prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — Det startades fler företag 2012 än 2006 och antalet nystartade företag har aldrig varit så stort som under den senaste mandatperioden.51 Ökad legitimitet för skattesystemet och mindre svartarbete har, och ska fortsätta att ha, en omfattande skattefinansierad välfärd. Ett väl utformat skattesystem, som säkrar skatteintäkter och värnar jobb och tillväxt, är en förutsättning för att säkra välfärdens finansiering i en miljö med tilltagande internationell konkurrens och en åldrande befolkning. Ett väl utformat skattesystem ska också säkerställa att skatterna uppfattas som legitima. Regeringen har motverkat skatteplanering och stärkt skattemoralen och förbättrat förutsättningarna för entreprenörskap och fler jobb i växande företag. ROT- och RUT-avdragen har skapat tusentals nya jobb och kan ha bidragit till en ändrad syn på svartarbete, vilket framhållits av både och Konjunkturråd52. En kraftigt förbättrad inställning till skattesystemet är nu märkbar både hos befolkningen och hos företagen. har andelen av befolkningen med positiv syn på skattesystemet ökat från till , och andelen som tycker illa om skattesystemet minskat från till , enligt medborgarundersökning 2012. har andelen företag som är negativa till skattesystemet minskat från . När skattesystemet uppfattas som mer legitimt minskar också svartarbetet. Till exempel har andelen svenskar som anger att de känner någon som arbetar svart halverats . Jämfört med 2006 tror sig hälften så många företag konkurrera med företag som skattefuskar.53 4Ordning och reda i offentliga finanser 4.1Finans- och skuldkrisen visar vikten av ordning och reda i offentliga finanser är en liten och öppen ekonomi, med en betydande finanssektor. Ordning och reda i offentliga finanser är en viktig skyddsvall mot oro i omvärlden. Det skapar trygghet för hushåll och företag i . För att finanspolitiken ska kunna bidra till att stabilisera konjunkturen är det en förutsättning att de offentliga finanserna har tillräckliga säkerhetsmarginaler, åtnjuter förtroende och är långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, hushållen och företagen förtroendet för de offentliga finanserna skapar det oro och den ekonomiska politiken blir mindre verkningsfull. Ett tydligt finanspolitiskt ramverk ger en styråra för finanspolitiken, inte minst i goda tider då kraven på åtgärder ofta är som störst från intressenter av olika slag i samhället. En viktig förklaring till att statsskuld kunnat minska, som kunnat vidta kraftfulla åtgärderna för att motverka krisen, är att gick in i krisen med betydligt större överskott i offentliga finanser än de flesta andra länder.54 Detta gav utrymme att med begränsade underskott och fortsatt låg skuld stimulera ekonomin. Allt för få länder utnyttjade de goda tiderna före krisen till att ställa sina hus i ordning och rusta för sämre tider. innan krisen hade genomfört omfattande ofinansierade reformer hade förutsättningarna att hantera krisen varit betydligt sämre. 4.2Förstärkningar av det finanspolitiska ramverket infördes i och i många andra länder särskilda budgetpolitiska ramverk i form av mål och regler för de offentliga finanserna och stramare budgetprocesser. Tillkomsten av dessa ramverk har sin bakgrund i Tillväxtanalys (2014). 52Skatteverket (2012) samt . Skatter i (2013). 54 Europeiska kommissionen. de negativa erfarenheterna från 1970- och 1980- talen. I ökade den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld från av BNP mellan 1970 och mitten av . Skuldutvecklingen i de nuvarande följde ett liknande mönster.55 Denna negativa utveckling av de offentliga finanserna oroade de finansiella marknaderna. Små länder som blev särskilt utsatta genom högre räntor. De huvudsakliga orsakerna till denna utveckling anses vara institutionella där en avsaknad av ett tydligt budgetpolitiskt ramverk bidrog till en försvagning av de offentliga finanserna. saknades tydliga mål och regler för den svenska budgetpolitiken och budgetprocessen var betydligt mindre stram jämfört med vad den är . Detta bidrog till att kortsiktiga överväganden fick större vikt än långsiktiga hållbara finanser. Ett exempel på det är den expansiva finanspolitik som bedrevs i som kortsiktigt pressade ner arbetslösheten under den varaktigt hållbara nivån. Det innebar kortsiktiga politiska vinster till priset av stora underskott som ledde till en trendmässigt stigande offentlig skuldsättning och som också bidrog till hög inflation. Denna erfarenhet visar att den politiska beslutsprocessen, i frånvaro av ett väl utformat budgetpolitiskt ramverk, riskerar att leda till underskott (s.k. deficit bias). Genom att införa budgetpolitiska mål och regler för finanspolitiken samt en stram budgetprocess främjas långsiktighet i beslutsfattandet. Detta är bakgrunden till att ett budgetpolitiskt ramverk med tydliga mål och regler och en stramare budgetprocess infördes i i kölvattnet av den ekonomiska krisen . 4.2.1Huvuddragen i det svenska finanspolitiska ramverket Sedan införandet av ett tydligt finanspolitiskt ramverk har de offentliga finanserna stärkts 2013/14:100 Bilaga 4 Huvuddragen i det regelverk som gäller är följande: –Överskottsmålet, att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. –Ett utgiftstak som begränsar de nominella utgifterna fram i tiden. –Ett balanskrav för kommuner och landsting som innebär att budgeterade intäkter ska överstiga budgeterade kostnader. Om en kommun eller ett landsting i efterhand uppvisar ett underskott har kommunen på sig att korrigera avvikelsen. –Budgetprocessen utgår från ett uppifrån- och nedperspektiv där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket. Dessutom är statsbidrag till kommuner och landsting, i likhet med flera andra bidrag, nominellt bestämda, vilket begränsar utgiftsökningarna. Den årliga produktivitetsjusteringen för den del av de statliga myndigheternas anslag som avser lönekostnader bidrar också till att begränsa utgiftsökningarna. 4.2.2Utvecklingen av det svenska finanspolitiska ramverket blev det tydligt att utgiftstakets stramhet tenderade att urholkas genom åtgärder för att kringgå de restriktioner som taket innebär. Tidsperspektivet för utgiftstaken tenderade också att förkortats på ett sätt som inte främjade långsiktighet och budgetdisciplin. Trots det svenska regelverkets relativa strikthet fanns det därför behov av att se över regelverkets utformning för att få det att fungera ännu bättre och minska risken för en försvagning över tiden.56 Regeringen har därför genomfört en rad åtgärder för att förstärka det finanspolitiska 56 Se t.ex. SwedenArticle IV Consultation (IMF 2005). 2013/14:100 Bilaga 4 stärktes det budgetpolitiska ramverket genom att utgiftstaket och överskottsmålet gjordes obligatoriska. Som ett led i arbetet med att öka transparensen i finanspolitiken och förbättra möjligheten till extern uppföljning och utvärdering, inrättade regeringen ett finanspolitiskt råd. Parallellt med det har fått en tydligare roll i att analysera finans- och penningpolitiken. Detta stärker förutsättningarna för en ökad offentlig diskussion i samhället om den ekonomiska politiken. För att ytterligare förbättra transparensen och möjligheten till uppföljning och utvärdering har regeringen arbetat aktivt med att gradvis förbättra redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. Regeringen har också stegvis förbättrat redovisningen av beräkningarna av nya reformer avseende bl.a. effekter på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Därtill har regeringen förbättrat redovisningen av hur bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet görs. Dessutom infördes dels en skyldighet för regeringen att i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder, dels en skyldighet att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. har regeringen också i proposition 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess föreslagit att regeringen vid bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redovisa till hur en återgång ska ske. Dessutom föreslås i propositionen lagändringar som syftar till att tydliggöra reglerna för beslut om statens budget och processen för ändringar i en redan beslutad budget. marknaderna gjorde det mycket svårt för företagen att hitta finansiering. Genom sitt stora exportberoende drabbades den svenska ekonomin mycket hårt av krisen och exporten föll med 2009 och BNP med . Prognoserna ekonomiska vårproposition pekade på en arbetslöshet på för . Krisen påverkade ramarna för och inriktningen på den efterföljande strukturpolitiken. Det är därför nödvändigt att mer i detalj beskriva inriktningen av den ekonomiska politiken under krisen för att ge en rättvisande bild av regeringens reformer –2014. Lågkonjunkturer leder till produktionsbortfall och att arbetslösheten stiger. Både kapital och arbetskraft underutnyttjas. De som blir arbetslösa eller lämnar arbetskraften i brist på arbeten får bära en stor börda av det svaga konjunkturläget. En väl utformad stabiliseringspolitik, inklusive satsningar på arbetsmarknadspolitiken, kan bidra till att motverka att arbetslösheten varaktigt fastnar på en hög nivå och till att anpassningen tillbaka mot ett mer normalt läge med lägre arbetslöshet och högre sysselsättning inte tar . I normala konjunktursvängningar stabiliseras resursutnyttjandet främst av penningpolitiken: huvudsakligen genom förändringar av reporäntan, men även indirekt genom penningpolitikens eventuella effekter på kronkursen. Finanspolitiken bidrar i normalfallet till stabilisering av ekonomin framför allt genom automatiska stabilisatorer: att skatteintäkter sjunker och transfereringsutgifter stiger vid en konjunkturnedgång (och omvänt i en konjunkturuppgång). Finanspolitiken stimulerar därmed ekonomin utan att några aktiva beslut fattas. , som har relativt höga skatter och 4.3Starka offentliga finanser är en omfattande transfereringar, har förhållandevis förutsättning för effektiv stabiliseringspolitik Världsekonomin drabbades 2008 av efterkrigstidens djupaste lågkonjunktur. En akut finansiell kris ledde till en mycket svag efterfrågeutveckling i större delen av världen, som problemen på de finansiella stora automatiska stabilisatorer. Till stabiliseringen bidrar också semi-automatiska stabilisatorer, framför allt arbetsmarknadspolitiken. Omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen anpassas efter arbetslöshetens nivå och fungerar därmed kontracykliskt. Nedgången 2008 var dock så djup att regeringen ansåg att ovan nämnda mekanismer och åtgärder inte räckte till för att stabilisera ekonomin. Ytterligare aktiva stimulansåtgärder blev därmed nödvändiga. 4.3.2Vikten av säkerhetsmarginaler för en liten och öppen ekonomi För att finanspolitiken ska kunna bidra till att aktivt stabilisera resursutnyttjandet krävs att det finns ett grundmurat förtroende för de offentliga finanserna hos finansmarknader, företag och hushåll. Om ett land vill upprätthålla förtroendet krävs betydande säkerhetsmarginaler. Det är nödvändigt både för att de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna ska kunna verka fullt ut och för att vid behov kunna genomföra ytterligare aktiva åtgärder. Om förtroendet minskar tvingas ett land bedriva åtstramningspolitik i en lågkonjunktur, något som innebär stora ekonomiska och sociala kostnader. tvingades göra detta under 1990-talskrisen, då bristande förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet tvingade fram besparingar på av BNP –1998.57 Ytterligare en begränsning av storleken på de aktiva åtgärderna är att dessa måste rymmas inom de begränsningar som reglerna i EU:s samt överskottsmålet och utgiftstaket utgör. rådde en osedvanligt stor osäkerhet kring nedgångens varaktighet och djup. Eftersom krisen hade startat i den finansiella sektorn och hela det internationella finansiella systemet hotades av kollaps förstärktes behovet av säkerhetsmarginaler ytterligare. De svenska bankerna var underkapitaliserade och riskerade stora förluster, framför allt i de baltiska länderna. De hade därför svårt att få tillgång till tillräcklig finansiering. Risken var därför överhängande att skulle behöva använda betydande resurser för att återställa det finansiella systemet och upprätthålla kreditgivning till företag och 2013/14:100 Bilaga 4 Historiska erfarenheter visar att de statsfinansiella kostnaderna för en finanskris kan vara mycket stora – det är inte ovanligt att statsskulden ökar med 50–efter en sådan kris.58 Åtgärderna som regeringen vidtog för att säkra den finansiella stabiliteten beskrivs i avsnitt 5. Stabiliseringspolitik med strukturellt fokus När krisen bröt ut såg regeringen ett behov av att använda finanspolitiken för att dämpa krisens effekter. De stora överskotten som byggts upp av både nuvarande och tidigare regeringar innebar att det fanns utrymme för aktiva stimulansåtgärder trots behovet av säkerhetsmarginaler. En viktig utgångspunkt för flertalet av de krisåtgärder som vidtogs under finanskrisen var att de skulle vara effektiva mätt i antal jobb per satsad krona. Traditionellt har det hävdats att stimulansåtgärder bör vara tillfälliga för att inte de offentliga finanserna ska försämras på . I praktiken har det dock visat sig politiskt svårt att senare återta sådana åtgärder. Mot bakgrund av denna lärdom, och då den svenska ekonomin var i fortsatt behov av strukturreformer, valde regeringen att i stället för temporära efterfrågestimulanser prioritera strukturellt riktiga permanenta åtgärder. Dessa bidrog även på till en bättre fungerande ekonomi med varaktigt högre sysselsättning och BNP, som åtgärderna på kort sikt stimulerade efterfrågan. Detta blev möjligt eftersom överskotten som byggts upp före finanskrisen möjliggjorde att kraftfulla strukturreformer kunde genomföras utan motsvarande skattehöjningar eller utgiftsminskningar. Regeringen förstärkte därför jobbskatteavdraget 2009 och 2010, genomförde omfattande satsningar på infrastruktur och forskning för åren framåt och införde ROT- avdraget. 57 Finans- och penningpolitiskt bokslut för 1990-talet, prop. 58 This time is different – eight centuries of financial folly, 2000/2001:100 Bilaga 5. och , 2009. 2013/14:100 Bilaga 4 Tillfälliga stimulansåtgärder som komplement Utöver ovan nämnda åtgärder genomfördes tillfälliga satsningar för att underlätta för arbetslösa att komma tillbaka i arbete, bl.a. förstärkta förmedlingsinsatser, praktikplatser och praktisk kompetensutveckling. Vidare ökade stödet till långtidsarbetslösa genom att nystartsjobben gjordes mer fördelaktiga och resurserna till det reguljära utbildningsväsendet stärktes tillfälligt. Utöver att värna jobben var det viktigt att människor i skulle kunna vara säkra på att det offentliga tar sitt ansvar genom att erbjuda en god vård vid sjukdom, en god utbildning i skolan och genom att omsorgen om de yngsta och äldsta i samhället håller en hög kvalitet även i sämre tider. Genom att värna välfärdens kärnverksamheter förhindrade regeringen att de med störst behov drabbades av ytterligare bördor under krisen. För att värna välfärden och också upprätthålla sysselsättningen i offentlig sektor höjde regeringen därför statsbidragen till kommunerna. Statsbidragen höjdes tillfälligt med 2010 och 2011. Konjunkturstöden till kommunsektorn bidrog till att kommunernas verksamhet kunde upprätthållas under krisen.59 Den kommunfinansierade sysselsättningen är högre nu än 2006. Konjunkturstöden till kommunsektorn bidrog därmed till lägre arbetslöshet och minskade risken för att arbetslösheten skulle bita sig fast. 4.3.3Utdraget krisförlopp med stora risker har präglat stabiliseringspolitiken Nedgången i blev mindre djup än vad som befarades, men många förlorade ändå sina jobb till följd av krisen. Återhämtningen kom initialt snabbare och mer kraftfullt än förväntat, inte minst tack vare att externa konkurrenskraft förbättrades och att exporten därmed tog fart. Som en konsekvens av den skuldkris i euroområdet som blev en följd av finanskrisen stannade dock återhämtningen upp och lågkonjunkturen förlängdes. Enligt prognosen i denna proposition kommer inte resursutnyttjandet att gå mot balans , vilket skulle innebära att då har genomlevt av lågt resursutnyttjande. Regeringens andra mandatperiod 2010–2014 präglades av denna långsamma återhämtning med lågt resursutnyttjande och hög arbetslöshet. Svensk ekonomi var i behov av fortsatt stöttning, men de tillfälliga krisåtgärderna kunde gradvis fasas ut. Till detta kom en betydande osäkerhet, framför allt 2011 och 2012, kring hållbarheten hos ett antal euroländers offentliga finanser och vilken effekt en eventuell betalningsinställelse skulle ha för euroområdet som helhet och därmed också för . Behovet av säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna var därför högre än normalt. Behovet av säkerhetsmarginaler minskade möjligheterna att stimulera ekonomin dessa år. När riskerna i framförallt euroområdet minskade, som efterfrågan i världsekonomin var fortsatt svag och svensk export minskade , fanns både möjligheterna och behoven att stötta den svenska ekonomin. Regeringen genomförde 2013 och 2014 strukturreformer såsom förstärkt jobbskatteavdrag, sänkning av bolagsskatten och satsningar på utbildning, infrastruktur och forskning som också stimulerade ekonomin och jobben. 4.4Bland starkaste offentliga finanser har klarat sig bättre än de flesta andra länder i EU genom den långa lågkonjunkturens ekonomiska oro och har bland starkaste offentliga finanser (se diagram 4.1 och 4.2). 59 , Effekter av de tillfälliga statsbidragen till kommunsektorn under finanskrisen, Fördjupnings-PM nr. Diagram 4.1 Finansiellt sparande, prognos 2014, offentlig sektor Anm.: De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna proposition. Källor: () och Europeiska kommissionens vinterprognos, 2014 (övriga). En av anledningarna till att trots krisen har välskötta offentliga finanser beror på det budgetpolitiska ramverk som infördes efter den statsfinansiella krisen . Detta ramverk, och en politisk vilja att respektera ramverket, har varit avgörande för att är ett av få länder som både innan krisen och under krisen klarat underskotts- och skuldkriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten. Diagram 4.2 Offentliga sektorns bruttoskuld , prognos Anm.: De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna proposition. Källa: () och Europeiska kommissionens vinterprognos, 2014 (övriga). Tack vare sina starka offentliga finanser, tillhör de EU-länder som genom hela krisen kunnat bedriva en expansiv finanspolitik för att dämpa fallet i produktionen och sysselsättningen, utan att den offentliga skulden som 2013/14:100 Bilaga 4 andel av BNP ökat (se diagram 4.3 och diagram 4.4). Diagram 4.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor Finansiellt sparande, EU-11 Källa: Europeiska kommissionens vinterprognos, 2014. En annan anledning till att de offentliga finanserna varit stabila under finans- och skuldkrisen är att stabiliteten i finanssektorn har kunnat säkras utan betydande kostnader för skattebetalarna. Det beror bl.a. på att regeringen, tillsammans med och , tidigt tog fram väl utformade stödåtgärder riktade till den finansiella sektorn. De åtgärder som regeringen vidtog utformades på ett sådant sätt att de skulle värna skattebetalarnas medel och de offentliga finanserna. I flera länder som har stora offentligfinansiella problem har stödåtgärder satts in till den finansiella sektorn på ett sätt som bidragit till att förvärra de statsfinansiella problemen på lång sikt. 2013/14:100 Bilaga 4 Diagram 4.4 Förändring av offentliga sektorns bruttoskuld, förändring 2006–2014 Anm.: Statsskulden är en prognos. Källa: Europeiska kommissionens vinterprognos, 2014. En tredje anledning till att har haft en relativt sett gynnsam offentligfinansiell utveckling under krisen är de strukturreformer som regeringen genomfört. Att regeringen kraftigt förstärkt arbetslinjen i skatte- och transfereringssystemen är sannolikt en viktig förklaring till att arbetsutbudet och sysselsättningen inte fallit så som under 1990- talskrisen, trots att det ackumulerade BNP-fallet har varit nästan lika stort. Mellan åren 1991– 1996 steg BNP med i genomsnitt . Motsvarande siffra för perioden –2013 var . minskade sysselsättningen 1991–1996 medan den steg 2008– 2013(se diagram 2.8). 4.4.1Återgång till balans och överskott Finanspolitiken bör bli återhållsam när konjunkturläget förbättras, dels för att inte förstärka konjunktursvängningarna, dels för att skapa utrymme att kunna möta även framtida ekonomiska nedgångar med kraftfulla finanspolitiska åtgärder. En ansvarsfull finanspolitik är att låta sparandet sjunka till underskott vid en allvarlig kris och låta sparandet stärkas när läget i ekonomin stadigvarande förbättras. Att återvända till överskott är avgörande för att kunna skydda jobb och välfärd i en liten öppen ekonomi som den svenska. Men också för att hushåll och företag ska kunna verka i en trygg ekonomisk miljö. Mot bakgrund av att många andra länder, till följd av statsfinansiella problem, framöver kommer att ha ett litet utrymme för att möta nästa lågkonjunktur med finanspolitik finns starka skäl för att återigen bygga upp överskott och ha en låg skuldsättning. Därför har regeringen markerat vikten av att gradvis återgå till balans och överskott och att kommande reformer ska finansieras fullt ut för att återgången ska vara stabil och trovärdig. När investmentbanken ställde in betalningarna sändes chockvågor genom det globala finansiella systemet. före krisen gjorde banker och andra finansinstitut rekordvinster, bland annat genom att utfärda, värdepapperisera och handla med amerikanska huslån till hushåll med tvivelaktig kreditvärdighet, s.k. subprime mortgages. I många fall var räntan på lånen låg för att därefter öka kraftigt. Dessa lån med låg kreditvärdighet förpackades om med en stor mängd andra lån och såldes sedan vidare, ofta med högsta möjliga kreditvärdighet. Genom att finansmarknaderna hade blivit så integrerade spred sig dessa instrument till alla delar av det globala finansiella systemet. Hand i hand med bankernas rekordvinster betalades rekordersättningar ut till bankledningar och anställda. Nedgången i , framför allt kollaps, gjorde marknaderna uppmärksamma på riskerna med subprimelånen och de ompaketerade produkterna, men på grund av deras komplexa utformning och stora spridning gick det inte att avgöra vilka finansiella aktörer som hade tillgångar med stora risker. Det ledde till dramatiskt högre riskpremier på de finansiella marknaderna och en kraftig inbromsning av kreditgivningen. Förloppet förstärktes av att det finansiella systemet hade ökat sin skuldsättning och att tillsyn och regelverk i allt högre grad förlitade sig på självreglering, dvs. att banker och andra finansiella institut granskade sig själva. Vidare hade det vuxit fram en bonuskultur som premierade risktagande och kortsiktighet bland de anställda. Den tilltagande osäkerheten inom det finansiella systemet innebar att aktörerna inte vågade låna ut till varandra och kreditmarknaderna slutade att fungera. Allt fler institut fick akuta likviditetsproblem som förlusterna växte dramatiskt. Allt för stort risktagande och alltför lite förlustbärande kapital i instituten gjorde att det inte fanns tillräcklig motståndskraft för att hantera likviditetsproblemen eller kreditförlusterna. Följden blev att flera banker gick i konkurs, både i och i . Detta drabbade snabbt också den reala ekonomin i ett stort antal länder, däribland . En modern ekonomi är beroende av att det finansiella systemet fungerar.