prop · H103193 · 2014-03-18 00:00:00 — Några av skälen för sammanslagningen av ombuden på diskrimineringsområdet och inrättande av DO var att samla kompetens och erfarenheter och att underlätta för den som utsatts för diskriminering, särskilt om en diskriminerande handling kan hänföras till mer än en diskrimineringsgrund (prop. 2007/08:95 s. 363 f.). Granskningen visar att det finns ett behov av kompetensutveckling och stöd bland skolpersonal för att hantera kränkningar och nätkränkningar. Som också konstateras i rapporten har regeringen gett skolmyndigheterna flera uppdrag i syfte att stärka skolans värdegrund och arbetet mot kränkningar där både personal, skolledare och huvudmän utgör målgrupper. Det senaste uppdraget gav regeringen 2011. Inom ramen för det uppdraget ska erbjuda förskolans, grund- och gymnasieskolans och fritidshemmets personal fortbildning för att stärka skolans värdegrund och arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. Fortbildningens syfte är att ge personalen forskningsbaserad kunskap och verktyg om hur ett framgångsrikt arbete mot diskriminering och kränkande behandling kan bedrivas. arbetar med att inom ramen för sitt värdegrundsuppdrag ta fram material specifikt om nätkränkningar riktat till skolpersonal. Detta ska publiceras . presenterade en antologi med studier för en fördjupad förståelse av bl.a. nätkränkningar. Av granskningsrapporten och myndigheternas yttranden framgår att DO erbjuder skolor och huvudmän informationsinsatser samt den samverkan som finns mellan myndigheterna när material tas fram. Även i övrigt genomför myndigheterna informationsinsatser riktade till huvudmän och skolledare. För att stärka lärarnas och förskollärarnas förmåga att förebygga och motverka diskriminering och annan kränkande behandling av elever och barn infördes den förmågan 2005 som krav i examens- beskrivningen för en lärarexamen. När de nya lärar- och förskollärar- utbildningarna infördes infördes samma krav för förskollärar-, yrkeslärar-, grundlärar- och ämneslärarexamen (högskoleförordningen [1993:100], bilaga 2). Regeringen bedömer därför att de lärare och förskollärare som genomgått de nämnda lärarutbildningarna bör ha bättre kunskap om förebyggande och motverkande arbete och större förutsättningar för att bedriva sådant arbete. framför att statens stöd behöver riktas till dem som är i störst behov av det. Regeringen anser att skolmyndigheternas instruktioner ger myndigheterna det generella stöd de behöver för att kunna styra insatserna och stödja skolhuvudmännen. Skolinspektionen utrymme att arbeta förebyggande där det finns tydliga behov genom att, inom ramen för sin tillsyn, lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen). instämmer i sitt yttrande i Riks- revisionens synpunkt och anser att det vore värdefullt för myndigheten att få ett tydligt uppdrag om att rikta insatser dit där behoven är som Regeringen bedömer att det kan finnas vinster i att stödinsatser riktas till huvudmän och skolor som kan vara i störst behov och kommer därför att överväga detta i eventuella framtida uppdrag till om kränkande behandling och diskriminering. I rapporten framför möjligheten att ge DO föreskrifts- rätt med målet att tydliggöra kraven enligt diskrimineringslagen och öka medvetenheten om dessa bland huvudmän och skolor. anger DO att myndigheten är positiv till att få föreskriftsrätt. framför i sitt yttrande att det är effektivare med informationsinsatser för att göra lagregler och stödinsatser kända. Regeringen anser inte att föreskriftsrätt ska utnyttjas endast av det skälet att synliggöra diskrimi- Regeringen avser dock att avvakta förslagen från de tillsatta utredningarna om hur kraven på aktiva åtgärder ska utformas för att bli tydliga och effektiva och hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras. Därefter övervägs om det behövs ytterligare åtgärder i linje med rekommendation. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen instämmer i övergripande slutsats att statens system med tillsyn och stöd för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier skulle kunna fungera bättre i vissa avseenden. Regeringen kommer att fortsätta sina insatser för att stödja huvudmännen i deras arbete med att motverka sådant kränkande beteende och verka för att alla elever får utbildning i en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Precis som beskriver fanns det för myndighetens granskning flera pågående utredningar och insatser från regeringens sida och ytterligare har tillkommit sedan granskningen avslutades. Regeringen anser att det som ytterst är avgörande är att elevernas faktiska skydd mot såväl trakasserier som annan kränkande behandling skapar goda förutsättningar för att elever inte ska utsättas för detta i skolan samt för att den enskilda eleven ska kunna ta till vara sina Det bör gälla oavsett om den enskilde blir utsatt för diskriminering i form av trakasserier eller kränkande behandling som inte har koppling till diskrimineringsgrunderna. likvärdighet i regelverk och tillsyn men det avgörande är inte om bestämmelserna om förbud och åtgärder mot diskriminering och annan kränkande behandling återfinns i ett och samma regelverk eller att dessa regler utformas likadant. Som redogjorts för ovan har flera utredningar tillsatts som behandlar de frågor som uppmärksammat. Det gäller uppföljning av om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling, om harmonisering av skollagen och diskrimineringslagen samt översyn av Skolinspektionens och BEO:s respektive DO:s uppdrag. Regeringen har bl.a. beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur kraven på aktiva åtgärder ska utformas för att bli tydliga och effektiva (dir. 2012:80) och att en annan särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras (dir. 2014:10). Regeringen avser att avvakta förslagen från nämnda utredningar för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på området. Regeringen delar uppfattning att det kan finnas vinster i att stödinsatser riktas till huvudmän och skolor som har störst behov. Regeringen kommer därför att överväga detta i eventuella framtida uppdrag till om kränkande behandling och diskriminering. När det gäller rekommendationen att särskilt följa upp att samverkan sker mellan Skolinspektionen och DO vid granskningar av likabehand- lingsplanen samt planen mot kränkande behandling följer regeringen myndigheternas arbete bl.a. genom årsredovisningar och rapporter. Regeringen avser att avvakta förslagen från utredningen som har i uppdrag att bl.a. överväga hur tillsynen av efterlevanden av bestämmelserna om aktiva åtgärder bör bedrivasför att därefter överväga om det finns behov av förändringar. Regeringen bör dock inte i detalj styra hur myndigheterna ska samarbeta inom ramen för nuvarande regelverk och ansvarsfördelning. Som har uppmärksammat i sin granskning, och som de berörda myndigheterna själva har framfört i sina yttranden, genomförs det betydande insatser som direkt eller indirekt ger elever och föräldrar ökad kunskap om elevers rättigheter. inspektionen framför att fokus från myndigheternas sida bör ligga på insatser till stöd för huvudmän och skolpersonal eftersom det dels finns ett stort utbildningsbehov hos dessa, dels är mer resurseffektivt än att rikta insatser direkt till elever och föräldrar. Regeringen anser att det i första hand är myndigheterna som bör prioritera åtgärder inom sitt När det gäller iakttagelse att Skolinspektionen brister i likvärdighet i sina bedömningar av kränkande behandling framför Skol- inspektionen i sitt yttrande att det utifrån saknas tillräckliga belägg för att dra en sådan slutsats. närmare bedöma frågan och konstaterar att myndigheten arbetar aktivt med att utveckla likvärdigheten i sina bedömningar och beslut och följer detta arbete bl.a. genom årsredovisningar och rapporter. Regeringen avser inte vidta några åtgärder med anledning av detta. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? har granskat om statens insatser i form av tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, samt och Barn- och elevombudet. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , Arbetsmarknadsdepartmentet, Barn- och elevombudet, . KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Regelverket och kraven på huvudmannen Statens behandling av elever som anmäler kränkningar Vad kan en elev göra när eleven blivit kränkt? Till vilken myndighet kan en elev anmäla kränkande behandling Vilken myndighet utreder anmälan? Vilken ersättning kan en elev få? Hur kan sanktioner användas för att åtgärda en skolas brister? Regeringens insatser för en likabehandling av elever Tillsynen av det främjande och förebyggande arbetet i skolan Hur ser organiseringen av tillsynen ut? Hur fångar Skolinspektionens regelbundna tillsyn en skolas trygghet? Leder DOs tillsyn till att diskrimineringsfrågorna lyfts? Inryms elevernas psykosociala arbetsmiljö i inspektion? Hur samverkar myndigheterna vid överlappningar av tillsynen? Regeringens insatser för tillsynen av det främjande och förebyggande Stöd i det främjande och förebyggande arbetet Vilket stöd erbjuder staten huvudmän och skolor? Hur ges stöd i form av råd och vägledning? Når DO och ut? Regeringens insatser för att förebygga kränkningar i skolan KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1Likabehandling av elever som anmäler kränkande behandling eller Tillsynen för att förebygga kränkande behandling och trakasserier kan Staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men det kan förbättras I rapporten hänvisas till fyra olika bilagor. Bilagorna är inte en del av den beslutade rapporten utan en del av den dokumentation som rapporten är baserad på. Dessa bilagor finns att ladda ned från (). Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2012-1533), genom att man kontaktar registrator. Bilaga 1 Statistik om antalet anmälningar om kränkande behandling, diskriminering och trakasserier Bilaga 2 Enkät till rektorer 3 Enkät till lärare 4 Statens stödinsatser GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET har granskat om statens tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Den övergripande slutsatsen är att det system staten har satt upp för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier kan fungera bättre. Motiv: Ett stort antal elever är utsatta för kränkningar i skolan. Kränkningar kan bland annat innebära fysiskt våld, glåpord, utfrysning, orättvis behandling eller viskningar. Kränkningar av elevers värdighet kan förekomma i form av kränkande behandling eller trakasserier, som är en form av diskriminering. Kränkande behandling är enligt skollagen ett uppträdande som kränker en elevs värdighet och som inte har ett samband med diskrimineringsgrunderna. Det är elevens upplevelse av händelsen som definierar kränkningen. Om kränkningarna har koppling till diskrimineringsgrunderna, kön, könsöverskridande identitet och uttryck, sexuell läggning, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller ålder, definieras det som trakasserier. Om exempelvis en huvudman inte har gjort tillräckligt för att utreda och vidta åtgärder mot kränkningarna, eller om personal har kränkt eller trakasserat en elev kan eleven anmäla detta till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet () eller till (). Dessutom har och ansvar inom området. En förstudie till granskningen visade att det stora antalet myndigheter inom området försvårar för huvudmän, skolor och elever att veta var man ska vända sig. Det fanns också indikationer på att anmälningar utreds olika av Skolinspektionen och DO. Syfte: Granskningens syfte är att undersöka om statens insatser i form av tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Med tillsyn avses i denna granskning dels enskilda anmälningsärenden, dels tillsyn av huvudmäns och skolors främjande och förebyggande arbete. granskning omfattar regeringen, DO, Skolinspektionen/BEO, och . KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Genomförande: För att granska om statens tillsyn och stöd har bidragit till en god och trygg arbetsmiljö i skolan har genomfört dokumentstudier och intervjuer med berörda myndigheter, departement och organisationer. Därtill har genomfört en enkät till rektorer och en enkät till lärare samt gjort fallstudier på fyra olika skolor. Kravet på likabehandling av elever som anmäler att de har blivit utsatta för kränkande behandling eller trakasserier uppfylls inte i tillräcklig grad. För elever som anmäler kränkande behandling är sannolikheten större att få upprättelse än för elever som anmäler trakasserier. En förutsättning för att utsatta elever ska kunna få upprättelse är att elever känner till sina rättigheter. BEO och DO har i uppdrag att informera om dessa rättigheter, men många elever känner inte till vad de kan göra eller var de kan vända sig. Barn- och elevskyddslagen trädde i kraft för att ge barn och elever ett heltäckande skydd mot alla former av kränkningar i skolan. Denna lag delades 2009 och finns nu i diskrimineringslagen och i skollagen. Enligt behöver diskrimineringslagen och skollagen harmoniseras för att elever som har anmält kränkande behandling eller trakasserier ska få en likabehandling. Eftersom så få ärenden leder till skadestånd eller diskrimineringsersättning är det enligt viktigt att Skolinspektionen/BEO och DO har lika förutsättningar att ge utsatta elever upprättelse på annat sätt. Ett sådant sätt kan vara att genom sanktioner ställa krav på huvudmannen så att kränkningarna upphör. har Skolinspektionen/BEO och DO olika sanktionsmöjligheter. I ärenden som innehåller både kränkande behandling och trakasserier ska Skolinspektionen/BEO och DO samarbeta och göra en fördelning av ärendena. Samarbetet mellan myndigheterna har dock inte alltid fungerat. Det finns exempel på ärenden som har tagit att utreda på grund av att ärendena har skickats fram och tillbaka mellan myndigheterna. Det finns också exempel på att ett ärende har utretts av båda myndigheterna. Det finns dessutom problem om den utredande myndigheten vill besluta om sanktioner i ärenden som faller under båda myndigheternas tillsynsansvar. Om Skolinspektionen/BEO eller DO utreder ärendet kan sanktioner enbart användas på den del som myndigheten har tillsyn över. Eftersom DO i motsats till Skolinspektionen/BEO har små möjligheter att själv utfärda förelägganden finns det i DOs ärenden färre vägar till upprättelse genom sanktioner. Regeringen borde, enligt , ha följt upp resultatet av barn- och elevskyddslagens delning. Regeringen förutsatte att delningen av lagen inte skulle innebära någon skillnad för elevers rätt och att samverkan mellan myndigheterna skulle fungera. Enligt finns det problem i de olika regelverken och i de olika myndigheternas uppdrag som måste lösas av regeringen för att elever ska kunna få en likabehandling. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Enligt behöver Skolinspektionen öka likvärdigheten vid bedömningen av ärenden som rör kränkande behandling. Granskningen har visat att den uppdelning av anmälningar som görs mellan Skolinspektionens regionkontor och BEO leder till att de elever som får sina ärenden utredda av BEO har större sannolikhet att få skadestånd än de elever som får ärendena utredda av regionkontoren. Tillsynen för att främja elevers lika rättigheter samt förebygga kränkande behandling och trakasserier kan i ett antal avseenden utvecklas för att bli mer effektiv. Bland annat så att diskrimineringsfrågorna uppmärksammas på skolor i högre grad. Skolinspektionen, DO och har tillsyn över sina respektive ansvarsområden. Skolinspektionen ska bland annat granska en skolas trygghet och arbetet för att förebygga kränkande behandling. På det sätt som Skolinspektionen har valt att lägga upp sin tillsyn är det, enligt , svårt att fånga en skolas trygghet i tillsynen. Skolinspektionen ger intryck av att det är tryggheten i skolan som granskas, men i realiteten är det en skolas ordningsregler, rutiner och plan mot kränkande behandling som granskas. anser att detta i sig inte behöver innebära en trygg skola. Det är viktigt att Skolinspektionen är tydlig med vad den faktiskt granskar och vad den faktiskt uttalar sig om inom ramen för sin regelbundna tillsyn. DOs tillsyn är vid en jämförelse med Skolinspektionens tillsyn ytterst begränsad. Få skolor och huvudmän kommer därmed i kontakt med DO. menar att det behövs en utökad samverkan mellan . Det skulle bland annat kunna göra att diskrimineringsfrågorna kan få större uppmärksamhet på skolorna bland personal, elever och huvudmän. Myndigheterna utövar tillsyn över skolors likabehandlingsplaner och planerna mot kränkande behandling, som i många fall också är samma dokument. Det skulle därmed inte kräva särskilt stora insatser för Skolinspektionen att i den regelbundna tillsynen även titta på diskrimineringsfrågorna. och Skolinspektionen har båda tillsynsansvar över elevkränkningar. Myndigheterna har kommit överens om att Skolinspektionen ska ansvara för tillsynen av elevkränkningar. De har därmed löst problemet med överlappande tillsynsansvar. Staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men i vissa frågor kan stödet utökas och riktas. , Skolinspektionen/BEO, DO och har i vissa frågor tagit fram ett omfattande stödmaterial och insatserna har fungerat relativt väl. Huvudmän och skolpersonal anser dock att det är rörigt med information från ett så stort antal myndigheter och att det är svårt att få en samlad bild. I fråga om att hantera kränkningar och nätkränkningar har granskningen visat att det finns ett behov av kompetensutveckling och stöd bland skolpersonal. Ett sätt att öka kunskaperna hos dem som har lägst kännedom är enligt att regeringen ger i uppdrag att rikta sina insatser till dem som har lägst kännedom. har inget ansvar för att rikta sina insatser till enskilda huvudmän och skolor. Istället ges det mesta av stödet på generell nivå. Det betyder att alla huvudmän och skolor kan ta del av stödet. Det finns dock risk för att KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? de skolor som inte själva aktivt söker upp stödet kan vara de skolor som har lägst kännedom om kraven som ställs och därmed är i störst behov av hjälp. Givetvis kan en skola ha en god och trygg miljö utan kränkningar utan statliga insatser. elever som går i skolor där känndomen om krav och arbetsmetoder är låg är det särskilt viktigt att statens insatser når fram. Granskningen har visat att i jämförelse med skolmyndigheternas insatser är DOs insatser inte lika kända. För att tydliggöra diskrimineringslagens krav kan en möjlig lösning, enligt , vara att regeringen ger DO föreskriftsrätt. Huvudmän och skolor skulle därmed få en större medvetenhet om vilka krav som ställs. är det ett problem att så få nås av DOs utbildningsinsatser och att det finns flera som inte känner till myndighetens information. Många skolor och huvudmän är inte medvetna om vikten av att arbeta med diskrimineringsfrågorna på samma sätt som skolor arbetar för att motverka kränkande behandling. Det här påverkar i förlängningen elever som riskerar att drabbas av trakasserier. Regeringen bör särskilt följa upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling. Regeringen bör harmonisera skollagen och diskrimineringslagen samt se över Skolinspektionens/BEOs och DOs uppdrag i syfte att säkerställa att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling. Regeringen bör överväga att ge i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i störst behov av dem. Regeringen bör överväga att ge DO föreskriftsrätt. Regeringen bör särskilt följa upp att samverkan mellan vid granskning av likabehandlingsplanen samt planen mot kränkande behandling kommer till stånd. BEO och DO bör inom ramen för sina informationsuppdrag öka sina insatser mot elever och föräldrar så att de får kunskap om elevers rättigheter. Skolinspektionen bör säkerställa att det finns en likvärdig bedömning av ärenden som rör kränkande behandling och som utreds av Skolinspektionens regionkontor och BEO. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET I skollagen anges att utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero.1 Det vill säga en skolmiljö som bland annat är fri från kränkningar.2 Trots detta är det vanligt med kränkningar i skolan. En undersökning genomförd av () visar att av eleverna i årskurs 4–av eleverna i årskurs 7–9 samt av gymnasieeleverna utsätts för någon form av kränkningar från andra elever.3 finns det cirka 1,4 miljoner elever. Det innebär alltså att ett stort antal elever är utsatta för kränkningar. Kränkningar kan bland annat innebära fysiskt våld, glåpord, utfrysning, orättvis behandling eller viskningar. Kränkningar av elevers värdighet kan förekomma i form av kränkande behandling eller trakasserier, som är en form av diskriminering. Kränkande behandling är enligt skollagen ett uppträdande som kränker en elevs värdighet och som inte har ett samband med diskrimineringsgrunderna. Det är elevens upplevelse av händelsen som definierar kränkningen. Om kränkningarna har koppling till diskrimineringsgrunderna, kön, könsöverskridande identitet och uttryck, sexuell läggning, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller ålder, definieras det som trakasserier. Studier har visat att elever som utsätts för kränkningar har en betydligt sämre psykisk hälsa än övriga elever.4 Kränkningar leder bland annat till sämre självkänsla och självförtroende för den som blir utsatt.5 Dessutom visar resultaten att en stor andel kränkta elever på en skola verkar leda till sämre hälsa även för dem som inte är direkt utsatta. En god hälsa är en viktig förutsättning för att elever ska kunna tillgodogöra sig undervisningen i skolan.6 Kränkningar kan således ha en stor inverkan på elevers framtida möjligheter, men också hälsa i vuxen ålder.7 15 kap. 3 § skollagen (2010:800). 2005/06:38, s. 23, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. 3Skolverket (2013a) s. 102. 4Socialstyrelsen (2012), (2005). 5Bris (2012) s. 40. 6Socialstyrelsen (2012) s. 40. 7Almquist (2011). KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? har uttalat att en trygg skolmiljö har stor betydelse för såväl elevernas inlärning och utveckling som för samhället i stort.8 Skolhuvudmannen9 ansvarar för skolans arbetsmiljö och för att bedriva ett målinriktat arbete med att främja likabehandling och förebygga kränkande behandling och trakasserier. Vidare ska huvudmannen utreda kränkande behandling, trakasserier och sexuella trakasserier samt i förekommande fall vidta alla åtgärder som kan krävas för