prop · H103108 · 2014-03-04 00:00:00 — Promemorians förslag avviker från regeringens genom att det i promemorian föreslås en ny, särskild bestämmelse i försäkringsrörelselagen om att ska övervaka lämpligheten i försäkringsföretags kreditvärderingsförfaranden i verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring och deras användning i sådan verksamhet av kreditbetyg som har utfärdats av kreditvärderingsinstitut. Remissinstanserna: Kammarrätten i noterar att det genom promemorians förslag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) inte tydligt framgår vilka möjligheter har att ingripa mot ett försäkringsföretag i sin övervakning av företagets kreditvärderingsförfarande och användning av kreditbetyg. anser att de föreslagna särskilda tillsynsbestämmelserna bör utgå. Enligt uppfattning framstår det som oklart varför just denna typ av tillsyn behöver regleras särskilt. har redan tillsyn över samtliga bestämmelser i lag och föreskrifter (se t.ex. 10 kap. 1 § lagen [2004:46] om värdepappersfonder). Svenska försäkringsförmedlares förening anser att det är önskvärt att förslagen till ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen) och försäkringsrörelselagen ges en likalydande utformning, eftersom båda hänför sig till artikel 1 i ändringsdirektivet. Av skälen 2 och 5 i ändringsdirektivet framgår att avsikten är att minska ensidig och mekanisk förlitan på kreditbetyg. Enligt föreningen vore det lämpligt om det även av lagtexten framgår att företagen inte ensidigt eller mekaniskt ska förlita sig på kreditbetyg. Det skulle i så fall också bli tydligare för de företag som ska tillämpa lagarna och stämma bättre överens med hur ändringsdirektivet i övrigt föreslås bli genomfört i svensk rätt. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot det. 2013/14:108 Skälen för regeringens förslag och bedömning: I tjänstepensionsdirektivet avses med tjänstepensionsinstitut institut som förvaltar fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla tjänstepensionsförmåner. Tjänstepension erbjuds som ett led i ett anställningsförhållande och utgör ett komplement till den statliga pension som erhålls inom ramen för socialförsäkringssystemet. Vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt gjordes bedömningen att understödsföreningar som bedriver tjänstepensionsverksamhet (tjänstepensionskassor) omfattades direkt av det direktivet (se prop. 2004/05:165). En reglering av tjänstepensionskassornas verksamhet infördes därför i lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). För att tjänstepensionsdirektivet inte skulle ge upphov till någon snedvridning av konkurrensen genomförde den möjligheten som ges i artikel 4 i direktivet att tillämpa vissa delar av detta på tjänstepensionsverksamhet i ett försäkringsbolag. Tillämpliga delar av tjänstepensionsdirektivet är artiklarna 9–16 och 18–20. Tjänstepensionsverksamheten ska hållas åtskild från övrig verksamhet i livförsäkringsbolaget. trädde en ny försäkringsrörelselag (2010:2043, FRL) i kraft. Genom lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) upphävdes UFL. En vid ikraftträdandet av FRL registrerad understödsförening får fortsätta att driva verksamhet enligt UFL till utgången av . Regeringen har dock överlämnat ett förslag till om att övergångsperioden ska förlängas till utgången av (prop. 2013/14:84). Tjänstepensionsdirektivet har i svensk rätt även genomförts i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen). De institut som omfattas av de särskilda regelverken i tryggandelagen och FRL är pensionsstiftelser och försäkringsföretag som meddelar försäkring avseende tjänstepension. Pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till färre än 100 personer är dock undantagna, men sådana stiftelser får själva välja att ändå tillämpa regelverket. Regelverket innebär bl.a. att det gäller särskilda verksamhetsvillkor och placeringsregler för de pensionsstiftelser som omfattas (se 9 a § tryggandelagen). Vidare gäller även särskilda placeringsregler i försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet (se 6 kap. 20 § och 25 § andra stycket FRL). Genom artikel 1 i ändringsdirektivet har det införts en ny punkt 1a i artikel 18 i tjänstepensionsdirektivet. Den nya punkten har följande lydelse. Med beaktande av arten, omfattningen och komplexiteten hos de övervakade institutionerna, ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna övervakar lämpligheten i institutionernas kreditvärderingsförfaranden, utvärderar användningen av hänvisningar till kreditbetyg utfärdade av kreditvärderingsinstitut enligt definitionen i artikel 3.1 b i och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut i deras placeringspolicy och i tillämpliga fall motverka effekterna av sådana hänvisningar, i syfte att minska ensidig och mekanisk förlitan på sådana kreditbetyg. Denna ändring i tjänstepensionsdirektivet bör – i likhet med motsvarande ändringar i UCITS-direktivet och AIFM-direktivet – ses tillsam- mans med nya artikel 5a.2 i förordningen om kreditvärderingsinstitut (se artikel 1.6 i ändringsförordningen). Enligt sistnämnda artikel ska nämligen behöriga sektorsmyndigheter som svarar för tillsynen över tjänstepensionsinstitut och andra finansiella företag som avses i artikel 4.1 första stycket i förordningen (bl.a. kreditinstitut, värdepappersbolag, försäkringsföretag, fondbolag, AIF-förvaltare och centrala motparter), med beaktande av arten, omfattningen och komplexiteten hos deras verksamhet, övervaka att deras kreditriskbedömningsförfaranden är adekvata, bedöma användningen av hänvisningar till kreditbetyg i avtal och, när det är lämpligt, uppmana dem att motverka effekterna av sådana hänvisningar, i syfte att minska ensidig och mekanisk förlitan på kreditbetyg, i enlighet med specifik sektorslagstiftning. ska enligt 34 § första stycket tryggandelagen utöva tillsynen över att de berörda pensionsstiftelserna förvaltas i enlighet med de bestämmelser om placering m.m. i den lagen som har sin grund i tjänstepensionsdirektivet samt i enlighet med föreskrifter som meddelats med stöd av någon av dessa bestämmelser. Det innebär att det är som är den behöriga myndigheten i för tillsyn över tjänstepensionsinstitut som avses i artikel 18.1a i tjänstepensionsdirektivet och således också den behöriga sektorsmyndighet som avses i nya artikel 5a.2 i förordningen om kreditvärderingsinstitut (se artikel 1.6 i ändringsförordningen). Den övervakning som ska utföra enligt nya artikel 18.1a i tjänstepensionsdirektivet ska ingå som en del i den tillsyn som inspektionen utövar över de berörda pensionsstiftelserna. Enligt promemorian framstår det därför som lämpligt att artikel 18.1a såvitt avser pensionsstiftelser genomförs i ett tillägg i tryggandelagen där det anges att även ska övervaka lämpligheten i berörda pensionsstiftelsers kreditvärderingsförfaranden och deras användning av hänvisningar i placeringsriktlinjerna till kreditbetyg som har utfärdats av kreditvärderingsinstitut. Eftersom det är fråga om den tillsyn som ska utöva över sådana pensionsstiftelser bör tillägget enligt promemorian tas in i en ny paragraf i anslutning till 34 § nämnda lag, som innehåller bestämmelser om tillsyn över sådana stiftelser. I 35 § samma lag regleras möjligheter att vidta åtgärder mot en sådan pensionsstiftelse. bör enligt promemorian få förelägga pensionsstiftelsen eller styrelsen att vidta rättelse, om inspektionen finner att pensionsstiftelsens kreditvärderingsförfaranden eller dess användning av hänvisningar i placeringsriktlinjerna till kreditbetyg inte är lämpliga. anser att de i promemorian föreslagna särskilda tillsynsbestämmelserna bör utgå med hänsyn till att redan har tillsyn över samtliga bestämmelser i lagar och andra föreskrifter som reglerar de berörda företagens verksamhet. nämner som exempel tillsynsbestämmelsen i 10 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder. Tillsynsbestämmelsen i tryggandelagen (34 §) är emellertid inte utformad på samma sätt som tillsynsbestämmelserna i (14 kap. 2 §), lagen om värdepappersfonder och lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder (13 kap. 1 §). Detsamma gäller beträffande bestämmelsen om ingripande i tryggandelagen (35 §). tryggandelagen ska utöva tillsyn över att en pensionsstiftelse som omfattas av tjänstepensionsdirektivet förvaltas i enlighet med de paragrafer i samma lag som anges i den bestämmelsen samt i enlighet med föreskrifter som meddelats med stöd av någon av de Av 35 § tryggandelagen följer att Finans- inspektionen ska förelägga pensionsstiftelsen eller styrelsen att vidta rättelse bl.a. om avvikelse skett från någon av de bestämmelser som anges i 34 § första stycket. inte att en sådan pensionsstiftelse förvaltas i enlighet med andra författ- ningar som reglerar verksamheten än de som anges i den lagen. verksamheten i en pensionsstiftelse som omfattas av tjänstepensions- direktivet gäller emellertid även förordningen om kreditvärderings- Regeringen anser därför att det i tryggandelagen bör införas sär- skilda bestämmelser om tillsyn och ingripande. Beträffande övervakning av försäkringsföretags kreditvärderingsförfaranden och deras användning av kreditbetyg som har utfärdats av kreditvärderingsinstitut i verksamhet som avser tjänste- pensionsförsäkring instämmer regeringen med . rande bestämmelser om tillsyn i FRL omfattar även sådan verksamhet. Av 14 kap. 2 § FRL följer att har tillsyn över försäk- Tillsynen omfattar bl.a. att verksamheten drivs enligt den lagen och andra författningar som reglerar ett försäkringsföretags Förordningen om kreditvärderingsinstitut är ett exempel på en författning som reglerar ett försäkringsföretags närings- verksamhet och tillsyn omfattar således även efter- levnaden av reglerna i den förordningen. Det är därför inte nödvändigt att införa en särskild bestämmelse i FRL om tillsyn över lämpligheten i försäkringsföretags kreditvärderingsförfaranden och deras användning av kreditbetyg som har utfärdats av kreditvärderingsinstitut. Enligt Kammarrätten i framgår det inte tydligt vilka möjlig- heter har att ingripa mot ett försäkringsföretag i sin övervakning av företagets kreditvärderingsförfarande och användning av Av 16 kap. 1 § första stycket 1 FRL följer att Finansinspek- tionen ska ingripa bl.a. om ett försäkringsföretag har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen eller andra författningar som reglerar före- Som nämns ovan är förordningen om kredit- värderingsinstitut ett exempel på en sådan författning. Av nya artikel 5a.1 i den förordningen följer att de tjänstepensionsinstitut och andra finan- siella företag som avses i artikel 4.1 första stycket i samma förordning (bl.a. kreditinstitut, värdepappersbolag, försäkringsföretag, fondbolag, AIF-förvaltare och centrala motparter) ska göra sin egen kreditrisk- bedömning och inte ensidigt eller mekaniskt får förlita sig på kreditbetyg vid bedömningen av en enhets eller ett finansiellt instruments kredit- värdighet (se artikel 1.6 i ändringsförordningen). företag har åsidosatt dessa krav i förordningen, ska Enligt 16 kap. 2 § FRL sker ingripande genom bl.a. utfärdande av föreläggande att vidta rättelse , genom förbud att verkställa beslut eller genom anmärkning. Om en överträdelse är allvarlig ska försäkringsföretagets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Med hänsyn till det anförda bör det enligt regeringens uppfattning framgå tillräckligt tydligt av FRL vilka möjlig- heter som har att ingripa mot ett försäkringsföretag i . 2013/14:108 sin tillsyn över företagets kreditvärderingsförfarande och användning av I och med att det i propositionen inte föreslås någon ändring i FRL blir det inte längre aktuellt att, som Svenska försäkringsförmedlares förening föreslår, överväga att utforma förslagen om ändring i tryggandelagen och FRL likalydande. Föreningen anser även att det vore lämpligt att i tryggandelagen och FRL uttryckligen ange att berörda pensionsstiftelser och försäkringsföretag inte ensidigt eller mekaniskt ska förlita sig på kreditbetyg. Det skulle enligt föreningen i så fall också bli tydligare för dem som ska tillämpa lagarna och stämma bättre överens med hur ändringsdirektivet i övrigt föreslås bli genomfört i svensk rätt. Som konstaterats ovan följer det emellertid av nya artikel 5a i förordningen om kreditvärderingsinstitut att sådana pensionsstiftelser och försäkringsföretag ska göra sin egen kreditriskbedömning och inte ensidigt eller mekaniskt får förlita sig på kreditbetyg. En EU-förordning är direkt tillämplig och den varken ska eller får genomföras i nationell rätt. Några sådana tillägg i tryggandelagen och FRL som föreningen föreslår får därför inte göras. UCITS-direktivet – fondbolag och Regeringens förslag: Fondbolag ska inte ensidigt eller mekaniskt förlita sig på kreditbetyg som har utfärdats av kreditvärderingsinstitut för att bedöma kreditvärdigheten hos en värdepappersfonds tillgångar. Regeringens bedömning: De nya reglerna i UCITS-direktivet om tillsynsmyndigheternas övervakning av fondbolags kreditvärderings- förfaranden och användning av kreditbetyg kräver inte någon lagstift- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens såvitt avser Promemorians förslag avviker från rege- ringens genom att det i promemorian föreslås en ny, särskild bestäm- melse i lagen om värdepappersfonder om att ska övervaka lämpligheten i fondbolags kreditvärderingsförfaranden och deras användning av kreditbetyg som har utfärdats av kreditvärderings- bedöma kreditvärdigheten hos en värdepappersfonds till- Remissinstanserna: anser att det är oklart hur förslagen förhåller sig till ändringsförordningen och att den reglering av tillsyn av kreditvärderingsförfaranden som föreslås måste utvecklas ytter- Ändringsdirektivets utformning skulle kunna tolkas som att det just vid tillsyn i samband med kreditvärderingsförfaranden ska införas en proportionalitetsbedömning av fondernas komplexitet och omfattning, vilket i så fall bör framgå av lagen. Föreningen anser att det är positivt att det i promemorian poängteras att någon förändring i sak av regelverket inte är avsedd. Det kan dock därmed ifrågasättas om de ändringar som promemorian föreslår verkligen är nödvändiga. Det är också problem- 2013/14:108 atiskt att samma reglering går att återfinna i två bindande regelverk utan att någon skillnad i tolkningen eller omfattningen av regleringen är avsedd. En grundläggande princip för lagstiftningen inom EU är att någon dubbelreglering inte ska ske på nationell nivå av innehållet i en förordning. Om de krav som ställs i ändringsförordningen och i 5 kap. 2 § första meningen lagen om värdepappersfonders är gällande torde tillsyn redan omfatta den verksamheten. Det följer redan av 10 kap. 1 § samma lag. Många av de områden utövar tillsyn över är angelägna och det är oklart varför just denna tillsyn ska behandlas separat. Eftersom inspektionens tillsyn över samtliga bestämmelser i lag och föreskrifter regleras i 10 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder anser föreningen att föreslagna 10 kap. 1 b § bör utgå. I ändringsdirektivet har till de behöriga myndigheternas tillsyn knutits en proportionalitetsbedömning beroende på omfattningen och komplexiteten av fonderna vilken är ny vad gäller tillsyn. Det är tydligt att man tänkt att fondbolags kreditvärderingsförfaranden får variera beroende på fondernas komplexitet och omfattning, någonting som snarare enligt föreningen borde komma till uttryck vad gäller fondbolagets skyldigheter än i förhållande till tillsynen. Oavsett detta anser föreningen att det bör tydliggöras i förarbetena hur ändringsdirektivets hänvisning till fondernas omfattning och komplexitet ska bedömas. anser att de föreslagna särskilda tillsynsbestämmelserna bör utgå. Enligt uppfattning framstår det som oklart varför just denna typ av tillsyn behöver regleras särskilt. har redan tillsyn över samtliga bestämmelser i lag och föreskrifter (se t.ex. 10 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder). Svenska försäkringsförmedlares förening anser att om syftet med ändringsdirektivet endast är att poängtera vikten av lämplig hantering av kreditbetyg torde inte ett ändringsdirektiv behöva utfärdas, utan det skulle kunna framgå av riktlinjer från Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () eller Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa). Enligt föreningen synes det därför som att avsikten är att införa en ny bestämmelse vilket då även torde innebära att det är fråga om en ändring i sak, dvs. ett tillägg till vad ett företag under tillsyn bör beakta. Det synes överflödigt att införa ändringar i lagtext om dessa inte avser ändringar i sak. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot det. Skälen för regeringens förslag och bedömning Fondbolags användning av kreditbetyg vid förvaltning av I UCITS-direktivet regleras fondbolag, värdepappersfonder och förva- Direktivet innehåller bl.a. krav på fond- bolagens organisation, system och kapital. I direktivet finns även regler om exempelvis hur medel i värdepappersfonder får placeras samt den information som ska finnas för varje värdepappersfond. Reglerna i UCITS-direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen (2004:46) om värdepappersfonder (se prop. 2002/03:150, jfr även prop. 2012/13:155). I lagen används för svenska förvaltare och fonder be- greppen fondbolag och värdepappersfond för det som i UCITS-direktivet betecknas förvaltningsbolag respektive fondföretag. Terminologin i lagen avviker således från den i UCITS-direktivet i dessa avseenden. Genom artikel 2.1 i ändringsdirektivet har det införts en ny andra mening i artikel 51.1 första stycket i UCITS-direktivet. Därigenom har första stycket följande lydelse. Ett förvaltnings- eller investeringsbolag ska använda ett förfarande för riskhantering som gör det möjligt för det att kontrollera och bedöma den risk som är knuten till positionerna och deras bidrag till den allmänna riskprofilen för fondbolagets portfölj. Framför allt ska det inte ensidigt eller mekaniskt förlita sig på kreditbetyg som utfärdats av kreditvärderingsinstitut enligt definitionen i artikel 3.1 b i och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om bedöma kreditvärdigheten hos fondföretags tillgångar. anser att det är oklart hur förslagen i promemorian förhåller sig till ändringsförordningen. Föreningen saknar ett tydligt resonemang kring relationen mellan reglerna i förordningen och ändringsdirektivet samt vad som avses i de respektive regleringarna. Svenska försäkringsförmedlares förening anser att om syftet med ändringsdirektivet endast är att poängtera vikten av lämplig hantering av kreditbetyg torde inte ett ändringsdirektiv behöva utfärdas, utan det skulle kunna framgå av riktlinjer från eller Eiopa. Enligt föreningen synes det därför som att avsikten är att införa en ny bestämmelse vilket då även torde innebära att det är fråga om en ändring i sak, dvs. ett tillägg till vad ett företag under tillsyn bör beakta. Ändringen i artikel 51.1 första stycket i UCITS-direktivet ska ses mot bakgrund av nya artikel 5a.1 i förordningen om kreditvärderingsinstitut (se artikel 1.6 i ändringsförordningen). Enligt sistnämnda artikel ska nämligen fondbolag – i likhet med övriga finansiella företag som anges i artikel 4.1 första stycket i förordningen – göra sin egen kreditriskbedömning och de får inte ensidigt eller mekaniskt förlita sig på kreditbetyg vid bedömningen av en enhets eller ett finansiellt instruments kreditvärdighet. Denna allmänna princip bör enligt skälen till ändringsdirektivet integreras i riskhanteringsprocesser och i system hos fondbolag när det gäller deras förvaltning av värdepappersfonder och anpassas till deras specifika förutsättningar (se skäl 2). I skälen anges vidare att åtgärderna i direktivet bör utgöra ett komplement till reglerna i förordningen om kreditvärderingsinstitut där det allmänna målet att minska investerares alltför stora förlitan på kreditbetyg fastställs samt att de bör göra det lättare att förverkliga det målet (se skäl 4). Reglerna i artikel 51.1 första stycket första meningen i UCITS-direk- tivet har i svensk rätt genomförts i 5 kap. 2 § första stycket lagen om värdepappersfonder (se prop. 2002/03:150 s. 313 samt notera att artikel 51.1 första stycket första meningen UCITS-direktiv motsvarar artikel 21.1 första meningen första ledet UCITS-direktiv, rådets direktiv /611/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper [fondföretag]). I ändringsdirektivet har det endast gjorts en mindre ändring i artikel 51.1 första stycket första meningen. I detta sammanhang kan det noteras att i den svenskspråkiga 2013/14:108 versionen av direktivet är de två sista orden i första meningen efter ändringen fondbolagets portfölj. I den engelska språkversionen anges emellertid the portfolio of a UCITS, vilket med den terminologi som används i den svenska språkversionen av direktivet innebär ett I 5 kap. 2 § första stycket lagen om värdepappers- fonder är det dock i likhet med i den engelska språkversionen av direktivet fondens portfölj som avses och inte fondbolagets. artikel 51.1 första stycket första meningen föranleder därför inte någon ändring i den bestämmelsen. Den nya andra meningen i artikel 51.1 första stycket i UCITS-direk- tivet inleds med framför allt. Det torde innebära att det som anges där inte bör ses som något nytt, tillkommande krav utan endast som en poängtering av de krav som redan gäller enligt första meningen. fondbolag som ensidigt eller mekaniskt förlitar sig på kreditbetyg som utfärdats av kreditvärderingsinstitut uppfyller knappast kraven i första Det skulle i så fall innebära att tillägget av den andra meningen inte bör betraktas som någon ändring i sak i förhållande till det som gäller beträffande fondbolags system för riskhantering utan enbart en poängtering av den risk som övertro på kreditbetyg innebär. Genom ändringsdirektivet har emellertid även artikel 51.4 i UCITS- direktivet ändrats på så sätt att det har införts ett nytt andra stycke (en motsvarande ändring har även gjorts i artikel 15.5 i AIFM-direktivet). Den ändringen avser kommissionens befogenhet att anta delegerade akter för att specificera kriterier för att bedöma lämpligheten i det förfarande för riskhantering som används av fondbolaget i enlighet med artikel 51.1 Enligt det nya andra stycket i artikel 51.4 ska nämnda kriterier säkerställa att fondbolaget förhindras från att ensidigt eller mekaniskt förlita sig på kreditbetyg, som avses i artikel 51.1 första stycket, för att bedöma kreditvärdigheten hos fondens tillgångar. De allmänna skyldigheterna enligt nya artikel 5a.1 i förordningen om kreditvärderingsinstitut gäller, som nämns ovan, således fondbolag, AIF- förvaltare och alla andra finansiella företag som anges i artikel 4.1 första stycket i samma förordning. För att ytterligare tydliggöra denna allmänna skyldighet anges den även i artikel 51.1 första stycket andra meningen i UCITS-direktivet (och också i artikel 15.2 första stycket andra meningen i AIFM-direktivet). Detta har troligen gjorts främst för att klargöra att kommissionen får anta delegerade akter och i dessa, vid behov, ange detaljerade regler med krav på fondbolagens riskhanteringssystem särskilt såvitt avseende användningen av kreditbetyg som utfärdats av Delegerade akter är bindande för berörda företag till skillnad från riktlinjer från och . Frågan är då hur ändringen i artikel 51.1 första stycket i UCITS- direktivet bör genomföras i svensk rätt. Enligt 13 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om det system för riskhantering som ett fondbolag ska ha enligt 5 kap. 2 § första och andra styckena samma lag. får enligt 18 § 21 förordningen (2013:588) om värde- pappersfonder meddela föreskrifter om det system för riskhantering som ett fondbolag ska ha enligt 5 kap. 2 § första och andra styckena lagen om