prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — framför att det vid en sådan översyn är lämpligt att se över på vilket sätt och med vilket resultat skolor använt innovationsutrymmet. Några remissinstanser, däribland , Idéburna skolors riksförbund, samt Kunskapsskolan, anger i sina remissvar exempel på frågeställningar och reformer som bör ingå i analysen. Elevkårer delar inte bedömningen att innovationsutrymmet blivit för litet för fristående skolor . Skälen för regeringens bedömning: gör i sitt betänkande bedömningen att regeringen bör säkerställa att utrymmet för skolors nytänkande inte snävas in mer än nödvändigt. En anledning till att fristående skolor gavs möjlighet att bedriva utbildning med offentliga bidrag var att skolor med annan huvudman än kommuner sannolikt skulle introducera mer nya metoder, organisationsformer och okonventionella lösningar. Kommitténs uppfattning är att detta motiv fått stå tillbaka när lagstiftningen allt mer handlat om att ställa samma krav på fristående skolor som på kommunala skolor och att verksamheterna så långt möjligt bedrivs enligt samma villkor. Utan att lyfta fram någon enskild regel är det kommitténs uppfattning att innovationsutrymmet för skolor blivit för litet och att det för hela skolväsendet är av vikt att utrymmet för nytänkande inte snävas in mer än nödvändigt. bedömde därför att regeringen i den form som anses lämplig bör analysera effekten på innovationsutrymmet av gjorda och aktuella skolreformer, och om analysen visar att det är önskvärt ta erforderliga initiativ. Regeringen delar Friskolekommittens uppfattning i denna fråga. Regeringen avser att i enlighet med förslag analysera gjorda reformers effekt på innovationsutrymmet. 2013/14:112 9 Regeringens förslag: Bestämmelsen om kommunernas skyldighet att informera om utbildningar i skolväsendet ska träda i kraft och tillämpas på sådana utbildningar som påbörjas efter utgången av . Övriga ändringar i skollagen ska träda i kraft . Bestämmelserna om samråd och återkallelse av godkännandet på grund av uteblivet samråd ska tillämpas på huvudmän som har ansökt om godkännande efter . Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommittén har föreslagit att bestämmelserna om skyldighet för huvudmän att till lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet ska, om möjligt, träda i kraft . Kommittén har inte föreslagit några övergångsbestämmelser när det gäller samråd. Utredningens förslag: Lagen föreslås träda i kraft . Överensstämmer i fråga om tillämpning med regeringens förslag. Remissinstanserna om kommitténs förslag: Endast två remissinstanser har lämnat synpunkter på kommitténs förslag. menar att det är av vikt att noga analysera vilka föreslagna förändringar som bygger på varandra och därmed hänger ihop, så att förberedelse- och genomförandetid kan planeras och behovet av övergångsbestämmelser minimeras. KFO/Arbetsgivaralliansen anser att det krävs en stor informationsinsats samt rimlig tid för huvudmännen att arbeta fram de underlag som behövs för att få kvalitet på insynen i skolväsendet. KFO/Arbetsgivaralliansen anser därför att samtliga delar i utredningens förslag tidigast bör träda i kraft . Remissinstanserna om utredningens förslag: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: När det gäller förslaget om kommuners skyldighet att informera om vilka utbildningar som erbjuds elever i kommunen görs en hänvisning till en bestämmelse i kommunallagen. Denna bestämmelse (6 kap. 8 a § kommunallagen [1991:900]), som handlar om hur informationen ska lämnas, har föreslagits av regeringen i propositionen Privata utförare av verksamhet (prop. 2013/14:118). Det är viktigt att kommunerna och landstingen får tillräckligt med tid för att hinna förbereda sig och sammanställa den information som de enligt bestämmelsen blir skyldiga att tillhandahålla. Den nya bestämmelsen i kommunallagen föreslås träda i kraft . Den föreslagna ändringen i skollagen (2010:800) om kommunernas skyldighet att informera om utbildningar som erbjuds elever i kommunen föreslås därför träda i kraft . Bestämmelserna bör tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Övriga ändringar i skollagen föreslås träda i kraft . har föreslagit att huvudmän som godkänts för ut- bildning med start ska omfattas av skyldigheten att ta initiativ till samråd med kommunen. En ansökan om godkännande som enskild huvudman ska ha kommit in till senast Prop. 2013/14:112 kalenderåret innan utbildningen ska starta (2 kap. 1 § skol- förordningen [2011:185] och 2 kap. 1 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Ansökan som avser utbildning som ska starta har således redan kommit in till Skolinspektionen när förslagen i denna proposition lämnas. För den enskilde är det viktigt att förutsättningarna för att få ett godkännande är kända när ansökan lämnas in, särskilt med hänsyn till att ett godkännande kan komma att återkallas om de nya kraven inte uppfylls. Det är rimligt att anta de bestämmelser som föreslås i denna proposition har kungjorts, och därmed får anses ha blivit allmänt kända, . Regeringen föreslår därför, till skillnad från , att bestämmelserna om samråd och återkallelse av godkännandet på grund av uteblivet samråd ska tillämpas på huvudmän som har ansökt om godkännande efter . För att ska ha möjlighet att driftsätta det informationssystem som föreslås i denna proposition (se avsnitt 7.1) måste huvudmännens skyldighet att lämna uppgifter som behövs för allmänhetens insyn börja gälla . Regeringen bedömer att det inte är praktiskt möjligt att införa en skyldighet för huvudmännen att lämna uppgifter till tidigare än . Därför föreslår regeringen att även denna bestämmelse ska träda i kraft då. I detta avsnitt redogörs för ekonomiska och andra konsekvenser av de förslag som regeringen presenterar i denna proposition. Att en överenskommelse har slutits ger förutsättningar för en reglering som upplevs som långsiktig, vilket gagnar de enskilda huvudmännen. Förslaget om skärpta sanktioner syftar ytterst till att säkerställa att enskilda huvudmän för fristående skolor har förutsättningar att bedriva en skolverksamhet präglad av långsiktighet och kvalitet. Genom förslaget om ett nytt informationssystem tas ytterligare steg mot en ökad transparens och insyn i skolverksamheten. Det underlättar elevers och föräldrars val av skola liksom att hålla sig förtrogna med förutsättningarna för skolans verksamhet och dess resultat. Det underlättar också allmänhetens insyn i den viktiga välfärdstjänst som skolväsendet upprätthåller. Förslagen kommer vid ett genomförande vidare att bidra till att stärka konkurrensen genom att tillhandahålla objektiv och jämförbar information om skolors förutsättningar och resultat, oberoende av huvudman och driftsform. Dessa välfärdsvinster låter sig svårligen beräknas i kronor, men uppväger enligt regeringens uppfattning mer än väl de kostnader som förslagen medför för det allmänna och för skolföretag. 2013/14:112 10.1 Konsekvenser för statliga myndigheter De statliga myndigheter som berörs av förslagen är , och Domstolar. bedömer att flera av förslagen innebär ökade krav på arbetsinsatser vid Skolinspektionen. De förslag som kommer att kräva den största resursförstärkningen är dels förslaget om skärpta sanktioner vid allvarliga brister, vilket innebär att Skolinspektionen mer aktivt än ska använda vitesinstrumentet, dels förslaget att myndigheten ska göra fördjupade analyser av lärarresurserna vid allvarliga brister. För dessa förslag beräknas Skolinspektionen behöva ett resurstillskott om sammanlagt . Kommitténs förslag om obligatoriskt samråd inför friskoleetablering, inrättande av ett snabbspår vid huvudmannabyte och en senareläggning av starten av en skola (tvåårsregeln) bedöms inte ställa krav på tillkommande resurser för Skolinspektionen. Skolinspektionen invänder i sitt remissyttrande mot kostnadsberäkningen för en utökad användning av viten, att den tillkommande arbetstiden för hantering av viten är i genomsnitt i stället och att använd lönenivå är för låg. menar Skolinspektionen att bedömning av antalet ärenden som blir aktuella att förena med viten är kraftigt överskattad. I övrigt har inte Skolinspektionen invänt mot kostnadsberäkningar. Enligt regeringens förslag ska information om elevers och föräldrars upplevda kvalitet som ska ingå i det nya informationssystem som ska ansvara för, hämtas från Skolinspektionens så kallade skolenkäter. Enkäterna behöver därför utvidgas såväl vad gäller de frågor som ställs som dess frekvens och omfattning. Skolinspektionen har som svar på en förfrågan från (U2013/7716/GV) uppskattat den löpande tillkommande kostnaden för att utvidga enkäten till att ges till . Till detta kommer engångskostnader om ca för en revidering av enkäterna då de behöver utökas med 5–10 frågor samt för organisatoriska merkostnader i inledningsskedet, inklusive ett upphandlingsförfarande. Myndigheten beräknar inga merkostnader för leveranserna av resultatdata till , däremot behöver en teknisk lösning för att överföra data mellan myndigheterna utvecklas. Skolinspektionen har som funnits till förfogande inte kunnat uppskatta myndighetens kostnad i denna del. Regeringen bedömer att beräkningar av Skolinspektionens kostnader, i den del de kunnat göras, är realistiska. Regeringen konstaterar att den beräknade merkostnaden för att via en utbyggnad av Skolinspektionens skolenkäter få information om elevers och föräldrars upplevda kvalitet, väsentligt understiger beräkningar som utgick från att nya enkäter skulle utvecklas och administreras. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att Skolinspektionens löpande årliga merkostnader till följd av förslagen är Därutöver tillkommer engångskostnader för utveckling av Prop. 2013/14:112 rutiner kring skolenkäterna om . föreslås ansvara för utveckling och drift av ett nytt informationssystem med information om samtliga skolor. beräknar en engångskostnad för utveckling av databas och användargränssnitt till och löpande driftskostnader inklusive användarsupport till . Vidare beräknas ha kostnader för informationsinsatser i samband med lanseringen om . anger i sitt yttrande över betänkande samt i redovisningen av uppdraget om vilka uppgifter som ska redovisas i ett nytt informationssystem (U2013/7716/GV) att de beräknar kostnaden för att utveckla databas och gränssnitt till samt att den löpande årliga kostnaden bedöms vara . Anledningen till den högre utvecklingskostnaden anges vara att kommer att vara tvunget att anlita extern kompetens som har en annan kostnadsbild än egen personal. Regeringen bedömer, med hänsyn till redovisning, och till att kostnaderna för hantering av enkätdata bedöms vara lägre än vad som tidigare beräknats, engångskostnaden för utveckling av informationssystemet till sammanlagt fördelat på 2014 och . Vidare tillkommer engångskostnader för informationsinsatser i samband med lanseringen till . För löpande drift beräknas ha merkostnader om 2015 och därefter . Kommitténs förslag om skärpta sanktioner, och därmed ett ökat antal förelägganden som överklagas samt ansökningar om utdömande av vite, bedöms medföra ett utökat resursbehov för Domstolar om . anser att kostnadsuppskattningen är rimlig. Förvaltningsrätten i bedömer att även om ökningen av antalet vitesmål torde bli ganska litet kommer kostnaden sannolikt att bli något högre än vad kommittén kommer fram till. Regeringen bedömer i likhet med att beräkning, som innebär att merkostnaden uppgår till , är rimlig. Konsekvenser för kommunala huvudmän Kommunerna berörs framför allt av förslaget om att etableringen av en fristående skola ska föregås av ett samråd och förslaget om att huvud- männen ska lämna vissa uppgifter till ett nytt informationssystem. Ansvaret för samrådet föreslås ligga på den enskilde huvudmannen. det rör sig om en fristående gymnasieskola föreslås dock lägeskommunen av praktiska skäl svara för att närliggande kommuner ges tillfälle att delta. Samrådet kan innebära ett merarbete vars omfattning skiljer sig från fall till fall, men samrådet kan också medföra fördelar som uppväger detta merarbete. har inte kunnat kostnadsberäkna effekten av förslaget, bl.a. då formerna för samrådet inte är reglerade och då omfattningen beror på antalet inkomna ansökningar, men bedömer att det inte medför bestående kostnadsökningar. Kommuner och Landsting delar denna uppfattning. I denna proposition föreslås ett förtydligande av skollagen med innebörden att de åtgärder Skolinspektionen i ett föreläggande ska ange kan inkludera förändringar i lärarresursen. Denna förtydligade möjlighet som ges till Skolinspektionen skulle kunna medföra en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. När det är möjligt ska huvudmannen kunna uppfylla kraven på ett annat sätt än genom de åtgärder som anges i föreläggandet, något som gäller (se avsnitt 6.3). De situationer som det här kan bli fråga om är tydliga brister som innebär att elever riskerar att inte nå målen för utbildningen i skolan och enbart efter en upprepad kontroll av Skolinspektionen. Regeringen bedömer därför att förslaget är motiverat i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Alternativet att låta regleringen stå kvar i sin nuvarande form, bedöms vara ineffektivt. Då lärarresursen har en stark koppling till undervisningsnivån och elevers möjlighet att nå målen för utbildningen är det motiverat att Skolinspektionen efter att ha konstaterat återkommande brister får en tydligare möjlighet att förelägga om en utökad lärarresurs. Det går inte att bedöma om förslaget kan komma att påverka kommunernas kostnader. Regeringen kommer därför att noga följa hur Skolinspektionen tillämpar den föreslagna bestämmelsen och om den påverkat kostnaderna för kommunerna. Nästan samtliga de uppgifter som föreslås bli obligatoriska i det nya informationssystemet lämnas till eller , inom ramen för den officiella statistiken, och medför därför inga merkostnader. Den tillkommande uppgiften är information om vilka program och programinriktningar som erbjuds i gymnasieskolor som har lämnats frivilligt av huvudmännen men som föreslås bli obligatorisk. Detta bedöms inte medföra några merkostnader för kommunerna. Kommunerna kommer dock att ha merkostnader för viss administration av skolenkäterna, att administrera plats och tid för att enkäten ska besvaras samt lösenordshantering. Enligt Skolinspektionens bedömning (U2013/7716/GV) kan det bli frågan om 30–för en person per skola (). Förslaget att kommunerna ska informera vårdnadshavare och elever om utbildning, i förskoleklass, grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor som elever erbjuds i eller av kommunen samt om de riksrekryterande utbildningar godkänt, innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Eftersom kommunerna har en i lag stadgad informationsskyldighet är den utvidgning som det nya förslaget innebär dock en relativt begränsad inskränkning enligt regeringens mening. Regeringen anser att det ur medborgarsynpunkt är av stor vikt att elever och vårdnadshavare får tillgång till denna information. Den inskränkning som förslaget innebär måste Prop. 2013/14:112 mot denna bakgrund anses nödvändig för att tillförsäkra elever och vård- nadshavare tillräcklig information. Förslaget kan komma att medföra en begränsad kostnadsökning för kommunerna. Skyldigheten avser i första hand att ge information på befintlig webbplats och kan fullgöras genom att kommunen länkar till annan information varför det administrativa merarbetet är begränsat. Som framgår av utredningens förslag kan denna skyldighet uppfyllas genom att kommunen på sin hemsida länkar till databaser med kvalitetssäkrad, jämförbar information om utbildningar och skolor. Den nya informationsdatabas som föreslås ansvara för kommer att uppfylla de kriterier som utredningen föreslagit att kommunallagen ska ställa för denna information. Förslaget om förtydligande av bestämmelserna om kommunens rätt till insyn i fristående skolor bedöms inte innebära några ökade kostnader för kommunerna. Förslaget innebär inte någon utvidgad skyldighet för kommuner att vidta någon åtgärd utan innebär endast en möjlighet att begära information. Därmed ökar kommunernas möjligheter att planera sin verksamhet och ha beredskap för att t.ex. kunna ta emot elever om en fristående skola måste stänga. Regeringen bedömer med ledning av ovanstående att kommunernas merkostnader till följd av regeringens förslag är begränsade. Kommunernas merkostnader för hantering av skolenkäterna bedöms sammantaget understiga , vilket får ses som försumbart. En nationellt jämförbar enkätundersökning bedöms, vilket kommun anger, kunna medföra att kommuner kan upphöra med kostnadskrävande lokala enkäter. 10.3Konsekvenser för huvudmän för fristående skolor De företag som berörs av förslagen är de företag, föreningar och andra juridiska personer samt fysiska personer som är huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Berörda är även företag som äger företag som är skolhuvudmän. Enligt fanns det /12 890 enskilda huvudmän som drev 1 340 fristående skolor på grundskole- och gymnasial nivå med sammanlagt drygt 207 000 elever. Aktiebolagsformen dominerade, drygt hälften av huvudmännen var aktiebolag. till ägarstrukturen ingick 236 av huvudmännen () i en koncern, och 635 () av skolorna. Av alla huvudmän drev endast en skola vilket innebär att av skolorna drevs av en huvudman med endast en skola. Regeringens analys av hur förslagen påverkar stora respektive små skolor och huvudmän visar att förslagens påverkan på skolorna och huvudmännen inte skiljer sig åt beroende av deras storlek. Förslaget om krav på samråd med kommunen före etableringen av en fristående skola kan medföra krav på ökade resurser för en enskild Det är den enskilde huvudmannen som ska bjuda in till 2013/14:112 samråd, ansvara för dokumentation och ska kunna visa att ett sådant har genomförts vid Skolinspektionens etableringskontroll. Formerna för samrådet är dock inte reglerade utan styrs av den enskilde och berörd kommun själva. Det är inte heller fråga om uppgifter som ska lämnas med regelbundenhet utan endast i samband med etablering av ny verksamhet, varför förslaget inte bedöms medföra någon bestående kostnadsökning för de enskilda huvudmännen. I denna proposition föreslås ett förtydligande av skollagen med innebörden att de åtgärder Skolinspektionen i ett föreläggande ska ange kan inkludera förändringar i lärarresursen. Förslaget innebär inte några merkostnader för huvudmännen annat än om de uppvisat klara brister i verksamheten och detta beror på bristande tillgång till lärare eller hur lärarresursen används vid skolan. Som framgår av avsnitt 10.2 ovan kommer regeringen att noga följa hur Skolinspektionen tillämpar den föreslagna bestämmelsen och om den påverkat kostnaderna för huvudmännen. I likhet med kommunerna bedöms de enskilda huvudmännens merkostnader till följd av förslagen om ett nytt informationssystem, inklusive hantering av skolenkäterna, vara begränsade. Den tid som går åt för att lämna de två nya uppgifter som föreslås vara obligatoriska för huvudmännen att tillhandahålla – uppgift om utbildningar och enkätresultat – torde inskränka sig till för en genomsnittlig fristående skola (se även avsnitt 10.2). Förslaget om ändring av bestämmelserna om kommunens rätt till insyn i fristående skolor är inte en utvidgning av den rätt till insyn som kommunen har , utan ett förtydligande av de nuvarande reglerna. Förslaget innebär inte en utvidgad skyldighet för de enskilda huvudmännen att lämna uppgifter och kan därmed inte anses medföra några utökade kostnader för enskilda huvudmän. För att uppfylla allmänhetens behov av insyn kan kommuners behov av information om de fristående skolornas verksamhet tillgodoses genom att ta del av de uppgifter som finns i de nationella databaserna, bl.a. den nya informationsdatabas som föreslås i denna proposition (se avsnitt 7.1.2 samt 7.3.2). Förslaget att kommunen ska vara skyldig att informera om vilka utbildningar som erbjuds elever i kommunen, även om de utbildningar som ges av fristående skolor i kommunen, bedöms inte medföra några kostnadsökningar för de enskilda huvudmännen. Alla huvudmän lämnar information om sina utbildningar, via egna hemsidor och på annat sätt, bl.a. inför elevers val av skola och utbildning. Kommunen bedöms kunna uppfylla sin uppgiftsskyldighet genom att länka till de nationella databaserna, utan att behöva samla in ytterligare information direkt från huvudmän för fristående skolor. En beräkning av den administrativa bördan, mätt i arbetstid, som förslagen medför låter sig svårligen göras då den till en del styrs av den enskilde huvudmannens egen ambitionsnivå. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslagen medför inga eller begränsade tillkommande kostnader för de enskilda huvudmännen. Det gäller oavsett huvudmannens storlek. Konsekvenser för jämställdhet och integration Förslagen i denna proposition syftar alla till att åstadskomma en ökad kvalitet i skolväsendet vilket kommer alla elever till del. Förändringarna i bestämmelserna ska gälla på samma sätt i förhållande till alla elever, oavsett kön och bakgrund. Förslagen bedöms därför inte ha några konsekvenser för jämställdheten mellan flickor och pojkar eller kvinnor och män, inte heller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 10.5Sveriges medlemskap i unionen Förslagen i denna proposition får inga konsekvenser i förhållande till . 2013/14:112 11 Förslaget till lag om ändring av skollagen (2010:800) 5 a § Innan en enskild huvudman startar utbildning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska samråd om den kommande verksamheten ske mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om samråd. I bestämmelsen föreskrivs att en nyetablering av en fristående skola med utbildning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola alltid ska föregås av ett samråd mellan den enskilde som avser att starta utbild- ningsverksamhet och den kommun där utbildningen är tänkt att bedrivas. Med lagtextens uttryck att starta utbildning omfattas även utökning av Även detta ska således föregås av ett samråd. Samrådet ska avse den kommande verksamheten och syfta till att lägga grunden för en konstruktiv relation mellan de enskilda huvudmännen och Det ska genomföras efter godkännandet men före den etableringskontroll som ska genomföra enligt 26 kap. 9 a §. Den enskilde huvudmannen ska ansvara för att samrådet På så sätt kan den enskilde vid etableringskontrollen visa att ett samråd har skett. Det kan finnas situationer när en kommun handlar på ett sådant sätt att det inte är möjligt eller mycket svårt för den enskilde att få till ett samråd. Det kan då knappast krävas mer än att han eller hon gör rimliga ansträngningar för att ett sådant ska komma till För den situationen kan den enskilde genom förfrågningar till kommunen eller annan korrespondens visa att det har gjorts rimliga an- Denna skyldighet att vidta rimliga åtgärder för att få till stånd ett samråd framgår av 26 kap. 13 §. Om utbildningen avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska även närliggande kommuner ges tillfälle att medverka i samrådet. ske genom lägeskommunens försorg. För att närliggande kommuner ska ges en reell möjlighet att medverka i samrådet och den enskildes etablering inte ska försvåras på grund av en utdragen hantering är det