prop · H103185 · 2014-01-01 00:00:00 — I detta kapitel granskar vi om regeringen har gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar för att kunna planera och genomföra en insatsverksamhet av hög kvalitet över tiden. Det gör vi genom att dels undersöka hur tydliga de mål och krav som regeringen formulerat för uthålligheten i Försvarsmaktens insatser är och om de hänger samman. Dels om regeringen följt upp hur uthålligheten utvecklats över tiden och redovisat detta till . 7.1Fastställandet av mål och krav 7.1.1Propositionen Ett användbart försvar Första gången den nu gällande inriktningen för Försvarsmaktens förmåga till insatser beslutades var i och med beslut om propositionen (2008/09:140), Ett användbart försvar. Försvarsberedningen föreslog i förarbetena till propositionen att Försvarsmakten och efter genomförda reformer skulle öka insatsförmågan. Detta skulle ske bl.a. genom att kunna hålla upp till 2 000 personer ur markstridskrafterna insatta nationellt och internationellt. Försvarsmakten angav å sin sida i underlaget till propositionen en inriktning som innebar att förmågan till kontinuerliga insatser vid utgången av 2014 skulle uppgå till cirka 1 700 personer. Till detta ska läggas en förmåga att hålla cirka 300 personer i beredskap för evakuerings- och förstärkningsinsatser. Dessutom skulle Försvarsmakten planera för att hålla ett snabbinsatsförband i hög beredskap . Förmågan att hålla 2 000 personer kontinuerligt insatta bedömdes uppnås först . Regeringen delade i allt väsentligt Försvarsberedningens uppfattning. Regeringen föreslog i propositionen att förmågan till att i utökad grad genomföra insatser internationellt ligger fast. Men regeringen anförde att det antal insatta personer som förmågan ska omfatta kan tillåtas att bli lägre om mindre personalintensiva förband, främst inom marin- och flygstridskrafterna, efterfrågas och används. Enligt regeringens uppfattning är det då den samlade FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER effekten av bidragen som bör vara utgångspunkten för Försvarsmaktens utformning av sin förmåga, inte ett kvantitativt mål för förmågans omfattning. De krav som regeringen slutligen angav var att Försvarsmakten över tiden ska kunna genomföra upp till fyra förbandsinsatser och att en av insatserna ska kunna vara av bataljonsstridsgruppstorlek. Dessutom angavs att Försvarsmakten bör ha förmåga att påbörja en insats efter beslut samt att Försvarsmakten över tiden ska kunna hålla cirka 2000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Genom att delta med större bidrag till krishantering internationellt bedömde regeringen att möjligheterna att påverka utvecklingen i ett insatsområde ökar, liksom det svenska inflytandet i insatsernas ledning. Regeringen angav vidare att större insatser möjliggör ett mer rationellt utnyttjande av resurser eftersom proportionerna mellan verkansdelar och stöddelar blir mer gynnsamma. Därför ansåg regeringen att en av insatserna ska kunna vara av bataljonsstridsgruppstorlek. Vid sidan om kravet på internationella insatser angav regeringen även krav på nationell förmåga. För att vidmakthålla förmågan att kraftsamla vid en allvarlig konflikt som hotar säkerhet bör Försvarsmakten ha förmåga att leda förband på brigadnivå. Förmågan att leda och förstå denna typ av förband är därtill av grundläggande värde för svenska förbands möjlighet att kunna verka och vara effektiva i multinationella insatser. När det gällde inriktning på vilken typ av framtida insatser som kommer att genomföras bedömde regeringen att insatser utanför närområdet under överskådlig tid skulle ske huvudsakligen på markarenan, och att de skulle ha en markoperativ tyngdpunkt.68 Det angavs vidare att Försvarsmaktens nya insatsorganisation bör vara intagen 2014. Dock bedömdes inte samtliga förband vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. Regeringen underströk att den föreslagna utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kan ske i den takt som ekonomin medger. I propositionen angav regeringen även hur Försvarsmaktens insatsorganisation ska vara sammansatt samt fastställde vilka förband som i huvudsak ska utgöra insatsorganisation 2014.69 Vidare angavs att funktionsförbanden inom arméstridskrafterna ska organiseras i Funktionsbataljonerna sätts samman modulärt för att kunna understödja behovssammansatta fördefinierade bataljonsstridsgrupper 68Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar, s 40. bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2008/09:140, Ett användbart försvar, s 45. bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA med främst kompanienheter. Genom utvecklade modulära manöver- och funktionsbataljoner kan enheter kombineras med varandra, syftande till att i varje situation kunna använda den mest lämpliga förbandssammansättningen. Försvaret ska kontinuerligt kunna anpassa stridskrafterna så att de svarar mot de operativa förmågekraven samt samarbetsmönster i och utanför närområdet. Regeringen angav även ramarna för hur insatsorganisationen ska bemannas. Försvarsmaktens personalstruktur ska förändras så att den svarar mot det framtida reformerade försvarets behov. Senast vid utgången av 2014 skulle huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen vara bemannade med rekryterad personal. Regeringen konstaterade att de stående förbanden är kostsamma. Med anledning av detta föreslogs att kontinuerligt tjänstgörande soldater bör utgöra endast soldaterna i arméstridskrafterna, inklusive lednings- och logistikförbanden. Andelen bör dock vara tillräckligt stor för att uppfylla de krav som ställs på kompetens, samövning och tillgång till förband i hög insatsberedskap. För att möjliggöra en tillräcklig förbandsvolym och handlingsfrihet, måste det enligt regeringen finnas förband med en något lägre tillgänglighet i form av kontraktsförband. Kontraktsförbanden bemannas i huvudsak av soldater som har sin huvudsakliga sysselsättning utanför Försvarsmakten och har tjänstgöringsskyldighet för utbildning, övning och insatser. Kontraktsförbanden ska i första hand användas till att upprätthålla beredskap och till rotationsinsatser, men de kan också användas vid etablerandet av en ny insats. När det gäller kraven på förbandens användbarhet och möjlighet till insatsfrekvens anförde regeringen att insatsorganisationen normalt bör ha en beredskap som varierar i ett och samma förband över tiden beroende på insatsfrekvens och behov av återhämtning m.m. Generellt bör dock stående förband ha en högre insatsberedskap än kontraktsförband. Beredskapen bör vara nära kopplad till förutsägbarhet för individen och undvikande av överutnyttjande av personalen i t.ex. insatser internationellt.70 Med propositionen 2008/09:140 som utgångspunkt fattade regeringen ett inriktningsbeslut för Försvarsmakten för åren 2010–2014. I beslutet återgavs inte de numerära kraven på antal personal i insatser eller antal samtidiga insatser. Däremot angavs att senast vid utgången av 2014, vid beslut om höjd beredskap, ska huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig och att tillgängligheten vid höjd beredskap inte för något förband ska överstiga . Vidare angavs att insatsorganisationen 70 Proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 50. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER ska utvecklas så att delar av den kontinuerligt är tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. och att huvuddelen av förbanden i insatsorganisation 2014 normalt ska ha en beredskap som understiger . Inget förband ska normalt ha en beredskap som överstiger . Det angavs också att de ekonomiska nivåer för området Försvar, som regeringen beräknade i budgetpropositionen ska vara utgångspunkten för den årliga prövningen i respektive års budgetproposition. Vidare angavs att inriktningen för insatsorganisation 2014 respektive personalförsörjning bara kan genomföras i den takt som ekonomin tillåter. 7.1.3Regleringsbreven 2010–2013 De krav som angivits i nämnda proposition beslutades därefter i regleringsbrevet för Försvarsmakten för . I regleringsbrevet infördes kravet att Försvarsmakten ska ha förmågan att över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt, samt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek. Kraven upprepades sedan i regleringsbreven för Försvarsmakten för . Noteras kan att i samtliga regleringsbrev anges att denna förmåga ska uppnås , dock utan angivande av slutdatum för när förmågan ska vara uppnådd. 7.1.4Ändring av Försvarsmaktens instruktion Som en följd av propositionen och därpå följande inriktningsbeslut fattade regeringen beslut om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, där bland annat krav på operativ förmåga framgår. I 3a § i nämnda förordning infördes kravet att Försvarsmakten med myndighetens tillgängliga resurser ska kunna påbörja en insats efter beslut. I de beslut som regeringen fattat om anvisningar för försvarsplanering preciseras vad Försvarsmakten ska utgå från i planeringen. Försvarsmakten har genomfört planering utifrån dessa . Det saknas dock planering som avser kravet på att hålla cirka 2 000 personer kontinuerligt insatta i upp till fyra samtidiga insatser. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 7.1.6Kraven och redovisningen i budgetpropositionerna 2010–2013 Första gången den nya inriktningen av försvaret redovisas i budgetpropositionen är i propositionen , som återredovisar verksamheten . Där återges inriktningen att Försvarsmakten med delar av insatsorganisationen ska kunna påbörja genomförandet av en insats efter beslut. I budgetpropositionen angav regeringen att reformeringen av försvaret fortsätter i enlighet med den inriktning som beslutats av . Vidare återupprepades att insatsorganisationens förband bör vara tillgängliga efter beslut om höjd beredskap samt att inget förband vid ett sådant beslut bör ha en beredskapstid som överstiger . I budgetpropositionen angavs att Försvarsmakten har fortsatt att utveckla sin förmåga för att –2019, ha kapacitet att över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt samt att kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek. Utvecklingen av förmågan angavs ske med utgångspunkt från att insatser ska genomföras med förband ur insatsorganisationen eller med delar av dessa. regeringen att insatsorganisationen huvudsakligen utvecklas i enlighet med det försvarspolitiska beslutet och med bibehållen takt i försvarsreformen. 7.1.7Regeringens redovisningskrav på Försvarsmakten Vid en genomgång av de redovisningskrav som regeringen ställt på Försvarsmakten som en följd av försvarsbeslutet har vi funnit att Försvarsmakten i regleringsbreven återkommande haft i uppdrag att redovisa en värdering av myndighetens operativa förmåga vad avser att kunna genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen utifrån de uppgifter som anges i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Försvarsmakten har vidare haft i uppdrag att lämna en redogörelse för hur ekonomin, insatsorganisationen, personal- och materielförsörjningen utvecklats i förhållande till insatsorganisation 2014. Det anges i kraven att Försvarsmakten i redovisningen särskilt ska redovisa sådant som bedöms påverka iståndsättandet av insatsorganisation 2014. Därutöver har Försvarsmakten haft uppdrag att redovisa genomförda insatser och erfarenheter av dessa samt materiel och personalåtgång för insatser. Försvarsmakten har också givits redovisningskrav vad gäller personal och materielförsörjning och tillväxten av insatsorganisation 2014. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER I bilaga till regleringsbrevet har regeringen ställt särskilda krav på att Försvarsmakten ska redovisa hur insatsorganisationen utvecklas avseende insatsverksamhet, övningsverksamhet, personal, materiel, beredskap och förmåga. Detta har återredovisats av Försvarsmakten i årsredovisningen och budgetunderlagen. I regleringsbrevet 2010 gavs Försvarsmakten även i uppgift att i budgetunderlaget redovisa de bedömda särutgifterna för att vid utgången av ha cirka 1 700 personer kontinuerligt insatta nationellt och internationellt. Vidare fick Försvarsmakten i uppgift att redovisa en bedömning av hur insatsförmågan successivt ökas i termer av hur många personer som kan vara kontinuerligt insatta nationellt och internationellt samt bedöma särutgifter på årsbasis för insatser motsvarande denna förmågeutveckling. Vidare skulle redovisningen innehålla de bedömda särutgifterna för en tillfällig förstärknings- och/eller evakueringsinsats om cirka 300 personer. Detta avsåg dock kostnader och inte den materiella och personella aspekten av kravet på insatskapacitet. Vi kan mot bakgrund av detta konstatera att regeringen ställt krav på att Försvarsmakten ska redovisa hur Försvarsmakten genomför införandet av insatsorganisation 2014 i enlighet med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Vi noterar dock att när det gäller målet att kunna ha cirka 2 000 personer insatta och delta i upp till fyra insatser, så saknas krav på att specifikt redovisa denna förmåga. Den skriftliga återrapportering som regeringen lämnat till om utvecklingen av insatsorganisation 2014 och insatsförmågan har i huvudsak skett genom budgetpropositionerna åren 2010–2013. Rapporteringen har varit av övergripande karaktär och regeringen anger att utvecklingen sker i enlighet med beslutad inriktning. Vidare beskrivs översiktligt deltagande i insatser under respektive år med angivande av antal deltagande m.m. Däremot anges inte i vilken grad Försvarsmakten förmått att uppnå kravet att delta i upp till fyra samtidiga insatser eller hålla cirka 2 000 personer kontinuerligt insatta. Om utvärdering av dessa krav skett anges heller inte. Över huvud taget är rapporteringen allmänt hållet, vilket ofta är fallet i budgetpropositionen. Vi känner inte till att annan återrapportering skett till Vid kontakt med har vi även fått besked att utskottet generellt sett önskar mer detaljerad information. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 7.3Sammanfattande iakttagelser och bedömningar och regeringens höga krav på insatsorganisationens gripbarhet och förmåga till insatser kräver god planering och framförhållning för att kunna med befintliga resurser. Det ställer krav på tydlighet i styrningen av Försvarsmakten och det ställer krav på förmåga att förutse och planera för olika händelser. Regeringen måste vara tydlig med vad som förväntas av Försvarsmakten. Det ställer också krav på Försvarsmakten att vara effektiv i sin planering och sitt resursutnyttjande och att tillvarata erfarenheter. Vi har funnit att det finns delar av styrningen som är oklar när det gäller vissa begrepp samt när den förmåga som statsmakterna begär, ska ha uppnåtts fullt ut. T.ex. har vi i intervjuer med företrädare för Försvarsmakten funnit att det finns olika tolkningar av vad som avses med centrala begrepp som Insatser, uthålligt och över tiden. Otydligheten i dessa begrepp innebär att det delvis lämnas till Försvarsmakten att tolka vad som menas. Det är viktiga begrepp som avser kapacitet och förmåga till insatser och som påverkar vilken förmåga som Försvarsmakten bygger upp. Det är också oklart vad som ska räknas in i det antalskrav regeringen slagit fast, t.ex. om förstärkningsstyrkan på 300 personer ska räknas in. Vad gäller när förmågan ska ha uppnåtts, anges det i regleringsbreven att det ska ske . Försvarsmakten har tolkat detta som 2019 men ibland har det även framförts att delar av förmågan kommer att finns först . Vi noterar också att styrningen av Försvarsmaktens insatsverksamhet i andra delar är detaljerad. Det gäller då t.ex. sådant som att regeringen sätter personalramar för en truppinsats. Detta får enligt Försvarsmakten till konsekvens att det blir svårare för dem att sätta samman truppbidraget på ett optimalt sätt. Vi har vidare funnit att regeringen inte tagit fram något scenario för Försvarsmakten att planera utifrån när det gäller kravet på volym och antal insatser som anges i propositionen och regleringsbrev. Detta innebär att Försvarsmakten inte har genomfört spel som avser kravet på att hålla cirka 2 000 personer insatta i upp till fyra samtidiga insatser över tiden. Vi har vidare funnit att de brister som finns i uppfyllnaden av materiel och personal i insatsorganisationen innebär att den internationella insatsverksamheten och kraven på förband och materiel för det territoriella försvaret samt för utbildning m.m. konkurrerar om resurser. behöver vid varje internationell insats göras mot nationella behov. Vi saknar en tydlig strategi för hur denna avvägning ska göras. Vi har funnit att regeringen i regleringsbreven ställer krav på att Försvarsmakten ska redovisa hur insatsorganisation 2014 tillväxer och FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Detta redovisar regeringen i sin tur till genom främst budgetpropositionerna. Indirekt kan man dra slutsatser om Försvarsmaktens förmåga till insatser utifrån hur uppfylld insatsorganisation 2014 är. Vi noterar dock att det inte ställts något specifikt återrapporteringskrav på att Försvarsmakten ska redovisa förmågan att hålla cirka 2 000 personer insatta eller delta i upp till fyra samtidiga insatser. Vi anser att det är en brist att inte alla de angivna mål som finns i propositionen och i regleringsbreven har återredovisningskrav. Särskilt som det specifikt anges t.ex. ett visst antal personer och ett antal samtidiga insatser. Vi har heller inte funnit att Försvarsmakten på eget initiativ valt att återredovisa detta. När det gäller styrbeslut och planering av genomförda insatser har vi funnit att regeringens och beslut om att inleda eller förlänga en insats ibland fattats i ett ur förberedelsesynpunkt sent skede, vilket har skapat problem för Försvarsmakten att planera insatsen. Vi har vidare noterat att regeringen inte har krävt en utvärdering av försvarsmaktens sammantagna uthållighet i insatser. Försvarsmakten har internt genomfört kunskapsåterföring av delar av insatsverksamheten. har också genomfört ett antal studier av framförallt effekterna av enskilda insatser. Det saknas dock en utvärdering av helheten. Vår genomgång av Försvarsmaktens återrapporteringskrav visar att Försvarsmakten inte fått i uppdrag att tydligt återredovisa hur långt man kommit för att uppnå och regeringens mål för insatser. Kraven på redovisning av vad som uppnåtts inom pågående och avslutade insatser är förhållandevis allmänt hållna. Försvarsmakten bedömer heller inte själva i årsredovisningen vilken förmåga de har att sikt att uppnå målen. Vi anser att regeringen inte har givit en fullständig rapportering till utifrån samtliga de krav som ställs på insatsverksamheten i inriktningspropositionen. Rapporteringen har varit av övergripande karaktär. Regeringen anger att utvecklingen sker i enlighet med beslutad inriktning och redovisar en översikt över Försvarsmaktens deltagande i insatser under respektive år med angivande av antal deltagande m.m. Däremot anges inte i vilken grad Försvarsmakten förmått att uppnå samtliga krav som angivits i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA En av huvuduppgifterna för Försvarsmakten är enligt det försvarspolitiska inriktningsbeslutet att försvara och främja vår säkerhet genom insatser med militär trupp på eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Av den proposition71 som riksdagsbeslutet baserades på framgår att Försvarsmakten bör ha förmåga att påbörja en insats efter beslut, genomföra kortvariga insatser, samt uthålligt delta i långvariga insatser och över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska även kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek samt kunna genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer. I samtliga regleringsbrev sägs att Försvarsmakten ska utveckla sin förmåga att kunna leva upp till ovan nämnda krav. Vidare anges i propositionen att internationella insatser inom överskådlig framtid bedöms ske huvudsakligen med markstridskrafter, som således ska ha förmåga att ta terräng et cetera. Tanken med insatsorganisation 2014 är att insatser i huvudsak ska kunna ske med hela samövade förband eller förbandsenheter. Regeringen har även angivit ett mål att insatsorganisationen till största delen ska bemannas av tillfälligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Målet är att andelen kontinuerligt tjänstgörande i denna personalkategori ska utgöra högst inom lednings-, logistik- och arméförbanden72. Regeringen anger också att en rimlig tid för återhämtning efter en insats ska inplaneras. Parallellt med pågående insatser ska nationell Dessutom ska vissa förstärkningar kunna göras av de insatser som pågår. Därtill ska en EU-stridsgrupp kunna sättas upp. Mot denna bakgrund har vi formulerat följande revisionsfrågor: 1.Har Försvarsmakten förmåga att uthålligt över tiden och effektivt genomföra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat om och har erfarenheter tagits om hand? 71Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 72Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar, sidan 49. bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 2.Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet av hög kvalitet över tiden samt redovisat resultatet för ? har prövat förutsättningarna för att Försvarsmakten ska kunna klara av att genomföra insatser i den omfattning som regeringen och beslutat dels , dels då insatsorganisation 2014 ska vara helt införd. övergripande bedömning är att Försvarsmakten varken eller kommer att nå upp till kraven. bedömer att förmågan är bristfällig att leva upp till kraven även då insatsorganisation 2014 är fullt införd. Analysen pekar tydligt på att det i närtid inte finns tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. Inte heller när insatsorganisationen är uppfylld finns enligt vår analys möjligheter att fullt ut leva upp till alla de krav som ställts på insatsverksamheten och lösa givna beredskaps- och utbildningsuppgifter. För det första är antalet markoperativa bataljoner och antalet stöd- och funktionsförband direkt gränssättande för uthålliga insatser. För det andra torde antalet GSS/K73 inte fullt ut räcka till för att kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra internationella insatser utomlands. För det tredje räcker inte materielen till för att genomföra samtliga uppgifter. Dessutom finns en problematik med att ett betydande antal särskilda nyckelkompetenser saknas och måste rekryteras i särskild ordning. Därtill har Försvarsmakten anmält en långsiktig obalans inom både förbands- och materielanslaget, som de anser förhindrar genomförandet av reformen74. De utvärderingar som Försvarsmakten har gjort av förmågan till insatser har inte utgått ifrån hela kravbilden, såsom möjligheten att hålla cirka 2 000 personer insatta och delta i upp till fyra samtidiga förbandsinsatser. 73Kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän. Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (, HKV 23 381:53871). Försvarsmaktens svar på uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning (, HKV 23 321:55190). Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien (, FM 2013-276:1). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Vilka möjligheter som trots allt finns har enligt inte prövats i tillräcklig utsträckning av Försvarsmakten.