prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — Det får överlämnas åt rättstillämpningen att hantera eventuella tvister som kan uppstå med anledning av genomförandet av direktivet. 8.7Interna metoder för beräkning av kapitalbaskraven Regeringens förslag: möjlighet att som behörig myndighet vidta korrigerande åtgärder i ett instituts interna metoder ska regleras i lag. Regeringens bedömning: Kravet på instituten att rapportera sina interna metoder i enlighet med artikel 78 bör genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock att behörig myndighets möjlighet att fatta beslut om korrigerande åtgärder ska framgå av föreskrifter på förordningsnivå. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att behörig myndighets möjlighet att fatta beslut om korrigerande åtgärder är ett ingripande och därför ska framgå av lag. förutsättning för att inspektionen ska ges möjlighet att kräva ändring trots Prop. 2013/14:228 ett tidigare gynnande förvaltningsbeslut att godkänna modellen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Minska beroendet av externa kreditvärderingsinstitut Kapitaltäckningsdirektivet innehåller nya bestämmelser som syftar till att utveckla institutens interna kreditbedömningsförmåga. De behöriga myndigheterna ska uppmuntra institut att utveckla sin interna kreditbedömningsförmåga och att öka användningen av interna modeller för att beräkna kapitalbaskraven för kreditrisker (artikel 77.1). Instituten ska vidare uppmuntras att utveckla sin interna kapacitet att beräkna kapitalbaskraven för specifik risk för skuldinstrument i handelslagret, tillsammans med interna modeller för beräkning av kapitalbaskraven för fallissemangs- och migrationsrisker (artikel 77.3). De behöriga myndigheterna ska även övervaka att instituten inte enbart eller mekaniskt förlitar sig på externa kreditbetyg (artikel 77.2). Regler för när ett institut får använda en internmetod vid beräkning av riskvägda exponeringsbelopp finns i tillsynsförordningen (artiklarna 142–150). Direktivets nya bestämmelser kompletterar förordningens regler genom att uppmuntra användandet av interna metoder och förbättra bedömningen och jämförelsen av institutens interna metoder. Regeringen anser att kravet i artikel 77.1 på att behöriga myndigheter ska uppmuntra instituten att använda interna metoder vid beräkning av riskvägda exponeringsbelopp och övervaka att instituten inte mekaniskt förlitar sig på externa kreditbetyg i sin kreditbedömning får anses rymmas inom uppdrag att utöva tillsyn över instituten och kräver ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd. Rapportering, översyn och kvalitetsbedömning av interna metoder ska enligt artikel 78.1 i kapitaltäckningsdirektivet se till att institut som får använda interna metoder för att beräkna riskvägda exponeringsbelopp eller kapitalbaskrav, med undantag för operativa risker, ska rapportera resultaten av beräkningen av sina interna metoder för exponeringar eller positioner som ingår i referensportfölj. Instituten ska åtminstone rapportera till behörig myndighet resultaten av beräkningarna tillsammans med en redogörelse för de metoder som de bygger på. Enligt artikel 78.2 ska de behöriga myndigheterna se till att instituten rapporterar in resultaten av beräkningarna till den behöriga myndigheten och . Enligt artikel 78.3 ska de behöriga myndigheterna på basis av den information som instituten lämnat övervaka de relevanta beräkningarna och ska åtminstone bedöma kvalitén på de interna metoderna med särskild fokus på de parametrar som räknas upp i artikeln. ska ta fram en rapport för att stödja de behöriga myndigheterna i sin utvärdering av de interna metodernas kvalitet. Regeringen anser att de nya utökade kraven på de behöriga myndigheterna att utvärdera kvalitén på institutens interna metoder utgör en del av den sedvanliga tillsynen. Regeringen anser vidare att de nya rapporteringskrav som ställs på instituten enligt artikel 78 bör 2013/14:228 genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Sådana föreskrifter kan meddelas med stöd av befintliga bemyndiganden i LBF och LVM (se 13 kap. 3 § och 16 kap. 1 § 5 LBF samt 23 kap. 2 och 15 §§ LVM). Korrigerande åtgärder vid översyn av interna metoder Om enskilda institut avviker påtagligt från majoriteten eller om det råder minimal enhetlighet i metoderna, ska den behöriga myndigheten undersöka orsakerna till detta. Den behöriga myndigheten kan, om det tydligt kan påvisas att institutets metoder leder till en underskattning av risker som inte kan förklaras av skillnader i exponeringarnas eller positionernas underliggande risker, enligt artikel 78.4 vidta korrigerande åtgärder. De behöriga myndigheterna ska vid behov vidta korrigerande åtgärder om institutets interna metoder avviker påtagligt från sin jämförelsegrupp eller då det råder stora skillnader mellan resultaten från de interna metoderna. När den behöriga myndigheten tar beslut om korrigerande åtgärder ska den se till att åtgärderna inte strider mot syftet med de interna metoderna för att undvika att åtgärderna (i) leder till en standardisering eller prioriterade metoder, (ii) skapar felaktiga incitament, eller (iii) ger upphov till likformigt beteende. anser att behörig myndighets möjlighet att fatta beslut om korrigerande åtgärder är ett ingripande och därför ska framgå av lag, i stället för genom föreskrifter på regeringsnivå som utredningen föreslår. anser att detta ska regleras i lag eftersom myndigheten genom artikel 78.4 ges möjlighet att kräva ändring trots ett tidigare gynnande förvaltningsbeslut att godkänna modellen. Regeringen instämmer i bedömning och anser att möjligheten för inspektionen att fatta beslut om korrigerande åtgärder bör framgå av lag. Tillämpning av kraven på gruppnivå Regeringens förslag: Befintliga bestämmelser om att kraven på styrformer, riskhantering och intern kontroll samt kraven på att sunda strategier och processer för kapitalutvärderingen ska tillämpas på gruppnivå förs in i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut Bestämmelserna kompletteras med den nya skyldigheten för instituten att införa motsvarande styrformer, processer och rutiner för dotterföretag i tredjeland. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår till skillnad från regeringen att reglerna avseende ansvarigt institut ska omfatta även de delar som avser krav på styrformer processer och rutiner enligt artikel 109 i kapital- täckningsdirektivet samt att de nya reglerna i nämnd artikel ska genomföras genom myndighetsföreskrifter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det bör förtydligas att ansvarigt institut ska vara ett institut som auktoriserats i Vidare bör det förtydligas att tillsynen på undergruppsnivå ska avse det institut som närmast äger företaget eller företagen i tredje land. 2013/14:228 Inspektionen anmärker att skillnaderna mellan kraven i artikel 108 och artikel 109 i kapitaltäckningsdirektivet måste återspeglas tydligare i lagtexten samt att kraven i artikel 109.2 och 109.3 ska anges i lag. menar vidare att det bör klargöras vad som avses med dotterföretag som inte omfattas av detta direktiv Svensk Försäkring anser att hänsyn måste tas till om dotterföretag omfattas av annan reglering om styrning och kontroll, såsom Solvens II. Skälen för regeringens förslag Såväl det gällande regelverket som kapitaltäckningsdirektivet innebär att kraven på riskhantering ska uppfyllas individuellt och på grupp- eller undergruppsbasis. Detta följer av kapitaltäckningslagen (se 9 kap. 5 och 6 §§ och prop. 2006/07:5 s. 316 f.). Kapitaltäckningsdirektivet innehåller nya regler såvitt avser styrformer, processer och rutiner på undergruppsnivå. Regleringen avseende grupper återfinns till största del i tillsynsförordningen. De nu gällande bestämmelserna bör därför, enligt regeringens mening, anpassas till den nya regleringen och överföras till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Krav på intern process för bedömning av kapitalbehov Artikel 108.2 och 108.4 i kapitaltäckningsdirektivet anger i likhet med artiklarna 71 och 73.2 kreditinstitutsdirektiv att kravet på interna processer för institutens kapitalutvärdering ska tillämpas på gruppnivå. I likhet med tidigare regler förutsätts enligt artikeln att det pekas ut ett institut som ska ansvara för att kraven uppfylls (ansvarigt institut). För att tillsynen ska kunna utövas på undergruppsnivå ska en behörig myndighet även fortsättningsvis med frångående av huvudregeln om ansvarigt institut kunna ställa motsvarande krav på det företag som närmast äger företaget eller företagen i tredjeland (jfr prop. 2006/07:5 s. 316). Till följd av det nya regelverkets struktur och utmönstrandet av begreppet finansiell företagsgrupp behöver dock de aktuella lagrummen justeras samt överföras till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Krav på institutens styrformer processer och rutiner Artikel 109.2 i kapitaltäckningsdirektivet motsvaras till stor del av artikel 73.3 kreditinstitutsdirektiv och innebär att kraven på styrformer, riskhantering och intern kontroll ska uppfyllas på grupp- eller undergruppsbasis. Till skillnad från kraven i ovan nämnda artikel 108 förutsätts inte att ett visst institut i gruppen är formellt ansvarigt för att gruppen uppfyller kraven (jfr 9 kap. 5 § andra stycket kapitaltäckningslagen). I stället anges att tillsynsmyndigheten ska kräva att moder- och dotterföretag uppfyller kraven på grupp- eller undergruppsnivå. Bestämmelsen har jämfört med dess motsvarighet kreditinstitutsdirektiv utökats med nya krav på behöriga myndigheter att särskilt se till att moderföretag och dotterföretag som omfattas av direktivet inför sådana styrformer, processer och rutiner även i de dotterföretag som inte omfattas av direktivet. Enligt artikel 109.3 i kapitaltäckningsdirektivet, som är ny, framgår att skyldigheterna rörande dotterföretag som i sig inte omfattas av direktivet, inte ska gälla om eller institut som kontrolleras av ett EU-moderföretag som är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag kan påvisa för de behöriga myndigheterna att tillämpningen av kraven strider mot lagen i det tredjeland där dotterbolaget är etablerat. menar att kraven i artikel 109.2 andra och tredje ledet bör anges i lag samt att det bör klargöras vad som avses med dotterföretag som inte omfattas av detta direktiv och att tillsynen på undergruppsnivå ska avse det institut som närmast äger företaget eller företagen i tredjeland. Regeringen instämmer i inspektionens bedömning att regelverket om undergruppstillsyn i tredjeland, dvs. utanför EES, i likhet med motsvarande regler för bedömning av kapitalbehov bör införas i lag. Artikel 108 och artikel 109 i kapitaltäckningsdirektivet ställer förvisso likartade krav på instituten när det gäller undergruppsnivåerna men träffar de båda bestämmelserna olika delar av verksamheten. Kraven i artikel 108 rör processer som bolagen måste ha för att uppskatta sitt kapitalbehov något som i högre grad kan komma att påverka det institut som står under tillsyn, medan kraven i artikel 109 rör rutiner och styrformer. De senare kan därtill antas vara svårare att genomföra i ett dotterföretag som institutet inte har full kontroll över. I artikel 109 anges dock att institutet enkom är skyldigt att säkerställa att dotterföretag inför de nämnda rutinerna m.m. Detta skiljer sig från kraven vid kapitalbehovsbedömningen då det i artikel 108 uttryckligen anges att institutet ska ombesörja att även företag som institutet har ägarintresse i måste uppfylla kraven (artikel 108.4). De nytillkomna kraven i artikel 109 bör därför tas in i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Det anges i artikel 109.2 att det berörda dotterföretaget som inte omfattas av direktivet ska ha enhetliga och väl integrerade styrformer processer och rutiner. Motsvarande artikel avseende interna processer för bedömning av kapitalbehov (artikel 108.4) avser inte alla typer av företag i tredje land utan anger explicit att det är institut och kapitalförvaltningsbolag som träffas. I tillsynsförordningens artikel 14 finns en likartad regel som avser krav på att företagen ska genomföra arrangemang processer och rutiner avseende s.k. värdepapperisering. Regeringen anser att de tre nu berörda regelverken med krav på olika rutiner och processer med avseende på dotterföretag i tredjeland är sådana till sin art och utformning att de rimligen är inriktade på dotterföretag med likartad verksamhet utanför EES. Regeringen anser sammanfattningsvis att det är rimligt att anta att dotterföretag som inte omfattas av detta direktiv endast avser dotterföretag som har likartad verksamhet dvs. är institut eller kapitalförvaltningsbolag men som på grund av sin lokalisering till tredje land inte omfattas av direktivet. Svensk Försäkring anser att hänsyn måste tas till om dotterföretag omfattas av annan reglering om styrning och kontroll, såsom Solvens II. Regeringen anser att det vid tillsynen av olika institut och företag alltid måste göras en adekvat avvägning mellan olika regelverk. Allmänna principer såsom proportionalitet kan då tas i beaktande. Krav på att verkställande direktören inte får vara ordförande i styrelsen Regeringens förslag: Den som är verkställande direktör i ett värdepappersbolag får inte vara ordförande i styrelsen. får, efter ansökan från bolaget medge undantag från detta. Regeringens bedömning: Motsvarande krav för kreditinstitut framgår redan av gällande rätt. Utredningens förslag: Utredningen omnämner kravet i kapitaltäckningsdirektivet om att ordförande i styrelsen för ett institut inte får vara verkställande direktören i institut, såvida inte detta godkänts av behörig myndighet, men lämnar inget förslag i frågan. Remissinstanserna: Med undantag av , tar remissinstanserna inte upp frågan. anför att bestämmelser motsvarande artikel 88.1 e i direktivet finns för kreditinstitut men saknas för värdepappersbolag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 88.1 e i kapitaltäckningsdirektivet får ordföranden i ett ledningsorgan med tillsynsfunktionen inte vara verkställande direktör i institutet. Den behöriga myndigheten har emellertid möjlighet att tillåta det i enskilda fall. Bestämmelser som förbjuder verkställande direktören att vara styrelseordförande i ett kreditinstitut, finns i 10 kap. 6 § och 12 kap. 4 § LBF samt i 3 kap. 10 § andra stycket sparbankslagen (1987:619) och 6 kap. 10 § andra stycket lagen (1995:1570) om medlemsbanker. Bestämmelserna är strängare än vad direktivet kräver, eftersom dispensmöjligheten saknas. Motsvarande bestämmelser saknas i LVM. De bestämmelser som finns i gällande svensk rätt är således inte, när det gäller värdepappersbolag, tillräckliga för att genomföra artikel 88.1 e i kapitaltäckningsdirektivet. En bestämmelse om att en verkställande direktör i ett värdepappersbolag inte får vara ordförande i styrelsen för bolaget bör därför tas in i LVM. bör det, i enlighet med vad direktivet tillåter, införas en möjlighet för att medge undantag från kravet efter ansökan från värdepappersbolaget. Att en dispensmöjlighet införs får anses rimligt med tanke på att kravet är nytt för värdepappersbolag, såvida det inte är fråga om ett publikt bolag (se 8 kap. 49 § aktiebolagslagen [2005:551]). Kapitaltäckningsdirektivet innebär att bestämmelserna om de behöriga myndigheternas tillsynsmetoder utvecklas ytterligare i förhållande till De behöriga myndigheterna ska bl.a. utföra stresstester och för vissa institut anta s.k. tillsynsprogram. Vidare ställs tydligare krav på behöriga myndigheters befogenheter och reglerna om tillsynsansvaret för filialer som kreditinstitut etablerat i andra medlemsstater ändras. Av förordningen (2009:93) med instruktion för framgår att ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag. ska enligt förordningen arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och verka för ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet, samt överväga om de åtgärder som myndigheten vidtar kan påverka stabiliteten i de finansiella systemen i andra länder inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Inspektionens uppgifter preciseras ytterligare i de regleringsbrev som regeringen utfärdar för myndigheten med villkor för anvisade medel i syfte att styra och sätta upp mål för myndighetens verksamhet. möjligheter att utöva tillsyn över kreditinstitut regleras framför allt i 13 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (förkortad LBF). Motsvarande bestämmelser för värdepappersinstitut finns i 23 kap. lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (förkortad LVM). I dessa lagar föreskrivs att tillsyn ska syfta till att institutens rörelse bedrivs i enlighet med bl.a. de författningar som reglerar verksamheten. Skyldigheten att utöva tillsyn omfattar institut och utländska institut som inrättat filial i landet. Lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (kapitaltäckningslagen) och förordningen (2006:1533) om kapitaltäckning och stora exponeringar innehåller ytterligare bestämmelser om tillsyn över instituten. I enlighet med övervägandena i avsnitt 6 överförs bestämmelser om hur tillsynen ska utövas över kreditinstitut, värdepappersbolag m.fl. till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Ett viktigt verktyg för en aktiv och effektiv tillsyn är inspektionens möjlighet att begära in rapporter och information som rör institutens verksamhet. LBF, LVM och kapitaltäckningslagen innehåller bestämmelser som ålägger och utländska institut med filial här i landet att lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som begär. Inspektionen har därutöver rätt att genomföra platsundersökningar hos både och utländska institut som har tillstånd att driva verksamhet från filial i landet. Rätten att genomföra platsundersökningar finns enligt 10 kap. 14 § kapitaltäckningslagen även i fråga om finansiella holdingföretag och blandade finansiella holdingföretag; då i syfte att kontrollera den gruppbaserade redovisningen eller den samlade informationen som företagen är skyldiga att lämna. Rätten att utföra undersökningar innebär att inspektionen genom en undersökning på plats kan inspektera alla aspekter av företagets verksamhet som inspektionen har tillsyn över. Om ett institut inte lämnar de uppgifter som begärs av inspektionen, har inspektionen möjlighet att vidta sanktioner gentemot institutet eller holdingföretaget i fråga. Regeringens bedömning: Det följer redan av gällande rätt att ska ha de medel och resurser som krävs för att bedriva den tillsyn som krävs enligt tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet. Frågan om kravet på tillsynsmyndighetens oberoende i förhållande till en s.k. resolutionssmyndighet bör omhändertas vid genomförandet av det kommande direktivet om upprättande av en ram för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersinstitut. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. hänvisar till sitt remissvar på betänkande (SOU 2013:6) och anger att ställning bör regleras i lag i stället för förordning, vilket skulle ge makrotillsynen ett större oberoende i förhållande till regeringen. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 4.4 i kapitaltäckningsdirektivet följer att de behöriga myndigheterna ska ha den sakkunskap, de resurser, den operativa kapacitet, de befogenheter samt det oberoende som krävs för att utföra de av direktivet och förordningen föreskrivna tillsyns-, gransknings- och sanktionsfunktionerna. I artikel 4.7 anges att uppgiften att utöva tillsyn och alla andra funktioner inom de behöriga myndigheterna ska hållas åtskild och oberoende av krishanteringsåtgärder (functions relating to resolution) samt att medlemsstaterna ska informera Europeiska kommissionen om uppdelningen av de olika funktionerna. Artikel 4.8 innebär att om den myndighet som tillerkänts rätten att utöva krishanteringsåtgärder inte är samma myndighet som den behöriga myndigheten, ska de förstnämnda myndigheterna ha ett nära samarbete och samråda med de behöriga myndigheterna vid utarbetandet av planerna för rekonstruktion och avveckling. Artikel 4.4 har ingen direkt motsvarighet i något av direktiv. Kravet på att behörig myndighet ska ha de medel och resurser som krävs, riktar sig ytterst mot , som enligt 9 kap. 1 § regeringsformen beslutar om statens budget och storleken på de anslag som respektive förvaltningsmyndighet ska erhålla (den s.k. finansmakten). Någon särskild genomförandeåtgärd i lag för att uppfylla direktivets krav i denna del krävs inte. Vad gäller frågan om tillräckliga resurser kan emellertid följande noteras. För att stärka förutsättningarna för att bidra till ett väl fungerande finansiellt system föreslog regeringen i samband med budgetpropositionen att ökade resurser motsvarande skulle tillföras myndigheten –2014. Bakgrunden var att kraven ökat på i fråga om bl.a. tillsyn, regelgivning och internationellt utvecklingsarbete. Regeringens bedömning i fråga om resursbehov kvarstår och satsningen utvidgades ytterligare för att främja utvecklingen av den finansiella 2013/14:228 tillsynen. I budgetpropositionen föreslogs därför en ytterligare satsning som sammantaget uppgår till (prop. 2013/14:1). Enligt regeringens mening är kravet på oberoende vid utövandet av sina tillsynsuppgifter tillräckligt uppfyllt genom bestämmelsen om förvaltningsmyndighets självständighet i 12 kap. 2 § regeringsformen. Där anges att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Det är ännu inte fastställt vilken myndighet i som ska omhänderta sådana krishanteringsåtgärder som omnämns i artikel 4.7 och 4.8 (s.k. resolutionsmyndighet). Skyldigheten i dessa artiklar bör lämpligen omhändertas i samband med genomförandet av krishanteringsdirektivet (KOM [2012] 280/3), som förväntas bli antaget . Tillsynsmyndigheternas befogenhet i fråga om rätten att utföra kontroller och kräva Regeringens förslag: rätt att genomföra under- sökningar hos företag utvidgas till att omfatta även holdingföretag med blandad verksamhet och sådana företag som får i uppdrag av ett finansiellt holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet eller blandat finansiellt holdingföretag att utföra visst arbete eller vissa får vidare rätt att genomföra undersökningar hos samtliga företag som ingår i en grupp, i de fall som det ankommer på inspektionen att utöva tillsyn över att gruppen uppfyller kraven på får rätt att inhämta upplysningar från personer anställda i institut, finansiella holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet eller blandade finansiella holdingföretag. Regeringens bedömning: Det krävs inga lagändringar för att utöka rätt att inhämta uppgifter från institut, finansiella holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet eller blandade finansiella holdingföretag. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock till skillnad från regeringen en uttrycklig befogenhet för att inhämta information från anställda. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inte något att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning Artikel 4.3 i kapitaltäckningsdirektivet innehåller bestämmelser om att behöriga myndigheter dels ska få tillgång till den information som krävs