prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — kontrollera behörigheten hos den som har skrivit under en intäkts- En sådan kontroll kan i stället lämpligen göras när det finns behov av det. Vidare bör det självfallet inte komma i fråga att utöva någon tillsyn över partiernas verksamhet eller organisation som sådan. Det bör också framhållas att avsikten med bestämmelserna inte heller är att gripa in i det befintliga regelverket kring revision och tillsyn på redovisnings- och skatteområdet, som gäller för de partier som är bokförings- och redovisningsskyldiga samt skyldiga att upprätta skatte- Som ombudsmän () är inne på kan tillämp- ningen av tillsynsbestämmelser på olika rättsområden också aktualisera gränsdragningsfrågor till överordnad lagstiftning, t.ex. regeringsformen 2013/14:70 eller . Regeringen konstaterar att detta inte är något ovanligt utan tvärtom något som tillsynsmyndigheter regelmässigt måste beakta i sin verksamhet. En grundläggande förutsättning för en fungerande tillsyn är att initiativ och andra beslut är väl underbyggda. Detta förutsätter normalt att tillsynsmyndigheten har effektiva och flexibla verktyg till sitt förfogande. För att säkerställa en effektiv tillsyn i detta fall föreslår regeringen därför att Kammarkollegiet ska ha möjlighet att i enskilda fall kunna besluta om de förelägganden som behövs för tillsynen och för att partierna ska fullgöra sina skyldigheter enligt den föreslagna lagen. Ett beslut om föreläggande bör få förenas med vite. Några tänkbara situationer där det bör kunna bli aktuellt med ett beslut om föreläggande är om ett parti inte kommer in med en intäktsredovisning inom föreskriven tid eller om behörigheten hos den som för ett partis räkning har skrivit under en intäktsredovisning i något fall framstår som oklar eller kan ifrågasättas. Regeringen bedömer att det hot om utdömande av vite som ett påtryckningsmedel i form av beslut om vitesföreläggande innebär är en sådan effektiv, proportionell och avskräckande sanktion som avses i . Regeringens förslag: En förseningsavgift på ska tas ut av ett parti som är skyldigt att ge in en intäktsredovisning eller en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet, om redovisningen eller anmälan inte har kommit in till Kammarkollegiet inom föreskriven tid. Förseningsavgiften ska tillfalla staten. Kammarkollegiet ska kunna sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift om det finns synnerliga skäl för det. Kammarkollegiet ska pröva frågor om förseningsavgift. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- den, och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Kammarkollegiet anser att den nya lagen bör reglera hur myndigheten ska hantera ofullständiga redovisningar som har kommit in i rätt tid. Kammarkollegiet noterar även att lagförslaget inte behandlar frågan om indrivning av avgifter och föreslår att exempelvis regleringen om miljösanktionsavgifter skulle kunna tjäna som förebild. de gröna anser att det i förarbetena bör ges exempel på sådana omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl för att sätta ned eller efterskänka en förseningsavgift. () anser att förseningsavgiftens storlek framstår som oproportionerligt stor, i vart fall i fråga om partier med begränsade administrativa resurser och anför att de nedsättnings- möjligheter som finns inte är tillräckliga. i stället om inte förseningsavgiftens belopp har satts för lågt och anser att det vid behov bör kunna justeras uppåt, inte bara nedåt. föreslår att förseningsavgiften knyts till prisbasbeloppet på liknande sätt som i fråga om det föreslagna tröskelvärdet. Skälen för regeringens förslag: Partier som deltar eller har deltagit i val till eller ska enligt den föreslagna lagen till Kammarkollegiet redovisa hur de har finansierat sin politiska verksamhet på central nivå. Detta ska ske genom att partierna , , till Kammarkollegiet ger in en intäktsredovisning eller en anmälan om att partiets intäkter understiger tröskelvärdet. Regeringen konstaterar att det är av avgörande betydelse att dessa bestämmelser följs för att syftet med lagen ska kunna uppnås. Det är viktigt att allmänheten kan hålla sig informerad om hur de olika partierna och deras personvalskandidater finansierar sin verksamhet. Väljarna ska också kunna lita på att den information som lämnas är korrekt. Kammarkollegiet kommer i egenskap av tillsynsmyndighet att kunna besluta om vitesföreläggande mot ett parti, som i strid med lagen av något skäl låter bli att ge in en intäktsredovisning eller en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet (jfr avsnitt 6.16). Myndigheten kommer dock i praktiken att vara tvungen att avvakta tidsfristens utgång – året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser – innan den beslutar om ett sådant föreläggande, eftersom det är först därefter som det är möjligt att konstatera om partiet har fullgjort skyldigheten i fråga eller inte. För att säkerställa att systemet ska fungera så effektivt som möjligt anser regeringen att lagen därför bör kompletteras med särskilda bestämmelser om en förseningsavgift som ska tas ut av det parti som inte kommer in med uppgifter inom föreskriven tid. Genom att koppla en uttrycklig sanktion till ett försenat eller uteblivet uppgiftslämnande markeras också direkt i lagen tydligt vikten av att tidsfristen respekteras. Förseningsavgiften bör vara ekonomiskt kännbar för att ha avsedd effekt. För att möjliggöra en enkel och effektiv tillämpning bör den dock vara schablonmässigt bestämd och inte differentierad eller annars individuellt anpassad. Av samma skäl bör avgiftens storlek framgå direkt av lagen. Nivån bör alltså vara tillräckligt hög för att vara kännbar för ett större parti, utan att avgiften därigenom framstår som oproportionerlig för ett parti av mindre storlek eller som annars har begränsade administrativa resurser. I promemorian föreslås mot denna bakgrund att förseningsavgiften bör vara . De synpunkter som t.ex. () och för fram visar att det går att göra olika bedömningar i fråga om vad som är en lämplig nivå när det gäller förseningsavgiftens storlek samt hur avgiften bör vara utformad. Regeringen anser emellertid att den förseningsavgift som föreslås i promemorian är både väl avvägd och även i övrigt lämplig för sitt ändamål. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna utformas så att en förseningsavgift på ska tas ut av ett parti som är skyldigt att ge in en intäktsredovisning eller en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet, om redovisningen eller anmälan inte har kommit in till Kammarkollegiet inom föreskriven tid. Vidare bör bestämmelserna innebära att förseningsavgift ska tas ut oavsett skälet till den sena eller annars uteblivna intäktsredovisningen Det bör emellertid vara möjligt för Kammarkollegiet att vissa fall kunna sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift. Detta ger utrymme för en nyanserad bedömning som dock bör tillämpas restriktivt och endast om det finns synnerliga skäl för det, t.ex. om förseningen beror på en omständighet som partiet rimligen inte kunnat förutse eller annars kunnat påverka eller kontrollera. En annan tänkbar situation skulle kunna vara att det framkommer att det inte finns någon ideell förening eller annan juridisk person som motsvarar det parti som har deltagit i ett visst val och som avgiften annars skulle ha tagits ut av. Regeringen anser att det bör överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. Kammarkollegiet väcker frågan om hur myndigheten ska hantera ofullständiga redovisningar som har kommit in i rätt tid. Regeringen konstaterar att avsikten med bestämmelserna om förseningsavgift är att se till att partierna ger in handlingarna i rätt tid. Det innebär att någon förseningsavgift inte ska tas ut om en intäktsredovisning eller en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet har kommit in i rätt tid, även om handlingen skulle vara ofullständig och innehålla formella brister eller brister av materiellt slag. Sådana brister får i stället hanteras inom ramen för tillsynsförfarandet enligt den föreslagna lagen. I en sådan situation kan ett beslut om föreläggande, eventuellt förenat med vite, ofta vara ett användbart påtryckningsmedel för att framtvinga rättelse. Förseningsavgiften bör tillfalla staten. Detta bör också framgå av den nya lagen. Kammarkollegiet föreslår att frågan om indrivning av förseningsavgift regleras i lagen, exempelvis med regleringen om miljösanktionsavgifter som förebild. Med anledning av detta finns det skäl att peka på t.ex. den risk för oönskad uppmärksamhet som finns för ett parti som inte följer ett beslut om förseningsavgift, när detta har fått laga kraft. Med hänsyn bl.a. till de politiska konsekvenser av negativt slag som kan bli följden av ett sådant handlande bedömer regeringen att det inte finns något behov av att i den nya lagen införa särskilda bestämmelser om indrivning av det slag som Kammarkollegiet efterfrågar. Den möjlighet som, utan särskild reglering, redan finns för tillsynsmyndigheten att ansöka om betalningsföreläggande hos får alltså anses tillräcklig. En anslutande fråga som behandlas i promemorian är vad som bör gälla om ett parti inte fullgör sin skyldighet enligt lagen, trots att en förseningsavgift har tagits ut. En tänkbar ordning vore att ta ut ytterligare en förseningsavgift. Om den allmänpreventiva effekt som de ovan föreslagna bestämmelserna om förseningsavgift är avsedd att ha inte uppnås i ett visst fall, är det dock osäkert om ytterligare förseningsavgifter skulle leda till önskvärt resultat. En sådan andra förseningsavgift skulle i och för sig kunna vara förhöjd, men skulle i likhet med den första förseningsavgiften behöva vara på förhand schablonmässigt bestämd eftersom dess storlek i sådant fall bör framgå direkt av lagen. För dessa situationer anser regeringen att möjligheten för Kammarkollegiet att kunna rikta ett individuellt anpassat och därmed påtagligt kännbart vitesföreläggande mot det aktuella partiet framstår som ett mera lämpligt och ändamålsenligt alternativ (jfr avsnitt 6.16). Viteshotet kan i ett sådant läge vara mer effektivt, eftersom vitet till skillnad från en storleksmässigt förutbestämd förseningsavgift kan bestämmas till ett belopp som är till- räckligt högt för att bryta ett partis motstånd mot att fullgöra sin uppgifts- Prop. 2013/14:70 skyldighet. Den föreslagna konstruktionen innebär att beslut om vitesföreläggande och beslut om förseningsavgift kommer att utgöra två skilda former av ingripanden som tar sikte på olika situationer. Det finns därför inte någon risk för att komma i konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning, dvs. rätten enligt artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till , som gäller som lag, att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Avslutningsvis noterar regeringen att ett beslut om förseningsavgift enligt den föreslagna lagen, i likhet med ett beslut om vitesföreläggande, måste anses vara en sådan effektiv, proportionell och avskräckande sanktion som avses i . Regeringens förslag: Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig, ska Kammarkollegiet granska innehållet i intäktsredovisningen. Kammarkollegiet ska under samma förutsättningar utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet. En särskild avgift ska tas ut om en sådan utredning visar att –intäkter har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp, –uppgiftsskyldigheten för öppna bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet inte har fullgjorts i fråga om att ange bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek, eller –uppgiftsskyldigheten för anonyma bidrag inte har fullgjorts i fråga om att ange vilket bidrag som har lämnats, bidragets storlek och det totala antalet anonyma bidrag. Den särskilda avgiften ska tas ut med ett belopp som motsvarar de felaktigt redovisade intäkterna, om felaktigheten avser intäkter som har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp, dock högst . När det gäller brister som avser uppgiftsskyldigheten för öppna bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet eller för anonyma bidrag ska den särskilda avgiften vara . Den särskilda avgiften ska tillfalla staten. Kammarkollegiet ska kunna sätta ned eller avstå från att ta ut en särskild avgift om det finns synnerliga skäl för det. Kammarkollegiet ska pröva frågor om särskild avgift. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås att en särskild avgift ska tas ut också om utred- ningen visar att redovisningen är ofullständig eller på annat sätt felaktig när det gäller till vilken del av ett partis organisation som en viss intäkt Promemorian behandlar inte frågan om en särskild avgift för brister som avser redovisning av anonyma bidrag. I promemorian föreslås inte att Kammarkollegiet ska kunna inleda en utredning på eget initiativ. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstanserna, bl.a. , , , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. instämmer i promemorians förslag men anser, i likhet med Kammarkollegiet, att tillsynsmyndigheten även bör kunna inleda tillsynsärenden på eget initiativ. anser också att högsta belopp för särskild avgift inte bör begränsas till utan i stället knytas till det belopp som partiet har fått i bidrag. Kammarkollegiet pekar även på tillämpningssvårigheter. Kammarkollegiet noterar också att lagförslaget inte behandlar frågan om indrivning av avgifter och föreslår därför att exempelvis regleringen om miljösanktionsavgifter skulle kunna tjäna som förebild. () anser att det är oklart hur långt Kammarkollegiet får gå för att upprätthålla regelverket. de gröna anser att det i förarbetena bör ges exempel på sådana omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl för att sätta ned eller efterskänka en särskild avgift. () avstyrker införandet av en särskild avgift och anser att det är tillräckligt att redovisningen görs allmänt tillgänglig med de möjligheter som finns för allmänheten och massmedierna att jämföra med andra källor. Vidare anser att bestämmelser om särskild avgift kan införas på ett rättssäkert sätt först när erfarenheter finns av den faktiska tillämpningen. Enligt uppfattning medför sanktionsbestämmelsernas utformning stor rättsosäkerhet och tillämpningen riskerar att strida mot principerna om saklighet och likabehandling. anser också att de särskilda avgifterna för olika fall av överträdelser framstår som oproportionerliga. Skälen för regeringens förslag En effektiv och ändamålsenlig sanktion i form av en särskild avgift De föreslagna bestämmelserna om bl.a. förseningsavgift syftar till att säkerställa att intäktsredovisningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understiger tröskelvärdet kommer in till Kammarkollegiet så att allmänheten på ett enkelt och effektivt sätt kan få tillgång till dem. Bestämmelserna utgör dock inte någon garanti för att det offentliggjorda materialet är innehållsmässigt korrekt. Det bör, som nämns i avsnitt 6.1, överlämnas till medborgarna, dvs. i första hand till väljarna, att kontrollera riktigheten av de intäktsredovisningar och anmälningar om att intäkterna understiger tröskelvärdet som ska ges in och offentliggöras enligt den föreslagna lagen. Eventuella felaktigheter som uppmärksammas vid en sådan granskning kan komma att få politiska konsekvenser i form av uteblivna röster och därmed innebära en risk för förlorade mandat för det parti vars redovisning brister. () anser att det är tillräckligt att partiernas redovisningar i fråga om intäkter görs allmänt tillgängliga med de möjligheter som finns för allmänheten och massmedierna att jämföra med andra källor. Som anförs i promemorian får det emellertid antas att allmänhetens möjligheter att på egen hand genomföra en mera ingående granskning av det material som offentliggörs är relativt begränsade. praktiken torde det vara i första hand medierna som har resurser att stå för denna kontroll. En granskning som utförs av medierna kan i och för sig bli mycket ingående som den kan komma att påverkas av faktorer som bedömt nyhetsvärde etc. Vidare är det tänkbart att en sådan mediegranskning kommer att fokusera på de partier som av olika skäl är mest frekvent förekommande i den allmänna debatten. En utgångspunkt för regeringen är därför att allmänheten i normalfallet ska kunna utgå från den offentliggjorda redovisningen för sina ställningstaganden. Väljarna bör alltså kunna fästa tilltro till innehållet utan att materialet först har varit föremål för någon särskild kontroll i fråga om innehållet. I syfte att säkerställa att redovisningarna är innehållsmässigt korrekta bör det därför enligt regeringens mening finnas effektiva och ändamålsenliga sanktionsmöjligheter. Enligt () bör man ha erfarenhet av den faktiska tillämpningen innan sådana bestämmelser införs. Regeringen anser dock att det är angeläget att den nya lagen redan från början innehåller en kontrollmekanism som inbegriper möjligheten att besluta om sanktioner. Ett sätt att åstadkomma detta är att, som föreslås i promemorian, i den nya lagen införa bestämmelser om någon form av sanktion för ett parti som har gett in en felaktig intäktsredovisning eller en felaktig anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet. Sådana sanktioner bör inte vara straffrättsliga, dvs. någon kriminalisering bör inte övervägas. Ett system med administrativa sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enkelt och snabbt beivrande av regelbrott. ges därför en tillsynsmyndighet rätt att, som första instans, besluta om sådana sanktioner. Sanktionsavgifter bör tas ut endast till följd av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Ansvaret är således vanligtvis strikt i dessa fall. Sanktionsavgifter bör drabba alla som överträder reglerna lika och avgiften bör vara anpassad till överträdelsen enligt schabloner. Bedömningen av om ett partis intäktsredovisning eller anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet är felaktig bör i de flesta avseenden kunna göras av en förvaltningsmyndighet efter en inte alltför omfattande utredningsinsats. Vidare bör man kunna anta att sådana felaktigheter i princip bara kan uppkomma till följd av uppsåt eller oaktsamhet. Sammantaget anser regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att promemorians förslag om en administrativ sanktion i form av en särskild avgift är en lämplig åtgärd i dessa fall. Utformningen av systemet med särskild avgift Kammarkollegiet bör i egenskap av tillsynsmyndighet enligt den föreslagna lagen även pröva frågor om särskild avgift. Med hänsyn till lagens syfte och ändamål bör den offentliga tillsynen dock vara begränsad (jfr avsnitt 6.16). Som anförs ovan är avsikten också bl.a. att det i första hand är väljarna som ska stå för kontrollen. Regeringen anser därför att det inte bör ingå i tillsynsmyndighetens uppdrag att på eget initiativ mera ingående löpande granska innehållet i de intäktsredovisningar och anmälningar om att intäkterna understiger tröskelvärdet som partierna ger in till myndigheten. Som Lagrådet, () och Kammarkollegiet föreslår och som även är inne på, bör tillsynsmyndigheten dock ges viss begränsad initiativrätt. För att Kammarkollegiet ska inleda en utredning om huruvida en särskild avgift ska tas ut av ett parti i ett enskilt fall bör det i första hand krävas att någon enskild, dvs. allmänheten, har gjort en anmälan till myndigheten om misstänkta felaktigheter i fråga om en intäktsredovisning eller anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet. Därutöver bör Kammarkollegiet på eget initiativ kunna inleda en utredning om vissa omständigheter talar för det. Skyldigheten att inleda en sådan utredning bör dock i båda fallen på något lämpligt sätt vara begränsad i syfte att undvika bl.a. att myndigheten måste lägga resurser på att i sak utreda anmälningar som uppenbart inte kan leda till att någon särskild avgift tas ut. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs bestämmelser som innebär att Kammarkollegiet inte alltid ska granska innehållet i en intäktsredovisning i syfte att pröva om en särskild avgift ska tas ut, utan endast i de fall som en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att redovisningen är felaktig. Vidare bör myndigheten i samma syfte och under samma förutsättningar utreda om en sådan redovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet. En tänkbar situation där det skulle kunna bli aktuellt för Kammarkollegiet att på eget initiativ inleda en utredning är t.ex. om det i ett granskningsyttrande från en revisor anges att intäktsredovisningen inte har upprättats i enlighet med lagen (jfr avsnitt 6.13). En särskild avgift bör enligt regeringens mening inte tas ut för mindre brister i ett partis redovisning enligt den föreslagna lagen. Ett ingripande i form av en särskild avgift bör komma i fråga endast för allvarligare felaktigheter när det gäller den väsentliga skyldigheten för partierna att tydligt redovisa vilka medel som har tillförts den politiska verksamheten på central nivå och varifrån medlen kommer. Det ska alltså i princip röra sig om sådana felaktigheter som i hög grad försvårar eller gör det i det närmaste omöjligt att få en rättvisande bild av hur ett visst parti finansieras. Ett förfarande som innebär att ett parti utelämnar intäkter eller redovisar intäkter med för lågt belopp får mot denna bakgrund anses som överträdelser som motiverar att en särskild avgift bör tas ut. En särskild avgift bör även tas ut för brister när det gäller att ange bidragsgivarens identitet, vilket bidrag, t.ex. pengar eller en viss vara eller tjänst, som har lämnats samt uppgift om bidragets värde för öppna bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet. Frågan om en särskild avgift för brister som avser redovisning av anonyma bidrag behandlas inte särskilt i promemorian. Som Kammarkollegiet uppmärksammar kan emellertid brister som innebär att ett parti utelämnar intäkter eller redovisar intäkter med för lågt belopp avse bidrag som har lämnats anonymt. Regeringens förslag när det gäller redovisningsskyldighet i fråga om anonyma bidrag är mer omfattande än det förslag som lämnas i promemorian (jfr avsnitt 6.7). Detta bör naturligen även leda till justeringar i form av kompletterande bestämmelser om särskild avgift för brister som avser redovisning av sådana bidrag. Regeringen föreslår därför att en särskild avgift även ska tas ut om uppgiftsskyldigheten för anonyma bidrag inte har fullgjorts i fråga om att ange vilket bidrag, t.ex. pengar eller en viss vara eller tjänst, som har lämnats, bidragets storlek och det totala antalet anonyma bidrag. Det bör framgå av den nya lagen att en särskild avgift ska tas ut om en utredning efter en anmälan från allmänheten eller med anledning av andra omständigheter visar att någon av de ovan angivna situationerna är för handen. Kammarkollegiet pekar på tillämpningssvårigheter och ifrågasätter om de utredningskrav som ställs för att pröva om en särskild avgift ska tas ut motsvarar vad som allmänt bör gälla i fråga om administrativa sanktionsavgifter. Som Kammarkollegiet är inne på kan utredningsinsatsen i enskilda tillsynsärenden komma att variera, t.ex. beroende på om utredningen avser brister i fråga om redovisning av öppna bidrag eller bidrag som har lämnats anonymt. Enligt regeringens bedömning får dock omfattningen av utredningsinslaget i de allra flesta fall antas vara i linje med de riktlinjer som redovisas ovan och därmed allmänt sett godtagbar. I promemorian föreslås även att en särskild avgift ska tas ut om redovisningen är ofullständig eller på annat sätt felaktig när det gäller till vilken del av ett partis organisation en viss intäkt hör.