prop · H103248 · 2014-09-02 00:00:00 — Undantaget anses numera ge uttryck för en mer allmän humanitär princip och därför vara tillämpligt även på andra än de få kvarvarande statutflyktingarna (se par. 136 och Conclusion no 69 XLIII-1992). Som regel accepteras att en person som lidit under ohyggliga former av förföljelse eller dennes familj inte kan förväntas återvända till hemlandet. Även om det där har ägt rum ett regimskifte, innebär detta inte nödvändigtvis en förändring i befolkningens attityd. Flyktingens personliga upplevelse av förhållandena i hemlandet mot bakgrund av dennes tidigare erfarenheter behöver inte heller ha förändrats. Undantaget från upphörande anses bl.a. kunna omfatta före detta lägerfångar och personer som suttit i fängelse, överlevande eller vittnen till våld (inklusive sexuellt våld) mot familjemedlemmar, samt allvarligt traumatiserade personer. Vidare ska särskild hänsyn tas till barn i detta avseende, eftersom de ofta kan åberopa tungt vägande skäl för att inte återvända till hemlandet (UNHCR : Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees [the Ceased Circumstances ], HCR/GIP/03/03, 10 February 2003). Även om bestämmelsen om upphörande av flyktingskap i 4 kap. 5 § UtlL ska tolkas i enlighet med de rekommendationer som ges i och de slutsatser som utfärdas av , framstår med nuvarande utformning av bestämmelsen ett upphörande av flyktingskap som obligatoriskt om villkoren för detta är uppfyllda. Om det kommer fram att en utlänning inte kan anses vara flykting ska enligt 4 kap. 5 b § UtlL utlänningens flyktingstatusförklaring återkallas. Detta innebär en förlust av en rättslig status som har vissa rättigheter och förmåner knutna till sig. För att genomföra artikel 11.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet bör det därför anges i utlänningslagen att bestämmelsen om upphörande av flyktingskap i 4 kap. 5 § 5 UtlL inte ska gälla en flykting som på grund av tidigare förföljelse har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös hade sin tidigare vistelseort. , som välkomnar förslaget, anför att det saknas ett barnrättsligt resonemang i denna del och att det redan i bestämmelsen bör anges att det i bedömningen ska tas särskilda hänsyn till barn i detta avseende. Regeringen konstaterar att frågan om upphörande av flyktingskap ska bedömas utifrån individuella hänsyn och att det då, inte minst mot bakgrund av den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL om hänsyn till barnets bästa, är givet att det särskilt måste beaktas om den berörda personen är ett barn. Det framgår också av UNHCR:s riktlinjer, som ska vara vägledande vid tolkningen av bestämmelserna om flyktingskap i utlänningslagen, att särskild hänsyn ska tas till barn vid bedömningen av om flyktingskap ska upphöra. En uppräkning av grupper som det ska tas särskilda hänsyn till vid bedömningen av om ett flyktingskap ska upphöra, skulle onödigt tynga paragrafen och möjligen också kunna uppfattas som uttömmande. Regeringen finner därför inte skäl att i den föreslagna bestämmelsen uttryckligen ange att särskilda hänsyn ska tas till barn. Bestämmelsen kan i sig inte anses ha några negativa konsekvenser för barn och något ytterligare resonemang ur barnrättsligt perspektiv än det som redan förts är enligt regeringens mening inte nödvändigt. UNHCR, som välkomnar förslaget, rekommenderar att tungt vägande skäl på grund av tidigare förföljelse beaktas även vid bedömningen av en Regeringen anser, såsom också har framhållits i tidigare förarbeten (se bl.a. prop. 2009/10:31, s. 102), att den svenska flykting- definitionen bör ligga så nära som möjligt. en utlänning ska anses vara flykting krävs såväl enligt Genève- konventionen som enligt skyddsgrundsdirektivet och utlänningslagen att utlänningen känner en välgrundad fruktan för förföljelse. välgrundad om det med hänsyn till den asylsökandes personliga förhållanden och förhållandena i hemlandet finns anledning att anta att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till Det är således en framåtsyftande riskbedömning som ska göras (par. Ett förtydligande av utlänningslagen i detta avseende gjordes vid genomförandet av det första skyddsgrunds- direktivet (prop. 2009/10:31 s. 101). Regeringen finner mot denna bak- grund att den svenska flyktingdefinitionen inte ska ändras så att tungt vägande skäl på grund av tidigare förföljelse ska beaktas vid bedömningen av en asylansökan annat än vid framåtsyftande risk- Undantag från upphörande av att vara Regeringens förslag: En utlänning som är alternativt skydds- behövande eller övrig skyddsbehövande ska inte upphöra att vara skyddsbehövande, trots att förutsättningarna för detta är uppfyllda, om han eller hon på grund av tidigare upplevelser som utgjort grund för skyddsbehov har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har inte något att erinra mot den föreslagna ändringen i sig, men kan inte fullt ut instämma i den motivering som anges i promemorian. en ändring av bestämmelsen om upphörande helt nödvändig, eftersom den inte ger något utrymme för undantag. välkomnar förslaget, men anför att det saknas ett barnrättsligt resonemang i denna del. Vidare anför att det redan i bestämmelsen bör anges att det i bedömningen ska tas särskild hänsyn till barn i detta avseende. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 16.1 i det första skyddsgrundsdirektivet framgår att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte längre ska anses uppfylla kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, då de omständigheter som ledde till att status som alternativt skyddsbehövande beviljades inte längre föreligger, eller har ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs. Enligt artikel 16.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska punkt 1 inte tillämpas på personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande och som kan åberopa tungt vägande skäl grundade på tidigare allvarlig skada (se ovan under 5.2.5) för att inte vilja begagna sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare eller, om det är fråga om en statslös person, det land där han eller hon tidigare hade sin varaktiga vistelseort. Enligt 4 kap. 5 a § UtlL upphör en utlänning att vara alternativt skyddsbehövande, om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre finns eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsentliga och bestående förändringar beaktas. Några bestämmelser om undantag från upphörande av att vara alternativt skyddsbehövande finns inte i svensk lagstiftning. Med nuvarande utformning av 4 kap. 5 a § UtlL ska en person upphöra att vara alternativt skyddsbehövande om villkoren för detta är uppfyllda. Om det kommer fram att en utlänning inte kan anses vara alternativt skyddsbehövande ska enligt 4 kap. 5 c § UtlL utlänningens alternativa skyddsstatusförklaring återkallas. Detta innebär en förlust av en rättslig status som har vissa rättigheter och förmåner knutna till sig. För att genomföra artikel 16.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet bör därför undantaget från upphörande att vara alternativt skyddsbehövande föras in i utlänningslagen. Enligt artikel 16.3 i det omarbetade skydds- grundsdirektivet ska det vara skäl grundade på tidigare allvarlig skada som gör att den alternativt skyddsbehövande inte vill begagna sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. Begreppet allvarlig skada förekommer inte i utlänningslagen och bör därför inte heller användas i denna bestämmelse. En uppräkning av grunderna för alternativt skydds- behov skulle göra bestämmelsen onödigt komplicerad. Det bör i stället anges att bestämmelsen i 4 kap. 5 a § UtlL om upphörande av att vara skyddsbehövande inte ska gälla en alternativt skyddsbehövande som på grund av tidigare upplevelser som utgjort grund för skyddsbehov har tungt vägande skäl för att inte vilja begagna sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. Med sådana tidigare upplevelser avses då t.ex. tortyr. Vid bedömningen av vad som anses utgöra tungt vägande skäl bör ledning kunna hämtas från bl.a. UNHCR:s riktlinjer för bedömningen av upphörande av flyktingskap (se under 8.2.3). Enligt 4 kap. 5 a § UtlL ska en utlänning upphöra att vara övrig skyddsbehövande, om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre finns eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Övriga skyddsbehövande bör även i detta sammanhang behandlas på samma sätt som de skyddsbehövande som omfattas av direktivet. Bestämmelsen om undan- tag från upphörande av att vara skyddsbehövande ska därför omfatta även övriga skyddsbehövande och även avseende övriga skyddsbehövande bör ledning kunna hämtas från UNHCR:s riktlinjer för bedömningen av upphörande av flyktingskap. BO, som välkomnar förslaget, anför att det saknas ett barnrättsligt resonemang i denna del och att det redan i bestämmelsen bör anges att det i bedömningen ska tas särskilda hänsyn till barn i detta avseende. Regeringen konstaterar att frågan om upphörande av att vara skyddsbehövande ska bedömas utifrån individuella hänsyn och att det då, inte minst mot bakgrund av den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL om hänsyn till barnets bästa, är givet att det måste särskilt beaktas om den berörda personen är ett barn. En uppräkning av grupper som det ska tas särskilda hänsyn till skulle onödigt tynga paragrafen och möjligen kunna uppfattas som uttömmande. Regeringen finner därför inte skäl att i den föreslagna bestämmelsen uttryckligen ange att särskilda hänsyn ska tas till barn. Bestämmelsen kan i sig inte anses ha några negativa konsekvenser för barn och något ytterligare resonemang ur barnrättsligt perspektiv än det som redan förts är enligt regeringens mening inte 8.4Innebörden av internationellt skydd 8.4.1Allmänna bestämmelser om innebörden av internationellt skydd Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets allmänna bestämmelser om innebörden av internationellt skydd är uppfyllda genom gällande rätt och kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända Skälen för regeringens bedömning: I artikel 20 i direktivet finns allmänna bestämmelser om innebörden av internationellt skydd. I artikel 20.3 anges att medlemsstaterna vid genomförandet av kapitel VII Innebörden av internationellt skydd ska beakta situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, ensamkommande barn, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges i denna uppräkning av utsatta personer även offer för människohandel och personer med mentala störningar. I det första skyddsgrundsdirektivet finns enligt artikel 20.6 och 20.7 möjlighet att under vissa förutsättningar inskränka de förmåner som en flykting eller alternativt skyddsbehövande beviljas enligt kapitel VII i direktivet. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet har dessa punkter tagits bort. Flyktingar och andra skyddsbehövande ska folkbokföras i efter beviljat uppehållstillstånd och har då tillgång till samma sociala trygghet som andra personer som är bosatta i . Svensk rätt innehåller bestämmelser som syftar till att ge extra stöd och skydd åt personer med särskilda behov i ett flertal författningar. Vad som följer av artikel 20 i fråga om särskilt utsatta personer bedömdes vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet vara uppfyllda genom dessa bestämmelser (se prop. 2009/10:31 s. 153). Det saknas anledning att göra någon ny bedömning i det avseendet och samma bedömning görs även med avseende på de två nya grupper som ingår i uppräkningen i artikel Några författningsåtgärder är därför inte nödvändiga med anledning av den nya lydelsen av artikel 20.3. Möjligheterna att begränsa förmånerna enligt de fakultativa bestämmelserna i artikel 20.6 och 20.7 i det första skydds- grundsdirektivet utnyttjades inte vid genomförandet av det direktivet (se 2009/10:31, s. 153). Det faktum att dessa möjligheter att begränsa förmånerna tagits bort i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet föranleder därför inte några författningsåtgärder. Regeringens förslag: En flykting eller annan skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska, om tillståndet förnyas, beviljas ett uppehållstillstånd som ska gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Detsamma ska gälla för vissa familjemedlemmar till den skyddsbehövande. En utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande ska ha rätt till uppehålls- tillstånd, om utlänningen befinner sig i och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Detsamma ska gälla en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Rätten till uppehållstillstånd ska inte gälla om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, ska ha rätt till uppehållstillstånd om utlänningen ankommit till som barnet. I promemorian föreslås inte att ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna beviljas för en kortare giltighetstid än om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är obehövligt att göra de tillägg som föreslås i fråga om uppehållstillstånd för utlänning som är förälder, eller annan vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, till ett barn som är skyddsbehövande. Förvaltningsrätterna konstaterar att mot- svarande rätt även följer av det ursprungliga direktivet när det gäller familjemedlemmar till den som fått status som flykting och någon särskild reglering i svensk rätt har då inte ansetts behövlig. sällsynta fall där barnet kommit till som föräldern eller den vuxne som trätt i föräldrarnas ställe, men endast barnet och inte föräldern eller den vuxne som trätt i föräldrarnas ställe bedöms ha egna skyddsskäl, beviljas uppehållstillstånd med hänsyn till familjens enhet. Den föreslagna regleringen i 5 kap. 3 § UtlL och, i synnerhet, följdändringen i 5 kap. 18 § UtlL innebär att det som är en huvudregel, nämligen att föräldern inte ska behöva separeras från barnet och återvända till utlandet för att söka uppehållstillstånd därifrån, utmålas som ett undantag. Förvaltningsrätten i instämmer i förslaget avseende 5 kap. 3 § första stycket 5 UtlL, men anför att direktivet inte anger något krav på att utlänningen ska ha kommit till som barnet för att betraktas som familjemedlem. Med hänsyn till att den nya definitionen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet är avsedd att bredda begreppet familjemedlemmar och se till barnets bästa bör det förtydligas vad som avses med uttrycket samtidig ankomst. I fråga om tillägget i 5 kap. 1 § tredje stycket UtlL ifrågasätter Förvaltningsrätten i om inte det uppehållstillstånd som beviljas efter förnyelse bör beviljas med en längre minimitid. En sådan ordning skulle bättre stämma överens med direktivet och svensk praxis som innebär att ett förnyat uppehållstillstånd som huvudregel beviljas än vad som gäller för ett första tidsbegränsat uppehållstillstånd. instämmer i att bestämmelsen i 5 kap. 3 § UtlL bör ändras för att överensstämma med direktivet. Verket anför dock att formuleringen annan vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe medför ett antal frågor som inte klargörs i promemorian. råder praktiska svårigheter med att fastställa om någon har trätt i förälders/föräldrars ställe eller inte. välkomnar förslaget i promemorian, men understryker vikten av att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall ska vara tidsbegränsade. är vidare kritisk till att promemorian inte gjort någon grundlig barnkonsekvensanalys av förslaget att ge föräldrar, eller annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, till ett barn som är skyddsbehövande uppehållstillstånd. framhåller att det alltid måste vara barnets bästa som avgör om barnet bör skiljas från sin familj eller inte. tillstyrker förslaget i promemorian, men anser att möjligheterna till familjeåterförening bör ses över. Svenska Röda Korset välkomnar promemorians förslag, men anför att kravet att föräldern eller den vuxne som trätt i föräldrarnas ställe ska ha kommit som barnet gör att bestämmelsen kommer att ha en mycket begränsad omfattning. Det bör stå helt klart att föräldrar till ett barn som är skyddsbehövande bör kunna beviljas uppehållstillstånd med hänvisning till principen om familjens enhet. Svenska Röda Korset och UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) anser att skyldigheten att efterforska familjemedlemmar till ensamkommande barn bör lagregleras. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 23.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna se till att familjemedlemmar till den person som har beviljats internationellt skydd, och som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådant skydd, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24–35 i enlighet med nationella förfaranden och i den mån detta överensstämmer med familjemedlemmens personliga rättsliga status. Medlemsstaterna får dock enligt artikel 23.4 vägra, inskränka eller återkalla förmånerna med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. En skillnad i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet är att det inte längre anges att medlemsstaterna får fastställa tillämpliga villkor för sådana förmåner när det gäller familjemedlemmar till personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande. Enligt artikel 24.1 i det första såväl som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna så snart det är möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Det uppehållstillstånd som ska utfärdas till familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus kan vara giltigt i mindre än och vara förnybart. Enligt artikel 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna efter det att internationellt skydd har beviljats till de personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande och deras familjemedlemmar utfärda ett förnybart uppehållstillstånd som ska gälla och, om det förnyas, , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Det som tillkommit i den nya lydelsen av artikeln är att även familjemedlemmarna ska beviljas uppehållstillstånd och att uppehållstillståndet, både avseende den alternativt skyddsbehövande och dennes familjemedlemmar, vid förnyelse ska vara giltigt . Definitionen av familjemedlem i artikel 2 j i det omarbetade skydds- grundsdirektivet omfattar, till skillnad från vad som gäller enligt det första skyddsgrundsdirektivet, underåriga ogifta barn till den som beviljats internationellt skydd oavsett om de är beroende av honom eller henne för sin försörjning, samt fadern, modern eller någon annan vuxen som ansvarar för den person som beviljats internationellt skydd enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten, om den som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift. Även i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet omfattar definitionen endast familjemedlemmar som befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och avser endast familjer som redan fanns i ursprungslandet. Förnyelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande Enligt 5 kap. 1 § tredje stycket UtlL ska flyktingar och andra skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd som är permanent eller giltigt . Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller annan skyddsbehövande får dock inte ha en kortare giltighetstid än . Med undantag från de fall där tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver annat, är utgångspunkten att en skyddsbehövande beviljas permanent uppehållstillstånd. I de fall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har beviljats kan det även vara aktuellt att bevilja ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd. Någon bestämmelse om hur lång giltighetstiden ska vara för ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller annan skyddsbehövande efter förnyelse finns inte enligt gällande rätt. För att genomföra artikel 24 i dess nya lydelse i svensk rätt krävs det att det i utlänningslagen införs en bestämmelse om att uppehållstillstånd som beviljats en alternativt skyddsbehövande ska gälla efter förnyelse om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Något motsvarande krav finns inte i direktivet avseende flyktingar. Enligt den nu gällande 5 kap. 1 § UtlL behandlas alla tre kategorierna skyddsbehövande på samma sätt i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid. Det framstår inte som vare sig en rimlig eller en praktiskt motiverad ordning att i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid efter förnyelse göra skillnad mellan de olika skyddskategorierna. Eftersom även det omarbetade skyddsgrunds- direktivet tillåter att medlemsstaterna har förmånligare bestämmelser än dem som finns i direktivet finns inget hinder mot att svensk rätt stadgar en minsta giltighetstid efter förnyelse även för uppehållstillstånd för flyktingar. Inte heller finns något hinder mot att svensk rätt medger samma minsta giltighetstid för uppehållstillstånd efter förnyelse för övriga skyddsbehövande. En bestämmelse bör därför införas som stadgar att uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande efter förnyelse ska vara giltiga om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om inte det uppehålls- tillstånd som beviljas efter förnyelse bör beviljas med en längre minimitid än det första tidsbegränsade uppehållstillståndet. Regeringen konstaterar att den föreslagna bestämmelsen om en minsta giltighetstid efter förnyelse inte hindrar att ett förnyat tidsbegränsat uppe- hållstillstånd beviljas än och att det är rimligt att så kommer att ske i de allra flesta fall. I praxis beviljas i allmänhet permanent uppehållstillstånd om en person har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd . Någon ändring av praxis är inte avsedd. Inte heller är någon ändring avsedd i fråga om att skyddsbehövande som utgångspunkt beviljas permanent uppehållstillstånd redan vid första beslutstillfället. Om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det får giltighetstiden för det förnyade uppehållstillståndet begränsas till , vilket också är den lägsta giltighetstiden för det första uppehållstillståndet. anför att uppehållstillstånd för barn endast i undantagsfall bör vara tidsbegränsade.