prop · H103198 · 2014-03-20 00:00:00 — Myndighetsföreträdarens uppträdande vid rådgivning, information, utlämnande av allmän handling eller expediering av fattade beslut är några exempel på vad som avses. Innehållet i råden eller informationen, eller vilken bedömning i sak som gjorts vid utlämnade av allmän handling, omfattas däremot inte. Diskrimineringsförbudet gäller också när den som omfattas av förbudet, på annat sätt än i fråga om upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, har kontakter med enskilda inom ramen för anställningen. Här avses sådant som telefonsamtal, personliga möten eller sammanträffanden med enskilda personer eller grupper ur allmänheten. Skälen för regeringens förslag Bristande tillgänglighet utgör ett hinder för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i samhället. Regeringen delar promemorians förslag att ett förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör införas även i fråga om offentlig anställning. Förbudet på detta område bör ta sikte på enkla åtgärder för tillgänglighet som kan vidtas i den enskilda situationen. Redan av förvaltningslagen (1986:223) följer en allmän serviceskyldighet för myndigheter som omfattar också åtgärder för tillgänglighet. Åtgärder för att skapa tillgänglighet bör i fråga om offentlig anställning t.ex. kunna handla om olika åtgärder för att göra information tillgänglig så att den som har en funktionsnedsättning kan ta del av den information som ges om och i verksamheten. Om myndighetens webbplats inte är utformad så att en person med nedsatt syn kan ta del av informationen där, kan kravet på skäliga åtgärder innebära att informationen ges muntligen av en tjänsteman. När det gäller den fysiska miljön kan en tillgänglighetsåtgärd innebära att en tjänsteman håller upp dörren för den som har svårt att ta sig in, anvisar en annan entré om den ordinarie inte lämpar sig för rullstolar, erbjuder en avskild plats för samtal för den som har behov av det och hjälper till att hitta rätt i lokalerna. Det kan enligt regeringens uppfattning av naturliga skäl inte krävas annat än enklare åtgärder som i många fall ändå vidtas av rent medmänskliga skäl. Huruvida åtgärden kan krävas eller inte får prövas i det enskilda fallet (se närmare om den bedömningen i avsnitt 8.2). Regeringens förslag: Ersättning för ekonomisk förlust ska inte lämnas vid diskriminering i form av bristande tillgänglighet i arbetslivet. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Handikappförbunden och läns landsting tillstyrker promemorians förslag om ersättning för förlust. 2013/14:198 kommun är positiv till förslaget. akademikers centralorganisation har förståelse för promemorians förslag men konstaterar att regleringen kommer att se olika ut på olika samhällsområden. , , , , , Stil, Stiftarna av Independent Living i , och Marschen för tillgänglighet samt Antidiskrimineringsbyråer tillstyrker promemorians förslag om att införa ett andrahandsansvar för den som hindrar eller påtagligt försvårar åtgärder mot bristande tillgänglighet. understryker dock vikten av tydliga förarbeten för en rättssäker tillämpning. Även Handikappförbunden, , , akademikers centralorganisation och delar promemorians förslag om att införa ett andrahandsansvar. Sveriges Bostadsrättsföreningar motsätter sig dock förslaget. Om förslaget genomförs riskerar fastighetsägare att drabbas av dubbla sanktioner, dels vite enligt , dels diskrimineringsersättning enligt diskrimineringslagen. Arbetsdomstolen har i och för sig ingen erinran mot promemorians förslag om ett andrahandsansvar men anser att den föreslagna bestämmelsen väcker flera frågor som inte behandlas närmare. Det framstår t.ex. som oklart om den som för talan om diskrimineringsersättning på grund av underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder först måste få klarlagt i en domstol att arbetsgivaren inte kan hållas ansvarig enligt de primära ansvarsreglerna innan talan riktas mot den som påstås ha hindrat att sådana åtgärder vidtagits. Arbetsdomstolen anser mot denna bakgrund att förslaget bör övervägas ytterligare. Skälen för regeringens förslag Ersättning för ekonomisk förlust bör inte lämnas Diskrimineringslagens huvudregel ger rätt endast till ersättning för själva kränkningen (den ideella skadan). Någon generell rätt till ersättning också för ekonomisk förlust som uppkommer på grund av att någon bryter mot lagens bestämmelser finns däremot inte. förlust avses t.ex. ersättning för utebliven lön eller andra förmåner eller för faktiska utlägg. Genom en särskild bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket diskrimine- ringslagen åläggs dock arbetsgivare som utsätter någon för diskrimine- ring i strid med 2 kap. 1 § första stycket diskrimineringslagen eller för repressalier, att även betala ersättning för ekonomisk förlust. dock inte förlust som uppkommer vid beslut som rör anställning eller befordran och inte heller i den mån sådan förlust uppkommer på grund av arbetsgivarens underlåtenhet att vidta skäliga stöd- och anpassnings- åtgärder enligt 2 kap. 1 § andra stycket diskrimineringslagen för personer Någon rätt till ersättning för förlust finns inte heller vad gäller till- gänglighetsåtgärder i fråga om utbildning. I promemorian föreslås att rätten till ersättning för ekonomisk förlust ska gälla även vid diskriminering i form av bristande tillgänglighet i Regeringen anser att rätten till ersättning i detta sammanhang bör omfatta den kränkning som uppkommer. Det finns dock inte skäl att nu införa en rätt till ersättning för förlust. Den verksamhetsansvarige ansvarar för diskriminering Ansvaret för diskriminering enligt diskrimineringslagen följer i princip med ansvaret för verksamheten som sådan. På arbetslivets och högskolans områden gäller detta i fråga om brott mot skyldigheten att vidta skäliga tillgänglighetsåtgärder. Även enligt den bestämmelse som regeringen nu föreslår bör ansvaret för bristande tillgänglighet vara reglerat på samma sätt som i övrigt gäller enligt diskrimineringslagen. Ansvaret bör därmed i första hand falla på den juridiska eller fysiska person som ansvarar för den aktuella verksamheten. Det s.k. principalansvaret för arbetstagares, uppdragstagares och andra därmed jämställda personers diskriminerande handlingar och underlåtenheter bör också gälla på motsvarande sätt i fråga om bristande tillgänglighet. Av 5 kap. 2 § andra stycket framgår att om en utbildningsanordnare bryter mot 2 kap. 5, 7 eller 19 § ska ersättningen betalas av huvudmannen för verksamheten. Regeringen föreslår att bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör föras in som en ny form av diskriminering i diskrimineringslagen (se avsnitt 8.1). Med denna lagtekniska lösning blir de allmänna ansvarsregler som redan finns i lagen tillämpliga även på denna form av diskriminering. Därmed behövs inte heller någon ny särskild bestämmelse som pekar ut vem förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet riktar sig mot. Som tidigare anförts bör åtgärder som över huvud taget inte är möjliga att vidta inte heller anses skäliga att kräva. Förutom sådant som rent faktiskt inte är möjligt att utföra kan det handla om att den verksamhetsansvarige inte rättsligt råder över möjligheten att vidta åtgärder. En verksamhet kan t.ex. bedrivas i en hyrd lokal. Det torde i och för sig vara vanligt att åtgärder av mindre omfattning, som att byta ut armatur för att förstärka belysningen eller ta bort hindrande trösklar, heltäckningsmattor och liknande, kan vidtas av en lokalhyresgäst själv, ofta även utan något särskilt tillstånd från hyresvärden. Det är visserligen inte heller ovanligt att lokalhyresgäster förväntas själva stå för även mera ingripande förändringar i lokalernas fysiska utformning, som att flytta icke bärande väggar, installera en receptionsdisk, en ramp eller en automatisk dörröppnare. För den typen av åtgärder krävs dock som regel fastighetsägarens samtycke. Mot fastighetsägarens vilja har den verksamhetsansvarige i regel inte någon rättslig möjlighet att vidta åtgärder. I promemorian föreslås att ett andrahandsansvar införs för den som hindrar att åtgärder vidtas mot bristande tillgänglighet. Några remissinstanser har invänt mot en sådan reglering. Även Lagrådet har ifrågasatt att exempelvis en fastighetsägare ska kunna lägga hinder i vägen för tillgänglighetsskapande åtgärder. Regeringen gör i denna fråga följande överväganden. Regeringen instämmer visserligen i promemorians bedömning att ett ersättningsansvar för den som förhindrar eller försvårar att skäliga anpassningsåtgärder vidtas kan ha en funktion att fylla. 2013/14:198 som bl.a. Arbetsdomstolen framhållit är bestämmelsen något oklar, särskilt i fråga om vilka utredningsåtgärder som bör krävas av den enskilda för att kunna göra gällande ett ansvar för någon annan än den som i första hand ansvarar för den diskriminerande åtgärden eller underlåtenheten. Regeringen instämmer i denna synpunkt och avser därför inte att gå vidare med detta förslag nu utan frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden. 10Utökad möjlighet att överklaga till Regeringens förslag: Ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten som huvudman ska, i fråga om utbildning enligt högskolelagen, få överklagas till på den grunden att beslutet strider mot förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget och påpekar vikten av att tillförs resurser bl.a. för att utveckla kunskap och kompetens inom området. påpekar att förslaget kan medföra att antalet ärenden i överklagandenämnden ökar. Nämnden utgår från att den kommer att tilldelas mer resurser om förslaget medför en stor arbetsbörda för nämnden. är tveksamt till förslaget eftersom det kan ifrågasättas om är rätt forum för en sådan prövning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567) får ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten som huvudman, i fråga om utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), i vissa fall överklagas till på den grunden att beslutet strider mot något av diskrimineringsförbuden i 2 kap. 5 § diskrimineringslagen eller mot repressalieförbudet i 2 kap. 19 §. Rätten att överklaga tar sikte på lärosätenas beslut i egentlig bemärkelse och inte på någon annan typ av åtgärd eller faktiskt handlande som i och för sig kan innefatta t.ex. diskriminering. ska bifalla ett överklagande under två förutsättningar, nämligen dels att eller högskolans beslut strider mot något av de angivna förbuden, dels att detta kan antas ha inverkat på utgången i ärendet. När det framstår som klart att beslutet skulle ha blivit detsamma även om ingen diskriminering eller några repressalier förekommit, ska beslutet inte upphävas, men i sådant fall kan studenten eller sökanden ha rätt till diskrimineringsersättning enligt diskrimineringslagen. Vid bifall ska överklagandenämnden inte fatta något nytt beslut i eller högskolans ställe, utan återförvisa ärendet. ska dock visas åter enbart om det behövs. Bestämmelsen är subsidiär i Prop. 2013/14:198 förhållande till de bestämmelser om överklagande som finns i andra kan alltså studenter eller sökande överklaga ett beslut av ett universitet eller en högskola med staten som huvudman, i fråga om utbildning enligt högskolelagen (1992:1434), till med avseende på diskriminering. När tillgängligheten i fråga om bl.a. utbildning enligt högskolelagen nu föreslås utsträckas till att omfatta tillgänglighet i en vidare bemärkelse och inte bara som lokalernas tillgänglighet och användbarhet bör enligt regeringens mening även möjligheten att överklaga korrespondera med detta. Regeringen delar således promemorians förslag men förslaget bör ges en annan lagteknisk utformning som anknyter närmare till den tidigare lydelsen beträffande överklaganden med anledning av otillräckliga anpassningsåtgärder. 11Behovet av särskilda tillämpningsföreskrifter Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa något bemyndigande om att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till diskrimineringslagens förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), Handikappförbunden och delar promemorians bedömning att det inte finns något behov av att införa ett allmänt bemyndigande om att utfärda särskilda tillämpningsföreskrifter. Handisam anser att det finns en risk för att omfattande och detaljerade tillämpningsföreskrifter hämmar den flexibilitet, pragmatism och kreativitet som behövs för ett framgångsrikt tillgänglighetsarbete. akademikers centralorganisation ställer sig med tvekan bakom promemorians bedömning. delar inte promemorians bedömning. har tillämpningsföreskrifter en viktig funktion att fylla genom att förtydliga lagstiftningen. Även anser att det finns behov av särskilda tillämpningsföreskrifter. anser att det inte kan uteslutas att det finns behov av särskilda tillämpningsföreskrifter. Skälen för regeringens bedömning: Det finns redan på åtskilliga håll inom offentligrättslig lagstiftning bestämmelser som berör tillgänglighet och delaktighet för människor med funktionsnedsättning på samhällslivets olika områden. Det finns sådana bestämmelser som tar sikte på byggd miljö, information och kommunikation, transporter och verksamheten hos de statliga myndigheterna. I t.ex. plan- och bygglagstiftningen och dess tillämpningsföreskrifter liksom i närliggande riktlinjer och handböcker m.m. finns gott om väg- 2013/14:198 ledning när det gäller att säkerställa en tillgänglig byggd miljö. Motsvarande förhållande gäller för den EU-rättsliga och nationella reglering som avser tillgängliga persontransporter. I fråga om utbildningsväsendet finns, förutom i plan- och bygglagstiftningen, ledning för inrättning av skolans lokaler att hämta också i arbetsmiljölagstiftningen. Och skollagstiftningen innehåller bestämmelser om särskilt stöd till vissa elever. När det gäller verksamhet hos de statliga myndigheterna gäller förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Handisam har tagit fram riktlinjer till vägledning för hur myndigheterna kan uppfylla sina skyldigheter enligt den förordningen (Riv hindren – Riktlinjer för tillgänglighet, Handisam 2012). Denna typ av regler i annan lagstiftning m.m. kan, som nämnts, förutses få betydelse som tolkningsunderlag för att bedöma i vilken utsträckning det kan anses skäligt att åtgärder för tillgänglighet vidtas i det enskilda fallet. Skälighetsbedömningen har behandlats närmare i avsnitt 8.2. Det kan visserligen konstateras att befintlig reglering av det här slaget inte täcker alla områden och situationer där den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen kan komma att aktualiseras. Ett exempel på det rör vilka åtgärder som kan anses uppfylla kraven på särskild service i dagligvaruhandeln eller i fråga om transporttjänster. Det gör att det kan förefalla lämpligt att föreslå att en bestämmelse bör föras in i diskrimineringslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till bestämmelsen om förbud mot diskriminering i form av bristande åtgärder för tillgänglighet. Det finns dock också nackdelar med ett sådant förslag. Även med omfattande och detaljerade tillämpningsföreskrifter till en bestämmelse om tillgänglighet i diskrimineringslagen skulle det enligt regeringens uppfattning inte vara möjligt att ge någon heltäckande vägledning för bedömningen av vilka åtgärder som bör anses vara skäliga att kräva i alla olika situationer. Alltför detaljerade föreskrifter riskerar också att begränsa tillämpningen och motverka en flexibilitet som måste anses nödvändig i detta sammanhang. Sammantaget gör regeringen bedömningen att det inte finns skäl att införa ett allmänt bemyndigande om att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter till den föreslagna bestämmelsen om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska gälla i fråga om diskriminering som ägt rum före ikraftträdandet. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att lagändringarna ska Prop. 2013/14:198 träda i kraft , med undantag för ändringarna i regerings- formen som föreslås träda i kraft . Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig. har instämt i promemorians förslag. har pekat på att lång framförhållning behövs innan lagändringarna träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Regeringens förslag innebär att en ny form av diskrimineringsförbud införs på flera samhällsområden. På arbetslivsområdet och i fråga om lokaler på högskolans område ersätts de gällande tillgänglighetsreglerna med det nya diskrimineringsförbudet. Då tillämpningsområdet för de gamla och de nya reglerna delvis kan sammanfalla finns det behov av en övergångsregel. En övergångsbestämmelse bör därför införas av innebörd att diskrimineringslagen ska tillämpas enligt sin gamla lydelse på diskriminering som inträffat före ikraftträdandet. På övriga samhällsområden är förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet nytt och ska tillämpas från och med lagens ikraftträdande. 13 Konsekvens- och kostnadsanalys finns inget heltäckande förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. förbud finns på arbetslivets område och i högskolan. I högskolan är för- budet begränsat till lokalernas tillgänglighet. Regeringen anser att skyd- det mot diskriminering i princip ska vara lika oavsett diskriminerings- grund, dock med beaktande av de speciella förutsättningar som gäller för Regeringens förslag innebär ett förbud att diskriminera en person med en funktionsnedsättning på så sätt att den personen missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktions- nedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning och med hänsyn till ekonomiska och praktiska förutsättningar, varaktighet och omfattning av förhållandet eller kontakten mellan den enskilde och verksamhetsutövaren samt andra omständigheter av bety- Förslaget föreslås gälla inom samhällsområdena arbetsliv, utbildning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, varor och tjänster, allmän samman- komst, offentlig tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänst, socialför- säkring, arbetslöshetsförsäkring, statligt studiestöd, värn- och civilplikt samt offentlig anställning. Begränsningar görs i fråga om varor, tjänster och bostäder (se avsnitt Det föreslås att tillhandahållande av bostäder undantas från för- Förbudet föreslås inte heller gälla när privatpersoner tillhanda- 2013/14:198 håller varor och tjänster. Vidare undantas företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare från förbudet i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster. Näringsidkare inom hälso- och sjukvården som sysselsätter färre än tio arbetstagare undantas också. Detta innebär enligt SCB:s statistik för att av företagen på dessa samhällsområden undantas. Åtgärder för tillgänglighet bör i huvudsak handla om stöd eller personlig service, information och kommunikation samt i förekommande fall vissa åtaganden i fråga om den fysiska miljön. Regeringen anser att i den utsträckning det finns regler i lag eller annan författning om tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör dessa vara starkt vägledande för vad som kan krävas enligt den nu föreslagna bestämmelsen om bristande tillgänglighet. Det bör inte anses skäligt att kräva åtgärder som går utöver sådana krav. Den som har uppfyllt sådana krav bör kunna utgå från att ytterligare krav inte följer av diskrimineringslagen. På områden där det inte finns andra bestämmelser med krav på tillgänglighet bör de åtgärder som kan komma i fråga vara av enklare beskaffenhet. Därigenom minskar tolkningssvårigheterna för den enskilde verksamhetsansvarige om hur långt förbudet sträcker sig. Vidare begränsas vilka åtgärder som kan krävas i ett enskilt fall på så sätt att endast skäliga åtgärder kan krävas. I situationer där det finns olika handlingsalternativ som ger liknande resultat för tillgängligheten, men till olika kostnader eller med andra effekter för verksamheten, anser regeringen att det bör stå den verksamhetsansvarige fritt att välja alternativ. Förslaget är också begränsat så att krav inte kan ställas på att tillhandahålla en viss verksamhet, vara eller tjänst eller att anpassa utformningen eller innehållet i sig. Regeringen anser att utgångspunkten för finansieringen av en åtgärd för tillgänglighet bör vara att kostnader ska täckas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Detta ligger i linje med ansvars- och finansieringsprincipen som är fastslagen av . Principen innebär att miljöer och verksamheter ska utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor, som kostnaderna för anpassningsåtgärderna ses som en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. Undantag från principen kan ske när andra lösningar anses vara effektivare. Det gäller t.ex. när kostnaderna anses vara stora i förhållande till huvudmannens ekonomiska möjligheter. När staten beslutar om nya åtaganden och skyldigheter för kommunerna, ska detta finansieras av staten enligt den överenskommelse staten har med kommunsektorn. Att tillgodose krav på tillgänglighet är förenat med såväl samhällsekonomiska nyttor som kostnader. Den enskilde får genom förslaget tillgång till rättsmedel och därmed ökade möjligheter till upprättelse. Förslaget innebär också direkta effekter på tillgängligheten för enskilda genom att rätten till stöd och service av enklare beskaffenhet tydliggörs inom olika verksamheter. Sådana enkla åtgärder för tillgänglighet kan medföra att en person med funktionsnedsättning får ett minskat behov av hjälp såväl i arbetslivet och på utbildningsområdet som i samhällslivet i övrigt. En åtgärd för tillgänglighet i det enskilda fallet kan även medföra positiva effekter för andra personer. En kontrastmarkering i en trappa kan t.ex. vara nödvändig för en person med nedsatt syn men kan även förhindra att barn eller att den som har bråttom snubblar och faller. Den demografiska utvecklingen gör också att antalet äldre och därmed människor med större behov av olika anpassningar ökar. Med större frihet och ökat deltagande i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning påverkas även möjligheterna positivt för anhöriga och andra, som lägger ned mycket tid på stöd och assistans. De samhällsekonomiska kostnaderna av förslaget består av nya åtaganden för arbetsgivare, utbildningsanordnare, myndigheter, näringsidkare och andra genom att inom ramen för den egna verksamheten se till att lagen följs. Det innebär framför allt kostnader för att inhämta information om förbudets innebörd och att se över invanda vanor och handlingssätt för att säkerställa att befintliga bestämmelser om tillgänglighet i lag och annan författning efterlevs. Även andra kostnader kan uppstå, t.ex. i form av osäkerhet för den enskilde verksamhetsansvarige om omfattningen av åtgärder för tillgänglighet som kan krävas och åtgången av tid och resurser för dessa. Vilka kostnader som följer av förslaget beror på olika faktorer t.ex. vilka kontakter en verksamhetsansvarig har med personer med funktionsnedsättning och vilken kunskap som finns om möjligheterna att tillgängliggöra. Andra kostnader består av de faktiska kostnaderna för den verksamhetsansvarige att genom enklare åtgärder tillgängliggöra sin verksamhet i det enskilda fallet.