prop · H103226 · 2014-05-07 00:00:00 — En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2010/3907/L4). 2013/14:226 Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar. Regeringens lagförslag har – förutom i fråga om bestämmelsen som reglerar kraven för att beviljas auktorisation – i huvudsak utformats i enlighet med vad Lagrådet har förordat. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.2, 4.3 och 7.2 samt i författningskommentaren. Vidare har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4 Prövning av skyttesammanslutningar 4.1Rikspolisstyrelsen ersätts med den nya I budgetpropositionen föreslog regeringen att och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en myndighet, , (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 4, s. 47 f.). antog förslaget (bet. 2012/13:JuU1, rskr. 2012/13:124). Att den lokala och den centrala polisorganisationen, med undantag för Säkerhetspolisen, slås ihop till en myndighet innebär att de lokala myndigheterna upphör. Vidare upphör det att finnas en centralmyndighetsfunktion inom polisen när avvecklas. Regeringen har i propositionen En ny organisation för polisen (prop. 2013/14:110) föreslagit att de uppgifter som tillkommer och polismyndigheterna enligt vapenlagen ska fullgöras av den nya . Utredningens förslag till de ändringar i företrädesvis vapenlagen som behandlas i detta kapitel föreslås träda i kraft och grundas således genomgående på den nuvarande polisorganisationen med som centralmyndighetsfunktion. Enligt regeringens förslag bör emellertid de nya reglerna träda i kraft först , det vill säga då har avvecklats och ersatts av den nya . Regeringen har i det följande således som utgångspunkt att de uppgifter som utredningen föreslår ska tillkomma i stället ska fullgöras av . 4.2Auktorisation och tillstånd till innehav av skjutvapen Regeringens förslag: Auktorisation ska få meddelas sammanslutningar för jakt- eller målskytte som har stabil organisation, kontinuerlig skytteverksamhet och ordning för säker vapenhantering. ska pröva frågor om auktorisation. ska med hjälp av automatiserad behandling föra ett separat centralt register över de sammanslutningar som har auktoriserats. Uppgifter i registret över auktoriserade sammanslutningar ska undantas från sekretesskyddet i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om kraven på stabil organisation, kontinuerlig skytteverksamhet och ordning för säker vapenhantering för auktorisation. Tillstånd att inneha skjutvapen ska få meddelas sammanslutningar för jakt- eller målskytte som uppfyller höga krav på säkerhet i fråga om handhavande av vapen, har auktoriserats eller är anslutna till en auktoriserad sammanslutning och har stabil organisation och kontinuerlig skytteverksamhet. Regeringens bedömning: Skyldigheten att samråda med Försvarsmakten vid auktorisation av sådana organisationer som anges i förordningen om frivillig försvarsverksamhet och deras läns- och lokalavdelningar bör inte regleras i lag. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag ska tillstånd att inneha skjutvapen få meddelas föreningar för jakt eller målskytte som har auktoriserats eller därtill anslutna föreningar, om inte särskilda skäl talar mot att tillstånd meddelas. Utredningen föreslår att uttrycket sammanslutningar ska ersättas med föreningar och att endast ideella föreningar ska kunna auktoriseras. Vidare föreslår utredningen att bestämmelsen om samrådsskyldighet med Försvarsmakten ska införas i lag. Remissinstanserna: Majoriteteten av de remissinstanser som uttalar sig i fråga om förslaget om att införa ett auktorisationsförfarande tillstyrker eller har inget att invända mot det. anser att det är en fördel att tydligheten ökas angående vilka krav som ställs för godkännande av föreningar och formerna för detta. Förslaget välkomnas även av . Förslaget avstyrks dock av som anser att dagens ordning är tillfyllest. Förslaget om att endast ideella föreningar ska kunna komma i fråga för auktorisation avstyrks av flera remissinstanser, bl.a. , , och vapenägares förbund. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i , , och vapenägares förbund, anser att de närmare kriterierna för auktorisation bör fastställas i lag eller förordning i stället för i föreskrifter. Utredningens förslag i fråga om prövningen av sammanslutningars till- stånd att inneha skjutvapen avstyrks av vid Lunds universitet, som tillsammans med Förvaltningsrätten i menar att det inte är lämpligt att kontrollansvaret vid tillståndsprövningen läggs över från polisen till auktoriserade sammanslutningar. hovrätt är övertygad om att den föreslagna ordningen är bättre än den Några remissinstanser, t.ex. , Svenska Jägareför- bundet och , anser att benämningen sammanslutningar ska behållas och inte bytas ut mot föreningar. sala föreslår att benämningen organisationer ska användas. Skälen för regeringens förslag Prövningen av skyttesammanslutningar ska göras i två led Enligt 2 kap. 3 § b vapenlagen får tillstånd att inneha skjutvapen medde- las sammanslutningar för jakt eller målskytte som har en stabil organi- sation och kontinuerlig skytteverksamhet samt uppfyller höga krav på säkerhet i fråga om handhavande av vapen. att meddela närmare föreskrifter om vilka samman- slutningar som ska anses uppfylla dessa krav (se 11 kap. 2 § k vapen- lagen och 2 kap. 1 § vapenförordningen, 1996:70). finns i föreskrifter och allmänna råd om vapenlag- stiftningen (RPSFS 2009:13, FAP 551-3). dömer att en sammanslutning på central nivå uppfyller kraven för att inneha vapen, tas sammanslutningen upp i bilaga 1 till föreskrifterna. denna bilaga framgår att tillstånd att inneha skjutvapen får beviljas också en till någon av de uppräknade sammanslutningarna ansluten krets, för- ening eller motsvarande under förutsättning att de bedriver organiserad Frågan om tillstånd för en sammanslutning att inneha skjutvapen prö- vas av polismyndigheten på den ort där sammanslutningens styrelse har sitt säte (se 1 kap. 3 § 2 vapenförordningen). om sammanslutningen uppfyller kraven i 2 kap. 3 § b vapenlagen på stabil organisation, kontinuerlig skytteverksamhet och säkerhet i fråga om handhavande av vapen. Endast sammanslutningar som anges i bila- gan eller som är anslutna till en av de sammanslutningar som räknas upp där får beviljas tillstånd att inneha vapen. För tillstånd krävs vidare att de övriga krav som uppställs i 2 kap. vapenlagen och även kraven på säker vapenförvaring är uppfyllda. Bestämmelser om förvaring finns i 5 kap. vapenlagen och i föreskrifter och allmänna råd dels om vapenhandlares och vissa sammanslutningars förvaring av skjutvapen m.m. (RPSFS 2005:4, FAP 556-2), dels om vapenlagstiftningen (RPSFS 2009:13, FAP 551-3). Som framgått används uttrycket sammanslutningar i vapenlag- Utredningen gör gällande att med uttrycket avses det som i dagligt tal benämns föreningar på både central, regional och lokal nivå och anser att det därför är följdriktigt att i författning byta ut samman- slutningar mot föreningar. normalt benämns huvudorganisationer förbund och att föreningar i stället främst tar sikte på lokala organisationer. Förbundet förespråkar därför, i likhet med bl.a. , att benämningen sammanslutningar behålls. Med hänsyn till vad som anförs mot byte av benämning anser regeringen att det för tydlighets skull finns skäl att i författningstext behålla benämningen sammanslutningar som ett samlingsbegrepp för organisationer på samtliga nivåer. har tillsammans med bl.a. och påpekat att jakt som sådant inte bör utgöra grund för en sammanslutning att få innehavstillstånd för vapen, vilket heller inte är fallet . Regeringen instämmer i att den befintliga utformningen av bestämmelsen i 2 kap. 3 § b vapenlagen är missvisande så till vida att den felaktigt kan tolkas som att sammanslutningar ska kunna få tillstånd att inneha vapen för jakt. Rätteligen avses härmed i stället jaktskytte, vilket utövas bl.a. som träning inför praktisk jakt eller som förberedelse för att avlägga jägarexamen. Bestämmelsen bör därför ändras så att tillstånd får meddelas sammanslutningar för jakt- eller målskytte. Det är av stor vikt att den prövning som görs av om skyttesammanslutningar ska beviljas tillstånd att inneha vapen präglas av tydlighet och rättssäkerhet. Enligt regeringens mening är den nuvarande ordningen för denna prövning förenad med vissa brister. Det är inte lämpligt att en myndighet på det sätt som sker prövar frågan om en sammanslutning uppfyller kraven för att inneha vapen och meddelar beslut i den frågan genom att göra ändringar i sina föreskrifter. Den ordningen medför bl.a. att det saknas uttryckliga bestämmelser om överklagande och att det inte heller finns möjlighet att kontrollera att en fullständig prövning har föregått beslutet. För att komma till rätta med dessa brister och för att skapa en tydligare och mer rättssäker prövning av tillståndsärendena anser regeringen, i likhet med utredningen, att det bör införas ett nytt system för prövningen av sammanslutningar för jakt- eller målskytte. Prövningen ska göras i två led: dels i ett auktorisationsförfarande, dels i tillståndsärendet. Det system för auktorisation som föreslås av utredningen motsvarar i stort dagens ordning. Enligt utredningen bör dock auktorisationsförfarandet, i likhet med övriga tillståndsförfaranden, regleras i lag. Regeringen instämmer, liksom majoriteten av remissinstanserna, i utredningens bedömning att den föreslagna ordningen leder till ett öppnare och mer rättssäkert förfarande, med möjlighet att kontrollera att en fullständig prövning har föregått beslutet. Det blir även möjligt att låta auktorisation eller anslutning till en auktoriserad sammanslutning utgöra en förutsättning för att en sammanslutning t.ex. ska kunna inneha vapen eller få utfärda vissa intyg. Detta kommer enligt regeringen att kunna bidra till en god kontroll av vapeninnehav och vapenhantering. Frågan om auktorisation bör prövas av . Till de auktoriserade sammanslutningarna ska andra sammanslutningar kunna ansluta sig. För att en sammanslutning ska kunna bli auktoriserad bör den uppfylla vissa krav. I likhet med utredningen anser regeringen att det är viktigt att en auktoriserad sammanslutning har en stabil organisation. bör således ställas på sammanslutningar för auktorisation. Utredningen framhåller att en lokal sammanslutning som ansluter sig till en sammanslutning på central nivå vid anslutningen åtar sig att följa den centrala sammanslutningens stadgar. Enligt utredningen tar skytterörelsen ansvar för sin verksamhet genom en egenkontroll av de sammanslutningar som anslutit sig till de godkända sammanslutningarna, med en möjlighet att utesluta anslutna sammanslutningar som inte följer de centrala sammanslutningarnas stadgar. Denna egenkontroll inom skytterörelsen fyller en viktig funktion. Enligt regeringens mening är det därför angeläget att en auktoriserad sammanslutnings organisation har den stabilitet som krävs bl.a. för att sammanslutningen ska kunna ha god kontroll över anslutna sammanslutningar och utöva kontrollen på ett ansvarsfullt sätt. Regeringen delar också utredningens uppfattning att krav på kontinuerlig skytteverksamhet bör ställas på sammanslutningar för auktorisation. I detta krav ligger bl.a. att en sammanslutning för målskytte för att bli auktoriserad bör bedriva tävlingsverksamhet med viss regelbundenhet och på åtminstone nationell nivå inom den skyttegren som sammanslutningen ägnar sig åt. Systemet med egenkontroll bygger vidare på att den centrala sammanslutningen har styrande dokument över vapenhanteringen. Dokumenten bör innehålla de bestämmelser om säker vapenhantering och säkerhetsrutiner som sammanslutningen ska följa och de ska vara en del av de bestämmelser som de anslutna sammanslutningarna åtar sig att följa vid anslutningen. Att sammanslutningen har ändamålsenliga regler för säker vapenhantering bör, såsom utredningen har föreslagit, utgöra en av förutsättningarna för auktorisation. Dessa regler kan lämpligen i enlighet med utredningens förslag benämnas ordning för säker vapenhantering. Lagrådet har ansett att det är en brist att de auktoriserade sammanslutningarnas egenkontroll av anslutna sammanslutningar inte tydligt markeras i lagtexten som ett krav för auktorisation. Enligt Lagrådets uppfattning bör det i lagen anges att ett villkor för auktorisation är att sammanslutningen har en effektiv egenkontroll eller liknande. Lagrådet anser vidare att uttrycket stabil organisation knappast rymmer ett krav på att utöva en effektiv kontroll över andra sammanslutningar. Systemet med egenkontroll har i praktiken tillämpats och har fungerat väl. Avsikten är inte att nu åstadkomma några förändringar i det systemet. Vid prövningen av om en sammanslutning bör auktoriseras ska enligt förslaget bedöma om sammanslutningen har en stabil organisation, kontinuerlig skytteverksamhet och ordning för säker vapenhantering. Om dessa krav är uppfyllda finns enligt regeringens uppfattning goda förutsättningar att kunna utöva egenkontrollen. Vid prövningen av de angivna kriterierna ska göra ett antagande av om sammanslutningen kan förväntas ha tillräcklig förmåga att kunna utöva kontroll över sammanslutningar som kan komma att ansluta sig till den auktoriserade sammanslutningen. Enligt regeringens mening är organisationens stabilitet av särskild betydelse för bedömningen av om sådan förmåga kan anses finnas. Några reglerade befogenheter kopplade till egenkontroll finns inte och kontrollen kan variera beroende på vad för slags sammanslutningar det rör sig om. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är mindre lämpligt att ta in ett krav om egenkontroll i lagtexten. I sammanhanget bör påpekas att när det gäller kontroll av sådana sammanslutningar som innehar vapen är det som har att pröva om en sammanslutning lever upp till de krav som ställs för vapeninnehavet och som har möjlighet att återkalla tillståndet om förutsättningarna för innehav inte längre finns. Regeringen återkommer till denna fråga längre fram. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning torde det främst vara sammanslutningar på central nivå, de s.k. förbunden, som kommer att ansöka om auktorisation. Även andra organisationer än centrala sammanslutningar ska dock kunna bli auktoriserade. I praktiken torde det dock endast undantagsvis vara någon annan typ av sammanslutning än en sådan på central nivå som ansöker om att bli auktoriserad. Enligt nuvarande ordning finns det varken i förordning eller föreskrifter några uppgifter om vad som närmare avses med kraven i 2 kap. 3 § b vapenlagen. I likhet med många av remissinstanserna anser regeringen att det är angeläget att det tydligt framgår vad som fordras för att kraven ska anses vara uppfyllda. Den sammanslutning som ansöker om auktorisation hos måste således veta vad kravet på stabil organisation närmare innebär, vilken omfattning skytteverksamheten ska ha och vad som krävs i fråga om ordning för säker vapenhantering. Med hänsyn till att uppgifterna är av så detaljerad natur anser regeringen dock inte, till skillnad från flera av remissinstanserna, att det är lämpligt att dessa anges i lag eller förordning. Som utredningen har föreslagit bör det i stället införas en möjlighet för regeringen att bemyndiga att meddela föreskrifter om vilka närmare krav som ska ställas på stabil organisation, kontinuerlig skytteverksamhet och ordning för säker vapenhantering för att en sammanslutning ska kunna auktoriseras. Regeringen har för avsikt att i vapenförordningen reglera bl.a. vilka uppgifter en ansökan om auktorisation ska innehålla. De sammanslutningar för jakt- och målskytte som är upptagna i bilaga 1 till föreskrifter är ideella föreningar. Som framgått finns det emellertid enligt den nuvarande ordningen inte några rättsliga hinder för att även andra sammanslutningar än ideella föreningar skulle kunna tas upp i bilagan eller meddelas tillstånd att inneha vapen. Utredningen anger att det av brottsförebyggande skäl inte är lämpligt att tillåta en användning av skjutvapen i andra organisationsformer än ideella föreningar. Det föreslås därför från utredningens sida att auktorisation endast ska få meddelas ideella föreningar för jakt- eller målskytte. Flera remissinstanser har avstyrkt den föreslagna begränsningen till ideella föreningar, bl.a. som anser att det utgör en omotiverad inskränkning av förenings- och näringsfriheterna. framhåller att förslaget skulle försvåra för bl.a. kommersiella skjutbanor. Även påpekar att utredningen brister i analys avseende behovet för vissa kommersiella verksamheter och för de rättsliga förutsättningarna att förbjuda andra organisationsformer än rent ideella att driva skytteverksamheter. Samfundet anser därför att utredningens förslag inte kan läggas till grund för lagstiftning. Utredningen har inte närmare utvecklat skälen för sin bedömning av att möjligheten till auktorisation bör begränsas till ideella föreningar. bakgrund av detta och med beaktande av remissinstansernas synpunkter anser regeringen att det inte finns skäl att införa begränsningar till någon särskild organisationsform vid prövningen av skyttesammanslutningar, varken i fråga om auktorisation eller tillstånd till innehav av vapen. Det är tillräckligt att det beträffande auktorisation i lagen uppställs ovan angivna krav på sammanslutningen i fråga om stabil organisation, kontinuerlig skytteverksamhet och ordning för säker vapenhantering. Det finns dock skäl att framhålla att med sammanslutningar för målskytte avser regeringen i första hand sådana sammanslutningar som ägnar sig åt att organisera och utöva i idrottssammanhang i syfte att utveckla skicklighet i målskytte. Sådan verksamhet torde främst bedrivas i form av ideella föreningar. I vapenlagen regleras de tre centrala vapenregistren: vapeninnehavarregistret, vapenregistret och vapenhandlarregistret. Dessa register förs av . När det gäller vapeninnehavarregistret ska det innehålla uppgifter om bl.a. personer och organisationer som har meddelats tillstånd att inneha skjutvapen eller ammunition. Med organisationer avses här såväl skytteförbund, skyttekretsar eller skytteföreningar, som huvudmän för museer och auktoriserade bevakningsföretag, oavsett i vilken associationsrättslig form dessa bedriver sin verksamhet (se prop. 1998/99:36 s. 27). Regeringen har i propositionen En ny organisation för polisen (prop. 2013/14:110) föreslagit att de centrala vapenregistren ska finnas kvar med i huvudsak oförändrat innehåll och föras av den nya . Vapenregistren ska ha till ändamål att underlätta handläggningen av frågor om tillstånd enligt vapenlagen och ge information om sådana uppgifter som behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller beivra brott med anknytning till skjutvapen. Enligt utredningens bedömning är det lämpligt att även uppgifter om vilka sammanslutningar som är auktoriserade förs in i ett centralt vapenregister. Utredningen föreslår därför att med hjälp av automatiserad behandling ska föra ett separat centralt register över de sammanslutningar som auktoriserats. Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns behov av att samla uppgifter om sammanslutningar för jakt- eller målskytte som har auktoriserats bl.a. eftersom en kontroll mot dessa uppgifter behöver göras i samband med att en sammanslutning ansöker om tillstånd till innehav av vapen. Förslaget om ett register över auktoriserade sammanslutningar bör därför genomföras. I likhet med övriga vapenregister bör detta register föras av den nya . Sekretess gäller enligt 18 kap. 16 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som huvudregel för uppgift i vapenregistren. Registret över auktoriserade sammanslutningar kommer enligt utredningens bedömning inte att innehålla uppgifter som det finns ett behov av att sekretesskydda. Utredningen anser därför att uppgifterna i registret bör vara offentliga. Regeringen, som bedömer att registret i första hand kommer att innehålla uppgifter om sammanslutningarnas namn och adressuppgifter, instämmer i denna uppfattning och anser således att dessa uppgifter bör undantas från sekretesskyddet i offentlighets- och sekretesslagen. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens påpekande bör utredningens förslag till lagtext i detta avseende förtydligas så att det klart framgår att det är uppgifter i registret över auktoriserade sammanslutningar för jakt- eller målskytte som avses. När det däremot gäller uppgifter som förekommer i ett ärende om auktorisation kommer dessa att omfattas av sekretesskydd på samma sätt som uppgifter i övriga ärenden enligt vapenlagen (se 18 kap. 16 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen och den i prop. 2013/14:110 föreslagna nya 16 a §). Enligt nuvarande ordning ska samråda med Försvarsmakten innan styrelsen tar upp en organisation som anges i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet och deras läns- och lokalavdelningar, i bilaga 1 till sina föreskrifter (se 2 kap. 1 § andra meningen vapenförordningen). Försvarsmakten har förklarat att myndigheten anser att denna skyldighet bör finnas kvar eftersom Försvarsmakten har insyn i organisationernas verksamhet. Utredningen har föreslagit att samrådsskyldigheten ska regleras i vapenlagen. Regeringen instämmer i bedömningen att samrådsskyldigheten ska finnas kvar. I likhet med Förvaltningsrätten i menar dock regeringen att den av utredningen föreslagna bestämmelsen om samråd inte bör flyttas till lag utan i stället finnas kvar i förordning. Tillstånd till innehav av vapen Som angetts ovan ska enligt den nuvarande ordningen enligt 2 kap. 3 § b vapenlagen vid tillståndsprövningen kontrolleras att sammanslutningen har en stabil organisation och kontinuerlig skytteverksamhet samt uppfyller höga krav på säkerhet i fråga om handhavande av vapen. Härutöver gäller enligt föreskrifter och allmänna råd om vapenlagstiftningen (RPSFS 2009:13, FAP 551-3) att endast sammanslutningar som är anslutna till en av de sammanslutningar som anges i bilaga 1 till föreskrifterna får beviljas tillstånd att inneha vapen. En lokal sammanslutning som ansluter sig till en sammanslutning på central nivå åtar sig vid anslutningen att följa den centrala sammanslutningens stadgar. Som redogjorts för ovan tar enligt utredningen skytterörelsen ansvar för sin verksamhet genom en egenkontroll av de sammanslutningar som anslutit sig till de godkända sammanslutningarna, med en möjlighet att utesluta anslutna sammanslutningar som inte följer de centrala sammanslutningarnas stadgar. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det vid tillståndsprövningen inte, annat än i undantagsfall, behöver kontrolleras att kriterierna i 2 kap. 3 § b vapenlagen är uppfyllda. Utredningen föreslår att detta i stället ska säkerställas genom att det vid tillståndsprövningen ställs krav på auktorisation; endast en auktoriserad sammanslutning eller en sammanslutning som är ansluten till en auktoriserad sammanslutning bör kunna meddelas tillstånd att inneha skjutvapen. Enligt utredningens förslag ska således de nuvarande kriterierna för tillstånd i 2 kap. 3 § b vapenlagen utgå. Förvaltningsrätten i påpekar att utredningens förslag innebär att det läggs ett stort ansvar, som har inslag av myndighetsutövning, på de centrala sammanslutningarna och domstolen ifrågasätter varför kontrollen av sammanslutningar som söker tillstånd inte skulle kunna göras av polisen. Juridiska fakulteteten vid avstyrker förslaget med motiveringen att med tanke på den försiktighet som måste prägla tillståndsgivning och prövning inom området är det olämpligt att prövningen på detta sätt överlåts på ett privaträttsligt organ.