prop · H103248 · 2014-09-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:248 Genomförande av det omarbetade Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition behandlas genomförandet i svensk rätt av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. I propositionen föreslås att det ska anges i lag vilka aktörer som kan erbjuda skydd mot förföljelse och annan behandling som utgör grund för skyddsbehov, samt att sådant skydd måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. Det föreslås också att det ska anges i lag att skyddsbehövande i vissa fall inte ska upphöra att vara skyddsbehövande, trots att förutsättningarna för ett upphörande är uppfyllda. Vidare föreslås att en förälder till ett ogift barn som är skyddsbehövande eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe ska ha rätt till uppehållstillstånd om han eller hon befinner sig i och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Dessutom föreslås att när tidsbegränsade uppehållstillstånd förnyas för skyddsbehövande eller deras familjemedlemmar ska giltighetstiden som huvudregel vara . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. 3 Ärendet och dess beredning ............................................................ Det första skyddsgrundsdirektivet .................................................. Syftet med direktivet ........................................................ Innehållet i det första skyddsgrundsdirektivet .................. Bedömning av ansökningar om Förutsättningar för att betraktas som Förutsättningar för att betraktas som Status som alternativt skyddsbehövande ......... Innebörden av internationellt skydd ................ 6 Skyddsbehövande i svensk rätt ....................................................... Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ......................................... Syftet med omarbetningen................................................ Förändringarna i det omarbetade Definition av familjemedlemmar..................... Aktörer som ger skydd .................................... Skäl till förföljelsen ......................................... Upphörande av att vara flykting ...................... Upphörande av att vara alternativt Innebörden av internationellt skydd ................ 8 Svensk rätt anpassas till det omarbetade Bedömning av ansökningar om internationellt skydd ...... Aktörer som ger skydd .................................... Förutsättningar för att betraktas som flykting .................. Skäl till förföljelsen ......................................... Undantag från upphörande av att vara Undantag från upphörande av att vara Innebörden av internationellt skydd ................................. Allmänna bestämmelser om innebörden av internationellt skydd .................................. Tillträde till arbetsmarknaden......................... Tillgång till förfaranden för erkännande av examens- och utbildningsbevis och Hälso- och sjukvård ........................................ Tillgång till bostad.......................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Bilaga 1 Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet .............................. Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:72) .................................. Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Första stycket gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse från enskilda och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur. Vid bedömningen av om skydd erbjuds beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium.Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 att 4 kap. 1–2 a, 5 och 5 a §§ och 5 kap. 1, 3 och 18 §§ utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. Med flykting avses i denna lag en utlänning som –befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och –inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som – av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort, och – inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Av 2 b § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som flykting. 1Jfr och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) (EUT L 337, 20.12.2011, s. 9, Celex 32011L0095). 2Senaste lydelse 2009:1542. Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. oberoende av om det är landets av om det är landets myndigheter myndigheter som är ansvariga för som är ansvariga för att att utlänningen löper sådan risk utlänningen löper sådan risk som som där avses eller om dessa inte avses där eller om utlänningen kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk handlingar från enskilda och inte genom handlingar från enskilda. kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig Vid bedömningen av om skydd som ges av staten eller av Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. Av 2 c § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande. Med övrig skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1.behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2.inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. oberoende av om det är landets oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för myndigheter som är ansvariga för 3Senaste lydelse 2009:1542. 4Senaste lydelse 2009:1542. som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av av om skydd erbjuds beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. Av 2 c § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som övrig skyddsbehövande. En flykting upphör att vara flykting om han eller hon 1.av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare, 2.av fri vilja på nytt förvärvar det medborgarskap som han eller hon har förlorat, 3.förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd, 4.av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där han eller hon är medborgare eller som statslös tidigare hade sin vistelseort, eller 5.på grund av väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller idet land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. Första stycket 5 gäller dock inte en flykting som på grund av tidigare förföljelse har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort. En utlänning upphör att En utlänning upphör att 5Senaste lydelse 2009:1542. 6Senaste lydelse 2009:1542. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara permanent eller gälla . Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket, ska det nya tillståndet gälla . Första och andra meningarna gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . 2013/14:248 övrig skyddsbehövande, om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre föreligger eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsentliga och bestående förändringar beaktas. övrig skyddsbehövande om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre finns eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsentliga och bestående förändringar beaktas. Första stycket gäller dock inte en utlänning som på grund av tidigare upplevelser som utgjort grund för skyddsbehov har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort. Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras en flykting om han eller hon 1.genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i , eller 2.har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara permanent eller gälla . Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Ett uppehålls- tillstånd som beviljas enligt första stycket får dock inte ha en kortare giltighetstid än . 7 Senaste lydelse 2009:1542. Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till 1.en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , 2.ett utländskt barn som är ogift och a) har en förälder som är bosatt, a) har en förälder som är bosatt i uppehållstillstånd för bosättning, i b) har en förälder som är gift b) har en förälder som är gift eller sambo med någon som är eller sambo med någon som är bosatt, eller som har beviljats bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning, i 3. ett utländskt barn som är ogift 3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som avses bli adopterat av någon som beslutet var och som fortfarande är beslutet var och fortfarande är bosatt eller som har beviljats bosatt i eller har beviljats , om barnet inte omfattas , om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet av 2 och om adoptionsbeslutet komma att meddelas av svensk komma att meddelas av svensk – gäller i enligt lagen – gäller i enligt lagen – gäller i enligt lagen – gäller i enligt lagen konventionen om skydd av barn konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella och samarbete vid internationella 4. en utlänning som är förälder 4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skydds- flykting eller annan skydds- ankomsten till var skilt ankomsten till var skilt från båda sina föräldrar eller från från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensamt eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och 5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är 8 Senaste lydelse 2009:1542. behövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i utlänningen befinner sig i och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd. paragraf ska gälla . paragraf ska gälla . Uppehållstillstånd som beviljas ett Uppehållstillstånd som beviljas ett ogift barn enligt första stycket 2 b ogift barn enligt första stycket 2 b ett nytt tidsbegränsat uppehålls- tillstånd beviljas en utlänning som med stöd av första stycket 1, 2, 4 eller 5 har beviljats ett tids- grund av anknytning till en tillståndet gälla , om inte tvingande hänsyn till den En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Första stycket gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i 9Senaste lydelse 2014:778. och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5, ning av ett tidsbegränsat uppe- ning av ett tidsbegränsat uppe- 10 § har beviljats en utlänning i 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första fall som avses i 6 kap. 2 § första uppehållstillstånd enligt 15 a eller uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §, 15 d §, 8. utlänningen med stöd av 10 § 9. utlänningen med stöd av 10 § motsvarar 30 högskolepoäng eller motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskar- fullföljt en termin vid forskar- 9. utlänningen har rätt till 10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller 2 d §, eller 10. det annars finns synnerliga 11. det annars finns synnerliga Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och rådet antog direktivet 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning)1. I det följande kommer direktivet att omnämnas som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Direktivet, som trädde i kraft , skulle ha varit genomfört i medlemsstaterna . Direktivet finns som bilaga 1. Inom har departementspromemorian Genom- förande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (Ds 2013:72) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och promemorians lag- förslag finns i bilagorna 2 och 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2013/7886/L7). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag för att genomföra det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. De förslag i departementspromemorian som avser främlingspass har redan genomförts genom ändringar i utlänningslagen (2005:716) (SFS 2014:778). Vid remissbehandlingen av departementspromemorian har Förvaltningsrätten i framfört att en översyn av utlänningslagen, såväl materiell som lagteknisk, är angelägen. Regeringen delar uppfattningen att det är angeläget att utlänningslagen ses över i tekniskt hänseende. Det finns anledning att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkt om att det bör klargöras hur utlänningslagen ska tolkas och tillämpas i fall då ett äktenskap inte erkänns i samt vilka rättsverkningar som knyts till äktenskap där den ena maken eller båda makarna är och sålunda är barn i utlänningslagens mening, behandlas i avsnitt 8.4.2. 1 EUT L 337, 20.12.2011, s. 9 (Celex 32011L0095). De grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap finns konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genève- konventionen). I konventionen anges bl.a. kriterier för när en person ska betraktas som flykting. Tillämpningsområdet för utvidgades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning från (New York-protokollet) på så sätt att de begränsningar som konventionen gav möjlighet att göra, både en geografisk begränsning och en tidsmässig sådan, togs bort. har tillträtt såväl som New York-protokollet. Med flykting avses enligt artikel 1 A 2 i den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar att återvända dit. Artikel 1 A 2 ska läsas tillsammans med artiklarna 1 C–F som anger i vilka fall en person är utesluten från flyktingskap (1 D–F) och när flyktingskap enligt konventionen upphör (1 C). innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att konventionsstaterna är skyldiga att ta emot flyktingar, men däremot innehåller artikel 33 en bestämmelse om förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till gränsen mot ett område där han eller hon riskerar politisk förföljelse (principen om non-refoulement). Enligt artikel 33.2 kan dock förbudet inte åberopas av flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land. innehåller även bestämmelser om flyktingars rättigheter och skyldigheter i asyllandet. Exempelvis ska den stat där en flykting lovligen vistas utfärda resedokument för honom eller henne såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar emot det (artikel 28). Resedokumentet gäller som pass och innebär också en skyldighet för den utfärdande staten att tillåta innehavaren att resa tillbaka in i landet. () har inrättat ett flyktingkommissariat (UNHCR). behandlar bl.a. rättsliga frågor som rör tolkning och tillämpning av och antar slutsatser för staternas handlande (eng. conclusions). Slutsatserna är inte formellt bindande för konventionsstaterna men har stor faktisk betydelse vid tolkningen av . om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konvention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (nedan UNHCR:s handbok) utgör ett internationellt erkänt tolkningsinstrument vid förfarandet för fastställande av flyktingskap och följer i huvudsak exekutivkommitténs slutsatser men beaktar även tillgänglig information om de olika staternas praxis. kompletteras med riktlinjer. har tio riktlinjer utfärdats: om könsrelaterad förföljelse2, om tillhörighet till viss samhällsgrupp3, om upphörande av flyktingstatus4, om internt flyktalternativ5, om uteslutning från flyktingskap6, om religionsbaserade ansökningar7, om tillämpningen av flyktingdefinitionen på asylansökningar från personer som varit utsatta för människohandel8, om barns asylansökningar9, om ansökningar baserade på sexuell läggning och/eller könsidentitet10 och om ansökningar relaterade till militär- 5 Det första skyddsgrundsdirektivet Europeiska unionens råd antog direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning 2Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/01, 7 2002.