prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning Allmänt om nytta och behov De brottsbekämpande myndigheterna har av staten tilldelats vissa Till dessa hör att förebygga, förhindra och utreda brott. fullgöra uppgifterna har myndigheterna behov av information. behov kan vara olika starkt beroende på vilken brottslighet och vilka aktörer det är fråga om. Brottsbekämpande myndigheter kan använda olika metoder för att skaffa sig relevant information, t.ex. genom spaning och förhör samt kontakter med anmälare eller tipsare. hemliga tvångsmedel tillåts är också detta för att tillgodose behovet av Behovet av ett visst hemligt tvångsmedel beror, förutom på hur starkt behovet är av information och vad informationen kan förväntas leda till, dels på vilka möjligheter som finns att erhålla informationen på något annat sätt, dels på vilka möjligheter tvångsmedlet kan erbjuda att nå informationen (dvs. hur effektivt det kan förväntas vara). För att tvångsmedelstillämpningens legitimitet ska kunna varaktigt upprätthållas i samhället är det angeläget att i största möjliga mån redovisa vilken effekt tillämpningen av tvångsmedlen enligt gällande regelverk har i den brottsbekämpande verksamheten. möjligaste mån kunna beskrivas och en analys ska kunna göras i förhållande till tvångsmedlens syfte, dvs. verksamhet eller att utreda brott. Som bl.a. har framhållit kan det finnas en risk att nytta i alltför stor utsträckning likställs med behov. nyttobegreppen har det gemensamt att de är relaterade till effekterna av Eftersom de brottsbekämpande myndigheternas behov av tvångsmedlen till stor del är beroende av vilken nytta dessa kan förväntas leda till är det oundvikligt att behovs- och nyttoanalyserna i flera avseenden blir lika varandra. Begreppen är dock inte helt Det kan t.ex. finnas situationer där tvångsmedlen visserligen kan förväntas leda till nytta, men där behovet av att använda dem inte är Så kan exempelvis vara fallet om de brottsbekämpande myndigheterna effektivt kan komma åt den eftersökta informationen med hjälp av andra metoder. Vidare kan det konstateras att nyttoanalysen i detta fall är historisk, medan den analys som bör göras beträffande behoven är framåtsyftande. Eftersom de personer som tvångsmedlen riktas mot normalt är säkerhetsmedvetna och försiktiga i sin kommunikation kan de brottsbekämpande myndigheterna sällan räkna med att erhålla all den information som behövs för att utreda eller förhindra ett brott vid ett enda tillfälle eller på ett enda sätt. Detta, och det förhållandet att olika informationsinhämtningsmetoder lämpar sig för att söka olika typer av information, medför att flera olika metoder i nästan samtliga fall används för att erhålla olika pusselbitar om brottsligheten. tvångsmedlen används nästa alltid tillsammans med t.ex. fysisk spaning och källdrivning, antingen eller i olika skeden av en utredning. När effektiviteten mäts kan det därför vara problematiskt, och i vissa fall bli missvisande, att lyfta ut en av metoderna, t.ex. ett visst hemligt tvångsmedel, från helheten. Nyttan av hemlig rumsavlyssning Enligt svaren på utredningens ärendeblankett har inom den öppna polisens område drygt en fjärdedel () av tillstånden till hemlig rumsavlyssning lett till nyttoeffekter. Motsvarande andel är inom område knappt hälften (). Eftersom flera ärenden ännu pågick vid besvarandet av blanketten (såvitt avser den öppna polisen en tredjedel av ärendena) får antas att viss ytterligare nytta har tillkommit eller kommer att tillkomma. av de meddelade tillstånden har inte medfört någon avlyssning alls. Att en del operationer med hemlig rumsavlyssning har misslyckats har ofta berott på bristande teknik. Än oftare har skälet varit att det inte har gått att verkställa beslutet, dvs. att man inte har kommit åt att montera utrustningen i det utrymme som man har velat avlyssna. Hemlig rumsavlyssning har använts företrädesvis mot organiserad brottslighet där de misstänkta personerna har utvecklat säkerhetsstrategier och är disciplinerade i kommunikation och uppträdande. Gärningspersonerna har ofta god kunskap om hur myndigheterna arbetar. Så har bedömts vara fallet i än högre mån inom verksamhet än beträffande den öppna polisen. Att de personer som tvångsmedlet riktats mot har varit säkerhetsmedvetna har påverkat resultatet negativt. Det har också förekommit att de personer som har varit aktuella snabbt har ändrat sig och brutit ett händelsemönster. I flera av ärendena har mikrofoner t.ex. installerats i hotellrum som sedan aldrig använts av den misstänkte hotellgästen. Detta sammantaget innebär, som utredningen har framfört, att det inte är rimligt att förvänta sig alltför goda andelsmässiga resultat från hemlig rumsavlyssning. De vanligast uppgivna effekterna har inom den öppna polisens område varit att tvångsmedlet lett till ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller någon annan, till uppgifter som använts vid förhör i ärendet, till att åtal väckts mot den misstänkte och/eller gett uppgifter som har åberopats som bevisning vid en huvudförhandling. Vid utredningens djupundersökning har tillstånden till hemlig rumsavlyssning granskats utifrån användningen i ett ärende. Med ärende avses här att den hemliga rumsavlyssningen använts vid misstankar om en särskild kriminell operation, t.ex. att ta in ett smugglingsparti, eller i en tidsmässigt avgränsad förundersökning mot en löpande narkotikahantering. Ett ärende kan också ha avsett ett bestämt brott, exempelvis ett mord. Ett och samma ärende kan omfatta flera beslut och gälla avlyssning av flera olika rumsliga utrymmen och avse flera misstänkta personer. Ett beslut om hemlig rumsavlyssning gäller ofta en månad och det har varit vanligt med förlängningar. Inom den öppna polisens verksamhetsområde har hemlig rumsavlyssning i sex av de 21 granskade ärendena bedömts haft stor betydelse för utredningen. I ytterligare sex ärenden har den hemliga rumsavlyssningen bedömts ha haft viss eller ganska stor betydelse för förundersökningen och utgången Den hemliga rumsavlyssningen tycks enligt utredningen i flera av dessa fall ha varit avgörande för åtal och fällande domar. I nio av ärendena har avlyssningen haft mycket liten betydelse eller ingen betydelse alls. Av sju granskade ärenden om hemlig rumsavlyssning inom verksamhet har avlyssningen i samtliga ärenden utom ett medfört att information av någon betydelse erhållits. I det ärende där någon sådan information inte framkom fungerade inte tekniken. I två ärenden har den hemliga rumsavlyssningen haft direkta effekter som av de brottsbekämpande myndigheterna bedömts ha varit av mycket stor betydelse för att förhindra att terroristbrott fullbordats. I ett av fallen bedömdes att ett attentat som skulle genomföras med 40-50 personer närvarande kunde avstyras på grund av uppgifter som kommit fram genom avlyssningen. I de övriga ärendena har ingen av de kalkylerade effekterna inträffat, och informationen som har kommit fram tycks huvudsakligen ha varit av betydelse för att kartlägga personer och verksamhet i nätverken. Vad gäller utredningen och lagföringen av brotten kunde det endast i ett av ärendena, som för utredningens kartläggning fortfarande pågick, bli fråga om en slutlig fällande dom mot de misstänkta. I ett annat ärende dömdes de misstänkta i tingsrätten, men friades av hovrätten. Även om syftet med hemlig rumsavlyssning enligt dagens reglering alltid måste vara att utreda ett brott, är det enligt utredningen tydligt att det i flertalet av de fall där Säkerhetspolisen har använt tvångsmedlet har bedömts som än viktigare att förhindra att brottet fullbordas. Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens bedömning att kartläggningen ger stöd för att beaktansvärd nytta förekommit vid tillämpningen. Detta gäller såväl inom den öppna polisens som inom område. Behovet av hemlig rumsavlyssning Den öppna polisen har till utredningen framhållit att det huvudsakliga behovet av hemlig rumsavlyssning finns vid bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten, men att ett behov finns även beträffande särskilt allvarliga brott i övrigt. Polisen har framhållit att grov organiserad brottslighet har en stor påverkan på samhället. Förutom allvarliga effekter på fysisk och psykisk hälsa vid mord, misshandel, hot och trakasserier samt otrygghet och social påverkan medför den också allvarliga negativa ekonomiska effekter för enskilda och samhället. Den organiserade brottsligheten bedrivs vanligen av slutna nätverk vilket gör att det är svårt att få information genom t.ex. uppgiftslämnare. Även och har tagit upp behovet av hemlig rumsavlyssning vid grov organiserad brottslighet. Utredningen har uppgett att dess underlag beträffande utvecklingen av den organiserade brottsligheten i huvudsak ger stöd för polisens beskrivning av de problem som denna typ av brottslighet medför för de brottsbekämpande myndigheterna och för samhället i stort. Kartläggningen av den hittillsvarande tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning har bekräftat att tvångsmedlet inom den öppna polisens område huvudsakligen har riktats mot personer som på goda grunder har bedömts vara verksamma inom organiserad brottslighet. Den klart vanligaste brottsrubricering som tillstånden beträffande dessa personer har avsett har varit grovt narkotikabrott, men även mord och grova rån har varit aktuella. Ett mindre antal fall har avsett mord utanför kriminella miljöer. Med hänsyn till den typ av information tvångsmedlet har visat sig kunna ge och att sådan information är svår att få tillgång till utan att hemliga tvångsmedel används, delar regeringen utredningens bedömning att den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning beträffande allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet samt i vissa fall beträffande annan mycket allvarlig brottslighet (jfr prop. 2005/06:178 s. 36 f.). Den vanligaste brottstyp som hemlig rumsavlyssning används mot, grova narkotikabrott, bekämpas även av . Utredningen har framhållit att dess underlag talar starkt för att flertalet av förhållandena kring den aktuella typen av allvarlig brottslighet är desamma i de fall där den bekämpas hos som i de fall där den bekämpas hos den öppna polisen. Exempelvis rör det sig huvudsakligen om brott med anknytning till grov organiserad brottslighet och där säkerhetsmedvetenheten ofta är hög (se t.ex. betänkandet avsnitt 5.3.2.5). Även med beaktande av det mycket begränsade antalet fall i vilka hemlig rumsavlyssning använts i verksamhet får myndighetens behov av tvångsmedlet, för att utreda vissa allvarliga brott, anses motsvara den öppna polisens. Säkerhetspolisen har beträffande brott inom sitt verksamhetsområde, dvs. brott som är anknutna till författningshotande verksamhet, terrorism och spioneri, framhållit att samtliga dessa brott typiskt sett är svårutredda och att de sker i lönndom. Enligt utredningen har det vid kartläggningen av tillämpningen kommit fram tydligt stöd för att så är fallet. Detta framgår även av det underlag som utredningen har hämtat in om utvecklingen av den aktuella brottsligheten av vilket det också framgår att brott inom dessa områden alltjämt innefattar allvarliga hot mot samhället eller enskilda individer. Ett betydelsefullt syfte för att använda hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område även när det sker vid en förundersökning är att förhindra att den nämnda typen av brott fullbordas. Sammantaget kan konstateras att det inom förundersökningar inom verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd finns ett starkt behov av hemlig rumsavlyssning. Nyttan och behovet av utredningslag Inom ramen för utredningens ärendeblankett tillfrågades de brottsbekämpande myndigheterna beträffande vart och ett av tillstånden med stöd av utredningslag om tvångsmedlet lett till vissa nyttoeffekter, främst med anknytning till utredningen/lagföringen av det brott som tillståndet avsett. Frågorna liknade de som ställs beträffande den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel inför regeringens redovisning till (Ju2010/855/Å och Ju2010/9482/Å). Beträffande av tillstånden ansågs någon av dessa nyttoeffekter ha förekommit. De vanligaste av dessa effekter har varit att tvångsmedlet har lett till ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller annan, eller att uppgifter som använts som överskottsinformation kommit fram. De som besvarade blanketten ansåg dock att de av utredningen specificerade formerna av nytta inte fångade upp alla de nyttoeffekter som tvångsmedelsanvändningen hade haft. Detta berodde enligt dem dels på att Säkerhetspolisens uppdrag medför att myndigheten ofta ingriper för att förhindra att den aktuella brottsligheten fortgår eller att ett osjälvständigt brott fullbordas, dels på att lag nästan uteslutande använts på kontraspionagets område där ytterligare särskilda förhållanden råder. Mot denna bakgrund antecknade de när de besvarade ärendeblanketten i anslutning till varje tillstånd vilka övriga effekter de ansåg att lagen hade haft. Information som bedömts som användbar har erhållits från dessa tvångsmedel i en mycket hög andel av fallen. har den avsett konkreta uppgifter om brottsplaner, men ofta har det rört sig om uppgifter av mer allmän betydelse i ärendena. Exempelvis rör de kartläggningen av den person som tvångsmedlet avser eller dennes gruppering eller att det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar. Inga tecken har funnits på att informationen borde ha inhämtats på något annat mindre ingripande sätt. Nyttoeffekter av annat slag än de som utredningen hade specificerat angavs ha förekommit beträffande av tillstånden. De vanligaste effekterna som då noterades var att den misstänkte personen och/eller dennes nätverk kunnat kartläggas, att nya förundersökningar kunnat inledas beträffande personer i den misstänktes gruppering eller nätverk samt att Säkerhetspolisen kunnat kontakta målpersoner som den misstänkte avsett värva i spioneriverksamhet och att värvning därmed omöjliggjorts. Om de av brottsbekämparna tillförda effekterna skulle godtas vid sidan av de som utredningen frågat efter, skulle någon form av nytta ha förekommit i av fallen. De tvångsmedel som främst har använts är hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation men också i viss mån hemlig kameraövervakning. Användningen av utredningslag har nästan uteslutande avsett förundersökningar på kontraspionagets område. Att bedöma nyttan i enskilda fall av tillämpning av hemliga tvångsmedel inom verksamhetsområde inrymmer särskilda svårigheter. Regeringen delar dock utredningens uppfattning att kartläggningen och den kompletterande information som Säkerhetspolisen har lämnat i samband med utredningens undersökning ger stöd för att beaktansvärd nytta förekommit vid tillämpningen av utredningslag. Av samma skäl som angetts ovan i fråga om hemlig rumsavlyssning bedömer regeringen att det även inom förundersökningar inom verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd finns ett starkt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel i enlighet med lag. Nyttan av lag om preventiva tvångsmedel Svarsalternativen i utredningens ärendeblankett avseende lag om preventiva tvångsmedel har utformats på ett något annat sätt än beträffande de andra två aktuella lagarna. Effekterna har av naturliga skäl inte huvudsakligen kopplats till utredning av brott utan i stället till faktorer som bedömts kunna vara relevanta för att förhindra brott. fall tillstånden rört samma eller mycket närliggande brottslig verksamhet har utredningen behandlat dem gemensamt. Tillstånden har då samlats inom vad som i det fortsatta benämns operationer. Inom den öppna polisens verksamhetsområde får lag om preventiva tvångsmedel användas endast beträffande vissa allvarliga brott när dessa har ett s.k. systemhotande syfte. Endast ett fåtal fall av tillstånd enligt lag om preventiva tvångsmedel har förekommit där (elva initiala tillstånd inom ramen för fyra operationer 2008–2011). Underlaget för slutsatser är därför mycket begränsat. har endast i ett fall angetts någon nytta vid besvarandet av ärendeblanketten såvitt avser dessa operationer. polisens användning av lag om preventiva tvångsmedel har varit så begränsad har utredningens iakttagelser i samband med djupundersökningen om kalkylerade och faktiska nyttoeffekter avsett tvångsmedel inom verksamhetsområde. utredningen tycks det dock inte vara någon större skillnad mellan Säkerhetspolisens och den öppna polisens användning av tvångsmedel Till följd av brottslighetens natur hade t.ex. två av den öppna polisens operationer lika gärna kunnat utföras av Säkerhetspolisen. Skälet till att det i dessa fall var den öppna polisen som använde tvångsmedlen var att den öppna polisen hade bättre kunskaper om de involverade personerna och redan upparbetade rutiner för att följa dessa. Inom verksamhetsområde har användningen av tvångsmedlen bedömts ha lett till nytta i av tillståndsfallen. Den klart vanligast förekommande av dessa nyttoeffekter har varit att det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet framfört att det kan ifrågasättas om sådan nytta bör beaktas vid en utvärdering av lagstiftningen. Som utvecklats ovan är det en komplex uppgift att beskriva nyttan av användningen av tvångsmedel och att frågan om vilka nyttor som bör beaktas och i vilken mån inte alltid är helt enkel att svara på. Detta gäller särskilt då användningen syftar till att Som en jämförelse kan nämnas att andelen fall i vilka användningen av tvångsmedlen har lett till att den misstänkte avförts från utredningen redovisas av myndigheterna till regeringen som en del i underlaget till den årliga skrivelsen till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel. Om de fall där nyttoeffekten endast har uppgetts vara att det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar räknas bort, kvarstår en nyttoeffekt i av fallen. Den uppgivna nyttan har då främst avsett att kartläggning kunnat ske av den som tillståndet avsett eller dennes gruppering, eller att en förundersökning inletts avseende försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott som innefattats i Endast i av fallen har ett orsakssamband ansetts vara belagt på så sätt att brottslig verksamhet som ett tillstånd i ärendet avsett har kunnat förhindras. Information som har bedömts vara av någon betydelse för Säkerhetspolisen och som inte rimligen ansetts kunna kommas åt på annat sätt än genom tvångsmedel har dock erhållits i nästan samtliga fall. I sex av operationerna, dvs. fallen, har det kommit fram uppgifter som ger goda grunder att anta att information från tvångsmedlen har bidragit till att viss utpekad Betydligt oftare är bedömningen att information från tvångsmedlen har medfört att olika åtgärder har vidtagits från de brottsbekämpande myndigheternas sida, såsom t.ex. att samtal i förhindrande syfte har hållits med olika personer eller att en förundersökning har inletts där fortsatt informationsinhämtning har skett. De tvångsmedel som främst har använts är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, men också i viss mån hemlig kameraövervakning. Det slutliga målet med tvångsmedlet har varit att förhindra brott. Förväntningarna på hur informationen från de preventiva tvångsmedlen ska bidra till detta har dock skilt sig mellan två olika typer av fall. ena typen är när den brottsliga verksamhet som föranlett tvångsmedlet rört en viss händelse som befarats inträffa inom en begränsad period, t.ex. ett attentatshot i närtid. Den andra typen av fall är när den brottsliga verksamheten varit mer långsiktig eller perdurerande, t.ex. vid operationer inom kontraspionagets område. I det förra typfallet har förväntningarna oftast varit att kunna övervaka personerna till dess risken har upphört och på så sätt, redan på grund av information från tvångsmedlen, kunna ingripa om de verkar vara i färd med att förverkliga I den andra typen av fall, som gäller mer långsiktig verksamhet eller mer långsiktiga hot, har de preventiva tvångsmedlen i stället ofta setts som ett nödvändigt första steg på vägen. har då ofta varit att de ska ge tillräckligt med information för att inleda en förundersökning, normalt om försök, förberedelse eller stämpling till brott, och att ytterligare åtgärder ska kunna vidtas inom ramen för förundersökningen så att ett fullbordande av brottet kan förhindras. Sammanfattningsvis kan konstateras att det, främst av kausalitetsskäl, sällan med säkerhet går att säga att information från ett visst tvångsmedel har lett till att ett visst brott har förhindrats. Att en viss risk inte förverkligas kan bero såväl på att polisen har vidtagit någon åtgärd som på någon annan omständighet, t.ex. att någon fara för brottet aldrig Enligt utredningen har det dock i sex av de 56 preventiva operationer som omfattats av djupundersökningen kommit fram uppgifter som ger goda grunder att anta att information från tvångsmedlen bidragit till att brott har förhindrats. Därutöver har andra effekter, som de brottsbekämpande myndigheterna anser vara av betydelse för att förhindra brott, förekommit i en beaktansvärd andel av fallen. vanligaste typen av information har rört de aktuella personernas kontaktmönster eller kontaktnät. Ofta har information också kommit fram om planer eller verksamhet av något slag. Som angetts ovan är nyttan i enskilda fall av tillämpning av hemliga tvångsmedel mot sådan brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar särskilt svår att bedöma. Det är också, som framhållits tidigare, svårt att bedöma nyttan av hemlig tvångsmedelsanvändning i preventivt syfte. Med beaktande av dessa särskilda förutsättningar delar regeringen utredningens bedömning att kartläggningen visar att beaktansvärd nytta förekommit även vid tillämpningen av lag om preventiva tvångsmedel. Behovet av att kunna använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte När det finns anledning att anta att ett brott har begåtts ska en förundersökning inledas. Om en utredning avser ett osjälvständigt brott (försök, förberedelse eller stämpling) kan hemliga tvångsmedel under förundersökningar även ge information som innebär att brottet kan hindras från att fullbordas. Fråga kvarstår dock i vilken mån de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att i preventivt syfte använda hemliga tvångsmedel utom ramen för förundersökningar. Även inom ramen för sin underrättelseverksamhet erhåller de brottsbekämpande myndigheterna information på en mängd olika sätt. Flera av dessa sätt är sådana som också förekommer inom förundersökningar, som t.ex. spaning och källinformation. Det som i utredningens kartläggning har kommit fram såvitt avser svårigheten att erhålla information om brott inom verksamhetsområde och, om än inte i fullt samma utsträckning, beträffande organiserad brottslighet är även i detta sammanhang relevant för behovsbedömningen. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens uppdrag ligger i att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att bedriva terrorismbekämpning. Verksamheten kan inte bedrivas utifrån brottsanmälningar utan myndigheten måste själv ha en förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå brott och bedöma vilka förutsättningar de har att sätta dessa i verket. Utifrån utredningens undersökning står det klart att personerna som är aktuella ofta är mycket säkerhetsmedvetna. lag om preventiva tvångsmedel har som framgått nästan uteslutande använts inom område. Det har varit fråga om situationer där tillräckligt med information inte har funnits för att inleda en förundersökning, men där allvarliga brott av visst slag befarats och information för att komma vidare inte har ansetts kunna erhållas på något annat sätt än genom tvångsmedel.