prop · H103215 · 2014-04-03 00:00:00 — Sammantaget innebär detta att såväl ledamöter och suppleanter i en stiftelses styrelse som, i fråga om anknuten förvaltning, företrädare för en stiftelses förvaltare som i övrigt omfattas av ställnings- ansvar, ska kunna omfattas av bestämmelsen om ställningsansvar. Lagen om utländska filialer m.m. innehåller visserligen inte någon särskilt omfattande reglering av filialernas verksamhet men klargör att den verkställande direktör, som filialen ska ha, är ansvarig för verksam- heten och att han eller hon även ansvarar för vissa i lagen utpekade uppgifter, till exempel att ge in filialens redovisningshandlingar till Det är mot den bakgrunden rimligt att jämställa en verkställande direktör – och, i förekommande fall, en vice verkställande direktör – för en sådan filial med andra företagsledande näringsidkare med lagreglerade förpliktelser. Även dessa företrädare ska därmed kunna omfattas av bestämmelsen om ställningsansvar. Skälen för regeringens bedömning Ställningsansvar för företrädare för ideella föreningar Som tidigare anförts ska näringsförbud kunna meddelas den som faktiskt utövar ledningen över en näringsverksamhet oavsett i vilken juridisk form en verksamhet bedrivs, vilket alltså innebär att en företrädare för en näringsdrivande ideell förening kan meddelas näringsförbud. En förutsättning för detta är dock att den som ansöker om näringsförbudet kan visa att företrädare för den ideella föreningen utövat faktisk ledning av verksamheten. Såväl som anser att styrelseledamöter och suppleanter för ideella föreningar bör kunna omfattas av bestämmelsen om ställningsansvar, vilket skulle medföra att man slipper föra bevisning om huruvida det varit fråga om faktisk ledning av verksamheten. Svårigheterna att bevisa vem som faktiskt leder verksamheten – och som har bidragit till tillkomsten av bestämmelsen om ställningsansvar – kan uppkomma även när det är fråga om verksamhet som en ideell förening bedriver. Det talar för att bestämmelsen bör omfatta även företrädare för ideella föreningar. Mot detta måste vägas det förhållandet att ideella föreningar ofta skiljer sig påtagligt från andra slag av associationer. En generell skillnad mellan ideella föreningar och de associationsformer som omfattas, eller föreslås omfattas, av bestämmelsen om ställningsansvar är att det helt saknas en associationsrättslig lagreglering avseende ideella föreningar. Detta var ett avgörande skäl till att kom till slutsatsen att företrädare för ideella föreningar inte borde omfattas av bestämmelsen om ställningsansvar. Företrädare för ideella föreningar är inte underkastade absoluta skyldigheter i lag (se SOU 1984:59, s. 234). Det innebär till exempel att det inte är självklart att en styrelseledamot i en ideell förening har samma uppgifter och ansvar som en styrelseledamot i ett aktiebolag. Därmed blir det också svårare att mer generellt låta en styrelseledamot i en ideell förening svara för missbruk som sker inom ramen för en ideell förening. Det måste också tillmätas betydelse att kategorin ideella föreningar är mycket disparat. De ideella föreningarnas verksamheter är av mycket växlande karaktär. Det gäller även bland de ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet. Det finns ett stort antal ideella föreningar som visserligen bedriver näringsverksamhet men där inslaget av sådan verksamhet är väldigt litet, till exempel idrottsföreningar som bedriver viss mindre försäljning i anslutning till sina idrottsarrangemang. Det är också tydligt att det i detta slag av föreningar kan förekomma en långtgående arbetsfördelning inom styrelsen och att ansvaret för förekommande missförhållanden inom föreningen därför inte alltid kan läggas på samtliga styrelseledamöter. Den presumtion som bestämmelsen om ställningsansvar ger uttryck för går därför inte att tillämpa i fråga om styrelseledamöter i ideella föreningar. Särskilt mot bakgrund av avsaknaden av en associationsrättslig lagreglering av näringsdrivande ideella föreningar talar därför övervägande skäl mot att låta styrelseledamöter och suppleanter för ideella föreningar omfattas av bestämmelsen om ställningsansvar. 2013/14:215 6 Näringsförbud i förhållande till Regeringens bedömning: Det bör i lagen om näringsförbud inte införas bestämmelser om i vilka situationer bestämmelse om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott hindrar att ett yrkande om näringsförbud tas upp till prövning. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det i ska lagen uttryckligen regleras i vilka situationer ett yrkande om näringsförbud inte ska kunna tas upp till prövning till följd av bestämmelse om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (dubbelprövningsförbudet). Bestämmelsen ska utformas så att den hindrar en prövning av en ansökan om näringsförbud om den som yrkandet avser redan har varit föremål för en annan prövning där avgörandet har vunnit laga kraft, och den tidigare prövningen har avsett samma eller väsentligen samma omständigheter som åberopas till grund för yrkandet om näringsförbud. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. vid anser att frågan om hur det ska säkerställas att samtliga tillgängliga sanktioner som kan aktualiseras till följd av samma brott tas upp i ett och samma sammanhang bör övervägas inför en eventuell lagstiftning. tillstyrker förslaget men anser inte att bestämmelsen ska innehålla ett krav på förekomsten av ett lagakraftvunnet avgörande för att kunna tillämpas. anser att en person som dömts för ekonomisk brottslighet kan bli utsatt för dubbelbestraffning om personen dessutom beläggs med näringsförbud varför ett yrkande om näringsförbud lämpligen bör prövas redan i samband med åtalet för ekonomisk brottslighet och inte sedan domen i detta brottmål vunnit laga kraft. Skälen för regeringens bedömning Bestämmelser om att ingen ska kunna lagföras eller straffas två gånger för samma brott återfinns dels i 30 kap. 9 § första stycket , dels i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), dels i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Bestämmelserna är uttryck för principen om ne bis in idem och har som syfte att förhindra återupprepning av en prövning som avslutats med ett lagakraftvunnet avgörande. innebär alltså ett skydd för den enskilde att utsättas för dubbla prövningar. Av 30 kap. 9 § första stycket följer att sedan en dom har vunnit laga kraft får en fråga om ansvar för gärningen inte tas upp på nytt mot samma tilltalade. Näringsförbud kan meddelas vid en rad olika former av otillbörliga förfaranden i näringsverksamhet och det är inte nödvändigt att en näringsidkare har gjort sig skyldig till brott för att ett förbud ska kunna meddelas. Ett näringsförbud har därmed inte karaktären av brottspåföljd eller särskild rättsverkan på grund av brott. I förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna om näringsförbud uttalas att frågan om näringsförbud i samband med brott bör vara helt skild från frågan om påföljdsbestämning (se prop. 1979/80:83 s. 57). Det innebär att ett näringsförbud enligt inhemsk svensk rätt bör uppfattas som en administrativ sanktion. Därmed utgör 30 kap. 9 § första stycket inte hinder mot att näringsförbud i anledning av brott meddelas i ett från brottmålsprocessen skilt förfarande. Enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Huvudsyftet med artikeln är att förhindra en upprepning av en brottmålsrättegång som har avslutats med ett slutligt avgörande. Ett avgörande är slutligt i artikelns mening om det har vunnit laga kraft, dvs. när det inte längre återstår någon ordinär möjlighet till överklagande, när parten har uttömt alla sådana möjligheter eller när han eller hon har låtit för överklagande löpa ut utan att utnyttja möjligheten till överklagande (se exempelvis avgörande i målet mellan Zolotuchin mot , nr 14939/03, , nedan Zolotuchin). med tilläggsprotokoll gäller enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som lag här i landet och enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. I artikel 50 i rättighetsstadgan föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Enligt artikel 52.3 i rättighetsstadgan har artikel 50 samma innebörd som sin motsvarighet i . Av artikel 51 i rättighetsstadgan följer dock att den riktar sig till EU:s medlemsstater endast när de tillämpar unionsrätten. I fråga om näringsförbud uppmärksammades dubbelprövningsförbudet av Lagrådet i samband med att 2 a § lagen (1986:436) om näringsförbud infördes. Paragrafen ger en möjlighet att meddela en enskild näringsidkare näringsförbud om han eller hon grovt har åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i näringsverksamhet och därvid har överträtt förbudet i 2 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579) eller i artikel 101 i EUF- fördraget. Enligt Lagrådet kunde det ifrågasättas huruvida en ordning, där en enskild näringsidkare åläggs att betala en konkurrensskadeavgift och sedan meddelas ett näringsförbud, är förenlig med dubbelprövningsförbudet (se prop. 2007/08:135 s. 459 f.). 2013/14:215 Regeringen gjorde bedömningen att det med all sannolikhet [] mycket sällan, om ens någonsin skulle uppstå situationer i samband med konkurrensfall som skulle strida mot dubbelprövningsförbudet. konstaterades att frågan om dubbelprövningsförbudet aktualiserades redan i förhållande till de då gällande reglerna om näringsförbud och närmare bestämt i de fall där frågan om sådant förbud hade uppkommit med anledning av brott i näringsverksamhet och inte avgjorts redan inom ramen för brottmålsprocessen (se prop. 2007/08:135 s. 176). Lagföring och straff enligt praxis Enligt måste begreppen lagföring och straff i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till tolkas med utgångspunkt i begreppen anklagelse för brott (criminal charge) och straff (penalty) i artikel 6 punkten 1 och artikel 7 punkten 1 i (se exempelvis Zolotuchin). I fråga om tolkningen av begreppet anklagelse för brott enligt artikel 6.1 har genom avgörande i målet m.fl. mot , nr 5100/71 m.fl., , etablerat tre kriterier (de s.k. Engelkriterierna) som ska tillämpas vid en prövning av om en sanktion är att bedöma som anklagelse för brott i mening. I målet hade domstolen att ta ställning till om disciplinära förfaranden inom militären skulle anses utgöra anklagelse för brott i mening. Vid bedömningen av om en handling omfattas av artikel 6.1 måste utgångspunkten, enligt domstolen, vara hur en viss handling klassificeras i inhemsk rätt. Klassificeringen utgör enligt domstolen enbart en utgångspunkt för bedömningen och av större betydelse är gärningens art samt den påföljd som en person riskerar att ådömas. I fråga om gärningens art har det betydelse om det rör sig om en gärning som kan utföras av vem som helst och mot vilken lagstiftaren har velat införa ett allmänt förbud eller om det är fråga om en kränkning av förhållningsregler för en viss avgränsad grupp personer med särskild ställning och särskilda skyldigheter. Om en gärning kan medföra ett frihetsberövande bör detta, enligt domstolen, i allmänhet medföra att gärningen hänförs till artikel 6.1, medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar för att artikeln inte är tillämplig. Utgångspunkten är att de andra och tredje kriterierna är alternativa i förhållande till varandra. För det fall att de sedda var för sig inte ger något klart svar på frågan om ett förfarande innefattar en anklagelse för brott, kan dock den kumulativa effekten av dem föranleda en sådan slutsats (se NJA 2013 s. 502, punkterna 28 och 29). Tolkningen av begreppet brott i artikel 7.1 i torde i princip få ske på samma sätt som i artikel 6.1. En tolkning utifrån Engelkriterierna kan resultera i att en gärning som inte är ett brott enligt nationell rätt ändå bör anses som ett brott vid en tillämpning av artikel 7.1, därför att det är en handling som lagstiftaren har velat motverka genom sanktioner eller därför att den påföljd som kan följa på handlingen är så allvarlig att den bör omfattas av konventionens skydd. Av detta följer också att begreppet brottmålsprocess har en vidare betydelse i än i exempelvis svensk rätt. Engelkriterierna (klassificering i inhemsk rätt, gärningens art och den påföljd som kan komma i fråga) har kommit att tillämpas i ett stort antal avgöranden där funnit att sådant som i olika staters interna rättsordningar inte bedöms utgöra anklagelse för brott ändå omfattas av artikel 6.1 i . I praxis har till exempel det svenska skattetillägget omfattas av artikel 6.1 i . I domstolens avgörande i målet Janosevic mot , nr 34619/97, , konstaterade domstolen att tillägget kunde drabba samtliga svenska skattebetalare och hade ett avskräckande och bestraffande syfte. Därmed var tillägget enligt domstolen att jämställa med anklagelse för brott. I rättsfallet RÅ 2000 ref. 65 fann Regeringsrätten att det svenska systemet med körkortsingripande utgjorde ett straff i den mening som avsågs i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till . Emellertid konstaterade domstolen att den svenska ordningen innebär att den som åtalas för ett trafikbrott redan från början vet att en lagakraftvunnen fällande dom normalt kommer att följas av ett körkortsingripande. Det förhållandet att ingripandet sker i ett separat förfarande ansågs inte innebära att ordningen stod i strid med ändamålet bakom artikel 4.1. Klaganden vände sig till som med stöd av artikel 35 i avvisade talan med motiveringen att den var uppenbart ogrundad, mot , nr 73661/01, . Körkortsåterkallelsen utgjorde enligt visserligen straff för brott men innebar inte att klaganden på nytt lagfördes för samma brott som han tidigare dömts för. Straffet ansågs utgöra en del av det samlade straffet för gärningen enligt svensk lag. Frågan om ett näringsförbud utgör straff i mening har inte varit föremål för prövning. Ett näringsförbud klassificeras enligt inhemsk rätt närmast som en administrativ sanktion. Enligt Engelkriterierna måste dock, vid bedömningen av om ett näringsförbud utgör ett straff i den mening som avses i , hänsyn tas även till gärningens art. Därvid har det betydelse om gärningen är sådan att den kan begås av var och en men även syftet med den till gärningen knutna sanktionen ska beaktas. Hänsyn ska även tas till den påföljd som kan komma i fråga. Lagen om näringsförbud är generell i den meningen att den gör det möjligt att meddela näringsförbud mot en relativt omfattande grupp av personer (enskilda näringsidkare, vissa ställföreträdare för juridiska personer och faktiska företrädare för juridiska personer). Näringsförbudets syfte är att, såsom det har angetts i förarbetena, undanröja en skadehärd men även att utgöra en adekvat reaktion mot ett klandervärt beteende (se prop. 1985/86:126 s. 34). Ett näringsförbud meddelas , lägst tre och högst , och även i de fall där förbudstiden bestäms till den kortaste tiden innebär förbudet en omfattande begränsning i den enskildes möjligheter att bedriva näring. Dessa förhållanden talar för att ett näringsförbud är att beteckna som ett straff i mening. I likhet med de remissinstanser som har uttalat sig i frågan (exempelvis och ) bedömer regeringen att skäl talar för att ett beslut om näringsförbud vid en prövning av 2013/14:215 med stor sannolikhet skulle anses som ett straff i mening. Vad gäller frågan om huruvida processen om näringsförbud är en självständig prövning i mening, se regeringens överväganden under nästa rubrik. Samma brott enligt praxis I det vägledande avgörandet i Zolotuchin-målet fann att domstolens praxis i fråga om vad som utgör samma brott i mening var splittrad och att det var påkallat att ge uttryck för en enhetlig uttolkning, även om det innebär en ändring av domstolens tidigare praxis (se punkterna 70–78 i avgörandet och SOU 2012:84, s. 112 f.). Med denna utgångspunkt konstaterade domstolen att artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till ska förstås som ett förbud mot åtal eller rättegång för ett andra brott i den mån detta härrör från identiska omständigheter eller omständigheter som i allt väsentligt är desamma som beträffande det första brottet (punkten 82). Prövningen av om det rör sig om identiska eller i allt väsentligt samma omständigheter ska utgå från de förhållanden som bildar en uppsättning konkreta omständigheter som berör samma svarande och är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum och vilkas existens måste bevisas för att en fällande dom ska uppnås eller ett straffrättsligt förfarande inledas (punkten 84). Zolotuchin hade dömts i allmän domstol för att ha gjort sig skyldig till förargelseväckande beteende enligt en administrativ ordningsstadga. Påföljden bestämdes till tre dagars administrativt frihetsberövande för att han hade svurit på allmän plats och underlåtit att hörsamma reprimander. Avgörandet avsåg en situation där Zolotuchin hade svurit åt polisanställda och brutit mot allmän ordning vid sin ankomst till en polisstation. Därefter åtalades Zolotuchin på nytt vid allmän domstol för att bland annat ha brutit mot den allmänna ordningen enligt en straffbestämmelse i den ryska strafflagen. Domstolen ansåg det visat att Zolotuchin vid sin ankomst till polisstationen hade svurit mot de polisanställda, uppträtt aggressivt och hotat med våld. Domstolen berörde det tidigare avgörandet och konstaterade att Zolotuchins agerande inte var straffbart samt ogillade åtalet i den delen. slog fast att omständigheterna i de båda processerna skiljde sig åt endast i det avseendet att hotet om våld inte omnämndes i den första processen. Följaktligen fann domstolen att det senare åtalet omfattade det tidigare åtalet i dess helhet och att det tidigare åtalet inte innehöll några moment som inte ingick i den senare processen. Med hänsyn till detta fann domstolen att omständigheterna i de båda fallen måste betraktas som väsentligen desamma (punkten 97). konstaterade vidare att det tidigare avgörandet hade vunnit laga kraft innan den senare processen hade påbörjats och att sökandens rätt enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till därmed hade kränkts (punkterna 120–122). Domen i Zolotuchin-målet har blivit vägledande för andra avgöranden i . I målet mot , nr 13079/03, , tillmätte inte domstolen en skillnad i fråga om uppsåtskrav någon avgörande betydelse vid prövningen av om ett visst agerande utgjorde samma brott. hade i en första process genom ett strafföreläggande ålagts ett bötesstraff för att han hade använt för lågt skattad diesel i sitt motorfordon. Därefter hade han i en andra process på samma grund (för lågt skattad diesel) ålagts en bränsleavgift. Domstolen konstaterade att de faktiska förhållandena i de båda förfarandena knappast skilde sig åt, även om det fanns ett uppsåtskrav i det första förfarandet (punkten 56 i domen). Därmed stod det enligt domstolen klart att omständigheterna i de båda fallen måste betecknas som väsentligen desamma. Domstolens slutsats blev att det senare förfarandet inte var förenligt med . har sammanfattat rättsläget, efter Zolotuchin, vad avser prövning av vad som utgör samma brott så att en jämförelse ska göras med utgångspunkt enbart i de faktiska omständigheterna och med bortseende från den rättsliga beteckning som brottet har i nationell rätt (se Tsonov mot , nr 2376/03, , punkten 51 i domen). Om en person får näringsförbud i anledning av brott och det endast är den brottsligheten som utgör grunden för näringsförbudet, skulle för det fall ansökan om näringsförbud prövas i en separat process förbudet mot dubbla processer eventuellt komma att aktualiseras. Förbudet skulle också kunna aktualiseras i situationer där en person riskerar att, förutom näringsförbud, meddelas någon annan sanktion som är att jämställa med straff i mening. Frågan är dock om de andra sanktionerna grundas på väsentligen samma omständigheter som näringsförbudet, det vill säga om det gäller samma brott. En annan fråga är om processen om näringsförbud är en sådan självständig prövning som innebär att det sker en ny lagföring för samma brott i strid med dubbelprövningsförbudet (jämför ovan nämnda situation med körkortsåterkallelse, där återkallelsen inte ansågs vara en sådan ny lagföring). Dessa frågor får bedömas från fall till fall med utgångspunkt i praxis. Behovet av en upplysningsbestämmelse Det kan konstateras att ett näringsförbud med stor sannolikhet skulle bedömas som ett straff i mening och att det skulle kunna uppstå situationer då dubbelprövningsförbudet aktualiseras. Det kan dock noteras att sådana situationer bara skulle kunna komma att inträffa sällan eller rent av mycket sällan. vid och har i remissyttranden framfört att det bör eftersträvas att alla sanktioner i anledning av samma brott prövas i ett sammanhang. Det bör understrykas att så sker till övervägande del vad gäller ansökan om näringsförbud. med tilläggsprotokoll gäller, enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som lag här i landet. Det innebär att dubbelprövningsförbudet redan är tillämpligt och att en domstol i rättstillämpningen är skyldig att ta hänsyn till förbudet. Det betyder vidare att en bestämmelse i lagen om näringsförbud som anger i vilka situationer dubbelprövningsförbudet hindrar en prövning av 2013/14:215 en ansökan om näringsförbud i princip bara skulle ha till funktion att upplysa om vad som redan gäller. En upplysningsbestämmelse kan i och för sig vara befogad om den kan antas leda till att förtydliga eller klargöra svårtolkade eller svårtillgängliga regler inom ett visst område eller om den på annat sätt kan antas underlätta läsning och förståelse av komplicerade regelverk. Utredningen har föreslagit en bestämmelse av innebörd att ett yrkande om näringsförbud inte ska kunna tas upp till prövning om den person som yrkandet riktar sig mot redan har varit föremål för annan prövning, avgörandet i det ärendet har innefattat en prövning av samma eller väsentligen samma omständigheter som åberopas till grund för yrkandet och det tidigare avgörandet har vunnit laga kraft. Förslaget innebär en tydlig kodifiering av vad som vid tiden för utredningen gällde enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till med hänsyn tagen till rättsläget efter fallet Zolotuchin. Därmed skulle bestämmelsen mycket väl kunna fungera som ett förtydligande av gällande rätt. I sitt remissyttrande har framhållit att det inte borde krävas ett lagakraftvunnet beslut för att dubbelprövningsförbudet skulle vara tillämpligt. () meddelade ett beslut om relationen mellan skattetillägg och skattebrott mot bakgrund av dubbelprövningsförbudet (NJA 2013 s. 502). I avgörandet uttalar HD att det enligt svensk rätt råder ett starkt systematiskt samband mellan reglerna om rättskraft och bestämmelserna om lis pendens som rättegångshinder och att lika väl som domens rättskraft hindrar ett nytt åtal för samma gärning (res judicata; 30 kap. 9 § ) innebär en pågående rättegång att ett nytt åtal inte får väckas mot den tilltalade för en gärning som han eller hon redan står under åtal för (45 kap. 1 § tredje stycket ). HD konstaterar att det skydd mot nytt åtal som följer av domens rättskraft skulle försvagas allvarligt om ett pågående förfarande inte gavs samma rättegångshindrande verkan som ett lagakraftvunnet avgörande (punkten 69 i beslutet).