prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — En ordning som innebär att partierna tvingas redovisa partibidrag över vissa angivna tröskelvärden kan, som nämns ovan (avsnitt 8.2.1) och som kommun noterar, visserligen få till följd att enskilda väljer att inte lämna ett bidrag eller väljer att begränsa sitt stöd så att det inte överstiger tröskelvärdet för redovisning av identitetsuppgifter. Regeringen vill dock framhålla att regleringen inte innebär att möjligheten att lämna bidrag är begränsad till sådana bidrag som är redovisningspliktiga för partierna. Under förutsättning att villkoren för partiernas redovisning av sin finansiering slås fast i en klar och tydlig författning, får den som överväger att lämna ett partibidrag kännedom om vilka uppgifter som kommer att redovisas till myndigheterna i syfte att skapa insyn i finansieringen. Det står i den situationen var och en fritt att lämna ett bidrag av valfri storlek eller att avstå från det, på samma sätt som att det står var och en fritt att ställa upp som valkandidat för ett parti, att skriva en politisk debattartikel eller på något annat sätt ge ett uttryck för sin rätt till fri åsiktsbildning. En offentligrättslig lagstiftning av det nu aktuella slaget bör vidare kunna jämföras med vissa andra situationer där enskilda frivilligt deltar i ett partis verksamhet och där kopplingen till det politiska partiet kan komma att avslöjas. Exempelvis innebär tillämpning av bl.a. skattelagstiftning att det i ärenden hos t.ex. och andra statliga förvaltningsmyndigheter förekommer uppgifter om vilka enskilda som i sådana avseenden har en koppling till ett parti. Detta anses inte utgöra någon begränsning av den negativa yttrandefriheten eller strida mot principen om den fria åsiktsbildningen trots att det är tänkbart att lagstiftningen indirekt skulle kunna ge utrymme för antaganden om en viss persons politiska åskådning eller inverka på enskildas benägenhet att ta på sig uppdrag för en politisk organisation. Den föreslagna insynsregleringen präglas således inte av några inslag av tvång som är riktat mot enskilda bidragsgivare. En skyldighet att mot sin vilja tvingas uppge sin politiska åskådning kan inte heller sägas ingå som ett naturligt led i regleringen (jfr prop. 1975/76:209 s. 153–154 och avsnitt 8.1.1). Regeringen anser mot denna bakgrund att den föreslagna regleringen som sådan och de tänkbara effekterna av regleringen inte kan anses innebära en begränsning av skyddet för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. De tänkbara effekterna av förslaget kan av samma skäl inte heller anses vara sådana att det upp- kommer någon risk för konflikt med skyddet för den fria åsikts- 2013/14:70 bildningen, som är det främsta övergripande syftet med de grundlagsskyddade opinionsfriheterna. De överväganden som regeringen gör i det föregående när det gäller rätten till negativ yttrandefrihet enligt regeringsformen gör sig också gällande i fråga om den föreslagna regleringens förhållande till yttrandefriheten enligt artikel 10 i . Regleringen bedöms med andra ord inte heller utgöra ett intrång i rätten till yttrandefrihet enligt konventionen. Ingen begränsning av valhemligheten De ställningstaganden som regeringen gör ovan i fråga om rätten till negativ yttrandefrihet är relevanta också när det gäller föreskrifternas effekter för skyddet av valhemligheten enligt 3 kap. 1 § RF. En väljare är inte tvungen att avslöja hur han eller hon har röstat i ett val, men det står var och en fritt att göra detta om han eller hon så önskar. Att en bidragsgivare i vissa fall enligt den föreslagna lagen om insyn i finansiering av partier kommer att namnges efter att ha lämnat ett frivilligt bidrag till ett parti kan därför inte anses komma i konflikt med grundlagens bestämmelse om hemliga val. 8.2.3Redovisningen innebär ingen otillåten åsiktsregistrering Regeringens bedömning: Förslaget till en ny lag om insyn i finansiering av partier innebär inte att någon enskild utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Förvaltningsrätten i , , , , , , kommun, , kommuner och Landsting och , instämmer i bedömningen eller lämnar den utan invändning. Justitiekanslern, som bl.a. fäster vikt vid att någon rättighetsbegränsning varken är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i den föreslagna regleringen, bedömer att det föreslagna regelverket inte står i direkt strid med de aktuella bestämmelserna i regeringsformen och . Justitiekanslern betonar att frågan inte är oomstridd och anför att bedömningen bygger på en avvägning mellan två centrala men i detta fall delvis motstående intressen där frågan om skyddet för den enskilde bör kunna inskränkas något för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn. Justitiekanslern anser att det finns skäl att acceptera de argument som förs fram i promemorian och att de nämnda grundlagsbestämmelserna således bör kunna tolkas inskränkt i förhållande till det nu föreslagna regelverket. kommun håller med om utredningens slutsats att en reglering och redovisning av bidrag inte per automatik leder till en otillåten åsikts- kommun framhåller dock vikten av att registrering och redovisning av bidragsgivare hanteras korrekt och att enskilda indi- vider får information om de nya reglerna vid en donation som överstiger tröskelvärdet så att de kan ta ställning till om de vill synas i samman- Statskontoret anför att den lösning som föreslås i promemorian, och som innebär att en grundlagsändring inte är nödvändig, möjligen fungerar rent lagtekniskt men ifrågasätter om de förslag som lämnas är förenliga med grundlagens intentioner i fråga om det absoluta skyddet Statskontoret anser därför att det finns ett behov av att utreda denna fråga vidare. () anför att den föreslagna regleringen inte direkt strider mot de fri- och rättigheter som skyddas enligt 2 kap. RF, men anser att den argumentation som förs i prome- angående detta inte är i alla delar helt övertygande. påpekar särskilt att syftet med en reglering inte nödvändigtvis är avgör- ande för om denna kan anses inskränka en fri- och rättighet eller inte. ombudsmän () konstaterar att promemorian innehåller en noggrann genomgång av de i regeringsformen berörda fri- och rättig- heterna men att det däremot inte görs någon analys av förslagets konse- kvenser ur ett vidare konstitutionellt perspektiv, med utgångspunkt i de grunder som bär upp bl.a. bestämmelserna om förbud mot åsikts- () anser att grundlags- regleringen bör tolkas i rättighetsstärkande och skyddande riktning och påpekar att skyddet mot åsiktsregistrering är absolut och inte kan inskränkas i lag, vilket innebär att det inte blir aktuellt att göra en går det därför inte att som i promemorian dra slutsatsen att en registrering av enskilda bidrags- givare inte strider mot skyddet mot åsiktsregistrering. vidare att en enskild med fog kan hänvisa till grundlagens regler och säga att bidraget ges under förutsättning att någon uppgift om bidraget inte förs in i ett allmänt register och att ansvaret för att det finns ett medgivande ytterst ligger på det offentliga organet. ifrågasätter även om det är önskvärt att genom en grundlagsändring möjliggöra en registrering av enskilda gåvor. nyttan kan vara liten i förhållande till den inskränkning för den enskilde som en registrering innebär, men framhåller att en grundlags- ändring skulle möjliggöra en sådan proportionalitetsbedömning som förutsätts i 2 kap. 21 § RF. () anser att prome- förslag, oaktat dess insynsskapande syfte, innebär en registrering som strider mot grundlagen. Skälen för regeringens bedömning Tillämpningen av den föreslagna lagen om insyn i finansiering av partier förutsätter att den mottagande myndigheten registrerar uppgifter om bl.a. vissa enskilda bidragsgivares identitet. En sådan reglering kan införas endast under förutsättning att förfarandet inte kommer i konflikt med förbudet mot åsiktsregistrering eller de grunder som bär upp detta, t.ex. principen om fri åsiktsbildning och rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i . Förbudet mot åsiktsregistrering innebär att ingen svensk medborgare får antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning om detta inte sker med samtycke från den enskilde själv (2 kap. 3 § RF). Av förarbetena framgår att ett av syftena med att införa regleringen var att skydda rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i (SOU 1975:75 s. 460). Innebörden av förbudet får också förstås mot bakgrund av den debatt som förekom om sådan åsiktsregistrering som skedde i det s.k. (SOU 1975:75 s. 463). Förbudet mot åsiktsregistrering är, i likhet med skyddet mot att tvingas uppge sin åskådning, absolut. Det kan således inte begränsas genom Som framgår ovan omfattar skyddet dock enbart registrering som sker utan samtycke. I förarbetena uttalades att sådan registrering som sker i samband med opinionsundersökningar vid val och i förteck- ningar över kandidater i val karaktäriseras av att de sker med den registrerades samtycke och uppenbarligen måste vara tillåtna (SOU 1975:75 s. 35 och prop. 1975/76:209 s. 117). För att ett giltigt samtycke ska anses föreligga torde normalt förutsättas att den enskilde har fått all den information om registreringen som behövs för att han eller hon ska kunna göra ett välgrundat ställningstagande till åtgärden (jfr prop. 2009/10:80 s. 179 och prop. 1975/76:209 s. 243). I förarbetena uttalades vidare att ett register där en person finns antecknad på någon grund som saknar varje samband med politisk åskådning inte får kompletteras med en anteckning om den registrerades åskådning i sådant hänseende. En sådan kompletterande anteckning får nämligen anses vara helt självständig och därmed grundad enbart på den Bestämmelsen ansågs däremot inte utgöra något hinder mot att anteckningar om t.ex. partitillhörighet tillförs ett register över personer som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker. Grunden för anteckningen är i sådant fall att den registrerade anses utgöra en sådan risk (prop. s. 118). Förbudet hindrar inte heller t.ex. att en uppgift om politisk åskåd- ning registreras i en brottsutredning som rör ett brott som motiverats av gärningsmannens politiska åskådning eftersom sådana uppgifter kan ha betydelse för brottsrubricering och straffmätning. () anför att grundlags- regleringen bör tolkas i rättighetsstärkande och skyddande riktning. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att regeringens förslag till en ny insynsreglering har utarbetats med särskilt beaktande av de förarbetsuttalanden till bl.a. regeringsformen om vad som kan anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet (se avsnitt 8.1.1). Syftet med den föreslagna lagen är varken uttryckligen eller underförstått att samla in och registrera uppgifter om enskilda personers politiska åskådning (prop. 1975/76:209 s. 153–154 och avsnitt 8.1.1). i stället att säkerställa medborgarnas förtroende för demokratin och att enskilda väljare ska kunna bedöma risken för intressekonflikter i Prop. 2013/14:70 samband med val. anser dock att ett krav på redovisning av bidragsgivares identitet, trots syftet med regleringen, innebär en otillåten åsiktsregistrering. Regeringen vill i denna fråga anföra följande. Förbudet i 2 kap. 3 § RF omfattar registreringar som sker i allmänna register enbart på grund av en medborgares politiska åsikter. Som framgår ovan har avsikten varit att förhindra att det allmänna inrättar register i vilka enskilda registreras med uppgift om sin politiska åskådning när sådana uppgifter saknar någon form av samband med registrering som sker på helt andra grunder. Ett partis redovisning till en statlig förvaltningsmyndighet av sina verksamhetsintäkter kan komma att innehålla vissa identitetsuppgifter om enskilda medborgare. Den omständigheten att en enskild person har lämnat ett bidrag till ett parti kan också, som påpekas ovan (avsnitt 8.2.2), säkerligen i många fall motivera antaganden om att personen i fråga sympatiserar med det mottagande partiets åsikter i politiska frågor, även om det inte nödvändigtvis behöver finnas ett samband mellan partiets respektive bidragsgivarens värderingar i olika hänseenden. () påpekar är skyddet mot åsiktsregistrering absolut, vilket innebär att inte ska göras någon proportionalitetsbedömning för att avgöra om ett redovisningskrav av det aktuella slaget är förenligt med grundlagen. För att bedöma om den automatiserade behandling av personuppgifter, som föreslås för den mottagande myndigheten, är att anse som otillåten enligt 2 kap. 3 § RF eller inte, måste det enligt regeringens mening däremot beaktas att syftet med registreringen är att möjliggöra insyn för väljarna i partiernas finansiering för att avslöja eventuella intressekonflikter och för att motverka risken för otillbörlig påverkan och korruption. Registreringen sker alltså på den grunden att uppgifterna ska ge kännedom om vilka intressen som står bakom partiets finansiering. Att denna registrering i och för sig kan leda till att bidragsgivarnas politiska tillhörighet avslöjas innebär inte att registreringen kan anses ske enbart på grund av den enskildes politiska åskådning. Regeringen gör mot den angivna bakgrunden sammantaget bedömningen att varken bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF eller de konstitutionella grunder som bär upp bestämmelsen, särskilt principen om fri åsiktsbildning, kan anses lägga hinder i vägen för att införa ett krav på redovisning av partiernas finansiering. Med hänsyn till den föreslagna regleringens karaktär ser regeringen i likhet med kommun ett behov av riktade informationsinsatser när det gäller bl.a. innebörden och tillämpningen av kravet på redovisning av en bidragsgivares identitet (jfr avsnitten 6.14 och 6.16). Det bör dock i detta sammanhang anmärkas att den registrering av uppgifter som sker vid en tillämpning av den föreslagna regleringen inte förutsätter något formellt krav på samtycke från den enskilde bidragsgivaren på sätt som () gör gällande. Regeringens bedömning: Förslagen innebär en viss ökning av kostnaderna för Kammarkollegiets verksamhet. förvaltningsmyndigheter som berörs av förslagen förväntas endast marginella kostnadsökningar uppkomma. finansieras inom ramen för befintliga anslag. att noggrant följa frågan. Förslagen innebär en viss ökad administrativ börda för partierna och Några administrativa kostnader för t.ex. företag som ägs av partier uppkommer inte till följd av att partierna ska redovisa intäkter i sin politiska verksamhet. Eventuella merkostnader för de tillkommande nya måltyperna hos de allmänna förvaltningsdomstolarna ryms inom befintliga anslag. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. promemorian görs bedömningen att kostnaderna för de nya uppgifter som föreslås för Kammarkollegiet bör finansieras genom en höjning av Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser instämmer i bedömningen eller lämnar den utan invändning. betonar att negativa konsekvenser av förslaget i väsent- liga delar tycks underskattas. Kammarkollegiet anser att det för närvar- ande inte går att uppskatta resursbehovet för de föreslagna uppgifterna, men bedömer att det uppskattade resursbehovet är för lågt både för införandet och för den löpande verksamheten. () bedömer att promemorian sannolikt underskattar kostnaderna för genomförandet. Kammarrätten i håller med om att de tillkommande målen till de allmänna förvaltningsdomstolarna sannolikt inte kommer vara många till antalet, men påpekar att den totala arbetsbelastningen på domstolarna ökar i samband med att fler måltyper överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. rätten anför vidare att domstolarna inte kompenseras ekonomiskt för den totala ökning av arbetsbelastningen som detta innebär. för ett liknande resonemang och framhåller att ett flertal mindre resurs- krävande reformer sammantaget medför att mer betydande resurstillskott till domstolarna är nödvändiga. anser att det är lämpligt att utvärdera lagens effekter efter införandet och vid behov genomföra eventuella kompletteringar. län och i bedömer att den verksamhet som blir aktuell för dem kan hanteras inom myndighetens anslag. Skälen för regeringens bedömning Regeringens förslag innebär att Kammarkollegiet ska ansvara för bl.a. offentliggörande av partiernas intäktsredovisningar. kommer därmed behöva att med egen eller extern kompetens upprätta ett it-system för mottagande och offentliggörande av intäktsredovisningar som ges in elektroniskt till myndigheten. Ett parti som väljer att lämna in en intäktsredovisning i elektronisk form torde kunna göra detta genom ett webbformulär eller någon annan likartad elektronisk lösning. De redovisade uppgifterna bör sedan enligt regeringens mening på ett relativt enkelt sätt kunna föras in i systemet för offentliggörande. Offentliggörandet kan ske direkt på Kammarkollegiets webbplats. Elektronisk redovisning ska dock vara frivillig enligt den föreslagna lagen och en intäktsredovisning får alltså ges in till Kammarkollegiet i pappersform. Regeringen bedömer att detta inte kan antas medföra några ökade kostnader för Kammarkollegiet. Offentliggörandet av intäktsredovisningarna på Kammarkollegiets webbplats bedöms vidare inte innebära några ökade kostnader för myndigheten jämfört med om redovisningarna enbart skulle göras tillgängliga för allmänheten genom att lämnas ut i pappersform med stöd av offentlighetsprincipen. Kammarkollegiet kommer också att behöva informera och ge råd och stöd till partier som efterfrågar information om hur de ska fullgöra sin redovisningsskyldighet enligt den föreslagna lagen. Det kan antas att denna typ av service kommer att efterfrågas i åtminstone ett inledningsskede. Regeringen bedömer att detta kommer att leda till endast marginella kostnadsökningar för Kammarkollegiet. Förslaget att Kammarkollegiet ska utöva tillsyn och pröva frågor om bl.a. förseningsavgift och särskild avgift innebär att myndigheten får en ny övervakande funktion. Tillsynsfunktionen innebär främst att Kammarkollegiet ska utreda om intäktsredovisningar eller anmälningar om att intäkterna i ett partis verksamhet understiger tröskelvärdet har getts in i rätt tid. Vidare kommer intäktsredovisningarna att lämnas in en gång , vilket innebär att Kammarkollegiet först i samband med att intäktsredovisningarna och anmälningarna ska ges in behöver kontrollera att detta sker. När det gäller prövningen av frågor om särskild avgift innebär förslaget att det är först om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig som Kammarkollegiet ska granska innehållet i intäktsredovisningen. I konsekvens med detta bedömer regeringen att det får antas bli fråga om endast ett begränsat antal utredningar. Engångskostnaden för att etablera it-systemet, inbegripet bl.a. förberedelser och uppbyggnad av webbplats, internutbildning och framtagande av blanketter, kan enligt regeringen beräknas motsvara en årsarbetskraft. Kostnaderna för det löpande arbetet enligt den nya lagen med att offentliggöra partiernas intäktsredovisningar och anmälningar om att intäkterna understiger tröskelvärdet samt med att utöva tillsyn och bedriva informationsinsatser bedöms motsvara högst en årsarbetskraft. Förslagen innebär sammanfattningsvis en viss ökning av kostnaderna för Kammarkollegiets verksamhet. Regeringen bedömer emellertid att dessa merkostnader kan finansieras inom ramen för myndighetens anslag. Regeringen avser dock att noggrant följa frågan och vid behov återkomma till . Med anledning av vad Kammarkollegiet och () anför om att det uppskattade resursbehovet och kostnaderna för detta är för lågt beräknade kan det, som framgår ovan, konstateras att regeringen i dessa delar instämmer i den bedömning som görs i promemorian. Det bör dock framhållas att tillämpningsområdet för regeringens förslag, till skillnad från förslaget i promemorian, inte omfattar samtliga partier som deltar i allmänna val utan är begränsat till partier som ställer upp i val till eller . Den föreslagna regleringen innebär att Kammarkollegiet bl.a. kommer att behöva inhämta uppgifter från om vilka partier som har deltagit i val till eller . Detta gäller även för uppgifter om vilka valkandidater som har tagit plats som ledamöter eller ersättare för ledamöter i någon av dessa beslutande politiska församlingar. Sådan information kommer att finnas tillgänglig hos när valresultatet slutligt har fastställts. Information om vilka partier som har registrerat sina partibeteckningar och anmält sina valkandidater för deltagande i val finns tillgängliga hos redan före valet. Uppgifter om vilka partier som har deltagit i val till eller och vilka kandidater som har utsetts till ledamöter i dessa beslutande politiska församlingar finns tillgängliga på webbplats. Eftersom dessa uppgifter redan finns i elektronisk form anser regeringen att de också bör kunna överföras elektroniskt till Kammarkollegiet. Denna informationshantering innebär att får nya uppgifter. Information om vilka partier som har deltagit i val blir dock bara aktuell att lämna till Kammarkollegiet när den myndigheten ska avgöra vilka partier som är redovisningsskyldiga enligt den föreslagna lagen. I fråga om partier som deltar i ett val till någon av de aktuella beslutande politiska församlingarna blir sådan informationsinhämtning aktuell för Kammarkollegiet året då valet har ägt rum. Det blir således fråga om ett uppgiftslämnande för som är i och för sig regelbundet återkommande, men som med hänsyn till mandatperiodernas längd normalt kommer att vara mindre frekvent. Mot denna bakgrund får det enligt regeringens bedömning antas bli fråga om marginella merkostnader som ryms inom befintliga anslagsramar för . Andra statliga förvaltningsmyndigheter och har enligt vallagen (2005:837) till uppgift att avgöra den slutliga rösträkningen i allmänna val. Kammarkollegiet kan behöva inhämta vissa uppgifter från om partier som har deltagit i val. Vidare bedömer regeringen att kan behöva lämna uppgifter till Kammarkollegiet om de partier som får statligt stöd. Även vid handläggningen av ett tillsynsärende kan det bli aktuellt för Kammarkollegiet att inhämta uppgifter från och statliga förvaltningsmyndigheter som hanterar sådant statligt stöd till partier som ska redovisas enligt den föreslagna lagen. Om det efter en anmälan från någon enskild eller i annat fall finns särskild anledning att anta att ett parti inte har korrekt redovisat t.ex. statligt stöd som partiet får enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier eller om intäktsredovisningen saknar information om sådant stöd kan Kammarkollegiet kontrollera denna uppgift hos . Detta kan dock förväntas medföra endast marginella kostnadsökningar för och statliga förvaltningsmyndigheter som prövar frågor om statligt stöd till partier och bör därför enligt regeringen kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Regeringen bedömer, i likhet med i och i , att detsamma bör gälla i fråga om det aktuella uppgiftslämnandet i verksamhet. Riksdagspartierna är skyldiga att föra räkenskaper och upprätta årsredovisningar samt skattedeklarationer. Den befintliga överenskommelsen mellan flertalet av riksdagspartierna innebär vidare att dessa partier redan redovisar intäkter och givare av större bidrag för offentliggörande. Den föreslagna regleringen innebär att partier som deltar eller har deltagit i val till eller ska redovisa uppgifter om partiets verksamhet på central nivå till Kammarkollegiet. En sådan redovisningsskyldighet innebär en ökad administrativ börda för partier som ska samla in uppgifter från den centrala delen av partiorganisationen och från t.ex. företag som de har ett bestämmande inflytande över.