prop · H103198 · 2014-03-20 00:00:00 — Av förarbetena till propositionen med förslag om att skulle tillträda konventionen, framgår också att man vid översättningen av konventionstexten till svenska medvetet valde att ansluta sig till de definitioner och rekommendationer som finns i termbank. Regeringen anförde i det sammanhanget att det har stor betydelse att den svenska översättningen får en utformning som speglar aktuella svenska termer så långt som möjligt (prop. 2008/09:28 s. 8). delar bedömningen att ett byte från funktionshinder till funktionsnedsättning inte nödvändigtvis innebär någon ändring i sak men ställer sig negativt till ett byte, så länge det inte motsvaras av en ändring i terminologin i den EU-rättsliga regleringen. I den svenska språkversionen av arbetslivsdirektivet används uttrycket funktionshinder. I den engelska språkversionen används disability, i den tyska Behinderung och i den spanska discapacidad. De franska, italienska och danska språkversionerna använder å andra sidan alla motsvarigheter till svenskans handikapp, nämligen lhandicap, handicap respektive handicap. Vad som är avgörande EU-rättsligt sett är inte vilket ord som används utan att det materiellt rättsliga skydd som de nationella bestämmelserna ger mot diskriminering inte är sämre än vad kräver. Vid valet av term för användning i bl.a. diskrimineringslagen kan man i det hänseendet alltså välja fritt. Av dom i Chacón Navasmålet och i de förenade målen HK kan den slutsatsen dras att det EU-rättsliga begreppet såvitt nu är aktuellt överensstämmer med den legaldefinition av funktionshinder som finns i diskrimineringslagen. Enligt bör ordet varaktigt tas bort från definitionen av funktionshinder i diskrimineringslagen så att även tillfälligt sjuka personer omfattas av lagens skydd. Bland annat mot bakgrund av uttalande i Chacón Navas-målet och i de förenade målen HK finns enligt regeringens mening inte skäl att utvidga definitionen i diskrimineringslagen så att även funktionsnedsättningar som inte är varaktiga omfattas. Varaktighetskriteriet bör således finnas kvar i definitionen. Det är alltså inte, såsom befarar, att ett byte från ordet funktionshinder till ordet funktionsnedsättning innebär att detta kriterium försvinner och att begreppet därigenom utvidgas till att omfatta fler. Det finns inte heller skäl att inte ha någon definition alls, vilket förespråkas av Stil, Stiftarna av Independent Living i , och Marschen för tillgänglighet. I promemorian föreslås att ordet funktionshinder ska bytas mot ordet funktionsnedsättning i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen. Regeringen konstaterar att förslag till ändringar i regeringsformen beslutas genom två beslut av med mellanliggande val. Ett förslag till lagändring måste normalt anmälas i kammaren före valet. Mot den bakgrunden lämnar regeringen inte något förslag till ändring i 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen i 2013/14:198 detta sammanhang. Regeringen avser dock att senare återkomma i den frågan. Sammanfattningsvis är det regeringens bedömning att uttrycket funktionshinder i diskrimineringslagen bör bytas ut mot funktionsnedsättning. Det är det uttryck som i huvudsak används av organisationer som företräder de människor som är närmast berörda och det är också det ord som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom i termbank med rekommenderade begrepp och termer. Ändringen är rent språklig och innebär alltså ingen ändring i sak. Motsvarande ändring bör göras i lagen om . I 1 kap. 8 § andra stycket skollagen finns en hänvisning till diskrimineringslagen och de där uppräknade diskrimineringsgrunderna, bl.a. funktionshinder. Även i denna lag bör ordet funktionshinder ersättas av ordet funktionsnedsättning. Ändringen är en följd av ändringen i diskrimineringslagen. I lagen om uthyrning av arbetstagare räknas diskrimineringsgrunderna i diskrimineringslagen upp, bl.a. funktionshinder, utan någon direkt hänvisning till diskrimineringslagen. Även i denna lag bör därför ordet funktionshinder ersättas av ordet funktionsnedsättning. 6 Ett starkare skydd mot diskriminering 6.1Tillgänglighet som en mänsklig rättighet Flera konventioner har tillträtt och andra internationella åtaganden ställer krav med avseende på tillgänglighet som en mänsklig rättighet. En närmare beskrivning av dessa finns i avsnitt 4.1–4.3. Främst bland de konventioner som är aktuella vad gäller frågan om tillgänglighet är () konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen ställer bl.a. krav på att bristande stöd- och anpassningsåtgärder ska förbjudas som en form av diskriminering. har ratificerat såväl konventionen som dess protokoll om klagorätt för enskilda personer. Även ställer krav på ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning i artikel 5 i arbetslivsdirektivet (2000/78/EG). Principen om alla människors lika värde gäller som en grundläggande princip i svensk rätt och kommer till uttryck bl.a. i det s.k. program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen. Enligt förarbetena till bestämmelsen är avsikten med den gjorda uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder att markera att målsättningen om delaktighet och jämlikhet är av störst betydelse för människor som tillhör grupper som jämfört med andra grupper har en utsatt position i samhället (prop. 2001/02:72 s. 49). Uppräkningen är dock inte uttömmande, utan ska ses som exempel på olika åtskillnadsgrunder som omfattar grupper av människor som riskerar eller rent faktiskt utsätts för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. Regeringen arbetar för att ska vara ett tolerant och humant Prop. 2013/14:198 samhälle präglat av mångfald och respekt för individens mänskliga fri- Delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning är en grundläggande mänsklig rättighet. Åtgärder som syftar till att förebygga och motverka diskriminering är grundläggande i en demokrati. Likhet inför lagen ska råda och människors lika värde ska respekteras på alla områden. Varje människa ska bemötas med respekt för sin person och sin särart. För att uppnå detta måste samhället bygga på en gemensam förståelse av och respekt för de mänskliga rättigheterna. Ett samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjligheter att utvecklas utifrån sina individuella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val. Ett starkare skydd genom ändringar i Regeringens förslag: Skyddet mot bristande tillgänglighet ska för- stärkas genom ändringar i diskrimineringslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland För- svarsmakten, , , Socialstyrel- sen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Myndigheten för handikap- politisk samordning (Handisam), , , , , uni- versitet, Försvarshögskolan, Statskontoret, , Transportstyrelsen, , , , Statens folkhälsoinstitut, , , Stock- holms tingsrätt, , Justitiekanslern och Åklagarmyn- digheten tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. , Kommuner och Landsting, , Svenskt Näringsliv, Företagarna, förbund, , Hotell- och Restaurang- företagare, och Stugföretagares och avstyrker dock förslaget. avstyrker förslaget när det gäller kollektivtrafiken och Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorgani- sation avstyrker förslaget när det gäller bostadsrättsföreningar. Skälen för regeringens förslag: Att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning är en förutsättning för att uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Arbetet med att undanröja hinder för tillgäng- lighet i samhället är en högt prioriterad fråga för regeringen. mycket har gjorts för att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning i allmänhet, saknas alltjämt en reell möjlighet för en enskild att på det individuella planet genomdriva sina rättigheter. anför i sitt remissvar att anmälningar till ombudsmannen synliggör hur ett otillgängligt samhälle leder till att personer med funktionsnedsättning nekas sina mänskliga rättig- Regeringen anser att en enkel åtgärd för tillgänglighet i det enskilda fallet kan medföra att en person med funktionsnedsättning får ett minskat behov av hjälp både i arbetslivet och i samhällslivet. Nyttan för den enskilde att få tillgång till en vara, tjänst eller annan verksamhet på egen hand liksom värdet för den enskilde att självständigt kunna handla i en butik eller besöka en verksamhet skulle sannolikt sättas högt. Frågan om hur bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning inom olika delar av samhällslivet ska kunna åtgärdas rent allmänt, liksom möjligheten att reglera en underlåtenhet att vidta sådana åtgärder som en form av diskriminering, har varit föremål för överväganden vid åtskilliga tillfällen . Exempelvis kan nämnas att i sitt slutbetänkande lämnade förslag i frågan (SOU 2006:22 del 2 s. 9–103). I sammanhanget ska även nämnas att har antagit ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt ska återkomma till med ett lagförslag om förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning (bet. 2011/12:AU11 och rskr. 2011/12:267). Enligt är en avgörande förutsättning att tillgänglighetsreformen införs på ett samhällsekonomiskt ansvarsfullt sätt. Skälighetsbedömningen och genomförandetakten är två centrala aspekter. Det måste, enligt , säkerställas att reformen både står i samklang med god hushållning i offentlig sektor och beaktar förutsättningarna för näringslivets utveckling. Flera remissinstanser, såsom , Kommuner och Landsting, , Hotell- och Restaurangföretagare och , anser att frågan om tillgänglighet inte lämpar sig för reglering inom diskrimineringslagstiftningen. Dessa remissinstanser anser dels att man på andra sätt än genom lagstiftning bör förstärka skyddet mot bristande tillgänglighet, dels att den lagstiftning som behövs för att eliminera bristen på tillgänglighet redan finns. Det faktum att frågan om tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning direkt eller indirekt behandlas även i annan lagstiftning än diskrimineringslagen, aktualiserar frågan om eventuella problem med dubbelreglering. Frågan har behandlats tidigare, t.ex. när skyldigheten för arbetsgivare att vidta tillgänglighetsåtgärder utvidgades till att omfatta också arbetstagare under pågående anställning (prop. 2005/06:207 s. 26–28), av i dess slutbetänkande (SOU 2006:22 del 2 s. 36–38) och i förarbetena till den nya diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 153–154). Regeringen har då framhållit att det inte behöver medföra några särskilda olägenheter att regler som rör samma eller närliggande ansvar återfinns på olika ställen i lagstiftningen. Inte heller är det ovanligt att bestämmelser som har olika karaktär men liknande innehåll på det sättet gäller parallellt. Regeringen gör i detta sammanhang följande överväganden. Diskrimineringsförbuden är civilrättsliga och syftar ytterst till att ett enskilt fall ska kunna prövas rättsligt och en enskild person därigenom ska kunna ta till vara sin rätt. Förbuden kan också sägas ha en till stor del tillbakablickande karaktär. En del offentligrättslig lagstiftning, t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160) eller plan- och bygglagstiftningen, kan visserligen ha stor betydelse för personer med funktionsnedsättning. De är dock till sin karaktär inte några rättighetslagar och tar inte heller sikte på just de särskilda behov som människor med funktionsnedsättning har. gäller i stället generellt för alla och har en i huvudsak framåtsyftande karaktär. Ett förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet ger däremot en enskild ett effektivt rättsmedel i form av diskrimineringsersättning. Det finns viss offentligrättslig lagstiftning av intresse i sammanhanget som däremot ger rättigheter för den enskilde. Här märks bl.a. skollagen (2010:800) och lagen (1997:736) om färdtjänst. Även i dessa sammanhang bör diskrimineringsförbudet utgöra ett betydelsefullt komplement på så sätt att diskrimineringsersättningen ger den enskilde upprättelse för den kränkning som diskriminering i form av bristande tillgänglighet i dessa sammanhang kan innebära. Regeringen delar promemorians bedömning att införandet av ett civilrättsligt förbud mot diskriminering som tar sikte på bristande tillgänglighet inte ska ses isolerat, utan att det får sin främsta betydelse just genom att komplettera och förstärka annan lagstiftning och andra regler på området. Att den som är ansvarig för en viss verksamhet teoretiskt kan drabbas av mer än en sanktion för sin underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet, är enligt regeringens uppfattning i sig inte skäl mot att införa ett sanktionerat diskrimineringsförbud mot bristande tillgänglighetsåtgärder. Motsvarande förekommer i stor utsträckning inom andra rättsområden, utan att det ansetts medföra någon särskild olägenhet. Inte minst inom straffrätten är det mycket vanligt att en offentligrättslig påföljd (t.ex. böter eller fängelse) utdöms mot någon som denne också i civilrättslig ordning åläggs att betala skadestånd till den som drabbats av den straffbara gärningen. En annan fråga som bör uppmärksammas är att den prövning som ska göras av den enskildes anspråk på diskrimineringsersättning enligt det nu föreslagna diskrimineringsförbudet i vissa fall delvis kan avse samma omständigheter som enligt gällande rätt kan överprövas i ett förvaltningsrättsligt förfarande. Regeringen anser emellertid inte att detta bör leda till några tillämpningsproblem, eftersom regelsystemen skiljer sig åt på såväl rättsfaktumssom rättsföljdssidan. Lagrådet har påpekat att det av lagrådsremissen inte framgår hur ett diskrimineringsförbud förhåller sig till rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Lagrådet hänvisar till Högsta domstolens avgörande i NJA 2013 s. 502 och anser att frågan bör uppmärksammas mot bakgrund av den pågående rättsutvecklingen. I det nämnda rättsfallet konstaterade att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. En överträdelse av ett diskrimineringsförbud kan leda till en skyldighet att betala diskrimineringsersättning. Skyldigheten att betala diskrimineringsersättning prövas i den ordning som gäller för tvistemål i allmänhet. Diskrimineringsersättningen är avsedd att dels ge kompensation åt den som drabbas, dels motverka överträdelser av diskrimineringslagen. Regeringen anser att den rättsverkan som följer av en överträdelse av ett diskrimineringsförbud inte är att jämställa med straff i den mening det kommer till uttryck i och rättspraxis i anslutning till artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll och artikel 50 i rättighetsstadgan. Diskrimineringsersättning som grundas på en underlåtenhet att vidta en tillgänglighetsåtgärd som även regleras i annan lagstiftning, t.ex. PBL, står enligt regeringens bedömning inte i strid med rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott. En annan sak är att det naturligtvis inte är önskvärt att en verksamhetsutövare drabbas av både vite enligt annan lagstiftning och påföljd enligt diskrimineringslagen. Regeringen har tidigare uttalat att det får antas att denna situation inte ska behöva uppstå i praktiken utan att det ligger i sakens natur att de myndigheter som tillämpar regelverken beaktar att bestämmelser finns på två håll och att man tar hänsyn till den praxis som efterhand växer fram enligt respektive reglering (prop. 2007/08:95 s. 154). Detta bör även gälla för det förstärkta skydd mot diskriminering som det nu är fråga om. och Sveriges Bostadsrättsföreningars har avstyrkt förslaget såvitt avser kollektivtrafiken respektive bostadsrättsföreningar. Regeringen föreslår i avsnitt 8.3.6 att bostäder ska undantas från det föreslagna diskrimineringsförbudet. Transporter är centrala för individers deltagande i samhället. På transportområdet finns en tämligen omfattande reglering på EU-nivå vad gäller tillgänglighet för passagerare. Dit hör och rådets förordning (EU) nr 181/2011 om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) 2006/2004 (busspassagerarförordningen), och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (tågpassagerarförordningen), och rådets förordning (EU) nr 1177/2010 om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004, och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet samt och rådets förordning (EG) nr 261/2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91. har i sitt remissvar pekat på det positiva i att förslaget innebär en möjlighet för den enskilde att få upprättelse, vilket utgör ett komplement till marknadsrättsliga tillsyn enligt tågpassagerarförordningen och förordningarna om rättigheter och assistans i samband med flygresor där tillsynen i stället går ut på att tillvarata konsumentkollektivets intressen. Regeringen anser att diskrimineringsförbudet utgör ett värdefullt komplement till dessa regler och ser därför inte några skäl att undanta detta område från det diskrimineringsförbud som föreslås. Det ska också framhållas att de åtgärder som kan komma att bli aktuella i ett enskilt fall är av enkel beskaffenhet. Sammanfattningsvis anser regeringen att den lagstiftning och andra regler som finns för att förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning behöver förstärkas med en möjlighet till rätts- medel på individuell nivå. Skyddet mot bristande tillgänglighet bör där- Prop. 2013/14:198 för kompletteras genom ändringar i diskrimineringslagen. Ingen legaldefinition av tillgänglighet Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon definition i dis- krimineringslagen av vad som menas med tillgänglighet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , Handikappför- bunden, , , akademikers centralorganisation, , Antidiskriminerings- byråer och instämmer i promemorians instämmer i promemorians bedömning, men anser att det är nödvändigt att i förarbetena ytterligare tydliggöra begreppet tillgänglighet. samhälle utan rörelsehinder instämmer också i promemorians bedömning, men anser att begreppet tillgänglighet alltid ska användas tillsammans med användbarhet. STIL, Stiftarna av Inde- pendent Living i instämmer i promemorians bedömning, men anser att det ska tydliggöras att tillgänglighetsskapande åtgärder ska ske efter principen om universell utformning som den beskrivs i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. polisstyrelsen, , och Autism- och anser att en definition av tillgänglighet bör införas i anser att frånvaron av en legal- definition av tillgänglighet leder till en brist i förutsägbarhet om vilka insatser som ska göras utifrån skälighetskriterierna. anfört att det av promemorian framgår att tillgänglighet även kan omfatta bl.a. någons möjlighet att efter anpassning av organisationen på arbets- platsen utföra vissa arbetsuppgifter. Mot den bakgrunden ifrågasätter Arbetsdomstolen om detta motsvarar uttryckets betydelse enligt allmänt språkbruk och anför att det med en så vid tolkning av begreppet tillgäng- lighet, utan närmare definition i lagtexten, kan vara svårt att förstå Skälen för regeringens bedömning Tillgänglighet omfattar också användbarhet Begreppen tillgänglighet och användbarhet förekommer i såväl olika internationella instrument som svensk lagstiftning. fastställd definition av begreppen finns dock inte. I diskrimineringslagen (2008:567) förekommer uttrycken tillgänglighet och användbarhet i 2 kap. 5 § andra stycket. Där föreskrivs att förbudet mot diskriminering även gäller i det fall en utbildningsanordnare genom skäliga åtgärder i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet kan se till att en person med funktionshinder kommer i en jämförbar situation med personer utan sådant funktionshinder. 2013/14:198 bestämmelsen anges att de åtgärder som kan komma i fråga är sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och därtill hörande lokaler (tillgänglighet), och sådana som syftar till att i möjligaste mån göra lokalerna användbara för personer med funktionshinder (användbarhet). Uttrycken förekommer också i (2010:900) utan att någon definition anges. konstaterade i sitt betänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) att en förenklad förklaring som ofta används är att tillgänglighet avser möjligheten för en person med funktionsnedsättning att exempelvis ta sig fram till och in i en byggnad. Användbarhet tar då sikte på personens möjligheter att ta sig fram inne i byggnaden, använda gemensamma utrymmen och inventarier (t.ex. telefoner och datorer) och ta del av information m.m. på lika villkor som andra. Ett annat vanligt förekommande sätt att se på saken är emellertid att begreppet tillgänglighet omfattar båda dessa aspekter på delaktighet på likvärdiga villkor. DHR – samhälle utan rörelsehinder anser att begreppet tillgänglighet alltid ska användas tillsammans med användbarhet. Även och framhåller att med tillgänglighet ska förstås tillgänglighet och användbarhet. Också akademikers centralorganisation anser att det kan finnas skäl att använda båda begreppen. Regeringen anser, i likhet med vad som anfördes av och i promemorian, att tillgänglighet och användbarhet får anses ge uttryck för i grunden samma krav. Begreppen bör därför inte preciseras var för sig i diskrimineringslagstiftningen. Eventuella oklarheter när det gäller gränsdragningen mellan det ena och det andra begreppet som kan uppstå om båda förekommer i en författningsbestämmelse kan dessutom undvikas om uttrycket tillgänglighet används för att täcka båda uttrycken. Det är också på detta sätt uttrycket tillgänglighet används i de riktlinjer till förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken som Handisam tagit fram. I det förslag som regeringen lägger fram i avsnitt 8 om införandet av en särskild bestämmelse om förbud mot diskriminering som tar sikte på bristande tillgänglighet, används således begreppet tillgänglighet i betydelsen tillgänglighet och användbarhet. Det ska i detta sammanhang framhållas att det förbud som regeringen föreslår inte ska uppfattas så att exempelvis en vara eller en tjänst behöver anpassas i sig, se vidare avsnitt 8.2. En legaldefinition av tillgänglighet bör inte införas i diskrimineringslagen Några remissinstanser, däribland , , och , har förespråkat att en definition av tillgänglighet bör införas i diskrimineringslagen. Regeringen gör följande överväganden i denna fråga. Betydelsen av uttrycken tillgänglighet och användbarhet i vardagligt språkbruk är täm- Åtgärder för att skapa tillgänglighet aktualiseras dessutom på ett i huvudsak likartat sätt inom olika samhällsområden. Kraven kan i Prop. 2013/14:198 huvudsak hänföras till stöd eller personlig service, information och kom- munikation samt den fysiska miljön. Detta talar för att någon legaldefinition av begreppet tillgänglighet inte är nödvändig. Såvitt känt har avsaknaden av en legaldefinition av begreppet tillgänglighet i diskrimineringslagen och andra svenska författningar inte skapat några tolkningsproblem.