prop · H10371 · 2014-02-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:71 Telefonförsäljning på premiepensionsområdet Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår åtgärder för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet. Genom premiepensionssystemet har finansmarknaden fått en ökad betydelse för människors privatekonomi. befinner sig konsumenten ofta i ett kunskapsunderläge och har svårt att bedöma en viss investering med hänsyn till aspekter som risk, nytta och kostnader. Detta har gett upphov till en marknad för förvaltnings- och rådgivningstjänster avseende premiepensioner. Konsumentskyddet vid telefonförsäljning av sådana tjänster har visat sig vara otillräckligt. De problem som särskilt har lyfts fram handlar om att konsumenter felaktigt påstås ha ingått avtal eller att de inte förstår avtalets innebörd. Förslaget innebär att vid telefonförsäljning av en förvaltnings- eller rådgivningstjänst som avser premiepension ska det för ett giltigt avtal krävas att konsumenten skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Det ska alltså inte längre vara möjligt att ingå sådana avtal muntligen. Om en näringsidkare utför tjänster trots att det inte finns något giltigt avtal, ska konsumenten inte vara betalningsskyldig för tjänsterna. Vidare ska näringsidkaren i rimlig tid innan avtalet ingås lämna viss information och samtliga avtalsvillkor till konsumenten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler .......................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Telefonförsäljning på premiepensionsområdet ................................. Ett skriftlighetskrav införs.................................................. uppfyllas innan ett avtal ingås .......................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian (Ds 2013:25)................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler.1 1 Lydelse av lagens rubrik enligt SFS 2014:14. Förslag till lag om ändring i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2005:59) om distansavtal och dels att 3 kap. 1 och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 3 kap. 4 § ska lyda Särskilda regler vid dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 4 a §, av följande Lydelse enligt SFS 2014:14 Detta kapitel gäller för distansavtal mellan en näringsidkare och en konsument om kredit, försäkring, betalning eller andra finansiella tjänster eller om överlåtelse eller emission av finansiella instrument. Kapitlet gäller även för avtal utanför affärslokaler mellan en näringsidkare och en konsument om finansiella tjänster. Kapitlet gäller dock inte för ett sådant avtal, om det pris som konsumenten sammanlagt ska betala understiger eller om avtalet omfattas av konsumentkreditlagen (2010:1846). Bestämmelserna gäller inte för de enskilda tjänster eller överlåtelser som utförs inom ramen för ett avtal om fortlöpande tjänster eller åter- Om parterna ingår ett Om parterna ingår ett nytt avtal om samma slag av nytt avtal om samma slag av finansiella tjänster eller finansiella finansiella tjänster eller finansiella instrument, behöver näringsidka- instrument, behöver näringsidka- ren inte på nytt lämna information ren inte på nytt lämna information enligt 3 och 4 §§. enligt 3 och 4 §§ och 4 a § tredje Med finansiella instrument avses detsamma som i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Det som sägs i detta kapitel om finansiella instrument gäller också andra finansiella produkter. Vid telefonförsäljning av en förvaltningstjänst eller en rådgivningstjänst som avser premiepension ingås ett avtal genom att konsumenten skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. 1 Lydelse av lagens rubrik enligt SFS 2014:14. Ett avtal som inte har ingåtts enligt första stycket är ogiltigt. Konsumenten är då inte skyldig att betala för utförda tjänster. I stället för 4 § andra stycket gäller att näringsidkaren i rimlig tid innan ett avtal som avses i första stycket ingås ska ge konsumenten all information enligt 3 § första stycket och samtliga avtalsvillkor i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Av informationen ska även innebörden av att konsumenten inte skriftligen accepterar näringsidkarens anbud framgå. Ångerfristen börjar löpa den dag då avtalet ingås. Vid avtal om livförsäkring börjar ångerfristen dock löpa den dag då konsumenten får kännedom om att försäkringsavtalet kommit till stånd. Ångerfristen börjar löpa tidigast Ångerfristen börjar löpa tidigast den dag då information och avtals- den dag då information och avtals- villkor enligt 3 § fjärde stycket villkor enligt 3 § fjärde stycket, eller 4 § andra stycket kommer 4 § andra stycket eller 4 a § tredje konsumenten till handa. stycket kommer konsumenten till Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning lämnade regeringen ett uppdrag till avseende vissa tjänster med anknytning till premiepensionssystemet. Bakgrunden till uppdraget var att det från olika håll hade framförts att det fanns problem kopplade till sådana tjänster. Problemen bestod bl.a. i att pensionssparare missförstår samtal från förvaltnings- och rådgivningsföretag och att de krävs på betalning för tjänster som inte har beställts. Uppdraget redovisades genom rapporten , visa- och förvaltningstjänster inom premiepensionssystemet. I rapporten föreslog bl.a. ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning av förvaltnings- och rådgivningstjänster avseende premiepension. Enligt myndigheten finns det betydande problem vid sådana avtal. Mot den bakgrunden gavs en sakkunnig person i uppdrag att utreda frågan om krav på skriftlig bekräftelse vid telefonförsäljning av förvaltnings- och rådgivningstjänster på premiepensionsområdet. I uppdraget ingick även att belysa frågan om ett skriftlighetskrav vid annan telefonförsäljning av varor och tjänster till konsumenter. Uppdraget redovisades i promemorian Skriftlig bekräftelse av vissa telefonavtal (Ds 2013:25). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2013/3706/L2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.1 och 4.2 samt i författningskommentaren. Regeringens förslag: Vid telefonförsäljning av förvaltnings- eller rådgivningstjänster som avser premiepension ska ett giltigt avtal ingås genom att konsumenten skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Om näringsidkaren utför tjänster trots att skriftlighetskravet inte är uppfyllt, ska konsumenten inte vara skyldig att betala för tjänsterna. Regeringens bedömning: Frågan om ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning av även andra tjänster utreds . Det finns därför inte skäl att i detta sammanhang överväga ett mer generellt skriftlighetskrav för finansiella tjänster. Promemorians förslag: Promemorians förstahandsförslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men har en annan lagteknisk konstruktion. I promemorian föreslås dock att skriftlighetskravet ska gälla för telefonavtal i allmänhet, dvs. inte bara vid telefonförsäljning. Vidare föreslås ingen uttrycklig regel om att konsumenten inte ska vara betalningsskyldig för tjänster som utförs trots att det inte finns något giltigt avtal. Som ett andrahandsalternativ föreslås i promemorian att ett krav på skriftlig bekräftelse, med vissa undantag, ska gälla för samtliga telefonavtal om finansiella tjänster, när näringsidkaren har tagit initiativ till avtalet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förstahandsförslaget utan invändning. anser att regeln bör utformas så att den bara omfattar avtal på näringsidkarens initiativ. Det finns dock även remissinstanser som avstyrker förslaget. Det gäller bl.a. , NIX-Telefon, Kontakta, Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, , och (). Flera av dem anser att det inte finns tillräckliga skäl att göra ingrepp i den grundläggande principen om muntliga avtals giltighet. De pekar även på att missförhållanden på området kan lösas genom självreglering och genom en mer effektiv tillsyn. anser att ett formkrav för en viss avtalstyp inom ett begränsat område riskerar att bli förvirrande för konsumenter och att leda till en svåröverskådlig reglering. Även Kontakta framhåller risken för att regelverket blir förvirrande för konsumenter och anser att en inskränkning av möjligheten att ingå muntliga avtal inte bör genomföras utan en bred och grundlig analys. Promemorians andrahandsförslag förordas av ett fåtal remissinstanser, bl.a. , och i . Flertalet remissinstanser avstyrker dock förslaget eller anser att det inte bör genomföras utan att dess konsekvenser ytterligare har utretts. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ett skriftlighetskrav för alla finansiella tjänster? Finansmarknaden får en allt större betydelse för människors privatekonomi som den enskilda konsumenten ofta befinner sig i ett kunskapsunderläge. Konsumenter har svårt att utvärdera en finansiell tjänst eller produkt utifrån aspekter som risk, nytta och kostnader. Konsekvenserna av ett felaktigt eller oövervägt beslut kan dessutom bli mycket stora. Det är mot den bakgrunden tydligt att ett gott konsumentskydd på det finansiella området är av stor vikt. Regeringen har vidtagit flera åtgärder i syfte att stärka konsumentskyddet på finansmarknaden. Bland annat har och fått ökade resurser för sin tillsyn på området. Regeringen har även tillsatt en utredning som ska föreslå åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning. Uppdraget ska redovisas (dir. 2012:98 och dir. 2013:90). I promemorian föreslås som ett mer långtgående alternativ att ett generellt skriftlighetskrav ska gälla vid telefonförsäljning av de flesta finansiella tjänster. Några remissinstanser förordar detta alternativ. Regeringen delar i och för sig uppfattningen att det kan finnas skäl för mer generella åtgärder. Detta är anledningen till att regeringen har gett en särskild utredare ett brett uppdrag om konsumentskyddet vid telefonförsäljning. Utredaren ska överväga och bedöma om konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning behöver stärkas och vid behov föreslå åtgärder. En åtgärd som ska övervägas är om det bör införas ett krav på skriftlig bekräftelse vid telefonförsäljning till konsumenter. Uppdraget ska redovisas (dir. 2013:95). Regeringen har även gett en särskild utredare i uppdrag att göra en kartläggning av vilka problem konsumenter möter vid telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Arbetet ska samordnas med utredningen om konsumentskyddet vid telefonförsäljning. Uppdraget ska redovisas . Med hänsyn till att det alltså pågår ytterligare utredning avseende dessa frågor är det inte lämpligt att i detta sammanhang överväga ett mer generellt skriftlighetskrav vid telefonförsäljning av finansiella tjänster. Regeringen begränsar därför de fortsatta övervägandena till frågan om det redan nu finns skäl att vidta åtgärder på området för premiepensioner, ett område som har pekats ut som särskilt problematiskt. Premiepensionssystemet – tjänsterna och konsumentskyddet på området Ett syfte med systemet är att den enskilde ska ha inflytande över förvaltningen av en viss del av sin pension. Utgångspunkten är att pensionsspararen själv är bäst lämpad att fatta investeringsbeslut med hänsyn tagen till riskvilja, ålder, inkomst och annat sparande. Valfrihet och eget ansvar är alltså grundläggande komponenter i premiepensionssystemet. Systemet innebär att medel som motsvarar en fastställd pensionsrätt för premiepension fonderas och att pensionsspararen har möjlighet att själv bestämma om förvaltningen av dessa medel. Premiepensionens storlek beror på hur mycket som betalas in och hur de fonder som pensionsspararen har valt utvecklas. pensionsspararen inte har gjort något eget val, placeras medlen i förvals- Prop. 2013/14:71 alternativet AP7 Såfa. Vid utgången av omfattade premiepen- sionssystemet 6,4 miljoner personer, varav 5,5 miljoner pensionssparare och 900 000 pensionärer. Fondförmögenheten uppgick till . av pensionsspararna hade sina medel placerade i AP7 Såfa, medan övriga hade valt egna fondportföljer (– Pensionsspararna och pensionärerna 2011). Införandet av premiepensionssystemet har ytterligare förstärkt finansmarknadens betydelse för privatekonomin. I många fall ägnar sig den enskilde inte annars åt finansiella placeringar och kan därför ha svårt att bedöma värdet av en viss investering. Detta har gett upphov till en marknad för förvaltnings- och rådgivningstjänster avseende premiepensioner. erbjuder förvaltningstjänster som innebär att företaget på uppdrag av kunden beställer fondbyten för kundens räkning. får förvaltaren mandat att fatta löpande placeringsbeslut utan föregående kontakt med spararen, s.k. diskretionär förvaltning. De rådgivningstjänster som förekommer på marknaden går normalt ut på att kunden ska få råd som framstår som individuellt utformade efter kundens behov, riskprofil och förutsättningar. Rådgivningen kan lämnas via t.ex. telefon, webb, e-post, sms eller brev. I andra fall handlar det dock snarare om att företagen lämnar allmän information om olika placeringsalternativ, utan att det kan sägas vara fråga om rådgivning. erbjuder både förvaltningstjänster och rådgivningstjänster. Dessa förvaltnings- och rådgivningstjänster säljs ofta genom telefonförsäljning. Något formkrav för hur avtal ingås finns inte utan avtalet kan ingås muntligen per telefon. Ett avtal som ingås per telefon är ett s.k. distansavtal. Bestämmelser om distansavtal finns i distans- och hemförsäljningslagen (2005:59), nedan kallad distansavtalslagen.1 Bestämmelserna, som har sin grund i , innebär att näringsidkaren har viss informationsskyldighet och att konsumenten har ångerrätt, dvs. rätt att frånträda avtalet . Utebliven information leder till att ångerfristen förlängs. Om en näringsidkare brister i sina skyldigheter, kan sanktionsbestämmelser i marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas. Det innebär bl.a. att en näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information får åläggas att vid vite lämna information som saknas. I fall som inte är av större vikt får meddela sådana ålägganden. Talan om åläggande väcks annars vid . En sådan talan får väckas av bl.a. eller av en sammanslutning av konsumenter. Om näringsidkaren uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett åläggande, kan näringsidkaren även bli skyldig att betala skadestånd. Konsumentskyddande regler finns även i lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter. Lagen innehåller bestämmelser om näringsidkarens skyldigheter i fråga om rådgivares kompetens och doku- 1 I propositionen Gemensamt konsumentskydd i EU (prop. 2013/14:15) föreslås att lagens rubrik ändras till lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. har beslutat att bifalla propositionen (bet. 2013/14:CU7, rskr. 2013/14:118). Ändringen kommer att träda i kraft (SFS 2014:14). 2013/14:71 mentation. Näringsidkaren ska i sin rådgivningsverksamhet iaktta god rådgivningssed och med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen. För värdepappersinstitut och utländska värdepappersföretag finns liknande regler i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. I sammanhanget kan även lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden nämnas. Lagen innehåller marknadsrättsliga och civilrättsliga bestämmelser som syftar till att skydda konsumenter mot oskäliga avtalsvillkor. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det finns ett regelverk som syftar till att skapa ett gott skydd för konsumenter på det finansiella området. Frågan blir därför om de problem som finns på premiepensionsområdet motiverar ytterligare konsumentskyddande regler. Det finns brister i konsumentskyddet på premiepensionsområdet Av uppgifter från bl.a. och har det framkommit att det finns problem ur ett konsumentskyddsperspektiv när det gäller telefonförsäljning av förvaltnings- och rådgivningstjänster på premiepensionsområdet. Enligt myndigheterna påstås det ibland felaktigt att en konsument har ingått ett avtal. Det förekommer även att ett avtal ingås utan närmare kunskap om vad avtalet egentligen innebär. januari–inkom ca 3 500 klagomål till kundservice. Av uppgifter från framgår att av de anmälningar som inkom till verket och som avsåg premiepension gällde telefonförsäljning. Det är vanligt att de pensionssparare som hör av sig är osäkra på om avtal har ingåtts eller att de har fått fakturor när de trott att de enbart fått information eller efter att ha tackat nej till ett erbjudande. Det förekommer att marknadsföringen är aggressiv och riktas till särskilt skyddsvärda målgrupper. Att det finns problem ur ett konsumentskyddsperspektiv framgår även av remissutfallet i detta lagstiftningsärende. Dessa problem har funnits under och har inte minskat . Mot denna bakgrund är det enligt regeringens bedömning tydligt att konsumentskyddet på premiepensionsområdet behöver stärkas. Premiepensionstjänster marknadsförs och säljs i huvudsak per telefon. Denna typ av försäljning kännetecknas av att konsumenten blir uppringd utan förvarning och att avtal ingås under pågående telefonsamtal. Detta innebär särskilda risker. Konsumenten hamnar ofta i en utsatt situation och utrymmet för missförstånd och för att konsumenten fattar beslut som inte är väl övervägda ökar. Åtgärder bör därför , som föreslås i promemorian, inriktas mot just telefonförsäljning. Regeringen avser dock att följa utvecklingen på området. Om det skulle uppstå problem även när det gäller andra försäljningsmetoder än telefonförsäljning, kan ytterligare åtgärder komma att föreslås. Några remissinstanser, bl.a. , anser att åtgärder på ett så pass begränsat område riskerar att bli förvirrande för konsumenterna. Som pekar på kan det inte heller uteslutas att motsvarande problem kan finnas på andra områden, t.ex. när det gäller individuell tjänstepension. Även Lagrådet anser att en särlösning i förhållande till annan telefonförsäljning framstår som diskutabel, men godtar i och för sig en sådan i detta fall. Det kan av dessa skäl ifrågasättas om inte resultatet av den pågående generella översynen bör Prop. 2013/14:71 inväntas innan några åtgärder vidtas. Regeringen konstaterar dock att de problem som finns på premiepensionsområdet är väl belagda och att det finns ett tydligt behov av skyndsamma åtgärder. Att det kan finnas – eller riskerar att uppstå – åtgärdsbehov även på andra områden bör inte hindra en sakligt sett motiverad reform. Sammantaget anser regeringen därför att det redan nu bör vidtas åtgärder för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet. Konsumentskyddet bör stärkas genom ett skriftlighetskrav Det finns olika metoder för att komma till rätta med de konstaterade bristerna på premiepensionsområdet. Några remissinstanser anser att problemen bör åtgärdas genom självreglering inom näringslivet, en mer effektiv tillsyn eller genom marknadsrättsliga åtgärder. Regeringen konstaterar att de problem som framför allt har lyfts fram handlar om att konsumenter är osäkra på om avtal har ingåtts och att konsumenter ingår avtal utan närmare kunskap om avtalets innehåll. Det ligger därför närmast till hands att överväga ett skriftlighetskrav för att komma till rätta med problemen. Det finns ingenting som tyder på att ett sådant krav skulle komma till stånd inom ramen för en branschöverenskommelse. En branschöverenskommelse omfattar i regel inte heller alla näringsidkare. Om statsmakterna vill införa mer långtgående krav än branschen är villig att acceptera, krävs författningsåtgärder. Sådana åtgärder är också en förutsättning för att kunna utforma bindande civilrättsliga regler som enskilda kan åberopa i domstol. Detta kan inte heller uppnås endast genom effektivare tillsyn eller marknadsrättsliga åtgärder. Det finns därför skäl att i första hand överväga att införa ett skriftlighetskrav i lag för denna typ av tjänster. En första fråga som uppkommer är om det finns några rättsliga hinder mot ett skriftlighetskrav. Nuvarande konsumentskyddsregler grundar sig på , närmare bestämt direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter2. Direktivet har genomförts i svensk rätt främst genom 3 kap. distansavtalslagen. Direktivets definition av begreppet finansiell tjänst är tänkt att vara vid och flexibel för att kunna följa den snabba utvecklingen av finansiella tjänster. Frågan om huruvida en viss företeelse utgör en finansiell tjänst ska bestämmas utifrån tjänstens karaktär, inte utifrån vem som tillhandahåller den. Det som allmänt sett kan sägas vara karaktäristiskt för en finansiell tjänst är vidare att den, direkt eller indirekt, har att göra med pengar, andra betalningsmedel, finansiella instrument, finansiella risker eller finansiella säkerheter. Vid genomförandet av direktivet i svensk rätt har begreppet ansetts omfatta bl.a. investeringsrådgivning (prop. 2004/05:13 s. 30, 36 f. och s. 146 f.). Förvaltnings- och rådgivningstjänster på premiepensionsområdet är enligt regeringens uppfattning i och för sig att bedöma som finansiella tjänster i direktivets och distansavtalslagens mening, även om 2 Europarlamentets och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG (EGT L 271, 9.10.2002, s. 16, Celex 32002L0065). 2013/14:71 det statliga premiepensionssystemet i sig faller utanför direktivets tillämpningsområde (jfr prop. 2002/03:133 s. 47). I direktivet, som i princip är ett fullharmoniseringsdirektiv, regleras dock inte frågan om hur avtal ingås. EU-direktivet utgör därför inte något hinder mot att införa ett skriftligt formkrav på detta område. Nästa fråga är om de problem som framkommit motiverar ett skriftlighetskrav. Den absoluta huvudregeln enligt svensk rätt är att avtal kan ingås formlöst. Från denna huvudregel finns ett fåtal undantag där det av olika skäl har ansetts motiverat att ställa upp formkrav vid ingående av avtal. Ett skriftligt formkrav kan t.ex. motiveras av att ett avtal har stora ekonomiska eller personliga konsekvenser och att det därför är viktigt att parterna noga överväger avtalets konsekvenser. Ett exempel är fastighetsköp (4 kap. 1 § jordabalken). Ett annat skäl för att ha ett skriftligt formkrav kan vara att det skapar större klarhet, inte bara när det gäller att bedöma om det finns ett avtal utan också i fråga om avtalets innehåll och dess närmare innebörd. Formkravet har på detta vis ett värde från bevissynpunkt och förebygger tvister. Vid långvariga avtal, t.ex. arrende, är detta ett vägande argument. innebär införandet av ett formkrav att det blir svårare att ingå avtal och att kravet på så sätt är tyngande för omsättningen. Ökade administrativa kostnader riskerar även att göra försäljning av varor och tjänster med små vinstmarginaler olönsam. I slutändan kan denna typ av kostnader drabba konsumenter i form av ett högre pris. Införandet av ett skriftligt formkrav kräver därför, som flera remissinstanser påpekar, noggranna avvägningar mellan de olika intressen som gör sig gällande.