prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — kan det dock finnas skäl att besluta att en viss anläggning ska ha kommit till stånd för att ett område ska göras lämpligt för bebyggelse. Det finns därför en möjlighet för kommunen att i en detaljplan bestämma att lov till en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning inte får ges förrän en viss annan åtgärd är genomförd (4 kap. 14 § PBL). I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslår regeringen att bestämmelsen i 4 kap. 14 § PBL utvidgas så att kommunen kan bestämma att åtgärden ska vara genomförd för att startbesked ska kunna ges. Villkoren gäller t.ex. att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd, ett visst byggnadsverk på tomten har rivits eller markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. Bestämmelserna om villkor avseende skydds- eller säkerhetsåtgärder infördes i PBL och tar främst sikte på det ökade behovet av klimatanpassning och syftade bl.a. till att ge stöd för genomförandet av skyddsåtgärder som motverkar översvämning och erosion (jfr prop. 2009/10:170 s. 428 f.). Reglerna i 4 kap. 14 § 4 PBL är således inte tydliga i vad mån det går att ställa villkor om bullerskyddande åtgärder innan bygglov ges. Som utredningen konstaterar kan det i vissa fall visa sig lämpligt att låta en byggnad som inte innehåller bostäder, t.ex. kontorshus eller affärslokaler, fungera som en bullerskärm mellan en störande verksamhet och bostäder. Detta regleras normalt genom en användningsbestämmelse i planen. I vissa fall kan uppförandet av en sådan byggnad vara en förutsättning för att få en godtagbar miljö med hänsyn till omgivningsbuller, inte minst för att få godtagbara bullervärden vid uteplatser. Någon möjlighet att i planen ställa krav på att en sådan ljudavskärmande byggnad ska ha uppförts innan lov ges för bostadsbyggnader finns emellertid inte. Utredningen har föreslagit att bestämmelserna i 4 kap. 14 § PBL kompletteras så att det även ska kunna ställas krav på att en byggnad som förebygger bullerstörningar vid bostadsbebyggelse har uppförts. De remissinstanser som har kommenterat förslaget är i huvudsak positiva, även om det framförs invändningar mot hur bestämmelsen är utformad. Regeringen delar utredningens bedömning att en sådan möjlighet bör införas genom en ny bestämmelse i PBL. Regeringen anser dock, i likhet med (mark- och miljödomstolen) att bestämmelsen bör omfatta fler åtgärder än uppförande av byggnad. Bestämmelsen bör därför formuleras så att kommunen får möjlighet att ställa krav på att åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits. Det kan t.ex. vara fråga om att ställa krav på att en ljudavskärmande byggnad eller ett bullerplank ska ha uppförts innan lov ges. Till skillnad från några remissinstanser anser regeringen inte att möjligheterna enbart bör begränsas till åtgärder på en enskild tomt. Ett bullerskydd i form av en byggnad, ett plank eller en vall kan ibland vara en grundläggande förutsättning för att nya bostadsbyggnader ska kunna uppföras utan att olägenheter för människors hälsa till följd av omgivningsbuller uppstår. Inte sällan berör bullerskyddsåtgärderna flera byggnader, t.ex. längs en trafikled. Kommunen bör i dessa fall ges möjlighet att genom en bestämmelse i en detaljplan ställa krav på att Prop. 2013/14:128 åtgärder ska ha vidtagits innan lov eller startbesked ges. troligt att kommunerna kommer att införa en planbestämmelse i de fall en sådan kan antas medföra att en byggrätt inte kan nyttjas. Om en planbestämmelse med krav på åtgärd införs innebär den ett hinder mot att ge lov eller startbesked så länge sökande inte ser till att åtgärden har vidtagits. Regeringen vill påpeka att när en åtgärd vidtas är det viktigt att också klarlägga hur drift och underhåll av det som åtgärden avser ska ombesörjas. 6.4Länsstyrelsens ansvar och uppgifter enligt Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att förtydliga uppgifter vid samråd, granskning och senare tillsyn bör inte genomföras. Nuvarande bestämmelser är tillräckliga för att ska kunna bevaka och göra en bedömning av om nya bostäder i en bullerutsatt miljö blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa. Utredningens förslag: Överensstämmer Utredningen föreslår att uppgifter i fråga om buller som påverkar bostäder ska förtydligas. vid samråd om en detaljplan ska verka för att bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller och att även yttrar sig över planförslaget om man anser att detta krav inte uppfylls. att ska kunna överpröva kommunens beslut att anta eller ändra en detaljplan, om beslutet kan antas innebära att en bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som inte förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som kommen- terat förslaget tillstyrker att ansvar vid samråd, granskning och överprövning av detaljplaner tydliggörs. Några instanser, däribland HSB, i samt kommun, påpekar dock att utredningens förslag riskerar att ytterligare öka arbetsbördan på länsstyrelser (och mark- och miljödomstolar), vilket riskerar att ytterligare dra ut på planprocessen. i de flesta fall har begränsade resurser inom området kommun och anser att bör tilldelas extra resurser för att klara uppgiften. Länsstyrelserna (i ett gemensamt yttrande från tolv länsstyrelser) och kommun (stadsbyggnadsnämnden) menar att det som utredningen vill åstadkomma redan kan uppnås med befintlig lagtext. anser trots det att tilläggen i lagtexten är bra förtydliganden som stärker dialogen mellan stat och kommun. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen föreslår att läns- styrelsens uppgifter i fråga om buller som förtydligas genom ändringar i 5 kap. 14 §, 5 kap. 22 § samt 11 kap. 10 § (2010:900), förkortad PBL. Flera remissinstanser tillstyrker förslaget. Andra instanser framhåller dock att uppgifterna inryms i nuvarande bestämmelser. Regeringen delar denna bedömning. När det gäller roll och uppgifter enligt PBL kan följande konstateras. Det grundläggande ansvaret för beslut om planläggning ligger hos kommunen, medan övergripande uppgift vid planläggning är att ta till vara och samordna statens intressen. Denna uppgift utövas främst vid samråd och granskning av kommunens planförslag (5 kap. 14 § och 5 kap. 22 § PBL). kan dock ingripa och upphäva kommunens beslut att anta eller ändra en detaljplan på vissa angivna grunder med stöd av om tillsyn (11 kap. 10–11 §§ PBL). En av dessa ingripandegrunder är om ett planförslag enligt bedömning innebär att en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (11 kap. 10 § 5 PBL). Syftet med kontrollen är att motverka risken för att olika statliga myndigheter som – var och en inom sin sektor – bevakar kraven på hälsa och säkerhet ingriper och kräver ändringar i skilda avseenden, när området är färdigbyggt och användarna har flyttat in (prop. 1985/86:1, s. 801). Tyngdpunkten i arbete ligger vid samråd om förslag till översiktsplaner eller detaljplan, då bl.a. ska ge råd om tillämpningen av 2 kap. och verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 10 § 5 samt 5 kap. 14 § 5 PBL). Av s.k. granskningsyttrande, som ska avge vid utställning av ett förslag till översiktsplan, ska det framgå om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 16 § 5 PBL). Om vid granskningen av ett förslag till detaljplan bedömer att det finns en risk för att ett genomförande av planförslaget innebär att bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet, ska detta anges i ett yttrande (5 kap. 22 § 5 PBL). Bestämmelserna om uppgifter vid samråd och granskning av förslag till detaljplan syftar således bl.a. till att bebyggelsen utformas så att olägenheter för människors hälsa till följd av buller inte uppstår. Som framgår av utredningen och ett antal remissyttranden är buller en vanlig fråga i dialogen mellan kommunen och i planprocessen. årliga uppföljningar av tillämpningen av PBL visar dock att det är en mycket liten andel av det totala antalet antagna detaljplaner som länsstyrelserna upphäver inom ramen för statlig tillsyn. har belyst problematiken kring buller i sin senaste uppföljningsrapport (i praktiken 2012, 2013, s. 22 f.). Enligt rapporten visar erfarenheterna att genom tidiga samråd och besked vid granskningen ofta ställer krav på bullerutredningar och föreslår planbestämmelser eller bullerdämpande åtgärder, som förebygger eller minskar bullerstörningar. När det gäller trafikbuller utgår bedömning regelmässigt ifrån de riktvärden för buller som regeringen redovisat i ett antal propositioner. Länsstyrelserna anser enligt emellertid att riktvärdena, och Prop. 2013/14:128 framför allt möjligheterna till avsteg, är oklara och efterfrågar förtyd- liganden och exempel som beskriver tolkningsutrymmet för hur bedömningar kan göras vid olika situationer. Den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL (jfr avsnitt 6.1) ger enligt regeringens bedömning förutsättningar för att det utvecklas ett tydligare och enhetligt underlag för bedömningar i de fall kommunen upprättar ett förslag till detaljplan för bostadsbyggnader. Den föreslagna bestämmelsen i 4 kap. 33 a § PBL innebär att kan verka för att planbeskrivningen redovisar de beräknade bullervärdena på ett korrekt underlag, bl.a. när det gäller områden av riksintresse för kommunikationer som i regel även anger den framtida utvecklingen av trafikinfrastruktur. Regeringen anser därför att bestämmelserna sammantaget är tillräckliga för att under såväl samråd som granskning och senare tillsyn ska kunna bevaka och göra en bedömning av om nya bostäder i en bullerutsatt miljö är olämpliga med hänsyn till människors hälsa. förslag om att förtydliga uppgifter vid samråd, granskning och senare tillsyn bör därför inte genomföras. 6.5Omprövning av villkor om buller Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att bullervillkoren för en miljöfarlig verksamhet ska anpassas till planerade bostäder bör inte genomföras. Inte heller bör förslaget om att kommunen i en detaljplan ska få bestämma att lov får ges endast om ett bullervillkor har ändrats genomföras. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en ny bestämmelse i 24 kap. 5 § , förkortad MB, som innebär att villkor om buller för en verksamhet får ändras, om bostäder får uppföras enligt en detaljplan som har beslutats med undantag från riktvärden för industribuller. En sådan villkorsändring ska alltid prövas av mark- och miljödomstol i första instans. Vidare föreslås en ny bestämmelse i 4 kap. 14 § (2010:900), förkortad PBL, som innebär att kommunen får bestämma att lov till en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att villkor om buller för en verksamhet som har tillstånd enligt har ändrats och lovet är förenligt med de ändrade villkoren. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser är positivt inställda till förslaget, bl.a. (mark- och miljödomstolen), länsstyrelserna (i ett gemensamt uttalande från tolv länsstyrelser), Statskontoret, och . En majoritet av de remissinstanser som har uttalat sig om förslaget har dock invändningar mot delar av förslaget eller mot förslaget som helhet. (Mark- och ) avstyrker förslaget och menar att möjligheten för företrädare för allmänna intressen att ansöka om lindring av villkor är systemfrämmande. Domstolen påtalar också att 24 kap. 5 § MB tar sikte på myndigheters möjligheter att begära omprövning av tillstånd eller villkor i skärpande riktning och menar att det är olämpligt att en kommun ska kunna ansöka om en lindring av en verksamhets bullervillkor. (mark- och miljödomstolen) är tveksam till utredningens bedömning att en ändring av bullervillkor enligt förslaget till 24 kap. 5 § MB ofta kan genomföras på ett ganska enkelt sätt i nära anslutning till planprocessen. Ett flertal remissinstanser som företräder de verksamhetsutövare som omfattas av villkor för buller, däribland , , Teknikföretagen, Skogsindustrierna, och Hamnar är kritiska till förslaget. Hamnar är tveksamt till att nya bullervillkor snabbt kan beslutas för verksamheten i samband med att bygglov ges för den nya bebyggelsen. Även ser problem med förslaget då omprövningar kan förväntas bli långdragna och komplicerade. ser en risk för att verksamhetsutövare i förlängningen får ta ansvar för att de boende utsätts för oacceptabelt buller. De menar att förslaget inte innebär några garantier för att den befintliga industrin inte kommer att drabbas av strängare bullerkrav då det även fortsättningsvis ska finnas möjligheter att ingripa i efterhand genom tillsynsbeslut eller vid tillståndsprövningen enligt MB. Länsstyrelserna (i ett gemensamt svar från tolv länsstyrelser) menar att planeringsprocessen och prövningsprocessen behöver ske parallellt och att detaljplanen inte kan antas innan det finns ett beslutat nytt bullervillkor i tillståndet för den miljöfarliga verksamheten. Ett flertal remissinstanser anser att kommunen bör få rätt att initiera en omprövning, bl.a. (mark- och miljödomstolen), Kommuner och Landsting (SKL) och , kontoren. Länsstyrelserna (i ett gemensamt svar från tolv länsstyrelser) förordar att samma förfaranderegler används oavsett vilket villkor som ska omprövas och avstyrker att exploatörer och kommunernas planerande förvaltningar ska kunna begära omprövning av bullervillkor enligt 24 kap. 7 § MB. Det kan enligt länsstyrelserna även ifrågasättas om det är lämpligt att skapa andra förfaranderegler för buller än för övriga störningar. kommun (stadsbyggnadsnämnden) anser att eftersom ingen ändring föreslås om vem som får ansöka om omprövning blir förslaget i praktiken utan verkan. Nämnden anser vidare att det är tveksamt i förhållande till bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) att betydande summor kommunala skattemedel läggs på en ansökan om mildring av ett villkor för en industri i syfte att en privat markägare ska kunna ansöka om bygglov för bostäder närmare industrin. anser att om inte en verksamhetsutövare själv ansöker om förändrade villkor bör tillsynsmyndigheten förelägga om en omprövning av villkor och först därefter bör kommunen komma i fråga. SKL anser att eftersom grunden för omprövning i de nu föreslagna fallen är motiverad av bostadspolitiska skäl kan behöva kompletteras med särskilda regler. Bestämmelsen i 22 kap. 2 a § MB är utformad för de omprövningsgrunder som betingas av miljöskäl. Förbundet menar att en komplettering av denna paragraf därför är motiverad. (kontoren) och ställer sig frågan hur processen ska se ut om en verksamhetsutövare inte kommer överens med kommunen och således inte vill ompröva villkoret. befarar att detta eventuellt kan leda till att verksamhetsutövare får en stor makt över att styra utvecklingen i sin omgivning, trots att verksamheten Prop. 2013/14:128 som sådan skulle kunna omlokaliseras till annan del av kommunen eller Kommunen förespråkar därför att denna fråga utreds av den utbildnings- och informationskommitté som utredningen har föreslagit. och påpekar också att det finns frågetecken kring kostnadsfördelningen för dessa omprövningar. Enligt är det inte kommunen utan i första hand t.ex. exploatören som bör stå för kostnaderna. påpekar att det är möjligt att ändra villkoren för en industri i efterhand. Förslaget äventyrar ett tillstånds ursprungliga rättsverkan. ser det som ett dåligt förslag med bl.a. ökad risk för att verksamhetsutövare får fler klagomål att hantera. kommun avstyrker förslaget. kommun, kommun och kommun anser att förslaget är otydligt. Skälen för regeringens bedömning Gällande bestämmelser avseende verksamhetsutövares tillstånd Ett tillstånd enligt MB har s.k. rättskraft enligt 24 kap. MB. Det betyder att tillståndet till verksamheten gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i den dom eller det beslut som innehåller tillståndet. En tillståndsprövning enligt MB är ofta omfattande och ställer stora krav på redovisningar av verksamhetsutövare. För en verksamhet som ger upphov till buller i omgivningen ställs krav på utredningar om vilka åtgärder som kan vidtas för att begränsa bullerstörningarna och vilka konsekvenser störningarna får i omgivningen, särskilt vid de närmaste bostäderna. Preciserade villkor om buller införs i regel i tillståndet. Det förekommer också att frågan om buller är så komplicerad att den får utredas särskilt under en prövotid. Bullervillkor kan då slutligt bestämmas först efter redovisning av den utredningen. Genom tillståndet och de villkor som detta förenas med får verksamhetsutövare en trygghet som innebär att ytterligare krav kan ställas på verksamheten endast om det finns speciella omständigheter. Dessa omständigheter regleras i flera bestämmelser i 24 kap. MB. I 4 kap. 36 § PBL anges att detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Som bestämmelsen är formulerad innebär den att man vid planering av nya bostäder ska ta skälig hänsyn till en närbelägen miljöfarlig verksamhet. Bostäder kan komma i konflikt med villkor om buller i ett miljötillstånd Om verksamheter bedrivs med stöd av ett tillstånd enligt MB har verksamhetsutövare ofta att följa villkor om buller som finns i tillståndet. Bullervillkoren har normalt bestämts med hänsyn till bullernivån vid befintliga bostäders fasad och med utgångspunkt i de nu gällande riktvärdena för omgivningsbuller. I det fall nya bostäder tillåts komma närmare befintliga verksamheter kan därför frågan väckas om bostäderna inverkar på förutsättningarna för verksamhetens bedrivande. Möjligheten att lokalisera bostäder närmare en miljöfarlig verksamhet än befintliga bostäder beror på omständigheterna i det enskilda fallet. 2013/14:128 planläggningen kan det visa sig att det är möjligt att förena de nya bostäderna med en fortsatt drift av verksamheten. En planläggning som tar hänsyn till en verksamhet med tillstånd enligt MB kan dock i vissa fall komma i konflikt med gällande bullervillkor. Planunderlaget kan visa att en verksamhetsutövare riskerar att överskrida bullervärdena vid de nya bostäderna. I en sådan situation behöver verksamhetsutövarens rättssäkerhet säkerställas. En ny bestämmelse om ändring av villkor enligt bör inte införas För att säkerställa en verksamhetsutövares rättssäkerhet då denne riskerar att överträda bullervärdena vid de nya bostäderna föreslår utredningen en ny bestämmelse i 24 kap. 5 § MB som innebär att villkor om buller för en verksamhet får ändras, om bostäder får uppföras enligt en detaljplan som har beslutats med undantag från riktvärden för industribuller. Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser. (Mark- och ) förslaget i sitt remissyttrande och menar att möjligheten för företrädare för allmänna intressen att ansöka om lindring av villkor är systemfrämmande. Vidare har flera remissinstanser, däribland och länsstyrelserna (i ett gemensamt svar från tolv länsstyrelser) påpekat att förslaget innebär att byggrätten blir beroende av en annan verksamhet och andras åtgärder som byggherren saknar rådighet över vilket leder till rättsosäkerhet för denne. Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen) och , ifrågasätter också utredningens bedömning att en ändring av bullervillkor enligt 24 kap. 5 § MB ofta kan genomföras på ett ganska enkelt sätt i nära anslutning till planprocessen. För att möjliggöra ett ökat bostadsbyggande är det för regeringen en prioriterad fråga att hitta lösningar som kan göra planprocessen enklare och snabbare. Enligt regeringens bedömning, och i likhet med vad många remissinstanser påpekat, finns det, till skillnad från vad utredningen bedömer, risk för att omprövningarna kan bli utdragna och komplicerade vilket i så fall innebär en längre och mer komplicerad planprocess. Regeringen delar även Mark- och uppfattning om att det skulle vara systemfrämmande att uttryckligen låta det allmänna ansöka om mildrande villkorsändringar, även om det inte finns hinder mot det . Inkonsekvensen ligger i att enligt 22 kap. 6 § MB ska vissa uppräknade förvaltningsmyndigheter, och i vissa fall kommunen, föra talan i ansökningsmål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det skulle vara inkonsekvent att låta samma parter föra talan om mildrande villkorsändringar. I ett sådant mål skulle det bl.a. saknas möjliga motparter. Regeringen är inte heller övertygad om att förslaget innebär ett tillräckligt skydd för verksamhetsutövares rättssäkerhet då det inte är självklart att en omprövningsprocess initieras och begränsas till eventuella villkor om buller. Som flera remissinstanser har påpekat saknas förslag om att ge kommunen rätt att ansöka om villkorsändring i denna typ av situation. Även om en sådan möjlighet skulle införas skulle det inte innebära en garanti för att en omprövning verkligen initieras då det blir upp till kommunen att bestämma om en ansökan om Prop. 2013/14:128 villkorsändring ska göras. Detta innebär att verksamhetsutövare kan komma att behöva ansöka själva, vilket skulle komma att medföra kostnader. Det finns, enligt regeringens bedömning, en befogad farhåga för att kommunen och exploatören väljer att inte utnyttja de möjligheter som förslaget erbjuder med hänsyn till osäkerheten i fråga om tidsåtgång och kostnader. Regeringen bedömer därför att utredningens förslag om en ny bestämmelse i 24 kap. 5 § MB inte bör genomföras. Följaktligen bör inte heller den föreslagna bestämmelsen om att kommunen i en detaljplan ska få bestämma att lov får ges endast om ett bullervillkor har ändrats, genomföras (förslag till 4 kap. 14 § 6 PBL). I stället för dessa förändringar föreslår regeringen i avsnitt 6.6 en skärpt tillsynsbestämmelse i 26 kap. MB som syftar till en ökad samordning mellan MB och PBL som det ska övervägas vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att verksamhetsutövares rättssäkerhet ska tryggas. 6.6Tillsyn av omgivningsbuller enligt Regeringens förslag: Vid tillsyn som gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad ska tillsynsmyndigheten inte få fatta beslut om förelägganden eller förbud om det i planbeskrivningen till detaljplanen eller bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden. Förelägganden eller förbud ska dock få beslutas om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för det. Förelägganden eller förbud ska aldrig få beslutas i fråga om omgivningsbuller vid ett sådant bygglovsbefriat komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § . Regeringens bedömning: Det bör övervägas att införa ett undantag från straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i i de fall ett bullervillkor överskrids men bullret inte överstiger bullervärden i en planbeskrivning eller i ett bygglov. Regeringen avser dessutom att närmare överväga vilka åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet på grund av att verksamheter kan komma att utsättas för ingripanden då omprövning av befintliga tillstånd sker i de fall då bostadsbebyggelse kommit närmare verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens. Det som skiljer är att utredningen föreslår att en detaljplan och ett bygglov enligt (2010:900), förkortad PBL, ska vara vägledande vid tillsyn som gäller omgivningsbuller i en bostad eller vid en uteplats i anslutning till en bostad.