äventyra valhemligheten. Kommunen pekar på att det finns en risk att enskilda väljer att inte lämna bidrag eller åtminstone inte så stora bidrag som innebär en redovisningsskyldighet, men framhåller att det inte är ett skäl mot att införa lagstiftningen. () anför att den föreslagna regleringen inte direkt strider mot de fri- och rättigheter som skyddas enligt 2 kap. RF, men anser att den argumentation som förs i promemorian angående detta inte är i alla delar helt övertygande. påpekar särskilt att syftet med en reglering inte nödvändigtvis är avgörande för om denna kan anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. ombudsmän () konstaterar att promemorian innehåller en noggrann genomgång av de i regeringsformen berörda fri- och rättigheterna men att det däremot inte görs någon analys av förslagets konsekvenser ur ett vidare konstitutionellt perspektiv, med utgångspunkt i de grunder som bär upp bl.a. bestämmelserna om skyddet mot att tvingas ge till känna sin politiska åskådning. () anser att grundlagsregleringen bör tolkas i rättighetsstärkande och skyddande riktning och påpekar att skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning är absolut och inte kan inskränkas i lag. går det därför inte att som i promemorian dra slutsatsen att en registrering av enskilda bidragsgivare inte strider mot skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning. 2013/14:70 torde stöd för en kandidat eller ett parti i ett val typiskt sett vara uttryck för en politisk åsikt. () anser att det i praktiken är rimligt att anta att den som ger bidrag till ett parti också stödjer detta parti. finns det även flera rimliga skäl till varför man kan vilja stödja en politisk rörelse, men inte offentligt tillstå detta, och att det är dessa skäl som 2 kap. 2 § RF syftar till att försvara. är därför ytterst tveksamt till att förslaget löser de problem som uppmärksammades och har svårt att se hur lagen ska kunna genomföras utan att regeringsformen ändras i aktuella delar. Skälen för regeringens bedömning Yttrandefriheten har, liksom övriga fri- och rättigheter, en negativ sida – friheten att inte mot sin vilja tvingas yttra sig. I 2 kap. 2 § RF slås fast att ingen enskild får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med åskådning avses ett något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område (SOU 1975:75 s. 114). I förarbetena framhålls att skyddet för friheten att hålla inne med sina åsikter självfallet också omfattar sådana faktiska uppgifter som innebär att någons åsikter avslöjas, exempelvis en uppgift om tillhörighet till ett politiskt parti (prop. 1973:90 s. 244). Skyddet mot att tvingas uppge sin politiska åskådning är absolut och kan, för svenska medborgare, inte begränsas på annat sätt än genom ändring i grundlag. Den grundlagsskyddade negativa yttrandefriheten kommer även till uttryck genom föreskriften i 3 kap. 1 § första stycket RF om hemliga val. Regeringens lagförslag innebär bl.a. att partier ska vara skyldiga att redovisa en enskild bidragsgivares identitet, om det eller de bidrag som har lämnats av den bidragsgivaren sammantaget överstiger ett visst i lagen angivet tröskelvärde. Frågan är hur en sådan skyldighet förhåller sig till skyddet för friheten att hålla inne med sina politiska åsikter och inte avslöja sin partitillhörighet. Den som lämnar ett bidrag till ett visst parti torde i många fall kunna antas sympatisera med det partiets politiska idéer, även om han eller hon inte nödvändigtvis alltid behöver göra det. Om ett bidrag lämnas av en juridisk person är det inte heller givet att alla som representerar givarbolaget eller som är medlemmar i givarföreningen sympatiserar med det stödmottagande partiets politiska program. Som bl.a. () framhåller kan det dock hävdas att en uppgift om bidragsgivarens identitet i många fall kommer att avslöja viken politisk åskådning givaren har. En viktig utgångspunkt för regeringens förslag till en ny lag om insyn i partifinansiering är därför att regleringen inte får innebära något tvång för givaren att avslöja sin politiska åskådning. () anför att grundlagsregleringen bör tolkas i rättighetsstärkande och skyddande riktning. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att regeringens förslag till en ny insynsreglering har utarbetats med särskilt beaktande av de förarbetsuttalanden till bl.a. regeringsformen om vad som kan anses vara Prop. 2013/14:70 en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet (se avsnitt 8.1.1). Inget tvång att avslöja sin politiska åskådning Det bör inledningsvis understrykas att avsikten med den föreslagna lagen inte är att det allmänna ska få kännedom om vilka åsikter enskilda personer har. Någon rättighetsbegränsning är, som Justitiekanslern också fäster vikt vid, således inte åsyftad med den föreslagna regleringen, varken uttryckligen eller underförstått (jfr prop. 1975/76:209 s. 153– 154). Syftet är i stället enbart att säkerställa allmänhetens insyn i partiers finansiering.