prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — har dock sett indikationer på att det fortfarande nns ömsesidigt bristande förtroende mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.216 kan också se indikationer på att Försvarsmakten inte alltid litar på regeringens och Försvarsdepartementets militära kompetens och förmåga att förstå verksamheten och dess förutsättningar.217 Detta påverkar kommunikationen mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet och vilken information som utbyts. 4.3.6Möjliga konsekvenser av och risker med detaljerad och omfattande styrning Försvarsmakten får lägga mycket tid och energi på att förse med underlag, istället för att till exempel ägna tiden åt att genomdriva reformen eller kvalitetssäkra verksamheten.218 Att begäran om uppgifter och underlag – genom såväl regeringsuppdrag, remisser och informella förfrågningar – kommer relativt ofta och utspritt och svar förväntas på ganska , påverkar också Försvarsmaktens möjligheter att planera sin verksamhet. Det riskerar även att försvåra för myndigheten att själv eˆektivisera sin verksamhet. Ju mer detaljerad och omfattande styrningen är, desto mer tid och resurser måste även regeringen och Försvarsdepartementet lägga på styrningen av försvaret. Detaljstyrningen gör också att regeringen riskerar att fokusera för mycket på detaljer och för lite på viktiga, strategiska frågor. Ett fokus på detaljer istället för de strategiska kärnfrågorna får till konsekvens att Försvarsmakten får ett stort handlingsutrymme vad gäller själva kärnverksamheten, men utsätts för mycket detaljerad styrning och uppföljningskrav på mindre sakfrågor. Detta kan också sättas i relation till att regeringen angett att större fokus bör läggas på strategisk styrning och inriktning av försvaret219, 216Intervjuer vid Försvarsmakten , , . Intervju vid () . 217Intervjuer vid Försvarsmakten , , , . Uppgifter från årliga revision . Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet . 218Intervjuer vid Försvarsmakten , . Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet . 2008/09:140 s. 105. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 liksom generella förvaltningspolitiska ambitioner om långsiktig, strategisk och verksamhetsanpassad styrning.220 Omfattande och detaljerad informationsinhämtning kan bidra till ökad kunskap inom Försvarsdepartementet (och regeringen), vilket också kan bidra till förbättrad styrning. En risk med att inhämta mycket detaljerad information är dock att rollspelet mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet blir otydligt. Det kan bli oklart vem som visste vad och när, vilket gör att gränserna för ansvar kan suddas ut. Vissa rationaliseringar inom Försvarsmakten kan försvåras av regeringens (och ) detaljstyrning. fattar beslut om grundorganisationen och regeringen beslutar om Högkvarterets utformning och utser en lång rad befattningshavare på Högkvarteret. Försvarsmakten är därmed unik inom statsförvaltningen i att inte ha organisatorisk frihet. Både och regeringen har fattat beslut som går emot Försvarsmaktens förslag på förändringar i grundorganisationen. beslut om SWEDEC är ett exempel på när en rationalisering av grundorganisationen, som både Försvarsmakten och regeringen förespråkade, uteblev.221 har gett ut ett PM om informella kontakter. Den har delvis uppkommit efter önskemål om klargörande av förutsättningarna för hur tjänstemännen inom ska använda sig av informella kontakter. Med informella kontakter avses kontakter som tas inom ramen för regeringens formella styrning. De syftar oftast till att utbyta information och kunskap, men ibland även till att förtydliga regeringens styrning.222 4.4.1Mycket informell dialog på olika nivåer Det förekommer mycket informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.223 En årlig myndighetsdialog genomförs, med en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet. Beredning av olika frågor med informationsutbyte i sakfrågor sker, för varje område, ungefär en gång per kvartal: om insatsorganisation, personal, materiel, grundorganisation 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2012/13:FöU1, rskr. 2012/13:93. 222Intervju vid Försvarsdepartementet samt intervjuer vid Försvarsmakten , . Intervju med f.d. företrädare för Försvarsmakten . SOU 1997:57, SOU 2007:75, prop. 2009/10:175, bet. 1986/87:KU29, bet. 2012/13:KU10, PM 2013- 09-16 Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. 223Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet och . Intervjuer vid Försvarsmakten , , . Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:109), s. 74–75. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Därutöver förekommer löpande kontakter på olika nivåer mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Dessa är enligt företrädare för Försvarsdepartementet främst inriktade på ömsesidigt utbyte av information.224 De löpande kontakterna sker via telefon, e-post och möten på chefs- och handläggarnivå med representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.225 I de informella kontakterna efterfrågas ibland detaljerade uppgifter som föranleder arbete inom Försvarsmakten med att ta fram information och underlag. 4.4.2 Kontakterna mellan departement och myndighet är ostrukturerade Det saknas tydliga kanaler för kontakterna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, och de informella dialogerna mellan handläggare på Försvarsdepartementet och Försvarsmakten dokumenteras sällan.226 skriver i sin PM om informella kontakter att informell dialog ska vara just informell och därför inte är möjlig att reglera och formalisera.227 har dock i ett betänkande betonat vikten av att oƒentlighetsprincipen inte urholkas genom att viktig information förmedlas via muntliga icke-oƒentliga kanaler.228 Enligt om informella kontakter sker kontakterna mellan företrädare för myndigheten respektive regeringen eller . Det är enligt denna PM myndighetschefen som ansvarar för hur kontaktvägarna in i myndigheten ska se ut och för hur olika signaler från , regeringen och ska värderas.229 Detta förutsätter att alla förfrågningar kommer via myndighetschefen eller att denne har kontroll på alla förfrågningar. På Försvarsmakten är det tänkt att ledningsstaben ska ta emot informationsförfrågningar från Försvarsdepartementet, vilket den också ofta gör. Men förfrågningarna sker även direkt till enheterna Insats och Produktion och ibland långt ner på handläggarnivå. De kan komma via e-post från tjänstemän på Försvarsdepartementet direkt till handläggare på Försvarsmakten. Det är ingen på Försvarsmakten som känner till alla förfrågningar som görs eller vilken information som lämnas ut. Att förfrågningar om uppgifter och underlag 224Försvarsdepartementets skriftliga svar på frågor, . 225Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, och samt intervjuer vid Försvarsmakten , , . 226Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, och samt intervjuer vid Försvarsmakten , , , . 227Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. (1986/87:KU29) om ledningen av den statliga förvaltningen. 229Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 kommer från olika håll inom Försvarsdepartementet och till olika delar av Försvarsmakten är enligt era personer på Försvarsmakten ett problem.230 Försvarsdepartementets användande av remisser (anmodanden) är ett sätt att försöka styra upp de informella förfrågningarna.231 Dessa utgörs av beslut som fattas på departementsnivå, och kan därför inte anses vara regeringens styrning i formell mening. Användandet av remisser framstår därför som formaliserad informell styrning. Företrädare för Försvarsdepartementet har angett att man låter bli att föra anteckningar vid informella möten med Försvarsmakten för att undvika att dialogen ska uppfattas som styrning, och att det inte förs anteckningar vid till exempel myndighetsdialogen eller de löpande chefsmötena.232 har tagit del av anteckningar från möten om försvarsplanering mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet på dels handläggarnivå, dels chefsnivå. I dessa anteckningar anges, i motsats till vad som framförts ovan, att det är praxis att föra anteckningar vid handläggardialoger, och att man därför även för anteckningar i chefsdialogen om försvarsplaneringen. Vidare anges att minnesanteckningarna ska justeras och godkännas av deltagarna vid mötena.233 4.4.3 I teorin görs åtskillnad mellan informell dialog och styrning I intervjuer har skillnaden mellan informell styrning och informella kontakter betonats som viktig. Informella kontakter används mycket och ses som nödvändiga för att förtydliga uppdrag och som rent informationsutbyte. Informell styrning ses däremot, av företrädare för både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, som något som bör undvikas.234 På Försvarsdepartementet anstränger man sig för att vara försiktig och är mån om att se till att myndighetsledningen på Försvarsmakten inte uppfattar saker som sagts på möten som informell styrning. Företrädare för Försvarsdepartementet menar också att Försvarsmakten har ansvaret för att ta in regeringens styrning, se om den är koherent och begriplig och säga till om det är för långtgående styrning, eller om informella kontakter har uppfattats som styrning.235 230Intervjuer vid Försvarsmakten , , . 231Intervju vid Försvarsdepartementet , intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, och samt intervjuer vid Försvarsmakten , . 232Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . 233Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog med Försvarsmakten avseende försvarsplanering, och . har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet. 234Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet och samt intervjuer vid Försvarsmakten , . 235Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, och . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 4.4.4 I praktiken nns en gråzon mellan informell dialog och styrning Även om Försvarsdepartementet/regeringen strävar efter att undvika informell styrning kan sådant som förmedlas i informella kontakter ändå uppfattas som styrning av Försvarsmakten. I praktiken är åtskillnaden mellan dialog och styrning inte lika tydlig som i teorin. Flera personer på ledande positioner på Högkvarteret uppfattar att det nns inslag av styrförsök/styrsignaler från Försvarsdepartementet i den informella dialogen. De menar att det i de omfattande informella kontakterna skapas otydlighet; det kan bli otydligt vem som har sagt vad och vad man ska Försvarsdepartementet försöker vara tydlig och kan i samband med dialog kommentera att det som sägs inte ska uppfattas som styrning. Men, enligt uppgifter från högre tjänstemän inom Försvarsmakten, sänder Försvarsdepartementet direkt eller indirekt signaler om vad som är eller inte är en framkomlig väg för Försvarsmakten.236 konstaterar att det i de löpande kontakterna mellan handläggare på Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kan bli otydligt om det som sägs är styrning eller inte och i så fall vem som styr. ÖB anser dock inte att informell styrning är något stort problem i relationen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.237 Indikationer på att informella styrsignaler förekommer Det nns era indikationer på informella styrsignaler eller försök till att styra informellt i dialogen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. I tidigare avsnitt har beskrivits att regeringen och Försvarsmakten har gjort olika uttolkningar av Försvarsmaktens uppgift och vad myndigheten ska dimensioneras mot. Uttalanden om detta har inte gjorts formellt, utan denna synpunkt har förmedlats informellt (som den formella styrningen varit otydlig). Trots det har denna diskussion om glidningen fått stor påverkan på Försvarsmaktens arbete. I kapitel 3 redogörs för Försvarsmaktens uppgift att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Hanteringen av denna uppgift ger indikationer på att styrning har skett informellt. Vid sidan av den formella styrningen har regeringen/Försvarsdepartementet, enligt mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten om försvarsplaneringen, diskuterat frågor som påverkar Försvarsmaktens operativa planering. Avgöranden i viktiga frågor som påverkar hur Försvarsmakten arbetar med den operativa 236Intervjuer vid Försvarsmakten , , , . 237Intervju med ÖB . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 planeringen har avhandlats på dessa möten.238 Närmare redogörelse för detta lämnas i hemlig bilaga till denna rapport. I vissa regeringsbeslut till Försvarsmakten anges att frågan eller uppdraget ska lösas i samråd/samverkan med . Till exempel anges i regeringens anvisningar för försvarsplanering att försvarsplaneringen ska bedrivas i nära samverkan mellan . Och i RB7 skriver regeringen att Försvarsmakten under genomförandet av uppdraget ska samverka med (Försvarsdepartementet). Detta är formuleringar som indikerar att Försvarsmakten måste stämma av med Försvarsdepartementet hur uppdrag ska lösas, vilket riskerar att leda till styrsignaler i dialogen. Försvarsdepartementet har skrivit så kallade tanke-PM, till exempel inför Försvarsmaktens svar på RB7. Dessa tanke-PM lämnades också över till utvalda personer på Försvarsmakten för synpunkter.239 Företrädare för Försvarsdepartementet beskriver tanke-PM som ett sätt för departementet att formulera sina tankar och ett led i beredningen av regeringens ställningstagande till Försvarsmaktens underlag. Att dessa PM också har lämnats till personer på Försvarsmakten förklaras med att man ville ha deras synpunkter och faktagranskning av innehållet, och det ska inte uppfattas som uttryck för informell styrning.240 Dessa tanke-PM saknar sidhuvud, avsändare och datum och är således helt informella. Innehållet ifrågasätter bland annat Försvarsmaktens tidigare underlag, analyser och bedömningar, och det ges i vissa fall alternativa förslag. Även om de inte var tänkta som styrning har dessa tanke-PM uppfattats som styrförsök inom Försvarsmakten.241 tidigare granskning om regeringens genomförandegrupp visade på hög grad av informell styrning som inte kan spåras. Viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten kommunicerades informellt och dokumenterades inte.242 238Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten med Försvarsmakten avseende försvarsplanering. har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet. 239Arbetshandling (Tanke-PM) om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och kostnadsutveckling, Arbetshandling (Tanke-PM) om möjliga vägar till minskade personalkostnader, Arbetshandling (Tanke-PM) om försvarsmaktens möjligheter att möta produktivitetsavdraget i gällande modell för pris- och löneomräkning, Arbetshandling (Tanke-PM) Försvarets långsiktiga ekonomi – PM om oŽcersutbildningen. 240Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet samt Försvarsdepartementets svar på frågor . 241Intervjuer vid Försvarsmakten , . 242Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp, 2012 (RiR 2012:5). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA granskning av Nordic battlegroup 08 (NBG08) visade att regeringens styrning i det fallet skedde via anmodansförfrågningar och till viss del via en arbetsgrupp inom . Exakt vilken roll och betydelse den informella arbetsgruppen hade är inte helt klarlagt. Arbetsgruppen upphörde dock i ett tidigt skede av planeringen av Nordic Battlegroup 11 (NBG11).243 En annan aspekt på den informella dialogen är att mängden informella informationsförfrågningar spelar roll. Blir förfrågningarna tillräckligt många och omfattande får de en påverkan på myndighetens planering av verksamheten och är i den meningen styrande. Försvarsmakten har ansvar att motverka informell styrning Hur mycket styrning det förekommer i de informella kontakterna är en tolkningsfråga. Men kan konstatera att många på Försvarsmakten uppfattar att det förekommer, och därmed får kontakterna konsekvenser. Försvarsdepartementet utsätter därmed Försvarsmaktens ledning och handläggare för svåra situationer och bedömningar. Enskilda personer måste själva ta ställning till om de ska gå med på vad Försvarsdepartementet föreslår informellt.244 vill betona att Försvarsmakten har ett ansvar att hantera eventuella informella styrsignaler och inte låta sig påverkas av dessa. I om informella kontakter står att det är myndighetens ledning som bär det fulla ansvaret för genomförande av myndighetens verksamhet och därmed för beslut som myndigheten fattar med anledning av en informell kontakt.245 Myndighetschefen kan alltid kräva ett formellt beslut om han eller hon anser att det informella skapar otydlighet eller strider mot redan fattade beslut.246 Även företrädare för Försvarsdepartementet framhåller i intervjuer att Försvarsmakten måste säga till om något uppfattats som informell styrning.247 4.4.5 Möjliga förklaringar till utbredd informell dialog Huvudsyftet med den informella dialogen mellan departement och myndighet är utbyte av information och kunskap. Försvarsdepartementet behöver ibland mer detaljerad information för att kunna bereda en fråga och vänder sig då till Försvarsmakten. 243Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, 2010 (RiR 2010:20). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, 2012 (RiR 2012:11). 244Intervju vid Försvarsmakten . 245Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s.11. 246Intervjuer med före detta myndighetschefer för försvarsmyndigheter. 247Intervju vid Försvarsdepartementet . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 En möjlig förklaring till den omfattande informella dialogen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kan vara att otydligheter i regeringens formella styrning skapar behov av kontinuerlig informell avstämning för att förtydliga vad styrningen innebär. Otydligheter i den strategiska styrningen gör att vissa frågor istället måste hanteras informellt, och därmed undslipper regeringen ansvaret för dessa frågor. En annan trolig orsak till att delar av den informella dialogen lätt uppfattas och tolkas som styrning har att göra med Försvarsmaktens organisationskultur och skillnader i kultur mellan och myndigheten. Av tradition nns inom Försvarsmakten en följsamhet och respekt för hierarkier, man lyder överordnade. Detta påverkar troligtvis hur den informella dialogen tolkas och tas emot på Försvarsmakten.248 Den stora mängden informella kontakter kan också förklaras av att regeringen och Försvarsdepartementet inte vill ha viss information skriftligt, på grund av sekretess. Mycket muntlig dialog för att undvika sekretessbelagda dokument och allmänna handlingar ökar risken för att styrningen sker informellt. 4.4.6 Möjliga konsekvenser av den omfattande informella dialogen En tanke med informella kontakter är att myndigheten kan få klarlägganden om regeringens intentioner.249 Men om viktig information förmedlas och inhämtas informellt, utan tydliga kontaktvägar, och inte dokumenteras kan det bli otydligt om synpunkter/förfrågningar kommer från regeringen, ministern eller från enskilda tjänstemän på departementet. En konsekvens av omfattande informell dialog innehållande sådant som kan tolkas som styrning är att det uppstår otydligheter. Det blir otydligt om det är styrning eller inte, samt otydligt vad regeringen vet och inte vet. Därmed blir det också oklart vem som har ansvaret. Försvarsmakten blir ansvarig för sådant som regeringen/Försvarsdepartementet begärt informellt; allt som myndigheten gör utan regeringsbeslut blir dess eget ansvar.250 Ännu en konsekvens av den omfattande informella dialogen blir att de underlag Försvarsmakten lämnar till Försvarsdepartementet/regeringen inte med säkerhet visar Försvarsmaktens egentliga åsikt. Formellt är det som uttrycks i underlag från Försvarsmakten givetvis myndighetens uppfattning. 248Intervju vid Försvarsmakten samt intervju vid Försvarsdepartementet . Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet. 249Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. 250Statskontoret har tidigare (2005) beskrivit den informella dialogen mellan regering, departement och Försvarsmakten som komplicerad och känslig, att allt myndigheten utför utan regeringsbeslut görs på dess eget ansvar. (och regeringens styrning av försvaret, (Statskontoret 2005:7). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA bakomliggande analysen kan, om myndigheten låtit sig påverkas av informella signaler, vara svår att spåra till Försvarsmaktens egna bedömningar.251 Ytterligare en konsekvens av att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten ibland kommuniceras informellt och inte dokumenteras, är att det försvårar insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande. behov av information riskerar att inte tillgodoses.252 Utan dokumentation minskar transparensen. ansvarsutkrävande försvåras när det är oklart vad som är regeringens och vad som är Försvarsmaktens ansvar. Den pekade på att det är angeläget att departementet axlar det samlade ledningsansvaret för försvarsområdet mer målmedvetet.253 En positiv konsekvens av informell dialog mellan myndighet och departement/ regering är att det skapar exibilitet. Inom försvarsområdet kan detta vara särskilt viktigt, till exempel när det handlar om att förbereda insatser. 4.5Sammanfattande iakttagelser om regeringens styrning av Försvarsmakten 4.5.1Den strategiska styrningen behöver utvecklas Regeringens styrning har förbättrats i viktiga delar, men den är fortfarande delvis ofokuserad och omfattande. är omfattande och svåröverskådligt. Regeringen gör inga prioriteringar mellan alla krav som ställs på Försvarsmakten. Den övergripande strategiska styrningen konkretiseras inte, och regeringen har därmed inte tydliggjort vad som krävs av Försvarsmakten. Det har uppstått en diskrepans mellan regeringens avsikt och Försvarsmaktens tolkning av uppgiften, vilket får stora konsekvenser för Försvarsmaktens planering och på synen på balansen mellan uppgift och resurs. Att styrningen är otydlig kan till viss del förklaras av att försvarsområdet genomgår en stor omställning. En möjlig förklaring är att kunskapsunderläge i militära frågor hos departementet och regeringen skulle kunna försvåra möjligheterna att formulera den strategiska styrningen. Regeringen kan eventuellt se en risk med att tydligare formulerade uppgifter kan utnyttjas av Försvarsmakten för att hävda behov av mer resurser. En risk med otydlig styrning på den övergripande strategiska nivån är att Försvarsmakten tolkar och gör annat än och regeringens 251Intervjuer vid Försvarsmakten , , . 252Riksdagens och regeringens styrning av försvaret Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:7) s. 90. Se även Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp 2012 (RiR 2012:5). 253Styrningen av försvaret: Betänkande av (SOU 2005:92) s. 148. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Det ställer också höga krav på Försvarsmakten att själv sätta mål, uppföljningsmått och prioritera. Styrningen riskerar att få begränsad eekt om den är för otydlig. 4.5.2Regeringen styr på en detaljerad nivå Regeringen styr Försvarsmakten detaljerat på en lägre nivå, framför allt genom omfattande informationsinhämtning. Försvarsmakten får en mängd krav på åtgärder och information, många separata och detaljerade regeringsuppdrag samt remisser/anmodanden (som är departementsbeslut). Exempel på områden som styrs detaljerat är materielförsörjningen och genomförandet av personalförsörjningsreformen. Även utformningen av insatsorganisationen och Högkvarterets interna organisation styrs detaljerat av regeringen. Faktorer som kan förklara detaljstyrningen är Försvarsmaktens storlek och att Försvarsmakten genomgår en stor reform.