prop · H103193 · 2014-03-18 00:00:00 — att motverka dessa.10 Om huvudmannen inte uppfyller sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot kränkningar kan huvudmannen bli tvungen att betala skadestånd eller diskrimineringsersättning.11 Statens ansvar är att stödja huvudmännen i arbetet mot kränkningar, följa upp och utvärdera skolväsendet samt att utöva tillsyn av huvudmän och skolor. Staten ska därmed ge förutsättningar och bidra till en god och trygg arbetsmiljö utan kränkande behandling och trakasserier i skolan.12 kan en elev som har blivit utsatt för kränkande behandling anmäla detta till Skolinspektionen (2006–2008 hade ansvaret). En särskild ombudsman, elevombudet (), finns inom Skolinspektionen, som bland annat har till uppgift att företräda kränkta elever i domstol.13 En anmälan om trakasserier gjordes 2006–2009 till ansvarig ombudsman för den diskrimineringsgrunden.14 infördes en samlad diskrimineringslag med en ombudsman, (), som bland annat har till uppgift att bedriva tillsyn över att lagen följs. Inom området för kränkande behandling och trakasserier har Skolinspektionen, BEO och DO ansvar för informationsspridning och tillsyn. Därtill finns som har tillsyn över arbetsmiljölagen (1977:1160) och som är förvaltningsmyndighet för skolväsendet. ska stödja förskolor, skolor och huvudmän i deras arbete för att främja likabehandling och förebygga och åtgärda kränkande behandling och trakasserier.15 Även DO har ett främjande uppdrag.16 2009/10:UbU21 s. 90, rskr. 2009/10:370. 9Den som är huvudman för skollagsreglerad verksamhet, det vill säga den ansvariga kommunala nämnden eller styrelsen för fristående verksamheter. 106 kap. 10 § skollagen (2010:800) och 2 kap. 7 § diskrimineringslagen (2008:567). 116 kap. 12 § skollagen (2010:800) och 5 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). 12Se 26 kap. skollagen (2010:800). 13Lag (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever upphävdes . I och med lagens upphörande flyttades skrivningar om kränkande behandling till skollagen (1985:1100) och skrivningarna om diskriminering till diskrimineringslagen (2008:567) 14De tidigare ombudsmännen var HO, HOMO, DO och . 15Förordning (2011:555) med instruktion för . 162 § lag (2008:568) om . GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Statens insatser syftar till att motverka kränkningar i skolan, men det finns indikationer på att systemet inte fungerar så effektivt som det är tänkt. Det viktigaste för en utsatt elev är att eleven vet var man kan vända sig och att det finns ett effektivt skydd. förstudie visade att det stora antalet myndigheter inom området kan försvåra för skolor och elever att veta var man ska vända sig om eleven anser att huvudmannen inte har gjort tillräckligt för att förbättra elevens situation. Det finns också indikationer på att anmälningar utreds olika av myndigheterna beroende på om en elev har blivit utsatt för kränkande behandling eller blivit trakasserad. För en utsatt elev har skillnaderna i lagarnas definitioner ingen betydelse. Det handlar om att eleven ska få upprättelse oavsett arten på kränkningen. Sammantaget har detta motiverat att granska de statliga insatserna mot kränkande behandling och trakasserier i skolan, som en del av den pågående granskningsstrategin på skolområdet. Syftet med granskningen är att undersöka om statens insatser i form av tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Med tillsyn avses i denna granskning dels enskilda anmälningsärenden, dels tillsyn av huvudmäns och skolors främjande och förebyggande arbete. Granskningen omfattas av regeringen, DO, Skolinspektionen/BEO, och . Utifrån syftet har följande revisionsfrågor formulerats: Får elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier en likabehandling av staten? Är den statliga tillsynen av huvudmäns och skolors arbete för att främja elevers lika rättigheter samt förebygga kränkande behandling och trakasserier effektiv? Får huvudmän och skolor tillräckligt användbart stöd för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier? KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Utgångspunkten för denna granskning är skollagens bestämmelse om att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero.17 Det vill säga en miljö utan kränkningar. Under respektive revisionsfråga preciseras granskningens bedömningsgrunder. 1.3.1Får elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier en likabehandling av staten? För att skydda de elever som utsätts för kränkande behandling infördes lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (2006:67), även kallad barn- och elevskyddslagen.18 överfördes vissa delar av barn- och elevskyddslagen till diskrimineringslagen (2008:567) och till skollagen.19 Enligt förarbetena till den nya diskrimineringslagen skulle delningen av barn- och elevskyddslagen inte innebära att barns ställning försvagades. Tvärtom skulle den nya ordningen ses som en förstärkning av elevers rätt.20 Med andra ord skulle delningen av barn- och elevskyddslagen inte få konsekvenser för elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier. Revisionsfrågan syftar till att besvara om elever efter delningen av barn- och elevskyddslagen får en likabehandling av staten. Enligt förarbetena till barn- och elevskyddslagen ska BEO hjälpa eleven till rätta när ombudet inte själv är behörigt att handlägga ärendet, till exempel när det enbart handlar om trakasserier eller annan diskriminering. I praktiken handlar det då om att hänvisa eleven till rätt ombudsman på ett för eleven godtagbart sätt.21 BEOs uppdrag innefattar att ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör åtgärder mot kränkande behandling i skollagen samt genom rådgivning och upplysning förklara hur bestämmelserna förhåller sig till diskrimineringslagen.22 DO ska verka för lika rättigheter och möjligheter och ska genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsätts för trakasserier kan ta till vara sina rättigheter. DO ska vidare inom sitt 175 kap. 3 § skollagen (2010:800). 2005/06:38 s. 68, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. 19När diskrimineringslagen (2008:567) infördes överfördes reglerna om kränkande behandling till 14 a kap. skollagen (1985:1100). Begreppet annan kränkande behandling togs bort genom 14 a kapitlet. I 6 kap. skollagen (2010:800) handlar det om kränkande behandling och inte annan kränkande behandling. 2007/08:95 s. 468, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219. 2005/06:38 s. 118, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. 2213 § förordningen (2011:556) med instruktion för . GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET verksamhetsområde informera, utbilda överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer.23 I förarbetena till diskrimineringslagen anges att ombudsmannen i ett diskrimineringsmål även kan föra talan i domstol för en elev som har blivit kränkt enligt skollagen. Även BEO har möjlighet att enligt skollagen föra annan talan i domstol.24 DO och Skolinspektionen/BEO ska komma överens om vilken myndighet som lämpligen bör föra sådan talan utifrån elevens bästa.25 För den enskilde eleven ska det inte ha någon betydelse att DO och Skolinspektionen/BEO har att tillämpa flera lagrum. I förarbetena betonas också vikten av samarbete mellan myndigheterna för att underlätta för eleven.26 I förarbetena till barn- och elevskyddslagen anges att eftersom flera myndigheter får tillsyn över den nya lagen är det viktigt att Skolverkets27 och berörda myndigheters tillsyn av anmälningsärenden klargörs och att regeringen noga ska följa hur tillsynen utövas på området.28 Mot bakgrund av ovanstående reglering och förarbeten anser att följande måste uppfyllas: Skolinspektionen/BEO och DO bör vara tydliga gentemot elever vilken myndighet som har ansvar för anmälan om kränkande behandling och trakasserier. En förutsättning för att elever ska kunna anmäla kränkande behandling eller trakasserier är att de känner till sina rättigheter. BEO och DO har ett ansvar för att informera elever om dessa. Vid utredningar av anmälningar om kränkande behandling eller trakasserier ska elever kunna få en likabehandling av sitt ärende oavsett vilken myndighet som utreder. 231-3 §§ lagen (2008:568) om . 246 kap. 15 § skollagen (2010:800). 256 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567) och prop. 2007/08:95 s. 430, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219. 2007/08:95 s. 468, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219. 27Vid införandet av barn- och elevskyddslagen (2006:67) hade tillsyn över skolväsendet. Förordningen (2002:1160) med instruktion för . Tillsynen av skolväsendet fördes över till Skolinspektionen 2008. Förordningen (2008:613) med instruktion för trädde i kraft . Tillsynen övergick då till Skolinspektionen. Skolinspektionen har tillsyn över det offentliga skolväsendet och fristående skolor som motsvarade en skolform inom detta. Den nya skollagen innebar därvid bara en terminologisk förändring såtillvida att skolväsendet enligt nya lagen motsvarar det offentliga skolväsendet och motsvarande fristående skolor enligt gamla lagen. Det gjordes alltså ingen ändring i sak 2011 avseende Skolinspektionens tillsynsområde. 2005/06:38 s. 118, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Skolinspektionen/BEO och DO ska samverka och bör kunna skicka relevanta anmälningar mellan sig för att underlätta för elever som anmält kränkande behandling eller trakasserier. Regelverket bör vara utformat så att det finns förutsättningar för en likabehandling av elever vid anmälan om kränkande behandling eller trakasserier. I detta ingår regler om ersättning, domstolsförfarandet och sanktioner. Regeringen ska klargöra Skolinspektionens/BEOs och DOs ansvar och följa hur tillsynen av anmälningsärenden bedrivs inom området för kränkande behandling och trakasserier i skolan. 1.3.2Är den statliga tillsynen av huvudmäns och skolors arbete för att främja elevers lika rättigheter samt förebygga kränkande behandling och trakasserier effektiv? Skolinspektionens, och tillsyn överlappar delvis men bedrivs utifrån olika lagar.29 En god samverkan mellan myndigheterna är betydelsefull för att huvudmän och skolor ska slippa besökas av tre myndigheter som utövar tillsyn av samma sak och för att hushålla med statens medel. För att bedöma myndigheternas samverkan utgår bland annat från 6 § förvaltningslagen (1986:223). Här anges att alla myndigheter ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Även i förarbetena till skollagen påtalas vikten av samverkan där myndigheterna har ansvar över samma tillsynsobjekt. Samverkan är viktig för att verksamheten ska bedrivas effektivt, men också för att det ska bli enklare för enskilda att ha kontakt med myndigheterna.30 Mot bakgrund av ovanstående reglering och förarbeten anser att följande måste uppfyllas: Skolinspektionen ska utöva tillsyn över skolors arbete för att motverka kränkande behandling, så att skolor och huvudmän uppfyller lagens krav om trygghet och studiero samt arbetar för att förebygga kränkande behandling. Skolinspektionens tillsyn av detta är viktig eftersom en trygg och säker miljö utan kränkande behandling enligt riksdag och regering är en förutsättning för att barn och unga ska må bra. DO ska utöva tillsyn så att diskrimineringslagen följs, vilket i sin tur kan leda till att diskrimineringsfrågorna uppmärksammas i skolorna. 29Jämför med 26 kap. 3 § skollagen (2010:800), 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160). 4 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). 2009/10:165 s. 543, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET ska utöva tillsyn över elevers psykosociala arbetsmiljö. Tillsynen ska bland annat syfta till att förebygga kränkningar mellan elever samt mellan personal och elever. Vid överlappningar av tillsynsansvar ska myndigheterna samverka för att minska belastningen för skolor och huvudmän. Regeringen ska noga följa hur tillsynen bedrivs inom området för kränkningar i skolan och skapa förutsättning för myndigheterna att bedriva sin tillsyn (se avsnitt 1.3.1. 1.3.3Får huvudmän och skolor tillräckligt användbart stöd för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier? Som bedömningsgrund för att granska om myndigheterna uppfyller sina informations- och stödjande uppdrag utgår granskningen från diskrimineringslagen (2008:567), lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen31 samt myndigheternas respektive instruktioner.32 ska stödja skolor och huvudmän i deras utveckling av det främjande, förebyggande och åtgärdande arbetet mot diskriminering, trakasserier och kränkande behandling.33 Det handlar om generella utvecklingsinsatser som är motiverade utifrån brister och problem som identifierats genom olika nationella och internationella studier. Skolinspektionen har ett förebyggande uppdrag. Skolinspektionen ge råd och vägledning inom ramen för sin tillsynsverksamhet.34 DO har specialkunskaper inom området för diskriminering, vilka övriga myndigheter saknar. DO ska bland annat genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsätts för trakasserier kan ta till vara sina rättigheter.35 är förvaltningsmyndighet för arbetsmiljöfrågor.36 En del av det ansvaret innebär att ska utarbeta och sprida information inom arbetsmiljöområdet, vilket inkluderar kränkande behandling.37 312-3 §§ lagen (2008:568) om . 322 § förordningen (2007:913) med instruktion för , 1 § förordningen (2011:555) med instruktion för , 13 § förordningen (2011:556) med instruktion för . 33Jämför med 4 § förordningen (2011:555) med instruktion för . 3426 kap. 9 § skollagen (2010:800). 352 § lagen (2008:568) om . 36Förordning (2007:913) med instruktion för . 372 § p. 10 förordningen (2007:913) med instruktion för . KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? I förarbetena till barn- och elevskyddslagen uppger regeringen intentionen att initiera och följa upp insatser för att främja och stödja såväl huvudmän som skolor i arbetet med att motverka alla former av kränkningar.38 Ovan nämnda myndigheter har alla ett ansvar för att sprida information och kunskap till huvudmän och skolor inom sitt verksamhetsområde i syfte att främja arbetet för elevers lika rättigheter och för att motverka kränkande behandling och trakasserier. För att detta ska anses ske på ett effektivt sätt anser att följande måste uppfyllas: Ansvariga myndigheter måste kunna identifiera det behov av stöd som huvudmän och skolor har och ta fram ett ändamålsenligt stöd utifrån detta behov. Det ska finnas möjlighet för huvudmän och skolor att få råd och vägledning av Skolinspektionen vid påtalade brister i samband med tillsynen. DO och ska arbeta så att kännedomen om diskrimineringslagstiftningen och arbetsmiljölagstiftningen får genomslag bland huvudmän och skolor. Regeringen styr myndigheterna och bör följa upp deras stödinsatser för att motverka alla former av kränkningar. Granskningen omfattar regeringens och nämnda myndigheters arbete som syftar till att motverka kränkande behandling och trakasserier av elever i grund- och gymnasieskolan. har dock inte granskat huvudmännens och skolornas faktiska arbete. Vi har inte heller mätt effekterna av de statliga insatserna. I granskningen ingår anmälningar om kränkande behandling till Skolinspektionen och trakasserier till DO . Skolinspektionens kvalitetsgranskning omfattas inte av granskningen. I granskningen ingår inte sanktionsmöjligheter och anmälan om olyckor, annan skadlig inverkan och tillbud. Motivet till denna avgränsning är att dessa anmälningar och myndighetens sanktioner inte baseras på anmälningar från elever och att det inte är möjligt att få statistiken uppdelad på ett sätt som gör att ärenden som rör elever framgår. 2005/06:38 s. 68, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET För att besvara revisionsfrågorna har flera olika metoder använts. Dessa preciseras närmare under respektive revisionsfråga. Inom granskningens samtliga områden har dokumentstudier och intervjuer genomförts. För att få en uppfattning om problemen inom området och olika aktörers syn har , kommuner och landsting, , , elevkårer, elevråd, Skolledarna samt antimobbningsorganisationen intervjuats. För att ta reda på regeringens insatser och styrningen av myndigheterna har intervjuer genomförts med tjänstemän vid och . 1.5.1Får elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier en likabehandling av staten? För att besvara om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier till staten får en likabehandling har genomfört dokumentstudier av bland annat relevanta lagar, förarbeten, propositioner och betänkanden samt Skolinspektionens respektive DOs av anmälningsärenden. Inom ramen för granskningen har relevant statistik begärts in och analyserats. Mer specifikt är det statistik om antalet anmälningar om kränkande behandling respektive trakasserier som har kommit in till Skolinspektionen och DO samt andelen beslut med kritik i ärenden som rör kränkande behandling vid de olika regionkontoren på Skolinspektionen. Vidare berör statistiken antalet skadeståndsbeslut, domar och förlikningar samt antalet ärenden som har förts över mellan Skolinspektionen och DO . Se rapportens elektroniska bilaga 1 på webbplats för en redogörelse av statistiken: . Intervjuer har genomförts med chefer och handläggare för anmälningsärenden vid DO och Skolinspektionen (inklusive Barn- och elevombudet) för att få en förståelse för hur anmälningar utreds. Dessutom har träffat en av sekreterarna för den statliga utredningen för jämställdhet i skolan. 1.5.2Är den statliga tillsynen av huvudmäns och skolors arbete för att främja elevers lika rättigheter samt förebygga kränkande behandling och trakasserier effektiv? För att besvara om den statliga tillsynen av skolors arbete för att förebygga kränkande behandling och trakasserier är effektiv har KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? genomfört dokumentstudier av bland annat samverkansavtal mellan myndigheter, propositioner och betänkanden. Statistik, tillsynsbeslut och bedömningsunderlag från Skolinspektionen har också analyserats. har dessutom genomfört intervjuer med chefer, processägare och inspektörer vid Skolinspektionen och chefer och inspektörer vid samt chefer och utredare vid DO. Syftet med intervjuerna har varit att få en förståelse för hur tillsynen i skolor genomförs och omfattningen av tillsynen. Vidare har träffat en av sekreterarna för en pågående statlig utredning om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. 1.5.3Får huvudmän och skolor tillräckligt användbart stöd för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier? För att besvara frågan har har gjort en kartläggning av det stöd som myndigheterna erbjuder till skolor och huvudmän. För utförligare information om det stöd som finns, se elektronisk bilaga 4 till granskningsrapporten på webbplats: . Intervjuer med tjänstemän och chefer vid berörda myndigheter har dessutom genomförts för att få information om de insatser som myndigheterna erbjuder huvudmän och skolor. har genomfört två enkäter, en till rektorer och en till lärare i grund- och gymnasieskola. Syftet med enkäterna har varit att få rektorers och lärares syn på de statliga stödinsatserna samt om staten har gett skolorna förutsättningar att bedriva ett effektivt främjande arbete för elevers lika rättigheter och förebyggande arbete mot kränkande behandling och trakasserier i skolan. För utförligare information om enkätundersökningarnas genomförande finns två enkätbilagor till rapporten, bilaga 2 och 3, på webbplats: . har gjort fyra fallstudier för att få en förståelse för hur det faktiska arbetet ute på skolor kan se ut och hur huvudmän, rektorer och lärare uppfattar det stöd staten ger, samt hur de uppfattar den statliga tillsynen. En fallstudie innebär att vi har besökt en skola där rektor och lärare har intervjuats. har även träffat representanter från huvudmannen, nämndordföranden och skolchefen. Totalt har 14 intervjuer genomförts (varav en telefonintervju) med totalt 21 personer. Målsättningen var att besöka såväl skolor med ett bra förebyggande arbete som skolor där det förekommit vissa problem i det förebyggande arbetet. Urvalskriterierna för fallstudierna var följande: Två skolor med en hög respektive en låg andel elever som kände sig trygga enligt kommuner och landstings elevenkäter om trygghet.39 De utvalda skolorna skulle ha minst ett anmälningsärende till Skolinspektionen som 39 kommuner och landsting (2013). GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET rörde kränkande behandling. Slutligen skulle skolorna ha varit föremål för en regelbunden tillsyn av Skolinspektionen . Kränkande behandling är enligt 6 kapitlet i skollagen ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen kränker ett barns eller en elevs värdighet.40 Med diskriminering avses enligt diskrimineringslagen41: Direkt diskriminering: att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle behandlas i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Indirekt diskriminering: att någon missgynnas genom tillämpningen av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att missgynna personer med ett visst kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och med de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Trakasserier: ett uppträdande som kränker någons värdighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Sexuella trakasserier: ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet. Instruktioner att diskriminera: order eller instruktioner att diskriminera någon på ett sätt som avses i 1-4 och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag. Trakasserier används i granskningen som ett samlingsbegrepp för trakasserier och sexuella trakasserier. 406 kap. 3 § skollagen (2010:800). 411 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567). KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Kränkning används i granskningen som ett samlingsbegrepp för kränkande behandling, trakasserier och sexuella trakasserier. Likvärdighet: Inom en och samma myndighet ska ärenden hanteras på ett likvärdigt sätt. Likabehandling: Utsatta elever ska få en likabehandling av staten oavsett om eleven har blivit utsatt för kränkande behandling eller trakasserad. För en utsatt elev har det ingen betydelse att kränkningar finns reglerat i två olika lagar. I kapitel 2 ges en bakgrund till situationen i skolan samt statens krav på huvudmannen och skolan. Kapitel 3 beskriver hur en anmälan från en utsatt elev utreds av olika myndigheter beroende på om det är kränkande behandling eller trakasserier. I kapitel 4 redovisas hur myndigheterna utövar tillsyn av det främjande och förebyggande arbetet i skolan samt hur samverkan mellan myndigheterna ser ut. Kapitel 5 rör statens stöd till huvudmän och skolor för att främja likabehandling och förebygga kränkande behandling och trakasserier i skolan.