prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — har det från vissa håll framhållits att misstankegraden bör vara kan misstänkas, vilket är en lägre grad än skäligen misstänkt (se t.ex. SOU 1990:51 s. 170 f.). Regeringen har dock ställt sig avvisande till detta (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 43 f.). När behandlade frågan framkom också att praktiskt taget samtliga brottsutredande myndigheter vars företrädare utredningen hade samtalat med ansåg att det inte fanns något behov av att tillämpa en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt (SOU 1998:46 s. 389). I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes bedömde regeringen att det i vissa fall sannolikt skulle vara till fördel för brottsutredningen om hemlig rumsavlyssning kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon är skäligen misstänkt, men att det från integritetssynpunkt skulle föra för långt att ställa upp ett lägre krav. Regeringen föreslog därför att kravet för hemlig rumsavlyssning skulle vara skälig misstanke. Lagrådet ifrågasatte däremot om det, mot bakgrund av tvångsmedlets mycket ingripande karaktär, borde krävas att någon är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för att hemlig rumsavlyssning skulle få användas. Regeringen anslöt sig dock till bedömning att ett högre krav skulle innebära att tvångsmedlet i princip skulle sakna betydelse i den brottsutredande verksamheten och att det inte ens vid hemlig rumsavlyssning kunde komma i fråga att ställa upp ett högre krav än skälig misstanke. 2005/06:178 s. 57) Enligt den nu aktuella utredningen har det under dess arbete inte kommit fram någonting som ger skäl till andra ställningstaganden i frågan än de lagstiftaren tidigare gjort. I likhet med remissinstanserna instämmer regeringen i den bedömningen. Huvudregeln bör därför även i fortsättningen vara att hemliga tvångsmedel under förundersökning får användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott som omfattas av det aktuella tvångsmedlets tillämpningsområde. Undantag i vissa fall från kravet på en skäligen misstänkt person Utredningen har föreslagit att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska kunna tillåtas under en förundersökning innan det finns en skäligen misstänkt person när det gäller de brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). om ett sådant undantag diskuterades i det lagstiftningsärende som låg till grund för de nya regler som tillåter att tvångsmedlet i vissa andra fall får användas utan koppling till någon viss person. Regeringen uttalade då att det beträffande dessa brott kan finnas behov av att tillåta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innan det finns en skäligen misstänkt, även när brottets straffvärde är lägre än fängelse . Enligt regeringen borde den frågan ses över i det nu aktuella 2011/12:55 s. 87) Som framgår av avsnitt 6.2.3 instämmer regeringen i utredningens bedömning att de brott som omfattas av utredningslag är samhällsfarliga och typiskt sett svårutredda. De omständigheter som gör dessa brott särskilt svårutredda, bl.a. de slutna miljöer inom vilka brottsligheten ofta förekommer, medför även att svårigheten att avgöra vem som är skäligen misstänkt för ett visst brott i flera fall ökar betydligt. Mot denna bakgrund finns det starka skäl för att tillåta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt för ett sådant brott. Det integritetsintrång som en sådan ordning kan medföra är också begränsat. Detta dels eftersom tvångsmedlet inte innebär att man tar del av innehållet i några meddelanden, dels eftersom de uppgifter som får inhämtas beträffande ett särskilt meddelande i dessa fall begränsas till att avse endast historiska uppgifter. Majoriteten av remissinstanserna har antingen tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i de nu aktuella fallen ska kunna tillåtas i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt. har dock framfört att förslaget föranleder tveksamheter eftersom det inte finns någon bestämd gräns vad gäller lägsta straffminimum eller straffvärde. Med hänsyn till att integritetsintrånget i dessa fall är begränsat bedömer regeringen emellertid att behovet och nyttan av tvångsmedlet väger tyngre. Det ska dock påpekas att en proportionalitetsbedömning alltid måste göras i varje enskilt fall. Skulle det vid en sådan bedömning framstå som oproportionerligt att tillämpa tvångsmedlet ska tillstånd inte meddelas. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med utredningen, att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innan det finns en skäligen misstänkt person ska kunna tillåtas avseende sådana brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). Enligt lagen gäller en sådan ordning beträffande hemlig kameraövervakning. Även detta är, vid en avvägning mellan behov, nytta och integritetsintresse, en rimlig ordning som därför bör kvarstå oförändrad. Kravet på att åtgärden är av synnerlig vikt Kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt innebär att de uppgifter som ett hemligt tvångsmedel kan leda till ska vara av viss kvalitet. De upplysningar som tvångsmedlen kan ge får alltså inte inskränka sig till obetydliga detaljer som man både kan ha och mista. Däremot innebär kravet inte att åtgärden nödvändigtvis ska ge avgörande bevisning som kan leda till fällande dom. I de flesta fall har tvångsmedlen en mer indirekt verkan genom att de bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden som kan ge uppslag till vidare spaning och bilda underlag för andra åtgärder. En annan verkan är att tvångsmedlet kan bidra till att rentvå den misstänkte. (Se prop. 1988/89:124 s. 44) Kravet på synnerlig vikt innebär också att det som kan åstadkommas genom tvångsmedlet i princip inte får vara åtkomligt med hjälp av mindre ingripande metoder. En granskning av utredningsmöjligheterna måste alltid göras. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att tvångsmedlet – ensamt eller i förening med andra åtgärder – verkligen kan få effekt. Något absolut hinder mot att få fram information på andra vägar behöver i och för sig inte föreligga. krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan krävas att man ska avstå från att använda tvångsmedlet. Kan personlig övervakning eller andra åtgärder användas som alternativ till ett hemligt tvångsmedel, bör det ändå vara tillåtet att använda tvångsmedlet om alternativen skulle innebära en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd risk för att den pågående utredningen avslöjas för . bör dock vara att i första hand pröva andra metoder. (Se nämnda prop. 44 f. och prop. 2005/06:178 s. 57) Såväl utredningen som remissinstanserna har ansett att kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen bör gälla även i Regeringen gör inte någon annan bedömning. När det gäller hemliga tvångsmedel under förundersökning kopplas i dag lagstiftningens krav på synnerlig vikt till utredningen av brottet. sådan koppling stämmer väl överens med förundersökningens syfte och är naturlig beträffande fullbordade brott. Som utredningen har konstaterat är dock gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning inte helt fast när det gäller de osjälvständiga brottsformerna. finns skälig anledning att anta att ett försöks-, förberedelse-, eller stämplingsbrott har begåtts, och en förundersökning därmed ska inledas (23 kap. 1 § ), kan det även vara av stor vikt att förhindra att brottet fullbordas. Detta gör sig särskilt gällande beträffande sådana brott som faller inom verksamhetsområde, vilket också avspeglas i utformningen av myndighetens uppdrag. I förarbetena till utredningslag påpekas att det är av betydelse att kunna vidta åtgärder för att utreda och lagföra allvarliga brott redan på förberedelse- och försöksstadierna eftersom man därigenom kan förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras (se t.ex. prop. 2007/08:163 s. 49). Enligt utredningen innebär detta att det har godtagits att tvångsmedel under förundersökningen även kan ha ett preventivt syfte. har också påpekat att när hemliga tvångsmedel har använts av Säkerhetspolisen har förhindrandet av fullbordade brott – med den skada som skulle följa av dessa – ofta varit det högst prioriterade eller Trots detta har utredningen ansett att något alternativ till kravet på synnerlig vikt för utredningen inte bör införas i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel under förundersökningen. främst eftersom det preventiva ändamålet i de aktuella fallen är i det närmaste accessoriskt till det utredande. En åtgärd som kan förväntas vara av synnerlig vikt för att förhindra ett fullbordat brott kan enligt utredningen normalt förväntas vara av lika stor vikt för att utreda det Av remissinstanserna är det endast Juridiska fakultetsnämnden vid som har redovisat en annan Enligt fakultetsnämnden är utredningens resonemang inte tillfredsställande eftersom det är ett grundlagskrav att syftet med inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter ska anges i lag. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte finns behov av att ange något ytterligare syfte i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel under förundersökningen. När frågan om tillstånd till ett hemligt tvångsmedel prövas måste beslutsfattaren alltid ta ställning till om åtgärden är av synnerlig vikt för det ändamål som anges i Om så är fallet ska tvångsmedlet tillåtas om övriga förutsättningar för det är uppfyllda. Det förhållandet att åtgärden i ett sådant fall kan leda även till andra positiva effekter innebär inte att tvångsmedelsanvändningen är oförenlig med grundlagen. Däremot kan tillstånd till hemliga tvångsmedel enligt de nu aktuella reglerna inte meddelas om det enda syftet med åtgärden är att förhindra brott. Kravet på att viss adress, elektronisk kommunikationsutrustning eller plats ska anges i tvångsmedelsbeslutet När ett hemligt tvångsmedel riktas mot en skäligen misstänkt person krävs att den adress, utrustning eller plats som avlyssnas eller övervakas har viss koppling till den misstänkte. Enligt utredningen har det vid dess kartläggning inte kommit fram någonting som ger skäl att överväga en särreglering av det kravet beträffande vissa brott. Såvitt avser hemlig rumsavlyssning innebär regleringen att kraven är något strängare än de som ställs beträffande de övriga hemliga tvångsmedlen. Utredningen har ansett att denna strängare ordning av integritetsskäl är lämplig för hemlig rumsavlyssning. Regeringen gör i dessa delar inte några andra bedömningar. Utredningen har föreslagit att det även i fortsättningen ska ställas upp ett krav på att den adress, utrustning eller plats som tillståndet avser alltid ska anges i tvångsmedelsbeslutet. Några av de brottsbekämpande myndigheterna har ifrågasatt detta. Både den öppna polisen och Säkerhetspolisen har framfört till utredningen att tillstånden i stället borde kunna knytas enbart till en misstänkt person. En behovs- och proportionalitetsbedömning, genomförd av den verkställande myndigheten, skulle sedan få avgöra var åtgärden ska verkställas, med de begränsningar vad gäller bl.a. platsen som i övrigt följer av lag (se t.ex. 4 och 5 §§ lagen om hemlig rumsavlyssning). Även denna fråga har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden. Regeringen har då, såvitt avser hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, ansett att det inte är möjligt att reglera tillämpningsområdet för tvångsmedlen endast genom att låta åtgärden avse meddelanden med viss anknytning till den misstänkte utan att ange exempelvis något telefonnummer i beslutet. Detta eftersom det är nödvändigt, inte minst från integritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas är utformad så att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. 1994/95:227 s. 20 f.) Samma frågeställning diskuterades när hemlig kameraövervakning infördes som tvångsmedel. Då uttalades bl.a. att om ett tillstånd till kameraövervakning knöts till en viss person skulle de principer som gäller för all tvångsmedelsanvändning bli svåra att tillämpa. Som exempel anfördes att det inte skulle gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas. 1995/96:85 s. 30) I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes konstaterade regeringen att tvångsmedlet förutsätter att ett dolt tekniskt hjälpmedel placeras ut på viss plats eller i ett visst utrymme, och att ett beslut om tvångsmedlet därför borde avse viss plats. var att avlyssna i första hand en viss misstänkt person var det naturligt att det skulle finnas en koppling mellan den misstänkte och den plats som Det som främst diskuterades var hur stark kopplingen (Se prop. 2005/06:178 s. 59 f.) Enligt de brottsbekämpande myndigheterna utgör kravet på att viss adress, utrustning eller plats ska anges i beslutet ett betydande effektivitetshinder i myndigheternas verksamhet. Till exempel har de pekat på det omfattande bruket av anonyma i kriminell verksamhet, där personer byter både kort och telefon ofta i syfte att undvika avlyssning eller övervakning. Den omständigheten att ett nytt beslut måste inhämtas vid varje sådant byte tar enligt tid och resurser i anspråk och innebär att möjligheterna att använda tvångsmedel fördröjs eller omöjliggörs. påtalat att teknikutvecklingen radikalt har förändrat förutsättningarna för bestämmelserna och ansett att det finns en uppenbar risk för att användningen av tvångsmedel kommer att minska eller helt upphöra på grund av att bestämmelserna inte är anpassade till de förutsättningar som den nya tekniken ger. Som exempel har angetts kommunikation som sker via IP-adresser, vilka i vissa fall byts ut för varje ny uppkoppling. och Säkerhetspolisen har också påpekat att en möjlighet att knyta ett tillstånd enbart till en viss person skulle kunna bidra till att säkerställa att det är rätt person som avlyssnas eller Regeringen har förståelse för de synpunkter som de brottsbekämpande myndigheterna har framfört. Utredningens kartläggning visar att polisen i ett inte obetydligt antal fall med kort varsel får reda på t.ex. platsen för ett viktigt möte. Det innebär i vissa fall att ett domstolsbeslut om tvångsmedel inte kan inhämtas . Ett stort antal av de tillstånd som meddelats till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i sådana ärenden som utredningens kartläggning omfattar är också, bortsett från teleadressen, identiska med redan löpande tillstånd. Enligt utredningen meddelas dessa beslut inte sällan i mycket nära tidsmässig anslutning till varandra. Det finns alltså en del som talar för att regleringen bör ändras för att bättre hantera situationer där nya platser eller adresser blir aktuella efter ett initialt domstolsbeslut om avlyssning eller övervakning. anser regeringen att integritets- och rättssäkerhetsskäl alltjämt talar för att lagstiftningen bör vara utformad på ett sådant sätt att beslutsfattaren kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Förutsättningarna för delar av den initiala prövningen – bl.a. tillämpningen av proportionalitetsprincipen – skulle försämras om åtgärden inte var bestämd till viss adress, plats eller liknande. Beslutsfattarens möjligheter att bedöma i vilken mån ett tillstånd behöver förenas med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan skulle sannolikt också minska. nu inte beredd att ta bort kravet på att viss adress, utrustning eller plats ska anges i tvångsmedelsbeslutet. Däremot föreslår regeringen i avsnitt 8.2 vissa förändringar av beslutsordningen, vilka bör kunna bidra till att tillgodose behovet av effektivisering. 6.3Tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel 6.3.1Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte Regeringens bedömning: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse bör även fortsättningsvis kunna användas för att förhindra brott. Sådan preventiv användning av hemlig rumsavlyssning bör däremot inte tillåtas. Några särskilda bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de hemliga tvångsmedlen under förundersökning och de preventiva tvångsmedlen behövs inte. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern instämmer i utredningens och vid anser att en fortsatt användning av tvångsmedel i preventivt syfte kan accepteras om användningen förbehålls Säkerhetspolisen. vid , samt Tidningsutgivarna och Utgivarna framhåller särskilt att de delar utredningens bedömning att hemlig rumsavlyssning inte bör få användas i preventivt syfte. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning Möjligheten att i vissa fall använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott bör finnas kvar Termen preventiva tvångsmedel används här för att beteckna tvångsmedel som får beslutas utan att en förundersökning har inletts. Preventiva tvångsmedel har till skillnad från hemliga tvångsmedel under en förundersökning till syfte att förhindra framtida brottslighet. I en förundersökning är syftet att utreda ett begånget brott. Det kan tyckas att de olika syftena borde medföra att en tydlig linje kan dras mellan tillämpningsområdena för preventiva tvångsmedel och tvångsmedel under förundersökning. Så är dock inte fallet. Detta beror främst på att det inte endast är fullbordade brott som är straffbelagda. Försök är som regel straffbart, vid grova brott även förberedelse och vid mycket grova brott även stämpling. Gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning är därmed inte helt fast (se t.ex. prop. 1990/91:118 s. 47). Regeringen gör i avsnitt 5.2.3 bedömningen att beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av lag om preventiva tvångsmedel och att de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Vidare slår regeringen i avsnitt 5.2.4 fast att tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel har använts i ett mycket begränsat antal fall och mot ett begränsat antal personer. slås också fast att tvångsmedlen, i de fall där de har använts, har lett till att personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning och att tvångsmedlen därmed har medfört integritetsintrång som inte har varit ringa. I samband med att lag om preventiva tvångsmedel infördes bedömde regeringen att medborgarnas berättigade krav på trygghet och skydd mot terrorism och annan samhällsfarlig brottslighet vägde tyngre än integritetsintresset hos de som tvångsmedelsbesluten skulle komma att riktas mot. Behovs- och effektivitetsskälen ansågs också väga så tungt att tredje mans integritetsintresse i viss mån måste stå tillbaka. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i förundersökningar om osjälvständiga brott bedömdes inte vara tillräckliga för att tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov av att använda tvångsmedel i preventivt syfte. Det påpekades också att även om resultatet av regleringen skulle bli endast en måttlig ökning av antalet förhindrade brott kan detta vara av synnerligen stort värde för samhället och dess invånare. Det bedömdes därför att en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott borde ges. 2005/06:177 s. 42 f.) Utredningen har utifrån det empiriska underlag som den har presenterat gjort samma avvägning mellan intressena i detta avseende. Med beaktande av vad som kommit fram beträffande nytta, behov och integritetsintrång gör regeringen, liksom majoriteten av remissinstanserna, inte någon annan bedömning. De brottsbekämpande myndigheterna bör således även fortsättningsvis ha en särskild möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa allvarliga brott. Vilka tvångsmedel ska få användas i preventivt syfte? Enligt gällande rätt kan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse användas i preventivt syfte. Utredningen har gjort bedömningen att så bör vara fallet även fortsättningsvis. Kartläggningen av tillämpningen har visat att tillstånden till preventiva tvångsmedel framförallt har avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation men att även hemlig kameraövervakning har förekommit. Av betänkandet framgår att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ofta har använts för att få fram kontaktnät, telefonidentitet och positioneringsuppgifter (se betänkandet avsnitt 6.8.13 och 6.8.14). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har använts för att om möjligt få veta vad en person planerar och för att få kännedom om andra för utredningen viktiga uppgifter om hans eller hennes vanor och omgivning. Hemlig kameraövervakning har använts för att ge information om när personen befinner sig på en viss plats och med vem samt vilka som besöker honom eller henne. Regeringen anser att dessa tvångsmedel samverkar på ett sådant sätt att syftet med regleringen skulle vara svår att uppnå om de inte omfattades. När det särskilt gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation regleras polisens och möjlighet att hämta in historiska uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten i en ny lag (lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet). Som huvudregel förutsätts att det är fråga om att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (2 §). Enligt en tidsbegränsad bestämmelse är inhämtning också möjlig vid samtliga brott som omfattas av såväl utredningslag som lag om preventiva tvångsmedel (3 §, se vidare avsnitt 6.3.4). Inhämtning enligt den nya lagen är endast möjlig i fråga om historiska uppgifter och är begränsad till ett skede innan en förundersökning har inletts. Införandet av den nya lagen har alltså inte medfört att möjligheten till övervakning av elektronisk kommunikation enligt lag om preventiva tvångsmedel har förlorat sin betydelse. Det får därför godtas att det finns två olika sätt för de brottsbekämpande myndigheterna att komma åt de historiska uppgifterna. Kvarhållande av försändelse enligt 4 § har som kartläggningen har avsett inte använts i preventivt syfte. Tvångsmedlet har däremot använts i förundersökningar t.ex. om det vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har kommit fram att den misstänkte ska skicka eller få en försändelse som av något skäl bedöms som intressant. När regleringen infördes konstaterade regeringen att också vanlig postgång kan vara ett mycket effektivt sätt att utväxla meddelanden vid planläggning av brott (prop. 2005/06:177 s. 50). I likhet med vad som angavs då anser regeringen även nu att, om detta tvångsmedel inte omfattades av regelverket, kommunikationsformen sannolikt skulle öka när brottsplaner arbetas fram eftersom brottsligheten ofta bedrivs av personer med god kännedom om tvångsmedelslagstiftningen. Regeringen delar sammanfattningsvis utredningens bedömning att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse även fortsättningsvis bör få användas i preventivt syfte. advokatsamfunds och vid universitets ståndpunkt att en fortsatt användning av tvångsmedel i preventivt syfte kan accepteras om användningen förbehålls Säkerhetspolisen behandlas i avsnitt 6.1. Frågan om hemlig rumsavlyssning ska tillåtas i preventivt syfte har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden.