prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — korruption i vid mening. Det är i de beslutande politiska församlingarna som de folkvalda ledamöterna har en möjlighet att handla i enlighet med de intressen som har finansierat partiernas verksamhet eller valkandi- En insynsreglering kan därför bidra bl.a. till att förebygga risken för att partier och politiker som fått mandat i en beslutande politisk församling låter sig styras av andra intressen än rent politiska, t.ex. genom att ta emot ekonomiska bidrag från källor som har till syfte att påverka makthavarnas beslutsfattande i viss särskild riktning. Mot denna bakgrund anser regeringen att en insynsreglering, som principiell utgångspunkt, bör omfatta samtliga partier som deltar i all- männa val till någon av de beslutande politiska församlingarna. Regeringen delar alltså i huvudsak den bedömning som ligger till grund för promemorians förslag att den nya lagen ska omfatta partier som deltar eller har deltagit i val till , , kommunfull- En ytterligare principiell utgångspunkt 2013/14:70 för en insynsreglering som avser finansiering av partier bör vara att redovisningsskyldigheten ska gälla oavsett hur ett parti har valt att organisera sig. Enligt GRECO bör kravet på partierna att upprätta bokföring och föra räkenskaper gälla på samtliga nivåer i respektive parti. För att ge allmänheten ökad insyn i hur partierna, oavsett organisationsform, finansierar sin verksamhet anser regeringen att en fullständig lagstiftning på området därför bör täcka in eventuella förgreningar på central, regional och lokal nivå. Ett annat önskvärt syfte med en författningsreglering som möjliggör ökad insyn i partiernas och valkandidaternas finansiering är att åstadkomma ett offentliggörande av en redovisning som är samlad för varje parti. De samlade redovisningarna bör vidare vara jämförbara mellan partierna. Om vissa partier eller delar av partier inte omfattas av redovisningsskyldigheten kan jämförelser inte fullt ut göras mellan partierna. Av till följer även ett krav på en heltäckande och enhetlig redovisning av partiernas finansiering. Ett offentliggörande av partiernas redovisningar bör därför ske på ett sätt som innebär att allmänheten kan jämföra olika partier i så stor utsträckning som möjligt och bilda sig en fullgod uppfattning av hur partierna finansierar sin verksamhet. En samlad redovisning bör således i princip presenteras så att den ger en bild av intäkterna för partiet i dess helhet, inbegripet samtliga organisatoriska nivåer. Som framhålls i promemorian har de befintliga etablerade partierna en i de flesta avseenden likartad organisatorisk struktur med flera olika partiorganisationer på central, regional och lokal nivå. Ett parti kan också bestå av en enda rikstäckande förening. De största partierna är i praktiken representerade i samtliga beslutande politiska församlingar. Alla riksdagspartier har dock inte alltid haft mandat i de beslutande församlingarna inom samtliga kommuner och landsting. Det finns också partier som i olika mån är inriktade på att vinna mandat i enbart eller kommunfullmäktige. Det finns vidare exempel där ett parti tagit plats i enbart . En redovisningsskyldighet på central nivå för partier som deltar eller har deltagit i val till eller Förslaget i promemorian är i många avseenden i linje med regeringens ovan redovisade uppfattning om hur en insynsreglering bör vara utformad. Flera remissinstanser, bl.a. de gröna, och , tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan invändning. Remissutfallet i denna fråga är dock blandat och delvis negativt. Det gäller särskilt i de delar som promemorians förslag innebär att ett partis högsta organisatoriska nivå ska vara redovisningsskyldig för partiets intäkter i dess helhet, vilket enligt förslaget inbegriper även verksamhet som bedrivs på regional och lokal nivå eller genom sidoorganisationer. Ett flertal remissinstanser, bl.a. de flesta av de övriga riksdagspartier som har yttrat sig och (), är således delvis starkt kritiska och för fram synpunkter och invändningar av framför allt praktiskt, men även principiellt, slag. Enligt regeringens uppfattning är kritiken av sådant slag att det finns skäl att överväga vissa justeringar i förhållande till promemorians förslag. I fråga om partier som deltar eller har deltagit i val till eller invänder inte någon remissinstans i sak mot förslaget att dessa ska vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande och att redovisningsskyldigheten ska omfatta partiorganisationen på central nivå. Regeringen föreslår därför att promemorians förslag genomförs i den delen. När det gäller förslaget i promemorian om en redovisningsskyldighet på regional och lokal nivå måste det, som vissa remissinstanser påpekar, dock beaktas att flera partier helt saknar formell koncernstruktur eller andra upparbetade vägar för central insamling och verifiering av den typ av uppgifter som avses. Dessutom visar remissutfallet att ett genomförande av förslaget i denna del medför ett behov av stadgeändringar för vissa partier som i åtminstone några fall inte är möjliga att införa före valet , utan kan ske tidigast . Det är alltså, som även och är inne på, tveksamt om det redan från går att rent praktiskt åstadkomma en fungerande och effektiv nationell redovisning av partiernas verksamhet på regional och lokal nivå i enlighet med promemorians förslag. Vidare kräver de föreningsrättsliga frågor om förslagets påverkan på relationerna inom en partiorganisation som bl.a. () väcker ytterligare analys och överväganden. Mot denna bakgrund gör regeringen, i likhet med flera av remissinstanserna, sammantaget bedömningen att frågan om en redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till eller kommunfullmäktige bör utredas vidare. Regeringen, som anser att en sådan översyn bör ha en bred politisk förankring, avser därför att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda bl.a. denna fråga och därefter återkomma till med ett förslag till kompletterande lagstiftning. efterfrågar en redovisning av skälen för att partier som deltar i val till , ett val som saknar fri nomineringsrätt, inte omfattas av den föreslagna regleringen. är ett organ som består av ledamöter som utses i val. Det är emellertid en särskild myndighet med uppgift främst att bevaka frågor som rör samisk kultur i . karaktär och funktion är inte heller fullt ut jämförbara med motsvarande egenskaper hos de i grundlag reglerade beslutande politiska församlingarna på nationell, regional och lokal nivå, dvs. , och kommunfullmäktige. Partier som deltar i val till bör därför enligt regeringens bedömning inte omfattas av regleringen. Kammarkollegiet väcker frågan om lagens tillämpningsområde bör begränsas så att endast partier som fått ett visst antal röster omfattas. Regeringen instämmer i Kammarkollegiets uppfattning att tillämpningen av den föreslagna regleringen inte får leda till en administrativ börda för partierna, särskilt de minsta, och för förvaltningsmyndigheterna som inte står i proportion till allmänhetens behov av insyn. Det är också bl.a. av det skälet som regeringen föreslår att det för partier med låga intäkter ska gälla en anmälningsskyldighet i stället för ett krav på fullständig intäktsredovisning (jfr avsnitt 6.4). Något behov av att därutöver införa en sär- 2013/14:70 skild begränsning av lagens tillämpningsområde finns enligt regeringens mening inte. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att den nya lagen om insyn i finansiering av partier ska omfatta partier som deltar eller har deltagit i val till eller . Även om den reglering som regeringen föreslår i detta lagstiftningsärende enbart täcker sådana partier som deltar i val till eller innebär lagförslaget ändå att fler partier än de som ingår i den befintliga överenskommelsen mellan majoriteten av riksdagspartierna måste redovisa sina intäkter för offentliggörande. En sådan reglering bidrar därmed till att uppfylla GRECO:s rekommendation till att fler partier än vad som är fallet bör omfattas av ett krav på att upprätta bokföring och föra räkenskaper. Särskilt om deltagandet i val Som framgår av avsnitt 5.1 finns partier i regeringsformens mening endast i samband med val. Av den definition av partibegreppet som finns i regeringsformen framgår att det inte ställs några associationsrättsliga krav på ett parti för att det ska få delta i ett val och i den efterföljande mandatfördelningen. En sammanslutning eller en grupp som består av endast ett fåtal personer utan idémässig anknytning till varandra, blir ett parti i regeringsformens mening om de uppträder i val under särskild partibeteckning. Att ett parti uppträder i val kan innebära dels att partiet uppträder i kampanjer inför ett val, dels att det har fått röster i valet och därför ingår i valresultatet. Några krav på att det ska finnas ett visst dokumenterat väljarstöd för ett parti ställs inte. En politisk gruppering som har valt att bedriva sin verksamhet i en form som inte uppfyller kraven för en juridisk person är inte utesluten från att delta i mandatfördelningen, även om den på grund av den valda formen är utesluten från statligt och kommunalt partistöd samt från möjligheten att genom registrering skydda sin partibeteckning (SOU 2012:94 s. 153–154). Det är först efter att valresultatet har fastställts som det enligt gällande ordning slutligt går att fastställa vilka partier som har deltagit i ett val till en beslutande politisk församling. Det gäller t.ex. i fråga om partier som inte har registrerat sin partibeteckning. För att det ska vara möjligt för allmänheten att få insyn i hur partier som deltar i val till eller finansierar sin verksamhet anser regeringen att lagen inte bara bör omfatta partier som har registrerat sin partibeteckning utan även partier som inte har gjort det. Ett parti som deltar i ett val till eller kommer därmed inte att kunna kringgå kravet på offentlig redovisning genom att låta bli att registrera sin partibeteckning. uppmärksammar att det finns anledning att överväga vilken betydelse det får om definitionen av begreppet parti tas bort i 3 kap. 1 § RF. Regeringen har i prop. 2013/14:48 Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val föreslagit bl.a. att partidefinitionen i 3 kap. 1 § tredje stycket RF ska utgå och att partier som avser att delta i allmänna val ska anmäla sitt deltagande senast före valdagen och att partier som inte gör det inte får delta i mandatfördelningen (se avsnitt 5.1). Ändringen i regeringsformen inne- bär dock inte någon ändring i sak i fråga om möjligheterna för en sammanslutning eller väljargrupp att ställa upp i val utan att ha organiserat verksamheten på sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda (prop. 2013/14:48 s. 88). Lagändringarna föreslås träda i kraft , men tillämpas först års allmänna val. Om beslutar i enlighet med regeringens förslag innebär det att väljarna, års val, redan före valet kommer att veta vilka partier som avser att ställa upp i valet. Den nuvarande regleringen innebär dock att väljarna så sent som på valdagen kan bilda ett nytt parti och ställa upp i valet. För att samtliga partier som deltar i val val till eller ska omfattas av den föreslagna regleringen, bör den nya lagen därför utgå från det partibegrepp som kommer till uttryck i regeringsformen. Att ett parti deltar i något av dessa val bör alltså innebära att partiet blir redovisningsskyldigt enligt den föreslagna lagen. Vilka dessa partier är får bedömas med utgångspunkt i valresultatet. De ändringar i den föreslagna lagen som eventuellt kan komma att behövas om förslagen i prop. 2013/14:48 genomförs med verkan års allmänna val kräver ytterligare överväganden. Regeringen avser därför att i sådant fall återkomma till i denna fråga. Redovisningsskyldigheten gäller under hela mandatperioden Frågan om vilka eventuella bindningar ett parti har till sina finansiärer är aktuell under hela mandatperioden. Regeringen föreslår därför att samtliga partier som får mandat i eller ska vara redovisningsskyldiga under hela . Om det visar sig att ett parti inte får mandat i någon av dessa beslutande politiska församlingar bör partiets redovisningsskyldighet enligt den föreslagna lagen omfatta endast en begränsad tidsperiod efter valet och alltså inte avse hela den aktuella mandatperioden (jfr avsnitt 6.11). Detta gäller i vart fall för partier som inte får visst offentligt stöd (jfr avsnitt 6.3). Avslutningsvis konstaterar regeringen att samtliga partier som har mandat i eller är ideella föreningar som omfattas av de befintliga reglerna på redovisningsrättens område. Ett krav på att redovisa och offentliggöra sina intäkter på central nivå torde för dessa partier inte innebära något nytt betungande moment i förhållande till de gällande reglerna om bokföring och redovisning. Uppgifter om registrerade partier och deras valkandidater samt om valresultat som ligger till grund för att bedöma vilka partier som har ställt upp i ett val och därmed omfattas av redovisningsskyldigheten finns tillgängliga hos . Redovisningsskyldighetens huvudsakliga avgränsning och innebörd Ett partis organisation kan bestå av flera ideella föreningar medan det i ett annat partis organisation kan finnas andra slags sammanslutningar, t.ex. aktiebolag, eller till partiet knutna stiftelser. Det avgörande för vad som hör till partiorganisationen är således hur partiet självt har definierat sin organisation, något som bl.a. avgörs och framgår av partiets stadgar. förekommer t.ex. kvinnoorganisationer inom den juridiska person som utgör ett parti, även om de verkar som organisatoriskt fristående 2013/14:70 enheter. I andra fall finns de utanför partiets huvudförening men är på olika sätt knutna till denna. Inom den ideella sektorn förekommer det t.ex. att enskilda ideella föreningar sluter sig samman i en förening med uppgift att ta till vara medlemsföreningarnas gemensamma intressen. Det förekommer också att föreningar delar upp sin verksamhet på olika enheter till vilka föreningens medlemmar hänförs efter skilda principer, t.ex. kön, ålder eller hemvist, trots att de verkar i samma syfte. Det finns också stiftelser som är knutna till partier samt även bl.a. mediaföretag och fastighetsförvaltningsföretag som ibland utför uppgifter som andra partier hanterar direkt inom den centrala partiorganisationen. Mot denna bakgrund konstaterar regeringen att en bedömning av vilka organisationer som ingår i ett partis verksamhet på central nivå alltså måste göras utifrån bl.a. partiets stadgar och den organisatoriska struktur som kommer till uttryck i stadgarna. Avgränsningen i fråga om t.ex. sidoorganisationer eller andra organ med viss anknytning till partiet får på motsvarande sätt göras med utgångspunkt i bl.a. den organisationens stadgar. Det är således inte möjligt att i den aktuella lagen organisatoriskt närmare ange hur långt redovisningsskyldigheten inom ett visst parti på dess centrala nivå kommer att sträcka sig eller vad som t.ex. utgör en sidoorganisation till partiet. Vidare anser regeringen att det bör överlämnas till partierna själva att bedöma hur det underlag för intäktsredovisningar som kan komma att behövas från t.ex. organisationer som kontrolleras av partiet ska inhämtas. Allmänhetens intresse av insyn i finansiering av partier är särskilt stort när det gäller ett partis externa intäkter. Redovisning bör alltså ske i fråga om intäkter i partiernas verksamhet som lämnas från externa finansiärer (se avsnitt 6.6). Ett bidrag till ett partis verksamhet på central nivå från en lägre organisatorisk nivå inom ett parti eller från en sidoorganisation bör emellertid betraktas som ett internt bidrag. Regeringen anser att även sådana bidrag bör redovisas som en intäkt på central nivå. I en intäktsredovisning bör det alltså vara möjligt att se vilka intäkter som har förekommit på central nivå, inbegripet bl.a. bidrag som har lämnats till den centrala nivån från en lägre organisatorisk nivå inom partiet och bidrag som har lämnats från en extern finansiär till ett bolag som är helägt av partiet. Bidrag till bolag som ett parti på central nivå utövar ett bestämmande inflytande över bör alltså omfattas av redovisningsskyldigheten enligt den föreslagna lagen. En s.k. valteknisk samverkan mellan två eller flera partier är med regeringsformens synsätt i sig att betrakta som ett parti. Det är således det parti som utgörs av den valtekniska samverkan som ställer upp i val medan de i samverkan ingående partiföreningarna inte gör det. Även om en tänkbar tillämpning av den föreslagna regleringen skulle medföra en redovisningsskyldighet för vart och ett av de samverkande partierna, skulle partiernas egna intäktsredovisningar i en sådan situation inte fånga upp bidrag och andra intäkter som hänför sig till samverkansorganisationen. Regeringens förslag innebär emellertid att allmänheten ändå kan få insyn i samverkanspartiets finansiering, eftersom samverkansorganisationens verksamhet på central nivå kommer att omfattas av redovisningsskyldigheten enligt den föreslagna regleringen. 6.3Redovisningsskyldighet så länge som visst offentligt stöd uppbärs Regeringens förslag: Partier som i val inte får mandat i ska redovisa sina intäkter så länge som de uppbär visst statligt stöd. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås även att partier som i val inte får mandat i eller kommunfullmäktige ska redovisa sina intäkter så länge som de uppbär visst kommunalt partistöd. Remissinstanserna framför inte några invändningar mot promemorians förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Partier som i val får mandat i eller bör vara redovisningsskyldiga även (se avsnitt 6.2). När det gäller ett parti som har deltagit i val och som får offentligt stöd finns det emellertid enligt regeringens mening också ett allmänintresse av att få insyn i hur det finansierar sin verksamhet så länge som partiet får sådant stöd. Detta gäller i vart fall i fråga om stöd av viss storlek och betydelse. Partier som delvis finansierar sin verksamhet med medel från statskassan bör således vara redovisningsskyldiga för såväl dessa som för andra intäkter som bidrar till att finansiera verksamheten. Sådant statligt stöd finns för partier som deltar i val till , men förekommer inte för partier som deltar i val till . Partier som i val till inte får något mandat bör därmed redovisa sina intäkter så länge som de uppbär visst statligt partistöd. Detta innebär att partier som före ett val har mandat men som efter valet inte längre har något mandat i bör vara fortsatt skyldiga att ge in intäktsredovisningar för offentliggörande så länge som partierna får statligt partistöd (avvecklingsstöd). Regeringen anser vidare att detta bör gälla även för de partier som inte kommit in i men ändå får partistöd, t.ex. sådant statligt partistöd som även partier som inte kommer in i får om de har fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs bestämmelser som innebär att ett parti är redovisningsskyldigt enligt lagen så länge som partiet får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Regeringens förslag: Om intäkterna i ett parti understiger ett tröskel- värde om ett halvt prisbasbelopp per räkenskapsår eller kalenderår behöver intäkterna inte redovisas för offentliggörande. Ett parti ska i sådant fall i stället göra en anmälan om att intäkterna understiger En sådan anmälan ska skrivas under av den som enligt lagen ska skriva under en intäktsredovisning. Offentligt stöd till partier ska inte räknas med vid bedömningen av om intäkterna för ett visst parti når upp till tröskelvärdet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Kommuner och Landsting och anser att ett halvt prisbasbelopp är en väl avvägd nivå medan Tidningsutgivarna framför att den nedre gränsen för vilka belopp som ska redovisas bör vara lägre, förslagsvis en fjärde- Ingen annan remissinstans har yttrat sig särskilt över förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: En reglering som innebär en allmän redovisningsskyldighet för samtliga partier som deltar i val till eller kommer att omfatta ett flertal mycket små partier av olika slag, dvs. partier med låga intäkter och som i praktiken aldrig kommer att få något mandat i någon av de beslutande politiska Som anförs i promemorian kan det ifrågasättas om en redovisningsskyldighet av det slag som föreslås står i proportion till det mer begränsande insynsintresse som torde gälla i fråga om sådana Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lagen införs bestämmelser som innebär att ett parti, i stället för att lämna i en intäktsredovisning, ska göra en anmälan till den myndighet som ska ansvara för insamling och offentliggörande av redovisningarna om att partiets intäkter understiger ett visst tröskelvärde. stiger tröskelvärdet behöver några intäkter alltså inte redovisas för I fråga om partier som deltar i val till gör regeringen i likhet med promemorian bedömningen att stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier inte bör räknas med vid bedömningen av om intäkterna för ett visst parti når upp till tröskel- Detsamma bör gälla i fråga om stöd enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och enligt lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinno- Vidare anser regeringen att en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet bör skrivas under av den som enligt lagen ska skriva under en intäktsredovisning (jfr avsnitt 6.12). När det gäller den lagtekniska utformningen är ett alternativ att direkt i lagen ange tröskelvärdet med ett bestämt belopp. En sådan lösning har fördelar från ett tydlighetsperspektiv, men innebär att det krävs en lagändring för att vid behov kunna justera tröskelvärdet med hänsyn till inflationen etc. Ett annat, lämpligare, alternativ som tas upp i prome- är att knyta tröskelvärdet till någon form av indexuppräkning. så sätt kan tröskelvärdet följa den allmänna prisutvecklingen utan att det Prop. 2013/14:70 finns behov av några löpande lagändringar. Regeringen föreslår därför att en konstruktion som utgår från det i andra sammanhang välkända och vanligt förekommande prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken används i den föreslagna lagen för att reglera den aktuella situationen. Ett tröskelvärde som motsvarar ett halvt prisbasbelopp – för år 20142 – bör, som , Kommuner och Landsting och framhåller, vara en väl avvägd nivå för att säkerställa att anmälningsskyldigheten gäller enbart för sådana mindre partier där allmänhetens insynsintresse får antas vara begränsat. Tröskelvärdet för ett visst räkenskapsår eller kalenderår bör bestämmas av det prisbasbelopp som gäller vid räkenskapsårets eller kalenderårets utgång. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Med anledning av vad Tidningsutgivarna framför om att den nedre gränsen för vilka belopp som ska redovisas bör vara lägre konstaterar regeringen att det finns skäl att följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av tröskelvärdet. 6.5Partierna redovisar valkandidaternas personvalskampanjer Regeringens förslag: Intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj ska redovisas av det parti som valkandidaten ställer upp i valet för. Redovisningsskyldigheten ska omfatta valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller . Regeringens bedömning: Frågan om införandet av en redovisningsskyldighet i fråga om valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige bör utredas vidare av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att redovisningsskyldigheten även ska omfatta valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller kommunfullmäktige.