prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Uppföljning framstår inte som högt prioriterat inom Försvarsmakten. Det läggs betydligt mer tid och energi på att planera ny verksamhet än på att följa upp genomförd verksamhet. Försvarsmaktens värdering av förmåga präglas av alltför hög grad av subjektivitet. Den ekonomiska uppföljningen av krigsförband är osäker eftersom det saknas produktkalkyler kopplade till respektive krigsförband, och nuvarande redovisning och resursberäkningar av förbandskostnader bygger på schabloner och uppskattningar. De underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ibland bristfälliga och otydliga. Det kan i vissa fall delvis förklaras av omfattande och svåra förfrågningar från regeringen, som kräver snabba svar. Uppföljningen försvåras av brister i produktionsledningssystemet PRIO. Brister i utformningen av mål och uppföljningsmått försvårar också uppföljningen. En konsekvens av bristande uppföljning och redovisning är att Försvarsmaktens och regeringens styrning av verksamheten försvåras och att redovisningen till försämras. En konsekvens av svag ekonomisk uppföljning är att det är osäkert vad saker kostar och det blir svårare att avgöra huruvida Försvarsmakten behöver mer resurser eller inte. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA är beroende av information och underlag från regeringen, som i sin tur är beroende av information och underlag från Försvarsmakten. I budgetpropositionen redovisar regeringen resultat till . Regeringen redovisar aktiviteter som Försvarsmakten genomfört, samt ofta vad dessa lett till och gett för resultat. Regeringen gör också genomgående bedömningar av hur Försvarsmakten når sina mål och utvecklas. I redovisningen lyfter regeringen fram problem i verksamheten. lyfts förklaringar och vilka konsekvenser problemen får. På vissa områden redovisas inga problem (till exempel insatser) och på andra områden redovisas många problem (till exempel stridskrafternas utveckling).364 Eftersom området präglas av sekretess kan inte all information återges i budgetpropositionen. Utöver redovisningen i budgetpropositionen sker muntlig redovisning till . Försvarsministern eller statssekreteraren har möten med . har sammanlagt 14 sådana möten skett. Vid dessa har försvarsministern eller statssekreteraren bland annat informerat utskottet om internationella insatser (Operation och ISAF) samt om Försvarsmaktens operativa förmåga och Även Försvarsmakten lämnar muntlig redovisning till . blev Försvarsmaktens ÖB endast kallad i specika frågor, men bjuds ÖB in till för en allmän information . Även vid propositioner inför internationella insatser som utskottsbehandlas bjuds ÖB in till utskottet.366Nedan beskrivs några områden där redovisningen till i vissa delar varit bristfällig, enligt . 365Svar till från Försvarsdepartementet, . 366Intervju vid Försvarsmakten . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 6.1Otydliga mål och krav påverkar redovisningen har framhållit att de generellt hållna målen för försvarsområdet är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen, samt att de är svåra att följa upp.367 har också i denna granskning konstaterat att regeringen inte har konkretiserat mål och krav tillräckligt i sin styrning av Försvarsmakten (se kapitel 4). Oklarheterna i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter påverkar även tydligheten i redovisningen till . Det handlar om oklarheter kring både vad som ska uppnås och när det ska uppnås. Generellt menar alltså att det, med utgångspunkt i den oklarhet som råder i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgift, råder en motsvarande oklarhet i tolkningen av regeringen redovisning av förmågan. Som konstateras i kapitel 4 skapas otydlighet genom regeringens styrning att utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kan ske i den takt ekonomin tillåter och att förbanden inte bedömdes vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personuppfyllnad. I praktiken tycks denna styrning ha fått till konsekvens att det är oklart när Försvarsmakten ska ha en viss förmåga Ett generellt problem som noterar i denna granskning, liksom i granskningen om Försvarsmaktens omställning, är att resultatredovisningen till i allmänhet sker mot det gångna årets resultat. Bedömningen görs ofta mot liggande plan utan att denna närmare denieras. Därmed lämnas ingen redovisning av hur resultatet förhåller sig till de långsiktiga målen. 6.2Redovisningen av Försvarsmaktens förmåga bedömer att regeringens redovisning till av Försvarsmaktens operativa förmåga riskerar att ge en missvisande bild. Regeringen anger att Försvarsmakten respektive 2012 haft förmåga att över tiden möta de krav som ställs på omvärldsbevakning, insatser för att hävda territoriella integritet, och insatser internationellt samt utveckling av insatsorganisationen. Regeringen bedömer dock att det fortfarande nns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Främst rör bristerna begränsad tillgänglighet av förband, liksom att förbanden med de nya personalkategorierna ännu inte är samövade. Det nns vidare brister avseende planläggning samt tillgänglighet och prestanda i vissa materielsystem.368 2008/09:FöU10, s. 26. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I granskningen om Försvarsmaktens omställning menade att regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga innehåller vissa oklarheter. Bland annat är det otydligt om det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot krav eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett Det är också otydligt vad innebörden av ett försämrat omvärldsläge är, eftersom ingen närmare redogörelse lämnas kring detta. I samma granskning noterade också att förmågebedömningarna i ökad utsträckning hänvisar till att Försvarsmakten har löst årets krav/uppgifter, vilket inte nödvändigtvis svarar mot kraven på operativ förmåga.369 Likartad kritik framkom i granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, där det konstaterades att regeringen inte redovisar mot kravet om att Försvarsmakten ska kunna hålla 2 000 personer insatta över tiden eller kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser, utan snarare redovisas resultatet av genomförda insatser. Regeringen anger i budgetpropositionen att Försvarsmakten har upprätthållit samtliga delar av incidentberedskapen i enlighet med beslutade krav. menar att denna bedömning kan ifrågasättas, utifrån regeringens krav och Försvarsmaktens redovisning. I kapitel 3 konstaterar att en viss förskjutning i förhållande till den ursprungliga personaltillväxten har skett och att det därför bland annat kan ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppnå beredskapskraven. konstaterar dock att regeringen, i budgetpropositionen, sammantaget bedömer att uppbyggnaden av insatsorganisationen har mött uppställda mål och beredskapskrav, med undantag för rekrytering av tjänstgörande soldater. Vidare noterar att Försvarsmakten har redovisat en bristande förmåga avseende kravet att ge och ta emot militärt stöd. inte av regeringens redovisning till . Däremot anger regeringen i budgetpropositionen att Försvarsmaktens samarbete med FN, EU och Nato har ökat Försvarsmaktens förmåga att ge och ta emot militär stöd. I budgetpropositionen redovisas att Försvarsmakten har inkommit med underlag som bedömt att den operativa förmågan som krävs för att klara myndighetens uppgifter inte kommer att kunna upprätthållas till 2019. I sammanhanget anger regeringen att Försvarsmakten har angett att verksamheten i huvudsak är i ekonomisk balans –2016 och att regeringen har vidtagit vissa åtgärder, och att den kommer fortsätta 369 Försvarsmaktens omställning 2014 (RiR 2014:4). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 följa försvarsomställningen för att kunna vidta de åtgärder som krävs. Som konstaterades i kapitel 4 innebär regeringens åtgärder att förbandsanslaget lånsiktigt är i ekonomisk balans även om Försvarsmakten anser att era utmaningar återstår, medan materielanslaget fortfarande både är i ekonomisk och verksamhetsmässig obalans, enligt Försvarsmaktens analys. menar att regeringens redovisning inte ger tydlig information om läget; det framgår inte vad regeringens syn på Försvarsmaktens bedömning är, framförallt vad gäller situation på materielområdet . 6.3Redovisning av det ekonomiska läget Ytterligare ett exempel på att regeringen inte redovisar läget tydligt gäller ekonomin. Regeringen hänvisar till olika underlag från Försvarsmakten där det framförts dels att det kommer att uppstå en obalans mellan verksamhet och ekonomi i perspektivet 2019, dels att verksamheten i huvudsak är i ekonomisk balans –2016. Vidare anges att regeringen har vidtagit vissa åtgärder mot bakgrund av redovisningarna. Bland annat informeras om att regeringen och kommer att fortsätta inhämta underlag från berörda myndigheter, inklusive förslag på åtgärder, för att verksamhet och ekonomi ska vara i balans även på lång sikt, att regeringen kommer att vidta de åtgärder som krävs och att långsiktig balans mellan ekonomi och verksamhet är central. Regeringen framför dock inte någon egen bedömning av det ekonomiska läget.370 I budgetpropositionen meddelades dock att ytterligare resurser kan behövas efter 2014, vilket också föreslogs i budgetpropositionen . 6.4Redovisning av utvecklingen av insatsorganisationen I granskning av omställningen av Försvarsmakten konstaterade att redovisningen av insatsorganisation till största delen omfattar det gångna året. Redovisningen varierar mellan åren, och det är svårt att mer ingående följa olika förband. Regeringen drar även slutsatser kring stridskrafternas utveckling och i vilken mån beslutad inriktning har följts, utan att närmare ange vad inriktningen består i eller hur den förhåller sig till långsiktiga mål.371 371Försvarsmaktens omställning 2014 (RiR 2014:4). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringen anger i budgetpropositionerna att Försvarsmakten har tagit ytterligare viktiga steg mot en ny insatsorganisation och att denna huvudsakligen utvecklas i enlighet med det försvarspolitiska beslutet och med bibehållen takt i försvarsreformen. tillgänglighet bedöms också ha ökat jämfört med genom att andelen befattningar i insatsorganisationen som har en beredskap har ökat. Dessa bedömningar görs utan några direkta motiveringar (utöver att försvarsplaneringen fortsatt har utvecklas och att krigsförbandsspecikationer fastställts för samtliga förband i insatsorganisationen). görs också trots att era allvarliga problem i insatsorganisationen redovisas. Exempelvis har målen för ett antal krigsförband inte uppnåtts, på grund av reduceringar av övningsverksamhet, något som regeringen ser allvarligt på. Dessutom har förbandsutbildning inte kunnat genomföras i avsedd omfattning, på grund av att en stor del av den nyanställda personalens tid har gått till skydd och bevakning. Delar av problematiken bedöms kvarstå under era år framöver.372 Det behöver inte nödvändigtvis vara en motsättning mellan att insatsorganisationens utveckling generellt är positiv och att det nns problem på vissa områden. menar dock att det är inkonsekvent att framföra att försvarsreformen pågår med bibehållen takt, som mål inte har uppnåtts och planerade aktiviteter inte har genomförts i avsedd utsträckning, och att det är problem som bedöms bestå era år framöver. 6.5Redovisning av internationell insatsverksamhet Vad gäller svenska bidrag till internationella insatser visade tidigare granskning av detta att det saknas en samlad bild av omfattning, kostnad, resultat och utveckling i relation till uttalade ambitioner. Regeringen har exempelvis rapporterat om ökad samverkan utan att tydliggöra vad som avses.373 Ett annat exempel är rapporteringen till av NBG08 som var sen, otydlig och otillräcklig. Kunskapen om stridsgruppens omfattande tillväxt var känd långt innan det rapporterades till . ck heller inte någon helhetsbild av kostnaden för NBG08, och Försvarsmaktens kalkyler pekade på en högre kostnad för insatser än den som regeringen redovisade till riksdagen.374 373Svenska bidrag till internationella insatser, 2011 (RiR 2011:14). 374Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, 2010 (RiR 2010:20). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Det har varit svårt för och att få en helhetsbild över materielprojektens kostnader. Enligt företrädare för har utskottet uttalat sitt missnöje med redovisningen av materiel, och påtalat att den är otydlig.375 I granskning av internationella materielsamarbeten konstaterades att materielrapporteringen inte var tillräckligt sammanhållen, systematisk och innehållsrik för att kunna utgöra tillräckligt beslutsunderlag för riksdagen.376 I granskning av besparingar i försvarets materielförsörjning bedömdes att regeringens redovisning till var otydlig. Det borde ha tydliggjorts för att tillämpningen av materielförsörjningsstrategin endast gällde för en del av besparingarna samt att besparingarna till viss del skett genom ambitionsminskningar.377 Regeringen har under era år angett att den arbetar med att utveckla återrapporteringen på materielområdet. I samband med budgetpropositionen konstaterade att regeringen under en rad år kontinuerligt har utvecklat materielredovisningen i budgetpropositionerna. I och med detta får , enligt utskottet, en allt utförligare information inför sina ställningstaganden om materielinvesteringar. Utskottet noterar vidare att regeringen avser att fortsätta att utveckla materielredovisningen till riksdagen.378 6.7Möjliga förklaringar till otillräcklig redovisning till En trolig förklaring till brister i regeringens redovisning till kan vara att underlagen från Försvarsmakten till regeringen är bristfälliga. När regeringen inte får tillräcklig information från Försvarsmakten om verksamheten minskar regeringens möjligheter att lämna tillfredsställande redovisning till . En annan möjlig orsak till bristerna i återrapporteringen kan vara en eventuell ovilja att redovisa läget fullständigt. menar att det nns en risk att sekretess kan utnyttjas som ursäkt för att inte informera tydligt om vissa saker. När regeringen har kritiserats för bristande redovisning till har regeringen kommenterat detta med att inte har efterfrågat mer information. Regeringen anser sig således inte heller behöva redovisa sådant En granskning av försvaret internationella materielsamarbeten. 2011 (RiR 2011:13). 377Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp 2008. 2012 (RiR 2012:5). 2013/14:FöU1. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA som utskottet inte efterfrågat. menar dock att det är svårt för utskottet att efterfråga information på grund av kunskapsunderläget; det är svårt att veta vilken information som ska eller kan efterfrågas, speciellt i en verksamhet där mycket är omgärdat av sekretess. Den omfattande sekretessen i försvarsfrågorna begränsar redovisningen, och förhindrar transparens och insyn både för och för allmänheten. Därmed uppstår ett analytiskt och pedagogiskt problem. När det mest väsentliga i regeringens styrning är hemligt är det också svårt att debattera och fatta välgrundade beslut. 6.8Möjliga konsekvenser av otillräcklig återrapportering Bristande återrapportering får allvarliga följder eftersom inte får tillräckligt bra beslutsunderlag, som det är som fattar de övergripande besluten. Dessutom blir transparensen bristfällig. Regeringen redovisar Försvarsmaktens resultat och verksamhet till i budgetpropositionen. Därutöver sker muntlig redovisning med viss regelbundenhet, både från regeringen och från Försvarsmakten. Oklarheterna i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter påverkar även tydligheten i redovisningen till . Det handlar om oklarheter kring både vad som ska uppnås och när det ska uppnå. Resultatredovisningen till sker i allmänhet mot det gångna årets resultat, vilket innebär att det inte lämnas någon redovisning av hur resultatet förhåller sig till de långsiktiga målen. Redovisningen till har på vissa områden haft brister. Redovisningen av operativ förmåga, och även av det ekonomiska läget, har varit otydlig. Regeringens återrapportering av operativ förmåga har i delar skiljt sig från Försvarsmaktens redovisning. Sekretess begränsar återrapporteringen på området. Bristande kvalitet i Försvarsmaktens underlag till regeringen kan försvåra återrapporteringen till . Bristande återrapportering riskerar att leda till att får otillräckligt beslutsunderlag. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Som framgår i olika delar av denna rapport är både regeringen och relativt detaljerade i sin styrning av Försvarsmakten. Även i jämförelse med andra politikområden framstår styrningen av försvaret som detaljerad.379 Företrädare för menar att det kan nnas skäl att se över ansvarsfördelningen, eftersom de stora, strategiska frågorna har en tendens att försvinna och de mindre frågorna tar för mycket plats.380 Försvarsdepartementet har inte velat ge sin syn på rådande ansvarsfördelning, i betydelsen vem (, regeringen, Försvarsmakten) som beslutar om vad.381 Det som oftast nämns i intervjuer med Försvarsmakten, på frågan om det nns något som eller regeringen beslutar om och som vore mer eektivt om Försvarsmakten beslutade om, är att och regeringen fattar alltför detaljerade beslut om Försvarsmaktens organisation. Även anslagsstruktur och materiel är områden där Försvarsmakten framför att det kunde bli mer eektivt eller på andra sätt vore rimligt med förändrad ansvarsfördelning. 7.1Riksdagens mål och krav har blivit mer övergripande Försvarsmakten har genomgått av omställning. I granskning av Försvarsmaktens omställning konstaterades att de försvarspolitiska målen är breda och i viss mening varit likartade.382 I samtliga beslut består Försvarsmaktens uppdrag av nationellt försvar, internationella insatser, territoriell integritet och att kunna bistå samhället vid kriser. Det som har förändrats över tiden är hur uppdragen prioriteras inbördes och med vilka förberedelsetider (beredskapstider) uppdragen ska lösas. konstaterar vidare att det har skett en gradvis förskjutning av inytande, från till regeringen. mål och krav avseende operativ förmåga har med tiden fått en mer övergripande karaktär. Enligt försvårar detta tydlig redovisning och uppföljning av beslut. har, som nämnts ovan, också påpekat att de generellt 379Jämförelse inom granskningsstrategier. 381Försvarsdepartementets skriftliga svar på frågor, . 2014 (RiR 2014:4). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 hållna målen för det militära försvaret är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen. beslutar om huvudsaklig inriktning på insatsorganisationens utformning samt placering av förband och utbildningsorter inom grundorganisationen.383 uppfattar beslut om organisationsförändringar som detaljerade, jämfört med andra politikområden. Regeringen beslutar om specicerad, årlig inriktning på insatsorganisationens utformning, exempelvis förbandstyper och antal förband.384 Regeringen anger också antal personer som ska nnas tillgängliga och hur många och hur stora förbandsinsatser som ska kunna göras.385 Regeringen föreslog 2004 att inte skulle besluta om Försvarsmaktens grundorganisation, och att regeringen istället skulle ha den beslutsbefogenheten.386 Detta förslag återkallades dock senare av regeringen och behandlades således aldrig av . hade tidigare framfört att den parlamentariska medverkan i beslut om organisationsförändringar är viktig, men påpekade att detaljnivån för organisationsbeslut inte är given en gång för alla.387 I försvarsstyrningsutredningen poängteras att regeringen måste bedöma från fall till fall om organisationsförändringar måste underställas eller inte.388 Något samlat ställningstagande avseende hur ansvarsgränserna mellan riksdag och regering bör se ut har inte gjorts så vitt har funnit. har aldrig, trots att möjlighet har funnits, velat delegera beslutanderätten avseende grundorganisationen till regeringen mer generellt. Istället har vid era tillfällen höjt beslutsnivån från regeringen till riksdagen.389 Inom Försvarsmakten framförs synpunkter om att myndigheten borde få större möjligheter att besluta om organisationsfrågorna, och att det skulle förbättra verksamheten genom ökade möjligheter att rationalisera verksamheten.390 3832008/09:FöU10 s.2, 2012/2013:FöU1 punkt 7 s. 6. 384Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, regleringsbrev avseende Försvarsmakten, förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 385Regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten. 2004/05:5, Skr. 2004/05:42. 1999/2000:FöU7. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250 och . 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. 390Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , . Intervju med före detta myndighetschef för . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Att och regeringen fattar detaljerade beslut om Försvarsmaktens organisation kan i vissa fall riskera att försvåra Försvarsmaktens planering. Försvarsmaktens handlingsutrymme krymper, vilket kan påverka möjligheterna att e ektivisera och rationalisera verksamheten. Exempel på förslag som Försvarsmakten fört fram men fått avslag på, är att lägga ned stridsledningscentralen i , slå ihop utbildningsgrupper inom Hemvärnet samt lägga ned en enhet i . (Det sistnämnda var det som avböjde, de övriga regeringen. )391 Det rör sig ofta om små förändringar, men vid intervjuer inom Försvarsmakten framförs att det skulle ha varit mer e ektivt om myndigheten själva ck besluta om dessa förändringar.392 Företrädare för Försvarsmakten menar att det blir paradoxalt när myndigheten har ett rationaliseringskrav men fastlåsta regler om grundorganisationen – Försvarsmakten kan få i uppdrag att e ektivisera grundorganisationen men få restriktioner om att inte lägga ner någon garnison.393 Detta dilemma berördes även av som skrev att på vilken nivå ska fatta styrande beslut är en fråga om att göra en avvägning mellan graden av styrning och möjligheterna för regeringen och Försvarsmakten att välja de mest kostnadse ektiva sätten att uppnå den försvarse ekt som har begärt.394 I ett så kallat tanke-PM som har tagits fram inom Försvarsdepartementet kommenteras organisationsfrågan. Det påpekas att Försvarsmakten är den enda myndighet som inte har organisatorisk frihet, och att problem med låsningar som skapas genom begränsningar i möjligheterna att förändra grundorganisationens lokalisering är unikt för Försvarsmakten. Detta problem bedöms dock i aktuellt tanke-PM ge liten e ekt för möjliga e ektiviseringar i perioden fram till 2019.395 Regeringen beslutar också om högkvarterets interna organisation; att det vid högkvarteret ska nnas en ledningsstab, en enhet för produktion, en enhet för insatser, en enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, en chefsjurist, en ekonomidirektör, en säkerhetsinspektion, generalläkare och en ygsäkerhetsinspektör.396 Regeringen utnämner mer än 20 anställningar vid Försvarsmakten (det var ännu er tidigare). I de esta andra myndigheter utser 391Riksrevisionens egen genomgång samt intervjuer vid Försvarsmakten , . 392Intervjuer vid Försvarsmakten , , . Intervju med före detta myndighetschef för . 393Intervju vid Försvarsmakten . 394SOU 2005:92, s 104. 395Arbetshandling (Tanke-PM) om Försvarsmaktens möjligheter att möta produktivitetsavdraget gällande modell för pris- och löneomräkning. Nämnda tanke-PM är alltså en arbetshandling och inte Försvarsdepartementets formella ställningstagande. 39615 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 regeringen endast chef och ibland överdirektör, med stöd av utnämningsmakten som regleras i Regeringsformen.