prop · H103160 · 2014-03-18 00:00:00 — Enstaka specialpedagogiska insatser kan, som ovan nämnts, vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd. () ställer sig tveksamma till att färre insatser ska klassas som särskilt stöd. SRF menar att om ett antal åtgärder i stället klassas som stöd innebär det minskade överklagandemöjligheter. RBU har en liknande invändning. Som har framgått ovan har bl.a. och Skolinspektionen framfört att det förekommer att det fattas beslut om särskilt stöd och åtgärdsprogram trots att eleverna skulle kunna få sina behov tillgodosedda med hjälp av stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen. har vidare framhållit att många åtgärdsprogram består av en blandning av insatser, både sådana som är att betrakta som stöd men också insatser som utgör särskilt stöd. Regeringens förslag innebär således endast ett förtydligande av gällande rätt, inte att åtgärder som enligt gällande rätt utgör särskilt stöd framöver ska anses utgöra stöd. kommun anser att promemorians beskrivning av särskilt stöd går emot den rättspraxis som finns kring beslut om tilläggsbelopp för elever i behov av särskilt stöd. Tilläggsbelopp ska enligt skollagen lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd (se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen). Enligt förarbetena ska tilläggsbelopp avse extraordinära stödåtgärder, som inte har koppling till den vanliga undervisningen, t.ex. tekniska hjälpmedel, assistenthjälp och anpassning av en skollokal. Det kan också vara fråga om stödåtgärder åt elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer (prop. 2008/09:171 s. 42). Enligt regleringen på förordningsnivå avses med tilläggsbelopp ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen (14 kap. 8 § skolförordningen [2011:165] och 13 kap. 6 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Regeringen avser att se över denna reglering i syfte att få den att bättre överensstämma med nämnda förarbeten. Oaktat detta omfattar begreppet särskilt stöd, även enligt nuvarande reglering, fler åtgärder än de åtgärder som tilläggsbeloppet är avsedda att täcka. Regeringens förslag till ändring i skollagen innebär ingen ändring i det avseendet. Regeringen bedömer att förslaget, att det i skollagen ska förtydligas att en elev i första hand ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, inte bara tydliggör skolans befintliga ansvar för att individanpassa den ordinarie undervisningen, utan också medför en tydligare gränsdragning mellan stöd och särskilt stöd. En sådan tydligare gränsdragning skapar enligt regeringen bättre förutsättningar för att beslut om åtgärdsprogram endast ska fattas för de elever som verkligen är i behov av särskilt stöd. Färre åtgärdsprogram kommer således att behöva utarbetas. Detta möjliggör den omfördelning av resurser, från dokumentation till genomförande av stödinsatser som bl.a. efterfrågas av . Att inom ramen för den ordinarie undervisningen så långt möjligt tillgodose alla elevers behov är naturligtvis en utmaning. Flera av remissinstanserna har anfört att den specialpedagogiska kompetensen måste tillvaratas och förstärkas. Exempelvis har framfört att specialpedagogisk kompetens bör kopplas in . På så sätt får lärarna och arbetslaget stöd i arbetet med att anpassa den pedagogiska verksamheten efter elevernas behov. Även Handikappförbunden, , och ser ett behov av att specialpedagogiken och speciallärarnas/specialpedagogernas roll tydliggörs och förstärks. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning om att det är viktigt att tillvarata den specialpedagogiska kompetensen i ett tidigt skede. I den specialpedagogiska yrkesrollen ingår att stödja lärarna och medverka i det förebyggande arbetet med att undanröja hinder och svårigheter i olika lärmiljöer inom verksamheten. Till speciallärarnas arbetsuppgifter hör exempelvis att identifiera elevers behov av stöd och att undervisa eleverna. Av skollagen framgår att det i skolan ska finns personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses (2 kap. 25 § skollagen). Mot denna bakgrund bedömer regeringen att den nuvarande regleringen ger möjlighet att tillvarata den specialpedagogiska kompetensen i ett tidigt skede samt att så bör ske. Oavsett detta anser regeringen, i likhet med SPSM och Handisam, att lärare har behov av att fördjupa och utveckla sina kunskaper om stöd i den ordinarie undervisningen ytterligare. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att genomföra kompetensutvecklingsinsatser och utforma stödmaterial, med anledning av det förtydligande av lagstiftningen som föreslås. Kommunikation med eleven och elevens vårdnadshavare om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen Det ska, liksom , inte fattas något formellt beslut om stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det är därför viktigt att läraren informerar och samverkar med eleven och elevens vårdnadshavare om stöd i form av sådana anpassningar enligt gällande regler. Av skollagen framgår att eleven och elevens vårdnadshavare fortlöpande ska informeras om elevens utveckling (3 kap. 4 § skollagen). Av t.ex. läroplanen för framgår att läraren ska samverka med och fortlöpande informera föräldrarna om elevens skolsituation, trivsel och kunskapsutveckling. Elever i de obligatoriska skolformerna ska också en gång per termin ha ett utvecklingssamtal om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas samt om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så lång som möjligt inom ramen för läroplanen (se t.ex. 10 kap. 12 § skollagen). Som framgår av avsnitt 4 ska det därutöver upprättas skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser och de fall betyg inte ges. I en sådan plan ska läraren dels ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen eller ämnesområden som eleven får undervisning i, dels sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Det finns vidare inget som hindrar att skriftliga individuella utvecklingsplaner upprättas i fler fall än vad som anges i skollagen (prop. 2012/13:195 s. 20). Enligt nuvarande reglering ska det anmälas till rektorn om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Rektorn ska då se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utredas. Om utredningen visar att eleven har behov av särskilt stöd ska sådant stöd ges (3 kap. 8 § skollagen). I promemorian föreslås att det ska införas en ny bestämmelse med innebörden att om en elevs behov av stöd inte kan tillgodoses inom ramen för den ordinarie undervisningen ska detta anmälas till rektorn. har anfört att förslaget medför en risk för att beslut om särskilt stöd fördröjs. RBU har anfört att förslaget att läraren först ska ge stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen riskerar att leda till att relevanta åtgärder inte sätts in . Den nuvarande regleringen innebär att en utredning om särskilt stöd ska göras så snart det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. En sådan utredning kan resultera i en bedömning att det räcker att sätta in stöd och att särskilt stöd inte behöver sättas in. Regleringen innebär att resurser avsätts till utredning i stället för till omedelbara konkreta stödåtgärder. Gällande rätt har vidare uppfattats som otydlig och det förekommer att åtgärdsprogram upprättas trots att elevens behov av stöd kan tillgodoses inom ramen för den ordinarie undervisningen. Som anförts ovan föreslår regeringen att skollagen ska ändras i syfte att betona att stöd i första hand ska ges i form av extra anpassningar inom den ordinarie undervisningen. anser vidare att en anmälan till rektorn som huvudregel bör göras först om det, trots att stöd i form av extra anpassningar har getts, kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Som närmare utvecklas nedan anser regeringen dock att en sådan huvudregel måste kompletteras med ett undantag. Det är inte möjligt att ange någon tidsgräns för hur länge stöd bör ges i den ordinarie undervisningen innan en anmälan till rektorn ska göras. Tidpunkten för detta måste avgöras i varje enskilt fall. Om en elev efter en tids stöd fortfarande inte når de kunskapskrav som minst ska uppnås är det viktigt att stödinsatserna intensifieras och anpassas ytterligare utifrån elevens behov. Om stödet trots detta inte är tillräckligt bör frågan om elevens behov av särskilt stöd anmälas till rektorn. Det finns dock fall där särskilt stöd kan behöva sättas in relativt omgående, exempelvis om det stöd som ges inom ramen för den ordinarie undervisningen inte är tillräckligt för att en elev ska lära sig läsa. Det kan också finnas situationer där läraren kan bedöma att det stöd som kan tillhandahållas i den ordinarie undervisningen inte kommer att vara tillräckligt. Så kan t.ex. vara fallet med en elev vars funktionsnedsättning ger upphov till ett behov av betydande anpassningar. Detsamma kan gälla en elev med andra svårigheter, vilka kräver betydande anpassningar som inte kan hanteras inom ramen för den ordinarie undervisningen. Regeringen föreslår därför att den ovan föreslagna huvudregeln ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att en anmälan till rektorn ska göras omgående, om det finns särskilda skäl att anta att stöd i form av extra anpassningar inte skulle vara tillräckliga. anser att det behövs ett förtydligande avseende vem som har ansvaret för att ha en helhetsbild av elevernas stödbehov och påpekar att förslaget kan leda till att rektorn inte automatiskt får kännedom om de elever som riskerar att inte nå målen för utbildningen. Det följer av skollagen att det är huvudmannens ansvar att se till att utbildningen genomförs i enlighet med skollagens bestämmelser, t.ex. om stöd och särskilt stöd (2 kap. 8 § skollagen). Det pedagogiska arbetet vid en skola leds och samordnas av rektorn (2 kap. 9 §). Som nämnts tidigare följer det av läroplanerna att rektorn ansvarar för att undervisningen utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp som de behöver och denne vid behov ska se över fördelningen av resurser. För att tidigt synliggöra om elever är i behov av stödinsatser för att uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås är det viktigt med kunskapsuppföljning. I syfte att förbättra uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling har betyg införts från årskurs 6 i stället för årskurs 8 i och motsvarande skolformer. Därutöver har fler obligatoriska nationella ämnesprov införts. Det finns alltså flera sätt att uppmärksamma att en elev är i behov av stöd eller särskilt stöd. Det kan t.ex. ske inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov. Det är inte endast det sammantagna resultatet på ett nationellt prov som kan visa på att en elev riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, utan det kan också handla om att en elev inte når godkänt på ett delprov. Signaler om att en elev riskerar att inte uppnå kunskapskraven kan komma genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt. Regeringen utgår ifrån att det kontinuerligt förs en dialog mellan rektorn och skolans personal, så att rektorn får den information Prop. 2013/14:160 som han eller hon behöver för att kunna ta sitt ansvar. Utredning av elevens behov av särskilt stöd och samråd med elevhälsan Sedan en anmälan har gjorts till rektor har denne, enligt nuvarande reglering, en skyldighet att se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation (3 kap. 8 § skollagen). Av förarbetena framgår att med uttrycket andra svårigheter avses sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd även om det inte finns anledning att befara att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (prop. 2009/10:165 s. 664). I promemorian föreslås att bestämmelsen om utredning ska tas bort. Detta förslag har avstyrkts av en majoritet av remissinstanserna. Att elever som behöver särskilt stöd för att nå målen också ges sådant stöd är centralt och arbetet med särskilt stöd är en viktig fråga som berör stora delar av den pedagogiska verksamheten i skolan. kan ett beslut om särskilt stöd innebära inskränkningar och förändringar i den enskilde elevens utbildning. Regeringen anser därför att det måste ställas höga krav på rättsäkerhet. Detta innebär att de beslut om särskilt stöd och åtgärdsprogram som fattas ska vara riktiga i sak och beskriva adekvata åtgärder. En förutsättning för detta är att besluten grundar sig på ett väl underbyggt och korrekt underlag. Regeringen bedömer därför, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att promemorians förslag om att ta bort utredningskravet inte tillgodoser elevernas behov av rättsäkerhet och likvärdighet. Promemorians förslag bör därför inte genomföras. Vid utredningen av en elevs behov av särskilt stöd ska samråd ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 8 § skollagen). I elevhälsan ingår bl.a. specialpedagogiska insatser (2 kap. 25 § skollagen). Flera remissinstanser har framhållit att specialpedagogernas betydelse bör tydliggöras och förstärkas. Exempelvis framhåller att det stöd som ges ska bygga på det som elevhälsan och specialpedagoger ordinerar. I den specialpedagogiska yrkesrollen ligger att göra pedagogiska utredningar på såväl organisations-, gruppsom individnivå samt att upprätta och praktiskt arbeta med åtgärdsprogram i samverkan med andra aktörer. Specialpedagogen eller specialläraren kan bl.a. bistå rektorn eller läraren i bedömningen av om en elevs behov av stöd kan tillgodoses genom stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller om det krävs särskilt stöd. Specialpedagogisk kompetens bör därför, även fortsättningsvis, tillvaratas i utredningen av en elevs behov av särskilt stöd genom samråd med elevhälsan. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning om specialpedagogernas betydelse och vill därtill framhålla speciallärarnas betydelse. Regeringen anser att det endast i undantagsfall bör kunna anses vara uppenbart obehövligt att i en utredning om särskilt stöd samråda med den del av elevhälsan som har specialpedagogisk kompetens. Regeringens förslag: De behov som ska framgå av åtgärdsprogram- met är de behov av särskilt stöd som eleven har. När det gäller upp- följning och utvärdering ska det inte längre krävas att det i åtgärds- programmet anges hur uppföljningen och utvärdering ska ske, utan det ska räcka med att ange när uppföljning och utvärdering ska ske och vem som ansvarar för att det sker. Regeringens bedömning: Åtgärdsprogram bör även fortsättnings- vis utarbetas för en elev i behov av särskilt stöd oavsett om det begärs av eleven eller dennes vårdnadshavare. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens för- I promemorian föreslås att åtgärdsprogram endast ska upprättas om det begärs av eleven, om han eller hon fyllt , eller av elevens Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna avstyrker promemorians förslag om att åtgärdsprogram endast ska utarbetas på elevens eller vårdnadshavarens begäran. Detta gäller bl.a. Statens skolverk, , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), , Barn- och elevombudet, Pysslingen Förskolor och samt . flertal remissinstanser, däribland Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), , , och Skolinspektion framhåller att några av åtgärdsprogrammens viktigaste uppgifter ur såväl ett pedagogiskt perspektiv som ur rätts- säkerhetssynpunkt är att det ska användas som en skriftlig bekräftelse på de stödåtgärder som ska vidtas samt som ett uppföljnings- och utvärderingsinstrument i skolornas systematiska kvalitetsarbete. väsendets överklagandenämnd betonar att utarbetandet av åtgärdspro- gram är en viktig del av processen i arbetet med elever i behov av särskilt stöd och ett mycket viktigt instrument för att säkerställa att eleven får det stöd som eleven enligt skollagen har rätt till. Skolinspektionen anser att om kvaliteten på åtgärdsprogrammen för- bättras så kommer arbetet med det särskilda stödet också att bli bättre. Åtgärdsprogrammen kan då bli ett viktigt verktyg för skolan, där det t.ex. beskrivs vilka stödåtgärder som skolan ska vidta och på vilket sätt. SPSM och anser att arbetet med åtgärds- programmen behöver förbättras och utvecklas för att höja kvaliteten. SPSM anser att åtgärdsprogrammen bör bli färre till antalet men mer pricksäkra både avseende målgrupp och inne- kommuns uppfattning är att antalet åtgärdsprogram som upprättas är för många. Genom att upprätta färre åtgärdsprogram kan kvaliteten på dessa öka. programmen fyller en viktig funktion när det gäller att säkerställa kvalitet och likvärdighet, men anser bl.a. att det bör ses över hur åtgärds- programmen kan utformas på ett enklare sätt och hur uppföljningar och revideringar kan ske på ett mer effektivt sätt. klagandenämnd har föreslagit att nuvarande ordning kan effektiviseras genom minskade krav på åtgärdsprogrammens omfattning. anför att åtgärdsprogrammen har vållat stora bekymmer för skolorna då rutinerna för dessa fungerat bristfälligt, samt att de positiva effekter som rimligen borde förknippas med in- förandet av åtgärdsprogram har uteblivit. Skälen för regerings förslag och bedömning Åtgärdsprogram för rättssäkerhet och likvärdighet Som framgått av avsnitt 4 följer det av skollagen att åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. fattas av rektorn eller den som rektorn har gett i uppdrag att besluta (2 kap. 10 § och 3 kap. 9 § skollagen). Beslutet kan överklagas hos Regeringens utgångspunkt är att åtgärdsprogrammet ska vara ett red- skap för lärare, rektorer och annan skolpersonal i arbetet med att stödja en elev i behov av särskilt stöd, så att han eller hon kan uppnå de kun- skapskrav som minst ska uppnås. Programmet är en skriftlig bekräftelse på elevens behov av särskilt stöd och de stödåtgärder som ska Som bl.a. Handisam, Statskontoret, Skolinspektionen och har framfört utgör åtgärdsprogrammet således ett viktigt dokument ur ett rättsäkerhets- och likvärdighetsperspektiv. gör därför bedömningen att promemorians förslag att åtgärdsprogram endast ska utarbetas på begäran av en elev eller en elevs vårdnadshavare inte säkerställer elevernas behov av rättsäkerhet och likvärdighet av- seende särskilt stöd. Promemorians förslag i denna del bör därför inte Åtgärdsprogrammens innehåll bör förtydligas Som nämnts tidigare visar Skolinspektionens tillsyn att det finns kvalitetsbrister i skolornas arbete med särskilt stöd och åtgärdsprogram. uppvisade av de granskade grundskolorna brister i arbetet. Kritiken handlar främst om att rektorn inte ser till att beslut om åtgärdsprogram fattas samt att det av programmen inte framgår vilka stödbehov eleverna har eller hur de ska tillgodoses, följas upp och I gymnasieskolan uppvisar av skolorna brister i arbetet med åtgärdsprogram och kritiken avser samma brister som i Av promemorian framgår att även Skolväsendets över- klagandenämnd ser brister i utredningen av elevernas stödbehov och i de åtgärder som beskrivs i åtgärdsprogrammen. Åtgärderna är ofta diffusa och det framgår inte i vilken omfattning eller på vilket sätt eleven ska få Flera remissinstanser har påpekat att arbetet med åtgärdsprogrammen Det framhålls bl.a. att kvaliteten på programmen kan öka om de blir färre till antalet, men mer pricksäkra avseende både målgrupp och innehåll, att programmen bör kunna utformas på ett enklare sätt, att kraven på deras innehåll bör kunna minskas samt att uppföljningar och revideringar kan genomföras på ett effektivare sätt. Regeringen delar dessa uppfattningar. Regeringen har i avsnitt 5 före- slagit att lagstiftningen ska förtydligas när det gäller gränsdragningen mellan det individanpassade stöd som ska ges till alla elever och det särskilda stöd som efter upprättande av ett åtgärdsprogram ska ges till vissa elever. Exempel på stöd respektive särskilt stöd återfinns i samma avsnitt. Med en tydligare gränsdragning mellan vad som utgör stöd respektive särskilt stöd finns också förutsättningar att förtydliga regleringen av åtgärdsprogrammens innehåll i linje med vad remissinstanserna har föreslagit. Behoven av särskilt stöd ska beskrivas och det ska anges hur dessa behov ska tillgodoses Till grund för ett beslut om att en elev ska ges särskilt stöd ligger utredningen av elevens behov av sådant stöd (3 kap. 8 § skollagen). Enligt allmänna råd bör utredningen innehålla en beskrivning av elevens svårigheter och skolsituation dels ur ett individperspektiv, dels ur ett grupp- och skolperspektiv. Vidare bör, enligt de allmänna råden, elevens behov av stöd avseende hela skolsituationen framgå. Utredningen bör således innehålla en beskrivning av elevens samtliga stödbehov, dvs. både det som bedöms som behov av stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och det som bedöms som behov av särskilt stöd. Enligt 3 kap. 9 § skollagen ska åtgärdsprogram endast utarbetas för elever som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. I lagtexten anges dock inte vilka behov det är som ska beskrivas i åtgärdsprogrammet. har i sin praxis fastställt att om en elevs behov av stöd ryms inom ramen för den ordinarie undervisningen utgör det skäl för att fatta ett beslut om att inte utarbeta ett åtgärdsprogram. anför i sitt remissvar att de, trots detta, noterat att det förekommer att åtgärdsprogram upprättas för elever som endast är i behov av stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen. Av promemorian framgår därutöver att åtgärderna i programmen ofta är diffusa och att det inte är tydligt i vilken omfattning och på vilket sätt eleven ska få hjälp. Regeringen konstaterar mot denna bakgrund att nuvarande reglering inte är tillräckligt tydlig avseende vilka behov och insatser som ska beskrivas i ett åtgärdsprogram. Eftersom ett åtgärdsprogram utgör ett beslut om att en elev ska ges särskilt stöd och då ett sådant beslut kan överklagas måste vissa grundläggande krav på dokumentation uppfyllas. För att eleven och elevens vårdnadshavare ska kunna ta ställning till beslutet är det, enligt regeringens uppfattning, angeläget att det tydliggörs att det är elevens behov av särskilt stöd som ska beskrivas i åtgärdsprogrammet. En elev kan vara i behov av särskilt stöd oavsett om eleven har en medicinsk diagnos eller inte. Om en elev har en medicinsk diagnos, utgör enbart angivandet av diagnosen, t.ex. Aspergers syndrom eller ADHD, inte en beskrivning av elevens behov av särskilt stöd. En elev med sådan diagnos kan däremot, i likhet med en elev utan diagnos, ha behov av t.ex. fasta rutiner, struktur och kontinuitet. När dessa behov är av sådan karaktär och omfattning att de inte kan tillgodoses genom stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen är det fråga om behov av särskilt stöd och det är dessa behov som ska anges i åtgärdsprogrammet. kan t.ex. ha behov av så omfattande stöd i den dagliga undervisningen att regelbundna specialpedagogiska insatser behöver sättas in . Det är vidare viktigt att de konkreta åtgärder som avses att vidtas med anledning av det identifierade behovet av särskilt stöd anges i åtgärdsprogrammet.