prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — Genom att gör en avvägning av hur många tåg och vilken sorts tåg som ska få trafikera banan påverkar myndigheten hur störningskänsligt systemet blir. Genom den operativa trafikledningen kan i sin tur påverka följdeffekterna genom att ställa in viss trafik eller genom att leda om tåg på andra banor. En del av målet för transportpolitiken ligger i att använda järnvägsspåren på ett sådant sätt att man får ut största tänkbara nytta av tillgänglig kapacitet. Det befintliga transportsystemet bör optimeras genom att använda den metod som ger det mest samhällsekonomiskt effektiva resultatet för att få ut mesta möjliga kapacitet och kvalitet.260 Metoden bör omfatta tilldelning av både tåglägen och banarbeten i syfte att motverka tågförseningar. Vidare bör banavgifterna motsvara den samhällsekonomiska marginalkostnaden i enlighet med vad järnvägslagen anger. 2012/13:25, sid. 11. Regeringen har uttryckt att i första hand bör det befintliga transportsystemet optimeras, det vill säga att med utgångspunkt i befintlig infrastruktur hitta den mest samhällsekonomiskt effektiva metoden för att få ut mesta möjliga kapacitet och kvalitet. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER 8.1Vilka redskap har för att optimera transportsystemet på järnväg? har två verktyg för att optimera kapacitetsutnyttjandet – prissättning och den så kallade kapacitetstilldelningsprocessen. Prissättning kan användas för optimering på två sätt: Utifrån den totala avgiftsnivån i förhållande till marginalkostnaden för järnvägssystemet som helhet. Utifrån differentiering av avgifter gentemot de olika aktörerna i systemet för att styra deras beteende. Utöver att i förväg styra efterfrågan genom prissättning kan även optimera genom sin kapacitetstilldelningsprocess. I det förfarandet fastställer vem som ska få köra tåg och när, i form av en tidtabell för samtliga tåg och samtliga dagar (tågplan). För att kapacitetstilldelning ska bli optimal krävs kunskap om flera olika faktorer: Vem vill köra tåg och var? Vilken typ av tåg vill man köra och vilka egenskaper har tåget i form av hastighet, vikt, längd etc? Vilket värde ska respektive tåg tilldelas i en samhällsekonomisk kalkyl? Vilken kapacitet finns att fördela med avseende på hastighet, enkel- eller dubbelspår, tid med mera? Vad är en optimal avvägning mellan tillgänglighet i form av antalet tåg och tillförlitlighet i form av robusthet/punktlighet? När man har fått fram tillräckligt med kunskap för att kunna göra alla avvägningar krävs också hjälpmedel i form av IT-verktyg för att kunna simulera och optimera effekter av olika lösningar. Enligt järnvägslagen ska en infrastrukturförvaltare: Bedöma behovet av att organisera tåglägen för olika typer av transporter, inklusive behovet av reservkapacitet. Ta fram ett förslag till tågplan med utgångspunkt från de ansökningar som kommit in och med beaktande av behovet av reservkapacitet. I så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet samt beakta den ekonomiska effekten på sökandenas verksamhet och andra förhållanden av betydelse för sökandena. Om ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte kan samordnas ska förvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Järnvägslagen bygger i sin tur på EU-rättsliga regler. En grundprincip bakom det styrande EU-direktivet är att sökandes önskemål om infrastrukturkapacitet ska ligga till grund för tilldelningen. Skälet till detta anges vara att det leder till samhällsekonomisk effektivitet. förutsätter direktivet att infrastrukturförvaltarna ges största möjliga flexibilitet vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet. Direktivet styr inte infrastrukturförvaltarens möjligheter att besluta vilka verktyg som ska användas vid en konfliktsituation. Det framgår dock att infrastrukturförvaltaren först i ett sent skede ska använda prioriteringskriterier eller särskilda avgifter som grund för ensidiga beslut om tilldelning.261 Infrastrukturförvaltaren kan dock alltid använda sig av avgifter eller prioriteringskriterier för att indirekt påverka sökandenas efterfrågan på kapacitet.262 I förarbetena till järnvägslagen anges också att efterfrågan på olika typer av järnvägstrafik kan variera kraftigt och på ett relativt oförutsägbart sätt över tiden. Infrastrukturförvaltaren är därför skyldig att bedöma behovet av infrastrukturkapacitet för olika typer av transporter. Det säkerställer att behoven hos samtliga kapacitetsanvändare beaktas på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och ytterst till att främja en optimal användning av infrastrukturen.263 bedömning utifrån järnvägslagen och dess förarbeten är att infrastrukturförvaltaren har en möjlighet att i tidtabelläggningen göra övergripande avvägningar av kapacitetens fördelning. Detta för att uppnå största möjliga samhällsekonomiska effektivitet innan man så långt som möjligt försöker tillgodose de sökandes önskemål. har inte använt sig av denna möjlighet eftersom myndighetens tolkning av järnvägslagen är att myndigheten först vid en konfliktsituation har möjlighet att göra en samhällsekonomisk bedömning.264 8.2Använder Trafikverket prissättningen på ett ändamålsenligt sätt? För att få trafikera järnvägen betalar operatörerna banavgifter. Dessa ska motsvara marginalkostnaderna vilket innebär att trafiken ska prissättas utifrån dess samhällsekonomiska kostnader. 265 Denna princip har varit framträdande i svensk transportpolitik tid.266 Principen är dessutom vad gäller järnvägstrafik fastslagen i 7 kap. 2 § järnvägslagen. Kostnaden för att genomföra en resa eller en transport har betydelse för efterfrågan. Om transporter inte prissätts utifrån marginalkostnader, utan är underprissatta, blir konsekvensen att trafiken blir större 2003/04:123 sid. 110f. 2003/04:123 sid. 119f. 2003/04:123 sid. 120f. 264Trafikverkets synpunkter på faktagranskningsutkast . 265Med samhällsekonomiska kostnader avses de totala kostnaderna som uppstår till följd av trafiken, det vill säga dels de privatekonomiska och dels externa kostnader som slitage, buller, miljöeffekter och olyckor. 266RiR 2012:21, sid. 33. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER än vad som är samhällsekonomiskt lämpligt utifrån de mål som formulerat.267 Banavgifterna motsvarar inte marginalkostnad bedömning är att persontrafiken 2013 betalar i storleksordningen av de marginalkostnader som den ger upphov till. Motsvarande siffra för godstrafiken är . Jämfört med är det dock en förbättring då andelarna det året uppskattas ha varit . har valt att gradvis höja nivåerna för att nå upp till de krav som lagen stadgar.268 Regeringen har haft information om att banavgifterna har understigit marginalkostnaderna . är ansvarigt för att ta ut banavgifter som täcker marginalkostnaderna.269 Avgifterna är inte tillräckligt differentierade och får liten styrande effekt på efterfrågan på tåglägen Genom att differentiera avgifter kan man styra mot kapacitetsstarka tåg, mot att tåglägena förskjuts i tiden och mot att alternativa vägar tas så att resultatet blir det mest samhällsekonomiskt effektiva. har banavgifterna låg prisdifferentiering. Därför lönar det sig sällan för operatörerna att skaffa tåg som är spårvänliga eftersom de är något dyrare. Till exempel skulle tågoperatören kunna debiteras en lägre elavgift om denne hade lok där strömavtagarna har autodrop så att den fälls ned automatiskt vid haveri och inte orsaker större skador på spåranläggningen. Vagnar med skivbroms skulle vid prisdifferentiering kunna premieras eftersom de ger mindre risk för hjulplattor och lägre buller.270 uppger att i ett europeiskt perspektiv är differentieringen fortfarande tämligen begränsad och följaktligen inte styrande. Skillnaden mellan högsta och lägsta tåglägesavgift är inte så stora att det påverkar järnvägsföretagens beteenden.271 Spåravgiften är enhetlig trots att det slitage som tågtrafiken ger upphov till skiljer sig avsevärt mellan olika fordonstyper. Passageavgiften är tids- och platsstyrd men har en utformning och en nivå som ännu så länge inte påverkar kapacitetsutnyttjandet. Emissionsavgiften är differentierad efter dieselfordons utsläppsklass, men är inte nivåmässigt anpassad till den skattade marginalkostnaden för emissioner. 267RiR 2012:21, sid. 66. 268Samtidigt är knapphet/ trängsel inte beaktat i den skattade kostnadsmassan, vilket innebär att den "verkliga" internaliseringsgraden därför är lägre, svar kring kapacitetstilldelning , rapport Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta, delredovisning . 269Se bland annat 2000:10, sid 73, 2004:4, sid 47 samt , Systemfel i transportsektorn, Rapport till 2013/3, sid. 9 f. 270KTH:s yttrande daterat . 271Trafikverket svar om kapacitetstilldelning daterat . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN använder inte heller avbokningsavgifter för att motverka att operatörer systematiskt överbokar kapacitet för att skapa flexibilitet i den egna verksamheten.272 Vad gäller knapphet/trängsel bedömer att avgifterna är otillräckligt differentierade för att fungera som aktivt styrmedel i syfte att omfördela trafik och rum och därmed minska eller undvika trängsel. anför dock att myndigheten har regeringens uppdrag att utforma banavgifter som ett styrmedel och då överväga knapphetsrelaterade avgifter. ser en möjlighet att koppla dagens tåglägesavgifter till kapacitetssituationen i järnvägssystemet.273 8.3Har en ändamålsenlig process för kapacitetstilldelning? Tillgängliga metoder och underlag räcker inte till Kapacitetstilldelningen innebär att man tar fram en tågplan, som enkelt uttryckt är en tidtabell för samtliga tåg som körs . Tidtabelläggning av tåg görs med två utgångspunkter. Den ena är den tillgängliga kapaciteten. Infrastrukturförvaltaren beskriver i en järnvägsnätbeskrivning hur den tillgängliga kapaciteten ser ut vad gäller maximal hastighet på olika delsträckor, var det finns enkel-, dubbel- och mötesspår med mera. Tillgänglig kapacitet utgör förutsättningen för arbetet med att ta fram en tidtabell.274 Den andra utgångspunkten för processen ges av operatörernas önskemål. Varje operatör delger sina önskemål om att få köra tåg mellan start- och målpunkt, om stopp vid mellanliggande stationer med mera. Detta gäller såväl godssom persontrafik.275 Det finns enligt KTH ett antal parametrar som kan användas för att beskriva hur effektiv en trafikering på järnväg är. Dessa olika parametrar både motverkar och samverkar med varandra eftersom de beskriver olika målsättningar i trafikeringen. En medveten åtgärd där man förändrar någon av parametrarna påverkar de övriga. Beskriver hur många tåg som passerar en punkt eller sträcka utan att de hindrar omgivande tåg. Är beroende av banans största tillåtna hastighet, tågets maxhastighet, accelerations- och broms/stopptid samt uppehållstider på stationer och vid möten. 272Trafikverket svar om kapacitetstilldelning daterat . 273Trafikverket svar om kapacitetstilldelning daterat . 274Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 275Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 276KTH, Kapacitetsanalys av järnvägsnätet i , delrapport 1, sid. 20. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Beskriver hur blandningen är mellan olika typer av tåg genom att tågens uppehållsmönster, hastighet och prestanda varierar. Beskriver de olika tågens förmåga att hålla tidtabellen, till exempel att anlända till respektive avgå från stationerna i rätt tid. En tidtabell kombinerar önskemål och kapacitet. När tidtabellen ska tas fram uppstår två svåra utmaningar. Den ena utmaningen är att den tekniska eller matematiska komplexiteten i problemet är enormt stor. Det finns i princip ett oändligt antal tänkbara lösningar av detta problem. existerar inga beslutsstöd eller datorprogram, som kan identifiera den lösning som är bäst ur samhällets perspektiv.277 använder i stor utsträckning metoder. Den andra utmaningen består i att få tillgång till information om samhällsnyttan av respektive tåg. Den enklaste problemsituationen uppstår när man måste välja om tåg A eller tåg B ska få företräde. För att lösa detta problem krävs information om nyttan av respektive önskemål. Det är operatören av A respektive B som har mest information om respektive tåg. De vet vilka intäkter tågen genererar, hur många resenärer som sitter i varje tåg, vilket gods som körs och betydelsen av att detta kommer fram på avsett sätt. Även om också andra parametrar ska påverka prioriteringsbeslutet är denna typ av information av grundläggande betydelse för att kunna bedöma samhällsnyttan av respektive tåg. Båda operatörerna har emellertid anledning att framhålla de egna behoven och betydelsen av de egna tågen. Detta gör det normalt svårt att bedöma vilka argument som ska ges tilltro i prioriteringen.278 Tidspåslag ett trubbigt sätt att skapa robusthet tilldelas kapacitet för ett tågläge med tidpåslag som är till för att hantera exempelvis årstidspåverkan, förares olika körsätt eller banarbeten. Dessa tidspåslag används när en primär försening uppstår för att lösa situationen i det operativa skedet så effektivt som möjligt. Någon koppling mellan graden av kapacitetsutnyttjande i förhållande till effekter på grund av tågförseningar finns inte annat än genom nämnda tidspåslag i tidtabellen.279 Det går emellertid att med hjälp av simulering bestämma vilken kapacitetsnivå som man kan lägga sig på för att nå en viss maximinivå på förseningarna. Simuleringen innebär att man tar hänsyn till fler faktorer och på så sätt bättre speglar verkligheten.280 Tåglägen delas ut i turordning I frånvaro av matematiska hjälpmedel använder ett manuellt förfarande för att ta fram en tidtabell. Utgångspunkten är att tåg läggs ut med en viss 277Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 278Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 279Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 280KTH:s yttrande daterat . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Normalt börjar man med att placera ut pendeltåg i storstadsregionerna med den långväga intercitytrafiken och att justera dessa önskemål i den utsträckning de kommer i konflikt med varandra. Innebörden är att lösningen, den färdiga tidtabellen, i stor utsträckning påverkas av den turordning som används. Därefter läggs successivt allt fler önskemål in i tidtabellen och de olika önskemålen justeras gradvis för att få utrymme för så många tåg som möjligt. Därutöver görs ett kontinuerligt arbete med att flytta tågen fram och tillbaka med syfte att åstadkomma en tidtabell som är praktiskt möjlig att genomföra. Svårigheterna med att åstadkomma en sådan körbar tidtabell ökar ju fler ansökningar om tåglägen som lämnas in i förhållande till ledig kapacitet.281 8.4Planerar tider för banarbeten på ändamålsenligt sätt? planerar banarbetena så att ett 20-tal banarbeten som är av stor omfattning beskrivs i Järnvägsnätbeskrivningen för att utgöra en förutsättning för ansökningar om tåglägen. Övriga planeringsbara banarbeten uppgår till cirka 1 500 – 2 000 per tågplan och beskrivs på en relativt grov nivå i en så kallad banarbetsplan. Alla dessa objekt är inte anpassade till tågens tidtabeller. De olika banarbetena förändras , nya tillkommer och andra försvinner och därför har infört så kallade revisionstillfällen , då de aktuella banarbetena detaljplaneras och tågtrafiken anpassas till dessa. gör i detta sammanhang ingen samhällsekonomisk värdering av banarbeten kontra tåg utan i normalfallet kommer successivt överens med järnvägsföretagen om de arbetstider som behövs för att kunna genomföra banarbeten.282 planering av tider för underhåll har inte tillräckligt hög säkerhet menar i en rapport283 att myndigheten inte har tillräckligt hög säkerhet i sina långsiktiga planer av underhåll. Större arbeten på banorna måste planeras minst ett till innan underhållet ska utföras. Detta leder ofta till att inte avsätter tillräckligt mycket tid för underhåll i banarbetsplanen. Även processen för tilldelning av tåglägen gör det svårt att hitta sammanhängande tider för underhållet. Vidare bedömer att det finns stora fördelar med att utföra underhåll på sammanhängande tider, i stället för . Men på grund av brister i planerings- och tilldelningsprocessen tillgodoses sällan dessa behov. Ett exempel på denna problematik som framhåller är banarbetet som utfördes på Västra stambanan, mellan och . Underhållsarbetet var med i den banarbetesplan som låg till grund för tågplanen och 281Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 282Trafikverkets svar på frågor om kapacitetstilldelning . 283Trafikverket: Organisering av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen , dnr TRV2012/63556. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER innebar enkelspårdrift med hastighetsnedsättning . Till följd av brister i planeringen hade inte trafiken reducerats tillräckligt i förväg och när det visade sig att sträckan utökats uppstod stora förseningar och tåg blev inställda med kort framförhållning. Fallet var en av de händelser som orsakade störst störningar och punktligheten för X 2000 på sträckan mellan och Göteborg sjönk till nivåer lägre än . Banarbeten samplaneras inte med tågtrafiken och trafikverket styr inte tidpunkten för banunderhåll i tillräcklig utsträckning planerar inte tillräckligt banarbeten som en del av processen med att ta fram nya tidtabeller och styr inte heller underhållsentreprenörer till att överväga tidpunkter för underhållet som påverkar trafiken i mindre grad.285 Planerade banarbeten läggs in utan att tillräckliga avvägningar görs mellan behovet av att köra tåg och behovet av att underhålla banan. Ingen prövning görs av hur stora merkostnaderna är för att tidigare- eller senarelägga underhållsåtgärder i förhållande till de störningar som drabbar operatörerna. Innebörden är att man inte gör en heltäckande samhällsekonomisk bedömning av dessa svåra avvägningsfrågor.286 bedömer med information från branschen som grund att det finns skäl att ifrågasätta om banarbeten planeras på ett effektivt sätt. Det handlar om både när plötsliga beslut fattas om banarbete eller när ställer in planerade banarbeten. Hanteringen i dessa fall kan också enligt branschen skilja sig åt mellan olika regioner. Förändringar med kort varsel ger konsekvenser för järnvägsoperatörerna i form av svårigheter att informera resenärer och få fram ersättningstrafik. planerar för banarbeten trots att inget specifikt underhållsobjekt är fastlagt. Sedan beror det faktiska genomförandet på om det finns anslagsmedel, tillgängliga underhållsentreprenörer med mera. 288 Det framhålls att ett hinder för ett effektivt genomförande av banarbeten är att statens budgetplanering inte överensstämmer med trafikåret.289 har vidare svårt att bedöma banarbetenas varaktighet. En förklaring är att banarbetens planering och upphandlingen av underhållsentreprenörer är två helt 284Trafikverket: Organisering av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen , dnr TRV2012/63556. 285Trafikverket har anfört att myndigheten under hela processen gör avvägningar kring hur banarbete ska utföras och att man samråder med järnvägsföretag och de som ska utföra banarbetet kring hur arbetet bäst ska förläggas. Banarbeten samordnas också enligt så att de och rum ska påverka möjligheterna att bedriva tågtrafik i så liten omfattning som möjligt. synpunkter i faktagranskningsutkastet . 286Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , , svar på frågor om kapacitetstilldelning . 287Minnesanteckningar från möte med branschorganisationen . 288Minnesanteckningar från möte med branschorganisationen . 289Minnesanteckningar från möte med SJ . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN skilda processer, vilket bland annat kan innebära att planeringen förutsätter en arbetsmetod medan upphandlingen resulterar i en annan arbetsmetod, som tar längre tid.290 Det är svårt för de av anlitade underhållsentreprenörerna att genomföra banarbeten på ett ändamålsenligt sätt. Ett tydligt exempel på detta är . Det framkommer bland annat att i storleksordningen av all trafik passerar igenom men att inte planerar och prioriterar tillräcklig tid för banarbeten. Det finns behov av minst fyra timmars sammanhängande arbetstid , vilket underhållsentreprenörerna uppger att de inte får sig tilldelat.291 konstaterar att inte bara branschen utan självt är kritiska till hur planeringen av banunderhållet går till. Bristen har varit välkänd men ingen större förändring har skett. Krav på förändringar av kapacitetsmodellen har funnits länge Vad gäller kapacitetstilldelningen ställdes krav på att förändra processen redan i järnvägsutredningen . Regeringen konstaterade i direktiven till utredningen inför konkurrensutsättningen av persontrafik att det är ytterst viktigt att metoderna för kapacitetstilldelning utvecklas så att järnvägssystemet utnyttjas så effektivt som möjligt.292 Regeringen har i flera uppdrag till dåvarande och nuvarande krävt en utveckling av kapacitetstilldelningsprocessen.293 Regeringen har påpekat vikten av en ändamålsenlig kapacitetstilldelning men har , enligt vad erfar, inte följt upp i vilken utsträckning faktiskt har genomfört förbättringar.294 8.5Varför uppfyller inte kapacitetstilldelningen marknadens behov? saknar en långsiktig strategi för att tillgodose en ökad efterfrågan på tåglägen I takt med att fler järnvägsoperatörer vill in på marknaden och olika regionala trafiksystem växer i omfattning blir frågan om kapacitetstilldelning alltmer komplex. 290Minnesanteckningar från möte med branschorganisationen . 291Gruppsamtal med underhållsentreprenörer , har anfört att det påstående som entreprenörerna har gjort inte stämmer. anför att huruvida man får tider tilldelade beror på vilka tider som ansökts om. synpunkter på faktagranskningsutkastet . Ökad konkurrens på marknaden för persontransport på järnväg. 293Se bland annat Regeringsuppdrag N2011/153/TE, N2011/1933/TE samt N2011/6900/TE. 294Se även SOU 2008:92, Konkurrens på spåret, sid. 207 f. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER försöker i väldigt hög utsträckning tillgodose operatörers och regionala kollektivtrafikmyndigheters önskemål om tåglägen. saknar dock en långsiktig strategi för tåglägestilldelningen där man reserverar ett visst utrymme för kommande behov och där det också finns tillräckliga marginaler för att kunna hantera förseningar på kort sikt. Bristen på långsiktig strategi försvårar möjligheten att tillgodose en ökad efterfrågan på tågtrafik likaså att få fram investeringar hos järnvägsoperatörer eftersom investeringarna är både kostsamma och tar att genomföra. Det finns en konflikt mellan samhällsbetald trafik och kommersiell trafik. De regionala kollektivtrafikmyndigheternas lokal- och regionaltåg är i stor utsträckning planeringsstyrda, medan den kommersiella långväga persontrafiken är en kombination av planerings- och efterfrågestyrd trafik. Godstrafiken är i huvudsak efterfrågestyrd och dessutom mycket beroende av konjunkturvariationer. Skånetrafiken, som är regional kollektivtrafikmyndighet i län, har exempelvis presenterat en tågplan 2037 som ligger till grund för utbyggnaden av deras regionaltågsystem. Det existerar dock inte några motsvarande planer för den kommersiella långväga person- och godstrafiken. I praktiken blir det därmed så att den som kommer först till kvarn får tåglägen. På har flera nya regionaltåg etablerats med nya stationer i huvudspåret. I praktiken innebär det att det är mycket svårt att få in nya tåglägen för snabbtåg eller godståg.295 En avsaknad av en långsiktig strategi skapar osäkerhet på marknaden med följd att den kommersiella trafiken får svårigheter att förutse behovet av deras tågtrafik och behovet av framtida investeringar i nya fordon. De samhällsekonomiska prioriteringskriterierna är otillräckligt utvecklade