prop · H103244 · 2014-06-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:244 och det civila samhället i integrationsarbetet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har undersökt om staten har skapat förutsättningar och undanröjt hinder för civilsamhällets medverkan på integrationsområdet. Granskningen har inriktats på statliga åtgärder för att underlätta för civil- samhället att kunna bidra till en mångfald av utförare. övergripande bedömning är att regeringens ambition att involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verk- samhet. Även om vissa åtgärder vidtagits som skapar bättre förut- sättningar för civilsamhället att vara utförare, menar att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mång- falden. rekommenderar regeringen att genomföra en samlad analys av den statliga finansieringen av civilsamhället på integrations- området. anser också att regeringen bör efterfråga upp- följning av samarbetet med det civila samhället från Arbetsförmedlingen och och analysera behovet av att vidta generellt stödjande åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i upp- handlingar. Vidare anser att rollen som överenskommel- sen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting har i regeringens integrations- politik bör tydliggöras. Regeringen instämmer delvis i övergripande bedöm- ning att ambitionen att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska arbete. 2013/14:244 Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att stärka det civila sam- hällets roll i integrationsarbetet och regeringen bedömer att de redovisade åtgärderna på området sammantaget förbättrar det civila samhällets möj- ligheter att delta i detta arbete. granskning är ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att främja det civila samhällets roll i integrationsarbetet. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Metod och genomförande .................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1 Ärendet och dess beredning överlämnade gransknings- rapport och det civila samhället i integrationsarbetet (RiR 2014:3), se bilaga. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har undersökt om staten har skapat förutsättningar och undanröjt hinder för civilsamhällets medverkan på integrationsområdet. Granskningen har inriktats på statliga åtgärder för att underlätta för civil- samhället att kunna bidra till en mångfald av utförare. har i sin granskning utgått från regeringens in- tegrationspolitik och propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). En annan utgångspunkt är överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting som undertecknades 2010. Såväl propositionen som överenskommelsen bygger på sex principer, varav principen om mångfald är en. Denna princip är ytterligare en utgångs- punkt för granskning. 2.2 Metod och genomförande För att belysa frågeställningarna i granskningen har använt olika metoder och källor. Intervjuer har genomförts med centrala företrädare för Arbetsförmedlingen, , Svenska ESF- rådet och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (tidigare Intervjuer har också genomförts med företrädare för (Arbetsmarknads-, Justitie-, Social- och Utbildnings- har även begärt in skriftliga uppgifter om civilsamhällets deltagande i upphandling, finansiering och samverkan från Arbetsförmedlingen, , Svenska och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Inom ramen för granskningen har två enkäter genomförts. enkäten har besvarats av samtliga länsstyrelser i syfte att undersöka deras arbete med civilsamhället. Den andra enkäten skickades till drygt 160 organisationer som deltog i den dialog som föregick överenskommelsen Företrädare för civilsamhället har också om- fattats av en fokusgruppsintervju. Material om statens relation till civilsamhället i integrationsarbetet har samlats in via kontakterna med berörda myndigheter där exempel på lokal samverkan, upphandling och finansiering av integrationsinsatser Skr. 2013/14:244 utförda av civilsamhällets organisationer har efterfrågats. genomfört statistik- och dokumentstudier. övergripande bedömning är att regeringens ambition att involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulte- rat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verksamhet. Enligt är civilsamhällets organisationer inte utförare mot ersättning i någon större omfattning inom den statliga integrations- politiken, som sektorn i viss mån har en annan, mer komplette- rande roll. Även om några åtgärder vidtagits som skapar bättre förutsätt- ningar för civilsamhället att vara utförare, menar att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden. Det civila samhället som utförare i det statliga integrationsarbetet granskning pekar på att det civila samhället i begränsad omfattning upphandlas av, finansieras av eller samverkar med statliga myndigheter på integrationsområdet, även om omfattningen varierar. Civilsamhällets begränsade deltagande i de statliga insatserna är något som bör åtgärdas, anser . ger ett antal förklaringar till civilsamhällets begränsade deltagande i statens in- tegrationsarbete. konstaterar att civilsamhällets möjlighet att lämna anbud enligt Arbetsförmedlingen och för- svåras av såväl komplexiteten i de upphandlingar som genomförs utifrån lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () som hur myndig- heterna väljer att geografiskt och volymmässigt dela upp upphand- lingarna. nämner också att det kan finnas en målkonflikt mellan ambitionen att dels involvera det civila samhället i statens in- tegrationsarbete, dels tillämpa . Regeringens och myndigheternas styrning konstaterar att propositionen (prop. 2009/10:55) och överenskommelsen inom integrationsområdet inte har medfört några förändringar av regeringens styrning av Arbetsförmedlingens och samarbete med civilsamhället, exempelvis i form av förändringar i regleringsbrev. Detta gäller dock inte länsstyrelserna som har i uppdrag att främja samverkan. I länsstyrelsernas regleringsbrev framgår det att även organisationer ska ingå i länsstyrelsernas regionala samverkan på integrationsområdet. konstaterar också att varken Arbetsförmedlingens eller interna styrning på ett tydligt sätt betonat vikten av att det sker ett samarbete med det civila samhället på lokal nivå. har dock i regle- ringsbrev haft i uppdrag att även fortsätta att söka samarbete med det civila samhällets organisationer och lämna en redogörelse för hur samarbete ser ut inom relevanta områden. 2013/14:244 Utformningen av regelverket för upphandling och lokal samverkan konstaterar att statens samverkan med civilsamhället varierar. Särskilt anmärkningsvärt är det enligt att civil- samhället har ett lågt deltagande i Arbetsförmedlingens lokala överens- kommelser mot bakgrund av myndighetens samordnande roll i etableringsuppdraget. Förändringar i den statliga finansieringen Enligt har civilsamhällets möjligheter att vara utförare ökat genom de verksamheter som staten har definierat ett särskilt behov av, som t.ex. yrkesmentorer och flyktingguider. menar att civilsamhället efter en förordningsändring 2008 hänvisats till för att söka statligt stöd för integrationsverksamhet efter egen behovsanalys. Finansiering från Integrationsfonden är enligt granskningen förknippad med ett antal hinder, som omfattande administration, krav på medfinansiering och efterskottsbetalning, något som försvårar för civilsamhället att ta del av finansieringen. anser att samverkan mellan myndigheter och civil- samhället inte sker i tillräcklig utsträckning. Länsstyrelsernas överblick över civilsamhället och den kunskap de byggt upp inom ramen för sitt uppdrag riskerar därmed att inte komma övriga statliga aktörer till del. rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen och inventerar och utvecklar samverkan. I granskningen påpekas också att statens samverkan med civilsamhället inom integrationsområdet skulle stärkas om samverkan mellan de myndigheter som berörs av granskningen utvecklades. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Genomföra en samlad analys av den statliga finansieringen av civil- samhället på integrationsområdet. Efterfråga uppföljning av samarbetet med det civila samhället från Arbetsförmedlingen och . Analysera behovet av att vidta generellt stödjande åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i upphandlingar. Tydliggöra den roll som överenskommelsen inom integrations- området har i regeringens integrationspolitik. har lämnat följande rekommendationer till och . Utveckla den lokala samverkan med civilsamhället. Utveckla upphandlingsstrategier som underlättar för det civila sam- Skr. 2013/14:244 hället. har lämnat följande rekommendationer till läns- styrelserna. Utveckla sin roll som regional resurs i integrationsarbetet. har lämnat följande rekommendation till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (tidigare ). Bidra till samordning av den statliga finansieringen på integrations- området. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i övergripande bedömning att ambitionen att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska arbete. har i sin granskning utgått från en av de sex principer som ska styra politiken för det civila samhället enligt prop. 2009/10:55, nämligen principen om mångfald. Även överenskommelsen inom integrationsområdet bygger på dessa sex principer som tillsammans ska skapa bättre förutsättningar för det civila samhället. Regeringen delar i stort de slutsatser som kommer fram till utifrån denna princip. granskning har dock inte utvärderat effekter utifrån de fem övriga principerna, dvs. självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet samt öppenhet och insyn. Utifrån samtliga principer har regeringen genomfört sin åtgärdsplan inom ramen för över- enskommelsen inom integrationsområdet - inte sällan i samråd och sam- arbete med det civila samhällets organisationer inom integrations- området. Överenskommelsens tre parter är överens om att de sex principerna hör ihop och att man måste vara medveten om detta när man väljer att belysa en eller några få av dem. har endast studerat riktade integrationsverksamheter i granskningen. Regeringens integrationspolitik ska i första hand lösas genom generella system som riktar sig till hela befolkningen. Särskilda integrationsinsatser bör främst tillämpas när generella åtgärder inte kan förväntas vara ändamålsenliga. Till exempel fördelar Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor stöd till kvinno- och ungdoms- organisationer, stöder verksamhet med utsatta barn och mot våld i nära relationer och Allmänna arvsfonden prioriterar verksam- heter på arbetsmarknadsområdet. I alla dessa verksamheter ingår delar som på olika sätt syftar till bättre integration. Därmed omfattar inte Riks- 2013/14:244 revisionens granskning alla regeringens insatser som möjliggör för det civila samhället att delta i integrationsfrämjande aktiviteter. gjordes den senaste samlade analysen av fördelningen av medel till det civila samhället på integrationsområdet, se promemorian Förenklade villkor för statsbidrag på integrationsområdet (dnr IJ2007/3097/IU). Analysen ledde till att förordningen (2008:63) för statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund infördes och att förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration upphävdes. Regeringen anser att slutsatserna i promemorian i huvudsak är giltiga. Regeringen instämmer i analys av att det finns svårig- heter för det civila samhället att delta i upphandlingsförfaranden enligt och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Enligt Riks- revisionen fungerar LOV bättre än när det gäller att möjliggöra för det civila samhället att leverera tjänster. Genom att införa ett valfrihets- system för etableringslotsar har regeringen gjort det möjligt för det civila samhället att delta i en marknad för etableringsinsatser som 2014 om- fattar . rekommenderar Arbetsförmedlingen och Migrations- verket att utveckla den lokala samverkan med civilsamhället. har tillsammans med , och länsstyrelserna samt i samråd med Kommuner och Lands- ting tagit fram ett metodstöd för upprättande av lokala överenskommelser om nyanländas etablering. Syftet med överenskommelsen är att tydlig- göra uppdrag, ansvarsfördelning, roller och rutiner mellan berörda myndigheter och organisationer samt det civila samhället. menar att regeringens styrning inte har ändrats med anledning av överenskommelsen med det civila samhället på integrationsområdet. Överenskommelsen innehåller dock 23 konkreta åtgärder. Regeringen har genomfört 21 av dessa, dvs. de flesta åtgärder som ingår i överenskommelsen. Arbetet med de resterande åtgärderna pågår. framhåller att alla länsstyrelser samverkar med det civila samhället, vilket ytterligare stärkts i och med regleringsbrevet 2014. Vilken effekt detta har gett är det för tidigt att utvärdera. Läns- styrelserna har dessutom enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser av vissa nyanlända invandrare ansvar för att främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser överlämnade sitt slutbetänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). Utredningen lämnade i betänkandet förslag till en nationell handlingsplan med en rad åtgärder för den offentliga upphandlingen. Utredningen föreslog också att det bör tas fram en vägledning som tydliggör gränsdragningen mellan bidragsgivning och upphandling. Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i . I betänkandet behandlas frågor om vilka möjligheter det civila samhällets organisationer har att delta i offentlig upphandling endast i begränsad utsträckning. Upphandling är dessutom inte den enda formen som kan användas när dessa organisationer ska utföra offentligt finansierade tjänster. Bidragsgivning är exempelvis ofta förekommande. Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över möjlig- heterna och underlätta för det civila samhället att bedriva sin verksamhet. I direktiven till utredningen, Ett stärkt och självständigt civilsamhälle, (dir. 2014:40) anges bland annat att utredningen ska lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredningen ska också brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verk- samheter och därvid bl.a. med utgångspunkt i överenskommelserna inom det sociala området respektive integrationsområdet (IJ/2008/2110/UF, IJ2009/2235/UF) föreslå åtgärder både på det nationella planet och landstings- och kommunala planet som underlättar organisationers verk- samheter. Uppdraget ska redovisas . Arbetsmarknads-, Social- och Utbildningsdepartementen har bjudit in ett stort antal myndighetschefer till en dialog om regeringens överens- kommelser med idéburna organisationer inom det sociala området respektive integrationsområdet . Syftet med dialogen är att dela erfarenheter och synliggöra myndigheternas strukturerade arbete med dessa organisationer på nationell, regional och lokal nivå och att informera om regeringens arbete med att stärka villkoren för orga- nisationerna som utförare av tjänster och självständiga röstbärare. I överenskommelsen inom integrationsområdet anges att den ska vara ett levande dokument och det är ett gemensamt åtagande att parterna kontinuerligt ska följa upp, utvärdera och sprida budskapet i överens- kommelsen. Regeringen kommer att fortsätta att verka för att överens- kommelsen följs upp och utvärderas kontinuerligt. Regeringen med- verkar ofta i sammanhang där tillfälle ges att sprida överenskommelsen och dess sex principer. När det gäller regeringens styrning av myndigheterna rörande hur sam- verkan på integrationsområdet sker, görs det just nu en intern genomgång i av hur det civila samhället omnämns i regleringsbrev. Syftet med genomgången är att framöver på ett tydligare sätt styra myndigheterna i hur de bör samverka med det civila samhällets orga- nisationer. Arbetsförmedlingen följer och analyserar också lotsföretagens mångfald kontinuerligt. försöker i möjligaste mån involvera lokala aktörer, exempelvis det civila samhället, i introduktionen av de asylsökande. Myndigheten har tagit fram en handlingsplan som bland annat ska stödja utveckling av den lokala samverkan med det civila samhället. Målsätt- ningen är att handlingsplanen ska vara genomförd 2015. Migrations- verket har underlättat upphandlingen för civilsamhället genom att bryta ner de enskilda upphandlingarna till mindre tilldelningsområden, använda enklare språk och inte ställa några onödiga krav i förfrågnings- underlag. 2013/14:244 I Arbetsförmedlingens reviderade metodstöd för lokala överens- kommelser inom etableringsuppdraget har vissa förtydliganden om sam- arbetet med det civila samhället gjorts. Det uttrycker nu tydligare en ambition om att via metodstödet ge vägledning i samverkan med det civila samhället inom integrationsområdet. När det gäller Arbets- förmedlingens upphandlingsstrategier ser myndigheten över dem i de delar där det civila samhället ingår som en komponent. arrangerade en konferens med fokus på integration och det civila samhället . Konferensens syfte var bland annat att sprida kunskap om samverkan och samarbete mellan kommuner, myndigheter och civila samhället. Regeringen anser att den analys som gjordes 2007 i översynen av bidrag inom integrationsområdet i huvudsak är giltig. Rege- ringen fortsätter dock fortlöpande att pröva behovet av medel för olika ändamål inom integrationsområdet. Regeringen delar analys att det finns ett behov av bättre samordning av finansieringen på integrationsområdet. Det kan dock inte anses utrett vilken form av samordning som är mest ändamålsenlig och vilken myndighet som bäst lämpar sig för an- svaret. är ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med att involvera det civila samhället i integrationsarbetet. Regeringen kommer även fortsättningsvis att följa utvecklingen på området och främja det civila samhällets roll i integrationsarbetet. Regeringen bedömer att de nämnda åtgärderna på området samman- taget förbättrar det civila samhällets möjligheter att delta i integrations- arbetet. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , Adelsohn , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse om staten och det civila samhället i integrationsarbetet GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Staten och det civila samhället i är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 335 6 rir 2014:3 foto: per / johnér bildbyrå form: curry tryck: interntryckeri, 2014 GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Staten och det civila samhället i integrationsarbetet STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Staten och det civila samhället i integrationsarbetet har granskat huvuvida staten har lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för det civila samhällets medverkan på integrationsområdet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , Svenska och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska och STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Civilsamhället i och i integrationsarbetet Det svenska civilsamhället – en översikt Politiken och arbetssättet förändras Civilsamhällets syn på upphandling Statlig finansiering av civilsamhället finansiering av civilsamhället inom integrationsområdet Civilsamhällets syn på den statliga finansieringen Samverkan och lokala överenskommelser uppdrag inom politiken för det civila samhället Länsstyrelsernas samverkan med civilsamhället regionalt Civilsamhällets syn på samverkan STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Civilsamhället ses som en viktig aktör i integrationsarbetet Civilsamhället är i liten utsträckning utförare i statens integrationsarbete Flera förklaringar till civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet Bilaga 1 Metod och material GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har granskat om staten har lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för det civila samhällets medverkan i de statliga insatser som syftar till mottagande, etablering och integration av nyanlända på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Med det civila samhället avses en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen.1 övergripande bedömning är att ambitionen att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete, inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verksamhet. Civilsamhällets organisationer är inte utförare mot ersättning i någon större omfattning inom den statliga integrationspolitiken, som sektorn i viss mån har en annan, mer kompletterande roll. Civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet innebär att den mångfald verksamheter, som enligt riksdag och regering kan bidra till en effektivare etablerings- och integrationsprocess, inte har uppnåtts till fullo. Även om några åtgärder vidtagits som skapar bättre förutsättningar för civilsamhället att vara utförare, visar granskning att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden verksamheter inom integrationsområdet. Granskningen omfattar regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska (Integrationsfonden) och , och fokuserar på en av de roller (utförarrollen) som civilsamhället kan ta i relation till det offentliga. Motiv: Regeringens integrationspolitik har fokus på en effektiv etablering och integration. Integrationspolitikens genomförande förutsätter enligt regeringen insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer, däribland det civila samhället. Genom att delta i det civila samhällets verksamhet kan etablering och integration underlättas, som det kan ge den nyanlände stöd, nätverk och kontakter. Riksdag och regering har i beslut om prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället framhållit det civila samhällets roll såväl i samhället i stort, som i integrationspolitiken.