prop · H103127 · 2014-03-25 00:00:00 — Enligt utredningen skulle en utökning av listan innebära en avlastning för byggnadsnämnderna och rättsväsendet i övrigt. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 6. Bland annat mot bakgrund av förslag redovisade regeringen i Budgetpropositionen att regeringen avsåg att ge i uppdrag att föreslå hur listan av åtgärder som är befriade från krav på bygglov kan utökas, bl.a. genom att öka byggnadsarean för sådana komplementbyggnader (t.ex. friggebodar) som det inte krävs bygglov för (prop. 2013/14:1, UO18, s. 48). Som en följd av detta gav regeringen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utöka den tillåtna storleken för sådana komplementbyggnader i anslutning till en- och tvåbostadshus som enligt 9 kap. 4 § PBL är undantagna från kravet på bygglov. har undersökt förutsättningarna för att utöka undantagen från kravet på bygglov. I rapporten att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov – Friggebodar m.m. (rapport 2013:35) redovisar förutsättningarna för att dels utöka den bygglovsfria arean för dagens friggebodar , dels undanta byggnader på i anslutning till en- och tvåbostadshus från kravet på bygglov. Enligt rapporten ska sådana byggnader kunna fungera som komplementbyggnad, men ska även, till skillnad från friggebodar, kunna användas som självständiga bostäder. Maximal tillåten takhöjd föreslås vara . Byggnaden ska kunna uppföras som en självständig bostad i strid med detaljplan, men den bör inte kunna medföra någon rättighet att bilda en ytterligare fastighet utöver vad planen medger. Kravet på bygglov ersätts av en anmälningsskyldighet där kravet på tekniskt samråd och kontrollansvarig tas bort. Anmälningsplikten regleras i plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. Enligt bör det också finnas ett krav på anmälan vid ändrad användning från komplementbyggnad till Prop. 2013/14:127 självständig bostad. Möjligheten att bygga en eller flera friggebodar, som tillsammans inte får vara större än , och som varken kräver bygglov eller anmälan, kan enligt kombineras med förslaget. 5.2Byggnad utan krav på bygglov Regeringens förslag: Komplementbostadshus och komplementbygg- nader ska få uppföras i anslutning till ett en- och tvåbostadshus utan krav på bygglov, med vissa begränsningar. nya byggnader tillsammans med övriga byggnader som har uppförts på tomten med stöd av det föreslagna regelverket för dessa byggnader ska inte få vara större än . För byggnaderna ska gälla en maximal tillåten taknockshöjd om . uppföras närmare gränsen än endast om de grannar som berörs medger det. Byggnaderna ska få uppföras närmare ett järnvägs- spår än endast om järnvägens infrastrukturförvaltare medger Krav på bygglov för dessa byggnader ska dock fortfarande gälla dels om kommunen har bestämt detta i en detaljplan, dels om byggna- derna är sådana som från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt är särskilt värdefulla eller ingår i ett sådant Krav på bygglov ska även gälla för att uppföra eller bygga till ett komplementbostadshus eller för att ändra en komplementbyggnad till ett komplementbostadshus om åtgärderna ska ske inom eller i anslutning till en flygplats eller ett övnings- eller skjutfält som är av riksintresse för totalförsvaret. bostadshus ska inte lovfrihet gälla för att i dess omedelbara närhet uppföra ytterligare ett komplementbostadshus eller en komplement- byggnad utöver den maximala byggnadsarean Den begränsning avseende en som finns i 9 kap. 4 § första stycket 3 plan- och bygglagen ska endast avse sådana komplementbyggnader som har uppförts på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov enligt samma paragraf eller motsvarande äldre bestämmelser. Regeringens bedömning: Det bör införas ett krav på anmälan avseende de föreslagna åtgärderna och anmälan bör regleras i Byggnadsarean för nuvarande komplementbyggnader utan krav på bygglov bör inte utökas . bör ges i uppdrag att utreda dels behovet av en reglering av avstånd till gräns mot allmän plats såsom gata, väg och park, dels om det kan vara lämpligt att tillåta uppförande av mindre förråd, lekstugor, m.m. närmare gränsen än . förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men i förslag finns inga begränsningar i fråga om sådana bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § (2010:900), PBL, eller områden som är utpekade som riksintressen för Inte heller någon reglering av avstånd till järnväg fanns i förslag. föreslår vidare en alternativ utökning av den bygglovsfria arealen för dagens friggebodar . Remissinstanserna: i , Kommuner och Landsting, , Fastighetsägarna, byggindustrier och tillstyrker förslaget. Även jagvillhabostad.nu tillstyrker förslaget i dess huvuddrag men saknar en analys utifrån den bostadssökandes perspektiv, om förslaget är tänkt som en åtgärd mot bostadsbristen. Förslaget bör omarbetas och kompletteras med en risk- och konsekvensanalys där de tänkta brukarna är i fokus. Organisationen saknar resonemang kring hyressättning, besittningsskydd, kontroll av brukarnas rättigheter och risken för hyresdiskriminering. kommun ställer sig positiv till förslaget, men anser att det bör förtydligas vilka bostäder som är att betrakta som en- och tvåbostadshus. För att undvika konflikter mellan grannar och karaktärsförändring av bostadsområden med små tomter föreslår kommunen att de bygglovsbefriade byggnaderna, , alltid placeras från gräns mot granne och från gata. Det bör också förtydligas vilka aspekter ur ett säkerhets- och hälsoperspektiv som kan användas för att neka startbesked. finner det praktiskt möjligt att genomföra förslag till bygglovsbefriade byggnader men finner stor risk för en sammanblandning mellan olika typer av bygglovsbefriade byggnader, planenliga uthus och huvudbyggnaders beståndsdelar. Det är därför tveksamt om förslaget verkligen kan leda till en förenkling av förutsättningarna för uthus. är tveksam till om den förmodade nyttan överväger över de komplikationer i handläggning av plan- och lovfrågor som otvetydigt kommer att uppstå. Några instanser, däribland (mark- och miljödomstolen), Kungl. Tekniska högskolan och har förklarat att de inte kan lämna något svar med anledning av den korta remisstiden. Även (Mark- och ) och kommun kritiserar det forcerade förfarandet, och anser att förutsättningarna gör det omöjligt för remissinstanserna att behandla förslaget på önskvärt sätt. (Mark- och ) anser vidare att konsekvensanalysen är otillräcklig och att förslaget inte kan antas påverka bostadsförsörjningen i de områden där behovet finns. Förslaget innebär ett icke önskvärt kringgående av regelsystemet och undergräver betydelsen av planarbete och förtroendet för plan- och byggregelverket. Ändringarna kan förväntas leda till stora negativa konsekvenser avseende omgivningspåverkan. Tillsynsärenden kan antas öka i en sådan omfattning att de förenklingar som förslagen syftar till inte kommer att förverkligas eftersom arbetsbördan för kommuner och överprövande myndigheter totalt sett kan befaras bli större. Förslagen kan utgöra ett hot mot möjligheten till planering och styrning av bebyggelseutvecklingen och innebär en inskränkning av enskilda medborgares möjlighet till demokratiskt inflytande över sin närmiljö samt en begränsning av deras rättighet att kunna överklaga beslut som går deras intresse emot. Domstolen framhåller också att en ordning som innebär större möjligheter till bygglovs- befrielse inte nödvändigtvis innebär en förenkling för byggherrar och myndigheter, en synpunkt som delas av flera kommuner. Förslaget ställer stora krav på byggherren som måste avgöra dels om åtgärden får uppföras bygglovfritt, dels om åtgärden t.ex. kan medföra betydande olägenhet. När krav på kontakt med myndigheter och prövning i förväg försvinner, kan det befaras att antalet tillsynsärenden ökar. En ordning där prövningen förskjuts från tillståndsbeslut till tillsynsärenden medför en ökad arbetsbelastning för myndigheter och domstolar, bl.a. beroende på att utredningsarbetet blir svårare och mer omfattande samt förskjuts uppåt i instanskedjan. Legaldefinitionen av tomt leder till att varje nytt bostadshus skapar en rätt till ytterligare ett bostadshus m.fl. bygglovfria åtgärder (jfr 1 kap. 4 §). Förslaget är inte begränsat till planlagt område utan gäller även för markområden där markens lämplighet för boende över huvud taget inte är prövad. Den prövning som har gjorts genom en detaljplan har inte någon betydelse eftersom uppförandet av byggnaden får ske i strid med planbestämmelserna, även om marken är olämplig att bebygga. Det startbesked som ska krävas enligt förslaget är ett myndighetsbeslut som inte kan överklagas. Att beslutet inte går att överklaga har negativa konsekvenser för andra berörda. Bostadshus som uppförts på mark som är olämplig, bl.a. av skäl som oacceptabla bullernivåer, kan förväntas medföra ett ökat antal anmälningar med krav på åtgärder enligt vilket kan påverka t.ex. Försvarsmakten. Möjligheten att genom en detaljplan införa bygglovsplikt kommer inte att uppväga angivna nackdelar. Den tillsyn som kommunerna är ansvariga för kommer inte heller att vara ett fullgott skydd mot att olämplig bebyggelse uppstår. (mark- och miljödomstolen) påpekar att det är förhållandevis vanligt med överklagande av bygglov med anledning av att en granne inte anser att det ska byggas, t.ex. på grund av förlorad utsikt eller ökad insyn. Om nya bostadsbyggnader tillåts utan bygglov och i strid med befintliga detaljplaner kommer dessa synpunkter att dyka upp först när byggandet påbörjas och grannen får kännedom om planerna. Befintliga detaljplaner kan vara utformade på en mängd olika sätt och ibland med syften som kan ha både med utsikt och med insyn att göra. Det finns risk för att det uppstår byggnation som är i strid med det centrala syftet med vissa detaljplaner vilket i sin tur kan leda till granntvister som belastar såväl byggnadsnämnderna som efterkommande instanser i kedjan. Vidare anser domstolen att det i lagstiftningen måste klargöras att de nya bostadsbyggnaderna inte ska få bilda egna fastigheter. Flera av de myndigheter som svarat på remissen är kritiska till förslaget. avstyrker förslaget eftersom det inte helt beaktat konsekvenser och risker utifrån ett energieffektiviseringsperspektiv. Den samhälleliga kontrollen av de krav som finns på området skulle minska. pekar på vikten av att framtida informationsinsatser kring eventuella nya regler måste inbegripa information om att förslagen inte innebär någon förändring vad gäller tillämpningen av bestämmelserna om strandskydd enligt . anser att det hade varit lämpligt med en bredare konsekvensanalys och att förslaget hade beaktat svårförenliga situationer mellan infrastruktur och boende. Risker för försämrad trafiksäkerhet, trafikstörningar och också t.ex. nya byggnader som används för bostadsändamål där trafiken kan orsaka olägenheter (som i sin tur genererar åtgärdskostnader för infrastrukturhållaren) behöver beaktas. Förslaget bör kompletteras i syfte att minimera risker för olägenheter och säkerhet. avstyrker förslagen enligt rapporten eftersom de riskerar att negativt påverka byggnadsmiljöer och byggnader i alltför hög grad, en synpunkt som delas av flera länsstyrelser och kommuner, bl.a. och kommun. Vidare anser att förslagen är oförenliga med regeringens preciseringar avseende miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Rapportens förslag kan ge omfattande påverkan på kulturmiljöer. En anmälningsplikt enligt rapportens förslag ersätter inte fullt ut den viktiga bedömningsinstans som bygglovsprövningen utgör, exempelvis när det gäller hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena och en god helhetsverkan. En byggnad om och i taknockshöjd kan innebära en omfattande negativ påverkan på omgivningen. Handisam har uppfattat förslag som att det inte ska ställas krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning vid bostadsinredning, vilket Handisam motsätter sig. Flertalet länsstyrelser är övervägande kritiska mot förslaget. i anser att förslaget inte lever upp till intentionerna i nya PBL, där ett viktigt syfte var att lägga grunden för en ökad förutsägbarhet i plan- och byggprocessen och att minska antalet skador och fel i nya byggnader. Detaljplaneinstrumentets funktion som kraftfullt verktyg för att förebygga konflikter och risker i den byggda miljön försvagas. I förslag saknas ett helhetsperspektiv där man väger in effekterna av förslag om bygglovsbefrielse av tillbyggnader av en- och tvåbostadshus, en synpunkt som delas av flera kommuner. Det finns risker för hälsa och säkerhet när nya bostadshus kan byggas på mark som i detaljplan belagts med byggnadsförbud, exempelvis på grund av närheten till en farligt godsled. Förslagets negativa konsekvenser i form av ökat tillsynsbehov för , risk för grannkonflikter, m.m. överstiger vida förslagets positiva konsekvenser för bostadsförsörjningen, även detta en synpunkt som delas av flera kommuner och länsstyrelser. i tycker att förslaget är positivt i den bemärkelsen att byggherren ges större möjligheter till självbestämmande samt att förslaget skulle kunna medföra ett ökat byggande av bostäder. ser risker i form av stora olägenheter för grannar. Även i avstyrker förslaget, bl.a. eftersom det föreslagna förfarandet med bygganmälan innebär att i praktiken ändå måste göra en bygglovsprövning. Kommunerna kan också drabbas av stora och svårbedömda kostnader för utbyggnad av vatten, avlopp, vägar och annan service om förslaget genomförs. Det är inte heller möjligt att samhället ska reglera att just ungdomar eller studenter ska bo i dessa bostäder. Det finns risk för att personer med en svag ställning på bostadsmarknaden kommer att tränga ihop sig i för små lägenheter under otrygga upplåtelseformer. Flera kommuner är kritiska till förslaget. kommun befarar att förslagen skulle få förödande konsekvenser för kommunens värdefulla miljöer, medföra rättsosäkerhet både för fastighetsägaren, grannar och för nämnden som tillsynsmyndighet. Många villatomter är små och har väl tilltagna byggrätter med stora huvudbyggnader och 1–2 komplementbyggnader på vanligen 40–. planer har nämnden redan tagit ställning till lämpligt antal komplement- byggnader, deras sammanlagda area och användning. möjlighet att överklaga tas bort är olyckligt i kombination med att bygg- nadsnämnden inte heller gör en fullständig lovprövning, med allt som där ingår av bedömning av olägenhet och placering med hänsyn till sådan mark som i detaljplanen markerats som olämplig att bebygga på grund av ledningar, terräng, natur eller närhet till gata, särskilt med tanke på att det är fråga om relativt stora byggnader. Kommunen ser en risk för att olovliga bostadsrättsföreningar kommer att bildas, när det i anslutning till ett tvåbostadshus uppförs ytterligare en självständig bostad. kommun avstyrker förslaget och framför bl.a. att en bygglovsbefriad åtgärd ska vara av en sådan karaktär att någon samhällskontroll inte behövs eftersom risken vid fel bedöms som liten. komplementbyggnader kommer att kräva samhällskontroll genom anmälan och kommunen anser därför att den föreslagna nya byggnadstypen inte lämpar sig som bygglovfri. förslaget kan leda till att kommunens infrastruktur påverkas utan att samhället kan planera, påverka eller ingripa. att landets kommuner har mycket olika förutsättningar och behov gällande ungdoms- och studentbostäder. I de storstäder med högre utbildningar där behovet av studentbostäder är större, finns tomter stora nog att placera nya självständiga men mindre bostäder på ett relativt långt avstånd från stadskärnan, medan dessa nya byggnader på mindre orter kan komma att uppföras i eller i omedelbar anslutning till centrum. Om detta sker utan samhälleligt inflytande ökar också behoven av tillsyn i efterhand, speciellt i mindre kommuner med redan ansträngda resurser. Det krävs en ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) eftersom många detaljplaner saknar bestämmelse om minsta tomtstorlek. kommun föreslår att bygglovsbefrielse bara ska gälla för tomter större än . arkitekter avstyrker förslaget eftersom det riskerar att leda till ökad regelförvirring då exempelvis vissa åtgärder på fasad kräver bygg- lov medan uppförande av ett helt bostadshus inte behöver göra det. Konsekvensbeskrivningen är otillräcklig med avseende på hur förslaget påverkar möjligheterna till långsiktigt hållbar stadsutveckling. stadsarkitektsförening avstyrker förslaget som befaras leda till att stads- miljökvalitet och attraktivitet i den bebyggda miljön påverkas negativt genom bristande utformning och stadsbyggnadsmässigt olämplig place- Förslaget utgör en obalanserad avvägning mellan allmänna och Skälen för regeringens förslag och bedömning Undantag från krav på bygglov Befolkningstillväxten i landet är hög. befolkningen enligt öka med mer än 90 000 invånare (SCB statistiska meddelanden BE 18 , s. 6). Jämfört med våra nordiska grannländer har det byggts ungefär hälften så många bostäder per person. Dessa faktorer har lett till att det på många håll i landet finns en betydande brist på bostäder. Enligt –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten (rapport 2013:19) – uppger 126 kommuner att den lokala bostadsmarknaden präglas av brist på bostäder i förhållande till efterfrågan. Inte minst är det svårt för unga och studenter att hitta en bostad. förslag skulle göra det möjligt att etablera ytterligare bostäder i anslutning till befintliga en- och tvåbostadshus. Enligt regeringens bedömning skulle sådana bostäder utgöra ett värdefullt tillskott på en ansträngd bostadsmarknad. skulle förslag göra det möjligt för den enskilde att i högre grad bestämma själv över hur den egna fastigheten bör användas och utvecklas. Samhällets prövning av olika byggåtgärder har två syften. Vid prövningen av lov ska bevaka att den tilltänkta åtgärden är lämpligt lokaliserad, utformad och utförd med hänsyn till samhällets intressen. En åtgärd ska också vara lämplig sett från grannarnas synpunkt. Om varken samhällets eller grannars rätt träds för när bör det alltså vara möjligt att avstå från prövning (prop. 1985/86:1 s. 81). finns flera undantag från det generella kravet på bygglov i fråga om en- och tvåbostadshus. Erfarenheterna från dessa åtgärder är enligt regeringens uppfattning i huvudsak goda. Vanligtvis är det fastighetsägaren själv som påverkas mest av hur åtgärden utformas och placeras och i stort sett alla fastighetsägare har gjort väl avvägda val i fråga om åtgärden och dess utformning och placering i den befintliga miljön. är utformade för att ta hänsyn till bl.a. den enskilda människans frihet (jfr 1 kap. 1 § PBL). Regeringen anser att det finns goda skäl att tro att den enskilde även i fortsättningen kommer att utveckla sin egendom på ett varsamt och ansvarsfullt sätt, även om undantagen från kravet på bygglov utökas. Kraven på bygglov bör enligt regeringens uppfattning inte omfatta fler åtgärder än vad som är nödvändigt för att säkerställa samhällets och grannars intressen, t.ex. i fråga om kulturmiljöhänsyn, tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, trafiksäkerhet och krav på brandskydd. I detta ligger även att undantagen från kraven på bygglov bör utformas så att risken för allvarliga byggfel begränsas, eftersom ett byggfel kan medföra onödiga kostnader för såväl samhället som den enskilde. Flera remissinstanser har påtalat att förslaget innebär ett försvagande av detaljplaneinstrumentet som verktyg för att skapa tydliga förutsättningar för bebyggelse inom ett område. Regeringen anser att denna påverkan bör sättas i relation till det utrymme som likväl finns för att utöka den enskildes möjligheter för att bestämma över sin egen fastighet ytterligare genom att undanta fler åtgärder från kravet på bygglov. Inom sammanhängande bebyggelse får ett visst begränsat mått av oförutsedda byggnadsåtgärder på en grannfastighet anses ligga inom ramarna för vad som bör kunna accepteras av den enskilde fastighetsägaren. Möjligheten att i vissa fall kunna undanta byggnader på kan även leda till att nya små bostäder kan tillkomma snabbt på orter med bostadsbrist. Detta skulle i första hand innebära en avlastning för unga och studenter. Lagrådet och flera remissinstanser kritiserar att har tagits fram och att remisstiden har varit begränsad. Lagrådet slutsats är att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inte är uppfyllt. Lagrådet noterar också att handläggningstiden mellan remisstidens utgång och regeringens beslut om lagrådsremiss har varit kort. Regeringen är medveten om att tidsramarna har varit snäva, vilket har berott på ärendets angelägenhetsgrad och höga prioritet, men regeringen konstaterar ändå att alla berörda instanser har getts tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. För att i någon mån kompensera den korta remisstiden har även ett remissmöte hållits där remissinstanserna gavs möjlighet att ta del av förslag och lämna synpunkter muntligen. Det ska i detta sammanhang också framhållas att lagförslagen huvudsakligen utgör en vidareutveckling av redan gällande undantagsregler för s.k. friggebodar och att det inte handlar om någon helt ny lagstiftning. Regeringen anser därför att beredningen varit tillräckligt väl avvägd med hänsyn till lagstiftningsärendets karaktär och att regeringsformens beredningskrav således är uppfyllt. Förslaget om en ny typ av komplementbyggnad är till sin karaktär en möjlighet till undantag från de generella reglerna om krav på bygglov och är en vidareutveckling av det redan existerande undantaget för komplementbyggnader på högst . Reformer som kan resultera i att fler bostäder byggs är av hög prioritet och regeringen bedömer därför att det finns ett stort samhällsintresse i att förändringarna kommer till stånd . Flera remissinstanser har framfört invändningar mot tanken att göra det möjligt att kunna uppföra ytterligare en bostad i anslutning till ett befintligt en- eller tvåbostadshus. Delvis är de farhågor som remissinstanserna ger uttryck för av samma slag som framfördes när friggebodsreformen infördes (prop. 1978/79:111). Enligt regeringens mening kan det inte uteslutas att möjligheten att uppföra en bostad i det enskilda fallet kan leda till olägenheter för omgivningen. Regeringen bedömer emellertid att det allmänna intresset av att skapa förutsättningar för ytterligare bostäder samt hänsynstagandet till att den enskilde så långt som det är möjligt bör ha möjlighet att själv bestämma över sin egendom överväger de nackdelar som undantagsvis kan komma att uppstå. För att begränsa eventuella negativa konsekvenser finns emellertid skäl att göra vissa ändringar i förhållande till det förslag som redovisades i . Vidare finns skäl för att inom göra en utvärdering av reformen. som en möjlighet bör ges att utan krav på bygglov uppföra en byggnad på maximalt bör tydliggöras att den begränsning avseende en byggnadsarea om som finns i 9 kap. 4 § första stycket 3 PBL endast ska avse sådana komplementbyggnader som har uppförts på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov enligt den paragrafen. Termen en- och tvåbostadshus är väl etablerad inom plan- och bygglagstiftningen. Bland annat är vissa åtgärder på och i anslutning till sådana hus undantagna från kravet på bygglov enligt 9 kap. 4–6 §§ PBL. termen ligger att ett en- eller tvåbostadshus i normalfallet utgör huvudbyggnaden på en tomt. I anslutning till en sådan huvudbyggnad kan även vissa komplementbyggnader finnas. Om förslaget att undanta byggnader från krav på bygglov ska kunna få någon effekt i fråga om bostadsförsörjningen är det önskvärt att de byggnader som avses utgöra en bostad så långt som möjligt kan fungera självständigt från det befintliga en- eller tvåbostadshuset. I detta ligger bl.a. att det ska kunna vara möjligt att bo självständigt i byggnaden utan att den som bor i byggnaden måste förlita sig på utrymmen och utrustning för t.ex. tvätt och förvaring i huvudbyggnaden.