prop · H103133 · 2014-03-18 00:00:00 — anser vidare att bestämmelsen bör omfatta i stort sett samtliga direktupphandlingar med en rapporteringsskyldighet för sådana som överstiger ett prisbasbelopp. Företagarna anser vidare att det bör i lagtext klargöras vad dokumentationsplikten ska omfatta. () och Svenska Teknik och Designföretagen (STD- företagen) anser att det krävs en precisering av vilka uppgifter som omfattas av bestämmelsen. KKV föreslår därför att regeringen genom en förordning bereder KKV möjlighet att meddela föreskrifter avseende de uppgifter som ska omfattas av dokumentationsplikten. Enligt () bör det införas en dokumentationsplikt för upphandlingar vars värde överstiger av beloppsgränsen för direktupphandling. FSOL anser vidare att lagstiftaren eller tillsynsmyndigheten ska besluta vad en dokumentation om direktupphandling ska innehålla. De bör dock innehålla uppgift om skälet till att direktupphandling genomförts, upphandlingens värde, om upphandlingen har annonserats, antal inkomna anbud och vald leverantör. Advokatfirman (Delphi) anser att dokumentationsplikten är en nödvändig förutsättning för de föreslagna höjningarna av direktupphandlingsgränsen. Vidare bör det enligt Delphi fastställas på central nivå vilka uppgifter som ska dokumenteras och ett formulär utformas för de upphandlande myndigheterna och enheterna att fullgöra skyldigheten. Dokumentationsplikten bör åtminstone innefatta uppgift om kontraktets karaktär med CPV-kod, vinnande leverantör med uppgift om denne tidigare haft kontrakt med myndigheten eller enheten, antalet tillfrågade leverantörer och antalet som lämnat anbud och namn på dessa, avtalets värde och löptid samt andra uppgifter av betydelse. Det krävs då inte någon sanktion enligt Delphi om dokumentationsplikten utformas på detta sätt och annonseringskrav kan då undvaras. anser att det av regelverket bör framgå vilka uppgifter som ska omfattas av skyldigheten, i vart fall kontraktets karaktär med CPV-kod, kontraktsvärde, löptid, tillfrågade leverantörer, anbudsgivare, vilken/vilka som tilldelats kontrakt, uppgift om tidigare kontrakt med myndigheten/enheten, avgörande skäl för tilldelningen och andra uppgifter av betydelse. Advokatfirman anser att den föreslagna bestämmelsen är överflödig och om den införs bör den relateras till tröskelvärdena som direktupphandlingsgränsen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Utredningens förslag om dokumentationsplikt är betingat av förslaget med betydligt höjda direktupphandlingsgränser. Förslaget motiveras av att det dels gör den upphandlande myndigheten och enheten uppmärksammade på de åtgärder som ska vidtas i upphandlingen, dels ger möjlighet att i efterhand följa hur upphandlingen gått till. Som utredningen påpekat har dokumentationsplikten i bedömts ha en disciplinerande verkan. Det kan vara av värde att även i ha en dokumentationsplikt. Skyldigheten bör dock begränsas till att gälla för enbart upphandlingar som har ett värde av betydelse. I likhet med utredningen görs i promemorian bedömningen att är en lämplig gräns. Som Kammarrätten i påtalat är det förvisso inkonsekvent att ange denna gräns för dokumentationsplikten i ett absolut värde och inte som en procentsats av tröskelvärdet som de föreslagna direktupphandlingsgränserna. Direktupphandlingsgränserna har emellertid särskild betydelse genom att de är bestämmande för tillämpningsområdet för upphandlingslagstiftningen, medan gränsen för dokumentationsplikten endast har betydelse för just denna bestämmelse. Av förenklingsskäl bedömer därför rege- 2013/14:133 ringen att denna gräns för dokumentationsplikten lämpligen bör anges i absolut värde. Vissa remissinstanser föreslår att det ska fastställas i författning eller på annat sätt vilka uppgifter som dokumentationsplikten ska omfatta. Utredningen har inte föreslagit någon bestämmelse i upphandlingslagstiftningen som reglerarar dokumentationspliktens omfattning. Utredningen har bedömt att följande uppgifter bör omfattas: den upphandlande myndighetens eller enhetens namn och organisationsnummer, föremålet för direktupphandlingen, hur konkurrensen togs till vara (annonsering eller tillkännagivande på myndighetens hemsida), vilka leverantörer som tillfrågades och hur många som lämnade anbud, vilken leverantör som tilldelades kontraktet (och organisationsnummer) och det viktigaste skälet för tilldelningen, avtalets (uppskattade) värde samt tidpunkten för kontraktets genomförande eller kontraktets löptid. De angivna momenten ska enligt utredningen ses som ett minimum av uppgifter som ska framgå av dokumentationen. Utredningens bedömning ger god vägledning om vilka uppgifter som ska dokumentetas. Regeringen bedömer därför att dokumentationspliktens omfattning inte bör fastställas i författning. Vidare gör regeringen samma bedömning som utredningen, att regeln inte bör kompletteras med en sanktion för underlåtenhet som näringslivsorganisationerna och även kommun föreslår. I bedömningen ingår att många upphandlande myndigheter och enheter dokumenterar skälen för sina beslut. I likhet med utredningen och promemorian gör regeringen bedömningen att bestämmelserna om de nya direktupphandlingsgränserna och kravet på dokumentation av direktupphandlingar bör utvärderas när de varit i kraft . Utvärderingen bör omfatta hur transaktionskostnaderna påverkats hos upphandlande myndigheter och enheter och leverantörer. Den bör även omfatta hur direktupphandlingsgränserna påverkat konkurrensen, inte minst för små och medelstora företag (jfr avsnitt 5.1). Av utvärderingen torde också komma att framgå om ytterligare precisering i författning krävs av vilka uppgifter som ska omfattas av dokumentationsplikten som några remissinstanser tagit upp. Särskilda definitioner av begrepp kopplade till Regeringens bedömning: En definition av begreppen upphandlande myndighet och direktupphandling av samma slag bör inte införas i Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende utredningens bedömning: Några remiss- instanser berör frågan. anser att det bör klarläggas på vilken nivå en sammanräkning av värdet för direktupphandlingar måste göras inom en och samma upphandlande myndighet. anser att det är önskvärt att det tydligt anges hur upphandlande myndig- het eller enhet definieras. Svenska Teknik och Designföretagen (STD- företagen) anser att beloppsgränsen bör gälla även fortsättningsvis för inköp av samma slag sammanräknade under ett räkenskapsår. uppger att det råder allmän osäkerhet om hur begreppen ska tolkas och att det i sin tur innebär att det kan uppstå problem när man ska beräkna det sammanlagda värdet av ett kontrakt för att avgöra om en direktupphandling är tillåten eller inte. Begreppen är centrala för att det på ett enkelt sätt ska vara möjligt att klarlägga om det är tillåtet att göra en direktupphandling eller inte. anser därför att det – allra senast i samband med implementeringen av de nya direktiven –måste finnas ett officiellt klarläggande av hur begreppen ska tolkas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende promemorians bedömning: (), (), Kommuner och Landsting (SKL), i , och Advokatfirman (Delphi) delar promemorians bedömning. Delphi anser dock att regeringen bör utreda om begreppen kan definieras närmare, förslagsvis i samband med genomförandet av de nya direktiven. () anser att det bör klarläggas på vilken organisatorisk nivå en sammanräkning av värdet för direktupphandlingar måste göras inom en och samma upphandlande myndighet. Föreningen () och Advokatfirman anser att begreppen bör förtydligas. kommun anser att det är viktigt och i högsta grad relevant att begreppen definieras av lagstiftaren. Byggindustrier (BI) och Företagarna anser att begreppen är centrala för att det på ett enkelt sätt ska vara möjligt att klarlägga om det är tillåtet att göra en direktupphandling eller ej. Ett klarläggande kan göras senast i samband med implementeringen av de nya direktiven. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen konstaterar att det råder osäkerhet hur begreppet upphandlande myndighet ska tolkas vid en beräkning av det sammanlagda värdet av ett kontrakt och därmed avgörandet av om direktupphandling är tillåten eller inte. Utredningen visar att vissa upphandlande myndigheters organisering inte medger att man på ett enkelt sätt skaffar sig en uppfattning om myndighetens samlade upphandlingar och inköp. Svårigheten avseende beräkningen av kontraktsvärdet kan således också bestå i hur den upphandlande myndigheten är organiserad och inte i reglernas utformning. Regeringen gör samma bedömning som utredningen, att begreppet upphandlande myndighet eller enhet inte bör preciseras i syfte att klarlägga i vilken utsträckning direktupphandling är tillåten. Regeringen delar () uppfattning, att sådana åtgärder riskerar att skapa skillnader mellan upphandlingar som omfattas av de direktivstyrda delarna av lagstiftningen och upphandlingar som omfattas av 15 kap. i respektive lag. Det kan vidare konstateras att det kan finnas skäl att återkomma till frågan med hänsyn till att förslagen till nya direktiv på upphandlingsområdet innehåller en bestämmelse som behandlar köp av olika separata operativa delar inom samma upphandlande myndighet och enhet. Likaså är det oklart hur rekvisitet direktupphandling av samma slag ska tolkas i bestämmelsen i 15 kap. 3 a § tredje stycket och . Här finns det, som utredningen påpekar, en vägledning från Kammarkollegiet (Direktupphandling – Vägledning 2011:6), som anger hur bedömningen av rekvisitet kan göras. Det finns, som Arbetsförmedlingen 2013/14:133 angett i sitt remissyttrande, även andra metoder. Regeringen delar därför utredningens bedömning att bestämmelsen i och inte kräver ytterligare precisering. Åtgärder för tillvaratagande av konkurrensen Regeringens förslag: De upphandlande myndigheterna och enheterna ska anta riktlinjer för genomförande av direktupphandlingar. Regeringens bedömning: Direktupphandlingar som inte är av mindre värde bör som regel annonseras, men något lagstadgat krav på annonsering av direktupphandlingar bör inte införas. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen föreslår att de upphandlande myndigheterna och enheterna endast vid behov ska anta riktlinjer för genomförande av direktupphandlingar. ningen bedömningen att upphandlande myndigheter och enheter vid direktupphandlingar som huvudregel bör tillfråga flera leverantörer. Remissinstanserna avseende utredningens förslag och bedömning: Flera remissinstanser som tillstyrker förslaget om höjda direktupphand- lingsgränser tillstyrker också förslaget om riktlinjer för direktupphand- Kammarrätten i anser att frågan bör utredas vidare. verket anser att bestämmelsen är otydlig. kommun framför att det är viktigt att det lämnas till de upphandlande myndigheterna att besluta Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget om höjd gräns för direktupphandling framför bl.a. , Företagarna och att, om gränsen höjs, bör, förutom att dokumentationsplikten görs obligatorisk, annonsering av direktupphandlingar ske, t.ex. på upp- handlande myndigheters och enheters hemsida, vilket bl.a. skulle bidra till att direktupphandlingar konkurrensutsätts och underlätta för mindre företag att komma in med anbud. Även Inköp , Svenska Teknik och Designföretagen (STD-företagen) och (LRF) anser att dokumentationsplikten ska kombineras med annonse- ringskyldighet, i sistnämnda fall för direktupphandlingar med ett värde Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att i promemorian görs inte bedöm- ningen att annonsering av direktupphandlingar som inte är av mindre värde som regel bör annonseras. Remissinstanserna avseende promemorians förslag och bedömning: Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget. (KKV), () och anser att kravet på riktlinjer i överensstämmelse med tidigare lagstiftning ska gälla endast vid behov. förslaget och anser att behovsanalysen framstår som otillräcklig. anser kammarrätten att ett obligatoriskt krav kan ifrågasättas med hänsyn till att lagförslaget inte innehåller någon reglering om vad riktlinjerna ska innehålla. Inköp , , , Byggindustrier (BI) och Företagarna anser att en annonseringsskyldighet för direktupphandlingar med ett värde som överstiger bör införas. Föreningen () föreslår en gräns för annonseringsplikt vid av direktupphandlingsgränsen. Svenska Teknik och Designföretagen (STD-företagen) föreslår gränsen för annonseringsplikt. Advokatfirman avstyrker förslaget att införa krav på riktlinjer och anför bl.a. att ytterligare formalisering av upphandlingsregelverket bör undvikas. Bestämmelsen kan dessutom endast ses som en ordningsföreskrift. Om syftet är att förmå upphandlande myndigheter och enheter att konkurrensutsätta eller på annat sätt utföra direktupphandlingar enligt ett av lagstiftaren förväntat förfarande bör den skyldigheten preciseras och framgå av lag. Endast om en sådan skyldighet är preciserad i lag kan skyldigheten sanktioneras genom upphandlingsskadeavgift eller överprövning av själva upphandlingen eller ett direktupphandlat avtal. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som utredningen påpekar innehöll och fram till den senaste lagändringen som trädde i kraft en bestämmelse enligt vilken den upphandlande myndigheten eller enheten vid behov skulle besluta riktlinjer för användning av direktupphandling. Regeln togs bort i anslutning till att direktupphandlingsgränsen lades fast till av tröskelvärdet (prop. 2009/10:180 s. 292). Som utredningen konstaterat kan riktlinjerna vara ett värdefullt sätt att ta tillvara konkurrensen och särskilt beakta småföretagens perspektiv. Regeringen gör samma bedömning som utredningen att det behövs ett strategiskt förhållningssätt när det gäller offentlig upphandling och inte minst användningen av direktupphandling. De upphandlande myndigheterna och enheterna bör noggrant ha analyserat vilka riktlinjer som ska gälla för myndighetens respektive enhetens direktupphandlingar. Vidare kan riktlinjerna läggas till grund för revision av direktupphandlingar. Trots att bestämmelsen upphävdes relativt gör regeringen bedömningen att det finns skäl att införa den på nytt med hänsyn framför allt till den stora höjningen av direktupphandlingsgränsen. Utredningen har i likhet med promemorian avstått från ett i lagarna uttryckligt krav på annonsering av direktupphandlingar. Regeringen bedömer inte heller att reglerna bör tyngas med ytterligare krav. Krav på annonsering av direktupphandlingar över ett visst värde, som , Företagarna, (BI), Föreningen (), Svenska Teknik och Designföretagen (STD-företagen), Inköp och () framför, föreslås därför inte. Däremot bör det i riktlinjerna som de upphandlande myndigheterna och enheterna ska anta, tydligt anges kriterier för när konkurrensen ska utnyttjas genom att annonsera upphandlingen eller konkurrensutsätta den genom att tillfråga flera leverantörer. Sådan annonsering av upphandlingar, även rörande kontrakt av lägre värden som är av särskilt intresse för småföretag, skulle bl.a. underlätta för företagen att få reda på vilka affärsmöjligheter som existerar på den offentliga marknaden och är av central betydelse ur ett 2013/14:133 konkurrensperspektiv. Det finns emellertid i många fall goda skäl för upphandlande myndigheter och enheter att på lämpligt sätt, t.ex. på den upphandlande myndighetens hemsida, annonsera även direktupphand- lingar avseende kontrakt av lägre värden. slår att regler om efterannonsering ska införas i lagarnas bestämmelser om upphandling under tröskelvärdena. Det finns inget som hindrar att de upphandlande myndigheterna och enheterna även efterannonserar sina direktupphandlingar i syfte att informera om genomförda upphandlingar. I anslutning till att de nya EU-direktiven på upphandlingsområdet genomförs i svensk rätt finns det anledning att överväga att införa regler om efterannonsering under tröskelvärdena och även för direktupphand- Riktlinjerna kan också behandla frågor om vem på den upphandlande myndigheten eller enheten som har behörighet att genomföra direktupp- De bör också behandla efter vilka grunder bedömningen om ett kontrakt kan ha ett gränsöverskridande intresse ska göras och hur myndigheten eller enheten ska förfara för att tillgodose kraven på att de grundläggande principerna är uppfyllda i sådana fall. utredningen menar kunna ingå i riktlinjerna är att visa på hur en lämplig strategi för direktupphandlingar kan utformas, jävsfrågor, korruption Regeringen gör bedömningen att den kraftiga höjningen av direktupp- handlingsgränsen bör motivera samtliga upphandlande myndigheter och enheter att anta riktlinjer. Det föreslås därför att uttrycket vid behov i förslag ska utgå och ersättas av att riktlinjer Som utredningen påtalat finns det stöd för de upphand- lande myndigheterna och enheterna vid upprättandet av riktlinjer i Kam- markollegiets vägledning om direktupphandling (2011:6). De upphandlande myndigheterna och enheterna har fram till relativt varit bundna av en bestämmelse om sådana riktlinjer som är i Riktlinjerna kan således byggas på tidigare erfarenheter och på an- visningar i Kammarkollegiets vägledning. Regeringen anser därför att det inte krävs preciserande bestämmelser om innehållet i riktlinjerna. kan det finnas skäl för regeringen att överväga om bör ges i uppdrag att ta fram ytterligare vägledning om riktlinjernas närmare Vid en kommande utvärdering av de föreslagna bestämmelserna om direktupphandlingsbeloppet och dokumentationsplikten bör det dock kunna konstateras om det finns behov av en reglering om riktlinjernas Lagrådet anser att frågan om riktlinjernas rättsliga karaktär – och om behovet av bestämmelsen över huvud – bör övervägas. sägs bl.a. att riktlinjerna kan vara ett värdefullt sätt att ta tillvara konkurrensen och särskilt beakta småföretagens perspektiv samt att det i riktlinjerna tydligt ska anges kriterier för när konkurrensen ska utnyttjas genom att annonsera eller konkurrensutsätta upphandlingen. enligt Lagrådet på att riktlinjerna, även om de vänder sig till den egna personalen, kommer att få direkt betydelse för enskilda företag. Regeringen bedömer som angetts ovan att riktlinjer för användning av direktupphandling är av stor betydelse med hänsyn framför allt till den avsevärda höjningen av beloppsgränserna. Regeringen anser att riktlin- jerna inte är att betrakta som föreskrifter, utan som ett inte rättsligt för- Prop. 2013/14:133 bindande beslut. Det är således fråga om en bestämmelse med innebörd att det ska tas fram rena policydokument med vägledande riktlinjer för användningen av direktupphandling med framför allt handläggningsrutiner om annonsering och konkurrensutsättning på annat sätt. Riktlinjerna är inte förbindande för vare sig den upphandlande myndigheten eller enheten eller för de företag som berörs av riktlinjerna. De upphandlande myndigheterna och enheterna förväntas givetvis följa de riktlinjer de har beslutat, men skyldigheten att anta riktlinjer är inte en förutsättning för giltigheten av kontrakt som tillkommit efter direktupphandling. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att riktlinjerna om direktupphandling kan få betydelse för enskilda leverantörer genom att upphandlande myndigheter och enheter genom annonsering eller på annat sätt informerar om sina direktupphandlingar i överensstämmelse med sina riktlinjer. Riktlinjerna kan således medföra att kontrakt eventuellt sluts mellan den upphandlande myndigheten eller enheten och en eller flera leverantörer som lämnat anbud på grund av informationen. Den betydelse riktlinjerna kan få för enskilda företag är således inte betungande på ett sätt som skulle medföra att riktlinjerna inte vore att anse som rent interna handlingsregler. Vidare påtalar Lagrådet beträffande bestämmelsens placering att det bör observeras att den ska avse båda de former av direktupphandling som behandlas i stycket, alltså såväl vid kontraktsvärde under en viss nivå relaterad till tröskelvärdet som t.ex. när det finns synnerliga skäl (första respektive andra meningen i nu gällande 3 §). Regeringen delar Lagrådets bedömning att bestämmelsen om riktlinjer bör placeras sist i stycket som en ny tredje mening. Regeringens förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska gälla för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något förslag avseende ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Ett par remissinstanser har dock efterfrågat ett snabbt införande av de av utredningen föreslagna ändringarna av direktupphandlingsgränsen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende promemorians förslag: () och kommun tillstyrker förslaget. () påtalar beträffande övergångsbestämmelsen att eftersom de föreslagna lagändringarna innebär en lättnad för upphandlande myndigheter och enheter är det osannolikt att de skulle försöka visa att äldre bestämmelser med lägre direktupphandlingsgräns skulle vara tillämpliga på ett visst kontrakt. 2013/14:133 Advokatfirman (Delphi) avstyrker förslaget avseende ikraftträdande . Delphi föreslår ikraftträdande i samband med genomförandet av de nya direktiven. Vidare anser Delphi att ikraftträdande vid ett halvårsskifte är mindre lämpligt med hänsyn till att upphandlande myndigheter har räkenskapsår som sammanfaller med kalenderåret. Olika direktupphandlingsgränser för olika delar av året kan leda till problem vid tillämpningen av 15 kap. 3 a § , enligt vilken en upphandlande myndighet inför bedömningen av om en direktupphandling är av lågt värde ska beakta direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret. Statens servicecenter anser att beloppsgränserna för direktupphandling bör kunna gälla retroaktivt från förslagsvis för att förhindra senareläggningar av planerade inköp på belopp över nu gällande men under de nya beloppsgränserna. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna bör träda i kraft , vilket bedöms vara . Att bestämmelserna därmed träder i kraft mitt under ett räkenskapsår bör inte föranleda någon annan bedömning med hänsyn till att ändringen innebär en högre direktupphandlingsgräns. En upphandling får anses påbörjad när den upphandlande myndigheten eller enheten beslutat om vilket upphandlingsförfarande som ska tilllämpas eller senast när myndigheten eller enheten genom annons eller på annat sätt beslutat att begära in anbud (prop. 2006/07:128 del I, s. 447 och 568). När det gäller otillåten direktupphandling, dvs. när ett avtal har slutits utan att upphandlingen har annonserats enligt bestämmelserna i , LUF eller LUFS, får en sådan anses påbörjad först när avtalet har slutits, om inte myndigheten eller enheten kan visa att ett upphandlingsförfarande rent faktiskt har påbörjats . har i linje med detta uttalat att ett upphandlingsförfarande får anses ha påbörjats när den upphandlande myndigheten beslutat inleda ett upphandlingsförfarande och detta beslut kommit till kännedom utåt genom att myndigheten tagit någon form av extern kontakt i syfte att anskaffa det som beslutet avser (HFD 2013 ref. 31). Som () framfört har en övergångsbestämmelse begränsad betydelse i förevarande förslag till lagändring med hänsyn till att de nya direktupphandlingsgränserna innebär lättnader för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Det saknas således behov för dem att stödja sig på äldre bestämmelser med en lägre direktupphandlingsgräns. Regeringen anser att bestämmelsen ändå är motiverad med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen om dokumentationsplikt. Regeringens bedömning: Höjda gränser för direktupphandling innebär totalt sett reducerade kostnader för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Höjda gränser leder också till att transaktionskostnaderna sänks för företagen.