prop · H20345 · 2014-12-19 00:00:00 — Som nämnts i avsnitt 5 pågår en försöksverksamhet som innebär att en huvudman kan få statsbidrag för att anordna minst 105 timmars undervisning i svenska eller svenska som andraspråk per läsår, utöver den ordinarie undervisningen, för elever som definieras som nyanlända enligt förordningen. Utöver dessa alternativ finns möjligheten för rektorn att fatta beslut om anpassad studiegång inom ramen för bestämmelserna om särskilt stöd, när så anses befogat. Vissa remissinstanser förespråkar andra åtgärder än prioriterad timplan, t.ex. ett tematiskt övergripande arbetssätt som också inkluderar ett medvetet arbete med elevernas språkutveckling i alla skolans ämnen. Regeringen delar uppfattningen att detta kan vara en bra undervisningsform. Förbättrade arbetssätt är dock inte alltid tillräckligt för att tillgodose nyanlända elevers behov. Möjligheten att använda en prioriterad timplan för vissa elever kan vara ett ytterligare instrument som kan förbättra situationen. Prioriterad timplan ska vara ett alternativ för de elever som man bedömer skulle gynnas av att få koncentrera sig särskilt på ämnet svenska. Orsaken till att just svenska är det ämne som bör få en särställning är att kunskaper i svenska möjliggör lärande i skolans övriga ämnen. Regeringen delar därför inte länsstyrelsernas uppfattning att även andra ämnen än ämnet svenska eller svenska som andraspråk bör kunna prioriteras. Prioriterad timplan hindrar inte att en elev får sin undervisning i förberedelseklass. Prioriterad timplan innebär vidare inte att avsteg ska göras från den garanterade undervisningstiden. Eleven har fortfarande rätt till samma antal undervisningstimmar som andra elever. Huvudmannen får vidare enligt 9 kap. 3 § andra stycket skolförordningen besluta om ytterligare undervisningstid utöver den garanterade undervisningstiden. Alla elever är skyldiga att delta oavsett om de har skolplikt eller inte (7 kap. 17 § skollagen). För elever som inte har skolplikt men har samma rätt till utbildning som skolpliktiga är deltagandet i utbildningen som helhet i och för sig frivilligt, men en sådan elev har inte rätt att själv välja bort vissa delar av utbildningen. Till skillnad från anser regeringen inte att prioriterad timplan förutsätter en revidering av timplan så att 2014/15:45 undervisningstid för varje ämne anges per stadium. Enligt 9 kap. 4 § skolförordningen beslutar huvudmannen efter förslag av rektorn om fördelning mellan årskurserna av undervisningstiden. Förslaget om prioriterad timplan innebär att det slås fast under vilka förutsättningar individualiserade avvikelser från den sålunda beslutade fördelningen av undervisningstiden får göras. Om det befaras att en elev med prioriterad timplan, och eventuell utökad undervisning, fortfarande inte kommer att kunna uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska en utredning om särskilt stöd inledas. En sådan utredning kan dock naturligtvis behöva inledas tidigare beroende på elevens individuella förutsättningar och behov, se vidare avsnitt 10. Regeringens förslag: Den garanterade undervisningstiden inom , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska för dels en nyanländ elev, dels en elev som efter skolgång i har bott utomlands och därefter har återvänt till för att återuppta sin skolgång här och vars kunskaper har bedömts, motsvara minst den undervisningstid som elever i samma årskurs har rätt till som återstår av utbildningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker förslaget i huvudsak eller inte haft något att invända, däribland , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) Kommuner och Landsting (SKL) har inget emot förslaget, men anser att det måste finnas utrymme för att anpassa verksamheten utifrån enskilda barns behov och lokala förutsättningar och att det bör införas en möjlighet att vid särskilda skäl kunna göra undantag från den garanterade undervisningstiden. riksförbund är positivt inställt till förslaget, men anser att det i vissa situationer också måste finnas utrymme för flexibilitet och anpassningar utifrån olika elevers behov och förutsättningar att tillgodogöra sig Enligt bör det tydliggöras att huvudmannen bör lägga ut mer undervisningstid om det behövs. förslaget och anser att nyanlända bör ges mer undervisningstid utöver ett minimum genom att det t.ex. i samarbete med fritidsverksamheten kommun föreslår att nyanlända elever i både och gymnasieskolan ska garanteras mer under- välkomnar förslaget, men ställer sig frågan om den garanterade tiden är tillräcklig och ser fram emot försöks- verksamheten med utökad undervisningstid för nyanlända elever. menar att förslaget kräver en revidering av timplan så att undervisningstid för varje ämne anges per Skälen för regeringens förslag: I skollagen anges att den totala Prop. 2014/15:45 undervisningstiden för varje elev i och motsvarande skol- former ska uppgå till ett visst antal timmar (10 kap. 5 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 5 § och 13 kap. 5 §). Trots detta finns det inga bestämmelser i lagen som anger hur skolan ska hantera den garanterade undervisningstiden för elever som påbörjar utbildningen efter tidpunkten för ordinarie skolstart i . Det är uppenbart att en nyanländ elev, på grund av att eleven anlänt efter det att jämnåriga har börjat i skolan, inte kommer att hinna få lika många timmars undervisning som de elever som påbörjar utbildningen . Det finns därutöver en tendens att nyanlända elever får mindre undervisningstid än övriga elever i samma årskurs, se till exempel rapporten för nyanlända elever – rätten till en god utbildning i trygg miljö (Skolinspektionen 2009). För att säkerställa nyanländas rätt till utbildning anser regeringen att det behövs ett förtydligande om vad den garanterade undervisningstiden betyder för dessa elever. Som föreslagits i promemorian bör den garanterade undervisningstiden för en nyanländ elev inom , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan motsvara minst den undervisningstid som elever i samma årskurs har rätt till som återstår av utbildningen. Detsamma bör gälla för en elev som efter skolgång i har bott utomlands och därefter har återvänt till för att återuppta sin skolgång här och vars kunskaper har bedömts. Förtydligandet av regleringen om garanterad undervisningstid syftar till att alla elevers rätt till likvärdig utbildning ska komma till ännu klarare uttryck i skollagen. Regeringen delar inte Lärarnas Riksförbunds uppfattning att ett sådant förtydligande kräver en stadieindelad timplan. Av den föreslagna lagtexten framgår att undervisningstiden för nyanlända ska motsvara minst den undervisningstid som elever i samma årskurs har rätt till som återstår av utbildningen, vilket innebär att det betonas att huvudmannen enligt skolförordningen har möjlighet att lägga ut mer undervisningstid än den garanterade undervisningstiden (se bl.a. 9 kap. 4 § andra stycket). SKL har ansett att det bör finnas möjligheter till undantag från den garanterade undervisningstiden och efterfrågar ett utrymme för flexibilitet och anpassningar utifrån olika elevers behov och förutsättningar att tillgodogöra sig undervisning. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att förslaget inte påverkar möjligheterna till särskilt stöd. För de elever som av olika skäl inte bedöms kunna klara av lika mycket undervisningstid som andra elever kvarstår således möjligheten för rektorn att fatta beslut om anpassad studiegång, inom ramen för bestämmelserna om särskilt stöd. Regeringens förslag: Rektorn ska få besluta att en nyanländ elev som saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket för att kunna följa och tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen delvis ska undervisas i för- Även en annan elev, som har varit bosatt utomlands och 2014/15:45 vars kunskaper har bedömts, ska under motsvarande förutsättningar få undervisas delvis i förberedelseklass. En elevs undervisning i förberedelseklass i ett visst ämne ska avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att kunna delta i den ordinarie undervisningen i det aktuella ämnet. En elev ska inte få ges undervisning i förberedelseklass än . Regeringens bedömning: Undervisning i förberedelseklass bör såväl lokalsom verksamhetsmässigt äga rum i så nära anslutning till annan undervisning som möjligt. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att beslut om undervisning i förberedelseklass ska kunna fattas för högst . Om det finns särskilda skäl ska beslutet få förlängas ytterligare, så att det avser en sammanlagd period om . Om synnerliga skäl finns ska beslutet få omfatta högst . Promemorians förslag omfattar inte elever som har varit bosatta utomlands och som har påbörjat sin utbildning här i landet senast vid skolpliktens inträde. I promemorian föreslås vidare att det i skollagen ska anges att undervisning i förberedelseklass ska så långt som det är möjligt, såväl lokalmässigt som verksamhetsmässigt, äga rum i nära anslutning till annan undervisning, om det inte finns särskilda skäl för annan placering. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker förslaget i huvudsak eller har inget att invända mot det, däribland , , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), , , och Barn- och elevombudet. anser att det är viktigt att en nyanländ elev inte slentrianmässigt placeras i en klass eller grupp utan att det görs en individuell bedömning utifrån vad som är bäst för just henne eller honom kunskapsmässigt och att tiden i förberedelseklassen bidrar till en god introduktion in i den svenska skolan och i det svenska samhället. ställer sig tveksam till att fortsatt skolgång i förberedelseklass skulle vara gynnsamt för flertalet elever. I de fall man överväger förlängd tid i förberedelseklass anser föreningen att det ska företas en utredning som klargör skälet till och syftet med att fortsätta i förberedelseklass. tillstyrker förslaget om förberedelseklass, men saknar en beskrivning av vad som skulle kunna utgöra särskilda skäl för att förlänga ett beslut om undervisning i förberedelseklass. Förvaltningsrätten i anför bl.a. att den högsta angivna tidsgränsen egentligen avser en tidsperiod och inte . Förvaltningsrätten pekar också på den förhållandevis korta tiden i en förberedelseklass och de begränsade möjligheterna till förlängning torde leda till förhållandevis många prövningar om förlängning ska ske. För att underlätta en tillämpning av bestämmelsen bör det enligt förvaltningsrätten därför närmare utvecklas vad de nämnda rekvisiten innebär och när i tiden förlängningsbeslut ska fattas. Förvaltningsrätten noterar att syftet med insatserna prioriterad timplan respektive förberedelseklass sammanfaller till viss del. Det framstår därför, utifrån paragrafernas ordalydelse, som oklart hur valet mellan insatserna ska göras. är tveksamt till begränsning av tiden i Prop. 2014/15:45 förberedelseklass till ett eller max om inte fortsatt rätt till stöttning menar att det är nödvändigt att eleverna även efter tiden i förberedelseklass får ett fortlöpande och adekvat fortsatt stöd i det ordinarie undervisningssammanhanget. Skolinspektionen anser bl.a. att då bestämmelsen om placering i förberedelseklass är tänkt att vara knuten till en bedömning i varje enskilt ämne bör det framgå att rektorn ska fatta beslut om i vilka ämnen eleven ska få sin undervisning i förberedelseklass. kommun befarar att det blir organisatoriskt omöjligt för skolan att avbryta undervisningen i förberedelseklass så snart eleven bör klara undervisningen i ordinarie undervisningsgrupp. Vissa remissinstanser anser att en annan beteckning än förberedelseklass bör väljas. , och kommun föreslår introduktionsgrupp. och kommun föreslår introduktionsklass. föreslår en annan beteckning eftersom uttrycket klass inte längre används i skollagen och anser att det finns en otydlighet i uttrycket förberedelseklass, eftersom eleven också ska placeras i en ordinarie klass. kommun anser att eleven ska få tillfälle att yttra sig innan rektorn fattar beslut om placering i förberedelseklass. Det bör också övervägas om beslutet om placering i förberedelseklass ska vara överklagbart såsom placering i särskild undervisningsgrupp. Om beslutet inte blir överklagbart är det särskilt viktigt att definiera särskilda och synnerliga skäl vid förlängning av beslut om undervisning i förberedelseklass. När det gäller förslaget att undervisning i förberedelseklass såväl lokalsom verksamhetsmässigt ska äga rum i så nära anslutning till annan undervisning som möjligt, om det inte finns särskilda skäl, anser att det för att undvika godtyckliga tolkningar bör finnas exempel på vad särskilda skäl skulle kunna vara och om det är möjligt även vad dessa skäl inte bör vara. Liknande synpunkter har framförts av föreslår att det i stället ska krävas ”synnerliga skäl”. Skolinspektionen anser att det med nuvarande skrivning skapas ett tolkningsutrymme för huvudmännen om var förberedelseklasserna kan placeras, vilket kan leda till nackdelar för eleverna. Kommuner och Landsting föreslår att ”ska” ändras till ”bör”. menar att trots att promemorian föreskriver att förberedelseklassen bör förläggas i så nära anslutning till annan undervisning som möjligt, kommer detta att vara svårt att förverkliga för många kommuner. kommun, och kommun avstyrker förslaget, främst med hänvisning till att elever hellre direkt ska integreras i en reguljär klass. 2014/15:45 Skälen för regeringens förslag och bedömning Det är vanligt med såväl förberedelseklasser som direkt placering i ordinarie undervisningsgrupp. Det framgår bl.a. av rapporterna Nyanlända elevers utbildning (Kommuner och Landsting 2010) och Utbildning för nyanlända elever (2014). Förberedelseklassen är dock inte särskilt reglerad i skolförfattningarna. Förberedelseklassen är ett av flera instrument som kan väljas för att ge de nyanlända eleverna de kunskaper de behöver för att kunna ta del av den ordinarie undervisningen. I vissa fall kan förberedelseklass vara den lämpligaste åtgärden och i andra fall exempelvis prioriterad timplan. I en del fall kan det också vara aktuellt med åtgärder inom ramen för särskilt stöd, exempelvis studiehandledning på modersmålet. Det bör inte heller uteslutas att de olika åtgärderna kombineras om det är den bästa lösningen för en enskild elev. Hur undervisningen ska organiseras i olika typer av grupper eller klasser bör även fortsättningsvis vara en fråga som ligger på skolans rektor. Formerna för de olika åtgärderna i anslutning till mottagandet av nyanlända elever bör dock bli tydligare. Sådana åtgärder riskerar annars att automatiskt hanteras inom ramen för särskilt stöd. Visserligen bör även nyanlända elever ges särskilt stöd när det finns sådana behov, men åtgärder som sannolikt kommer att användas i stor utsträckning och är helt ordinära för elever som har ett annat modersmål än svenska bör i stället ses som en introduktion till den svenska skolan. Åtgärder inom ramen för särskilt stöd riskerar annars att inte bli sådana särskilda åtgärder som avsetts. Regeringen anser således, till skillnad från kommun, att förberedelseklasser är en åtgärd som inte bör hanteras inom ramen för regleringen om särskilt stöd. Rektorn bör ha stor frihet att organisera undervisningen av nyanlända på lämpligaste sätt. Det bör alltså inte finnas någon skyldighet att inrätta förberedelseklasser. Ett skäl till detta är att elevunderlaget ibland kan vara så litet att det inte är rationellt att inrätta särskilda förberedelseklasser. I och med att undervisningsformen förberedelseklass förekommer finns det dock enligt regeringen skäl att i viss mån reglera denna undervisningsform eftersom en reglering främjar likvärdigheten vid undervisningen. I avsnitt 5 och 6 har det föreslagits att elever som inte omfattas av definitionen av nyanlända elever, men som har varit bosatta utomlands, ska få del av de åtgärder som föreslås som stöd till nyanlända. En sådan åtgärd är möjligheten att låta dem få del av undervisning i förberedelseklass. Regeringen föreslår därför att inte bara nyanlända elever utan även andra elever som har varit bosatta utomlands ska omfattas av regleringen om förberedelseklass, under motsvarande förutsättning som nyanlända elever. Denna förutsättning bör vara att eleven saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. Flera remissinstanser har haft synpunkter på benämningen förberedelseklass. De flesta remissinstanser har dock inte haft någon invändning mot detta uttryck. Visserligen skulle andra benämningar som har före- slagits av vissa remissinstanser lika väl kunna användas, men förberedelseklass är redan en etablerad benämning på många håll i landet. Regeringen anser därför att det inte finns tillräckliga skäl för att välja ett annat uttryck. Syftet med förberedelseklassen ska vara att öka nyanlända elevers möjlighet att nå kunskapskraven. Förberedelseklassen ska fungera som en introduktion till den svenska skolan och förbereda eleven för att undervisas fullt ut i den undervisningsgrupp som han eller hon normalt tillhör. Bedömningen av hur snabbt detta kan ske, och med vilket stöd, ska utgå från den bedömning av elevens kunskaper som görs när eleven anländer till skolan. Eftersom de nyanlända eleverna utgör en mycket heterogen grupp måste undervisningens utformning anpassas efter individens behov. Förhållandet till prioriterad timplan För att underlätta organiseringen av förberedelseklassen anser regeringen att det inte bör införas krav på beslut från rektorn vad gäller de ämnen eleven ska läsa, utöver beslut som avser prioriterad timplan. Att en elev får viss del av undervisningen i förberedelseklass betyder emellertid inte att eleven även omfattas av ett beslut om prioriterad timplan. I vilken mån eleven ska få viss del av undervisning i förberedelseklass och i vilken mån prioriterad timplan ska tillämpas kräver var för sig separata beslut. Det bör dock vara fullt möjligt att båda insatserna blir aktuella för en elev. Delvis undervisning i förberedelseklass För att underlätta övergången mellan undervisning i förberedelseklass och reguljär undervisning ska eleven, i de fall han eller hon får undervisning i förberedelseklass, också tidigt få en tillhörighet i den undervisningsgrupp eleven normalt ska tillhöra. Det är viktigt att peka på det ömsesidiga intresset av att elever, som får viss del av undervisningen i förberedelseklass, har en tydlig tillhörighet i sin ordinarie undervisningsgrupp. Såväl de lärare som ska komma att undervisa eleven som klasskamraterna i elevens undervisningsgrupp och den nyanlända eleven gynnas av att kontakt knyts . Regeringen föreslår därför att det inte ska vara möjligt att besluta att en elev bara ska gå i förberedelseklass, utan ett beslut om undervisning i förberedelseklass bör bara kunna avse att en elev delvis ska undervisas i en sådan klass. I praktiken innebär det att eleven också ska placeras i en ordinarie undervisningsgrupp. Frågor om geografisk placering av en förberedelseklass Var förberedelseklassen geografiskt är placerad är också något som kan påverka möjligheten till integrering. När det gäller placeringen förekommer vitt skilda uppfattningar hos remissinstanserna, där vissa anser att eleverna bör finnas nära sin ordinarie undervisningsgrupp, medan andra befarar att situationer kan uppstå där det visar sig vara praktiskt 2014/15:45 omöjligt att tillgodose ett sådant krav. Som flera remissinstanser för fram är det mycket viktigt att undervisningen i förberedelseklassen inte bedrivs alltför långt från övrig verksamhet. Det kan skapa inlåsningseffekter som riskerar att begränsa den enskilda elevens förutsättningar att successivt slussas ut i ordinarie undervisning och medföra att de nyanlända eleverna inte får tillräckliga möjligheter att lära känna klasskamraterna i den ordinarie gruppen. Det kan också försvåra samarbetet mellan lärare i förberedelseklassen och i den ordinarie undervisningsgruppen. Det har därför stor betydelse att förberedelseklasserna finns i anslutning till den ordinarie verksamheten. Det är dock svårt att införa ett regelverk som helt omöjliggör eller i betydande mån försvårar separata placeringar av förberedelseklasser. Regeringen har förståelse för att exempelvis en plötsligt uppkommen situation med många nyanlända elever kan göra det omöjligt att direkt anordna undervisning för dessa elever tillräckligt nära övrig undervisning. Det kan t.ex. vara praktiskt svårt för skolorna med hänsyn till bl.a. tillgången på lokaler. I promemorian föreslås att det i lag ska ställas krav på att undervisning i förberedelseklass så långt som det är möjligt, såväl lokalmässigt som verksamhetsmässigt, ska äga rum i nära anslutning till annan undervisning, om det inte finns särskilda skäl för annan placering. Med hänsyn till att det inte är fråga om något absolut krav anser regeringen att regleringen inte bör införas i lag. Regeringen anser i stället att det i förordning bör betonas vikten av att förberedelseklassen förläggs i så nära anslutning till annan undervisning som möjligt. Eftersom de nyanlända är en mycket heterogen grupp kommer deras behov av förberedelseklass att variera. Elevens behov av undervisning i förberedelseklass kan bero på hur goda kunskaper i svenska eleven har uppnått, men det behöver inte nödvändigtvis vara så. är en organisationsform och det går naturligtvis att organisera undervisning för nyanlända elever också i en ordinarie undervisningsgrupp. En god tillgång till studiehandledning på elevens modersmål kan t.ex. medföra att eleven bedöms ha möjlighet att övergå till ordinarie undervisning i ett tidigare skede än annars. Elevens språkkunskaper är därmed inte ensamt avgörande för elevens behov av undervisning i förberedelseklass. En sammantagen bedömning måste göras av elevens möjligheter att tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. Bedömningen kan vidare komma att variera från ämne till ämne. För att betona vikten av fortlöpande bedömningar bör det uttryckligen anges i skollagen att en elevs undervisning i förberedelseklass i ett visst ämne ska avbrytas så snart eleven bedöms ha tillräckliga kunskaper för att på heltid kunna delta i undervisningen i det ämnet i den undervisningsgrupp som eleven normalt hör till. Det förekommer att nyanlända elever har blivit kvar i förberedelseklasser , se till exempel rapporten för nyanlända elever – rätten till en god utbildning i en trygg miljö (Skolinspektionen 2009) och Nyanlända elevers utbildning – goda exempel från 10 kommuner (Kommuner och Landsting 2010). riskerar att motverka integration och kan leda till att kategoriseringar av elever blir permanenta. Eftersom syftet med förberedelseklassen är att ge eleven en sådan introduktion att han eller hon kan delta i den ordinarie undervisningsgruppen anser regeringen att det ska införas en yttersta tidsgräns för hur länge en elev kan få delar av undervisningen i förberedelseklass. Det föreslås att denna gräns ska vara . Det är samma maximitid som föreslogs i promemorian. Det finns inga remissinstanser som har haft synpunkter . I promemorian föreslogs dessutom att beslutet skulle omprövas kontinuerligt med olika krav inom skilda tidsintervaller. Regeringen anser dock att promemorians förslag blir väl formalistiskt med en rad olika prövningsförfaranden och ett flertal beslut. Varje elev har olika förutsättningar från början och en bedömning av om eleven efter en tids undervisning i förberedelseklass har förutsättningar att i större utsträckning få sin undervisning inom den ordinarie undervisningen kan naturligen inte göras med någon exakthet. Det finns därför inte skäl att införa en omfattande administrativ ordning som bygger på bedömningar som i viss mån är skönsmässiga. Även om det inte föreslås någon formaliserad prövning ligger det på rektorn att kontinuerligt bedöma förutsättningarna för varje elev att övergå till undervisning i ordinarie undervisningsgrupp i olika ämnen.