prop · H103245 · 2014-06-25 00:00:00 — Till en början kan konstateras att rapport indikerat att det finns ett behov av mer fakta om penning- tvättsaktiviteter, bl.a. om omfattning, vägar och skadeverkningar. Denna kunskapsbrist sägs leda till svårigheter att bedöma vilka penningtvättshot står inför och man menar att det behövs en välfungerande omvärldsanalys och strategisk analys inom penningtvättsområdet. I rapport belyses på motsvarande sätt behovet av att medvetandegöra frågan om finansiering av terrorism bland myndigheter och verksamhets- utövare. Dessa aspekter berörs mer under avsnitt 5.1, men är relevant att lyfta fram även här. När det kommer till informationshantering är Finanspolisen en central aktör. Finanspolisens huvudsakliga uppdrag är att ta emot, bearbeta och analysera information om misstänkta fall av penningtvätt och finans- iering av terrorism. Detta innebär konkret att penningströmmar som sker i syfte att tvätta brottsvinster eller finansiera terrorism identifieras och spåras. Arbetet som bedrivs syftar till att delge brottsbekämpande och andra behöriga myndigheter (t.ex. , och berörd lokal polismyndighet) information för att de i sin tur ska kunna förebygga och beivra brott. Finanspolisen har således en underrättelsefunktion. Det är hos som penningtvätts- registret, dvs. registret över de rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism som görs i , är beläget och hanteras. Genom registret finns en mängd uppgifter tillgängliga, vilka är nöd- vändiga för att Finanspolisen ska kunna bedriva sitt analysarbete på ett adekvat sätt. Av riskrapporterna och 2014 framgår att det föreligger vissa brister i Finanspolisens verksamhet, bl.a. vad gäller personalresurser och verksamhetsstöd. Regeringen är medveten om detta och överväger åtgärder för att komma till rätta med situationen (se vidare i avsnitt 6.5). Redan nu har problemen uppmärksammats internt och delvis åtgärdats. 2013/14:245 Nyttan av adekvat informationshantering Redan vid en första anblick kan en rad fördelar med en god informations- hantering identifieras. Inledningsvis kan konstateras att kunskap som den ovan beskrivna kan vara till direkt nytta för den verksamhet som bedrivs på området. Om det t.ex. visar sig att det frekvent förekommer penningtvätt på ett visst område, medan det inte före- kommer någon alls på ett annat, ger denna kunskap vägledning om var de förebyggande och brottsbekämpande resurserna bör sättas in. Ett adekvat analyserat informationsunderlag kan således ge svar på om ett visst arbete bedrivs på ett effektivt sätt och om så inte är fallet ge finger- visningar om hur det i stället skulle kunna bedrivas. Beroende på vilket fokus undersökningar har kan resultaten användas till att analysera den verksamhet som bedrivs, t.ex. om arbetet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt såväl i fråga om prioriteringar som hur ändamålsenligt dimen- sionerad verksamheten är. På så sätt ökas förutsättningarna för att kunna använda de befintliga resurserna på bästa sätt. Mot bakgrund av bristerna i Finanspolisens verksamhetsstöd finns anledning att anta att värdefull information om området går om intet. För att information och statistik ska kunna användas på ett effektivt sätt i bekämpningen krävs att den bearbetas. Detta kan t.ex. ske i form av schematiska beskrivningar av nya trender och typologier. Förutom att vara till hjälp i den egna verksamheten, skulle detta även vara till stor nytta för en rad aktörer – alltifrån brottsbekämpande myndigheter och verksamhetsutövare till forskare på området. Ett närmast självklart användningsområde för sådant material skulle kunna vara att fungera som utbildningsmaterial för att förmedla så aktuell information som möjligt till de nämnda aktörerna. En sådan ordning skulle dessutom innebära att informationen får ett mervärde genom att den kan ge indikationer på om det finns ytterligare eller mer komplexa problem på ett visst område. I sådant fall kan resurser sättas in för eventuella behov av större satsningar i form av djupstudier eller andra särskilda insatser. Även sådana indikationer är svåra att få om inte den information som finns till hand analyseras på ett adekvat sätt och görs tillgänglig. I detta sammanhang finns också anledning att notera att det finns uppgifter hos andra aktörer som skulle kunna vara av stort värde, men som inte heller tas tillvara. I ett adekvat utformat verksamhetsstöd skulle även andra värdefulla uppgifter från exempelvis tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare kunna föras in och på så vis öka förutsättningarna för synergieffekter. Regeringens bedömning: En effektiv och ändamålsenligt utformad reglering är nödvändig för att skapa förutsättningar för att bibehålla en effektiv och ändamålsenlig regim. Det finns ett behov av en kontinuerlig översyn av ett antal olika regelverk för att stärka de förebyggande åtgärderna. En sådan översyn bör utgöra en naturlig och prioriterad del av det pågående arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Skälen för regeringens bedömning: Som har berörts i tidigare avsnitt spänner problematiken kring penningtvätt och finansiering av terrorism över en rad olika rättsområden. En naturlig följd av detta är att reglerna på respektive rättsområde påverkar arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I rapport har identifierats ett antal olika förhållanden som upplevs som problematiska på grund av de återverk- ningar som regleringarna får på området. Exempel på sådana förhål- landen är att länsstyrelserna saknar effektiva verktyg för att kunna ingripa mot verksamheter som bedrivs olovligen, att vissa verksamhets- utövare upplever att skyldigheterna enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism innebär problem i kund- kontakten samt att det finns begränsade incitament hos polis och åklagare att prioritera utredningar inriktade på penningtvättsaktiviteter. Andra exempel som förs fram i rapport är att det finns verk- samheter som kan komma i kontakt med eller utnyttjas vid penningtvätt, men som saknar ett särskilt utpekat ansvar att vidta åtgärder för att skydda sig mot detta. I rapporten uppmärksammas även en rad konkreta verksamheter som upplevs som problematiska och där någon form av regelgivning skulle kunna övervägas. I rapport belyses det faktum att det för vissa, i sammanhanget centrala myndigheter, saknas en särskild instruktion avseende bekämp- ning av finansiering av terrorism. Detta får till följd att utredningsarbetet inte blir lika fokuserat på finansiering av terrorism och att den utredningsexpertis som finns hos dessa myndigheter inte kommer Säkerhetspolisen till del i tillräcklig utsträckning. Detta utgör en utmaning för och hämmar sannolikt effektiviteten i utredning av finansiering av terrorism i stort. I en väl fungerande regim för bekämpning av penningtvätt och finans- iering av terrorism är regelgivning en lika självklar som nödvändig komponent. På samma sätt som diskuterats under övriga problem- områden möter regelgivningsarbetet särskilda utmaningar på området. Trots att det finns all anledning att försöka åstadkomma ett regelverk som innebär en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism finns andra, delvis motstående, intressen som måste beaktas. Som ett exempel kan ses penningtvättsproblematiken som förekommer på, och tenderar att sprida sig till, områden av vitt skilda slag. Åtgärder som införs för att motverka penningtvätt kan därför komma att få påverkan på många olika slags områden. Viss försiktighet måste således iakttas så att åtgärderna inte blir kontraproduktiva i den meningen att en i övrigt väl fungerande marknad hämmas eller i onödan försvårar möjlig- heterna att bedriva en effektiv näringsverksamhet. Denna fara är särskilt påtaglig i de fall regleringar införs på områden som inte tidigare varit föremål för överväganden i dessa sammanhang. Som på många andra områden måste därför en avvägning göras mellan olika motstående intressen. Vid en sådan avvägning är det också nödvändigt att områdets särdrag tas i beaktande, bl.a. det faktum att förhållandevis komplicerad administrativ och straffrättslig reglering ska samverka på ett ändamåls- 2013/14:245 enligt sätt. Med tanke på den komplexa bild som råder på området blir även här kunskap och samverkan nyckelord i arbetet för att åstadkomma ett så ändamålsenligt, effektivt och välavvägt regelkomplex som möjligt. De krav som måste ställas på kunskap och samverkan är desamma som diskuterats ovan. Det krävs en god kunskap som inkluderar en förståelse för de båda företeelserna. Kunskapen måste kontinuerligt hållas upp- daterad genom såväl forskningsinsatser som en väl utvecklad samverkan på området. Genom att bygga upp en sådan kunskapsbas finns goda förutsättningar för välavvägda beslut i fråga om förändringar i regel- verket oavsett om det gäller införande av nya bestämmelser, upphävande av regler som inte längre fyller sitt syfte eller komplettering av befintliga regelverk. Allt görs med avsikten att undvika oförutsedda och oönskade effekter. Detta innebär att regelverket måste vara föremål för en konti- nuerlig översyn och justering för att bibehålla sin effektivitet och ända- målsenlighet. Åtgärder för att uppfylla målsättningen för den svenska regimen En utgångspunkt för åtgärderna är att möta upp mot de målsättningar som regeringen har angett för den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. För att detta ska vara möjligt måste åtgärder av olika slag vidtas och vid utarbetandet av dem är det nödvändigt att den kunskap och erfarenhet som finns på området tillåts påverka utformningen. Åtgärderna måste vara avsedda att verka såväl övergripande som på detaljnivå och både horisontellt och vertikalt inom regimen. De kan utgöras av såväl vägledning, organisationsändringar och nya rutiner som författningar. Utformningen och genomförandet måste dessutom ske med tids- aspekten som en viktig faktor. Det är naturligtvis av vikt att så snabbt som möjligt åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv regim och en del åtgärder kan i konsekvens därmed vidtas på kort sikt. Det finns däremot andra åtgärder som kräver mer noggranna överväganden, kanske i form av en större utredning eller åtgärder som inte kan utformas på ett adekvat sätt innan resultatet av andra åtgärder har visat sig och analyserats. Även om behovet av sådana, mer långsiktiga, åtgärder kan skönjas redan nu finns alltså anledning att vänta med genomförandet av dessa tills ett bättre underlag finns tillgängligt. Detta synsätt torde ligga i linje med det riskbaserade förhållningssätt som ska tillämpas i regimen. Som redogjordes för i avsnitt 5.3 om samverkan möter det befintliga samordningsorganet och dess arbete inte upp mot de krav som bör ställas på en mekanism eller organisation för samverkan i ett effektivt system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Flera av de brister som finns i den befintliga strukturen kan härledas till en otill- räcklig grad av samverkan mellan de olika aktörerna. Det saknas också tillräcklig samstämmighet och tydlighet om mål och prioriteringar mellan aktörerna i sin helhet. Det finns också ett antal grundläggande och konkreta behov som en mekanism för effektiv samverkan på området behöver tillgodose. De behov som har identifierats har det gemensamt att det krävs sam- verkan mellan samtliga berörda myndigheter och att det bedrivs ett både kontinuerligt och omfattande kunskaps-, policy- och metodarbete för att dessa ska tillgodoses. Målbilden är därför att en samverkansmekanism skulle utgöra ett innovativt och drivande nav i den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. 2013/14:245 En ändamålsenligt utformad mekanism för samverkan är enligt regeringens mening en av de viktigaste och mest fundamentala kompo- nenterna för att kunna skapa en effektiv och ändamålsenlig regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Den befintliga ordningen måste därför organiseras om och arbetet bedrivas på ett annat sätt för att samverkansmekanismen ska nå den fulla potential och det mervärde som finns i en sådan funktion. 6.2.1En breddad och förstärkt samverkansmekanism med tydligare mandat Samordningsorganet som består av tillsynsmyndigheterna och är koordinerat av måste breddas till att även inkludera brottsbekämpande myndigheter och ett antal andra relevanta myndig- heter. Kretsen av myndigheter föreslås i huvudsak sammanfalla med de myndigheter som deltagit i framtagandet av den nationella riskbedöm- ningen (se avsnitt 2.1.2). Utöver detta föreslås även att representanter för ideella organisationer och den övriga ideella sektorn ingår i den nya organisationen för samverkan för att säkerställa att även dessa aktörers kunskap och synpunkter tillvaratas och beaktas i ett effektivt arbete för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Omorganisationen av samordningsorganet innebär också att mandatet och förväntansbilden förtydligas liksom de arbetsuppgifter som ska falla på organet. Ansvar för framtagandet av nationella riskbedömningar En av de mer konkreta och centrala uppgifterna som bör tillfalla det nya samordningsorganet är ansvaret för framtagandet av nationella risk- bedömningar. Det finns flera fördelar och vinster med att lägga denna uppgift på det nya samordningsorganet. En av de mer uppenbara är att synergieffekter kan uppnås genom att den kunskap och översiktsbild av området som finns hos organet och de samverkande myndigheterna bättre utnyttjas. Riskbedömningen kommer att utgöra en konkret målbild för den kunskapsgenererande verksamhet som behöver bedrivas inom regimen (se nedan). Detta skapar ett tydligare fokus för de aktiviteter som bedrivs inom samordningsorganet. Det kommer också att skapa goda förutsättningar för att utveckla nya och effektiva metoder samt praktiskt tillämpa ny kunskap. Den verksamhet som det nya samordningsorganet förväntas bedriva innebär i realiteten att det i princip alltid finns åtminstone grundstenarna till en aktuell riskbedömning nära till hands. Flera av de brister och problem som framkommit i de två rapporterna belyser behovet av en centralt organiserad och sammanhållande policy- och metodutvecklare på området. En sådan funktion kan liknas vid ett kitt som håller ihop de olika aktörerna inom regimen. att det vore lämpligt att tilldela det nya samordningsorganet en sådan roll eftersom det skulle skapa goda förutsättningar för en koordinerad, Skr. 2013/14:245 löpande och konstruktiv dialog som kan föra arbetet framåt. problem och behov kan därmed fångas upp från olika aktörer och åtgärder kan snabbare sättas in i form av t.ex. framtagande av typologier, trender och vägledningar. Genom dialogen kan även en bättre förståelse skapas för de olika aktörernas uppgifter inom systemet och områden som behöver ses över kan lättare identifieras. Samverkan med forsknings- och universitets- världen är också en viktig aspekt i det här sammanhanget för att tillföra Åtgärder för att motverka bristen på kunskap har identifierats som ett prioriterat område, vilket skulle kunna åtgärdas genom studier. finns dock ingen organiserad funktion som löpande tillgodoser de kunskapsbehov som finns på området eller som genom ett samlat grepp kan ta om hand de studier som görs. Enkelt uttryckt finns ett behov av en Regeringen anser att det nya samordningsorganet bör tilldelas uppgiften som central kunskapsgenerator. Fördelen med detta är att organet har helt andra möjligheter att hålla sig uppdaterad på området i sin helhet än vad enskilda aktörer har möjlighet till. ordningsorganet kan dels i större utsträckning anta ett helikopter- perspektiv och kontinuerligt bedriva omvärldsbevakning, dels ta vara på den kunskap som kommer genom det kontaktnät som samverkan medför. Det är inte realistiskt att tro att sådana synergieffekter fullt ut kan erhållas utan någon form av organiserad samverkan. En minst lika viktig funktion är emellertid att se till att den kunskap som inhämtats förmedlas på ett sätt som innebär att hela systemet har möjlighet att ta del av den. Detta kan exempelvis ske genom en webb- plats och genom att organisera samverkansmöten och utbildningar. bör även ingå i organets uppgifter att organisera och delta i workshops på området och att bevaka de aktiviteter som sker, såväl nationellt som Förstärkt fokus på finansiering av terrorism Rapport 2014 belyser det faktum att finansiering av terrorism inte fått en tillräckligt framträdande roll inom ramen för den befintliga regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta kan delvis förklaras av att företeelsen tar sig mera subtila och svårupptäckta uttryck men också av att det finns kunskapsbrister. Medvetenheten om finansiering av terrorism är därför otillräcklig såväl hos myndigheter som hos verksamhetsutövare, vilket gör att det blir en större utmaning att aktivt arbeta med frågorna. Enligt regeringens mening utgör detta en betydande utmaning i utform- andet av en effektiv regim för bekämpning av finansiering av terrorism. Med tanke på komplexiteten och de utmaningar som finns bör därför en bred och väl avvägd ansats anslås där en utgångspunkt bör vara att främja förståelsen och kunskapsläget. Med hänsyn till detta framstår det som lämpligt att åtgärder för att förstärka fokus på bekämpning av finans- 2013/14:245 iering av terrorism vidtas inom ramen för den nya organisationen för samverkan. Vikten av kunskap om penningtvätt och finansiering av terrorism och dess avgörande betydelse för att på bästa sätt kunna utforma en effektiv och ändamålsenlig regim har understrukits i ett flertal avsnitt i strategin. Det har slagits fast att kunskapen måste dels öka och fördjupas, dels förmedlas och spridas på ett bättre och mer effektivt sätt – kort sagt kunskap är ett prioriterat område för regeringen. Vad gäller penningtvättsområdet anser regeringen att det finns behov av studier som på ett övergripande plan syftar till att kartlägga området penningtvätt. Det finns ett behov av att närmare analysera hur penningtvätt faktiskt går till i samt mer ingående undersöka vilka sektorer som berörs och i vilken omfattning detta sker. En viktig dimension, som måste beaktas i detta arbete, är penningtvättens nära koppling till organiserad brottslighet och kriminella marknader. Även kopplingen till finansiering av terrorism bör studeras närmare liksom den internationella dimensionen. Vad gäller finansiering av terrorism finns ett mer grundläggande behov av att medvetandegöra problematiken för att kunna möjliggöra en mera effektiv bekämpning. Studier bör inriktas på att analysera vad företeelsen är och vilka tecken och indikatorer som finns på att finansiering av terrorism äger rum i syfte att utbilda verksamhetsutövare och myndig- heter. I de båda riskbedömningsrapporterna (rapport och rapport ) har ett antal områden specifikt identifierats som områden för vilka bedömningen är att någon form av åtgärder krävs. Det som är gemensamt för dessa områden är också att det rör sig om företeelser där kunskaps- bilden om de risker som finns inte är fullständig, t.ex. som en följd av att det rör sig om relativt nya eller tekniskt komplexa fenomen. En annan gemensam nämnare för dessa områden är kopplingen till grov organiserad brottslighet och systemhotande aktiviteter. Regeringen ser allvarligt på det faktum att det finns indikationer på att vissa områden och sektorer strategiskt utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns därför skäl att fördjupa kunskaps- bilden inom dessa områden. Målet för ett sådant ökat fokus bör vara att dels kartlägga hur och i vilken omfattning dessa områden utnyttjas, dels på grundval av denna kunskap ta fram specifika handlingsplaner och strategier för hur de berörda myndigheterna och verksamhetsutövarna bäst kan omhänderta och motverka dessa risker. Nära samverkan och utbyte mellan berörda myndigheter bör dessutom etableras beträffande dessa områden för att säkerställa en så fokuserad, enhetlig och effektiv regim som möjligt. För att på lång sikt säkerställa att ett sådant förhållningssätt finns Skr. 2013/14:245 integrerat som en naturlig del i regimen anser regeringen att det bör falla på det nya samordningsorganet att initiera fokuserade projekt eller driva projekt efter förslag från de involverade myndigheterna och aktörerna. Organet bör därför bl.a. ha till uppgift att bedriva omvärldsanalys och sondering av situationen i . Det bör kommunicera med berörda myndigheter och verksamhetsutövare för att löpande antingen identifiera behov av nya fokusområden eller behov av att fördjupa eller utvärdera befintliga. Mot bakgrund av resultaten av riskbedömningsrapporterna finns det emellertid tre områden som regeringen anser bör lyftas fram särskilt som fokusområden redan i denna skrivelse. Dessa är alternativ penning- hantering, kontanta medel som förs över gräns och insamlings- verksamhet för vidarebefordran till utlandet. 6.4.1Fokusområde 1: Alternativ penninghantering I sammanhanget av penningtvätt och finansiering av terrorism är det naturligt att aktiviteter som har direkt koppling till hantering av ekonom- iska medel blir intressanta och attraktiva att utnyttja. Särskilt tilltalande för personer som ägnar sig åt penningtvätt och finansiering av terrorism är de aktiviteter som innebär att sändare och mottagare av pengar har möjlighet att vara helt anonyma eller åtminstone kan distansera sig från transaktionerna som genomförs. I detta perspektiv är inte bankernas penninghantering av största intresse då det förekommer en förhållandevis god kontroll av de transaktioner som genomförs inom banksystemet. Fokus kan i stället riktas mot den penninghantering som sker utanför bankväsendet och som i flera fall kan ske helt anonymt. Detta är också något som lyfts fram i de båda riskbedömningsrapporterna som betyd- ande risker. Denna penninghantering tar sig en rad olika former som grovt kan delas in i å ena sidan betalningsförmedlare och betalningssystem och å andra sidan betalningsmetoder. Dessa innefattar i sig flera olika former av penninghantering. Som exempel på det förra kan anges användandet av betaltjänster och växlingskontor för kriminella syften och på det senare elektroniska pengar, virtuella valutor och mobila betalningar. Ett gemensamt drag hos dessa former är att de, åtminstone i något skede, sker på ett sådant sätt att transaktionerna är svåra att spåra och därför erbjuder ett viss mått av anonymitet. En sådan hantering är intressant i sammanhanget av penningtvätt och finansiering av terrorism och det finns ett behov av ett gemensamt begrepp för denna hantering. Regeringen anser att begreppet alternativ penninghantering utgör ett sådant adekvat begrepp. Detta innefattar de kända tillvägagångs- sätten och har även förutsättningar att kunna omfatta de nya sätt att förflytta pengar på ett mer eller mindre anonymt sätt som kan förväntas utvecklas framöver. Utvecklingen på detta område innebär såväl att nya sätt att överföra pengar inrättas som att de redan befintliga sätten blir mer avancerade. För att kunna bemöta de risker som denna alternativa penninghantering innebär gällande penningtvätt och finansiering av terrorism måste kun- 2013/14:245 skapen ökas för att kunna identifiera, förstå och hantera de risker som området utgör. Vidare behöver tillsynen, analysen och brottsbekämp- ningen, i enlighet med kända och befarade risker, utformas på ett så effektivt sätt som möjligt. Ett helhetsgrepp behöver tas för att öka kunskapen om hur risker kopplade till den här typen av produkter, tjänster och metoder ska minimeras. Erfarenheter från olika områden bör användas för att utforma en effektiv regim. 6.4.2Fokusområde 2: Kontanta medel som förs över gräns I rapport karaktäriseras kontanthantering över gränserna som en sårbarhet med hög risk.