prop · H103248 · 2014-09-02 00:00:00 — 3Guidelines on International Protection: Membership of av within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 7 2002. 4Guidelines on International Protection: Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the Ceased Circumstances ), HCR/GIP/03/03, 10 February 2003. 5Guidelines on International Protection: Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 23 2003. 6Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion : Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, . 7Guidelines on International Protection: Religion-Based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/04/06, . 8Guidelines on International Protection: The Application of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees to victims of trafficking and persons at risk of being trafficked, HCR/GIP/06/07, . 9Guidelines on International Protection: Child Asylum Claims under Articles 1A(2)and 1(F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/09/08, . 10Guidelines on International Protection: Claims to Refugee Status based on Sexual Orientation and/or Gender Identity within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/12/09, 11Guidelines on International Protection: Claims to Refugee Status related to within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/13/10, . och om innehållet i det beviljade skyddet (det första skydds- grundsdirektivet)12. Direktivet trädde i kraft och är en del av EU:s gemensamma europeiska asylsystem som grundas på en fullständig tillämpning av och New York- Huvudsyftet med direktivet är dels att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Medlemsstaterna får ha förmånligare bestämmelser än de som finns i direktivet. 5.2Innehållet i det första skyddsgrundsdirektivet Kapitel I i det första skyddsgrundsdirektivet innehåller allmänna bestämmelser. Artikel 1 anger direktivets syfte och räckvidd. I artikel 2 finns definitioner av bl.a. följande begrepp. Med internationellt skydd avses flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Med flykting avses en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av undantagsbestämmelserna i direktivets artikel 12. Med flyktingstatus avses en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som flykting. Med person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande avses en tredjelandsmedborgare eller statslös person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte omfattas av undantagen i artikel 17.1 och 17.2 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill, begagna sig av det landets skydd. Med status som alternativt skyddsbehövande avses en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som en person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande. 12 EUT L 304, 30.9.2004, s. 12 (Celex 32004L0083), efter ompublicering EUT L 204, , s. 24, rättad Celex 32004L0083R(02). Med familjemedlemmar avses följande familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och om familjen existerade redan i ursprungslandet: Make och ogift partner i en stadigvarande relation om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess Underåriga ogifta barn till sådana par eller till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande under förutsättning att de är beroende av flyktingen eller den alternativt skyddsbehövande för sin försörjning. ska likställas med biologiska barn. Med underåriga utan medföljande vuxen avses tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som är som anländer till en medlemsstats territorium utan att vara i sällskap med en vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för dem, så länge de inte faktiskt tas om hand av en sådan person. Begreppet omfattar också underåriga som lämnas ensamma utan medföljande vuxen efter det att de rest in på en 5.2.2 Bedömning av ansökningar om internationellt skydd I kapitel II i det första skyddsgrundsdirektivet finns bestämmelser som ska tillämpas vid bedömningen av ansökningar om internationellt skydd. Artikel 4 handlar om bedömning av fakta och omständigheter. Artikel 5 innehåller bestämmelser om internationellt skyddsbehov sur place skyddsbehov som uppstår på plats utanför hemlandet). I artikel 6 anges vilka aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada. Artikel 7 innehåller en uppräkning av aktörer som ger skydd och där anges också närmare vilka åtgärder av en aktör som normalt ska anses innebära skydd. I artikel 8 finns bestämmelser om internt skydd. 5.2.3 Förutsättningar för att betraktas som flykting Kapitel III i det första skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om förutsättningarna för att betraktas som flykting. I artikel 9 anges vad som avses med förföljelse. Av artikeln framgår att det måste finnas ett samband mellan förföljelsen och de skäl till förföljelsen som anges i artikel 10 (dvs. ras, religion, nationalitet, särskild samhällsgrupp och politisk åskådning). I artikel 10 finns en uppräkning av ett antal faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av de olika skälen till förföljelsen. Av artikel 11 framgår när en flykting ska upphöra att vara flykting. I artikel 12 anges vilka som är undantagna från att kunna anses som flyktingar. I kapitel IV i det första skyddsgrundsdirektivet finns bestämmelser om flyktingstatus. Artikel 13 handlar om beviljande av sådan status. I artikel 14 finns bestämmelser om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus. 5.2.5Förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande Kapitel V i det första skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om förutsättningarna för att betraktas som alternativt skyddsbehövande. Av artikel 15 framgår att allvarlig skada utgörs av a) dödsstraff eller avrättning, b) tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet, eller c) allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Artikel 16 reglerar när en person upphör att uppfylla kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande. I artikel 17 anges vilka som är undantagna från att kunna betecknas som alternativt skyddsbehövande. 5.2.6Status som alternativt skyddsbehövande I kapitel VI i det första skyddsgrundsdirektivet finns bestämmelser om status som alternativt skyddsbehövande. Artikel 18 handlar om beviljande av sådan status. I artikel 19 finns bestämmelser om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya status som alternativt skyddsbehövande. 5.2.7Innebörden av internationellt skydd Innebörden av internationellt skydd framgår av kapitel VII i det första skyddsgrundsdirektivet, där det förutom allmänna bestämmelser i artikel 20 finns bestämmelser om skydd mot avvisning (artikel 21), information (artikel 22), sammanhållning av familjer (artikel 23), uppehållstillstånd (artikel 24), resedokument (artikel 25), tillträde till arbetsmarknaden (artikel 26), tillträde till utbildning (artikel 27), sociala förmåner (artikel 28), hälso- och sjukvård (artikel 29), underåriga utan medföljande vuxen (artikel 30), tillgång till bostad (artikel 31), rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten (artikel 32), tillgång till integrationsfrämjande åtgärder (artikel 33) och återvandring (artikel 34). 6 Skyddsbehövande i svensk rätt De centrala bestämmelserna om flyktingar och andra skyddsbehövande finns i 4 kap. utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. tolkningen av bestämmelserna om flyktingar kan, förutom i förarbeten och praxis, hämtas i de rekommendationer som ges i och de slutsatser som utfärdas av (prop. 1996/97:25 s. 97 och Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2006:1). Det första skyddsgrundsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 1 januari 2010.13 I 4 kap. 1 § UtlL definieras begreppet flykting. Definitionen motsvarar i princip den som finns i artikel 1 A 2 i , reviderad genom New York-protokollet, och i skyddsgrundsdirektivet. Med flykting avses i utlänningslagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd (4 kap. 1 § första stycket UtlL). Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda (4 kap. 1 § andra stycket UtlL). Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit (4 kap. 1 § tredje stycket UtlL). I 4 kap. 2 § UtlL definieras alternativt skyddsbehövande. Definitionen motsvarar i princip den som finns i skyddsgrundsdirektivet. Med alternativt skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § (dvs. flyktingdefinitionen) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd (4 kap. 2 § första stycket UtlL). Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 § andra stycket UtlL). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 § tredje stycket UtlL). I 4 kap. 2 a § UtlL definieras övrig skyddsbehövande. Definitionen infördes i samband med genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet, men har sitt ursprung i äldre bestämmelser. Med övrig skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ UtlL (dvs. definitionerna av flykting och 2009/10:31, bet. 2009/10:SfU8, rskr. 2009/10:133. alternativt skyddsbehövande) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (4 kap. 2 a § första stycket UtlL). Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 a § andra stycket UtlL). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 a § tredje stycket UtlL). Av 4 kap. 2 b och 2 c §§ UtlL framgår när en utlänning är utesluten från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande. En utlänning som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd ska enligt 4 kap. 3 § UtlL förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 1 § och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 2 b §. Flyktingstatusförklaring får dock vägras under vissa förutsättningar. En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, ska enligt 4 kap. 3 a § UtlL förklaras vara alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 2 § eller övrig skyddsbehövande (övrig skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 2 a § och inte är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 2 c §. I 4 kap. 5 b och 5 c §§ UtlL anges förutsättningarna för att återkalla en flyktingstatusförklaring, en alternativ skyddsstatusförklaring eller en övrig skyddsstatusförklaring. Förutsättningarna för att en utlänning ska upphöra att vara flykting eller annan skyddsbehövande anges i 4 kap. 5 och 5 a §§ UtlL. En flykting upphör att vara flykting om han eller hon 1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare, 2. av fri vilja på nytt förvärvar det medborgarskap som han eller hon har förlorat, 3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd, 4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där han eller hon är medborgare eller som statslös tidigare hade sin vistelseort, eller 5. på grund av väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller i det land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra att använda sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. En utlänning upphör att vara alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande, om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre föreligger eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsentliga och bestående förändringar beaktas. Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i har enligt 5 kap. 1 § UtlL som huvudregel rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet ska vara permanent eller gälla . Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare Uppehållstillståndet får dock inte ha en kortare giltighetstid 7 Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet antog och rådet det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Direktivet trädde i kraft och skulle ha varit genomfört i medlemsstaterna . Syftet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet är att i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet åstadkomma en ökad harmonisering samt ett förtydligande och ett förenklande av reglerna inom EU vad gäller grunderna för skydd och skyddets innehåll. Därigenom kan ett mer effektivt asylsystem uppnås. I skälen till det omarbetade skydds- grundsdirektivet anges bl.a. att hänsyn bör tas till Stockholms- programmets uppmaning om att inrätta en enhetlig status för flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, med undantag för de avvikelser som är nödvändiga och objektivt motiverade, och att personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande bör beviljas samma rättigheter och förmåner som dem som flyktingar beviljas enligt detta direktiv, och på samma villkor som dessa. Stockholmsprogrammet antogs av EU:s stats- och regeringschefer och anger ramarna när det gäller EU- arbetet för polis- och tullsamarbete, räddningstjänst, straffrättsligt och civilrättsligt samarbete, asyl, migration och viseringspolitik för åren 2010–2014. I skälen anges vidare att skyldigheten att införliva det omarbetade skyddsgrundsdirektivet med nationell lagstiftning endast bör gälla de bestämmelser som innebär en innehållsmässig ändring i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet. Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet tillåter enligt artikel 3 att medlemsstaterna inför eller behåller förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med direktivet. I den svenska versionen av det första skyddsgrundsdirektivet översätts person eligible for subsidiary protection med alternativt skyddsbehövande, vilket också är det uttryck som förekommer i svensk rätt. I den svenska versionen av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet översätts person eligible for subsidiary protection med subsidiärt skyddsbehövande. Eftersom det endast är den svenska översättningen som ändrats och för att inte onödigt komplicera texten i denna proposition kommer i det följande endast uttrycket alternativt skyddsbehövande att användas även när det redogörs för eller hänvisas till artiklar i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. 7.2Förändringarna i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet Med familjemedlem avses enligt artikel 2 h i det första skydds- grundsdirektivet bl.a. underåriga ogifta barn till den som beviljats internationellt skydd om de är beroende av honom eller henne för sin försörjning. Kravet på beroendeställning tas bort i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (artikel 2 j). Vidare utvidgas begreppet familje- medlem i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet till att även avse fadern, modern eller någon annan vuxen som ansvarar för den person som beviljats internationellt skydd enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten, om den som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift (artikel 2 j). 7.2.2Aktörer som ger skydd Enligt artikel 7.1 i det första skyddsgrundsdirektivet kan skydd mot förföljelse eller allvarlig skada ges av staten eller parter eller organisationer, inklusive internationella organisationer, som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet görs ett tillägg till artikel 7.1 så att det anges att endast dessa aktörer kan ge skydd. Vidare görs ett tillägg av vilket det framgår att en förutsättning är att dessa aktörer är villiga och kapabla att erbjuda skydd. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet görs också ett tillägg till artikel 7.2 av vilket det framgår att skydd mot förföljelse eller allvarlig skada måste vara verksamt och inte av en tillfällig natur. Medlemsstaterna får enligt artikel 8.1 i det första skyddsgrundsdirektivet besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd om det i en del av ursprungslandet inte finns någon välgrundad fruktan för förföljelse eller någon verklig risk för att lida allvarlig skada, och sökanden rimligen kan förväntas uppehålla sig i den delen av landet. skyddsgrundsdirektivet görs ett tillägg till artikel 8.1 att detsamma gäller om den sökande i en del av ursprungslandet har tillgång till skydd mot förföljelse eller allvarlig skada enligt definitionen i artikel 7. anges att en förutsättning för att internt skydd ska anses föreligga är att den sökande på ett säkert och lagligt sätt kan resa till och beviljas rätt till inresa i den delen av landet och rimligen kan förväntas bosätta sig där. Enligt artikel 8.2 i det första skyddsgrundsdirektivet ska medlems- staterna vid prövning av om någon del av ursprungslandet överensstämmer med artikel 8.1 beakta de allmänna omständigheter som råder i den delen av landet och sökandens personliga förhållanden. omarbetade skyddsgrundsdirektivet görs ett tillägg till artikel 8.2 att medlemsstaterna för detta ändamål ska se till att exakt och aktuell information inhämtas från relevanta källor, såsom UNHCR och Europeiska stödkontoret för asylfrågor. I artikel 8.3 i det första skyddsgrundsdirektivet finns en fakultativ bestämmelse som ger en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa internt skydd oaktat tekniska hinder för återvändande till ursprungs- Denna möjlighet tas bort i det omarbetade skyddsgrunds- I det första skyddsgrundsdirektivet anges i artikel 9.3 att det måste finnas ett samband mellan de skäl till förföljelse som anges i artikel 10 och den förföljelse som anges i artikel 9.1. I artikel 9.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges att det måste finnas ett samband mellan skälen till förföljelse som anges i artikel 10 och den förföljelse som anges i artikel 9.1 eller avsaknaden av skydd mot sådan förföljelse. 7.2.5 Skäl till förföljelsen I det första skyddsgrundsdirektivet anges i artikel 10, som anger faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av skälen till förföljelsen, att i fråga om särskild samhällsgrupp kan bl.a. könsrelaterade aspekter beaktas, utan att dessa i sig ger upphov till en presumtion för denna artikels tillämplighet. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges i stället att det vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp, eller när ett karaktäristiskt drag hos en sådan grupp ska fastställas, ska vederbörlig hänsyn tas till könsrelaterade aspekter, inbegripet könsidentitet. 7.2.6 Upphörande av att vara flykting I det första skyddsgrundsdirektivet anges i artikel 11.1 att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska upphöra att vara flykting bl.a. om han eller hon kan fortsätta att vägra att begagna sig av skyddet i det land där han eller hon är medborgare eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre finns, eller om han eller hon utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre finns. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet görs ett tillägg till artikel 11 (artikel 11.3) där det anges att dessa bestämmelser om upphörande av att vara flykting inte ska tillämpas på flyktingar som kan åberopa tungt vägande skäl grundade på tidigare förföljelse för att inte vilja begagna sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare eller, om det är fråga om en