prop · H103238 · 2014-06-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:238 Godkännande av rådets beslut om systemet för Regeringen överlämnar denna proposition till . Vid Europeiska rådets möte träffades en överens- kommelse om EU-budgetens utveckling och finansiering –2020. De delar av överenskommelsen som rör ändringar i EU-budgetens finansieringssystem har därefter formaliserats i ett beslut fattat av Europeiska unionens råd . För att beslutet ska bli giltigt krävs enligt artikel 311 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ett nationellt godkännande i enlighet med respektive medlemsstats konstitutionella krav. I propositionen föreslås att ska godkänna rådets beslut. 2013/14:238 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Finansieringssystemets uppbyggnad och överenskomna ändringar i systemet .......................................................................... Europeiska kommissionens ursprungliga förslag ............... ståndpunkt i förhandlingarna ............................... Överenskomna ändringar i finansieringssystemet.............. Redogörelse för innehållet i rådets beslut ....................................... Godkännande av rådets beslut......................................................... Rådets beslut av om systemet för Europeiska unionens egna medel.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Regeringen föreslår att godkänner Europeiska unionens råds beslut av om systemet för Europeiska unionens egna medel. 2013/14:238 2 Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen antog ett förslag till beslut om EU:s s.k. egna medel (KOM (2011) 510), dvs. de inkomstkällor som huvudsakligen finansierar EU:s utgifter. Förslaget skulle träda i kraft och ersätta rådets beslut om systemet för Europeiska Gemenskapens egna medel (2007/436/EG, Euratom) av . Kommissionens förslag till beslut behandlades i rådet och /2012, men vann inte något brett stöd. Förhandlingar om den fleråriga budgetramen, inklusive systemet för egna medel, fördes därefter huvudsakligen i allmänna rådet och . enades , inom ramen för uppgörelsen om den fleråriga budgetramen –2020, om att systemet för egna medel i allt väsentligt skulle kvarstå i oförändrad form . Vissa kvantitativa förändringar av uttagsatser och rabattbelopp gjordes dock. återupptogs arbetet i Europeiska unionens råd med målsättningen att kodifiera den ovan nämnda överenskommelsen i ett rådsbeslut och ändringar i övriga berörda rättsakter. Efter fortsatt behandling och /2014, och efter att Europa- parlamentet yttrat sig över utkastet till beslut, beslutade rådet vid sitt möte om ändringar i systemet för egna medel, se bilaga. Samtliga medlemsstater måste godkänna beslutet för att det ska bli giltigt. Beslutet beräknas kunna träda i kraft , men ska dock i alla delar få verkan fr.o.m. . , , , Kammarkollegiet och Riks- gäldskontoret ansvarar för tillämpningen av rådets beslut om systemet för egna medel i . Myndigheternas arbete påverkas dock inte direkt av detta beslut. De regler som har betydelse för myndigheterna finns i stället i rådets förordning nr 1150/2000 av om genomförande av beslut (2007/436/EG, Euratom) om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel. De ansvariga myndigheterna och har dock beretts tillfälle att lämna syn- punkter på kommissionens ovan nämnda förslag till beslut. Två av myndigheterna, och , lämnade syn- punkter på förslaget. De anförde bl.a. att det nuvarande systemet för egna medel är administrativt krävande och att de välkomnade åtgärder som leder till ett mer transparent system, baserat på likvärdiga statistiska förutsättningar. har i faktapromemorian Den fleråriga budgetramen 2014–2010 och systemet för egna medel (2010/11:FPM143) redogjort för innehållet i kommissionens förslag till rådets beslut om systemet för egna medel och till ändringar i berörda rättsakter. Regeringen har även i de årliga skrivelserna till om verksamheten i Europeiska unionen 2011–2013 redogjort för förhandlingarna om den fleråriga budgetramen –2020 (skr. 2011/12 s. 37 och 38, skr. 2012/13:80 s. 32–34 samt skr. 2013/14:115 s. 27–29). Företrädare för regeringen har vidare lämnat muntliga redogörelser till finansutskottet och skatteutskottet för såväl de föreslagna ändringarna av systemet för egna medel som förhandlingsarbetet. Finansieringssystemets uppbyggnad och Prop. överenskomna ändringar i systemet Utformningen av systemet för EU:s egna medel är avgörande för hur finansieringen av EU-budgetens utgifter fördelas mellan medlems- staterna. Den exakta storleken på medlemsstaternas avgifter beror emellertid på de faktiska utbetalningarna från EU-budgeten och den relativa utvecklingen av medlemsstaternas ekonomier. Finansieringssystemets utformning regleras i rådets beslut om systemet för egna medel. Det finns tre typer av egna medel: s.k. traditionella egna medel (tullar och liknande avgifter samt särskilda sockeravgifter), medel som baseras på medlemsstaternas mervärdesskattebas och medel som baseras på medlemsstaternas bruttonationalinkomst (BNI). Såväl mer- värdesskattebasen som BNI omfattas av gemensamma definitioner. EU- budgeten finansieras till en mindre del även av skatter på löner och pensioner för anställda vid , bidrag från medlems- staterna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, böter samt en del andra mindre intäktsposter. Systemet för egna medel innehåller särskilda bestämmelser som reducerar vissa medlemsstaters avgifter. Den såväl i absoluta som relativa tal mest betydelsefulla av dessa reduktioner är Förenade kunga- rikets särskilda reduktion, även kallad den brittiska rabatten. Reduktionerna har i sin nuvarande form utvecklats och omfattar , , , och . har enligt rådets beslut om systemet för egna medel av tre slags reduktioner: en begränsning av finansierings- andel av det reduktion till av den normala finansieringsandelen, en nedsättning av uttagsatsen för den del av avgiften som baseras på mervärdeskattebasen från och en begränsning av den del av avgiften som baseras på BNI med (prisnivå). 3.2 Europeiska kommissionens ursprungliga förslag Det förslag till modifierat system för egna medel som Europeiska kommissionen antog innehöll tre huvuddelar: införande av nya kategorier av egna medel, i form av dels en modifierad mervärdes- skattebaserad inkomstkälla, dels en andel av medlemsstaternas intäkter från en skatt på finansiella transaktioner, samt förändringar av de bestämmelser som minskar vissa medlemsstaters avgifter och av den Kommissionen motiverade sitt förslag bl.a. med att dagens system fungerade otillfredsställande och att tiden var inne för att utveckla ett nytt finansieringssätt för EU-budgeten. Framför allt ansåg kommissionen att 2013/14:238 EU-budgetens inkomster i för stor utsträckning bestod av bidrag från medlemsstaterna och eftersträvade därför att minska budgetens beroende av den betydande del av medlemsstaternas bidrag som baseras på ländernas BNI. Den intäktskälla som grundas på mervärdeskattebasen föreslogs mot denna bakgrund modifieras på så sätt att en andel av de faktiska mer- värdesskatteintäkterna från omsättningen av de varor och tjänster som omfattas av normal skattesats i alla medlemsstater som uppkommer i en medlemsstat skulle utgöra grunden för uttaget av egna medel. Uttags- andelen skulle inte överstiga av nettointäkterna. Detta skiljer sig från dagens system, där avgiften grundas på den statistiskt beräknade mervärdesskattebasen i respektive medlemsstat. Kommissionen ansåg vidare att de särskilda bestämmelserna om reduktioner hade spelat ut sin roll och borde ersättas med ett enklare system. De reduktioner som tillämpats 2007–2013, och som omfattade , , , , och , föreslogs avskaffas och ersättas av en annan slags reduktioner för samtliga av de nämnda länderna utom . De nya reduktionerna skulle utgöras av fasta belopp i löpande priser (dvs. inte inflationsjusterade belopp) i form av bruttominskningar av de BNI- baserade bidragen från de nämnda medlemsstaterna. Beslutet om egna medel föreslogs vidare ange den högsta tillåtna uttagssatsen för nya egna medel, medan de specifika uttagssatserna som skulle tillämpas föreslogs fastställas i rådets förordning om genom- förandebestämmelser till systemet för egna medel (KOM (2011) 511) i enlighet med artikel 311 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt. Detta skulle innebära att beslut om uttagsatser inte längre skulle kräva enhällighet i rådet och godkännande av medlemsstaterna. I stället skulle detta beslut överlåtas till rådet, som skulle anta bestämmelserna med kvalificerad majoritet och i medbeslutande med . 3.3Sveriges ståndpunkt i förhandlingarna har beslutat om att ska verka för effektivitet och återhållsamhet i EU-budgeten samt en kostnadseffektiv användning av EU:s budgetmedel (prop. 1994/95:40 bet. 1994/95: FiU5, rskr. 1994/95:67). Regeringen har mot denna bakgrund, och i syfte att begränsa EU-avgift, verkat för en reformering och moderni- sering av EU-budgetens utgiftssida, med en minskning av den totala utgiftsvolymen och omprioriteringar mellan utgiftsrubrikerna. I den mån tillräckliga reformer inte uppnås på EU-budgetens utgiftssida anser regeringen att det även fortsättningsvis bör krävas korrigeringar i form av t.ex. reduktioner på inkomstsidan. I annat fall riskerar vissa medlems- stater, däribland , få betala oproportionerligt höga brutto- och nettoavgifter till EU:s budget. Nettoavgiften avspeglar skillnaden mellan vad en medlemsstat betalar till EU-budgeten och vad staten får tillbaka i form av stöd och bidrag för olika ändamål. Regeringen delade inte kommissionens bedömning att det förelåg behov av långtgående förändringar av systemet för egna medel, särskilt då reformambitionerna på utgiftssidan i förslaget till flerårig budgetram Prop. 2013/14:238 –2020 var begränsade. Inte heller i övrigt ansågs några sådana ändringar vara i intresse. De föreslagna förändringarna i systemet för egna medel bedömdes vidare inte resultera i den förenkling och robusthet som kommissionen hade eftersträvat. Framför allt bedömdes förslaget till minskade reduktioner för vissa av medlems- staterna leda till nya obalanser mellan staterna. Regeringen motsatte sig mot denna bakgrund de betydande strukturella förändringarna av systemet, t.ex. införandet av de nya intäktskällorna, och i synnerhet förslaget att göra en andel av inkomsterna från en skatt på finansiella transaktioner till en ny kategori av egna medel. Regeringen motsatte sig även att de faktiska uttagsatserna för egna medel skulle regleras utanför beslutet om systemet för egna medel, då övergången från beslut i en- hällighet i rådet, och godkännande av medlemsstaterna, till beslut med kvalificerad majoritet och medbeslutande med skulle innebära en överföring av kompetens från medlemstaterna till EU, utan att detta uttryckligen hade reglerats i fördragstext. Enligt regeringen är vidare en rättvis bördefördelning en central fråga för EU-budgetens legitimitet. Även med de reduktioner som tillämpades 2007–2013 var en stor nettobetalare till EU-budgeten. Systemet för egna medel, inklusive reduktionerna, utgör en noggrant utformad balans mellan budgetens inkomst- och utgiftssida. Två av reduktioner (den nedsatta uttagsatsen för den mervärdeskattebaserade avgiften och begränsningen av den BNI-baserade avgiften) var tids- begränsade och löpte enligt rådets gällande beslut om systemet för egna medel ut . I förhandlingarna om den fleråriga budgetramen verkade regeringen för att värdet på de svenska reduktionerna skulle bibehållas. 3.4Överenskomna ändringar i finansieringssystemet Vid ett möte enades inom ramen för uppgörelsen om den fleråriga budgetramen –2020 om att systemet för egna medel i allt väsentligt skulle kvarstå i oförändrad form . I överenskommelsen uppmanas de medlemsstater som deltar i det för- djupade samarbetet om skatt på finansiella transaktioner att undersöka om samarbetet kan utgöra basen för ett nytt eget medel för EU-budgeten. Detta ska dock inte påverka de medlemsstater som inte deltar i sam- arbetet eller beräkningen av reduktion. uppmanar vidare rådet att fortsätta arbetet med den modifierade mervärdesskattebaserade inkomstkällan på grundval av kommissionens förslag. Dessa två element har bäring på en eventuell framtida utveckling och avspeglades därför inte i det senare beslutet om egna medel eller de tillhörande rättsakterna. Överenskommelsen omfattar vissa ändringar i EU-budgetens finansieringssystem. De ändringar som förs in i rådets nya beslut om 2013/14:238 systemet för egna medel är huvudsakligen av kvantitativ art och redo- visas nedan. Taken för de egna medlen justeras Överenskommelsen innebär att taken för egna medel justeras ned från av medlemsstaternas BNI för att täcka åtagandebemyndiganden i EU-budgeten och från av ländernas BNI för att täcka betalningsbemyndiganden i EU-budgeten. Taket för betalningsbemyndiganden innebär i praktiken att det totala belopp som tas ut som avgifter från medlemsstaterna inte får överskrida av ländernas samlade BNI. Nedjusteringen av taken har en begränsad praktisk betydelse då utgiftstaken i den fleråriga budgetramen är betydligt lägre. Genom antagandet av och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen (2010) har det national- och regionalräkenskapssystem som används för beräkning av medlemsstaternas BNI reviderats. Överenskommelsen om egna medel omfattar regler för hur de ovan nämnda taken ska justeras med anledning av detta. De traditionella egna medlen kvarstår oförändrade, men den andel som medlemsstaterna får behålla för att täcka kostnader för uppbörd av traditionella egna medel sänks från . Eftersom denna intäktsökning för EU-budgeten leder till en lägre BNI-avgift för medlemsstaterna har förändringen framför allt betydelse för de medlems- stater som har en mycket stor utrikeshandel i förhållande till sin BNI (framför allt och ). Mervärdesskattebasen kvarstår som grund för beräkningen av den mervärdeskattebaserade avgiften och uttagssatsen kommer även fort- sättningsvis uppgå till . BNI-avgiftens konstruktion behålls oförändrad, men BNI ska i enlighet med vad som ovan anförts beräknas enligt 2010. reduktion, samt begränsningen av , , och finansiering av denna, är oförändrad. Detta innebär att , , och liksom under föregående period finansierar av sin normala andel av det inkomstbortfall som reduktion föranleder. och reduktioner på den avgift som grundas på mervärdesskattebasen minskar då uttagsatsen för dessa två medlemsstater ökar från till och därmed likställs med nedsatta uttagssats. får inte längre någon nedsatt uttagssats på den avgift som grundas på mervärdesskattebasen. nedsättning av den BNI-baserade avgiften uppgår till 185 Prop. 2013/(prisnivå) , jämfört med (prisnivå) under föregående period. reduktion på den BNI-baserade avgiften uppgår till (prisnivå) , jämfört med (prisnivå) under föregående period. Beloppen justeras vid den årliga tillämpningen för inflation. erhåller enligt överenskommelsen en nedsättning av den BNI-baserade avgiften om (prisnivå), vilket landet inte hade tidigare. nedsättning av avgiften fasas ut –2020 och uppgår till 2014, 2015 och 2016 (prisnivå). får landet ingen nedsättning. Samtliga medlemsstater ska godkänna rådets beslut om egna medel. Beslutet beräknas kunna träda i kraft . Det nya beslutet ska dock i alla delar få verkan fr.o.m. . Detta innebär att det gällande beslutet om systemet för egna medels uttagssatser och reduktioner tillämpas fram till dess att det nya beslutet träder ikraft och att de justerade uttagssatserna och reduktionerna därefter tillämpas retro- aktivt fr.o.m. . En viktig aspekt för regeringen i förhandlingen om den fleråriga budget- ramen var utvecklingen av EU-avgift –2020, med hänsyn tagen till den ekonomiska utvecklingen. Nettovärdet av de svenska reduktionerna, dvs. tagen till finansieringen av andra medlemstaters reduktioner och de egna reduktionerna, beräknas 2007–2013 ha uppgått till ca 3,4 miljarder kronor (prisnivå). Den nedsatta uttagssatsen för den mervärdesskattebaserade avgiften och reduktionen av den BNI-baserade avgiften löpte dock, som ovan anförts, ut . Nettovärdet av de reduktioner som bestämdes –2020 beräknas uppgå till ca (prisnivå). Reduktionernas storlek ska ses i ljuset av att omslutningen på budget- ramen minskar med mellan budgetramperioderna 2007– 2013 och 2014–2020, att EU sedan föregående förhandling avseende budgetramperioden –2013 utvidgats med tre medlemsstater, med ett välstånd långt under EU-genomsnittet, samt ekonomiska ut- veckling i förhållande till andra medlemsstater. effekterna på den svenska avgiften av den överenskomna utgiftsvolymen och systemet för egna medel, inklusive reduktionerna för perioden – 2020, innebära en för betydligt lägre avgiftsnivå än vad kommissionens förslag hade medfört. Den svenska EU-avgiften beräknas till följd av rådets gällande beslut om systemet för egna medel, och de ovan beskrivna ändringarna, öka 2014 och 2015, för att sedan minska Det beror på att nya BNI- och mervärdesskatte- 2013/14:238 baserade reduktioner förväntas träda i kraft , med retroaktiv verkan för de två föregående åren. I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 27) och ekonomiska vårproposition (prop. 2013/14:100) har regeringen i sitt förslag till anslaget 1:1 Avgiften till Europeiska unionen under utgifts- område 27 Avgiften till Europeiska unionen , och i sina beräkningar av samma anslag –2018, beaktat effekterna av rådets beslut om egna medel. Det bör noteras att beloppen i budget- propositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisas i löpande priser och därför avviker från de belopp som finns i beslutet om systemet för EU:s egna medel, där de redovisas priser. 4 Redogörelse för innehållet i rådets beslut Med utgångspunkt i överenskommelsen om ändringar i EU-budgetens finansieringssystem som redovisats i avsnitt 3 har rådet antagit ett nytt beslut om egna medel. Nedan ges en kort beskrivning av beslutets innehåll. I artikel 1 anges att unionen ska tilldelas egna medel enligt bestämmelserna i de följande artiklarna i syfte att säkerställa finansieringen av unionens årliga budget. I artikel 2.1 redogörs för vilka inkomster som ska utgöra egna medel och redovisas på budget: a)Tullar, avgifter etc. som fastställts och kommer att fastställas avseende handel med tredje land, tullar på produkter som omfattades av det tidigare fördraget om Europeiska kol- och stålgemenskapen samt bidrag och avgifter som föreskrivs inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker. b)En andel av de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdes- skatt. Det beräkningsunderlag som används i detta syfte får dock inte överstiga av bruttonationalinkomsten (BNI) för varje med- lemsstat. c)En andel, som fastställs enligt budgetförfarandet med hänsyn till summan av alla andra inkomster, av summan av alla medlemsstaters BNI. Denna inkomst tas ut för att finansiera budgetens utgifter efter det att övriga inkomster beräknats. I artikel 2.2 anges att även inkomster från nya avgifter som införs inom ramen för en gemensam politik ska utgöra egna medel. I artikel 2.3 anges att medlemsstaterna får behålla av Prop. 2013/14:238 inkomsterna under punkten 1 a för att täcka kostnaderna för uppbörd av tullar, avgifter m.m. I artikel 2.4 anges att den enhetliga procentsats som avses i punkt 1 b, den s.k. enhetliga uttagssatsen för mervärdesskattebasen, ska fastställas till . Tidsbegränsade undantag ges dock till ett antal med- lemsstater. År 20142020 ska uttagssatsen för , och uppgå till . I artikel 2.5–7 anges hur den BNI-baserade delen av de egna medlen ska tas ut. I punkt 5 anges att denna del av , , och egna medel ska minskas. del minskas med , med och del med . För minskas delen med 2014, 2015 och 2016. Beloppen är uttryckta prisnivå och justeras för pris- utvecklingen genom användande av den BNP-deflator som kommissionen anger i sitt preliminära budgetförslag . , , och deltar dock i finansieringen av nedsättningarna. Nettoeffekten blir därför en något mindre minskning än de angivna beloppen. I artikel 2.5 anges vidare att bruttominskningarna för , Neder- länderna, och ska beviljas efter det att Förenade kunga- rikets särskilda reduktion har beräknats. Innebörden av detta är att reduktion inte appliceras på , Neder- ländernas, och bruttominskningar av den BNI- baserade avgiftsdelen. finansierar alltså hela sin ordinarie andel av minskningarna. I artikel 2.6 anges att existerande uttagssatser för de egna medel som grundas på mervärdesskattebasen och BNI, för den händelse budgeten inte antagits vid början av ett budgetår, ska tillämpas tills dess nya ut- tagssatser trätt ikraft. I artikel 2.7 anges att BNI avser årlig BNI till marknadspris, beräknad enligt och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av om det europeiska national- och regionalräkenskaps- systemet i Europeiska unionen (2010). I artikel 3.1 och 3.2 regleras de totala taken för uttag av egna medel. Taket för egna medel för att täcka EU-budgetens betalnings- bemyndiganden bestäms till av EU:s BNI, och taket för egna medel för att täcka EU-budgetens åtagandebemyndiganden slås fast till av EU:s BNI. I artikel 3.3 och 3.4 regleras metoder för justering av de ovan nämnda taken i samband med övergången till 2010 som beräkningsmetod för BNI. 2013/14:238 Artikel 4 I artikel 4 regleras beräkningen av särskilda reduktion. Huvudprincipen är att denna ska uppgå till av skillnaden mellan andel av det s.k. obegränsade beräkningsunderlaget för mervärdesskattebaserad avgift (dvs. före tillämpningen av begränsningen till av BNI) och landets andel av de totala fördelade utgifterna. Resultatet justeras för de fördelar som har fått av att den mervärdesskattebaserade avgiften och traditionella egna medel minskat i betydelse för finansieringen av EU-budgeten. Justering görs också för de fördelar vid en utvidgning får av att landets andel av de totala fördelade utgifterna minskar. Metoden för beräkningen av reduktion regleras som tidigare närmare i ett arbetsdokument från kommissionen som biläggs rådets beslut om systemet för egna medel. I artikel 5 regleras finansieringen av särskilda reduktion. Som fördelningsnyckel för finansieringen av reduktionen används respektive medlemsstats andel av de BNI-baserade betalningarna sedan betalning undantagits. I beräkningen av medlemsstaternas andelar av de BNI-baserade betalningarna undantas de nedsättningar som , , och erhåller på den BNI-baserade delen av avgiften i och med rådets nya beslut om egna medel. Det innebär att fullt ut deltar i finansieringen av dessa nedsättningar. Däre- mot kommer reduktion indirekt att appliceras på finansieringen av , och nedsättningar av den mervärdesskattebaserade delen av avgiften. Fördelningen av finansieringen av reduktion justeras sedan på samma sätt som . Den andel som finansieras av , , och begränsas därmed till en fjärdedel av den andel som följer av det första steget i beräkningen. I artikel 6 anges att de inkomster som avses i artikel 2 utan åtskillnad ska användas för att finansiera alla utgifter som införts i budgeten. I artikel 7 anges att för det fall ett överskott skulle uppkomma i budgeten ska detta föras över till närmast följande budgetår. Artikel 8 Prop. I artikel 8.1 anges att medlemsstaterna ska ansvara för uppbörden av egna medel enligt artikel 2.1 a, dvs. traditionella egna medel, i enlighet med sina nationella lagar och författningar, vilka vid behov ska an- passas för att uppfylla gemenskapsbestämmelsernas krav. I artikel 8.2 anges att medlemsstaterna ska ställa medel enligt artikel 2.1 a–c till kommissionens förfogande i enlighet med förordningar antagna enligt artikel 322.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).