prop · H2031d28 · 2014-10-23 00:00:00 — 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m............................................................. Räntor på statsskulden......................................................................................... Räntor på statsskulden .................................................................... Faktorer som påverkar ränteutgifterna .......................................... Statsskulden och statens budgetsaldo ............................................ Ränte- och valutakursutveckling..................................................... 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 .................................................... Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2015–2018. 26 Statsskuldsräntor m.m. .................................................................................... Tabell 2.3 Ramnivå 2015 realekonomiskt fördelad. Tabell 3.1 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden ............................................. Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2013–2018 ............................................... Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2013–2018............................................ Tabell 3.4 Ränteförutsättningar ...................................................................................... Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:1 Räntor på statsskulden .... Tabell 4.1 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter ................................................ Tabell 5.1 Anslagsutveckling 1:3 provisions-utgifter................... Tabell 5.2 Utveckling av provisionsutgifter –2013 ................................................ Tabell 5.3 Provisionsutgifter –2018 ........................................................................ Tabell 5.4 Härledning av anslagsnivån 2015–2018 för anslaget 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 2000–2018........................................ Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 1990–2018 .......... Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 2000–2018................................................................ Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning Diagram 3.6 Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2014 (lån till inkluderas ej)....................................................................... Finansiering av valutaskulden per valuta (inklusive lån till )............................................................................. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 2 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet ingår inte i utgifterna under utgiftstaket för staten. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Statsskuldens kostnader påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna då skuldinstrumenten emitteras. En del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta, varför valutakursrörelser också påverkar kostnaderna. För realskulden påverkas kostnaderna på motsvarande sätt av hur KPI utvecklas. Valet av upplåningsstrategi och upplåningsteknik gör att de ränteutgifter som avräknas mot statens budget kan uppvisa stora svängningar mellan åren, även om skuldutvecklingen, räntenivåerna och valutakurserna är stabila. Detta eftersom de kassamässiga ränteutgifterna påverkas av realiserade valuta- och kursdifferenser. För att studera den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. Utfallet 2013 för utgiftsområdet uppgick till och var därmed lägre än 2012. Dock var utgifterna lägre än vad som anvisades i statens budget . Utgifterna under utgiftsområdet förväntas bli ca lägre 2014 än anvisat i statens budget. Minskningen härrör till anslaget 1:1 Räntor på statsskulden och beror främst på högre överkurser vid emission av benchmarklån till följd av det låga ränteläget. Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras också av utvecklingen på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. I budgetpropositionen beräknades utgiftsområdet öka med ca till 2015. I denna proposition föreslås i stället att utgiftsområdet minskas med ca till 2015 jämfört med nivån . Utgiftsområdet beräknas 2016 till och 2017 till , vilket är ca lägre respektive högre än beräknat i budgetpropositionen . Detta innebär således en viss omfördelning av utgifter . De lägre utgifterna och 2015 är främst en effekt av att både långa och korta marknadsräntor är markant lägre än vad som antogs i föregående budgetproposition. De höjda ränteutgifterna och 2017 är främst en effekt av att det ökade lånebehovet i denna budget får större effekt än det förändrade marknadsränteläget. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 1:1 Räntor på statsskulden Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2015–2018. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Förändring till följd av: Pris- och löneomräkning 2 till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2013/14:FiU1, rsk. 2013/14:56). Beloppet är således exkl. beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2014. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2018 är preliminär. 3Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 4Volymkomponenten utgörs av effekten av lånebehovet. 5Övriga faktorer som påverkar utgifterna är upplånings- och skuldförvaltningsteknik. Källa: Egna beräkningar. Tabell 2.3 Ramnivå 2015 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Anm.: Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror samt inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. 4Med ränteutgifter avses räntor på statsskulden och provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden Tabell 3.1 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden Anslaget får användas för utgifter för räntor på statskulden. lämnar förslag till riktlinjer och förslaget remitteras därefter till för yttrande. I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens räntebindningstid och fördelningen mellan de tre skuldslagen nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och skuld i utländsk valuta. Inom de ramar regeringen fastställer har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkten för såväl riktlinjerna som beslut och förvaltning är målet att minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risk. Resultatet för statsskuldsförvaltningen redovisas under utg. omr. 2 avsnitt 3. Utfallet på anslaget 2013 blev lägre än anvisade medel. beräknas utgifterna bli ca lägre än vad som bedömdes i budgetpropositionen , främst på grund av högre överkurser vid emission av benchmarklån samt till följd av ändringar i låneplan. Den förändrade låneplanen innebär att utgifterna i närtid blir lägre för att därefter bli högre i motsvarande mån. Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga Utgift- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i stort sett baserad på de betalningar som sker , dvs. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilken upplåningsteknik som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna för 2013-2018 redovisas i tabell 3.2. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissioner av statsobligationer, utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser (se tabell 3.2). Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor 2013–2018 Utfall 2013 och prognos 2014–2018 Räntor på lån i Räntor på lån i -14,0 -7,0 -2,0 -3,5 -3,5 -3,5 -3,5 -4,0 -4,5 -10,3 -6,5 -0,5 -1,0 1Om () emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs, vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Ränteutgifterna påverkas inte av RGK:s nettoutlåning, medan räntekostnaderna gör det. Den större statsskuld som följer av RGK:s nettoutlåning påverkar således inte anslaget för statsskuldsräntor. Förklaringen är att anslaget nettoredovisas. De högre ränteutgifter som beror på skuldens ökning motsvaras av en lika stor ökning av ränteinkomsterna. Däremot påverkas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna fullt ut av ökningen av statsskulden. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller valutakursvinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar utgifterna på statens budget och statens budgetsaldo, men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar utgifterna på statens budget och saldot, men inte statens finansiella sparande. De kostnadsmässiga räntorna som visas i tabell 3.3 används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid vilket innebär att det är den ränta som genereras ett visst år, i stället för faktiska betalningar, som beaktas. De kostnadsmässiga räntorna ger en bättre bild av hur kostnaden för statsskulden utvecklas. Tabell 3.3 utgår från posten summa räntor i tabell 3.2 och lägger till en kostnadsjusteringspost för att få räntorna rätt periodiserade. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, vilka påverkar ränteutgifterna, kommer därmed inte med i beräkningen av de kostnadsmässiga räntorna. I beräkningen av det finansiella sparandet ingår inte värdeförändringar. Följaktligen tas inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Räntekostnaderna stiger 2014–2018 i takt med högre marknadsräntor trots att statsskulden minskar . Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2013–2018 -8,9 -3,0 -1,5 -3,0 1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. 3.3Faktorer som påverkar ränteutgifterna Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Som tidigare nämnts har låneteknik också betydelse för hur ränteutgifterna fördelas över tiden. Ränteutgifterna för statsskulden blev lägre 2013 jämfört med . Utfallet för statsskuldsräntorna 2013 var det lägsta vilket huvudsakligen förklaras av de historiskt sett mycket låga marknadsräntorna. Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 2000–2018 Andel av BNP (%) Källor: och egna beräkningar. Av diagram 3.1 framgår att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna har minskat från ca till 2013. Som andel av BNP minskade statsskuldsräntorna från till . Minskningen beror främst på att marknadsräntorna har sjunkit men även till följd av en lägre statsskuld i nominella termer. prognostiseras de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna uppgå till . Det är ovanligt lågt och förklaras främst av att överkurser motsvarande som förväntas uppkomma i samband med emissioner i nominella statsobligationer där kupongräntan är högre än aktuella marknadsräntor. Överkurser minskar ränteutgifterna i motsvarande grad då emissionen sker för att därefter öka utgifterna . De låga utgiftsmässiga statsskuldsräntorna 2014 beror även på en valutavinst på ett lån i euro som förföll . kronor högre än 2014. relativt stora ökningen mellan åren beror dels på lägre förväntade valutavinster och överkurser 2015, dels på en relativt stor utbetalning av inflationskompensation då ett realobligationslån löper till förfall . År 2016-2018 väntas ränteutgifterna bli relativt konstanta kring 22 till . Även om statsskulden minskar (både nominellt och som andel av BNP) ökar ränteutgifterna framförallt till följd av relativt kraftigt stigande marknadsräntor jämfört med de historiskt sett låga nivåerna de föregående åren. Uttryckt som andel av BNP beräknas utgifterna för statsskuldsräntorna öka ; från 2018. 3.3.1Statsskulden och statens budgetsaldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition är exempelvis en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Omvärderingen påverkar statsskuldens storlek, men inte budgetsaldot 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 eftersom enbart realiserade valutakursdifferenser belastar ränteanslaget. Efter att skuldkvoten, dvs. statsskulden som andel av BNP, sjunkit ökade kvoten tillfälligt (se diagram 3.2) till stor del på grund av vidareutlåningen till för förstärkning av valutareserven. Sedan sjönk skuldkvoten återigen men i samband med att genomförde ytterligare en förstärkning av valutareserven om ökade skuldkvoten igen och statsskulden uppgick vid utgången av 2013 till varav vidareutlåningen till uppgick till ca (motsvarande av BNP). Även 2014 och 2015 förväntas skuldkvoten öka något för att därefter sjunka mot slutet av prognosperioden. bidrar de växande budgetöverskotten till att statsskulden minskar, både nominellt och som andel av BNP. beräknas skuldkvoten vara lägre än den var när finanskrisen bröt ut. Skuldkvoten beräknas minska till 2018. Utöver konjunkturåterhämtningen bidrar även ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag till att statsskulden minskar. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 2014–2018. Sammantaget minskar därmed statsskulden till följd av försäljningsantagandena med . Om detta beräkningstekniska antagande exkluderades skulle skuldkvoten uppgå till 2018. Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 1990–2018 Skuldkvot, procent av BNP Källor: och egna beräkningar. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statens finanser återhämtade sig snabbt från den finansiella och ekonomiska kris som inleddes . Statens budget var i stort sett i balans 2010 då underskottet uppgick till (se diagram 3.3). uppvisade statens budget ett underskott om till följd av konjunkturavmattningen. försämrades budgetsaldot ytterligare med ca framför allt till följd av upplåning för förstärkning av valutareserven vilken ökade statsskulden med ca . –2018 väntas budgetsaldot förbättras för att uppgå till 2018. Diagram 3.3 Statens budgetsaldo 2000–2018 -100 -150 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna men också statsskulden direkt eftersom valutaskulden värderas till aktuella valutakurser. En svagare krona ökar ränteutgifterna för lån i utländska valutor och en starkare krona minskar ränteutgifterna. Dessutom påverkas ränteanslaget av realiserade differenser, vilka uppstår när lån i utländska valutor förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa. Källor: och egna beräkningar. Statsobligationsräntorna i , och har sjunkit trendmässigt. Låga räntor avspeglar normalt förväntningar om låg tillväxt och låga styrräntor . Utvecklingen på räntemarknaden har bl.a. styrts av den geopolitiska utvecklingen i omvärlden vilken ökat finansmarknadens efterfrågan på relativt säkra tillgångar som bl.a. statsobligationer. Utöver förväntningarna om den geopolitiska utvecklingen har även BNP-utvecklingen (och inflationen) varit svagare än förväntat vilket lett till reviderade bedömningar av penningpolitiken i en mer expansiv inriktning . I takt med att konjunkturen återhämtar sig och riskaptiten återgår till normalare nivåer förväntas investerare söka sig till andra placeringsslag och statsobligationsräntorna kommer då att stiga (diagram 3.4 och tabell 3.4). Källor: och egna beräkningar. Den svenska kronan har under inledningen av 2014 försvagats mot bl.a. euron och amerikanska dollar. har ECB fört en mer expansiv penninpolitik vilket gjort att kronan varit i stort oförändrad relativt euron. förväntas kronan stärkas något gentemot euron och mot en korg (dvs. ett sammanvägt genomsnitt) av viktigaste handelspartners valutor, det s.k. TCW-indexet. Förstärkningen av kronan gentemot euron beror främst på relativta konjunkturåterhämtning och på den senaste tidens ökade risk i omvärlden till följd av geopolitiska oroligheter. Den okonsoliderade statsskuldens fördelning på olika skuldslag framgår av diagram 3.5. En första indelning kan göras mellan lån i svenska kronor och i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument Nominella lån i svenska kronor Drygt hälften av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsobligationer och statsskuldväxlar. I upplåningen från hushåll står premieobligationer för den största delen. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan är skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 statsskuldväxlar gör att en förändring i räntenivån slår igenom relativt snabbt på räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns cirka tio olika statsobligationer, med en löptid på . emitterades dock en 30-årig obligation och emitterades en 20-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras i samma lån får en överkurs, alternativt en underkurs. När emitterar obligationer med överkurs betraktas det som en ränteintäkt och när emitteringen sker till underkurs betraktas det som en ränteutgift. Det gör att de kassamässiga räntorna kan variera betydligt. De kostnadsmässiga räntorna påverkas däremot inte av över- och underkurser. Reala lån i svenska kronor Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Realobligationer finns både med årlig kupongränta och som nollkupongare. Räntan för realobligationer med kupong räknas upp med inflationen, liksom det belopp som återbetalas på förfallodagen. För nollkupongare räknas återbetalningsbeloppet upp med inflationen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det över- och underkurser, vilka vid sidan av relationen mellan kupongränta och marknadsränta även är beroende av inflationen. Nominella lån i utländsk valuta Valutaskulden är finansierad dels i obligationer direkt i utländsk valuta, dels med s.k. valutaswappar. Valutaswappar är avtal där en räntebetalning i kronor byts mot en räntebetalning i utländsk valuta. Valutaswappar har använts när den upplåningsformen har varit billigare än att låna direkt i utländsk valuta. fastställer ett riktmärke som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Den nuvarande fördelningen framgår av diagram 3.6. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.6 Valutaskuldens sammansättning, riktmärke 2014 (lån till inkluderas ej) Riktmärket bestämmer exponeringen mot olika valutor i valutaskulden inklusive derivat (exempelvis valutaswappar). ger inte ut valutalån direkt enligt riktmärket utan strävar efter att minska kostnaderna genom att anpassa valutasammansättningen till riktmärket via derivat. Exponeringen skiljer sig därmed från hur den underliggande finansieringen ser ut, se diagram 3.7. Derivatkontrakten ger upphov till ränteutgifter och ränteinkomster som är beroende av ränte- och valutakursutvecklingen. Derivaten är en del av upplåningstekniken som syftar till att åstadkomma så billig upplåning som möjligt, som risken i förvaltningen kan styras. Diagram 3.7 Finansiering av valutaskulden per valuta (inklusive lån till ) Om de svenska korta och långa marknadsräntorna ökar eller minskar med en procentenhet blir de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna ca högre respektive lägre. En procentenhets ökning eller minskning av nivån på de utländska räntorna leder till att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna blir ca högre eller lägre. Förändrade antaganden avseende budgetsaldot En förbättring av statens budgetsaldo med ett enskilt år skulle minska de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna med ca . efter förbättringen blir effekten på statsskuldsräntorna ca . Känslighetsberäkningarna ovan är schablonmässiga. Beroende på när förändringen inträffar och hur det förändrade lånebehovet påverkar finansieringen kan effekten bli annorlunda. Ekonomiska konsekvenser (i form av kursförluster etc.) av en förändrad låneplan är svåra att kvantifiera eftersom låneplanen kan ändras när lånebehov eller marknadsläge förändras. Statsskulden har varierat mellan 1 062–och räntebetalningarna mellan 2000. Dock har såväl statsskulden som räntebetalningarna trendmässigt minskat . Storleken på statsskulden, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Dessutom kan upplåningsteknik få betydande effekter på ränteutgifterna på kort sikt, främst genom att ränteutgifter omfördelas över tiden. Det innebär att utgifterna för statsskuldsräntorna är svåra att beräkna. En analys av utfall visar att anslaget har över- eller underskattats med i genomsnitt i statens budget. Även 2014 prognosticeras en relativt stor avvikelse från budgeterade medel. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:1 Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2013/14:FiU10, rsk. 2012/13:54). Beloppet är således exkl. beslut om ändringar i statens budget. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av lånebehovet. 4Avser ökade utgifter till följd av stora förfall av realobligationer. Regeringen föreslår att 20 anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden . , 2017 och 2018 beräknas anslaget till 22 , 26 respektive 27 . 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 4.1 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter