prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — Järnvägsföretag eller auktoriserade har alltså möjlighet att få en infrastrukturförvaltares system för kvalitetsavgifter prövat dels genom att hänskjuta frågan om järnvägsnätsbeskrivningens förenlighet med lagen till Transportstyrelsen, dels genom att låta Transportstyrelsen bestämma trafikeringsavtalets innehåll på denna punkt. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har därmed möjlighet att få saken prövad både i mer principiella avseenden och mer i detalj angående beloppens storlek etc. 3.3Underhåll av statens järnvägsinfrastruktur anser att regeringen bör prioritera en långsiktig anslagstilldelning till underhåll av statens järnvägsinfrastruktur. Dessutom anser att bör förbättra myndighetens arbete med att underhålla den statliga järnvägsinfrastrukturen. I en tidigare granskning (Statens satsningar på infrastruktur - valuta för pengarna? [RiR 2012:21]), har konstaterat att effektiviseringsarbete har givit positiva resultat och att 2013/14:201 regeringens styrning av myndigheterna förbättrats. lyfter i sin sammantagna slutsats i rapporten om statens satsningar på infrastruktur fram att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för bland annat underhåll av infrastrukturen inte är tillräckligt. Enligt beror problemet inte på utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. I stället är problemen enligt en följd av att dessa styrmedel och principer inte tillämpas som avsett. Regeringen uppfattar att med styrmedel och principer avser bl.a. transportpolitiska principer såsom att samhällsekonomiska kostnader ska vara utgångspunkt när transportpolitikens styrmedel utformas för såväl underhållsinsatser som investeringar. Regeringen uppfattar vidare att anser att samhällsekonomiska kostnader också i större utsträckning ska vara vägledande i kapacitetstilldelningsprocess. Genom att kontinuerligt utveckla styrmedlen kan transportpolitisk måluppfyllelse uppnås. Regeringen menar att transportinfrastrukturplaner, samhällsekonomiska bedömningar och andra transportpolitiska instrument är exempel på underlag bland andra för transportinfrastrukturen, och utgör några av grunderna för regeringen vid framtagande av generella riktlinjer till och för i det operativa planeringsarbetet. Regeringen håller med om att resurstilldelning bör ske på ett sätt som leder till tillfredställande förutsägbarhet för och andra berörda av beslut om tillförande av ekonomiska resurser till underhåll av järnvägsinfrastruktur. Regeringen har för avsikt att inom ramen för planeringsprocessen för transportinfrastruktur fatta beslut om fastställande av nationell plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2025. Inriktningen kommer att vara att de ökade ekonomiska resurser som förfogar över för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastrukturen tillförs på ett sådant sätt som ger god förutsägbarhet och stabila planeringsförutsättningar. Eftersom kapacitetstilldelningsprocessen inom järnvägen kräver mycket god framförhållning och eftersom utrymme förnyttjande av banan för underhåll är en integrerad del i densamma behöver ges den goda förutsägbarhet och de stabila planeringsförutsättningar som nämns ovan. På motsvarande sätt som för större investeringar har regeringen utvecklat styrningen av drift och underhållsverksamhet. Ett omfattande analysarbete har genomförts inom tillsammans med . Regeringen uppdrog åt att införa ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg (dnr N2012/699/TE). har med utgångspunkt i uppdraget fortsatt arbetet med att i sin verksamhet stegvis införa metoder och verktyg som ska leda till förbättrad styrning av underhållet på väg och järnväg. Regeringen har vidare uppdragit åt Trafikanalys att i samverkan med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av det transportpolitiska funktionsmålet om tillgänglighet (dnr N2011/7039/TE). Syftet med det är att stärka regeringens måluppföljning av de transportpolitiska målen, bland annat med bättre geografisk nedbrytning. Uppdraget redovisades slutligt Skr. 2013/14:201 . I arbete ingår också att ytterligare förbättra kunskapen om väg och järnvägsanläggningarna och att förbättra kvaliteten på den tekniska och ekonomiska informationen i anläggningsregistren. Sådan information är viktig som underlag vid bedömning av anläggningarnas övergripande tillstånd. Vid planering av åtgärder på kort och medellång sikt bedömer regeringen också att det finns andra indikatorer som är viktiga komplement. Exempel på sådana indikatorer är trafikprognoser, störningsinformation och tillståndskontroller av anläggningarna. framför att de kontrakt som tecknat med underhållsentreprenörer utformats på ett sådant sätt att det i många fall saknas incitament eller möjligheter för entreprenörerna att vidta åtgärder i järnvägsanläggningarna som går utöver kontraktets grundbeställning. Konsekvensen blir då enligt att nödvändiga åtgärder inte genomförs eller blir försenade och att skattemedel på så vis används ineffektivt. Regeringen instämmer delvis i slutsatser och menar att , i de upphandlingar som genomförs i takt med att entreprenörskontrakten löper ut, bör se till att kommande kontrakt utformas så att bästa möjliga samhällsekonomiska effektivitet kan uppnås. rekommenderar att regeringen ska öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och för banarbeten eftersom inte kan garantera att förutsättningarna för hög punktlighet finns i tågplanen. menar även att regeringen bör undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnads prissättning. Vidare finns det, enligt , systematiska skillnader i trafikledningscentralernas förmåga att hantera störningar även när hänsyn har tas till både trafikmängd och trafikens komplexitet. Regeringen delar uppfattning att kapacitetstilldelningen är en för järnvägssystemet central process. Det är väsentligt att processen är transparent och rättssäker samt leder till en effektiv användning av infrastrukturen. Eftersom spårkapaciteten är begränsad och efterfrågan på tåglägen i vissa fall är större än utbudet ställs stora krav på fördelningen av denna begränsade resurs. Processen för kapacitetstilldelning kan påverka såväl kapacitetsutnyttjandet som förutsättningarna för en effektiv konkurrens. roll är att fördela kapacitet på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt och att träffa avtal med järnvägsföretag och organisatörer om att tillhandahålla en farbar bana. Det järnvägsföretag eller den som har auktorisation att ansöka om tåglägen och som anser att beslut inte överensstämmer med järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, eller som inte kommer överens med om villkoren i trafikeringsavtalet, kan klaga på beslut hos Transportstyrelsen och i förlängningen i domstol. 2013/14:201 skriver i sitt remissyttrande att myndigheten bedriver en rad aktiviter för att utveckla kapacitetstilldelningen. Ett exempel är forskningsprogrammet som driver tillsammans med forskningsinstitutioner och näringsliv. Programmet syftar till att skapa en svensk forskningsplattform för framtida planering, styrning och drift av järnvägens trafik. Ett annat exempel är det interna utvecklingsprogrammet Framtidens kapacitetstilldelning, där ser över hur kapacitetstilldelningsprocessen kan förbättras utifrån känd kunskap. Regeringen har tidigare, bl.a. i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 22), uttryckt uppfattningen att det av effektivitetsskäl är önskvärt att utveckla metoder för såväl tilldelning som tillhandahållande av tåglägen, baserade på användning av ekonomiska styrmedel. Vidare har regeringen uppdragit åt att ta fram förslag på hur myndigheten kan använda banavgifter som styrmedel vid fördelning av infrastrukturkapacitet på det statliga järnvägsnätet (N2011/153/TE). Uppdraget ska slutredovisas . När det gäller tågtrafikledningen instämmer regeringen i slutsats att funktionen är mycket central för förmågan att reducera tågförseningar. Trafikledningen styr och övervakar trafiken, trafikinformerar samt ansvarar för ledning av störningshanteringen. Funktionen utför också anläggningsövervakning och avropar avhjälpande underhåll för att upprätthålla säkerhet och undvika störningar i trafiken på grund av infrastrukturfel och incidenter. Regeringen angav i uppdraget åt att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (N2012/6395/TE, N2012/6434/TE [delvis]) att ska prioritera ett nytt trafikledningssystem för järnvägen. återkom sedermera i sitt förslag till nationell plan för utveckling av transportsystemet med förslag till ekonomiska ramar för ett nytt trafikledningssystem. Ett nytt trafikledningssystem för tågtrafiken kan styra järnvägstrafiken mer effektivt och därmed öka kapaciteten ytterligare i järnvägstransportsystemet. Ytterligare en vinst som det nya systemet kommer att medföra är höjd robusthet eftersom användningen av järnvägsnätet kan styras och övervakas från alla driftledningscentraler oavsett geografiskt läge, en modernisering och utökning av systemstöd för att hantera störda trafiksituationer samt ett gemensamt arbetssätt på alla driftledningscentraler. Regeringen har för avsikt att införandet av ett nytt trafikledningssystem ska bli en del av den nationella planen för transportinfrastruktur åren 2014–2025. Vad gäller rekommendationer att regeringen på olika sätt ska påverka beslut om fastställande av banavgifter och kapacitetstilldelning vill regeringen påpeka att denna möjlighet är begränsad av EU rätten. ska enligt denna vara förvaltningsmässigt oberoende från regering och riksdag när myndigheten fattar beslut i dessa frågor. anser att marknaden för depåtjänster inte fungerar väl. Regeringen har inte, enligt , tagit ställning till om det behövs ett kompletterande uppdrag för att få fram moderna underhållsdepåer som kan möjliggöra ytterligare kapacitet i huvudspåren och underlätta inträde för nya depåaktörer. Det faktum att det statlig ägda bolaget har i uppdrag att vara affärsmässigt har, enligt , inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden gör långsiktiga åtaganden. Dessutom anser att regeringen bör tydliggöra ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer som är lämpligt lokaliserade. Regeringen instämmer i uppfattning att det är av stor betydelse att depåtjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt. Det är uppenbart att depåverksamhet liksom terminaler och terminaltjänster måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järnvägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i mål och antaganden i och regeringens ställningstaganden. I Utredningen om järnvägens organisations delbetänkande, En enkel till framtiden? (SOU 2013:83), redogör utredningen för att många intressenter har uttryckt att det råder oklarheter i fråga om ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner. Vidare finns det enligt utredningen många som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksynpunkt liksom att det saknas en strategisk markplanering. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att överväga hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Dessutom finns motiv för att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt studera frågan om huruvida mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägssektorn. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen anser att depåtjänsterna som sådana, även fortsatt, ska tillhandahållas av marknadsaktörerna och ligga utanför det statliga åtagandet. 3.6Tillsyn, marknadsövervakning och uppföljning anser att Transportstyrelsen inte genomför en proaktiv tillsyn och marknadsövervakning som har betydelse för tågförseningar. Dessutom menar att statistiken med betydelse för tågförseningar är bristfällig och att regeringen bör utse en oberoende statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. Regeringen instämmer i att marknadstillsynen på järnvägsområdet är central för att marknadsaktörer ska agera i enlighet med lagstiftningen 2013/14:201 och därmed för att marknaden ska fungera tillfredställande. Järnvägslagstiftningen är relativt detaljerad när det gäller t.ex. hur infrastrukturförvaltare ska sköta sina uppgifter i marknadshänseende. Regeringen anser att det finns mycket som talar för att en förbättrad marknadstillsyn bidrar till att tågförseningarna minskar. Även marknadsövervakningen bör skyndsamt utvecklas för att kunna identifiera problem som riskerar att försämra järnvägssektorns funktionssätt. Transportstyrelsen redogör i sitt remissyttrande på granskning att styrelsen delar slutsats att Transportstyrelsens tillsyn bör rikta sig mot bl.a. kapacitetstilldelningen. Myndigheten kommer att analysera frågan om hur marknadstillsynen kan bidra till ökad punktlighet och i vilken form en sådan tillsyn bör ske. Dessutom planerar Transportstyrelsen en motsvarande förbättring av arbetet med marknadsövervakningen. Regeringen instämmer i uppfattning att statistiken på järnvägsområdet behöver förbättras. Det är, enligt regeringen, tydligt att det finns behov av att utveckla tillgången till statistik för olika ändamål. Uppgifterna krävs som underlag för beslut om åtgärder inom järnvägsområdet. Det är även väsentligt att allmänheten får korrekt information om hur järnvägssystemet fungerar och hur den stora mängd offentliga medel som går till järnvägssystemet används. Vidare påverkar statistik och tillgången till information möjligheten för marknadens aktörer att göra korrekta bedömningar och våga ta affärsmässiga beslut. Trafikanalys konstaterar i myndighetens remissyttrande över att publicering av officiell statistik om tågförseningar redan ligger inom myndighetens uppdrag. Detta hindrar inte, enligt Trafikanalys, eller andra aktörer från att också publicera statistik i ämnet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har sedan inledde sin granskning om tågförseningar beslutat om två utredningsuppdrag som delvis syftar till att ta fram förslag till åtgärder som ska kunna höja kvaliteten inom järnvägssektorn, bl.a. genom att förbättra punktligheten. 4.1Utredningen om järnvägens organisation Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Uppdraget ska genomföras i två steg. tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av uppdraget senast skulle redovisas till Skr. 2013/14:201 2013. Utredaren överlämnade delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). Utredningen har i delbetänkandet inventerat och redogjort för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransportköparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem. Regeringen anser att utredningens delbetänkande förstärker bilden av att det finns möjligheter att förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg. Utredaren anordade i enlighet med kommittédirektiven ett remissmöte till vilket riksdagsledamöter och järnvägssektorns intressenter bjöds in. Regeringen avser att besluta om ett tilläggsdirektiv som ger utredningen i uppdrag att fördjupa analysen inom olika områden med stor betydelse för järnvägssektorns utveckling. Enligt de ursprungliga kommittédirektiven ska utredaren i sitt arbete beakta granskningar som är relevanta för utredarens uppdrag och som är utförda . 4.2Utredningen om en modern reglering av person och godstransporter på järnväg Regeringen beslutade att ge i uppdrag åt en särskild utredare att utreda en modern reglering av person och godstransporter på järnväg (dir. 2013:79). Konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF) av är en mellanstatlig konvention vars huvudsakliga syfte är att underlätta internationella järnvägstransporter genom att skapa en för alla konventionsstater gemensam rättslig grund för sådana transporter. COTIF reviderades 1999 genom antagandet av det s.k. Vilniusprotokollet. En viktig nyhet i den reviderade konventionen (COTIF 1999) är att bestämmelserna om person och godstransporter i huvudsak är tillämpliga på alla avtal för internationella järnvägstransporter inom konventionens geografiska område. Utredaren ska lämna ett underlag för bedömningen av frågan om ett svenskt tillträde till COTIF 1999 och lämna ett förslag till ställningstagande. Utredaren ska också föreslå de lagändringar som behövs för att ska kunna tillträda konventionen eller som i övrigt bedöms lämpliga i samband med ett tillträde. har järnvägsföretag och andra transportörer i den spårbundna trafiken framfört önskemål om att få möjlighet att återkräva ersättning från infrastrukturförvaltaren när företagen i sin tur blivit skyldiga att betala skadestånd eller annan ersättning på grund av problem med infrastrukturen (regressrätt). Ett tillträde till COTIF 1999 medför en sådan möjlighet vid internationella transporter, men det bör övervägas om det ska införas en mer omfattande regressrätt som även avser inrikes trafik. Utredaren ska därför analysera konsekvenserna av att det införs en regressrätt gentemot infrastrukturförvaltaren som är mer vidsträckt än 2013/14:201 regleringen i COTIF 1999. Om det bedöms lämpligt med en mer vidsträckt regressrätt, ska utredaren lämna förslag till hur den bör utformas. Utredaren ska i ett delbetänkande redovisa resultatet av sina överväganden när det gäller ett svenskt tillträde till COTIF 1999 och de lagändringar som är nödvändiga vid ett tillträde. Uppdraget i övrigt ska redovisas . 4.3Regeringens behandling av rapport Med denna redogörelse och med de åtgärder regeringen beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN – orsaker, ansvar och GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN – orsaker, ansvar och åtgärder GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Tågförseningar –– orsaker, ansvar och åtgärder har granskat statens roll i järnvägssystemet som har betydelse för punktligheten i järnvägstrafiken. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och Transportstyrelsen. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut fem bilagor. 3.Effektivitet i användning av bankapacitet, () 4.Yttrande över nuvarande kapacitetstilldelning, () Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. , och har medverkat vid den slutliga handläggningen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning Förändringen av regeringens styrmedel och de statliga bolagens roll på marknaden Särskilda åtgärder som regeringen vidtagit 3 Är punktlighetsstatistiken tillförlitlig och medborgarnära? Hur bedömer punktligheten? Har analyserat faktorer som påverkar punktligheten? Är kvaliteten i statistiken tillräcklig? Är redovisningen av punktligheten relevant och medborgarnära? Hur hanterar risker i arbetet med punktlighetsstatistiken? 4 Är dagens system med kvalitetsavgifter ändamålsenligt? Vilka orsaker anges i systemet och vem pekas ut som ansvarig? Är systemet kvalitetssäkrat och uppbyggt på ett ändamålsenligt sätt? 5 Är infrastrukturens underhållsverksamhet ändamålsenlig? Ändamålsenligt genomförande av banunderhåll? Följs järnvägens tillstånd upp kontinuerligt? Används upphandlingens och uppföljningens styrmöjligheter på rätt sätt? 6 Finns underhållsdepåer som gynnar järnvägens utveckling? Finns tillräckligt med underhållskapacitet? Finns hinder för byggnation av nya moderna depåer? Kan Transportstyrelsen avgöra om Jernhusens prissättning är rimlig? Finns strategisk järnvägsmark för järnvägens behov av uppställningsspår och depåer? TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER 7 Bedrivs tågdriften på ett sätt som motverkar förseningar? 7.1 Har SJ vidtagit åtgärder mot tågförseningar? 7.2Järnvägsmarknaden behöver kapitalstarka företag för att klara dyra investeringar som kan motverka tågförseningar 8 Är metoderna för att fördela kapacitet på järnvägen Vilka redskap har för att optimera transportsystemet på järnväg? Använder Trafikverket prissättningen på ett ändamålsenligt sätt? Har en ändamålsenlig process för kapacitetstilldelning? Planerar tider för banarbeten på ändamålsenligt sätt? Varför uppfyller inte kapacitetstilldelningen marknadens behov? 9 Är organisationen av trafikledningen ändamålsenlig? Finns det skillnader mellan trafikledningscentralerna? Är tillsynen ändamålsenlig? Omfattar infrastruktur- och fordonstillsynen punktlighet? Omfattar marknadstillsyn och marknadsövervakning punktlighet? Hur var ansvarsfördelningen på marknaden tänkt att fungera? Hur fungerar ansvarsfördelningen ? I rapporten hänvisas till elektroniska bilagor som finns att ladda ned från . Dessa kan också begäras från granskningens akt genom registrator. Effektivitet i användning av bankapacitet, VTI Yttrande över nuvarande kapacitetstilldelning, KTH GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat hur järnvägen fungerar utifrån ett antal olika aspekter med betydelse för tågförseningar. Det gäller bland annat underhållsåtgärder för att undvika tåghaverier och problem med järnvägsinfrastrukturen i form av exempelvis nedrivna kontaktledningar. Det handlar också om åtgärder för att använda befintlig bankapacitet på mest ändamålsenliga sätt genom exempelvis tåglägestilldelning, prissättning och trafikledning. Därmed har granskningen omfattat de väsentliga förseningsorsakerna. Slutligen har även granskat om tillsyn och övervakning ger regeringen tillräckligt underlag för att motverka tågförseningar. övergripande slutsats är att det finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor. Det går att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhållsentreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning, tågdrift som fordonsunderhåll. Om denna förmåga utnyttjades mer skulle den ge snabbare effekt på punktligheten och inte vara så kostsam som investeringar i infrastruktur. Regeringen har tagit fram ett nytt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg och tillsatt en särskild utredare för att se över järnvägens organisation. bedömer dock att regeringen inte har den överblick och det underlag som behövs för att kunna styra de statliga och privata aktörerna ändamålsenligt i de komplexa järnvägsfrågorna på ett sätt som minimerar tågförseningar. Regeringen har inte gett myndigheter och övriga aktörer de förutsättningar och incitament som krävs för att förebygga tågförseningar. Den ansvarsfördelning som infördes i samband med att järnvägen konkurrensutsattes, har inte fullt ut genomförts så att regelverket, incitamentsstrukturen, kapacitetsutnyttjandet och tillsynen gynnar punktligheten på järnvägen.