prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Det har anförts att hemlig rumsavlyssning visserligen innebär ett större ingrepp i den personliga integriteten än t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och kan antas alstra mer överskottsinformation, men att skillnaderna knappast är så stora att de kan motivera den iögonfallande differens som gäller beträffande utgångspunkterna för bedömningen. När det gäller lag om preventiva tvångsmedel har framhållits att det är märkligt att ange att lagen inte har ett utredningssyfte som ett skäl för en strängare reglering av användning av överskottsinformation. Detta bl.a. eftersom de brottspreventiva reglerna i lagen om utlänningskontroll har samma regel om överskottsinformation som finns i 27 kap. . Tillämpningen av bestämmelserna om överskottsinformation Av utredningens kartläggning av tillämpningen av reglerna om överskottsinformation enligt de tidsbegränsade lagarna framgår följande. Vad gäller lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel har uppgifter i form av överskottsinformation från mellan noll och av tillstånden använts för att förhindra eller utreda andra brott än de som tillstånden avser. Beträffande utredningslag har andelen tillstånd där överskottsinformation använts för att inleda förundersökning eller motsvarande utredning avseende annat brott än det tillståndet avser varit . Detta kan närmast jämföras med den andel på som i motsvarande avseende angetts beträffande den öppna polisens användning av uppgifter från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. . Överskottsinformation synes alltså ha använts i något högre utsträckning vid tillämpningen av tvångsmedel som omfattas av regleringen i 27 kap. än vid hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel. Regeringen delar utredningens uppfattning att den andel fall där överskottsinformation används inte kan anses anmärkningsvärt hög beträffande någon av regleringarna. Säkerhetspolisen har framfört till utredningen att de nuvarande mycket strikta bestämmelserna om överskottsinformation vid preventiva tvångsmedel vid ett flertal tillfällen har inneburit att tydlig information om mycket allvarliga brott som t.ex. grov misshandel, grova narkotikabrott, mord och rån inte har kunnat vidareförmedlas till den öppna polisen och där användas för att klara upp brottet. Den öppna polisen har som exempel på brott som upptäckts vid hemlig rumsavlyssning, men som på grund av överskottsinformationsreglerna inte kunnat lagföras, angett t.ex. misshandel, grov misshandel, brott mot tystnadsplikten, våldtäkt och brott mot vapenlagen. Ett av de argument som tidigare anförts för en sträng överskottsinformationsreglering är risken för att de hemliga tvångsmedlen annars skulle användas av de brottsbekämpande myndigheterna med andra huvudsakliga syften än de som angetts som skäl för tvångsmedelsansökan. Utredningen har dock vid den djupundersökning som gjorts av enskilda ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller lag om preventiva tvångsmedel har tillämpats inte i något fall sett tecken på någon illojal eller oönskad tillämpning. Den aktuella frågan har berörts av utredningen även vid de sammanträden som utredningen utan anknytning till enskilda ärenden har haft med poliser, åklagare, offentliga ombud och domare. På direkta frågor har inte anförts något som indikerar att tvångsmedelsregleringen har använts på ett icke önskvärt sätt. Utredningen har angett att frågan även har tagits upp med företrädare för . Uppgiften har därvid lämnats under hand att nämnden i sin granskning inte har stött på något som ger anledning att misstänka att olämplig användning med huvudsakligt syfte att generera överskottsinformation förekommer. Det betonades dock att nämndens granskning inte hade inriktats särskilt på denna fråga. Sammanfattningsvis har utredningen anfört att det saknas tecken på att de brottsbekämpande myndigheterna ansöker om tillstånd till hemliga tvångsmedel i syfte att generera överskottsinformation. En annan sak är att gränsen mellan förebyggande och utredande övervakning inte är helt fast vid förundersökningar avseende försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrott. I dessa fall har det ofta bedömts vara av lika stor vikt att förhindra att det aktuella brottet fullbordas som att lagföra det osjälvständiga brottet. Utredningen har vidare framfört att det såväl vid utredningens djupundersökning avseende enskilda ärenden som vid dess allmänna samtal med tillämpande åklagare och poliser har kommit fram exempel på fall när hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel har lett till information om andra allvarliga brott än de som tillståndet avser, men där brotten inte kunnat utredas eller lagföras på grund av de gällande reglerna. I ärendena inom ramen för djupundersökningen har det varit fråga om bl.a. misshandel och människosmuggling. De övriga exempel på konkreta fall som getts vid diskussionerna med polis och åklagare har gällt våldtäkt samt ett pågående vapenbrott. Överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel bör få användas i större utsträckning Det finns alltså betydande skillnader i reglerna om överskottsinformation i å ena sidan 27 kap. och utredningslag samt, å andra sidan, i lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel. En första fråga är om det finns skäl att behålla dessa skillnader eller om reglerna bör vara enhetliga. Det kan konstateras att de överväganden som presenterats till grund för de olika regleringarna är svåra att förena med varandra. Utredningen har funnit att någon beaktansvärd risk för missbruk inte föreligger och att sådana hänsyn därför inte bör vara en faktor som begränsar möjligheterna att använda överskottsinformation. Den bedömningen har kritiserats av vid . Enligt fakultetsnämnden kan kraven för att få använda överskottsinformation inte sänkas enbart på grund av att någon oönskad användning av tvångsmedlen inte förekommer . Regeringen kan instämma i att frånvaron av tecken på missbruk i sig inte utgör ett skäl för att ändra regleringen. Med hänsyn till vad som framkommit vid utredningens undersökningar delar dock regeringen utredningens slutsats att risken för missbruk är så liten att den inte bör tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om reglerna bör ändras av andra skäl. När det däremot gäller överskottsinformationsreglernas påverkan på den personliga integriteten har utredningen ansett att detta intresse måste tillmätas betydelse när regleringen utformas. Vem som är brottsling, och därmed har ett mindre skyddsvärt integritetsintresse, kan enligt utredningen rimligtvis normalt inte bedömas i det skede när användning av överskottsinformation blir aktuell (dvs. innan åtal och dom). Däremot kan användningen av överskottsinformation i dessa fall sannolikt ofta medföra att en person pekas ut som misstänkt för ett brott, vilket är att se som integritetskänslig informationsanvändning (se t.ex. prop. 2009/10:85 s. 68). Regeringen instämmer i utredningens bedömning i den delen. När reglerna om överskottsinformation utformas ska integritetsintresset alltså beaktas och ställas mot intresset av en effektiv brottsbekämpning. Utredningen har ansett att en ordning liknande den som finns i lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel inte – vare sig av integritetsskäl eller i övrigt – kan anses befogad. Enligt utredningen ger de överskottsinformationsregler som finns i 27 kap. däremot uttryck för en principiellt rimlig avvägning mot integritetsintresset. Utredningen har därför föreslagit att dessa regler ska gälla för samtliga nu aktuella tvångsmedel. Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot utredningens förslag. Några remissinstanser, bl.a. , vid och Svenska avdelningen av , har dock ställt sig tveksamma till eller avstyrkt förslaget. Enligt kan det ifrågasättas om det finns behov av en så långtgående utvidgning av möjligheterna att använda överskottsinformation. vid har anfört att enhetlighet inte är något självändamål och att skillnaderna mellan tvångsmedlen motiverar skilda regleringar i fråga om behandlingen av Det kan konstateras att de hemliga tvångsmedlen är av olika karaktär och att nivån av intrång i den personliga integriteten varierar beroende på vilket tvångsmedel som används. Hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel vars karaktär ger utrymme för större integritetsintrång än de påpekat kan hemlig rumsavlyssning dessutom ofta generera betydande Enligt regeringens mening är det därför befogat att även i fortsättning ställa upp högre krav för att överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning ska få användas jämfört med vad som gäller enligt 27 kap. . beträffande de preventiva tvångsmedlen, som normalt används i ett skede innan något brott har begåtts, finns det anledning att vara mer restriktiv. Frågan är då om dagens mycket restriktiva reglering bör behållas, eller om det finns anledning att göra det möjligt att använda informationen i Som har anfört skulle ett alternativ kunna vara att ställa upp ett krav som är något lägre än , men som ändå är kvalificerat. Utöver principiella argument bör vid detta ställningstagande beaktas bl.a. vilka effekter som de nuvarande reglerna har haft i den brottsbekämpande verksamheten. Som framgår ovan har den strängare regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel medfört att användningen av överskottsinformation enligt dessa lagar andelsmässigt har varit något mindre än användning av överskottsinformation i enlighet med regleringen i 27 kap. . Genom utredningens kartläggning av reglerna om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel har framkommit några exempel på när de strängare reglerna har lett till att tydlig information om mycket allvarliga brott som mord, människohandel, grov misshandel, våldtäkt och vapenbrott i form av utbjudande av skjutvapen till försäljning inte har kunnat användas. regeringens mening är det inte acceptabelt att information om den typen av allvarliga brott inte kan användas för att utreda brottet. synnerhet eftersom det inte framkommit några omständigheter som talar för att tvångsmedlen används i det otillbörliga syftet att generera Även med beaktande av integritetsintresset är det enligt regeringens mening därför inte motiverat att upprätthålla de mycket restriktiva förutsättningar som gäller . i fortsättningen vara utformad på ett sådant sätt att den ovan nämnda typen av otillfredsställande effekter kan undvikas. Överskottsinformation får alltid användas för att förhindra förestående Skillnaden mellan att förhindra ett brott och att utreda brottet är dock inte alltid glasklar. I praktiken kan det vara mycket svårt att förhindra ett brott utan att en förundersökning anses inledd. inte att ta föremål i beslag eller göra en husrannsakan eftersom en förundersökning då anses vara inledd. Dessutom torde det inte vara möjligt att använda överskottsinformation för att avbryta ett pågående brott eftersom brottet då inte är förestående. Ett exempel som framförts av Säkerhetspolisen är att det vid en preventiv avlyssning kommer fram överskottsinformation om t.ex. ett pågående grovt vapenbrott. rimligt att polisen inte får använda den informationen för att utreda brottet. Polisen har då heller inte möjlighet att genom husrannsakan och beslag förhindra spridning av vapnen eftersom det skulle innebära att en förundersökning anses inledd. Detta riskerar att leda till mycket allvarliga konsekvenser som enligt regeringens mening inte är rimliga. Även det nu anförda talar alltså för att en förundersökning bör kunna inledas med anledning av uppgifter om pågående brott som kommer fram genom överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning eller preventiva tvångsmedel i fler fall. Frågan är då hur allvarligt ett brott ska vara för att det ska vara tillåtet att använda överskottsinformation om brottet. har som exempel föreslagit att användningen av överskottsinformation skulle kunna begränsas till brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt regeringens mening är det emellertid en för hög nivå. En sådan regel skulle innebära att information om ett flertal mycket allvarliga brott inte skulle få användas för att utreda brottet. Några exempel på sådana brott är grovt olaga tvång, grovt sexuellt tvång, grovt sexuellt övergrepp mot barn och grovt barnpornografibrott. En regel som föreskriver ett lägsta minimistraff på fängelse skulle dessutom innebära att det inte i något fall skulle vara tillåtet att använda överskottsinformation för att utreda försök, förberedelse eller stämpling till brott. Detta gäller även när det handlar om mycket allvarliga brott som t.ex. försök eller förberedelse till mord. En sådan regel riskerar enligt regeringen att leda till stötande resultat. Avgörande för möjligheterna att använda överskottsinformation bör i stället vara om fängelse ingår i brottets straffskala. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att det är tillåtet att använda överskottsinformation för att utreda brott som har fängelse eller mer i straffskalan. Som Lagrådet har påpekat innebär en sådan regel emellertid att överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning inte får användas för att utreda ett (statsstyrt, ej grovt) brott mot 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter eller förberedels och stämpling till spioneri, trots att hemlig rumsavlyssning ska få användas vid en förundersökning om de brotten (se avsnitt 6.2.4). Vidare innebär regeln att överskottsinformation från preventiv tvångsmedelsanvändning inte får användas för att utreda ett flertal brott som omfattas av lag om preventiva tvångsmedel. Vid utformningen av bestämmelserna har avsikten dock inte varit att snäva in användningsområdet på detta sätt. Enligt regeringens mening bör det liksom vara tillåtet att använda överskottsinformation om sådana brott som kan leda till tillstånd till respektive tvångsmedel. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna justeras i förhållande till lagrådsremissen på så sätt att överskottsinformation även ska få användas om den rör ett brott som respektive tvångsmedel hade kunnat användas mot. Regler om efterföljande behandling av uppgifter kan det vara nödvändigt att föra in information som framkommer i den brottsbekämpande verksamheten i olika typer av register. t.ex. handla om sådan information som de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att använda i spanings- eller Regeringen har, såvitt avser hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. , tidigare ansett att det inte finns skäl att ytterligare begränsa möjligheterna att vidarebehandla information enbart på den grunden att den kommit fram genom ett hemligt tvångsmedel (se prop. 2004/05:143 s. 42). Det är därför tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att, utöver vad som följer av reglerna om överskottsinformation, behandla uppgifter från dessa tvångsmedel i enlighet med vad som följer av lag (27 kap. 24 § fjärde stycket I konsekvens med den strängare reglering som har gällt rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel gäller också strängare regler för den efterföljande behandlingen av uppgifterna. Utredningen har – som en följd av dess övriga förslag när det gäller reglerna om överskottsinformation – föreslagit att även reglerna om den efterföljande behandlingen ska vara enhetliga. Enligt utredningen bör det vara tillåtet att vidarebehandla även uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel i enlighet med vad som följer av lag. har påpekat att det finns ett behov av att ytterligare analysera hur den efterföljande behandlingen av uppgifter ska få ske utifrån ett integritetsperspektiv. Enligt Datainspektionen bör syftet med en sådan analys vara att kartlägga de sammantagna konsekvenserna av ett förmodat ökat inflöde av överskottsinformation i polisens register, tillsammans med de mer tillåtande reglerna för behandling som finns i t.ex. polisdatalagen. De uppgiftssamlingar som främst är aktuella i sammanhanget förs med stöd av polisdatalagen (2010:361) och lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. bestämmelser som gäller för personuppgiftsbehandling enligt dessa lagar är resultatet av en avvägning mellan effektivitet i brottsbekämpningen och skydd för den enskildes integritet. Bestämmelserna reglerar t.ex. för vilka ändamål personuppgifter får behandlas, vilka uppgifter som får omfattas av behandlingen, åtkomstskydd, sökbegränsningar, skydd mot utlämnande av uppgifter, gallring, rättelse samt skadestånd vid felaktig Dessa regler ger alltså ett skydd mot att uppgifter registreras och bevaras på godtyckliga eller lösa grunder. Den begränsning av möjligheterna att vidarebehandla uppgifter som föreskrivs i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel sammanhänger med de strängare regler som har gällt för den övriga användningen av överskottsinformation enligt dessa lagar. Utredningens förslag är en följd av dess ställningstagande att reglerna om överskottsinformation i övrigt Eftersom regeringen till skillnad från utredningen har bedömt att det även i fortsättningen bör gälla strängare krav för att överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och de preventiva tvångsmedlen ska få användas, är det inte förslag i den här delen. behålla de stränga regler som gäller för den efterföljande behandlingen av uppgifter när kraven för att överskottsinformation ska få användas sänks. Enligt regeringens mening är det lämpligt att i huvudsak samma regler gäller för den efterföljande behandlingen som för möjligheterna att använda överskottsinformation. Uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel bör därför få behandlas av de brottsbekämpande myndigheterna i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, om uppgifterna rör ett förestående brott, ett brott som respektive tvångsmedel hade kunnat användas mot eller ett annat brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Enligt regeringens uppfattning finns det inte något hinder mot att genomföra den nu behandlade förändringen utan att regleringen av den efterföljande behandlingen av information från hemliga tvångsmedel analyseras ytterligare. Regeringens förslag: Tvångsmedelsregleringen görs enhetlig genom att avlyssningsförbudet beträffande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt utformas på samma sätt som lag om preventiva tvångsmedel. Regeringens bedömning: Avlyssningsförbuden enligt lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel bör gälla oförändrade. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , och kristna råd, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. framhåller att förslaget leder till utökat integritetsskydd och en mer enhetlig reglering. menar att det är positivt att regleringen görs enhetlig, men att den utvidgning av avlyssningsförbudet som utredningen föreslår är för långtgående. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt – och därmed även enligt utredningslag – gäller ett förbud mot att avlyssna samtal eller andra meddelanden mellan den misstänkte och dennes försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen avbrytas. Mer omfattande förbud gäller beträffande hemlig rumsavlyssning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt lag om preventiva tvångsmedel. Sådan avlyssning får inte avse samtal eller tal där någon som yttrar sig är undantagen från vittnesplikt på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena . Det innebär att absolut förbud gäller mot att avlyssna dels samtal där en försvarare deltar vid utövandet av sitt uppdrag, dels samtal som avser bikt eller enskild själavård om en präst eller annan själasörjare deltar i samtalet. Därtill får avlyssning som huvudregel inte ske vid samtal med personer som tillhör vissa andra yrkeskategorier, om samtalet har samband med deras yrkesutövning. De yrkeskategorier som avses är advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter och familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453) samt sådana personers biträden. Vidare omfattas i vissa avseenden de som är verksamma inom medieföretag, auktoriserade patentombud och deras biträden samt personer med anknytning till viss statistisk verksamhet. Utredningen har föreslagit att reglerna om avlyssningsförbud ska ha en enhetlig utformning på så sätt att den ordning som gäller enligt lag om preventiva tvångsmedel bör gälla även för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. . En stor majoritet av remissinstanserna har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har däremot ansett att utredningens förslag är alltför långtgående. Det är av stor vikt att reglerna om hemlig avlyssning utformas så att risken minimeras för att särskilt integritetskänslig information, utan betydelse för att utreda eller förhindra brott, hämtas in genom avlyssningen. Regleringen i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena utgör undantag från den allmänna vittnesplikt som annars gäller i svensk rätt och innebär att vissa personer inte får höras som vittnen i domstol om uppgifter som anförtrotts dem i samband med deras yrkesutövning. Regleringen syftar till att i stor utsträckning tillförsäkra den enskilde friheten att anförtro sig till vissa personer i deras yrkesutövning utan rädsla för att informationen ska föras vidare eller användas mot honom eller henne. Det är givetvis mycket betydelsefullt att denna frihet kan upprätthållas. Den information som kan inhämtas genom avlyssning av sådana samtal torde dessutom ofta vara såväl särskilt integritetskänslig som utan betydelse för att utreda eller förhindra brott. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att en principiellt rimlig avvägning mot integritetsintresset är att uppgifter som inte får inhämtas genom vittnesförhör i domstol inte heller ska få inhämtas genom hemlig avlyssning. Detta gäller oavsett om det är fråga om hemlig rumsavlyssning eller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, och oavsett om tvångsmedlet används inom ramen för en förundersökning eller i preventivt syfte. Enligt utredningen har frågan om avlyssningsförbudets utformning förts på tal vid ett flertal av de sammanträden som utredningen har hållit med åklagare och poliser. Dessa har enligt utredningen i princip undantagslöst gett uttryck för uppfattningen att det mer omfattande avlyssningsförbudet i lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel får anses rimligt, och att förbudet inte har gett upphov till några egentliga tillämpningsproblem. Sammantaget instämmer regeringen i utredningens bedömning att reglerna om avlyssningsförbud bör göras enhetliga på så sätt att den ordning som gäller enligt lag om preventiva tvångsmedel bör gälla även för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. . Detta medför även att avlyssning enligt de lagar som hänvisar till reglerna i 27 kap. kommer att regleras på samma sätt. Regeringens årliga skrivelse till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel Regeringens bedömning: Regeringens årliga skrivelse till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel bör även innehålla en redovisning av den öppna polisens och tillämpning av bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. öppna polisens tillämpning av bestämmelserna om preventiva Det saknas tillräckligt underlag för att nu föreslå hur Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska redovisas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar utredningens bedömning men anser att redovisningen även bör innefatta information om samtliga fall av utlämnande av elektronisk kommunikation inklusive abonnemangsuppgifter samt att ett system för information från regeringen till förslagsvis i fråga om