prop · H10385 · 2014-02-17 00:00:00 — Det betyder dock inte nödvändigtvis att det kommer att finnas en etablerad rättspraxis på området som kan tjäna som vägledning i stället för föreskrifter. har överklagat förvaltningsrättens domar till Kammarrätten i . Det är inte heller säkert att de slutliga avgörandena kommer att ge den vägledning som krävs för att skapa ett långsiktigt och stabilt regelverk. Det kan också noteras att förvaltningsrätten i sina domar har framhållit att de eventuella brister som kan uppkomma genom en direkt tillämpning av regleringen är någonting som bör ses över av lagstiftaren. Regeringen bedömer att det är angeläget att en tydligare reglering är på plats redan när lokal- och regionnätsföretagens intäktsramar beslutas för tillsynsperioden –2019. I praktiken innebär detta att bestämmelserna om intäktsramen måste förtydligas i viktiga frågor, bl.a. när det gäller beräkningen av kapitalkostnader. Det finns alltså ett uttalat behov av att förtydliga reglerna om intäktsramen , och det är tveksamt om det behovet i tillräcklig utsträckning kan tillgodoses genom den rättsutveckling som äger rum genom förvaltningsdomstolarna. Regeringen bedömer därför att normgivningsbemyndigandena i ellagen bör utökas i enlighet med förslag, om det inte kan anföras tunga praktiska 2013/14:85 eller principiella skäl mot en sådan ordning. Det bör i sammanhanget noteras att motsvarande normgivningsbemyndiganden redan finns på naturgasområdet fr.o.m. (6 kap. 11 § andra stycket och 12 § tredje stycket naturgaslagen [2005:403]). De flesta remissinstanser har inte framfört några särskilda invändningar mot att det införs utökade normgivningsbemyndiganden i ellagen. Den kritik som har riktats mot det remitterade förslaget har i stället framför allt gällt frågan om subdelegation till (se nedan). har dock ställt sig avvisande till att det över huvud taget införs nya normgivningsbemyndiganden. Även Hovrätten för har ifrågasatt om det finns skäl att införa de bemyndiganden som har föreslagit. har pekat på risken att föreskrifterna skulle komma att ändras ofta. Hovrätten för har förklarat att det måste anses rimligt att nätföretagen har möjlighet att få beräkningen av skäliga kostnader i nätverksamheten och beräkningen av en rimlig avkastning prövad i domstol. anser att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är viktigt att det finns kvar en reell möjlighet att överklaga även metodiken och har framhållit att uttrycken rimliga, skäliga, särskilda eller synnerliga skäl används i lagstiftning när det inte är lämpligt att ge en mer exakt vägledning utan detta i stället bör överlämnas till rättspraxis. Enligt skulle ytterligare föreskrifter riskera att komma i konflikt med ellagen och dess förarbeten och med EU-direktiv samt i princip utesluta domstolsprövning av företagens hela ekonomi, vilket torde stå i strid med gällande grundlagsreglering. En tydligare reglering får antas innebära att utrymmet för förvaltningsdomstolarna att göra egna bedömningar i frågor om vad som är skäliga kostnader och rimlig avkastning minskar. Det är dock en utgångspunkt för regleringen att grunderna för bedömningen i första hand ska förtydligas genom föreskrifter. Regeringen bedömer inte att remissinstanserna har anfört starka principiella skäl mot en sådan reglering. Ett förtydligande genom föreskrifter betyder inte heller att domstolsprövningen förlorar all praktisk betydelse. Även kommer det att uppstå situationer där en domstol måste ta ställning till innebörden av gällande bestämmelser och göra bedömningar i frågor om vad som är skäligt eller rimligt. Regeringen uppfattar inte heller att det finns någon påtaglig risk för att ytterligare föreskrifter skulle komma i konflikt med regler på en högre normnivå. Vid utformningen av en förordning eller myndighetsföreskrifter är det alltid nödvändigt att ta hänsyn till vad som är förenligt med exempelvis grundlag eller . Det kan också noteras att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas (11 kap. 14 § regeringsformen). När det gäller risken för att föreskrifterna ofta skulle ändras finns det skäl att understryka att bakgrunden till regeringens förslag är behovet av ett långsiktigt och stabilt regelverk. De flesta remissinstanser som har kritiserat förslaget när det gäller normgivningsbemyndiganden har framhållit de principiella problem som kan vara förenade med att regeringen, genom subdelegation, överlåter till att meddela de aktuella föreskrifterna snarare än att själv reglera frågorna i förordning. Några remissinstanser har med hänvisning till de aktuella föreskrifternas ingripande karaktär pekat på frågan i vilken utsträckning regeringsformen (RF) lämnar utrymme för att ge nätmyndigheten normgivningskompetens. Bland annat Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i har förordat att föreskrifterna ges i lag eller förordning och inte i myndighetsföreskrifter. När det gäller beräkning av skäliga kostnader anser förvaltningsrätten att det kan vara lämpligt att ge föreskriftsrätt i tydligt avgränsade frågor. har åberopat ett rättsutlåtande av professorn i offentlig rätt , som bl.a. har anfört att precisionen av subdelegationen är otillfredsställande och att det måste diskuteras om det är lämpligt att befogenheterna koncentreras till ett och samma organ, dvs. att tillsynsmyndigheten både beslutar, tolkar och tillämpar de väsentliga föreskrifterna som endast en mer begränsad domstolsprövning erbjuds. Enligt skulle subdelegation leda till att blir både dömande och lagstiftande myndighet för en för nätföretagen helt avgörande ekonomisk reglering. har anfört att allvarliga principiella invändningar kan riktas mot att en myndighet som har i uppdrag att fatta så ingripande beslut som det är fråga om också ges rätt att besluta om de föreskrifter som myndigheten senare själv ska tillämpa. Av 8 kap. 3 § första stycket RF framgår att kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter som avser bl.a. förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter, skatt utom tull på införsel av varor eller konkurs eller utsökning. De föreskrifter som kan bli aktuella när det gäller förhandsprövningen av nättariffer är sådana offentligrättsliga föreskrifter som enligt 8 kap. 3 § RF kan bemyndiga regeringen att meddela. Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också enligt 8 kap. 10 § RF medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Någon särskild begränsning av möjligheten till sådan subdelegation framgår inte av regeringsformen. Det finns dock förarbetsuttalanden som pekar på att en viss restriktivitet bör iakttas (se t.ex. prop. 1973:90 s. 320). Regeringen har inte för avsikt att ge generell föreskriftsrätt när det gäller beräkningen av skäliga kostnader eller rimlig avkastning. Bestämmelser av stor betydelse för intäktsramens utformning bör meddelas i förordning på det sätt som redan har skett genom förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857). I avsnitt 5.1 har regeringens tidigare överväganden i fråga om sub- I samband med att förhandprövningen av nät- tariffer infördes bedömde regeringen att föreskrifter om värderings- metoden var av sådan karaktär att de borde meddelas genom regerings- Lagrådet har anmärkt att regeringen i lagrådsremissen inte har redovisat varför den nu frångår sitt tidigare klara ställningstagande att subdelegation inte bör ske beträffande faktorer som ska vara bestämmande för intäktsramarna. Regeringen har enligt Lagrådet inte heller förklarat varför den befintliga föreskriftsrätten inte har utnyttjats Lagrådet har efterlyst ytterligare klarlägganden när det gäller behovet av subdelegation och i vilken omfattning och på vilket sätt en sådan kan tänkas vara motiverad. Regeringen gör i stort sett samma bedömning som tidigare när det gäller föreskrifter om värderingen av tillgångar som ingår i kapital- Även i fortsättningen bör sådana föreskrifter i huvudsak meddelas Som framgått ovan bedömer regeringen emellertid att det finns behov av förskrifter i andra frågor än sådana som omfattas av de nu Sådana föreskrifter kan vara av sådan karaktär att det är lämpligt att de meddelas i form av myndighets- Som exempel kan nämnas bestämmelser om beräkning av Regeringen bör meddela föreskrifter om beräkningen i förordning, men det kan också vara lämpligt att nätmyndigheten får möjlighet att meddela närmare föreskrifter i frågan inom de ramar som Det har tidigare inte funnits någon möjlighet att meddela föreskrifter om beräkningen av skäliga kostnader. Regeringen har därför inte tidigare haft anledning att ta ställning till frågan om subdelegation. även i denna del finnas ett visst utrymme för myndighetsföreskrifter i Förvaltningsrätten i har som exempel anfört frågan om vilka löpande kostnader som ska hänföras till påverkbara respektive opåverkbara. bör alltså få möjlighet att meddela före- skrifter som mera i detalj fyller ut det som regeringen har föreskrivit med stöd av de utökade normgivningsbemyndigandena. parlamentariskt ansvar avgöra vilken normgivningsrätt som bör anförtros (jfr prop. 1975:8 s. 45). skäl att i ellagen ange villkor för när regeringen får bemyndiga nät- myndigheten att meddela föreskrifter på området. Att en förvaltningsmyndighet tillämpar föreskrifter som den själv har meddelat exempelvis i samband med tillsyn är inte i sig någonting anmärkningsvärt utan tvärtom vanligt förekommande. kommer dock vid utformningen av normgivningsbemyndiganden till att beakta det som Lagrådet och några remissinstanser har anfört i frågan om koncentration av befogenheter till en och samma myndighet. Som Lagrådet har framhållit kommer föreskrifter som ska meddelas med stöd av normgivningsbemyndigandena att behöva föregås av en förhållandevis utförlig fortsatt beredning. 2014 gett i uppdrag att utreda och lämna förslag till ändringar i kapitalbasförordningen (dnr N2014/367/E). 2013/14:85 uppdraget ingår att jämföra olika metoder för att beräkna kapital- kostnader och beskriva för- och nackdelarna med dessa. I uppdraget ingår vidare att ska inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer. Enligt Kammarrätten i kan invändningar göras mot att nätmyndigheten får vida befogenheter att bestämma över regelverket i synnerhet då myndigheten vid framtida domstolsprövningar är part i målen. Även anser att intar en mycket tydlig partsställning gentemot enskild, vilket gör det principiellt problematiskt att ge inspektionen rätt att meddela generella föreskrifter. Som redan framgått är det regeringens avsikt att ska få möjlighet att meddela detaljföreskrifter inom de ramar som regeringen har bestämt i förordning. kommer således inte att få en sådan befogenhet att bestämma över regelverket som kammarrätten och har förutsatt. Med anledning av det som remissinstanserna anfört finns det dock anledning att kort beröra frågan om nätmyndighetens partsställning. Som nätmyndighet är underkastad det krav på opartiskhet som följer av 1 kap. 9 § RF. Att myndigheten ska vara opartisk kommer även till uttryck i t.ex. reglerna om jäv i 11 § förvaltningslagen (1986:223). Att nätmyndigheten uppträder som part i mål om intäktsramen följer av 7 a § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), där det stadgas att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Bestämmelsen har tillkommit för att vidga utrymmet för prejudikatbildning och med hänvisning till bl.a. att den enskilda parten kan ha en del att tjäna på att de allmänna intressena blir partsföreträdda i målet (se prop. 1995/96:22 s. 72 f.). Bestämmelsen i förvaltningsprocesslagen innebär inte att nätmyndigheten får frångå kravet på objektivitet i förfarandet. 6 Omprövning av intäktsramen Intäktsramen kan ändras under eller efter tillsynsperioden En utgångspunkt för förhandsprövningen av nättariffer är att den fastställda intäktsramen inte bör kunna ändras utan först när tillsynsperioden är slut. Det har inte heller ansetts motiverat att införa bestämmelser om obligatorisk omprövning efter tillsynsperiodens 2013/14:85 slut. Bestämmelserna i 5 kap. ellagen (1997:857) lämnar dock ett betydande utrymme för att ändra intäktsramen, under men framför allt efter tillsynsperioden, när det finns skäl för en omprövning. I 5 kap. 10 och 11 §§ ellagen finns bestämmelser om omprövning av intäktsramen . Enligt 5 kap. 10 § ellagen kan nätmyndigheten ändra en fastställd intäktsram på ansökan av nätkoncessionshavaren, om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen eller om det annars finns särskilda skäl. I 5 kap. 11 § ellagen föreskrivs att nätmyndigheten ska ändra en fastställd intäktsram om 1.den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, 2.beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller 3.det annars finns särskilda skäl. I förarbetena anges som exempel på särskilda skäl en lagändring eller en ny EU-förordning som gör det nödvändigt att justera intäktsramen (prop. 2009/09:141 s. 107). Efter tillsynsperiodens slut ska nätmyndigheten göra en avstämning mellan de antaganden och förutsättningar som legat till grund för den i förväg fastställda intäktsramen och det faktiska utfallet. Det kan vidare förutsättas att nätföretaget har ett intresse av att självt kontrollera sin intäktsram. I samband med den kontroll som görs efter tillsynsperiodens slut kan det bli aktuellt med omprövning i två situationer. Enligt 5 kap. 12 § ellagen får en nätkoncessionshavare efter tillsynsperiodens slut ansöka hos nätmyndigheten om att intäktsramen för perioden ska ökas. ska enligt 5 kap. 13 § ompröva intäktsramen på eget initiativ, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa. I 5 kap. 15 och 16 §§ ellagen finns bestämmelser om omprövning under eller efter tillsynsperioden i två särskilda situationer. Bestämmelserna i 5 kap. 15 § gäller när en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om en intäktsram för ett nätföretag och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för ett annat nätföretag. I 5 kap. 16 § finns en bestämmelse om omprövning om nätmyndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra bestämmelserna om omprövning av intäktsramen . bedömning överensstämmer inte med regeringens. har föreslagit att nätmyndigheten ska ändra en fastställd intäktsram om det inträffat någon omständighet som inte kunnat förutses när intäktsramen fastställdes och som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek. Remissinstanserna: Hovrätten för , Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i har ifrågasatt om den föreslagna lagändringen är nödvändig. och () har avstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte anfört några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens bedömning I motiven till bestämmelserna om omprövning på initiativ av nätmyndigheten anförde regeringen att en avvägning måste göras mellan det enskilda företagets behov av att kunna förlita sig på att beslutet står fast och inrätta sig efter det och samhällets eller kundernas intresse av att ett beslut snabbt ska kunna ändras på grund av nya förutsättningar (prop. 2008/09:141 s. 39). har föreslagit att utrymmet för omprövning enligt 5 kap. 11 § ellagen utökas till att omfatta situationer då det inträffat någon omständighet som inte kunnat förutses när intäktsramen fastställdes och som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek. Enligt Energimarknadsinspektionens tolkning av bestämmelserna i 5 kap. 10 och 11 §§ ellagen har ett nätföretag en längre gående möjlighet än nätmyndigheten att få till stånd en ändring av en intäktsram under pågående tillsynsperiod. Det är enligt inte självklart att nätmyndigheten enligt det nuvarande regelverket på eget initiativ skulle kunna ompröva en intäktsram på grund av omständigheter som senare blivit kända och som påverkar förhållandena för beräkning av en intäktsram. Som exempel har inspektionen anfört ändrad bolagsskatt som i sin tur påverkar hur hög en rimlig kalkylränta bör vara. Även om företagen har behov av att kunna förlita sig på att beslutade intäktsramar står fast och inrätta sig efter dessa torde det enligt ligga både i samhällets och i kundernas intresse att beslutade intäktsramar kan ändras på grund av nya förutsättningar som inträffar . 2013/14:85 Behovet av en ny omprövningsmöjlighet Under remissrundan har flera remissinstanser, bl.a. domstolarna, ifrågasatt om den föreslagna lagändringen är nödvändig. Hovrätten för ifrågasätter om det på grundval av de skäl som anförs i över huvud taget finns anledning att utöka nätmyndighetens möjligheter att på eget initiativ ändra intäktsramen under pågående tillsynsperiod. Enligt Kammarrätten i tycks den föreslagna omprövningsmöjligheten redan omfattas av nuvarande 5 kap. 11 § ellagen. Även Förvaltningsrätten i har pekat på att nätmyndigheten redan enligt gällande bestämmelser har möjlighet att på grund av en oförutsedd omständighet ändra en fastställd intäktsram . Enligt regeringens bedömning bör en sådan lagändring som har föreslagit göras bara om det finns starka skäl som talar för att den är nödvändig. Regeringen bedömer, i likhet med domstolarna, att det inte har framkommit sådana skäl. Det finns därför inte anledning att frångå den bedömning som gjordes när de nuvarande bestämmelserna infördes. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra bestämmelserna om omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att nätmyndigheten ska ompröva alla nätföretags intäktsramar efter tillsynsperiodens slut. Övriga remissinstanser delar bedömning eller har inte berört frågan särskilt. Skälen för regeringens bedömning I motiven till de nuvarande bestämmelserna om omprövning efter tillsynsperiodens slut anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2008/09:141 s. 41): Med hänsyn till kundernas och samhällets intresse av låga tariffer och en kostnadseffektiv nätverksamhet bör nätmyndighetens utvärdering främst syfta till att klarlägga om den beslutade intäktsramen är för hög när det verkliga utfallet beaktas. Därför bör den beslutande myndigheten kunna ompröva intäktsramen på eget initiativ bara i de fall då det kan antas att intäktsramen bör minskas. Detta gör det också möjligt att i högre grad koncentrera nätmyndighetens resurser till de fall där det är angeläget att omprövning sker. För att uppnå en effektiv resursanvändning bör dock omprövning inte ske om avvikelsen från intäktsramen kan antas vara ringa. Regeringen konstaterade vidare att det fick antas att nätföretaget hade ett Prop. 2013/14:85 intresse av att självt kontrollera sin intäktsram och begära omprövning om intäktsramen var för låg. I samband med att utarbetade promemorian med förslag till ändrat regelverk för bedömning av elnätsföretagens intäktsramar framförde att det fanns en viss oklarhet om hur avstämningen efter tillsynsperiodens slut skulle beslutas. ansåg därför att nätmyndigheten skulle ompröva alla företags intäktsramar och då i både höjande och sänkande riktning. konstaterade att förslaget i stort sett överensstämde med ett förslag som lämnats av i delbetänkandet Förhandsprövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99) och att det därmed redan hade behandlats under beredningen av förhandsregleringen. har i sitt remissyttrande anfört i huvudsak följande som stöd för sitt förslag. De avstämningar som ska göras efter tillsynsperiodens slut är huvudsakligen baserade på avvikelser mellan prognostiserade kostnader och verkligt utfall samt indexering. Nätföretagen ska ge in redovisning av det verkliga utfallet till , som har att göra en avstämningskontroll av dessa uppgifter. måste då besluta om de ska sänka ett nätföretags intäktsram eller inte. Ett sådant beslut måste fattas för alla nätföretag. måste därvid bestämma en gräns för när en intäktsram ska sänkas eller inte. Sådana gränsdragningar riskerar att leda till tvister. För såväl som nätföretagen är det därför enklare och bättre om en fastställd intäktsram alltid omprövas utifrån vad resultatet av avstämningen ger. Som Energimarknadsinspektionen har påpekat är de ställningstaganden som gjordes avseende den slutliga utformningen av bestämmelserna i 5 kap. 12 och 13 §§ ellagen alltjämt aktuella. Regeringen bedömer att det inte har framkommit starka skäl för att frångå den tidigare bedömningen. 7 Periodisering av intäkter Regeringens bedömning: Frågan om periodisering av intäkter bör utredas ytterligare. bedömning överensstämmer inte med regeringens. har föreslagit att om en ansökan om periodisering avser intäkter från anslutning till ledning eller ett ledningsnät ska dessa längst fördelas över det antal år som motsvarar den ekonomiska livslängden för de anläggningar som intäkterna härrör 2013/14:85 från. Avskrivningstiden ska vara densamma som den som används vid fastställande av intäktsramen för den period då intäkterna uppkommer. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har ifrågasatt om en lagändring är nödvändig. anser att en periodisering av anslutningsintäkter redan är möjlig med gällande lagstiftning och att ändringen bör gälla alla typer av stora engångsintäkter. () har anfört att förslaget förutom anslutningsavgifter även bör omfatta investeringsbidrag och kapacitetsavgifter som används för att finansiera nya investeringar. Ekonomihögskolan vid har anfört att det finns en uppenbar risk att intäktsramen överskattas och situationen förvärras jämfört med dagens regler. SKGS anser att intäkter från anslutning till nät ska dras från de samlade intäkter som nätföretaget högst får uppbära på samma sätt som på naturgasområdet. har anfört att de nya bestämmelserna måste utformas så att en rimlig nyttofördelning mellan kunderna och nätföretagen säkerställs. menar att förslaget löser vissa problem men skapar andra. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte anfört några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens bedömning Enligt 5 kap. 17 § ellagen (1997:857) får nätmyndigheten, om det finns särskilda skäl, på ansökan av en nätkoncessionshavare medge att delar av intäkter under tillsynsperiodens tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder. Syftet med bestämmelsen är att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna. Enligt förarbetena kan förutsättningar för periodisering normalt antas finnas om intäkterna från anslutningar eller flyttning av befintliga ledningar har varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar eller flyttningar som nätföretagen normalt har haft från berörda koncessioner (prop. 2008/09:141 s. 110). noterar i sin rapport att det har kommit in fem ansökningar om periodisering för tillsynsperioden –2015, vilket enligt inspektionen kan tolkas som att majoriteten av nätföretagen inte har något behov av en sådan periodisering. Det kan bero på att de redan i sin redovisning avser att periodisera inkomster från anslutningsavgifter eller på att de anslutningsintäkter som de prognostiserar för perioden inte kommer att uppgå till väsentliga belopp och därmed inte kan föranleda någon större variation i överföringsavgifterna. Nätföretagen lämnar redovisning till i särskilda årsrapporter och redovisar då anslutningsintäkter på två olika sätt. periodiserar inkomster från anslutningsavgifter, medan andra företag direkt tar upp hela avgiften som en intäkt.