prop · H103234 · 2014-05-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:234 Sanktionsavgift för överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransport på väg Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela före- skrifter om sanktionsavgift för överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransport på väg enligt förordning (EG) 1072/2009. Förslaget innebär att en överträdelse av bestämmelserna ska leda till sanktions- avgift i stället för, som , böter. Författningsändringen föreslås träda i kraft . 2013/14:234 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (2012:210) ................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Kort om regelverket om yrkesmässig trafik på väg............ Regler om cabotagetransporter på väg ............................... Sanktionsväxling – från böter till sanktionsavgift.............. Förfarandet i samband med påförande av Kontroll av cabotagetransporter på väg............................ Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för statliga myndigheter ............................ Konsekvenser för privatpersoner...................................... Bilaga 1 och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 ............................................................................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (2012:210). 2013/14:234 2 Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (2012:210) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 § yrkestrafiklagen (2012:210) ska ha följande lydelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.kunskapskrav för fordonsbesättningar vid vägtransporter, och 2.avgifter för tillsyn och ärendehandläggning enligt förordning (EG) nr 1071/2009, denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Regeringen får meddela före- skrifter om sanktionsavgifter enligt bestämmelser om cabotage- transport i förordning (EG) nr 1072/2009. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Frågor om cabotagetransport på väg regleras i huvudsak genom Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg. Förordningen finns som bilaga 1. gav regeringen i uppdrag att bl.a. redovisa fördjupade analyser om konkurrensvillkoren inom yrkestrafiken på väg ur ett bredare perspektiv, om huruvida det finns specifika problem kopplade till cabotagetransporter och om eventuella konsekvenser av införandet av beställaransvar för cabotagetransporter samt att, om reglerna behöver ändras, lämna förslag till ändringar (dnr N2013/2816/TE). Transportstyrelsen redovisade uppdraget i en rapport till regeringen () . Rapportens lagförslag finns som bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2014/1094/TE). tillkännagav för regeringen bl.a. behovet av bättre dokumentation vid kontroller av cabotagetransporter på väg (jfr bet. 2013/14:TU14, rskr. 2013/14:218). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns som bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. 4 Bakgrund och gällande rätt 4.1Kort om regelverket om yrkesmässig trafik på väg Ramlagstiftningen för EU:s vägtransportmarknad består av tre EU- förordningar som alla har till syfte att skapa en mer enhetlig tillämpning av reglerna för yrkesmässig trafik på väg inom EU. Grundförutsättningarna för aktörerna på yrkestrafikmarknaden anges i och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 av om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv /26/EG, den s.k. tillståndsförordningen. Villkor för tillträde till den internationella marknaden för gods- transporter anges i och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av om gemensamma regler för tillträde 2013/14:234 till den internationella marknaden för godstransporter på väg, den s.k. godsförordningen. Villkor för tillträde till den internationella marknaden för person- transporter med buss anges i och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 av om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006, den s.k. buss- förordningen. I yrkestrafiklagen (2012:210) finns kompletterande nationella bestämmelser samt bestämmelser om vissa internationella vägtransporter. Av yrkestrafiklagen framgår således grundförutsättningarna för inter- nationella vägtransporter. Godsförordningen och bussförordningen kompletteras genom förord- ningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). 4.2Regler om cabotagetransporter på väg Förordning (EG) nr 1072/2009 – syfte och huvudsakligt innehåll Av godsförordningen framgår gällande regelverk för tillträde till marknaden vid internationella godstransporter på väg inom gemen- skapens territorium och fastställande av villkor för hur transportföretag får tillhandahålla transporttjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. Syftet med reglerna är att den inre marknaden för gods- transporter ska fungera väl och bidra till en rättvis och effektiv konkurrens inom godstransportbranschen. Som huvudregel för utförande av internationella godstransporter på väg gäller att ett så kallat gemen- skapstillstånd krävs. Varje transportföretag som utför yrkesmässig trafik och har ett sådant gemenskapstillstånd ska ha rätt att utföra cabotage- transporter. Transportföretagen åläggs att medföra en bestyrkt kopia av gemenskapstillståndet ombord på varje fordon för att förenkla kontroll- förfarandet. Vidare fastställs i förordningen villkor för att utfärda och återkalla gemenskapstillstånd, liksom deras giltighetstid och tillämp- ningsföreskrifter. Reglerna om cabotagetransporter, dvs. när ett transportföretag tillhandahåller tjänster i en medlemsstat där det inte är etablerat, finns i artikel 8 i godsförordningen. Utländska transportföretag som utför en internationell transport har rätt att i ett annat land än etablerings- medlemsstaten utföra upp till tre inrikes transporter inom en sjudagars- period efter det att den internationella transporten har utförts. Vidare framgår att transportföretaget kan välja att i stället utföra några eller alla cabotagetransporter som tillåts i vilken medlemsstat som helst som passeras efter det att den internationella transporten avslutats. Detta får ske under förutsättning att cabotagetransporten begränsas till en per medlemsstat efter det att det olastade transportfordonet förts in i medlemsstatens territorium. Reglerna innebär således att sådana transporter ska vara av tillfällig karaktär. En grundförutsättning är att det har gjorts en internationell godstransport på väg från en medlemsstat eller ett tredjeland till en annan medlemsstat. utformade på så sätt att transporterna anses förenliga med förordningen Prop. 2013/14:234 endast om transportföretaget kan uppvisa tydliga bevis på den inter- nationella transporten och de påföljande cabotagetransporterna. Vad för sorts bevis, dvs. vilka uppgifter, som ska uppvisas finns angivet i artikeln. Inga ytterligare handlingar ska krävas som bevis. Av artikel 8.3 följer att det bevismaterial som avses ska innehålla följande uppgifter avseende varje transport: a)Avsändarens namn, adress och namnteckning. b)Transportföretagets namn, adress och namnteckning. c)Mottagarens namn, adress och namnteckning, samt datum då godset levererades. d)Ort och datum för övertagande av godset samt angiven leveransort. e)Gängse beskrivning av godsets art och av den förpackningsmetod som använts, samt, när det gäller farligt gods, allmänt vedertagen beskrivning samt uppgift om antalet förpackningar och om särskild märkning och nummeruppgifter på förpackningarna. f)Godsets bruttovikt eller annan uppgift om mängden. g)Motorfordonets och släpvagnens registreringsnummer. Om däremot transportföretaget inte kan visa att transporten sker i enlighet med förordningens villkor, ska transporten anses som en över- trädelse av bestämmelserna om cabotagetransport. Förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) Vissa förhållanden i anslutning till godsförordningen regleras i nationell rätt genom förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Av den sist- nämnda förordningen framgår att Transportstyrelsen är behörig myndig- het i förhållande till de rättsakter som omfattas av förordningen. De rätts- akter som omfattas av förordningen är dels förordning (EG) nr 1072/2009 och förordning (EG) nr 1073/2009, dels kommissionens förordning (EG) nr 3298/94 av om det närmare förfarandet i systemet med transiträttigheter (miljöpoäng) för transport med tung lastbil genom , upprättat genom artikel 11 i protokoll nr 9 till anslutningsakten för , , och , och rådets beslut nr 917/2002/EG av om ingåendet av Interbus-överenskommelsen om tillfällig internationell persontransport med buss. Vidare framgår av förordningen vem som är behörig kontrollant i förhållande till angivna artiklar i respektive EU- förordningar samt straffbestämmelser för brott mot reglerna i de EU- rättsakter som omfattas av förordningens tillämpningsområde. I övrigt regleras även frågor om det s.k. beställaransvaret, överklaganden samt bemyndiganden för Transportstyrelsen, och att meddela verkställighetsföreskrifter av närmare angivet slag. 2013/14:234 4.3 Enligt artikel 16 i förordning (EG) nr 1072/2009 ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av bestämmel- serna i godsförordningen och vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att se till att de genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportio- nella och avskräckande samt tillämpas utan diskriminering på grund av transportföretagets nationalitet eller etableringsort. Av förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) följer att den som uppsåtligen utför cabotagetransporter i strid med den s.k. godsförordningen döms till böter. Nuvarande sanktionssystem för utförande av cabotagetransporter i strid med förordning (EG) nr 1072/2009 är således straffrättsligt. Straff- bestämmelsen för överträdelse av reglerna om cabotagetransporter finns i 4 § förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Av bestämmelsen följer att den som uppsåtligen utför cabotagetransporter i strid med godsförordningen döms till böter. Reglerna om nivån på böterna finns i , förkortad BrB. När det gäller bötesformen dagsböter framgår av 25 kap. 2 § BrB att dagsböter ska bestämmas till ett antal av minst trettio och högst etthundrafemtio. Varje dagsbot ska fastställas till ett visst belopp från och med till och med efter vad som bedöms skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. En näringsidkare kan under vissa förhållanden åläggas företagsbot. Så ska exempelvis ske när näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. En företagsbot ska enligt 36 kap. 8 § BrB fastställas till lägst och högst . När storleken av en företagsbot bestäms ska bl.a. särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit. 5.1Sanktionsväxling – från böter till sanktionsavgift Regeringens förslag: Regeringen ska bemyndigas att meddela före- skrifter om sanktionsavgifter enligt bestämmelser om cabotage- transport i förordning (EG) nr 1072/2009. Regeringens bedömning: Den som utför cabotagetransport på väg i strid med förordning (EG) nr 1072/2009 bör påföras sanktionsavgift i stället för böter. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I rapporten föreslås att regeringen får bestämma att myndighet får meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Remissinstanserna: Hovrätten över och , Förvalt- ningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , , Arbetsmiljö- verket, Trafikanalys, (), , i (LO), Svensk Försäkring, , , , Tågoperatörerna och Nationella Transportsäkerhetsgruppen tillstyrker förslaget. ifrågasätter om en övergång till sanktions- avgift verkligen löser de problem som förslagen syftar till att lösa. påpekar att när det gäller verkställighetsåtgärder av sanktionsavgift omfattas inte den aktuella avgiften av tillämpnings- området för lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen varför avgiften inte kan bli föremål för verkställighet i en annan medlemsstat. Vidare har Kammarrätten i , Hovrätten över och , , Förvalt- ningsrätten i och Förvaltningsrätten i synpunkter på rapportens förordningsförslag avseende förfarandet i samband med påförande av sanktionsavgiften, samt vid prövningen av densamma. Skälen för regeringens förslag och bedömning I avsnitt 4 finns en redogörelse för bakgrund och gällande regelverk i fråga om cabotagetransport på väg. Nuvarande sanktioner för över- trädelse av reglerna beskrivs i avsnitt 4.3. Regeringen har emellertid uppmärksammats på att dagens sanktionssystem för överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransporter på väg inte är tillräckligt effektivt. I Transportstyrelsens rapport bekräftar myndigheten bilden av ett ineffektivt sanktionssystem. Bland annat har det visat sig finnas svårigheter med att verkställa nuvarande påföljd i form av böter. Transportstyrelsen föreslår därför en sanktionsväxling – från dagens straffbestämmelser med böter till ett ansvarssystem i form av sanktions- avgifter. Huvudsyftet med en sådan förändring skulle vara att öka regel- efterlevnaden hos yrkestrafiken på väg och på så sätt uppnå en mer rättvis och effektiv konkurrens inom godstransportbranschen. Regeringen delar den bedömningen. Det är viktigt att säkerställa att reglerna om cabotagetransporter på väg följs för att på så sätt förbättra möjligheterna för en öppen och väl fungerande transportmarknad som leder till ökad handel mellan medlemsländerna. Ett tungt vägande skäl för en övergång till sanktionsavgift i stället för böter är att sanktionsavgift anses vara ett effektivt styrmedel mot över- trädelser som begås i näringsverksamhet. Flertalet remissinstanser tillstyrker också förslaget om sanktionsväxling. Näringslivets transportråd anser att förslaget kan bidra till att skapa ordning och reda och hindra illojal konkurrens på transportmarknaden. Nationella Transportsäkerhetsgruppen anser att möjligheten att påföra sanktions- avgift blir ett viktigt arbetsverktyg för polisen vid kontroller och understryker att avgiften kommer vara mer effektiv än dagens böter. Allmänna förutsättningar för sanktionsavgift Normalt förutsätts sanktionsavgifter grundas på ett rent objektivt ansvar eller strikt ansvar. Ett strikt ansvarsutkrävande ställer dock höga krav på tydliga regler som den enskilde har att följa. Regeringen har tidigare tagit upp frågan om användandet av administ- rativa sanktioner. I förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § , förkortad BrB (prop. 1981/82:142 s. 21 f.), som i huvudsak handlade om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverk- samhet, behandlade regeringen frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. De riktlinjer som regeringen uppställde i detta sammanhang har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav i detta sammanhang att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det finns speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Regeringen angav vidare att sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella klart avgränsade rättsområden och att det ska vara möjligt att förutse hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Beroende på det aktuella rättsområdets natur, bör det särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare uttalades att det inte bör finnas något hinder mot att låta avgifts- regler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utformade i de olika systemen, strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften emellertid framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. I viss utsträckning kan det dock överlåtas till de administrativa myndigheter som är verksamma på området att besluta om avgift. I andra fall är det däremot lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten beror på om överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Regeringen har därefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om huruvida efterlevnaden av bestämmelser ska sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter (se bl.a. prop. 1994/95:123 Ny marknadsföringslag, s. 100 f. och prop. 2003/04:121 Ny produktsäker- hetslag, s. 152 f.). Är det lämpligt med sanktionsavgift för överträdelser av bestämmelserna om cabotagetransporter på väg? Reglerna om cabotagetransporter på väg är utformade på så sätt att det är transportföretaget som ska visa att cabotagetransporten utförs i enlighet med förordning (EG) nr 1072/2009 (godsförordningen). Av förord- ningstexten (artikel 8.3) följer att inrikes godstransporter på väg som utförs i en värdmedlemsstat av ett utlandsetablerat transportföretag endast ska anses förenliga med förordningen om transportföretaget kan uppvisa tydliga bevis på inkommande internationell transport och på varje påföljande cabotagetransport som därefter har utförts. Det bevis- material som avses och vilka uppgifter det ska innehålla avseende varje transport räknas upp i artikeln. Det finns således i förordningstexten uppräknat exakt vilka uppgifter som ska visas i samband med en kontroll av transporten. I det avseendet kan man säga att reglerna är tydliga. Överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransporter på väg torde vidare så gott som alltid vara en följd av ett medvetet handlande från transportföretagets sida varför ett strikt ansvar kan vara försvarbart. Bevisbördan ligger enligt godsförordningen uttryckligen på transport- företaget, och utgörs av ett krav på uppvisande av ett antal klart och tydligt angivna uppgifter. Troligtvis skulle en del av effektiviteten i systemet gå förlorad om regeln innehöll s.k. subjektiva rekvisit, dvs. uppsåt eller oaktsamhet. Sådana rekvisit brukar förutsätta en domstol som beslutsinstans, och inte en förvaltningsmyndighet. Det kan också antas att administrativ sanktion som påföljd kan ha mer effektiv verkan än straff när det gäller överträdelser som begås inom ramen för en juridisk person. Här är det ofta svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför svårt att fälla för ansvar. Vid användandet av administrativ sanktion kan sanktionen istället riktas direkt mot den juridiska personen utan att man måste peka ut någon fysisk person. Syftet med sanktions- växlingen som föreslås är att åtgärden ska bli en effektivare påföljd som bidrar till att företagen avhåller sig från överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransporter. Bestämmelserna om cabotagetransporter på väg tar sikte på utländska aktörer som verkar i ett annat medlemsland och avser näringsverksamhet. Reglerna syftar till att säkerställa konkurrens på lika villkor. När dessa regler missbrukas påverkas konkurrensen negativt och en snedvriden konkurrens uppkommer. Det kan inte uteslutas att betydande vinster eller konkurrensfördelar kan uppnås genom att åsidosätta regelverket inom denna typ av näringsverksamhet. Sanktionsavgift kan antas ha god styreffekt mot överträdelser som begås i näringsverksamhet, bl.a. mot bakgrund av att avgiften kan sättas till en sådan nivå att den blir avskräckande. En sanktionsavgift skulle därmed kunna vara mer hand- lingsdirigerande och mer effektiv än nuvarande sanktionssystem i form av böter. Om dessutom reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare genom en administrativ sanktion i stället för om det straffrätts- liga systemet används, kan styreffekten antas öka ytterligare. Vidare är möjligheten att utforma sanktionsavgifterna så att de blir vinstelimine- rande ytterligare en åtgärd att ta till vara som kan öka incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket. Sammanfattningsvis är det regeringens uppfattning att överträdelse av bestämmelserna om cabotagetransporter på väg är ett område som bättre lämpar sig för ett ansvarssystem i form av administrativa sanktioner än för straff i form av böter och att sanktionsavgifter som styrmedel har möjlighet till bättre genomslagskraft. Ett strikt ansvarsutkrävande torde också vara lämpligt i detta sammanhang när det gäller överträdelser som begås inom näringsverksamhet. Regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgift Av 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen framgår att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldig- heter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, ska meddelas genom lag. Av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen följer att kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock bl.a. inte avse annan rättsverkan av brott än böter. Den föreslagna sanktionsväxlingen innebär en överflyttning från dagens straffbestämmelse i form av böter till en ansvarsbestämmelse i form av sanktionsavgift. Den överträdelse som föreslås sanktioneras med sanktionsavgift kommer således inte längre att vara belagd med straff enligt svensk rätt. Den föreslagna sanktionsavgiften kan därmed inte anses utgöra annan rättsverkan av brott än böter på det sätt som anges i 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen, jfr motsvarande sanktionsavgifter enligt bestämmelserna i förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, prop. 2009/10:20 s. 65 f. Ett bemyndigande föreslås därför som ger regeringen rätt att meddela före- skrifter om sanktionsavgifter för den som utför cabotagetransporter i strid med förordning (EG) nr 1072/2009.