prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — 1731 och 6 §§ förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. De insatser som Försvarsmakten utför varierar i omfattning och intensitet, från att avläsa sensorer på en övervakningscentral eller dylikt, till större insatser såsom att bistå civilbefolkning i som drabbats av stormen , sanera stränderna på efter ett oljeutsläpp och att hantera det norska militärygplan som kolliderade med berget i . De vanligast förekommande insatserna är röjning av ammunitionseekter, eftersök av försvunna personer och sjöräddning. tjänstgörande till att en handfull personer deltar. De insatser som har deltagit i har letts av Nato, , Europeiska unionen och OSSE174. Figuren nedan visar omfattningen. Sammantaget framgår av Försvarsmaktens redovisning att volymen på de internationella insatserna har varierat och gradvis minskat. Figur 4.4 Omfattningen av de väpnade styrkor som den svenska Försvarsmakten bidrar med i internationella insatser 2002–2013 Källa: Regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten –2013. 4.3.2Användningen av marinens och ygvapnets resurser Användningen av olika resurser speglar framför allt hur mycket övning som utförs. För att uppnå god förmåga behöver förbanden öva fortlöpande. En indikator på övningsverksamheten är hur mycket olika resurser brukas. Granskningens genomgång visar på omfattande variationer i utnyttjandet av resurserna. För att illustrera den verksamhet som har bedrivits inom marinen har vi gått igenom hur mycket ottiljernas korvetter och ubåtar har använts. Antalet gångtimmar varierar kraftigt mellan åren. En förklaring till detta är att det är få fartyg i drift, vilket innebär att när ett fartyg läggs upp för underhåll får det stort genomslag. Försvarsmakten har förklarat vissa av skillnaderna med insatser: 2009 medverkade med korvetter i en internationell insats i Adenviken175 och 2006–2007 i en insats i . 174Organisationen för säkerhet och samarbete i , som är ett säkerhetspolitiskt samarbetsorgan där alla europeiska stater, , och länderna i deltar. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten till låga målsättningar och ekonomiska begränsningar som förklaring till ett lägre användande.176 Figur 4.5 Gångtimmar för korvetter och ubåtar 2001–2013 Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013. Även när det gäller luftstridskrafterna framgår att användningen har varierat . 2008 nådde antalet ygtimmar endast upp till timmar 2004 då ygtiden var som högst. Försvarsmakten angav att orsaken till minskningen var att man inte hade tilldelat så mycket ygtid. Den låga ygtidstilldelningen ska dock inte ha påverkat insatskraven på kort sikt, men återväxten och grundutbildningen blev kraftigt försenad. Försvarsmakten menade att det är av yttersta vikt att tilldelningen av ygtid motsvarar kraven för utbildning, beredskap och insats.177 176Försvarsmaktens årsredovisningar 2001, 2004 samt 2006–2010. 177Försvarsmaktens årsredovisning 2008, s. 48. Orsaken till att tilldelningen av ygtiden blev så låg har inte kommenterats av Försvarsmakten. Figur 4.6 Flygtimmar för stridsygplan 2001–2013 Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013. 4.3.3Övningsverksamheten har vid era tillfällen fått stå tillbaka Övningsverksamheten, som är en avgörande förutsättning för att uppnå god förmåga, har varierat . Av Försvarsmaktens årsredovisningar framgår att myndigheten i varierande utsträckning har kunnat genomföra planerade övningar.178 kunde alla planerade övningar inte genomföras. Även rapporterar Försvarsmakten att planerade övningar inte kunnat genomföras på grund av ekonomiska och personella skäl. ck Försvarsmakten en kraftigt reducerad övningsplan, och övningsverksamheten kom att genomföras lågintensivt . ökade övningsverksamheten med anledning av . Året därpå reducerades övningsverksamheten, även av ekonomiska skäl. Detta förefaller ha bestått även under 2012.179 178För att ett krigsförband ska ha operativ förmåga krävs bland annat att det nns utbildad personal, materiel och att det genomförs övningar. För att insatsorganisationen som helhet ska uppnå avsedd operativ förmåga måste insatsförbanden också måste vara samövade så att de kan samverka vid en insats. 179Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2012. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 4.4Andra viktigare processer i omställningen Utöver det ovan nämnda har det pågått ett antal centrala processer som har haft relevans för omställningen av Försvarsmakten. Vi går inte in på dem i detalj, utan nämner dem endast kortfattat för att komplettera den övriga genomgången. För en närmare redogörelse, se elektronisk bilaga 7. För en närmare redogörelse av ett antal utredningar av betydelse i detta sammanhang, se elektronisk bilaga 9. Tanken bakom rationaliseringar och sänkta kostnader har varit att kunna nansiera såväl sänkta anslag som en utveckling av myndigheten. I försvarsbeslutet uttalade regeringen att det krävs en omfattande och skyndsam avveckling av såväl materiel som personal för att skapa utrymme för att bygga det nya försvaret. Detta gick dock inte i den takt och omfattning som regeringen hade förväntat sig. Dessutom uppkom omfattande kostnader för att avveckla personal – –2002. Totalt uppgick avvecklingskostnaderna till mellan 1998– 2008. minskade materielanslagen minskat med cirka en fjärdedel i löpande priser.180 Försvarsmakten har haft svårt att anpassa myndighetens tillgång på personal till myndighetens behov. Detta kan delvis förklaras av att behoven har förändrats i takt med omställningen. Beslutet att lägga värnplikten vilande till förmån för ett nytt system baserat på frivillighet är en av Försvarsmaktens största reformer . Det är än så länge för tidigt att på allvar bedöma utfallet av den pågående personalreformen, som är tänkt att vara fullt genomförd till 2019. Försvarsmakten tar i sin årsredovisning upp att det nns osäkerheter, särskilt när det gäller i vilken takt man kommer att kunna anställa tjänstgörande gruppbefäl.181 2013 gjorde ett tillkännagivande till regeringen om att det behövs åtgärder för att trygga försvarets personalförsörjning på lång sikt. Regeringen tillsatte därför en utredning om Försvarsmaktens personalförsörjning.182 180Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2012. 181Försvarsmaktens årsredovisning 2012. Regeringen har framhållit vikten av att e ektivisera Försvarsmaktens materielförsörjning. Försvarsmakten avviker från många andra myndigheter genom att kostnadsslaget för utrustning tar i anspråk en väsentligt större andel av driftskostnaderna. I samband med inriktningsbeslutet signalerade regeringen tydligt att egen utveckling ska undvikas om det inte är absolut nödvändigt. I stället ska materielen i första hand vidmakthållas och uppgraderas om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Om ändå ny materiel behöver anska as bör det ske genom att köpa bentlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Om inte något av dessa alternativ är möjligt bör utveckling ändå kunna ske. Oavsett anska ningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.183 Kraven på tillgänglighet har förändrats Kraven på tillgänglighet har förändrats . har numerären i krigsorganisationen minskat avsevärt . Försvarsbeslutet innebar en omfattande nedrustning. För att säkerställa förmågan att kunna möta ett omfattande militärt angrepp skulle försvaret genom förmåga till anpassning kunna rusta upp och anpassa sin beredskap om omvärldsläget förändrades.184 Med försvarsbeslutet skedde en förändring, och krav på di erentierad beredskap infördes.185 Det innebar att endast de förband som behövdes och klarade att möta hot i det omedelbara tidsperspektivet eller för att delta i internationella insatser hade högre beredskap.186 Till följd av det säkerhetspolitiska läget skulle det inte längre behövas förband med längre beredskap (3–). Skulle det uppstå ett angreppshot efter en långvarig försämring av omvärldsutvecklingen menade regeringen att det med största sannolikhet skulle se annorlunda ut än det gamla invasionshotet, och då skulle det behövas andra förband och resurser.187 2008/09:140, s.86 f. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. 1852003 beslutades om dierentierad beredskap för förband indelad i fem steg (förbandsgrupper) upp till . För internationella styrkeregister gällde till exempel i allmänhet beredskapstider från 7 , ibland även 60 eller . 2004/05:5, s.47) 2005/05:5, s. 47. 2005/05:5, s. 47. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I och med inriktningsbeslutet har kraven på tillgänglighet skärpts. Regeringen skriver att vid beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig , och tillgängligheten bör inte överstiga för något förband. Vidare bör normalt delar av insatsorganisationen vara tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera. Vid normal beredskap bör huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen normalt vara tillgängliga , och inget förband bör normalt ha en beredskap på mer än sex månader.188 Sammantaget har markstridskrafterna reducerats väsentligt såväl till antalet förband som till personal. De stridande enheternas beska-enhet har ställts om till ett modulärt ändamål som ska möjliggöra en mer exibel användning. Sjöstridskrafterna har genomgått omfattande förändringar inom båda vapenslagen. Kustartilleriet har upphört och ersatts med en enda ambiebataljon. I ottan har antalet ytstridsfartyg och ubåtar reducerats i stor omfattning. Antalet stridsygdivisioner har minskat avsevärt. tjänstgör numera endast en typ av stridsygplan – JAS 39 . med förändringarna av insatsorganisationen har grundorganisationen i syfte att bli mer rationell i förhållande till produktionskraven. Motiven för att rationalisera grundorganisationen har i första hand produktionsrelaterade. Försvarsmaktens fredstida insatser och användning av sina resurser har varierat . har omfattningen av de väpnade styrkor som Försvarsmakten bidrar med vid internationella insatser avtagit. 2008/09:140, s. 47; prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5Uppföljning och redovisning av omställningen I föregående kapitel har behandlats den omfattande förändring som Försvarsmakten har genomgått. Förändringen har omfattat såväl styrande inriktning och ställda krav som myndighetens struktur och organisation. Det betyder, enligt bedömning, att det är viktigt att genom regeringens information till på ett rimligt sätt kunna följa innebörden av de beslut som har fattats. Försvarsmaktens årsredovisning är viktig för regeringen, men även som en information till och allmänheten. I detta avsnitt behandlas därför frågan om i vilken utsträckning resultatet av omställningen har följts upp och om detta tydligt framgår i regeringens rapportering och Försvarsmaktens öppna återrapportering.189 I frågan ingår även huruvida det på regeringens initiativ har skett en övergripande uppföljning. Vår utgångspunkt har varit att informationen bör vara tillräckligt tydlig och relevant samt på ett rimligt sätt relatera till Försvarsmaktens kraftiga förändring. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska förvaltningsmyndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. 5.1Regeringens och Försvarsmaktens information Detta avsnitt innehåller en beskrivning och analys av regeringens information till genom sina budgetpropositioner och inriktningspropositioner. 189 Mått och beskrivningar som tar hänsyn till förändringar i uppdragen På samma sätt beskrivs och analyseras Försvarsmaktens årsredovisningar till regeringen.190 Avsnittet bygger på en genomgång av regeringens budgetpropositioner för åren 2001–2014, aktuella propositioner till grund för nya försvars- eller inriktningsbeslut och på Försvarsmaktens årsredovisningar. För en mer utförlig genomgång av detta, se bilaga 8. När det gäller Försvarsmaktens årsredovisningar har vi behandlat öppna bilagor eftersom dessa fyller en viktig informationskanal, även för och allmänheten. Hemliga bilagor har delvis studerats, som bakgrundsinformation. är av naturliga skäl mycket relevant, när det gäller både tydlighet och transparens, men är bara tillgänglig för en mycket begränsad skara. Granskningen har inte varit inriktad mot förutsättningarna för regeringen att följa omställningen, utan mot regeringens information till , liksom Försvarsmaktens öppna redovisning, med fokus på övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut i form av förändrade mål och krav, bedömningen av Försvarsmaktens operativa förmåga, samt utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation och grundorganisationen. 5.1.1Regeringens information till om förändringar av mål och krav Som vi har visat i granskningen har det skett stora förändringar avseende kraven på vad Försvarsmakten förväntas kunna göra och vilken förmåga Försvarsmaktens förväntas ha. På så vis har såväl Försvarsmaktens resultat som det sätt på vilket resultaten har värderats förändrats. För att över tiden förhålla sig till och värdera de resultat som lämnas, behövs det alltså också en förståelse för de mål och krav som har ställts och hur dessa förhåller sig till varandra. Övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut i budgetpropositionerna En genomgång av regeringens budgetpropositioner visar att regeringen på ett sakligt sätt redogör militära mål och operativa krav. Det handlar om en kort och koncis redogörelse med hänvisning till gällande riksdagsbeslut. Därmed är regeringens budgetpropositioner i första hand ett verktyg för redovisning av resultaten från föregående år. 190Regeringen informerar på era olika sätt. Det handlar om såväl skriftlig som muntlig information. Den skriftliga informationen omfattar bland annat om propositioner och skrivelser, exempelvis regeringens budgetpropositioner och propositioner till grund för nya försvars- och inriktningsbeslut. En central källa för den information som regeringen förmedlar till är Försvarsmaktens återrapportering till regeringen. Försvarsmakten lämnar även muntlig information till exempelvis försvarsutskott genom föredragningar. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Däremot blir det svårare att genom budgetpropositionerna få tydlig information om hur nya mål och krav förhåller sig till de tidigare krav som ställts. I de budgetpropositioner som avser ett inledande år efter ett nytt försvarsbeslut lämnar inte regeringen någon tydligare förklaring av hur nya mål och krav förhåller sig till tidigare mål och krav. Detta gör det svårt att närmare förhålla sig till den information som lämnas, eftersom det ställer krav på läsarens förmåga sätta angivna mål och krav i ett sammanhang. Det kan vara svårt att göra jämförelser mellan mål och krav knutna till olika försvarsbeslut. det är en viktig fråga för att ge förutsättningar för tydlighet och transparens, eftersom förändringen av mål och krav i sin tur har inverkat på hur regeringen har värderat Försvarsmaktens resultat. Det handlar även om motiven till den föreslagna budgeten. I budgetproposition , som behandlade övergången mellan två försvarsbeslut, presenterades nya militära mål och operativa krav. Regeringen hänvisade inom ramen för politikens inriktning till att det fattats ett nytt försvarsbeslut. Men regeringen redogjorde inte närmare för hur det nya försvarsbeslutets mål och krav på vad myndigheten ska klara av förhöll sig till föregående försvarsbeslutet.191 I budgetpropositionen , som behandlade övergången till inriktningsbeslut, förklarade regeringen bland annat att den pågående reformen innebar förändringar på era områden i syfte att skapa ett användbart och tillgängligt försvar. Syftet skulle vara att stärka försvarsförmåga. Regeringen redogjorde för att de operativa kraven hade förändrats och att värderingen av förbanden kommer att förändras. Här förklaras att kraven på förbandens beredskap kommer att höjas och att vissa förband tidigare haft lågt ställda krav materiellt och personellt, och på så vis varit svåra att värdera. Detta skulle bli tydligare.192 Men någon utförligare förklaring av hur de nya kraven förhåller sig till kraven i föregående försvarsbeslut lämnades inte, annat än att kraven på användbarhet och exibilitet skulle öka. Vilka krav som eventuellt hade sänkts och innebörden av detta, framgick inte.193 2004/05:1 Utgiftsområde 6., s.15–16. Regeringen skriver dock om den övergripande framtida inriktningen, till exempel om att omvärldsläget är gott och att beredskapen därför kan vara anpassad till uppgifterna om territoriell integritet och internationella insatser. 2010/11:1 Utgiftsområde 6. 193I en budgetproposition ingår en tidsförskjutning, av naturliga skäl, eftersom budgetpropositionen lämnas , och i viktiga avseenden bygger på årsredovisningar från föregående budgetår. Den verksamhet som redovisas i en årsredovisning har i sin tur sin grund i bland annat regleringsbrev som beslutats året före själva verksamhetsåret. På så vis kan det som redovisas grundas på en uppgiftsställning som är ett par gammal och kan därför skilja sig från den uppgiftssättning som gäller under det år budgetpropositionen beslutas. Inriktningspropositioner lämnar delvis jämförelser mellan nya och tidigare krav på vad Försvarsmakten ska klara av I regeringens inriktningspropositioner till grund för nya försvars- och inriktningsbeslut ingår i högre utsträckning information av jämförande karaktär, även om propositionerna i första hand är framåtblickande. I propositionerna ingår främst information om hur Försvarsmakten ska utvecklas, med hänvisning till omvärldsutvecklingen och den säkerhetspolitiska utvecklingen. I mindre utsträckning presenteras information som tydliggör hur den nya inriktningen förhåller sig till den hittillsvarande inriktningen och till ställda mål och krav med mera. I propositionen –försvarsbeslut ingick vissa tydligare jämförelser. Regeringen förklarade att det nya förslaget innebar sänkta krav på Försvarsmaktens förmåga att kunna genomföra mer omfattande militära operationer. Det innebar, skrev regeringen, att antalet förband i insatsorganisationen kunde minska betydligt. Det gällde även antalet sjömål som ska kunna bekämpas och alltså antalet ytstridsfartyg, ubåtar och ambieförband. Även kraven på antalet luftmål som skulle kunna bekämpas kunde minska, och därmed antalet JAS-divisioner och luftvärnsförband. Vidare kunde antalet lednings- och logistikförband reduceras, i enlighet med de förändrade kraven.194 Med denna information förklarade alltså regeringen att kraven på förmåga till större samlade operationer hade sänkts mellan de bägge försvarsbesluten. skulle kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser öka, och medföra konsekvenser i insatsorganisationens utformning, genom att förband avsatta för detta ändamål måste ha hög beredskap.195 196 I regeringens inriktningsproposition 2009 gjordes delvis jämförelser som förhöll sig till tidigare krav i förhållande till regeringens nya förslag på krav. Det handlade om hur den rådande organisationen förhöll sig till regeringens nya förslag om höjda krav på tillgänglighet, användbarhet och exibilitet.197 2004/05:5, s. 45. 2004/05:5, s. 45. 196I denna proposition ingick även ett kortare avsnitt om erfarenheter från reformarbetet, som byggde på utredning om Försvarsmaktens utbildning och förbandsutveckling med mera. Bland annat konstaterades i denna utredning att målen för Försvarsmaktens verksamhet i olika nivåer varit oprecisa. Det hade varit svårt att se sambanden mellan säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter, utformningen av Försvarsmakten, och kraven på förbandsverksamhet samt personal och materielförsörjning. 197Exempelvis konstateras att tillstånden i arméstridskrafterna är godtagbart, om man utgår från de krav på operativ förmåga och delförmåga som var gällande från det förra försvarsbeslutet. Men om man utgår från ökade krav på användbarhet, tillgänglighet och exibilitet så höjs kraven väsentligt avseende kompletta förband. Vidare var huvuddelen av arméstridskrafterna att beteckna som tunga, vilket inte, enligt regeringen, svarade mot ett behov av tillgänglighet och exibilitet. Vidare ingick framåtblickande information om förmågeutvecklingen, om hur armé-, marin- och ygstridskrafternas förmåga bör utvecklas. 2008/09:140. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringen gick igenom stridskrafterna och konstaterade att det fanns brister i olika avseenden. Det framgår emellertid inte huruvida det rörde sig om brister i förhållande till föregående försvarsbesluts kravställning eller om det handlade om regeringens nya förslag, eller båda två. Regeringen hänvisade till ökade krav på exibilitet och användbarhet och konstaterade bland annat att endast en mindre andel av arméstridskrafterna var lätta. Förhållandet behövde förskjutas mot en högre andel lätta förband. Det gavs emellertid inte någon utförligare förklaring, inte heller ifråga om eventuella nackdelar, med en övergång från tyngre mekaniserade förband till lättare mekaniserade förband. Därmed saknades en mer fullständig information i underlaget.198 När det gäller förband och ygstridskrafter tar regeringen upp vissa brister, men det är svårt att utläsa om och i så fall på vilket sätt det nya förslaget förhöll sig till föregående försvarsbeslut. Försvarsmakten har i sina årsredovisningar inte med utförligare jämförelser Som har konstaterats ovan innebar försvarsbeslutet bland annat att kraven hade sänkts på förmåga till mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten behandlade detta i sin årsredovisning för Försvarsmakten uttryckte detta som att kravställningen till följd av försvarsbeslutet skiljde sig i era avseenden. Försvarsmaktens förklarade att bedömningsgrunderna för Försvarsmaktens förmåga nu skulle vara bättre anpassade till den faktiska säkerhetspolitiska situationen. Ett militärt angrepp mot var inte sannolikt under överskådlig framtid och den förändrade omvärldssituationen hade lett till nya uppgifter och större krav på exibilitet. Enligt Försvarsmakten skulle de nationella uppgifterna bestå, och kombineras med efter hand ökande internationella uppgifter.199 Här framgår alltså att Försvarsmakten inte tog upp vilka krav som i och med det nya försvarsbeslutet hade sänkts. Med andra ord var Försvarsmaktens information delvis missvisande och innebar inte en rättvisande jämförelse mellan försvarsbeslutens kravställningar. I Försvarsmaktens årsredovisning konstaterar att kraven har ökat avseende exibilitet och användbarhet ökat i och med det nya försvarsbeslutet. Försvarsmakten gör en viss jämförelse genom att hänvisa till att den tidigare värderingen av insatsorganisationen från föregående försvarsbeslut utgick från krav på en begränsad operativ förmåga i nuvarande omvärldsläge och med lägre krav på förband i insatsorganisationen. Utöver detta görs inte någon utförligare jämförelse.200 I efterföljande årsredovisning 2008/09:140, s.59–61. 199Försvarsmaktens årsredovisning 2005. 200Försvarsmaktens årsredovisning 2010. hänvisar Försvarsmakten till nya krav i form av ökad tillgänglighet och användbarhet. Som har noterats ovan förklarade i årsredovisningen att kraven skulle ha ökat. Detta behandlas dock inte redovisning, som alltså istället hänvisar till nya krav avseende tillgänglighet och användbarhet. Lite jämförelser och beskrivning av utvecklingen på Som redan nämnts är den redovisning som sker i regeringens budgetpropositioner till i första hand nulägesorienterad, och relaterar till kommande budgetår. Propositionerna innehåller endast jämförelser i begränsad utsträckning, även om det ingår vissa numerära jämförelser, i regel i taget. Även när det gäller resultatbedömningen och bedömningen av operativ förmåga sker vissa jämförelser, men det är i begränsad utsträckning. Till exempel har regeringen framhävt sin bedömning om att förmågan ska ha ökat sedan 2006.201 Regeringen lämnar dock ingen tydlig förklaring till denna bedömning.