prop · H103141 · 2014-03-14 00:00:00 — I meddelande Grön infrastruktur – Att stärka naturkapital, COM (2013)249, uttrycks att grön infrastruktur är ett framgångsrikt verktyg för att uppnå positiva ekologiska, ekonomiska och sociala effekter samt att lösningar för grön infrastruktur är särskilt viktiga i stadsmiljöer och kan där ge hälsofrämjande effekter som ren luft och bättre vattenkvalitet. Den gröna infrastrukturens betydelse för minskning av och anpassning till klimatförändringarna lyfts fram liksom lösningar för grön infrastruktur som förbättrar motståndskraften mot katastrofer som översvämningar, jordskred, laviner och flodvågor. När det gäller havsmiljön kan grön infrastruktur göra det lättare att praktiskt omsätta de nuvarande strategierna för fysisk planering i havsområden och integrerad kustförvaltning. I meddelandet trycks på behovet att grön infrastruktur blir en vedertagen del av fysisk planering och lokal och regional utveckling och integreras i viktiga politikområden. För att den gröna infrastrukturens hela potential ska kunna infrias under EU:s nästa budgetperiod (2014–2020) måste villkor för hur den ska användas fastställas så att den kan integreras i projekt som får stöd genom finansieringsmekanismer som den gemensamma jordbrukspolitiken, Sammanhållningsfonden, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Horisont 2020, Fonden för ett sammanlänkat , Europeiska havs- och fiskerifonden och det finansiella instrumentet för miljön (Life). Kommissionen och Europeiska investeringsbanken undersöker dessutom olika alternativ för att inrätta en finansieringsfond till stöd för investeringar som rör biologisk mångfald, däribland projekt för grön infrastruktur. Vidare lyfts exempel fram på möjligheten att utveckla gränsöverskridande projekt för grön infrastruktur på EU-nivå. I meddelandet uppmuntras medlemsstaterna att utveckla grön infrastruktur och dra nytta av dess positiva effekter för en hållbar utveckling. Under har naturvårdsarbetet präglats alltmer av lokal förankring och samverkan mellan olika intressenter i förvaltningen av biologisk mångfald. Initiativen bakom denna utveckling har tagits på såväl lokal som nationell och internationell nivå. En viktig källa till vägledning och inspiration på internationell nivå har varit ekosystemansatsen som är en arbetsmetod, eller förvaltningsstrategi, för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter. Den har sitt ursprung i konventionen om biologisk mångfald (CBD) och preciseras i tolv olika principer som utgör byggstenarna i denna arbetsmetod (– en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser, rapport 5782, 2007). Konventionen har i sin tur tagit inspiration från organisation för utbildning, vetenskap och kultur (), som med Världsarvskonventionen och biosfärprogrammet (Man and Biosphere, ) erbjuder ett ramverk för att jämka samman naturvården med andra samhällsintressen såsom hållbart nyttjande och kulturvärden. Som resultat av biosfärprogrammet har framgångsrika samförvaltningsprojekt växt fram och som i går under beteckningen biosfärområden. I biosfärområdena bedrivs innovationsarbete om socialekologiska system, s.k. Biosphere innovation systems, som syftar till att koppla samman socialt entreprenörskap med de värden som finns i biosfärområden för att utveckla ett entreprenörskap som bidrar till att stärka resiliensen i både sociala och ekologiska system (se avsnitt 6). Regeringen ser positivt på dessa typer av samarbeten och arbetssätt. Det finns även projekt med liknande inriktning inom kust- och havsområden som inte ingår i dessa program, främst och projekt för värdefulla kust- och havsområden. Detta arbetssätt har särskilt använts där större kustområden behöver en sammanhållen förvaltning för att få ett samlat grepp om områdets värden och nyttjande. Arbetet har präglats av stor lokal delaktighet och ett målstyrt och metodiskt tillvägagångssätt för att utvärdera de åtgärder som genomförts. Europeiska landskapskonventionen (European Landscape Convention, ELC) har utarbetats under och används än så länge som information och vägledning för bättre planering, skydd och förvaltning med särskilt fokus på kulturmiljön. Konventionen anses mest tillämpbar på kulturella ekosystemtjänster och betonar liksom ekosystemansatsen en helhetssyn på landskapet. Utvecklingen mot en helhetssyn på landskapet har på många håll drivits framåt av lokala intressenter, medan statens roll har inskränkts till att förmedla kontakter med de internationella organen eller inlemma initiativen i befintligt naturvårdsarbete. Det som behövs för att utveckla dessa processer är inte alltid ökad nationell samordning genom lagstiftning, utan det kan lika gärna handla om att på olika sätt underlätta lokalt engagemang genom vägledning eller genom tillhandahållande av finansiella resurser. Länsstyrelserna har i detta en viktig roll bl.a. genom sitt arbete med regionala utvecklingsprogram och strategier. Kompletterande metoder vid skydd av värdefull natur Inom ramen för arbetet med inrättande av områdesskydd har arbetat för att förbättra länsstyrelsernas arbete med förankring och dialog. Motsvarande insatser har gjorts inom . Med det s.k. Kometprogrammet för skydd av värdefull natur bedriver , berörda länsstyrelser och en försöksverksamhet som inletts för att tillvarata markägares kunskap och engagemang för att identifiera skyddsvärda skogsområden. Dessa insatser syftar i första hand till att främja naturvårdsåtgärder i samarbete med markägare. Länsstyrelserna fick i regleringsbrevet i uppdrag att inrätta samrådsgrupper för naturvård inom varje län i syfte att öka samverkan mellan olika aktörer och att förbättra det regionala naturvårdsarbetet. Enligt regeringens proposition Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214) ska samrådsgrupperna behandla arbetet inom länen med skydd av områden, regionala landskapsstrategier, skötsel av skyddade områden, åtgärdsprogram för hotade arter och planering av naturinventeringar. Det har inte gjorts några sammanställningar av verksamheten inom de regionala samrådsgrupperna. Deras betydelse för synliggörande av ekosystemtjänster är därför svår att bedöma. Med ledning av deras syfte bör dock de regionala samrådsgrupperna kunna vara värdefulla forum för dialog mellan olika aktörer och intressen i samband med såväl åtgärder för biologisk mångfald som för sådana ekosystemtjänster som är nära förknippade med skydd av områden med höga naturvärden. De kan därigenom spela en roll för att synliggöra bl.a. kulturella ekosystemtjänster och försäkringsvärden, t.ex. i samband med uppföljning av miljökvalitetsmålen på regional nivå. Arbetet med regionala landskapsstrategier inleddes och pågår nu i nästan samtliga län. Landskapsstrategierna innebär nya möjligheter att anlägga ett helhetsperspektiv på nyttjandet av ekosystemtjänster. Strategierna omfattar olika typer av landskap som ofta är avgränsade i form av ett avrinningsområde, en halvö, kring en sjö eller hela län. Ge- mensamt för strategierna är att de syftar till att tydliggöra var värdena finns i landskapet samt var åtgärder behövs för att bevara och gynna dessa värden. Arbetet genomförs med hjälp av ökad samverkan och dialog med berörda aktörer, där berörda kommuner intar en nyckelposition. Ekosystemtjänsterna är ofta outtalade i arbetet, även där uppnående av ett hållbart brukande av naturresurser ingår i strategiernas syften. fick 2012 i uppdrag av regeringen att utarbeta en landskapsanalys och analysera relevanta styrmedel för att utveckla den gröna infrastrukturen (dnr M2012/722/Nm). I redovisningen av uppdraget har pekat ut de regionala landskapsstrategiernas potential att ge stöd för identifiering av svaga länkar i den gröna infrastrukturen och att ge stöd i kommunernas fysiska planering. Utveckling av regionala handlingsplaner Ett stärkande av de ekologiska sambanden i landskapet har stor betydelse för den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna. Därför vill regeringen att detta utvecklas i hela landskapet och benämner detta grön infrastruktur. För att kunna utveckla den gröna infrastrukturen behöver insatser samordnas och stärkas, såväl inom som mellan nationella, regionala och lokala nivåer. En gemensam grund för den gröna infrastrukturen bör vara underlagsdata om befintliga insatser i form av skötsel, skydd, restaurering och annat bevarande. Underlagsdata kan utgöras av nationella, regionala eller lokala data samt beskrivande processer för arbetet med att ta fram regionala handlingsplaner för utveckling av en funktionell grön infrastruktur. I processerna bör stor vikt läggas vid olika aktörers medverkan, roller och ansvarsfördelning. Handlingsplanerna bör tas fram och vidareutvecklats med adaptiva metoder genom frivillig medverkan av intressenter och aktörer som markägare, brukare, statliga och kommunala myndigheter, ideella organisationer forskarsamhället och andra berörda aktörer på lokal nivå. Arbetet med att ta fram regionala handlingsplaner för utveckling av den gröna infrastrukturen bör så långt som möjligt integreras med andra närstående processer, t.ex. de som har nämnts. Tillämpliga delar av dessa processer, exempelvis regionala landskapsstrategier, Kometprogrammet och samrådsgrupper för naturvård, kan därför lyftas in i arbetet med grön infrastruktur och arbetsformer, samrådsprocesser och underlag nyttjas och vidareutvecklas genom handlingsplaner för grön infrastruktur. De regionala handlingsplanerna ska baseras på geografisk information där ingående delar typklassificeras och analyseras avseende behov av och möjligheter till skötsel, skydd, bevarande eller restaurering. Det är väsentligt att hela landskap inkluderas där såväl skogsmark, jordbruksmark, hav, sjöar och vattendrag, våtmarker, urban mark m.m. ingår. De databaser som byggs upp ska löpande göras tillgängliga för allmänheten via webbaserade applikationer. Syftet med handlingsplanerna är att identifiera naturområden, biotoper, strukturer och element i landskapet som tillsammans skapar ett ekologiskt sammanhang som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja dess ekosystemtjänster. Bevarandet bör bygga på befintliga instrument, information och frivilliga insatser. I arbetet med handlingsplanerna bör också hänsyn tas till annan förekommande viktig samhällsverksamhet. En utgångspunkt är ekosystemtjänster som bedöms väsentliga på lokal och regional nivå. Insatser för identifiering, kartläggning eller värdering av ekosystemtjänster, som beskrivs i avsnitt 6, bör därför kunna vara en del i arbetet med den regionala handlingsplanen. Handlingsplanen bör på motsvarande sätt fungera som ett centralt underlag i en långsiktigt hållbar förvaltning av ekosystemtjänster. Sociala aspekter i landskapet såsom möjlighet till friluftsliv och rekreation är ekosystemtjänster. Kulturmiljöer är i många delar ett resultat av nyttjandet av ekosystemtjänster och är i många avseenden naturmiljöer som producerar ekosystemtjänster, de är dessutom av historiskt värde och viktiga komponenter i de socialt relaterade ekosystemtjänsterna. Skogsbruk som bedrivs med miljöanpassade metoder och den miljöhänsyn som tas i samband med skogsbruksåtgärder är insatser som bör vara en integrerad del av den gröna infrastrukturen. Den sammanlagda ytan av sådana platser där träd och trädgrupper sparas inom ramen för miljöhänsynen motsvarade i medeltal /2002–2003/2004 av den avverkade produktiva skogsmarken i landet (Skogsstatistisk årsbok 2013). Skogliga impediment är områden med låg produktionsförmåga där skogsbruk enligt skogsvårdslagen (1979:429) är begränsat till uttag av enstaka träd under förutsättning att naturmiljöns karaktär inte förändras. Det finns totalt skogliga impediment i . En del men inte hela ytan impediment kan av kvalitetsskäl inte räknas in som värdefulla naturområden eller ytor inom en grön infrastruktur. I den gröna infrastrukturen ska hänsyn tas även till områden där biologisk mångfald skyddas inom ramen för det generella strandskyddet. Utvecklingen av tätortsnära regionala grönområden som är nära integrerade med bebyggelse och infrastruktur, s.k. gröna kilar, är ett bra exempel på funktionell grön infrastruktur. De inre delarna av kilarna gränsar mot stadsbebyggelsen och ansluter till den lokala grönstrukturen. Kilarnas yttre gränser har kontakt med värdefulla naturområden utanför stadsmiljön. Gröna kilar kan förstärka biologisk mångfald i stadsmiljöerna och göra dessa ekosystem mer resilienta. Fungerande ekosystem i statsmiljön bidrar till människors hälsa och välbefinnande. Det är viktigt att utveckla arbetet med bevarandet av landskapets biologiska mångfald och ekosystemtjänster inklusive spridningsmöjligheter 2013/14:141 för arter. För att uppnå detta är det viktigt att värdefulla naturområden, biotoper, strukturer och element bevaras genom hänsynsfullt, anpassat brukande, skötsel, skydd eller restaurering inom nätverk och system som så långt möjligt säkrar ekologisk resiliens och samband i landskapet inom den gröna infrastrukturen. Utformningen av dessa system bör beskrivas i de ovan beskrivna regionala handlingsplanerna. Den regionala samordningen för den gröna infrastrukturen bör ske på länsstyrelserna i samarbete med andra regionala aktörer. bör i samarbete med Havs- och vattenmyndigheten, , , , och ansvara för den centrala samordningen där Artdatabanken vid bör ges ett ansvar för artrelaterad nationell koordinering. I förekommande fall bör samråda även med Försvarsmakten. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla regionala handlingsplaner för grön infrastruktur i enlighet med redovisade utgångspunkter. Arbetet bör initieras och var etablerat i större delen av landet 2017. Regeringen avser att noga följa utvecklingen av grön infrastruktur för att vid behov initiera nationella analyser av behov av restaurering fördelat på olika typer av ekosystem och geografisk fördelning. I syfte att nå internationella mål och nationella behov av restaurering av ekosystem överväger regeringen att uppdra åt m.fl. myndigheter att analysera behov av restaurering fördelat på olika typer av ekosystem och geografisk fördelning. Regeringens bedömning: Den svenska delen av det europeiska ekologiska 2000 bör vara komplett. Återstående överföringar till särskilda bevarandeområden bör vara genomförda och samtliga berörda områden bör ha uppdaterade bevarandeplaner. Skälen för regeringens bedömning: Det europeiska 2000 är namnet på det nätverk av värdefulla naturområden som byggs upp inom EU. Stora och små skyddsvärda geografiska områden avgränsas av alla medlemsstater i syfte att bidra till att bevara biologisk mångfald inom EU. Områdena ingår i nio olika landregioner. Ar- betet med att utveckla den svenska delen av nätverket har skett sedan inträde i EU 1995. ingår över 6 spridda i över 4 000 områden över hela . Den övervägande delen av det svenska bidraget till nätverket består av områden i den s.k. boreala regionen, där majoriteten av yta ingår med undantag av den alpina regionen i norr och den kontinentala regionen längst i söder. Den boreala regionen delas med , , och och innehåller naturtyper som t.ex. västlig taiga och arter som t.ex. varg. För vattenområdena ingår i de atlantiska och baltiska regionerna. För de olika regionerna finns en utvärderingsprocess fastlagd i art- och habitatdirektivet (rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter), vilket innebär att EU- kommissionen utvärderar region för region med avseende på om länderna bidragit med tillräcklig och kvalitativ mängd hektar i sina regioner. För vissa naturtyper och arter återstår för del att fylla endast mindre luckor i nätverket. För vattenregionerna har utvärderingsprocessen inte kommit lika långt, men även här har endast mindre kompletteringar kvar att göra. Regeringen avser att verka för att göra nätverket komplett. Från att i början enbart handlat om att föreslå områden har arbetet , inom hela EU, riktats mot hur områdena ska skötas för att bevara de värden som områdena avsatts för. Regeringen beslutade om att utse 81 Natura 2000-områden till särskilda bevarandeområden (Special Area of Conservation, SAC-områden) vilket innebär att det i bevarandeplaner eller liknande för varje område ska finnas mål för bevarandet av de arter och naturtyper som området skyddats för. Regeringen har utsett totalt 3948 SAC-områden och avser verka för att alla Natura 2000-områden utses som särskilda bevarandeområden. fick frågor från om arbete med att uppdatera bevarandeplanerna. Regeringen klargjorde att länsstyrelserna skulle få i uppdrag att uppdatera alla bevarandeplaner samt att ta fram bevarandeplaner för de områden som inte har en plan. Uppdraget gavs (M2014/65/Nm). uppdrog regeringen åt länsstyrelserna att föreslå kompletteringar i nätverket för att åtgärda de brister i Natura 2000-nätverket som framgår av resultat från kommissionens utvärderingar samt eventuella andra nationellt identifierade brister i nätverket. Regeringen avser verka för att samtliga berörda områden har en uppdaterad bevarandeplan . Ett arbete i expertgrupper pågår inom EU för att klargöra de olika naturtypernas skötselbehov. I uppdateras informationen i de ingående områdenas bevarandeplaner. Inom EU pågår även ett arbete för att utveckla metoder för effektiv förvaltning, skötsel och restaurering av Natura 2000-områden genom det system Prioritised Action Framework for Natura 2000 som EU-kommis- sionen har lanserat. I systemet får medlemsstaterna bl.a. specificera de finansiella behov som finns för att kunna leva upp till åtagandena i art och habitatdirektivet om adekvat skötsel av områdena. Samspelet mellan biotopskydd och jordbruk Regeringens förslag: När en fråga om dispens från biotopskyddet av- ser att inom ett generellt skyddat biotopskyddsområde vidta en åtgärd som underlättar för jordbruket ska det anses finnas särskilda skäl för – åtgärden behövs för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark, och – biotopskyddets syften fortfarande kan tillgodoses med hänsyn till förekomsten av samma typ av biotopskyddsområde eller med hänsyn till naturvärdena hos det skyddade biotopskyddsområdet som dispen- sen avser och de naturvärden som biotopskyddsområdet bidrar till i förslag överensstämmer i huvudsak med regering- förslag innebär en uttömmande uppräkning av vad som ska få anses som särskilda skäl för dispens från biotopskyddet inom generellt skyddade biotopskyddsområden, dvs. även andra skäl än att underlätta ett aktivt jordbruk. förslag innehåller inte ett krav om att biotopskyddets syften fortfarande ska kunna tillgodoses med hänsyn till förekomsten av samma typ av biotopskyddsområde eller med hänsyn till naturvärdena hos det skyddade biotopskyddsområdet och de naturvärden som biotopskyddsområdet bidrar till i landskapet. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland hovrätt (Mark- och ), (mark- och mil- jödomstolen), i , , och kommuner, kommuner och landsting, Hushållningssäll- skapens förbund och , har tillstyrkt Jordbruks- verkets förslag om dispens för att underlätta för jordbruket. i anser att det är viktigt att lagtextens lydelse överens- stämmer med de avsikter som finns beträffande vilka lättnader som ska införas samt att lagtexten är mer restriktiv än vad avsikten med förslaget förefaller vara, nämligen att dispens bör ges för åtgärder som kan förvän- tas främja utvecklingen eller bibehållandet av ett aktivt brukande. efterlyser en mer utförlig redogörelse för den avvägning som måste göras enligt 7 kap. 25 och 26 §§ . mun menar att rapporten inte betonar tillräckligt tydligt att intresseav- vägningsregeln i 7 kap. 26 § fortfarande gäller, dvs. pens endast får ges om det är förenligt med förbudets syfte. kommun önskar ett förtydligande av vad ett aktivt brukande av jordbruks- kommun anser att förslaget i vissa fall kan bidra till Kommunen anser att de negativa konsekvenserna av ändringarna bör bli mycket begränsade samt att det är genom ett livskraftigt jordbruk som odlingslandskapet kan bevaras. sällskapens förbund menar att ökade möjligheter till dispens från det ge- nerella biotopskyddet ger ökade förutsättningar för att värdefulla bio- Ett stort antal remissinstanser, däribland (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen) länsstyrelserna i , och , , , , , Världsnaturfonden samt , är negativt inställda till förslag om dispens för att underlätta för jordbruket. anser att utformningen av dispensvillkoret rörande jordbruksmark är alldeles för allmänt hållet. i anser att regeln kan komma att motverka syftet med biotopskyddet och att bestämmelsen kommer att innebära oklarheter i förhållande till reglerna i 7 kap. 26 § om att dispens endast får ges om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. anser att förslaget riskerar att leda till att ett stort antal biotoper kommer att tas bort i strid med det ursprungliga syftet med lagstiftningen samt att konsekvenserna behöver utredas bättre. Några av de remissinstanser som har avstyrkt förslaget uttalar ändå ett stöd för dispenser för vissa åtgärder som syftar till att bidra till att utveckla jordbruksföretagen, däribland i , , och . stödjer att dispens ska kunna lämnas för åtgärder som underlättar att komma ut på åkern med moderna maskiner och för att kunna köra mellan intilliggande åkrar. anser att det är fråga om dispenser huvudsakligen av punktkaraktär som bör kunna ges lättare och snabbare än och på så sätt bidra till ökad acceptans för biotopskyddet. Enligt kan det också övervägas om det under vissa premisser ska vara möjligt att få dispens för att lägga samman små skiften. anser dock inte att hela stenmurar, alléer och diken ska få tas bort i generellt rationaliseringssyfte samt att dispenser kan komma i konflikt med kulturmiljölagens bestämmelser om fornlämningar. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen), i m.fl. är tveksamma till att dispensen ska vara nödvändig för utveckling av eller bibehållande av ett aktivt brukande av jordbruksmark samt att det är oklart hur strikt bestämmelsen är tänkt att vara. Länsstyrelserna i och , , , m.fl. har ifrågasatt förslaget att den sökande inte ska behöva påvisa den ekonomiska nyttan. Flertalet av de remissinstanser som i detalj har kommenterat förslag till förtydligande om särskilda skäl i fråga om verksamheter eller åtgärder som inte berör jordbruk har generellt avstyrkt förslagen. Skälen för regeringens förslag Historiskt sett har artskyddet i varit baserat på fridlysning och skydd av särskilt utpekade arter och områden. väcktes frågan om ett generellt skydd av vissa typer av livsmiljöer för utsatta djur- och växtarter. infördes i naturvårdslagen (1964:822) en ny skyddsform för värdefulla småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Överväganden i fråga om skyddsformen, vanligen kallad biotopskydd, gjordes även i propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30). Vilka typer av biotoper som 2013/14:141 skulle vara skyddade specificerades i naturvårdsförordningen (1976:484). Bestämmelserna fördes sedan in i 7 kap. och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Enligt 7 kap. 11 § är det möjligt att skydda små mark- eller vattenområden som på grund av sina egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda som biotopskyddsområden antingen genom generella föreskrifter eller efter beslut i det enskilda fallet. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. De områden som skyddas med generella föreskrifter ska vara lätt igenkännbara områden av visst slag i landet eller i en del av landet. Regeringen har med stöd av 7 kap. 11 § första stycket 1 meddelat sådana föreskrifter i förordningen om områdesskydd enligt m.m.