prop · H103133 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:133 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till ändringar i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, samt lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, förkortad LUFS. Ändringarna gäller möjligheten för upphandlande myndigheter och enheter att genomföra direktupphandlingar, dvs. upphandlingar utan krav på anbud i viss form. Direktupphandling enligt ska få användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till , dvs. Direktupphandling enligt LUF och LUFS ska få användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till , dvs. En upphandlande myndighet eller enhet som använder sig av direktupphandling ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . De upphandlande myndigheterna och enheterna ska anta riktlinjer för genomförande av direktupphandlingar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1091) om 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ................................................ 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet Ärendet och dess beredning .............................................................. Allmänt om upphandlingslagarna ...................... Icke direktivstyrd upphandling .......................... 5.3Särskilda definitioner av begrepp kopplade till 5.4Åtgärder för tillvaratagande av konkurrensen på Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster .............................................. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet............... delbetänkande (SOU 2011:73).............................................. Förteckning över remissinstanserna avseende (SOU 2011:73)...................................................................... Sammanfattning av betänkandet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)...................................................................... Förteckning över remissinstanserna avseende (SOU 2013:12)...................................................................... Bilaga 5 Sammanfattning av promemorian Nya regler om Lagförslag i promemorian Nya regler om Förteckning över remissinstanserna avseende promemorian Nya regler om direktupphandling.................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2013/14:133 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, 2.lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 3.lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Härigenom föreskrivs att 15 kap. 3 och 18 §§ lagen (2007:1091) om offentlig upphandling ska ha följande lydelse. En offentlig upphandling enligt detta kapitel ska göras genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Direktupphandling får dock användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket. Vidare får direktupphandling användas i tillämplig omfattning i de fall förutsättningarna för förhandlat förfarande utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 5–9 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl. Direktupphandling får dock användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket. Vidare får direktupphandling användas i tillämplig omfattning i de fall förutsättningarna för förhandlat förfarande utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 5–9 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl. Den upphandlande myndigheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupphandling. Konkurrenspräglad dialog får, i enlighet med 2 §, användas om inte förenklat förfarande eller urvalsförfarande medger tilldelning av kontrakt. En upphandlande myndighet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen. Detta gäller dock inte vid tilldelning av kontrakt vilkas värde uppgår till högst det i 3 § andra stycket angivna värdet. En upphandlande myndighet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. 1Senaste lydelse 2010:571. 2Senaste lydelse 2010:571. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster Härigenom föreskrivs att 15 kap. 3 och 18 §§ lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ska ha följande lydelse. En upphandling enligt detta kapitel ska göras genom förenklat för- farande eller urvalsförfarande. Direktupphandling får dock an- Direktupphandling får dock an- vändas om kontraktets värde upp- vändas om kontraktets värde upp- går till högst av det går till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 1. första stycket 1. upphandling användas i tillämplig upphandling användas i tillämplig omfattning i de fall då förutsätt- omfattning i de fall då förutsätt- ningarna för tilldelning av kontrakt ningarna för tilldelning av kontrakt utan föregående annonsering som utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 2 och 3 §§ är upp- avses i 4 kap. 2 och 3 §§ är upp- fyllda eller om det finns synnerliga fyllda eller om det finns synnerliga ska besluta riktlinjer för använd- ning av direktupphandling. En upphandlande enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen. Detta gäller dock inte vid tilldelning av kontrakt vilkas värde uppgår till högst det i 3 § andra stycket angivna värdet. En upphandlande enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. 1Senaste lydelse 2010:572. 2Senaste lydelse 2010:572. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029) Prop. om upphandling på försvars- och Härigenom föreskrivs att 15 kap. 3 och 20 §§ lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En upphandling enligt detta kapitel ska göras genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Direktupphandling får dock an- Direktupphandling får dock an- vändas om kontraktets värde upp- vändas om kontraktets värde upp- går till högst av det går till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 1. första stycket 1. upphandling användas i tillämplig upphandling användas i tillämplig omfattning i de fall förutsätt- omfattning i de fall förutsätt- ningarna för förhandlat förfarande ningarna för förhandlat förfarande utan föregående annonsering som utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 4–10 §§ är uppfyllda avses i 4 kap. 4–10 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl. eller om det finns synnerliga skäl. eller enheten ska besluta riktlinjer för användning av direktupp- Konkurrenspräglad dialog får, i enlighet med 2 §, användas om inte förenklat förfarande eller urvalsförfarande medger tilldelning av kontrakt. En upphandlande myndighet eller enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen. Detta gäller dock inte vid tilldelning av kontrakt vilkas värde uppgår till högst det i 3 § andra stycket angivna värdet. En upphandlande myndighet eller enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. 2013/14:133 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv (dir. 2010:86). Utredningen antog namnet (Fi 2010:06). Utredningen överlämnade delbetänkandet På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr S2011/10312/RU). Utredningen överlämnade slutbetänkandet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena och en sammanställning över remissvaren finns tillgängliga i (dnr S2013/1826/RU). En begränsad krets av remissinstanserna har under ärendets beredning beretts tillfälle att yttra sig över ett omarbetat förslag till bestämmelser om direktupphandling. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 5. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr S2013/9124/RU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter som behandlas i avsnitt 5.4 och i författningskommentaren. Offentlig upphandling regleras genom och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster1 (det klassiska direktivet). Upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster regleras genom och rådets direktiv /17/EG av om samordning av för- 1 EUT L 134, 30.4.2004, s. 114 (Celex 32004L0018). farandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och Prop. 2013/14:133 posttjänster2 (försörjningsdirektivet). Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet regleras genom och rådets direktiv /81/EG av om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven /17/EG och 2004/18/EG3. Genom lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, förkortad LUFS, har direktiven genomförts i svensk nationell rätt. I regleras förfarandena m.m. för offentlig upphandling som görs av dels myndigheter, kommuner och landsting, dels bolag, föreningar, delägarförvaltningar, samfälligheter och stiftelser som tillgodoser ett behov i det allmännas intresse under förutsättning att behovet inte är av kommersiell eller industriell karaktär (offentligt styrda organ). I LUF regleras förfarandena m.m. för upphandling som görs av myndigheter och offentligt styrda organ, men också av dels företag vilka en myndighet har ett bestämmande inflytande över (offentliga företag), dels privata företag som bedriver verksamhet med stöd av särskild rättighet eller ensamrätt inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster. I LUFS regleras förfarandena m.m. för upphandling som görs av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet. I , LUF och LUFS regleras upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster vilkas värde överstiger vissa i respektive direktiv angivna tröskelvärden. Lagarna innehåller såväl bestämmelser som omfattas av direktiven, som bestämmelser som faller utanför direktivens tillämpningsområde. I 15 kap. , LUF och LUFS regleras förfarandet vid upphandlingar som helt eller delvis faller utanför tillämpningsområdet för respektive direktiv. Det gäller upphandlingar vilkas värde understiger tillämpligt tröskelvärde samt B-tjänster. Enligt praxis ska de grundläggande unionsrättsliga principerna som kommer till uttryck i EUF-fördraget tillämpas vid upphandling som inte omfattas av direktiven och som har ett samband med den gemensamma inre marknaden. 2EUT L 134, 30.4.2004 s. 1 (Celex 32004L0017). 3EUT L 216, 20.8.2010, s. 76 (Celex 32009L0081). En upphandlande myndighet eller enhet kan enligt bestämmelserna i 15 kap. i respektive lag välja mellan att genomföra en upphandling genom förenklat förfarande, urvalsförfarande eller i vissa fall enligt och konkurrenspräglad dialog. Av 15 kap. 3 § andra stycket framgår också att direktupphandling får ske i vissa angivna fall. Med förenklat förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att lämna anbud och den upphandlande myndigheten eller enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Med urvalsförfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud och den upphandlande myndigheten eller enheten bjuder in vissa leverantörer att lämna anbud. Den upphandlande myndigheten eller enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det saknas bestämmelser som närmare reglerar hur urvalet ska gå till. Vid konkurrenspräglad dialog, som får användas vid särskilt komplicerade kontrakt, får alla leverantörer ansöka om att få delta, men den upphandlande myndigheten för en dialog med de anbudssökande som bjudits in att delta i förfarandet. Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form (se 2 kap. 23 § , 2 kap. 26 § LUF och 2 kap. 31 § LUFS). Av 15 kap. 3 § andra stycket i de tre lagarna framgår att direktupphandling får användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket () respektive 3 kap. 1 § första stycket 1 LUF och 3 kap. 1 § första stycket 1 LUFS (). Direktupphandlingsgränsen är för närvarande4 således i och i LUF och LUFS. Vidare får direktupphandling användas om det finns förutsättningar att tillämpa förhandlat förfarande utan föregående annonsering som avses i 4 kap. 5–9 §§ , 4 kap. 2 och 3 §§ LUF, 4 kap. 4–10 §§ LUFS eller om det finns synnerliga skäl. 4 Enligt de tröskelvärden som gäller från (se regeringens tillkännagivande SFS 2014:5). Regeringens bedömning: Direktupphandlingsgränsen bör även i fortsättningen anges som en procentsats av det tröskelvärde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster enligt och det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster enligt LUF. Upphandling av varor, tjänster och bygg- entreprenader bör ha en gemensam direktupphandlingsgräns. föreslagna direktupphandlingsgränsen bör utvärderas när den varit i Regeringens förslag: I ska direktupphandling få användas om kontraktets värde beräknas uppgå till högst av det tröskel- värde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till , I LUF ska direktupphandling få användas om kontraktets värde beräknas uppgå till högst av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster som för närvarande uppgår till , dvs. Samma direktupphandlingsgräns som föreslås gälla för LUF ska också gälla för LUFS. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer delvis med Utredningen föreslår nominella gränsbelopp för direktupp- handling, för upphandling av varor och tjänster som om- fattas av och för upphandling av byggentrepre- nader som omfattas av , samt för upphandling av och tjänster som omfattas av LUF och för upphandling av byggentreprenader som omfattas av LUF. Remissinstanserna avseende utredningens bedömning och förslag: Några remissinstanser berör särskilt frågan om förslaget att ange direkt- upphandlingsgränserna i nominella belopp i stället för en viss procent av (), (), (), och tillstyr- ker uttryckligen förslaget i denna del. föreslår att gränsen kopplas till prisbasbelopp enligt socialförsäkrings- förutsätter att samma koppling till tröskelvärdet i lagstiftningen även ska gälla för det nya beloppet. Advokatfirman anser att direktupphandlingsgränsen bör kopplas till något slags index som i dagens regler. Några remissinstanser berör särskilt frågan om skilda direktupphand- lingsgränser för olika upphandlingsföremål. ifrågasätter att skillnaden i gränsvärde för varor och tjänster å ena sidan och byggentreprenader å andra sidan inte följer skillnaderna i tröskel- värdena och anser att frågan bör utredas vidare. kommun, ingenjörer, och Husbygg- nadsvaror vill se höjda direktupphandlingsgränser med RPS och vill se höjda gräns- värden, men anser att de bör vara gemensamma för samtliga upphand- 2013/14:133 lingsföremål. Av de remissinstanser som inte stödjer förslaget till höjda gränsvärden anser Företagarna, (BI) och att värdena bör förbli gemensamma för olika upphandlingsföremål. En klar majoritet av remissinstanserna, vilken huvudsakligen utgörs av statliga myndigheter, kommuner och landsting, tillstyrker förslaget att höja direktupphandlingsgränserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätterna i och , , , (), , , , , (), , , , , , (), Havs- och vattenmyndigheten (HaV), (), , , , , , , , Arbetsförmedlingen, Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) , Livrustkammaren och med Stiftelsen (LSH), Statens maritima muséer, , , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun och kommun, Inköp , , , läns landsting, i , , , Svenskt Vatten, (), (), (), Akademikers (), , Offentliga Inköpare (), , , , Famna – för idéburen vård och social omsorg, Partnerskap för utveckling av sociala företag (PUST), Coompanion, , Temagruppen Entreprenörskap och Företagande, Advokatfirman , Advokatfirman , Svenska Teknik och Designföretagen (STD-företagen), (), Medtech, , , – och . Överlag anses det att direktupphandling ger administrativa besparingar som lämnar resurser att satsa på de större och mer komplexa upphandlingarna. Vissa instanser, t.ex. Statskontoret och , ser dock risker för mindre konkurrens och svårigheter för nystartade företag. och Kommuner och Landsting (SKL), anser att beloppsgränserna bör höjas mer än vad som föreslagits och att de istället bör ligga på samma nivå som tröskelvärdena. SKL Kommentus Inköpscentral (SKI) förordar att man avreglerar upphandling som inte omfattas av direktiven, dvs. tar bort 15 kap. och ersätter det med förordningar på statlig nivå och reglemente på nivå kompletterat med vägledningar. Även anser att de bör höjas ytterligare. anser att gränserna är alldeles för låga och att de bör kunna bestämmas av de upphandlande myndigheterna själva eller på ett mer flexibelt sätt utifrån de upphandlande myndigheternas olika förutsättningar, t.ex. dessas omsättning. Universitets- och högskolerådet tillstyrker en höjning men tar inte ställning till beloppet. Några remissinstanser, Kammarrätten i , , Föreningen (), anser att ytterligare utredning krävs, bl.a. för att ta ställning till beloppen. anser att förslaget kräver kompletterande konsekvensbeskrivningar. Förslaget avstyrks av , , , , , , Återvinningsindustrierna, BI, och advokatbyrå (LMA). Här ser man en risk att förslaget påverkar konkurrensen negativt och försvårar för små och medelstora företag att lämna anbud och förhöjda risker för godtycke, svågerpolitik, mutor, bestickning och korruption. menar att den föreslagna höjningen försvårar för företag från andra EU-länder och därför inverkar negativt på den gränsöverskridande handeln samt även påverkar deltagande från företag från andra regioner och kommuner i . påpekar att även direktupphandlingar kräver ett förberedelsearbete, varför tidsvinsten med förfarandet är begränsat. Företagarna förespråkar en mer måttlig höjning av beloppsgränserna. Man anser att det finns berättigade behov att höja gränserna men det ska vägas mot ökad risk för korruption och godtycke och en fara att icke inarbetade företag på marknaden får begränsade möjligheter att konkurrera om kontrakten. hade mycket hellre sett ett förslag som innebär att det räcker att all upphandling under tröskelvärdena ska följa grundläggande principer och utnyttja konkurrensmöjligheterna på marknaden. Möjligtvis kompletterat med ett krav på annonsering t.ex. och kombinerat med ökad styrning från myndigheternas uppdragsgivare. Myndigheten ser vidare en risk att den höjda direktupphandlingsgränsen kommer innebära en lägre styrning på köp under den nya beloppsgränsen vilket kan medföra att fler köp, än , kommer att sakna tydliga miljö- och sociala krav. För att myndigheterna ska få full effekt av effektiviseringspotentialen i e-upphandling, så är en höjd direktupphandlingsgräns en rörelse i motsatt riktning eftersom dessa köp sannolikt inte kommer att anslutas till e-handel. anser att det finns både för- och nackdelar med en höjning och tar därför inte ställning till förslaget. Revisionen hänvisar till sin årliga rapport där det framgår att många myndigheter har svårt att tillämpa direktupphandling på ett korrekt sätt. Kammarkollegiet ser både för- och nackdelar med höjningsförslaget. Kollegiet ser en fördel i att parterna kan lägga sina resurser på de ekonomiskt värdefulla kontrakten, men också en nackdel i att konkurrensen minskar och upphandlarens ställning i organisationen försvagas. Advokatfirman (Delphi) varken tillstyrker eller avstyrker förslaget i denna del, men anser att dagens gräns för vad som är lågt värde fungerar väl. Några remissinstanser, SKL, Svenskt Vatten, och , anser att beloppen i och ska ligga på samma nivå. FMV framför att direktupphandlingsgränserna bör införas även i försvars- och säkerhetsupphandlingslagen. Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att i promemorian föreslås att direktupp- handling i ska få användas om kontraktets värde beräknas uppgå till högst av det tröskelvärde som gäller för kommuner och lands- ting vid upphandling av varor och tjänster, som uppgår till samt att direktupphandling i LUF ska få användas om kontraktets värde beräknas uppgå till högst 27 pro- cent av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster som uppgår till , dvs. Remissinstanserna avseende promemorians bedömning och förslag: , (), kommun, kommun, kommun, kommun, , , Svenskt Närings- liv, , Byggindustrier (BI), Företagarna, och Designföretagen (STD-företagen) och Advokatfirman tillstyrker förslaget att ange direktupphandlingsgränsen i en procentuell andel av tröskelvärdet. Kammarkollegiet, Statens servicecenter, , Offentliga Inköpare () och Advokatfirman (Delphi) avstyrker förslaget i denna del och föredrar ett fast belopp. Några remissinstanser berör förslaget att bibehålla ett för upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader gemensamt belopp för direkt- BI och Företagarna tillstyrker förslaget. (SFV), Kommuner och Landsting (SKL), landsting och Advokatfirman avstyrker förslaget. ordar utredningens förslag och SFV föreslår av tröskelvärdet för byggentreprenader som gräns. SKL anser att ett lägre belopp för byggentreprenader än utredningens förslag inte är acceptabelt. I likhet med utfallet av remissomgången efter utredningens förslag