prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Regeringen bedömer dock att en sådan regel är obehövlig i och med att lagens tillämpningsområde enligt förslaget ska begränsas till partier som deltar eller har deltagit i val till eller och enbart avse partiorganisationen på central nivå (jfr avsnitt 6.2). Promemorians förslag i denna del bör därför inte genomföras. Den särskilda avgiften bör, i likhet med den föreslagna förseningsavgiften, vara ekonomiskt kännbar för att ha avsedd effekt. Regeringen anser också att det bör finnas en koppling mellan överträdelsens allvarlighetsgrad och den särskilda avgiftens storlek. Vidare bör regelverket om särskild avgift vara enkelt att tillämpa för att vara effektivt. Detta innebär bl.a. att en särskild avgift ska kunna tas ut av ett parti efter det att en överträdelse har konstaterats. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav i förhållande till enskilda krävs också att systemet är förutsebart. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp som den särskilda avgiften ska tas ut vid varje enskilt tillfälle. Detta innebär att avgiftsbeloppen för olika överträdelser bör fastställas med en viss grad av schablonmässighet. Mot denna bakgrund anser regeringen att bestämmelserna om den särskilda avgiftens storlek bör utformas så att en särskild beräkningsgrund gäller för en överträdelse som består i att ett parti har utelämnat intäkter eller redovisat intäkter med för lågt belopp. I fråga om brister när det gäller att ange bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats eller uppgift om bidragets värde för bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet, bör särskild avgift tas ut med ett i lagen angivet fast belopp. Ett fast belopp bör också gälla i fråga om särskild avgift som tas ut om uppgiftsskyldigheten för anonyma bidrag inte har fullgjorts i fråga om att ange vilket bidrag som har lämnats, bidragets storlek och det totala antalet anonyma bidrag. De synpunkter som t.ex. () och för fram visar att det går att göra olika bedömningar i fråga om vad som är en lämplig nivå när det gäller den särskilda avgiftens storlek och hur avgiften bör vara utformad. Regeringen anser emellertid, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att den särskilda avgiften för de olika överträdelser som föreslås i promemorian är både väl avvägd och även i övrigt lämplig för sitt ändamål. Den särskilda avgiften för en överträdelse som består i att ett parti i sin redovisning har utelämnat intäkter eller redovisat intäkterna med ett för lågt belopp, bör därför lämpligen tas ut med ett belopp som motsvarar den felaktiga redovisningen. För att säkerställa att en särskild avgift inte tas ut med ett orimligt högt belopp, bör det dock anges i lagen att det högsta belopp som får tas ut för en sådan överträdelse är . Den särskilda avgiften för överträdelser som avser brister när det gäller att ange bidragsgivarens identitet etc. för öppna bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet bör vara lägre än det angivna maximibeloppet om . Detsamma bör gälla för brister som innebär att uppgiftsskyldigheten för anonyma bidrag inte har fullgjorts. Den särskilda avgiften bör i dessa fall lämpligen vara . För att den särskilda avgiften ska vara ett effektivt medel för att säkerställa att reglerna följs, bör den inte förutsätta att överträdelsen sker med uppsåt eller av oaktsamhet. De fördelar från utredningssynpunkt som finns med ta ut en sådan avgift av någon annan än en fysisk person, i detta fall ett parti, skulle gå förlorade om tillsynsmyndigheten måste utreda frågor om uppsåt eller oaktsamhet. Ett krav på uppsåt eller oaktsamhet förutsätter också att ett personligt ansvar kan konstateras hos en utpekad ansvarig. En sådan ordning är i detta sammanhang olämplig och riskerar bl.a. att leda till komplicerade utredningar, vilket i sin tur innebär längre handläggningstider. Vidare bör en överträdelse kunna leda till en snabb reaktion från tillsynsmyndigheten i form av en särskild avgift. Som anförs i promemorian kräver detta att den särskilda avgiften kan tas ut utan någon närmare utredning av personligt ansvar. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till att sanktionssystemet är enkelt och effektivt. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Denna förutsättning får, som konstateras ovan, anses vara uppfylld i fråga om de nu aktuella överträdelserna. Med hänsyn till det strikta ansvaret anser regeringen att det bör finnas en möjlighet till befrielse från särskild avgift för att ge utrymme för en nyanserad bedömning, bl.a. i syfte att undvika stötande resultat. Det ska röra sig om undantagssituationer och utrymmet för att inte ta ut någon särskild avgift bör vara begränsat. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs bestämmelser om att Kammarkollegiet får sätta ned eller avstå från att ta ut en särskild avgift om det finns synnerliga skäl för det, t.ex. om överträdelsen beror på en omständighet som partiet rimligen inte kunnat förutse eller annars kunnat påverka eller kontrollera. En situation som skulle kunna träffas av bestämmelsen vore om en kandidat vars personvalskampanj omfattas av partiets redovisningsskyldighet inför redovisningstillfället gjort sig okontaktbar för partiet eller lämnat partiet. Det bör dock överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring bestämmelserna. Den särskilda avgiften bör tillfalla staten. Detta bör också framgå av Prop. 2013/14:70 den nya lagen. När det gäller Kammarkollegiets förslag att frågan om indrivning av särskild avgift ska regleras i lagen, hänvisar regeringen till vad som anförs i avsnitt 6.17.1 om att den redan befintliga möjligheten för tillsynsmyndigheten att ansöka om betalningsföreläggande hos får anses tillräcklig. Ett beslut om särskild avgift enligt den föreslagna lagen faller inom tillämpningsområdet för artikel 6 i om rätt till en rättvis rättegång, som gäller som lag. Regeringen bedömer att den föreslagna ordningen är förenlig med . Detsamma gäller i förhållande till rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. Den föreslagna konstruktionen innebär att det inte kommer att bli aktuellt för Kammarkollegiet att besluta om vitesföreläggande i en situation där särskild avgift ska tas ut. Det finns därför inte någon risk för att komma i konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning, dvs. rätten enligt artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till , som gäller som lag, att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Regeringen bedömer avslutningsvis att ett beslut om särskild avgift är en sådan effektiv, proportionell och avskräckande sanktion som avses i . Regeringens förslag: Kammarkollegiets beslut enligt den föreslagna lagen om föreläggande, om förseningsavgift och om särskild avgift ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt lagen ska inte kunna överklagas. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna, bl.a. kommun, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. instämmer också i förslaget. () konstaterar att begränsningen av överklagbara beslut innebär att frågor av hög partipolitisk sprängkraft kan komma prövas av enbart en förvaltningsmyndighet och att en sådan ordning kan vara olämplig. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.1 i gäller att var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en opartisk domstol som har upprättats enligt lag. Beslut om bl.a. särskild avgift enligt den föreslagna lagen innefattar prövningar som faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1. prövning av sådana beslut måste därför vara förenlig med konventionens 2013/14:70 krav i fråga om domstolsprövning. Regeringen föreslår därför att det i lagen införs bestämmelser om överklagande som innebär att Kammarkollegiets beslut om föreläggande, om förseningsavgift och om särskild avgift ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut som kan fattas vid tillämpningen av den föreslagna lagen, t.ex. Kammarkollegiets beslut att publicera en intäktsredovisning på internet, bör inte kunna överklagas. Av tydlighetsskäl bör det som ett komplement till lagens uttömmande reglering av överklagbara beslut införas en särskild bestämmelse om att andra beslut enligt lagen inte får överklagas. () konstaterar kan innehållet i en intäktsredovisning bli föremål för bedömning i allmän förvaltningsdomstol i samband med ett överklagande av ett beslut om t.ex. särskild avgift. Ett partis intäktsredovisning utgör däremot inte i sig något beslut, vilket innebär att redovisningen som sådan därför inte kan överklagas. I likhet med vad som allmänt gäller i fråga om överklagande av förvaltningsbeslut bör det krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Detta bör anges i lagtexten. Regeringens förslag: Den nya lagen om insyn i finansiering av partier ska träda i kraft . Lagen ska tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisning för eller det räkenskapsår som inleds närmast efter . Redovisningsskyldigheten enligt lagen ska gälla endast i fråga om intäkter som har kommit ett partis eller en valkandidats politiska verksamhet till godo efter utgången av . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna, bl.a. och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser att det är önskvärt att lagstiftningen ska börja gälla redan från . bedömer i stället att tiden mellan beslut och den föreslagna lagens ikraftträdande är för kort med tanke på regleringens karaktär och behovet av informationsinsatser. förordar också en genomgång av hur vallagskommittés förslag stämmer överens med det föreliggande lagförslaget när det gäller bl.a. tiden för ikraftträdandet. () påminner om sin uppfattning att uppgiftslämnande mot en bidragsgivares vilja strider mot regeringsformen och anser att en sådan givare med fog kan tro att rättsläget i fråga om övergångsbestämmelsernas tillämpning är ett annat. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att den nya lagen träder i kraft och får effekt . Regeringen anser att lagen därför bör träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisning för eller det räkenskapsår som inleds närmast efter . Enligt Lagrådet framstår ett ikraftträdande som orealistiskt. Regeringen är medveten om att tidsplanen är mycket snäv men bedömer ändå att det är möjligt för att behandla förslaget inom den tid som krävs för att lagen ska kunna träda i kraft föreslaget datum med beaktande av kraven på promulgation . Därigenom säkerställs att redovisningsskyldigheten omfattar samtliga partier som deltar i valet till samt i de allmänna val till som ska genomföras . Förslaget innebär också att de partier som vid lagens ikraftträdande har mandat i eller kommer att omfattas av lagen. Detsamma gäller för de partier som vid ikraftträdandet har haft mandat i , om partiet får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Lagen omfattar också partier som har deltagit i val till utan att få något mandat, om partiet får sådant statligt stöd. Första gången ett offentliggörande av intäktsredovisningar kommer att ske enligt lagen är emellertid , dvs. året efter de val som genomförs . Detta följer av att en intäktsredovisning enligt förslaget (se avsnitten 6.11 och 6.14) ska ha kommit in till Kammarkollegiet året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser. I enlighet med vad som anförs ovan innebär detta emellertid endast en tidsmässig förskjutning, eftersom samtliga partier som deltar val till eller kommer att omfattas av redovisningsskyldigheten enligt lagen. En sådan förskjutning uppkommer dock i fråga om intäktsredovisning för samtliga partier som är redovisningsskyldiga enligt den föreslagna lagen och inte enbart för de partier som deltar allmänna val. Det blir alltså fråga om motsvarande eftersläpning även när det gäller intäktsredovisning för partier som har mandat i eller . Detsamma kommer att gälla i fråga om partier som har haft respektive deltagit i val till utan att få sådant mandat men ändå får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier. Det finns också en tillämpningsfråga av engångskaraktär som regeringen anser bör regleras särskilt i samband med införandet av den nya lagen. Enligt förslaget ska lagen träda i kraft . Redovisningsskyldigheten bör lämpligen inte omfatta intäkter som har kommit partiernas eller valkandidaternas politiska verksamhet till godo före lagens ikraftträdande eftersom det skulle innebära en retroaktiv tillämpning som är svår att försvara, särskilt mot bakgrund av föreslagna sanktioner vid bristande redovisning. Regeringen föreslår därför att det i lagen införs bestämmelser som begränsar partiernas redovisningsskyldighet för de redovisningsperioder som aktualiseras då lagen ska tillämpas första gången. För efterföljande redovisningsperioder bör lagen gälla fullt ut. Offentliggörandet blir därmed en förutsebar konsekvens för en enskild som efter lagens ikraftträdande väljer att lämna bidrag som överstiger tröskelvärdet. 2013/14:70 Fram till dess att partierna ska redovisa sina intäkter enligt den föreslagna lagen kan det antas att de kommer att fortsätta att redovisa sina intäkter i enlighet med den frivilliga överenskommelse som gäller mellan flertalet av riksdagspartierna. Mot denna bakgrund bedömer regeringen också att det kommer att finnas tillräckligt med tid för att tillgodose det behov av informationsinsatser m.m. som pekar på. När det gäller frågor kring vallagskommittés förslag hänvisar regeringen till vad som anförs om detta i avsnitten 6.2 och 6.5. () för fram synpunkter om övergångsbestämmelsernas tillämpning i fråga om uppgiftslämnande som sker mot en bidragsgivares vilja. Med anledning av detta kan det pekas på att regeringen i avsnitt 8.2.3 gör bedömningen att den registrering av uppgifter som sker vid en tillämpning av den föreslagna regleringen inte förutsätter något formellt krav på samtycke från den enskilde bidragsgivaren på sätt som gör gällande. 8 Förhållandet till regeringsformen och 8.1 De politiska opinionsfriheterna I regeringsformens (RF) portalparagraf slås det fast att den svenska demokratin bygger på bl.a. principen om fri åsiktsbildning (1 kap. 1 § andra stycket RF). I samband med författningsreform infördes, i linje med detta, ett grundlagsskydd för bl.a. yttrandefriheten och åsikts- friheten samt för föreningsfriheten. Bestämmelserna innebar bl.a. att inte kunde delegera till regeringen att meddela föreskrifter om inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. På förslag av fri- och rättighetsutredning genomfördes en reform som innebar att grund- lagsskyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna stärktes. skedde genom att vissa friheter gjordes absoluta i den meningen att de inte kan begränsas genom vanlig lag, som det infördes särskilda begränsningar i fråga om förutsättningarna för att meddela föreskrifter som innebär inskränkningar i andra, inte absoluta, fri- och rättigheter. Det infördes även ett absolut skydd mot åsikts- registrering för svenska medborgare (1975:75, prop. 1975/76:209, KU 1975/76:56 och 1976/77:1). Bland de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i 2 kap. RF har opinionsfriheterna (1–3 §§) ett särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket eftersom det främsta syftet med dessa är att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. I förarbetena till regeringsformen framhölls att dessa fri- och rättigheter kan sägas utgöra en del av de politiska spelreglerna (prop. 1973:90 s. 243). Opinionsfriheterna delas vanligtvis in i två kategorier, s.k. positiva och Till de positiva opinionsfriheterna hör bl.a. yttrandefriheten och föreningsfriheten (2 kap. 1 § RF). De negativa opinionsfriheterna innefattar bl.a. ett skydd för enskilda mot att, i förhållande till det allmänna, tvingas ge till känna sin åskådning i t.ex. politiskt hänseende (2 kap. 2 § RF) samt mot att utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning, s.k. åsiktsregistrering (2 kap. 3 § RF). Skyddet enligt regeringsformen gäller enbart gentemot det allmänna. Det kan inte åberopas av en enskild i förhållande till någon annan enskild. Skyddet gäller vid såväl tillämpning av lag som vid sådan normgivning som avser meddelande av offentligrättsliga föreskrifter. Bestämmelserna i 2 kap. RF om fri- och rättigheter avser i första hand fysiska personer, men gäller även för juridiska personer i de fall som detta framstår som naturligt (prop. 1975/76:209 s. 141). Till de fri- och rättigheter som brukar betecknas som absoluta – som inte kan begränsas annat än genom grundlagsändring – hör bl.a. skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning och förbudet mot åsiktsregistrering. Andra fri- och rättigheter kan begränsas genom lag enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 21–25 §§ RF. I vissa avseenden kan begränsningar också göras genom förordning, efter bemyndigande i lag. Som allmän förutsättning gäller att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). lagstiftningsärende gjordes vissa uttalanden om vad som kunde anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att det är uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av regeringsformens rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Den omständigheten att rättighetsskyddet gäller endast gentemot det allmänna får därför till följd att t.ex. förmögenhetsrättsliga regler, som i praktiken kan försvåra en persons möjligheter att utöva någon av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna, inte ska anses innebära en rättighetsbegränsning i regeringsformens mening. Det uttalades också att varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses innebära en rättighetsbegränsning. En föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften. 1975/76:209 s. 153–154.) Den snäva syn på rättighetsbegränsningar som förarbetena ger uttryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättig- 2013/14:70 heter vidgats något. I den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall togs nämligen hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfriheten (prop. 2005/06:11 s. 30). En lagstiftning som syftar till att trygga allmänhetens insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet aktualiserar ett flertal frågeställningar kring några av de politiska opinionsfriheterna i 2 kap. RF. Frågan om hur förslaget i denna proposition till en ny lag om insyn i finansiering av politiska partier förhåller sig till den positiva föreningsfriheten, skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning samt förbudet mot åsiktsregistrering behandlas i avsnitten 8.2.1–8.2.3. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () är inkorporerad i svensk rätt (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Genom inkorporeringslagen har konventionen ställning som vanlig lag, men i förarbetena till lagen ges uttryck för uppfattningen att konventionen, på grund av sin särskilda karaktär, bör ges en särskild vikt vid lagtolkning i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser (prop. 1993/94:117 s. 38). Av regeringsformen följer även att föreskrifter inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av (2 kap. 19 § RF). En föreskrift som är oförenlig med konventionen är således även oförenlig med regeringsformen. Vidare får domstolar och andra offentliga organ inte tillämpa en lag eller annan föreskrift som strider mot grundlag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF). har mot den bakgrunden en speciell ställning i vår rättsordning. Rätten till respekt för privatlivet skyddas i artikel 8 i . Enligt artikel 8.2 får ingen offentlig myndighet inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. För att lagkravet ska vara uppfyllt krävs att de nationella föreskrifter som har antagits för att inskränka rättigheten uppfyller rimliga krav på rättssäkerhet – dvs. i rimlig utsträckning är förutsebara – och är tillgängliga för allmänheten. För att nödvändighetskravet ska vara uppfyllt måste det vidare föreligga ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden. Åtgärden måste också stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses med inskränkningen (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. 2012, s. 351). Yttrandefriheten skyddas i artikel 10 i . Denna frihet innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentliga myndigheter och oberoende av territoriella gränser. Av artikel 10.2 framgår att utövandet av yttrande- friheten får underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga för att tillgodose särskilt angivna syften, vilka i allt väsentligt stämmer överens med dem som anges i artikel 8.2. Rätten till föreningsfrihet skyddas i artikel 11 i . Enligt artikel 11.1 har var och en rätt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I litteraturen har gjorts gällande att föreningsfriheten får antas omfatta alla sammanslutningar som inrättats på frivilliga grunder mellan flera fysiska och/eller juridiska personer, om sammanslutningen har organisatorisk struktur och verkar för gemensamma ändamål (van Dijk, van Hoof, van Rijn, Zwaak, Theory and Practice of Convention on Human Rights, 4 uppl. 2006, s. 826).