prop · H20312 · 2014-11-07 00:00:00 — I‘de län där länsstyrelserna har kvar det regionala tillväxtansvaret sker detta via årsredovisningen. I de län där kommunala aktörer övertagit ansvaret sker redovisningen i en årlig rapport som skickas till . I villkorsbeslutet ﬁnns ett återkommande uppdrag för de kommunala aktörerna. De ska enligt anvisningar från redovisa utgiftsprognoser och utfall gällande anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Redovisningen ska gå till . 78Tillväxtanalys 2013:02, Att utveckla regioners lärande, s. 22. 79Tillväxtanalys 2013:02, s. 22. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Utöver denna redovisning har begärt in uppgifter om framtida bemyndiganden från samtliga regionala aktörer.81 4.2.3Tillväxtverkets redovisning till regeringen I regleringsbrev anges att myndigheten ska lämna en årlig rapport om regionala företagsstöd, projektverksamhet och kommersiell service. Rapporten redovisar omfattningen och fördelningen av regionala företagsstöd och stöd till regional projektverksamhet.82 Den kvantitativa redovisningen av de regionala projektmedlen sker främst utifrån den nationella strategins prioriteringar med dess insatsområden. består den nationella strategins prioriteringar av innovation och förnyelse, kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, tillgänglighet samt strategiskt gränsöverskridande samarbete. De tre förstnämnda prioriteringarna är vardera indelade i två insatsområden. Utöver redovisningen utifrån den nationella strategin har () efterfrågat en redovisning som bygger på olika ämnesområden. Detta innebar att i samråd med departementet tog fram en lista innehållande 12 ämnesområden och 51 underliggande ämneskategorier. Syftet var att se vad beviljade projektmedel användes till i högre detaljgrad, främst ur ett nationellt perspektiv. gör respektive beslutande organisation en kategorisering av varje projekt i samband med beslut – både utifrån den nationella strategins prioriteringar, och utifrån de nationella ämnesområdena. Den nationella strategins prioriteringar och de nationella ämnesområdena är två olika indelningssystem för samma medel. uppföljningsrapport till regeringen beslutade regionala projektmedel fördelade på den nationella strategins prioriteringar och ämnesområden. I redovisningen påpekas dock att ämnesområdena (och de underliggande kategorierna) inte alltid har ett direkt samband med de nationella prioriteringarna.83 4.2.4 Regeringens redovisning av regional projektverksamhet till Den regionala projektverksamheten ﬁnansieras under anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Detta anslag redovisas i budgetpropositionen under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. 82Tillväxtverket (2013). 83Tillväxtverket (2013), s. 55. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Redovisningen av den regionala projektverksamheten har varit strukturerad på samma sätt under ett ﬂertal år. I budgetpropositionen redovisas de regionala projektmedel som beslutades . Redovisningen sker, likt , under rubriken och verktyg för hållbar regional tillväxt i avsnittet Resultatredovisning. Regeringen redovisar projektmedlen med hjälp av två tabeller och två diagram. –Beslutade regionala projektmedel fördelade på den nationella strategins prioriteringar. –Beslutade regionala projektmedel fördelade på respektive län och den nationella strategins prioriteringar. –Beslutade regionala projektmedel fördelade efter nationella ämnesområden och ämneskategorier. –Total ﬁnansiering av regional projektverksamhet per medﬁnansiär. Denna redovisning bygger på den ovan nämnda årliga rapporten som I avsnittet Analys och slutsatser redovisar regeringen sina slutsatser och bedömningar från resultatredovisningen. Regeringen skriver att medlen inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt ”ofta fungerar som katalysatorer som leder till att strategiska insatser kan komma till stånd”.85 Vidare anges att åtgärder som ﬁnansieras inom utgiftsområdet ofta stöder samordnade processer, vilka medför mer samlade investeringar. Den regionala projektverksamheten omnämns , då regeringen skriver att ”Till exempel bidrar den projektverksamhet länen beslutar om inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder till att fem gånger så mycket medel tillförs av andra aktörer i form av medﬁnansiering”.86 I budgetpropositionen redovisar regeringen också resultatet från ett regeringsuppdrag som myndigheten utfört. Uppdraget syftade till att lämna förslag på hur lärandet inom den regionala tillväxtpolitiken kunde utvecklas. Regeringen återger bland annat myndighetens slutsats att ”det ﬁnns problem med att genomföra måluppfyllelseutvärderingar” samt att det i vissa fall ”ﬁnns metodologiska brister i den följeforskning som genomförs på projektnivå”.87 2013/14:1 UO19, s. 23–25. 2013/14:1 UO19, s. 45. 2013/14:1 UO19, s. 45. 2013/14:1 UO19, s. 22. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 4.2.5Övrig redovisning av regionala projektmedel Den nationella strategin är vägledande för den regionala tillväxtpolitiken. Den ska en utgöra riktlinje för det tillväxtarbete som bedrivs av de regionalt ansvariga organen. Eftersom den regionala projektverksamheten är ett av verktygen som används i det regionala tillväxtarbetet inkluderas den i olika utsträckning i redovisningen av den nationella strategin. Regeringen har redovisat uppföljningar av den nationella strategin till . I sin skrivelse Strategiskt tillväxtarbete för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning som publicerades , presenteras två studier gjorda under 2009.88 Den ena studien omfattar en uppföljning av den nationella strategin. I studien konstaterar regeringen att strategin är styrande och vägledande i det regionala tillväxtarbetet. Vidare konstateras att de nationella prioriteringarna återspeglas i de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) som arbetas fram i länen.89 Det ﬁnns dock ingen skrivning som visar hur de regionala projektmedlen är delaktiga i att uppfylla målet med den regionala tillväxtpolitiken. Det ﬁnns inte heller någon skrivning som visar på eventuella e†ekter av den regionala projektverksamheten. Regeringen lyfter även fram en studie gjord av . I skrivelsen återger regeringen att konstaterar att har genomfört ett skifte från regional utjämningspolitik till regional tillväxtpolitik. Vidare skriver regeringen att rekommenderar att fortsätta på den inslagna vägen.90 lämnade regeringen den andra skrivelsen som beskriver arbetet med den nationella strategin till . Skrivelsen innehåller en sammanfattning av Nationell strategisk rapport för 2012 – om nationella strategiska referensram: ”En nationell strategi för konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013” som regeringen lämnade till Europeiska kommissionen . Sammanfattningen koncentreras på genomförande och resultat utifrån den nationella strategins fyra prioriterade områden. Regeringen ger också en kortare sammanfattning av strategier, verktyg och metoder för hållbar regional tillväxt.91 En genomgång av skrivelsen visar att det är svårt att särskilja de regionala projektmedlens påverkan på det regionala tillväxtarbetet. Det saknas vidare skrivningar om resultatet som de regionala projektmedlen lett till. 2009/10:22. 2009/10:221, s. 11. 2009/10:221, s. 12. 2012/13:154. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER kan konstatera att länens förutsättningar för analys av utveckling och e ekter av olika insatser varierar. Enligt Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser är det endast de allra största regionerna som har tillräcklig analyskapacitet.92 4.3.1Iakttagelser kring inrapporteringen av information Samma information behandlas två gånger har iakttagit att de beslutande regionala aktörerna redovisar samma information till två gånger. Som nämndes i avsnitt 4.2.2 efterfrågar information från de aktörer som beslutat om stöd till regionala projekt. I ﬁguren nedan beskrivs processen i fyra steg. 1Den beslutande aktören matar in beslutet i NYPS 2Tillväxtverket efterfrågar information till sin årliga uppföljning 3Den beslutande aktören extraherar sin inmatade information från NYPS och fyller i redovisningsmall 4Informationen från NYPS skickas till I det första steget beslutar den regionala aktören om att stödja ett projekt. Beslutet matas in i Nyps i enlighet med regleringsbrevet rörande anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Enligt förordningen om bidrag till regional projektverksamhet ska beslutet innehålla de villkor som förenas med beslutet, uppgifter om hur projektet ska följas upp, total ﬁnansieringsplan, uppgifter om hur projektet ska slutrapporteras samt beslutsmotivering. Besluten kategoriseras efter den nationella strategins prioriteringar samt de nationella ämnesområdena. 92 Tillväxtanalys, 2013:02. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? I steg 2 efterfrågar information om den regionala projektverksamheten. Myndigheten skickar ut en redovisningsmall i Excelformat där information ska fyllas i av respektive beslutande aktör. Den information som efterfrågar ﬁnns till stora delar redan registrerad i Nyps. Det tredje steget innebär därmed att de ﬂesta beslutsfattarna extraherar sina egna registrerade data från Nyps. I det fjärde och sista steget skickas sedan informationen till . Därmed har information om projektverksamheten först registrerats i Nyps, sedan extraherats och skickats separat till , istället för att direkt extraherar samma information från Nyps. Enligt sker denna hantering för att redovisningen av ﬁnansieringen inom den regionala projektverksamheten ska kunna brytas enligt önskemål. Enligt myndigheten skulle arbetet i teorin kunna utföras internt, men eftersom det handlar om beslut från 38 olika organisationer har man beslutat att lägga över visst arbete på aktörerna i länen. Detta eftersom det förekommer att beslutfattare antingen inte redovisar sina beslut alls i Nyps eller att informationen i Nyps är bristfällig. Av den anledningen menar att hanteringen utgör en kvalitetssäkring, eftersom de beslutande aktörerna i länen går igenom sina projektuppgifter en gång till innan de fyller i redovisningsmall.93 Inom den regionala projektverksamheten kan ﬂera beslutande aktörer bevilja medel till ett och samma projekt. Det innebär att projektägarna rapporterar till ﬂera beslutande aktörer. Problematiken grundar sig i att varje enskilt beslut om projektstöd registreras som ett unikt ärende i Nyps. Exempelvis – ﬁnansiering från två beslutande aktörer. De två besluten genererar då två olika ärenden i Nyps. Dessa ärenden är i sin tur kopplade till indikatorer. Indikatorerna kan vara enhetliga för projektet, eller så har vardera beslutande aktör utarbetat egna indikatorer för projektet. Antag att båda aktörerna har kommit överens om att använda en indikator som heter ”antal nya skapade arbetstillfällen”. Projektet kommer då att redovisa sina resultat till två aktörer, som registrerar varsitt utfall på sina egna indikatorer i Nyps. Därmed har en dubbelrapportering skett. 93 Underlag från . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Att dubbelrapportering sker är känt bland de regionala aktörerna. Inom ramen för enkätundersökning gällande de regionala projektmedlen svarade 28 av de 37 () beslutande aktörerna att de trodde att dubbelrapportering förekom. Problematiken med dubbelredovisning gäller inte bara uppföljning med hjälp av indikatorer, utan berör även annan registrerad information om beslutade projekt. Enligt läggs ett omfattande arbete på att identiﬁera identiska projekt i redovisningen från olika beslutfattare. Detta har medfört att den totala ﬁnansieringen har reducerats med . Det ﬁnns dock inga garantier för att all dubbelrapportering har räknats bort.94 Många indikatorer, begränsad användning Som tidigare nämnts gav regeringen i uppdrag att lämna förslag på hur länens uppföljning av projektverksamheten kunde förbättras, både på regional och på nationell nivå.95 konstaterade att uppföljningen av projektverksamheten på regional och nationell nivå kunde förbättras om aktörerna använde gemensamma indikatorer.96 har med hjälp av sammanställt antalet indikatorer som ﬁnns registrerade i Nyps . De uppgår till 233 unika indikatorer. Många av dessa syftar dock på samma sak, men har olika benämningar. Till exempel ﬁnns följande indikatorer för nya arbetstillfällen: –Antal arbetstillfällen i o“entlig verksamhet. –Antal nya arbetstillfällen i privata företag. –Arbetstillfällen totalt, antal. –Arbetstillfällen, antal nya. –Nya arbetstillfällen. Detta gör det komplicerat att sammanställa och dra slutsatser på nationell nivå. 94Tillväxtverket (2013), s. 55. Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv. 96Tillväxtverket (2012) Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 4.3.2Iakttagelser kring regeringens redovisning till Svag koppling mellan verksamhet och mål Den regionala projektverksamheten redovisas till via budgetpropositionen. Redovisningen sker under rubriken som enligt regeringen ”fokuserar på resultatet av genomförd politik”.97 Redovisningen fokuserar huvudsakligen på hur medlen för projektverksamheten har beslutats i landets län, samt på hur beslutade medel har kategoriserats i förhållande till de två ovan beskrivna indelningssystemen. Det är således en redovisning av beslutade medel, snarare än av projektverksamhetens resultat. har granskat de regionala projektmedlen och de sammanfattade iakttagelserna berör endast dessa. –Varje beslut om projektstöd blir ett unikt ärende i Nyps. Det innebär att det förekommer dubbelredovisning i de fall då det ﬁnns ﬂera ﬁnansiärer. –De regionala aktörerna tvingas rapportera samma information två gånger: En gång i Nyps och sedan ytterligare en gång till . Enligt beror detta på att beslutsfattarnas inrapportering i Nyps i många fall är bristfällig. –I Nyps ﬁnns en stor mängd indikatorer inrapporterade. Kvaliteten medger inte en aggregering av dessa indikatorer till nationell nivå. –Den uppföljning som genomförs är mer av beskrivande karaktär än en redovisning av insatsernas resultat i förhållande till målen. Detta gäller såväl länens redovisning till regeringen, som regeringens redovisning till . 2013/14:1 UO19. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5Ansvarsfördelning mellan aktörer inom regionala projektmedel Decentralisering av ansvar kan innebära ett större demokratiskt inﬂytande. Detta kan i sin tur öka e ektiviteten i utnyttjandet av tillgängliga Men fragmentering av ansvar och uppgifter riskerar att leda till försämrad transparens och försämrade möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande. Ett tydligt exempel på fragmentering av ansvar återﬁnns inom den regionala tillväxtpolitiken och mer speciﬁkt i hanteringen av regionalt beslutade bidrag för projektverksamhet. När det är de kommunala aktörerna som beslutar om bidrag till projekt är det som betalar ut bidraget till projektgruppen. I denna konstruktion ﬁnns en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheten och de kommunala aktörerna. Mot bakgrund av denna problematik gav professor och juris doktor vid i uppdrag att utreda ansvarsförhållandena rörande de regionala projektmedlen. Följande kapitel bygger på deras konsultrapport. Enligt anslagsförordningen kan endast myndigheter under regeringen disponera de statliga anslag som regeringen ansvarar för.98 Myndigheterna är ansvariga för att redovisa hur anslaget använts, på samma sätt som regeringen har redovisningsskyldighet inför . Detta innebär att ickestatliga organisationer, såsom kommunala samverkansorgan och landsting/ kommuner, inte själva kan disponera projektmedel på anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Detta är bakgrunden till dagens konstruktion, där är ansvarigt för anslaget men den kommunala aktören är ansvarig för beslutet inom systemet för statligt stöd till regionala projektmedel. Efter utbetalningsbeslut har fattats och e ektuerats av de kommunala aktörerna går en utbetalningsﬁl över automatiskt och läses in i ekonomisystem. 98 Anslagsförordning (2011:223). FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Därifrån går sedan betalningen till stödmottagaren. Det är alltså ingen hantering av utbetalningsunderlag. Detta innebär att myndigheten ansvarar för anslaget, men inte för de beslut som de kommunala aktörerna tar. Det ﬁnns således en konstitutionellt ovanlig fragmentering av ansvaret för de regionala projektmedlens hantering. 5.2Tillväxtverket ansvarar för anslaget – inte för användningen Enligt de anlitade juristernas utlåtande är dagens konstruktion, där har en sorts funktion som påminner om en bank, svårförenlig med det svenska o•entligrättsliga systemet. Anledningen är att det svenska o•entligrättsliga systemet bland annat bygger på att det med anslagsförvaltning följer ett visst ansvar. Begreppet ansvar har olika betydelser. I utlåtandet konstateras att det i sammanhanget kan slås fast att ”ansvar är något som kan tillskrivas ett handlande subjekt”.99 En utveckling av begreppet skulle innebära ”en aktör som tar ansvar utför, enkelt utryckt, en rationell handling, som han eller hon kan stå till svars för”.100 Detta innebär att den som har ansvar också ska kunna påverka den handling som ansvaret utkrävs för. Konsultrapporten slår fast att de kommunala aktörerna kan ses som o•entligrättsliga organ vars beslut innebär myndighetsutövning. Detta medför att de kommunala aktörerna omfattas av regeringsformen vad gäller Mer speciﬁkt innebär det att ” ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.”101 I regelverket som styr hanteringen av regionala projektmedel ges inget utrymme för att ifrågasätta de beslut som kommunala aktörer tar. Enligt förordningen (2003:596) är det endast beslutsfattaren som kan upphäva beslutet om att ge ett projekt bidrag. 99Se , M (1993), Politikens moraliska rum – en studie i F. A. Hayeks politiska ﬁlosoﬁ, Acta Universitatis Upsaliensis, , s. 26 -. 100Statligt stöd till regional projektverksamhet – expertrapport. 10112 kap. 2 § Regeringsformen (1974:152). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Dock är det som får anslaget av regeringen vilket innebär att det är som är redovisningsskyldig till regeringen. Det innebär att myndigheten är ansvarig för att de redovisade utgifterna håller sig inom anslagets ändamål och de villkor som framgår av regleringsbrev. kan således inte påverka användningen av anslaget men är ansvarigt för hur det används. har en möjlighet att vägra betala en utbetalning om anslaget överskrids. Detta innebär i sin tur att myndigheten kan ställas till svars för själva anslaget, men inte för hur det används. I sin rapport om bemyndigandesystemet konstaterade ESV samma sak.102 5.3Aktörernas ansvar behöver förtydligas I konsultrapporten konstateras att roll inte existerar i reglering och att myndigheten i princip saknar lagstöd för sitt agerande. Detta beror på att konstruktionen är mycket ovanlig och att rollen i rättslig mening är oklar. uppmärksammade i en rapport problematiken med oklara ansvarsförhållanden inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. ESV noterade att de kommunala aktörerna hanterades som om de vore statliga myndigheter, vilket ﬁck till följd att staten gjordes ansvarig för deras åtaganden. För att hantera problemet och minska otydligheten föreslog ESV att de kommunala aktörerna skulle ingå ramöverenskommelser med Tillväxtverket.103 Enligt konsultrapporten är ramöverenskommelser ett första steg. Överenskommelserna förtydligar att ansvar inte sträcker sig längre än till att bevaka att anslaget inte överskrids. ramöverenskommelserna löser inte de rättsliga oklarheterna i längden eftersom de har alltför otydlig rättslig status. Exempelvis är det oklart vad som händer i de fall en ramöverenskommelse inte efterlevs. Ett tydliggörande i lagstiftningen vore mer förenligt med det svenska o‡entligrättsliga systemet. Det pågår ett arbete med att införa ramöverenskommelser. 102ESV 2013:3, s. 43. 103ESV 2013:18, s. 6 . FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 5.4Statliga medel omfattas inte av statlig kontroll 5.4.1O entlig tillsyn saknas Konsultrapporten visar vidare att det saknas en nivå i kedjan av o entlig tillsyn. Ingen tillsyn bedrivs i förhållande till de kommunala aktörerna. Enligt gällande regelverk är det beslutsfattaren – dvs. och länsstyrelserna som ska utöva tillsyn över att bidragen utnyttjas för avsett ändamål. De anlitade juristerna påpekar att det logiska i dagens o entligrättsliga system vore att ge de befogenheterna genom lagstiftning, gällande de kommunala aktörerna. 5.4.2 roll är begränsad Den statliga ﬁnansiella revisionens ansvar är att uttala sig om statliga myndigheters årsredovisningar. En revision innefattar att genom olika åtgärder inhämta revisionsbevis om belopp och annan information i årsredovisningen samt om ledningen i fråga följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. I revisionen väljs vilka åtgärder som ska utföras, bland annat genom att bedöma riskerna för väsentliga felaktigheter i årsredovisningen, vare sig dessa beror på oegentligheter eller på fel. Vid denna riskbedömning beaktas de delar av den interna styrningen och kontrollen som är relevanta för hur myndigheten upprättar årsredovisningen för att ge en rättvisande bild. En revision innefattar också en utvärdering av ändamålsenligheten i de redovisningsprinciper som har använts och av rimligheten i myndighetsledningens uppskattningar i redovisningen, liksom en utvärdering av den övergripande presentationen Vad gäller handlar således den årliga ﬁnansiella revisionen av de regionala projektmedlen om att det ﬁnns rutiner för att säkerställa att de kommunala aktörerna inte överskrider det tilldelade anslaget. För länsstyrelserna har den årliga ﬁnansiella revisionen omfattat granskning av de delar av den interna kontrollen som innefattar risk för felaktigheter i redovisning och utbetalningar. I den mån regionala projektbidrag bedöms som väsentliga har en bedömning av den interna kontrollen utifrån regelverk genomförts. Den del av det statliga anslaget som hanteras av de kommunala aktörerna, 2012, omfattas däremot inte av årliga ﬁnansiella revision. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat de regionala projektmedlen och de sammanfattade iakttagelserna berör endast dessa. –ansvarar för det anslag som de kommunala aktörerna beslutar om. –De kommunala aktörerna kan ses som o entligrättsliga organ. Det innebär att deras beslut om att tilldela medel kan ses som De kommunala aktörerna omfattas således av 12 kap. 2 § i regeringsformen. Detta i sin tur medför att aktörerna är skyddade mot påverkan från utomstående avseende bidragsbesluten. Således har inga möjligheter att påverka de beslut som fattas. –enda påverkansmöjlighet är att stoppa utbetalningar i de fall de riskerar att överskrida beﬁntliga anslagsramar. –Konstruktionen med att låta ansvara för det anslag som de kommunala aktörerna beslutar om medför otydliga ansvarsförhållanden. –Ramöverenskommelserna är ett första steg mot att förtydliga ansvaret mellan och de kommunala aktörerna, men de är inte en hållbar lösning i längden. Detta eftersom överenskommelserna har alltför otydlig rättslig status. Exempelvis är det oklart vad som händer i de fall en ramöverenskommelse inte efterlevs. –Konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med principerna för det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Principen är att en myndighet som får ett anslag även ansvarar för dess användning. –De kommunala aktörerna har enligt regelverket ansvar för tillsyn över de aktörer som ansöker och beviljas medel från anslaget. Detta medför att aktörerna har ansvar för medlen som betalas ut även om det är som betalar ut dem.