prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — Artikel 17 tillkom för att medlemsstater som redan innan EU-förordningens ikraftträdande infört nationella registreringssystem ska kunna fortsätta att använda sig av dessa. kan inte sägas ha haft ett registreringssystem motsvarande det i artikel 17 vid EU-förordningens ikraftträdande, varför artikeln inte är tillämplig för svenskt vidkommande. Artikeln leder inte till någon kompletterande nationell bestämmelse. Medlemsstaternas skyldighet att anmäla undantag från artikel 4.1 Medlemsstaterna har enligt artikel 4.4 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer en skyldighet att anmäla till kommissionen om de inför ett tillståndssystem enligt artikel 4.2 eller ett registreringssystem enligt artikel 4.3. Kommissionen ska enligt artikel 4.5 offentliggöra en förteckning över de åtgärder som anmälts av medlemsstaterna. Artiklarna kräver inte några kompletterande nationella bestämmelser. Regeringens förslag: ska vid inre gräns kontrollera införsel av de sprängämnesprekursorer som är förbjudna enligt bilaga I i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer och de som föreslås bli tillståndspliktiga enligt förslagen i denna proposition. Ett tillägg av denna innebörd ska därför göras i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. I lagen om sprängämnesprekursorer ska en bestämmelse införas som informerar om att behörig myndighet enligt artikel 4.6, dvs. vid införsel, är den myndighet som regeringen bestämmer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap instämmer i promemorians förslag till ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Myndigheten påpekar dock att förslaget innebär att får kontrollera utgångsämnen till sprängämnen dvs. 2013/14:144 sprängämnesprekursorer, men inte färdiga sprängämnen. Övriga remissinstanser har inte några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Artikel 4.6 behandlar införsel av sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner till en medlemsstat som har gjort undantag från förbudet i artikel 4.1 bl.a. genom att tillämpa ett tillståndssystem. Avser en enskild person att till en medlemsstat införa en tillståndspliktig sprängämnesprekursor krävs att personen erhållit och på begäran från den behöriga myndigheten kan uppvisa ett tillstånd som är giltigt i den medlemsstat som införseln sker till. Artikeln gäller införsel från såväl annat EU-land som ett område utanför EU:s tullområde. När det gäller införsel från ett område utanför EU:s tullområde införs genom EU-förordningen om sprängämnesprekursorer och lagen om sprängämnesprekursorer restriktioner för införsel av de ämnen som är listade i bilaga I till EU-förordningen. För fyra av ämnena i bilaga I föreslås totalförbudet kvarstå, dvs. det ska vara förbjudet att till införa dessa ämnen eller blandningar av dem, över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU-förordningen. För övriga tre ämnen i bilaga I, dvs. väteperoxid, nitrometan och salpetersyra, föreslås att tillstånd krävs för att enskilda personer ska få införa dessa om koncentrationen överstiger den gräns som anges i bilagan. Enskilda personer är vidare skyldiga att anmäla prekursorerna till . Denna anmälningsskyldighet följer av allmänna bestämmelser om import och export i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen och tullagstiftningen i övrigt. Enskilda personer ska vidare i enlighet med artikel 4.6 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer på begäran från den behöriga myndigheten uppvisa ett tillstånd för införsel. Genom EU-förordningen om sprängämnesprekursorer och lagen om sprängämnesprekursorer tillsammans med rådets förordning (EEG) nr 2913/92 och tullagstiftningen i övrigt, tillgodoses behovet av införselkontroll av de aktuella ämnena vid införsel från ett område utanför EU:s tullområde. För införsel från andra EU-länder gäller följande. Enligt artikel 26.2 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska fri rörlighet för bl.a. varor råda på EU:s inre marknad. Kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, enligt artikel 34 och 35 i fördraget. Bestämmelserna i artiklarna är dock inte undantagslösa. Enligt artikel 36 ska dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på bl.a. hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv m.m. En ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. har med stöd av artikel 36 i fördraget antagit lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (hädanefter inregränslagen). Lagen är tillämplig på ett antal varugrupper, exempelvis vapen och produkter med dubbla användningsområden (se 3 § nämnda lag), som således kan bli föremål för kontroll vid inre gräns. Förbudet för fyra av de ämnen som nämns i bilaga I till EU- förordningen om sprängämnesprekursorer och kravet på tillstånd för väteperoxid, nitrometan och salpetersyra över vissa koncentrationsgränser, syftar till att begränsa allmänhetens tillgång till dessa sprängämnesprekursorer och därmed minska risken för att olagligt tillverkade sprängämnen används av terrorister och andra brottslingar. Kontrollen av dessa sprängämnesprekursorer får därför anses vara en åtgärd som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Mot denna bakgrund bedöms det vara möjligt att föreskriva att ska utöva kontroll vid inre gräns beträffande denna varugrupp. Med hänsyn till det ovan anförda ska de aktuella sprängämnesprekursorerna också omfattas av inregränslagen (3 §). Enligt 4 § första stycket inregränslagen följer bl.a. att den som från ett annat EU-land till för in en vara ska anmäla varan till , om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller villkor för införsel som inte är uppfyllt eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktiga uppgifter eller underlåtenhet att lämna föreskrivna uppgifter. Av 4 § andra stycket framgår att beträffande vissa varor föreligger en generell anmälningsskyldighet, vilket innebär att in- och utförsel av dessa varor alltid ska anmälas. Detta gäller bl.a. för krigsmateriel, vapen och produkter med dubbla användningsområden. I 4 § tredje stycket anges att en anmälan enligt första stycket ska ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela närmare föreskrifter om både den anmälningsskyldighet som följer av första stycket och den generella anmälningsskyldigheten. Anmälningsskyldigheten som följer av 4 § inregränslagen har två funktioner. Den anmälningsskyldighet som följer av första stycket utgör en koppling till straffbestämmelserna i smugglingslagen. Den generella anmälningsskyldigheten som följer av 4 § andra stycket medför att har möjlighet att kontrollera att de villkor som gäller för in- eller utförsel av dessa varor är uppfyllda beträffande de varor vilka anmäls på detta sätt (SOU 2006:9 s. 247 f). Vad avser de sprängämnesprekursorer som omfattas av tillståndsplikt bör dessa omfattas av den generella anmälningsplikten i 4 § andra stycket i inregränslagen. Detta för att ge möjlighet att kontrollera att den person som avser att införa en tillståndspliktig sprängämnesprekursor har rätt att göra det och att personen följer eventuella villkor i tillståndet. Ett tillägg av denna innebörd ska därför göras i 4 § inre gränslagen. Artikel 4.6 kräver en kompletterande nationell bestämmelse avseende utseende av behörig myndighet vid införsel. Detta kan ske på förordningsnivå eftersom det får anses falla inom regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. Av tydlighetsskäl bör dock en informationsbestämmelse tas in i lagen om sprängämnesprekursorer, om att behörig myndighet enligt artikel 4.6 är den myndighet som regeringen bestämmer. I enlighet med Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps och Totalförsvarets forskningsinstituts påpekande är det givetvis viktigt att 2013/14:144 även har de kontrollmöjligheter som behövs vad gäller färdiga sprängämnen. Beredningsunderlaget möjliggör emellertid inte att denna synpunkt beaktas inom ramen för detta lagstiftningsärende. 13.3.6Ekonomiska aktörers skyldighet att kräva att tillstånd uppvisas och att märka förpackningar Regeringens förslag: I lagen om sprängämnesprekursorer ska det införas en bestämmelse om att kommunerna ska utöva tillsyn över att de ekonomiska aktörerna2 kräver att tillstånd uppvisas innan de tillhandahåller enskilda personer väteperoxid, nitrometan och salpetersyra över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Vidare ska tillsyn ske över att de förpackningar som innehåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner är märkta på ett korrekt sätt. En kommun ska vidare få träffa avtal med en annan kommun om att de tillsynsuppgifter som kommunen föreslås bli skyldig att utföra får skötas av den andra kommunen. Dessutom ska det införas en bestämmelse om att en tillsynsmyndighet ska ha rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, att få tillträde till lokaler och möjlighet att få biträde av polisen vid tillsynen. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en förvaltningsmyndighet eller en kommun, ska få meddela föreskrifter om tillsyn och märkning av förpackningarna som innehåller sprängämnesprekursorer. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås det dock ingen bestämmelse som ger möjlighet för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om tillsynsuppgifter. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen, och tillstyrker promemorians förslag om att tillsynen bör läggas på lokal nivå. kommun bedömer att kommunen kan ta ansvar för tillsynen enligt förslaget om avgifter införs som täcker kostnaderna för tillsynen. , och kommuner motsätter sig promemorians förslag om att kommunerna ska vara tillsynsmyndighet. Några remissinstanser, däribland och Svenskt näringsliv, anser att tillståndsmyndigheten bör ge tillsynsvägledning till kommunerna eller utöva en samordnande funktion. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ifrågasätter behovet av och det legala utrymmet för nationella regler kring märkning. i anser att det bör finnas bestämmelser som tydliggör att kommunerna, i tillsynsärenden hos verksamheter där enligt har tillsynsansvar, ska samråda med . 2 Ekonomiska aktörer definieras i artikel 3 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer, se bilaga 1 till propositionen. Skälen för regeringens förslag Ekonomiska aktörer, som tillhandahåller enskilda personer spräng- ämnesprekursorer som omfattas av restriktioner, ska enligt artikel 4.7 bl.a. kräva att tillstånd uppvisas. Detta innebär för svensk del att ekonomiska aktörer ska kräva att tillstånd uppvisas innan de tillhandahåller enskilda personer väteperoxid, nitrometan och salpetersyra över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU- förordningen om sprängämnesprekursorer. Själva artikeln behöver inte kompletteras med bestämmelser på För att EU-förordningen om sprängämnesprekursorer ska få effektivt genomslag behövs dock kompletterande svenska bestämmelser om tillsyn över att artikelns krav uppfylls. utföra tillsynen samt vilka befogenheter en tillsynsmyndighet ska ha bör framgå av lag. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, en förvaltningsmyndighet eller en kommun bör därtill bemyndigas att meddela föreskrifter om tillsyn. Angående valet av tillsynsmyndighet, se Ekonomiska aktörer, som tillhandahåller enskilda personer sprängämnes- prekursorer som omfattas av restriktioner, ska enligt artikel 5 i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer se till att det på förpackningen tydligt anges att produkten omfattas av förbudet enligt artikel 4.1, om krav på tillstånd enligt artikel 4.2 eller registrering enligt artikel 4.3, genom att kontrollera att en lämplig etikett finns eller, vid behov, fästa en lämplig etikett på förpackningen. För ekonomiska aktörer som i tillhandahåller allmänheten de kemikalier som finns i bilaga I till EU-förordningen om spräng- ämnesprekursorer eller blandningar innehållande dessa, innebär detta att de måste kontrollera att det finns en etikett på förpackningen eller, om sådan saknas, fästa en etikett på förpackningen som talar om att produkten omfattas av förbud eller tillståndsplikt. Artikeln som sådan kräver inga kompletterande svenska bestämmelser. För att EU-förordningen om sprängämnesprekursorer ska få effektivt genomslag i krävs dock kompletterande nationella bestämmelser gällande tillsyn över att artikelns krav uppfylls. kring tillsynen av märkningen sker lämpligast på en lägre författnings- Val av tillsynsmyndighet behandlas nedan. Regeringen delar vidare promemorians bedömning att det bör finnas möjlighet att utfärda nationella föreskrifter om hur etiketterna ska Kommissionen håller på att utarbeta gemensamma riktlinjer för bl.a. märkning och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har därför ställt sig frågande till behovet av och det legala utrymmet för nationella regler kring märkning efter det att kommissionens riktlinjer antagits. Regeringen anser inte att kommissionens riktlinjer hindrar nationella regler kring märkning. Kommissionens riktlinjer utgör ingen bindande rättsakt för medlemsstaterna. Även efter det att riktlinjerna antagits kan det därför finnas ett visst behov av föreskrifter på nationell nivå. 2013/14:144 bör därför innehålla ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om hur märkningen ska utformas. Det är naturligt att kommande riktlinjer här beaktas. Promemorian föreslår att kommunerna ska vara tillsynsmyndighet, vilket tre remissinstanser har motsatt sig. anför att tillsynen inte generellt bör läggas på kommunerna, eftersom tillsynen riskerar att bli ineffektiv då endast ett fåtal tillsynsärenden förväntas. Vidare anför kommunen att det är svårt för en lokal myndighet att bygga upp och upprätthålla en kompetens inom ett specialområde med ett fåtal tillsynsobjekt samt att kommunerna saknar kompetens inom EU- förordningens område. kommun anser att en lagstiftning som riktar sig mot bl.a. terrorism är en nationell angelägenhet och av så allvarlig grad att den rimligen borde vara en statlig angelägenhet där tillsynen utförs av polis eller möjligen länsstyrelserna. kommun motsätter sig förslaget då arbetsbördan för landets kommuner kontinuerligt ökar. Regeringen delar promemorians bedömning att en effektiv tillsyn på området kräver att tillsynsmyndigheten är lokalt förankrad. De ekonomiska aktörer som tillhandahåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner förefaller visserligen vara relativt få till antalet, men är spridda över hela landet. En centralt organiserad myndighet, eller för den delen, en regionalt förankrad myndighet har därför inte möjlighet att genomföra en effektiv tillsyn med hänsyn till de kostnader och resurser detta skulle kräva. Att placera tillsynsansvaret på en central eller regional myndighet, som sedan via samverkan med kommunen drar nytta av kommunens lokalkännedom, vilket föreslår, löser enligt regeringens mening inte problemet. Kommunerna bedriver tillsyn av märkning av kemiska produkter enligt bl.a. CLP-förordningen, vilket har redogjorts för i avsnitt 13.2.1, och tillsyn av kravet på tillstånd för hantering av särskilt farliga kemiska produkter. Kommunerna har således en god kunskap om kemiska produkter, vilket är det som krävs för att tillsynen enligt den föreslagna lagen ska bli effektiv. Kommunerna har vidare en bred erfarenhet av tillsynsverksamhet och en god lokalkännedom. Därtill är den tillsyn som kommunerna föreslås utföra av begränsad omfattning och kan med fördel genomföras tillsammans med tillsynen över kemikalielagstiftningen. Regeringen anser dock, i likhet med , att kommunerna ska ges möjlighet att samverka inom området, vilket kommunerna har möjlighet att göra i fråga om tillsynen av kemikalielagstiftningen, jfr 26 kap. 7 § . En kommun ska därför kunna få träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter kommunen har på detta område helt eller delvis ska få utföras av den andra kommunen. Detta innebär inte att kommunernas ansvar på området kan överlåtas, utan endast själva utförandet. Dessutom ska kommunerna efter en överenskommelse med en annan kommun kunna uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar. bestämmelse av denna innebörd bör därför införas i lagen om sprängämnesprekursorer. Några remissinstanser, däribland , har anfört att det finns behov av tillsynsvägledning från den myndighet som kommer att föreslås som tillståndsmyndighet. Denna myndighet kommer sannolikt att dra erfarenheter som lämpligen bör förmedlas till tillsynsmyndigheterna. Regeringen förutsätter att de myndigheter som har ansvar inom området upprätthåller en god dialog. Uppgiften att utöva tillsyn över det föreslagna regelverket utgör nya skyldigheter för kommunerna som har inverkan på den kommunala självstyrelsen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör bestämmelser som innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Tillsynsuppgifterna som tillförs kommunerna i detta fall bedöms ha liten omfattning och kan med fördel genomföras tillsammans med övrig tillsyn av kemikalielagstiftningen. Då behovet av en lokalt förankrad tillsyn inte bedöms kunna tillgodoses på ett mindre ingripande sätt, anser regeringen att förslaget utgör ett proportionellt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Eftersom det rör sig om en förpliktelse för kommunerna bör det i lagen om sprängämnesprekursorer införas en bestämmelse av vilken framgår att kommunerna är tillsynsmyndighet. i anför att det bör finnas bestämmelser som tydliggör att kommunerna, i tillsynsärenden hos verksamheter där enligt har tillsynsansvar, ska samråda med . Sannolikheten för att de tillsynsobjekt som länsstyrelserna utövar tillsyn över enligt skulle sälja sprängämnesprekursorer till privatpersoner är emellertid ytterst liten. Mot bakgrund av detta menar regeringen att det inte finns ett tillräckligt tydligt behov av den typ av reglering som efterfrågar. För en effektiv tillsyn krävs att tillsynsmyndigheten har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till de lokaler där aktuella produkter tillhandahålls och har möjlighet att få biträde av polisen. En bestämmelse av denna innebörd ska därför införas i lagen om sprängämnesprekursorer. Regeringens bedömning: Bestämmelsen i artikel 6 i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inget att invända mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 6 behandlar fri rörlighet. Medlemsstaterna får inte, av skäl som har samband med förebyggande av olaglig tillverkning av sprängämnen, förbjuda, begränsa eller hindra tillhandahållandet av de ämnen som förtecknas i bilaga I till EU- förordningen om sprängämnesprekursorer i koncentrationer som 2013/14:144 underskrider de gränsvärden som fastställs där, eller av de ämnen som förtecknas i bilaga II. Artikel 6 kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. Regeringens förslag: I lagen om sprängämnesprekursorer ska en bestämmelse införas som upplyser om att frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en förvaltningsmyndighet eller en kommun, ska få meddela föreskrifter om tillstånd, hantering av tillstånd och erkännande av tillstånd som meddelats av de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater. Regeringens bedömning: Artikel 7.2 och 7.4 kräver ingen kompletterande svensk lagstiftning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen delar promemorians bedömning att en lämplighetsbedömning av sökanden är viktig för att garantera att endast de som avser att använda sprängämnesprekursorerna för legitima ändamål får tillgång till kemikalierna, men påtalar vikten av proportionalitet och rättsäkerhet. inte några synpunkter på förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning I EU-förordningen om sprängämnesprekursorer föreskrivs i artikel 7.1 att medlemsstaterna ska fastställa regler för beviljande av tillstånd. behöriga myndigheten överväger om den ska bevilja tillstånd ska den ta hänsyn till alla relevanta omständigheter, särskilt till om den avsedda användningen av ämnet är att anse som legitim. beviljas om det finns rimliga skäl att ifrågasätta att den avsedda användningen är legitim eller att användarens avsikter för användningen av ämnet är legitima. Vid tillståndsprövningen måste det alltså göras en sammantagen bedömning, där samtliga omständigheter som framkommit avseende användningen av ämnet och sökanden, beaktas. Det är, enligt regeringens mening, önskvärt att tillståndsmyndigheten vid behandlingen av tillståndsansökningar ger råd om alternativa tekniker eller kemikalier som inte kräver tillstånd. När det gäller prövningen av om en person ska beviljas tillstånd ska den behöriga myndigheten överväga om det är berättigat att använda aktuellt ämne för det ändamål som sökanden uppger. behöriga myndigheten överväga om sökandens avsikter för användningen av det tillståndspliktiga ämnet är legitima, vilket kräver en lämplighetsbedömning av sökanden. Denna del av bedömningen är mycket viktig för att garantera att endast de som avser att använda sprängämnesprekursorerna för legitima ändamål får tillgång till När det gäller bedömningen av sökandens avsikter är, med hänsyn till EU-förordningens syfte att motverka olaglig tillverkning av sprängämnen och minska risken för terrorattacker, uppgifter hos polisen av betydelse. Den behöriga myndigheten, dvs. tillståndsmyndigheten, behöver därför inhämta en bedömning från polisen om sökanden är lämplig att inneha den sprängämnesprekursor som ansökan avser. Detta kan regleras på förordningsnivå. Datainspektionen anför att det är önskvärt att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet klargörs vilken typ av kontroll som kommer att aktualiseras när det gäller lämplighetsbedömningen av sökanden. Det går inte att säga generellt vilka uppgifter som kommer att behandlas i varje enskilt fall, men som anförs i promemorian är framför allt uppgifter i belastningsregistret och misstankeregistret av relevans. I förekommande fall kan sådana uppgifter, eventuellt i förening med uppgifter i ansökan, ge anledning för polisen att gå vidare i kontrollen av sökandens lämplighet. Med hänsyn till EU-förordningens syfte bör även Säkerhetspolisen beredas tillfälle att yttra sig. Regeringen delar Datainspektionens synpunkt att det av integritetsskydds- och rättssäkerhetsskäl är viktigt att de uppgifter hos polisen som behandlas vid prövningen enbart är sådana som har bäring på bedömningen av sökandens lämplighet avseende användningen av sprängämnesprekursorer. Artikel 7.1 kräver kompletterande nationella bestämmelser dels gällande utseende av behörig myndighet, dvs. en tillståndsmyndighet som ska pröva ansökningar om tillstånd, dels gällande reglering kring vilka uppgifter en ansökan om tillstånd ska innehålla och hantering av tillstånd hos den behöriga myndigheten. Val av tillståndsmyndighet kräver, inte någon lagreglering, utan det får anses falla inom regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen.