prop · H2036 · 2014-10-21 00:00:00 — När det gäller den som bedriver byggverksamhet har det i promemorian bedömts att ansvaret inte ska kunna överlåtas. remissinstanserna har invänt mot detta och regeringen finner inte skäl att Prop. 2014/15:6 göra någon annan bedömning. Undantag från skyldigheterna för byggherren och den som bedriver byggverksamhet Regeringens förslag: Skyldigheterna enligt det nya systemet ska inte gälla för en byggherre förrän den sammanlagda kostnaden för bygg- verksamheten på byggarbetsplatsen kan antas uppgå till mer än fyra Skyldigheterna ska inte heller gälla en byggherre som är en fysisk person som inte i näringsverksamhet utför eller låter utföra projekterings- byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: är positivt till förslaget. påpekar att ROT-avdrag inte ges för att bygga ett helt nytt hus och inte heller för om- och tillbyggnad av nybyggda hus, och anser att frågan om undantag för fysiska personer bör utredas ytter- och Målaremästarna anser att gränsvärdet för undantag bör höjas till sex prisbasbelopp. också en höjning. FAR, och Före- tagen anser att gränsvärdet bör uppgå till tio prisbasbelopp. tagen befarar vidare att det i vissa fall kan vara tveksamt hur gränsen för undantag ska tillämpas, och efterlyser förtydliganden. samfund anser att gränsvädret för undantag bör läggas betydligt högre än promemorians förslag, bl.a. för att inte försvåra för bostadsrätts- föreningar som behöver utföra sedvanliga reparations- och underhålls- arbeten på sina fastigheter. Även Byggherrarna föreslår att gränsvärdet höjs, förslagsvis till 40 prisbasbelopp eller i vart fall så det motsvarar gränsvärdet för direktupphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig Byggindustrier efterfrågar förtydliganden om det är när en beräknad kontraktssumma överstiger fyra prisbasbelopp eller när kontraktssumman faktiskt överstiger beloppet som anmälnings- Även efterfrågar förtydliganden. Skälen för regeringens förslag: En stor del av den samlade bygg- verksamheten avser projekt som är av tämligen ringa omfattning. måste tas till att kostnaderna för att fullgöra skyldigheter enligt de föreslagna bestämmelserna bör vara proportionerliga i förhållande till den byggverksamhet som berörs. Mot den bakgrunden bör exempelvis mindre reparations- och underhållsarbeten undantas då de administrativa kostnaderna skulle bli oskäligt höga i förhållande till arbetets värde och den nytta som regleringen medför. De kostnader som skyldigheterna enligt de föreslagna reglerna skulle medföra måste stå i rimlig proportion till den samhälleliga vinsten i form av förbättrad kontroll. beaktas att de krav som ställs enligt bestämmelserna är ekonomiskt mer belastande för små företag med låg omsättning än för större företag. bör dock även beaktas att kontrollbehovet generellt är stort i små företag eftersom tillförlitlig intern kontroll ofta saknas, se propositionen Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen (prop. 2006/07:105 s. 37). När det gäller skyldigheten att använda kassaregister gäller undantag bl.a. för den som bara i obetydlig omfattning säljer varor och tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort. Vid bedömning av om det är fråga om försäljning i obetydlig omfattning ska det särskilt beaktas om försäljningen normalt uppgår till eller kan antas komma att uppgå till sammanlagt högst fyra prisbasbelopp under ett beskattningsår, 39 kap. 5 § SFL. I förarbetena anges bl.a. att det är viktigt att komma ihåg att en avsikt med att begränsa kravet på kassaregister till verksamheter där kontantförsäljning sker i mer än obetydlig omfattning är att de kostnader som kravet på kassaregister medför för näringsidkaren ska stå i rimlig proportion till den samhälleliga vinsten i form av förbättrad skattekontroll. Det angivna riktvärdet på fyra prisbasbelopp har satts med bl.a. detta i åtanke och bör givetvis tillämpas även då den aktuella verksamheten bara bedrivs under en del av ett beskattningsår, se propositionen Undantag från kassaregisterkrav vid obetydlig omfattning (prop. 2013/14:22 s. 12). I behöver arbetstagarinformation inte rapporteras om helhetsvärdet per byggplats är högst (jfr avsnitt 6.2). I promemorian föreslås att en byggarbetsplats där den sammanlagda ersättning som betalas ut uppgår till mindre än fyra prisbasbelopp ska undantas från bestämmelserna om personalliggare. Flera remissinstanser, bl.a. , , FAR, och Byggherrarna anser att beloppet bör höjas. Regeringen anser i likhet med promemorian att det är lämpligt att sätta en gräns för när skyldighet att anmäla byggstart och byggslut, samt tillhandahålla utrustning för elektronisk personalliggare inträder – och därmed även skyldighet för den som bedriver byggverksamhet att föra personalliggare – vid bedrivande av byggverksamhet. Det är rimligt att mindre byggarbeten inte omfattas av systemet, särskilt med hänsyn till små företag och till byggherrar utanför byggbranschen. Vid frågan om vilket belopp som ska gälla som gräns för undantag måste dock beaktas att det är eftersträvansvärt att det finns så få undantag som möjligt från regleringen. Undantag kan medföra risk för snedvridning av konkurrensen och för kringgåenden av skyldigheterna. Fyra prisbasbelopp motsvarar . Beloppet avser här både material- och arbetskostnader, exklusive mervärdesskatt. Av summan utgör enligt uppgift från Byggindustrier material och arbete. Fyra prisbasbelopp motsvarar då ungefär 250 timmars arbete. Regeringen finner i likhet med promemorian att beloppet är väl avvägt. Vad remissinstanserna framfört ändrar inte den bedömningen. Byggindustrier och efterlyser förtydliganden gällande anmälningsskyldighetens inträdande. Enligt uppgift från Byggindustrier är det vanligast förekommande att mindre arbeten utförs på löpande räkning med någon form av takpris eller rampris via a-prislistor. Det kan således inträffa att det är först efter att byggprojektet har påbörjats som det uppdagas att material- och arbetskostnaderna kommer att överstiga fyra prisbasbelopp. Så snart en byggherre blir medveten om att det belopp som sammanlagt kommer att betalas ut kommer att överstiga fyra prisbasbelopp ska anmälan om registrering göras till . Det kan i vissa fall vara svårt för en byggherre att veta exakt hur stor den sammanlagda kostnaden för bygg- Prop. 2014/15:6 projektet kommer att bli. Det måste därför finnas ett stort utrymme för att medge befrielse från kontrollavgift (51 kap. 1 § SFL) om den sammanlagda kostnaden rör sig relativt nära fyra prisbasbelopp (jfr avsnitt 7.13.2). Lagrådet anser att den avsedda ordningen bör komma till tydligare uttryck i lagtexten och förordar därför det föreskrivas att skyldigheten att tillhandahålla utrustning inte gäller för en byggherre förrän den sammanlagda kostnaden för byggverksamheten på byggarbetsplatsen kan antas uppgå till mer än fyra prisbasbelopp. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning. Skyldigheterna gäller vidare inte en byggherre som är en fysisk person som inte i näringsverksamhet utför eller låter utföra projekterings- byggnads-, rivnings- eller markarbeten. För de flesta sådana arbeten som utförs hos konsumenter finns nu ROT-avdraget som stimulerar att arbeten redovisas och beskattas. Förvisso lämnas inte, som påpekat, ROT-avdrag för nybyggnation eller om- och tillbyggnader som görs på nybyggda småhus efter småhusets färdigställande. Detta förändrar dock inte bedömningen att privata byggherrar bör undantas från systemet. Byggindustrin kännetecknas av att ha många småföretag och följaktligen är en stor del av de sysselsatta egenföretagare. uppgick andelen egenföretagare till (Byggindustrier, Fakta om byggandet , s. 35 f.). Ett undantag för enskilda näringsidkare, som finns enligt nu gällande bestämmelser om personalliggare, skulle medföra att en stor andel av företagen i byggbranschen inte skulle omfattas av det föreslagna kontrollsystemet. Vidare skulle det på en och samma byggarbetsplats finnas både näringsidkare som omfattas och näringsidkare som är undantagna. En sådan ordning framstår som olämplig och kan leda till tillämpningsproblem vid kontrollbesök. För att uppnå syftet med de föreslagna reglerna bör således inget undantag införas för enskilda näringsidkare, fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag när det gäller personalliggarsystemet för byggbranschen. Regeringens bedömning: Det bör inte uppställas krav på att alla som arbetar i byggbranschen ska vara skyldiga att bära legitimation. Ytterst är det den som bedriver byggverksamhet som har ansvaret för att de i personalliggaren införda personerna kan identifieras. I de fall personerna inte kan eller vill legitimera sig bör ha anledning att fördjupa kontrollen. rätt att efterfråga identiteten på personerna i en verksamhet bör dock inte kopplas direkt till någon sanktion. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingenting att erinra mot bedömningen. Kammarrätten i anser att frågan om krav på id-kort liknande de i den finska respektive den norska lagstiftningen bör utredas vidare. anser att obligatoriska id-kort kopplade till sanktioner skulle öka möjligheter att direkt agera vid misstänkt svartarbete. Byggherrarna förordar krav på att alla som vistas inom byggarbetsområdet ska bära synlig id-handling. Skälen för regeringens bedömning: I andra nordiska länder finns krav på id-kort på byggarbetsplatser. och har system med obligatoriska id-kort med vissa uppgifter inom utvalda branscher. Kravet ställs dock inte i skattelagstiftningen utan i arbetsmiljölagstiftningen. föreslog att skattemyndigheten skulle få befogenhet att vid besök i verksamhetslokal begära att en person legitimerar sig. Den som bröt mot skyldigheten att legitimera sig föreslogs kunna dömas till böter, se betänkandet Punktskattekontroll av alkohol, tobak och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86, s. 38 och 515 f.). Förslagen genomfördes inte, se propositionen Förbättrade möjligheter till punktskattekontroll, m.m. (prop. 1997/98:100, s. 161 f.). Remisskritiken gick bland annat ut på att förslaget skulle få till följd att alla i princip måste bära legitimation. Regeringen ansåg att det fanns ett behov av att skattemyndigheten skulle få göra kontrollbesök, kontrollera identitet och F-skattsedel samt kunna ställa frågor om verksamheten. Däremot ansåg regeringen att inte enbart skattemyndighetens behov skulle få vara avgörande för frågan om att bära legitimation. Det skulle därför föra för långt att ställa krav på att bära legitimation och knyta det till ett straffansvar. Regeringen menade dock att det redan enligt gällande rätt fanns möjligheter att uppställa krav på legitimation. Den som på skattemyndighetens begäran uppvisar F-skattsedel eller som lämnar svar om verksamheten kan, om myndigheten anser att behov finns, uppmanas att styrka sin identitet. Detsamma gäller för övrigt den reviderade vid en revision. Vid en revision är den reviderade, dvs. näringsidkaren själv eller dennes företrädare, skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för revisionen. Denna skyldighet innefattar också en skyldighet för den reviderade att tala om vem han är och vid behov att också styrka sina uppgifter (prop. 1997/98:100 s. 171 f.). Av förarbetena till nuvarande bestämmelser om personalliggare framgår bl.a. följande. För att möjliggöra en kontroll av personalliggaren måste kunna efterfråga de aktuella personernas identitet. Det vore dock att bära för långt att i detta lagstiftningsärende uppställa krav på att alla som arbetar i restaurang- eller frisörbranschen ska vara skyldiga att bära legitimation. Ytterst är det näringsidkarens ansvar att de i personalliggaren införda personerna kan identifieras. I de fall personalen inte kan eller vill legitimera sig torde ha anledning att fördjupa kontrollen. rätt att efterfråga identiteten på personalen i en verksamhet bör dock inte kopplas direkt till någon sanktion (prop. 2005/06:169 s. 47). Det borde finnas ett gemensamt intresse för flera myndigheter samt även parterna i byggbranschen att lättare kunna identifiera de personer som är verksamma på en byggarbetsplats. Om personerna lättare kan identifieras borde det kunna leda till ökad ordning och reda samt ökad Några av remissinstanserna, t.ex. 2014/15:6 Byggherrarna, anser att krav på id-kort bör införas. instämmer emellertid i den bedömning som gjordes inför införandet av nuvarande bestämmelser om personalliggare och anser att det även i detta lagstiftningsärende vore att gå för långt att ställa krav på att alla som arbetar i byggbranschen ska vara skyldiga att bära legitimation. Ytterst är det den som bedriver byggverksamhet som har ansvaret för att de i personalliggaren införda personerna kan identifieras. I de fall personerna inte kan eller vill legitimera sig borde ha anledning att fördjupa kontrollen. rätt att efterfråga identiteten på personerna i en verksamhet bör dock inte heller i fråga om byggbranschen kopplas direkt till någon sanktion. I 42 kap. 8 § SFL anges att vid kontrollbesök får begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten styrker sin identitet samt att uppgifterna får stämmas av mot personalliggaren. Detta ska gälla även för byggbranschen, se närmare avsnitt 7.12. Regeringens bedömning: Promemorians förslag om att ska utöva tillsyn över vissa av bestämmelserna om personalliggare i byggbranschen bör inte genomföras. Nödvändig kontroll av att skyldigheterna fullgörs bör i stället genomföras inom ramen för kontrollbesök. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att ska ha samma möjlighet att utöva tillsyn över det nya kontrollsystemet för byggbranschen som över kassaregister. ska således enligt promemorian utöva tillsyn över att den som på en byggarbetsplats är eller kan antas vara skyldig att anmäla byggstart och tillhandahålla utrustning fullgör sina eventuella skyldigheter. Om en byggarbetsplats inryms i en annan näringsidkares verksamhetslokal får enligt promemorian tillsyn göras även där. Remissinstanserna: Byggherrarna tillstyrker förslaget. Byggindustrier framhåller att möjlighet att begära biträde av polis måste användas restriktivt och poängterar att detta endast får ske i fall där man vid ett oannonserat kontrollbesök vägrats tillträde till byggarbetsplatsen. menar att förslaget om tillträde till annan näringsidkares verksamhetslokal går långt utöver vad som är motiverat. framför att förslaget innebär att med biträde av polis skulle kunna göra kontrollbesök på en byggarbetsplats, t.ex. i en bostadslägenhet, utan att det föreligger någon misstanke om skatteundandragande och än mindre om brottslig verksamhet. Förslaget bör enligt utgå. Skälen för regeringens bedömning: I promemorian föreslås att ska ha samma möjlighet att utöva tillsyn över delar av det nya kontrollsystemet för byggbranschen som över kassaregister. ska således utöva tillsyn över att den som på en 2014/15:6 byggarbetsplats är eller kan antas vara skyldig att anmäla byggstart och tillhandahålla utrustning fullgör sina eventuella skyldigheter. Syftet med den föreslagna möjligheten för att utöva tillsyn anges i promemorian vara att se till att kraven på att anmäla byggstart och att tillhandahålla utrustning efterlevs så att den som bedriver byggverksamhet i sin tur kan fullgöra sina skyldigheter (Ds 2014:7 s. 156 f.). Enligt 42 kap. 3 § SFL utövar tillsyn över att den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister har kassaregister och att kassaregister som används i en verksamhet uppfyller föreskrivna krav. Av 39 kap. 8 § SFL framgår vilka krav som ställs på kassaregister, bl.a. ska kassaregistret vara certifierat. Offentlig tillsyn bedrivs av ett stort antal myndigheter och omfattar kontroll av en mängd regelverk. En särskild form av tillsyn benämns marknadskontroll. Med marknadskontroll avses övervakning av att produkter som införts på marknaden och/eller tagits i bruk uppfyller gällande krav samt ingripanden när så inte är fallet. I förarbetena till bestämmelserna om kassaregister anges bl.a. att det är nödvändigt med tillsyn av att de kassaregister som används är certifierade och att de fungerar i enlighet med föreskrivna krav för att certifierade kassaregister ska få genomslag. I dessa delar anges tillsynen ha karaktären av marknadskontroll. Vidare framhålls bl.a. följande. Själva undersökningen av kassaregistret vid tillsynen har paralleller med den återkommande tekniska kontroll som på näringsidkarens eget initiativ ska genomföras av ackrediterat organ. Tillsynen sker emellertid på initiativ och är inte begränsad till det eller de kassaregister som näringsidkaren själv begär kontroll av (prop. 2006/07:105 s. 105). Den tillsyn som utövar över kassaregistren är således kopplad till de särskilda krav som föreskrivs för själva kassaregistret och har karaktären av marknadskontroll. Vad gäller skyldigheterna att använda kassaregistret vid försäljning av varor och tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort sker kontroll inom ramen för kontrollbesök enligt 42 kap. 6 och 7 §§ SFL. Kontroll av personalliggare inom restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna och kontroll av dokumentationsskyldigheten för den som upplåter en plats för torg- och marknadshandel genomförs också inom ramen för kontrollbesök. Bestämmelserna om personalliggare för byggbranschen innehåller krav som inte återfinns i nu gällande bestämmelser om personalliggare. Byggherren ska anmäla till att byggverksamhet ska påbörjas och att byggverksamhet har avslutats. Vidare ska byggherren tillhandahålla utrusning så att en elektronisk personalliggare kan föras på byggarbetsplatsen. Enligt regeringens mening kan emellertid inte dessa krav jämställas med de krav på certifiering m.m. som ställs för kassaregister. Att tillsyn bedömts behövas för att kontrollera kraven på kassaregistren kan således inte läggas till grund för att föreskriva tillsynsfunktioner för gällande personalliggare i byggbranschen. Regeringen finner i stället att den kontroll ska utöva över att personalliggarbestämmelserna efterlevs bör genomföras inom ramen för kontrollbesök, se nedan i avsnitt 7.12. Promemorians förslag om tillsyn bör således inte genomföras. Regeringens förslag: får besluta om kontrollbesök för att kontrollera att den som är eller kan antas vara skyldig att föra en personalliggare eller tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras fullgör sina eventuella skyldigheter. Kontrollbesök i byggverksamhet får bara genomföras på byggarbetsplatser, dock inte i en lägenhet som är avsedd att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad. får vid ett sådant besök begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten styrker sin identitet. Verket får även fråga en person som kan antas vara verksam på byggarbetsplatsen för vilken näringsidkares räkning han eller hon utför arbetsuppgifter. De uppgifter som lämnas får stämmas av mot personalliggaren. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås kontroll av huruvida byggherren har anmält byggstart och tillhandahåller utrustning ske inom ramen för tillsyn (jfr avsnitt 7.11). I promemorian föreslås inte något undantag för kontrollbesök i en bostadslägenhet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslaget, t.ex. Byggindustrier poängterar att en byggherre kan vara en bostadsrättsförening och verksamhet kan bedrivas i de enskilda bostadsrättsinnehavarnas utrymmen, t.ex. vid ett stambyte. Det finns enligt Byggindustrier anledning att förtydliga hur ett kontrollbesök på en sådan byggarbetsplats ska ske. anser att syftet med förslaget i stort är tillräckligt för att motivera den inskränkning av arbetstagarnas integritet som kravet att kunna identifiera sig vid en kontroll på arbetsplatsen innebär. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande personalliggarbestämmelser behöver den som ska kontrolleras enligt beslut om kontrollbesök inte underrättas om beslutet före besöket (42 kap. 10 § SFL). Regeringen anser att oannonserade kontrollbesök är en viktig del i kontrollsystemet. I tidigare lagstiftningsärenden har framhållits att en viktig beståndsdel i kampen mot svartarbete är möjligheten att komma ut på fältet och göra kontroller och på så sätt identifiera svartarbetet (jfr avsnitt 7.1). Oannonserade kontrollbesök är också efterfrågat av byggbranschen. På samma sätt som gäller avseende restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna ska när som helst, dvs. utan att det föreligger någon misstanke om oegentligheter, få göra oannonserade kontrollbesök även vad gäller byggverksamhet (jfr prop. 2005/06:169 s. 47). ska kontrollera att byggherren tillhandahåller utrustning så att elektronisk personalliggare kan föras på byggarbetsplatsen. I detta ligger även att kontrollera att byggherren har anmält sig för registrering, med uppgift om när byggverksamhet ska påbörjas och var den ska bedrivas, eftersom den skyldigheten är kopplad till skyldigheten att tillhandahålla utrustning. 2014/15:6 kontrollera att personalliggaren förs på korrekt sätt. För att ska kunna jämföra personalliggaren med vilka som faktiskt befinner sig på byggarbetsplatsen krävs att får fråga om en person är verksam, vem han eller hon arbetar för och begära att personen ska styrka sin identitet. Regeringen har dock i avsnitt 7.10 bedömt att krav i skattelagstiftningen på att alla på en byggarbetsplats ska bära idhandlingar inte bör införas inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. Ytterst är det den som bedriver byggverksamhet som har ansvaret för att de i personalliggaren införda personerna kan identifieras. I de fall en verksam person inte kan eller vill legitimera sig torde ha anledning att fördjupa kontrollen, för att se om det finns anledning att anta att verksamheten bedrivs oseriöst. Oannonserade kontrollbesök inom ramen för personalliggare i byggbranschen ska bara få göras på byggarbetsplatser. Detta gäller även om byggarbetsplatsen är lokaliserad i en annan näringsidkares verksamhetslokal. Möjligheten till oannonserade kontrollbesök gäller då givetvis endast byggverksamheten, och inte eventuell annan näringsverksamhet som pågår där. När det gäller sådan byggverksamhet där byggherren är en fysisk person som inte i näringsverksamhet utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten är, som framgår i avsnitt 7.9, sådan verksamhet undantagen från systemet. Det kan dock tänkas att t.ex. en bostadsrättsförening låter genomföra ett stambyte och värdet av byggprojektet överstiger fyra prisbasbelopp, dvs. bestämmelserna om personalliggare i byggbranschen ska tillämpas. Samhällets intresse av effektiv kontroll måste ställas mot enskildas rätt till personlig integritet. Även om det inte är fråga om en omfattande skattekontroll, utan en begränsad kontroll av personalliggare, finner regeringen det inte lämpligt att ska ha tillträde till bostadslägenheter. Ett uttryckligt undantag bör därför införas, innebärande att kontrollbesök på en byggarbetsplats inte får genomföras i en lägenhet som är avsedd att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad. Däremot ska kontrollbesök få göras i de gemensamma utrymmena. ska även avseende byggverksamhet genomföra kontrollbesöken så att de innebär en så liten olägenhet som möjligt för den kontrollerade (42 kap. 11 § SFL), jfr prop. 2005/06:169 s. 47. Rutiner för hur oannonserade kontrollbesök ska gå till bör utarbeta i samråd med byggbranschen, med beaktande av t.ex. sådana säkerhetsföreskrifter som finns på byggarbetsplatser. När kontrollavgift ska tas ut Regeringens förslag: Kontrollavgift ska tas ut om vid kontrollbesök finner att den som är skyldig att föra en personalliggare eller tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan