prop · H2031d13 · 2014-10-23 00:00:00 — Ålderspensions– systemet vid sidan av statens budget 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Ålderspensionssystemet .........................................vid sidan av statens budget Pensionärernas inkomster och ekonomiska standard Medelpensionsålder och behovet av ett längre arbetsliv 3.3.5Administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet, En mer korrekt beräkning av pensionsrätter vid balansering........ Ärendet och dess beredning.............................................................. 3.4.3Nuvarande hantering av pensionsrätt och pensionsbehållning 3.4.4Nuvarande hantering av beräknad pensionsrätt vid framtagande 3.4.5Förslag som korrigerar oönskad effekt av dagens beräkning vid Förslagets effekt på systemnivå ...................................................... Förslagets effekt på individnivå ...................................................... Övriga effekter av förslaget............................................................. Bilaga En mer korrekt beräkning av pensionsrätt vid balansering 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Tabell 3.1 Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget ............... Tabell 3.2 Utgifter inom premiepensionssystemet........................................................ Tabell 3.3 Ekonomisk standard och andelen personer i olika grupper, Tabell 3.4 Ekonomisk standard och andelen inrikes och utrikes födda, Tabell 3.5 Aktivitetsgrad bland spararna fram till .......................... Tabell 3.6 Pensionsrätter fastställda 2010-2013 justerade med kvoten av balansindex/inkomstindex respektive år samt ackumulerad effekt ................... 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Diagram 3.1 Olika inkomstkällor. Genomsnittliga belopp för personer och Diagram 3.2 Utvecklingen av olika inkomstkällors storlek för nyblivna 66-åriga kvinnor och män, priser ........................................................................ Diagram 3.3 Inkomstkvoten, exklusive kapitalinkomst, för samtliga 66-åringar som uppbar pension i respektive årskull, 2004-2012.......................................... Diagram 3.4 Pensionärernas reala ekonomiska standard (median) i förhållande till gruppen 0–65, 2002–2014 (prognos ) ............................................ Diagram 3.5 Genomsnittlig ålder vid utträdet från arbetslivet för kvinnor och män som fanns i arbetskraften, för olika årskullar ................... Diagram 3.6 Inträdesåldern i arbetslivet för kvinnor och män.................................... Diagram 3.7 Arbetslivets längd för kvinnor och män .................................................. Diagram 3.8 Utvecklingen av följsamhetsindexeringen och prisbasbeloppsförändringen, 2002–2015............................................................. Diagram 3.9 Utvecklingen av följsamhetsindexeringen och prisindexering, vid en pension på 2001............................................................... Diagram 3.10 Inkomstindex och balansindex 2009–2015............................................ Diagram 3.11 Antal i systemet fördelat på årlig genomsnittlig värdeutveckling , egen vald portfölj och AP7 Såfa ........................................... Diagram 3.12 Årlig genomsnittlig värdeutveckling och spridning – samtliga , 2008 och 2013 .................................... Diagram 3.13 Värdeutvecklingen per kalenderår – fondrörelsen exklusive Diagram 3.14 Årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om den avsatts till inkomstpensionen, t.o.m. ........................................................... Diagram 3.15 Utvecklingen av administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet, 2005–2013.................................................................... Diagram 3.16 Fördelningen av administrationskostnaderna inom 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (avsnitt 2.1 och 3.4), 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 58 kap. 20 § och 62 kap. 5 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. Pensionsskulden beräknas för före det år balanstalet avser, som summan av 1. pensionsbehållningar enligt 62 kap. 5–7 §§, 2. det beräknade värdet av pensionsrätter för inkomstpension enligt 61 kap. 5–10 §§, 3.utbetalad pension för varje åldersgrupp multiplicerad med beräknat antal återstående utbetalningar av ett genomsnittligt pensionsbelopp för samma åldersgrupp, justerat med den räntefaktor som anges i 62 kap. 36 § och 4.det beräknade värdet av kommande utbetalningar av tilläggspension för dem som inte börjat ta ut sådan pension. Om ett balansindex har beräknats enligt 22–24 §§ som värdet av pensionsrätter för inkomstpension ska beräknas enligt första stycket 2, ska pensionsrätterna beräknas på det sätt som anges i 62 kap. 5 § andra stycket. Med pensionsbehållning avses summan av de pensionsrätter för inkomstpension som enligt 61 kap. har fastställts för den försäkrade, omräknade med hänsyn till bestämmelserna om 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1.arvsvinster i 9–17 §§, 2.indexering i 18–21 §§, och 3.förvaltningskostnader i 22–26 §§. Om ett balansindex har beräknats enligt 58 kap. 22–24 §§ som pensionsrätt ska fastställas, ska pensionsrätten för inkomstpension, innan den läggs till pensionsbehållningen, multipliceras med kvoten mellan det balansindex och det inkomstindex som har fastställts . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den nya föreskriften i 58 kap. 20 § tillämpas första gången på balanstal som ska beräknas för . 3.Den nya föreskriften i 62 kap. 5 § tillämpas första gången för . 2014/15:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 3 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Redovisningen av de allmänna pensionerna är uppdelade på två avsnitt. Det är dels grundskyddet i form av garantipension som redovisas under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, dels den inkomstrelaterade ålderspensionen (inkomst- och premiepension), som redovisas under detta avsnitt. Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget omfattar inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet som är avgiftsbestämda system. Avgiften till systemet är av den pensionsgrundande inkomsten och ger motsvarande pensionsrätt. Inkomst- och premiepensionssystemen är finansiellt skilda från statens budget och hanterar sina egna inkomster och utgifter. Det innebär också att administrationskostnaderna för systemet hos , och finansieras inom respektive system. Tabell 3.1 Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget systemet vid sidan av Tabell 3.2 Utgifter inom premiepensionssystemet Ett långsiktigt system behöver en långsiktig och varsam förvaltning Pensionssystem är mycket långsiktiga åtaganden. Det som sparas har betydelse även , då många av dagens unga ska leva på sin pension. En grundläggande egenskap för ett pensionssystem är därför långsiktighet och stabilitet så att spelreglerna kan förväntas vara likvärdiga . För att kunna upprätthålla ett stabilt system där de bärande principerna består krävs att dessa grundläggande principer är hållbara; att de kan bestå även vid påfrestningar och vid situationer som vi inte kan förutse. Det system som vi har bygger på sådana principer och är finansiellt hållbart utan att skjuta en skuld till framtida generationer. Det bör dock betonas att ett stabilt system inte innebär helt oförändrade regler . Tvärtom är det väsentligt att återkommande analysera systemets egenskaper och vid behov anpassa systemet till förändrade förutsättningar i omvärlden. Ett pensionssystem som inte underhålls riskerar successivt att tappa i förtroende och legitimitet. För förtroendet är det väsentligt att de justeringar som görs sker med omsorg och varsamhet och att de grundläggande principerna vad gäller bland annat livsinkomstprincipen och finansiell hållbarhet inte rubbas. Det har gått ramarna för pensionssystemet lades fast och systemet har i allt väsentligt fungerat som avsett. Trots en finansiellt turbulent period har i princip inga förändringar behövt göras., detta då de flesta pensionssystem i omvärlden utsatts för påfrestningar och i många fall behövt reformeras. har dock Pensionsgruppen, med företrädare för de fem partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, identifierat ett antal områden där det finns vissa icke önskvärda effekter. Gruppen har därför initierat en förhållandevis genomgripande översyn inom flera områden som resulterat i flera rapporter. Med utgångspunkt i dessa har en överenskommelse1 gjorts om vissa förändringar och om den fortsatta inriktningen på arbetet. Huvuddragen i överenskommelsen är följande: –Översyn av beräkningsregler för en aktuellare och jämnare utveckling av inkomstpensionerna. Det viktigaste syftet är här att minska den slagighet i pensionsutvecklingen som nuvarande regler leder till under en balansering. Inom ramen för denna översyn lämnas i denna proposition förslag till justerade regler för beräkning av pensionsrätter under en balansering (se avsnitt 3.4). pågår därutöver arbete med att ta fram regler som leder till en jämnare och mer aktuell indexering av inkomstpensionen. –Översyn av AP-fondernas struktur och placeringsregler. Förändringarna innebär att en särskild huvudman inrättas för fonderna som är skild från förvaltningen. Förvaltningen av kapitalet koncentreras till tre fonder istället för nuvarande fem fonder och fonderna får nya och friare placeringsregler. pågår nu ett arbete med att ta fram förslag utifrån den gjorda överenskommelsen. –Översynen av premiepensionssystemet ska fortsätta. De två alternativa vägar som redovisats i promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35) ska beredas vidare. Utgångspunkten för de förändringar som bör göras är en reformering inom ramen för nuvarande fondtorg och ett fritt val. Mot bakgrund av detta har direktiv2 till en särskild utredare beslutats . 1Överenskommelse om vissa justeringar i pensionsöverenskommelsen och den fortsatta processen, (Dnr S2014/3722/SF) 2Ett reformerat premiepensionssystem (Dir. 2014:107) –Fortsatt arbete med åtgärder som förlänger arbetslivet. Sådana åtgärder ska i första hand ske i dialog med arbetsmarknadens parter. Inledande samtal har också skett . Därutöver har Pensionsgruppen tagit ställning för att utreda metoder som stimulerar till senare pensionsuttag för dem med låg pension. Ett sådant uppdrag har också lämnats till . Den nu gjorda överenskommelsen visar att enigheten om pensionssystemet är mycket stabil och en fortsatt sådan enighet är också prioriterad av regeringen. Signalen om detta har betydelse för ett ytterligare stärkt förtroende för att pensionssystemets principer ska bestå . Hållbarhet, tillräcklighet och stabilitet är grundläggande egenskaper för pensionssystemet Motivet för ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem är bland annat försäkringstanken. Vi undviker det översparande som annars krävs för att gardera för ”risken” att bli mycket gammal. Dessutom försäkrar vi oss om att personer på grund av okunskap eller ekonomisk närsynthet inte sparar för lite. För att det ska fungera fordras att människor har förtroende för pensionssystemet. För förtroende krävs i sin tur att systemet är politiskt stabilt, finansiellt hållbart och ger tillräckliga pensioner. På så sätt kan det övergripande målet för vårt pensionssystem – och i princip för alla pensionssystem – sägas vara att långsiktigt och i tillräcklig utsträckning upprätthålla dessa tre egenskaper. Med den brett förankrade pensionsöverenskommelsen och den i systemet inbyggda anpassningen till medellivslängden och till finansiella förutsättningar har det svenska systemet relativt unika förutsättningar att upprätthålla långsiktig stabilitet och finansiell hållbarhet. Att pensionssystemet levererar tillräckliga pensioner är därutöver naturligtvis centralt. Till skillnad mot den finansiella hållbarheten finns ingen automatik när det gäller tillräcklighet. Bland de grundläggande egenskaperna om politisk stabilitet, finansiell hållbarhet och tillräckliga pensioner vilar den första tungt på pensionsöverenskommelsen. Trots de senaste årens stora finansiella turbulens som tvingat många länder att reformera sina pensionssystem är pensionsöverenskommelsen stabil. Någon närmare analys av stabiliteten görs därför inte i det följande – fokus i resultatredovisningen är i stället på finansiell hållbarhet och tillräcklighet. För att visa systemens betydelse för pensionärerna, det vill säga dess tillräcklighet, inleds avsnittet med en redovisning av pensionärernas inkomster och ekonomiska standard. Pensionssystemet är uppbyggt i flera delar och utöver den inkomstrelaterade allmänna pensionen finns även garantipension och tjänstepension. För att redovisningen ska vara heltäckande för pensionärernas samlade inkomster ingår därför även garantipension, tjänstepension, privat pension, inkomst av arbete, i vissa fall även kapitalinkomst, bidrag och skatt. Arbetslivets längd är väsentligt både för pensionssystemets hållbarhet och tillräcklighet och därför är det också viktigt att följa denna utveckling. Ett avsnitt behandlar därför utvecklingen av arbetslivet och den faktiska pensionsåldern. För att närmare studera den finansiella hållbarheten och visa hur systemen fungerar avslutas resultatredovisningen med den inkomstgrundade pensionens två delsystem – inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet samt en kort redovisning av de samlade kostnaderna för den inkomstgrundade pensionen. 3.3.1Pensionärernas inkomster och ekonomiska standard Inte bara pensionsinkomster har betydelse för pensionärerna Inkomster från den allmänna pensionen är för de allra flesta den klart dominerande inkomstkällan efter förvärvslivet. De allra flesta har också en tjänstepension som ofta har en stor betydelse för den ekonomiska standarden. Det gäller särskilt för personer som haft inkomster över intjänandetaket för den allmänna pensionen (2014) eftersom de oftast får tjänstepension för inkomster över intjänandetaket. Tjänstepensionerna har successivt fått en ökad betydelse för den totala pensionen vilket främst beror på ökade avsättningar. De privata pensionernas andel av den totala pensionen är alltjämt liten. Utöver pensionsinkomster har många pensionärer även arbetsinkomster och kapitalinkomster. I diagram 3.1 visas den genomsnittliga inkomstsammansättningen 2012 för personer . Diagram 3.1 Olika inkomstkällor. Genomsnittliga belopp för personer Källa: Socialdepartementetet, beräkningar i (SCB), 2012 Eftersom de äldre även har betydande inkomster från andra håll än pensionssystemet kan individernas inkomster utvecklas i andra riktningar än inkomsterna från den allmänna pensionen. Det framgår tydligt i diagram 3.1 att män i genomsnitt har högre inkomstrelaterad pension än kvinnor, vilket förklaras av att pensionens storlek står i relation till den tidigare förvärvsinkomsten, som vanligtvis är lägre för kvinnor. Kvinnor har därför också en större andel av sin inkomst i form av grundskydd. Den allmänna pensionen är högre för män än för kvinnor men den allmänna pensionen har en större betydelse för kvinnorna eftersom den står för en större andel av hela inkomsten. Män har i genomsnitt högre övriga inkomster i form av tjänstepension, arbetsinkomst och kapitalinkomst än kvinnor. Det ska betonas att det rör sig om genomsnittsvärden. Gruppen är långt ifrån homogen och stora variationer finns alltså bland landets drygt två miljoner personer . Inkomstsammansättningen är också olika beroende på pensionärernas födelseår. I diagram 3.2. a och b jämförs inkomsterna , ofta nyblivna pensionärer, för kvinnor respektive män födda –1946. Här syns att sammansättningen av inkomsten har förändrats och att både tjänstepension och arbetsinkomst utgör en allt större andel av den samlade inkomsten för båda könen, men främst för män. Av diagrammet framgår vidare att skillnaden mellan kvinnors och mäns sammanlagda inkomst har varit relativt . Diagram 3.2 Utvecklingen av olika inkomstkällors storlek för nyblivna 66-åriga kvinnor och män, priser Källa: , beräkningar i (SCB) Kompensationsgraden från det allmänna pensionssystemet sjunker när medellivslängden ökar För att bedöma pensionernas tillräcklighet används ofta begreppet kompensationsgrad, som anger pensionens storlek i relation till inkomsten före pensionering. Att mäta en sådan kompensationsgrad är inte okomplicerat eftersom arbetsinkomsten åren före pension ofta förändras och resultatet kan därför variera beroende på mätmetod. Av det följer också att kompensationsgraden inte är en absolut sanning om tillräcklighet. Det traditionella sättet att mäta kompensationsgrad är att för olika typfall ange kvoten mellan pensionsnivån vid och slutlönen. Det är ett bra sätt att illustrera vad pensionssystemet levererar för en person som arbetat hela förvärvslivet. Ett annat sätt är att studera typfall. Ett typfall är i praktiken relativt ovanlig i verkligheten och typfall kan därför vara mindre lämpliga att använda i bedömningen av vad som är en rimlig pensionsnivå i varje enskilt fall. Kompensationsgrader har beräknats för två typfall; en genomsnittlig kvinna respektive en genomsnittlig man,3 som 2013 fyllde . I beräkningen antas bland annat att personen varken har kapital- eller arbetsinkomster och dessutom antas personen ha haft en jämnt stigande inkomst utan några uppehåll under arbetslivet. En sådan genomsnittskvinna beräknas ha en kompensationsgrad på och motsvarande för en genomsnittsman är . Ett annat sätt att mäta en kompensationsgrad är att se hur de verkliga 66-åringarnas disponibla inkomster relaterar till deras disponibla inkomster perioden före pension4. Det ger en verklig bild av en genomsnittlig pensionärs ekonomiska standard jämfört med inkomsten . Här blir det tydligt att den allmänna pensionen inte är någon bra måttstock för den faktiska ekonomiska standarden för nyblivna 3Genomsnittlig kvinna, slutlön: 23 040 och genomsnittlig man, slutlön: 4Inkomstkvoten mäts genom att den faktiska disponibla inkomsten vid 66års ålder jämförs med den genomsnittliga disponibla inkomsten mellan Den faktiska ekonomiska standarden påverkas även av andra faktorer som typfallet inte tar hänsyn till som privat pension och arbetsinkomster samt hur arbetslivet avslutas. Diagram 3.3 Inkomstkvoten, exklusive kapitalinkomst, för samtliga 66-åringar som uppbar pension i respektive årskull, 2004-2012 Källa: beräkningar i (SCB) Diagrammet visar att medianpensionären i fast penningvärde hade en disponibel inkomst som var mellan av den tidigare disponibla inkomsten. Jämförelser mellan årskullar visar inget tydligt mönster (2004–2012). Genomgående har män något högre inkomstkvot än kvinnor. Motsvarande skillnad finns inte när det gäller den allmänna pensionen, vilket innebär att män i större utsträckning än kvinnor har andra inkomster i form av arbetsinkomst samt högre tjänstepension. Det är dock stora skillnader mellan olika grupper. Exempelvis har de som inte förvärvsarbetade före pensionering i allmänhet en högre inkomstkvot på grund av att deras inkomst blir relativt sett hög jämfört före pension. De som förvärvsarbetade fram till pension har generellt en lägre inkomstkvot. Begränsas studien till dem som var sysselsatta ända fram till pension blir inkomstkvoten lägre, i genomsnitt hade dessa 2012 en relativ inkomstkvot på . Att den disponibla inkomsten är så pass hög i förhållande till den tidigare inkomsten beror på att 66-åringarna förstärker sin pension med arbetsinkomst och att många tar ut en högre tjänstepension eller privat pension under de fem första åren efter pension. Dessutom minskar arbetsinkomsten i allmänhet med åldern. Efter sjunker därför den genomsnittliga disponibla inkomsten och därmed också inkomstkvoten. När man följer utvecklingen visar båda dessa mätmetoder att kompensationsgraden i form av pension har sjunkit och trendmässigt kommer att sjunka framöver, givet oförändrade levnads- och pensionsmönster. Den främsta orsaken till att kompensationsgraden sjunker är att pensionen anpassas efter den genomsnittliga och stigande medellivslängden – detta för att pensionerna ska kunna betalas ut under fler levnadsår. För att upprätthålla en rimlig kompensationsgrad krävs att arbetslivets längd anpassas efter medellivslängdens utveckling. En sådan anpassning har inte skett i tillräcklig grad för att upprätthålla kompensationsgraden. Detta visas bland annat i där pensionsnivån vid oförändrat pensionsmönster successivt beräknas sjunka , från av slutlönen för årskullen födda till för årskullen född . Denna otillräckliga anpassning av pensionsåldern till medelivslängdens utveckling är inte hållbar för samhället och riskerar leda till otillräckliga pensioner. Det är också bakgrunden till den översyn av pensionsåldrarna och möjligheter för ett längre arbetsliv som pågår inom ramen för pensionsöverenskommelsen. Pensionärerna som grupp har ökat sin ekonomiska standard relativt befolkningen i övrigt Inkomstpensionen och tilläggspensionen följer inkomstutvecklingen men med ett avdrag för förskottsräntan på . Det innebär att den ekonomiska standarden5 relativt den övriga befolkningen alltid successivt minskar med stigande ålder. har nyblivna pensionärer högre inkomster än de pensionärer 5 Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst justerad efter familjestorlek. För en utförligare beskrivning av ekonomisk standard se ekonomiska vårproposition, Bilaga 2 Fördelningspolitisk redogörelse. som lämnar gruppen. Studerar man utvecklingen för gruppen pensionärer så innebär det alltså att det inte är exakt samma personer som ingår i analysen eftersom gruppens sammansättning förändras . Av diagram 3.4 framgår att skillnaderna i ekonomisk standard mellan olika pensionärsgrupper är stora. Diagrammet visar att sammanboende pensionärer enbart har en något lägre ekonomisk standard än befolkningen i åldern 0–. De har inte heller tappat gentemot de yngre . De ensamstående har däremot en betydligt lägre ekonomisk standard än personer och särskilt gäller det ensamstående kvinnliga pensionärer. Trots skillnaderna har dock alla grupper pensionärer realt sett ökat sin ekonomiska standard . Diagram 3.4 Pensionärernas reala ekonomiska standard (median) i förhållande till gruppen 0–65, 2002–2014 (prognos ) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 66+ år Ensamstående män 66+ år Ensamstående kvinnor Källa: beräkningar i HEK (SCB) Stora skillnader mellan olika grupper pensionärer ekonomisk standard än yngre och att kvinnor har lägre ekonomisk standard än män. Tabell 3.3 Ekonomisk standard och andelen personer i olika grupper, prognos 2014 1 Observera att ekonomisk standard inte är detsamma som årsinkomst. Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst justerad efter familjestorlek. Källa: beräkningar i HEK 2012. I tabell 3.4 har gruppen som är delats upp på inrikes och utrikes födda. Tabellen visar att den ekonomiska standarden för utrikes födda är lägre än för inrikes födda. Den främsta anledningen till detta är att de utrikes födda i större utsträckning inte har lika många arbetsår i och därmed har mindre intjänad pension. Tabell 3.4 Ekonomisk standard och andelen inrikes och utrikes födda, prognos 2014 1 Observera att ekonomisk standard inte är detsamma som årsinkomst. Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst som har justerats efter familjestorlek Källa: beräkningar i HEK 2012. Tabell 3.3 visar tydligt hur heterogen gruppen pensionärer är.