prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringen anser att det materiella innehållet i exploateringsavtal bör bygga på vissa av de grundläggande principer om finansiering som finns i . En utgångspunkt bör vara att avtalen bl.a. kan reglera överlåtelser av mark som behövs för att tillgodose behovet av allmänna platser samt finansieringen av anläggande av gator och vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp (jfr innehållet i nuvarande 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL). En annan utgångspunkt bör vara att en byggherre eller fastighetsägare endast ska bekosta anläggningar i den utsträckning som det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt (jfr 6 kap. 5 § PBL). De nu nämnda utgångspunkterna för vad ett exploateringsavtal kan innehålla bör enligt regeringens uppfattning utgöra grunden för de förhandlingar som sker mellan en kommun och den byggherre eller fastighetsägare som vill genomföra ett utbyggnadsprojekt som förutsätter en detaljplan. Regeringen anser att parterna bör ha frihet att komma överens om sådana situationsberoende och individuellt anpassade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan innebära att planprocessen och bostadsbyggande och andra samhällsviktiga projekt kan effektiviseras. Lagregleringen av exploateringsavtalen blir därför en fråga om att väga behovet av förutsägbarhet och lagstöd för avtalsförhandlingar mot behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen för ett effektivt plangenomförande. Regeringen anser att ett exploateringsavtal i första hand ska kunna avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera sådana åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Detta bör framgå av PBL. Att åtgärderna ska vara nödvändiga avses i detta fall inte bara sådana åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde som behövs för att den bebyggelse som planen medger ska kunna komma till stånd. Nödvändiga åtgärder kan också omfatta åtgärder som på annat sätt är direkt föranledda av detaljplanen. Det kan således vara frågan om åtgärder som behöver vidtas utanför det område som den aktuella detaljplanen avser. Till denna kategori hör exempelvis åtgärder som behövs för att kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, t.ex. finansiering av nödvändiga avfarter eller andra investeringar i teknisk infrastruktur som är nödvändiga för att genomföra en detaljplan. I vissa fall krävs det även andra – än nu nämnda – åtgärder för att ett område ska kunna bebyggas, t.ex. att markföroreningar avhjälps. Det kan även vara frågor om att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder kan behöva vidtas i ett sammanhang för att den kvartersmark som planen möjliggör ska anses vara lämplig för bebyggelse. Det är i sådana fall naturligt att reglera också sådana frågor i ett exploateringsavtal eftersom denna typ av åtgärder utgör såväl en ekonomisk kostnad som en nödvändig förutsättning för planens genomförande. Utöver sådana frågor som rör rent ekonomiska förhållanden mellan kommunen och en byggherre eller en fastighetsägare kan ett exploateringsavtal givetvis också reglera andra förhållanden. Det gäller exempelvis frågor om bebyggelsens utformning, bl.a. genom hänvisning till gestaltningsprogram, samt utformningen av allmänna platser. Även frågor av mera administrativ karaktär kan behandlas i ett exploateringsavtal. Det kan härvid handla om tidsplanering, kontroller och garantitider för exploatörens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar, frågor om säkerheter och förfarandet vid tvister, m.m. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Det innebär att de överenskommelser som träffas i nu nämnda avseenden ska vara skäliga med hänsyn till exploateringens art och omfång samt den nytta de avtalsslutande parterna har av att detaljplanen genomförs på ett bra sätt. Vägledning om vad som avses med nytta och att åtgärderna ska stå i rimligt förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens åtagande finns i propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. s.250 f.). Tillämpat på exploateringsavtal blir reglerna om skälighet och nytta närmast komplementära till bestämmelser om vad avtalet får omfatta. Så länge byggherren eller fastighetsägaren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda. Någon möjlighet för kommunen att framtvinga ett avtal finns inte. Kravet på nytta ska normalt vara uppnått inom ramen för varje exploateringsavtal. Det kan dock hända att det för en och samma exploatering ingås flera avtal om genomförandet av en detaljplan, t.ex. på grund av att avtalsparterna vill reglera något som förbisågs vid ingåendet av exploateringsavtalet eller någon ny omständighet som har inträffat därefter. I en sådan situation kan det vara nödvändigt att bedöma åtgärdernas rimlighet i förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen utifrån alla dessa avtal. I föregående avsnitt har regeringen förordat att den kommun som har för avsikt att träffa exploateringsavtal ska ha antagit politiskt förankrade riktlinjer för sådana avtal (avsnitt 7.4.1). Riktlinjerna ska bl.a. ange de övergripande principerna för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner. Genom att det finns sådana riktlinjer kan en byggherre eller fastighetsägare, redan innan förhandlingar om ett avtal inleds, få kännedom om vilka principer som kommunen har med avseende på sådana åtgärder m.m. som en exploatör kan få bidra till. I vilken utsträckning som kommunen har för avsikt att reglera andra frågor än rent ekonomiska kan med fördel framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal bör endast få avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före det att avtalet ingås när det gäller etappvis utbyggnad En fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är om och i så fall hur ett exploateringsavtal ska kunna beakta sådana investeringar som har genomförts redan före det att en ny detaljplan antas. har föreslagit att så ska få ske i den mån den nya planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. Regeringen delar uppfattningen att det i ett sådant fall bör vara möjligt för en kommun att genom ett exploateringsavtal reglera finansieringen av redan genomförda investeringar. Investeringar som har skett i historisk tid eller investeringar som i övrigt saknar ett direkt samband med en ny detaljplan bör av naturliga skäl inte kunna finansieras genom ett exploateringsavtal. Detta bör framgå direkt av lagen. Med etappvis utbyggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbetet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kommunen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal. föreslog att bestämmelsen skulle avse sådan ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att bestämmelsen i stället bör utgå från den tidpunkt då avtalet ingås och att detta bör vara skiljelinjen för vilka åtgärder det är som kommunen får begära ersättning för. Motsvarande förhållanden som för efterhandsbetalning för genomförda investeringar bör enligt regeringens uppfattning även gälla för förskottsreglering av planerade framtida investeringar. Även när det gäller kommunens planer på att genom förskotteringar finansiera framtida investeringar kan kommunens avsikter i detta avseende med fördel framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal. Vissa frågor bör inte kunna regleras i ett exploateringsavtal har föreslagit vissa begränsningar i fråga om vad ett exploateringsavtal ska kunna innehålla när det gäller social infrastruktur. Det har förekommit att kommuner i avtal om plangenomförande, utöver kommunaltekniska anordningar som gator och vägar, även har reglerat frågor som innebär att en exploatör är skyldig att uppföra eller bidra till kostnaderna för sådana anläggningar, byggnader eller verksamheter som kommunen har ett lagstadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg. menade att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Utredningen har pekat på att denna typ av reglering inte kan ingå i ett exploateringsavtal i bl.a. och . Regeringen delar i detta avseende utredningens uppfattning. Det innebär att kostnaderna för byggnader, anläggningar eller verksamheter inom exempelvis vård, skola och omsorg inte genom ett exploateringsavtal ska kunna föras över till och finansieras av en byggherre eller fastighets- Prop. 2013/14:126 ägare. Även denna begränsning bör framgå direkt av PBL. Bestämmelserna finns i 6 kap. 40–42 §§ PBL. 7.4.3Förfaranderegler när exploateringsavtal ska ingås Regeringens förslag: Under arbetet med att ta fram en detaljplan ska berörda parter informeras om kommunens avsikt att ingå exploateringsavtal, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Informationen ska lämnas i detaljplanens planbeskrivning och i en redovisning under samrådet. förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock en större formell samordning mellan planarbete och exploateringsavtal genom att avtalen skulle behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i plane- ringsprocessen (SOU 2012:91 s. 272 ff.). förslag: Överensstämmer delvis med rege- Utredningens förslag till reglering av den formella hanteringen av exploateringsavtal är betydligt mera långtgående än regeringens. Utredningen föreslog bl.a. att ska kunna besluta att ogiltig- förklara ett exploateringsavtal som innehåller krav som går utöver bestämmelserna i (2010:900), förkortad PBL, och att sådana beslut ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol (SOU 2012:86 s. 72 ff.). Remissinstanserna: (Mark- och ) ifrågasätter om inte planprocessen kommer att fördröjas genom att frågor om exploateringsavtal ska samordnas med planprocessen i övrigt. föreslagna systemet förefaller att komplicera och fördröja hela planpro- (mark- och miljödomstolen) avstyrker den före- slagna processordningen för exploateringsavtal. Lantmäteriet anser att det finns anledning att förbättra offentlighet och insyn när det gäller exploateringsavtal, eftersom avtalen i praktiken ofta har väl så stor betydelse för berörda sakägare som själva detaljplanen. befarar att processerna kring detaljplaner försvåras om förslag till exploateringsavtal ska offentliggöras. välkomnar en reglering av exploateringsavtalet, att det blir en del av planhandlingarna och att det omfattas av krav på samråd. Länsstyrelserna i , , , , och ser en viss vinst med att exploaterings- avtal blir offentliga och följer planen vid samråd och granskning. alternativ är att ställa tydligare krav på innehåll i planens genomförande- Länsstyrelserna i och län framhåller att en lag- reglering gör spelreglerna över landet likvärdiga vilket är bra. sen i län ställer sig dock kritisk till utredningens författnings- förslag då det riskerar att avsevärt förlänga detaljplaneprocessen. styrelsen i befarar att enskilda kommer att överklaga inne- 2013/14:126 hållet i exploateringsavtalet i samband med överklagandet av detaljpla- Det kommer att leda till onödiga förseningar i planprocessen. De kommuner som har yttrat sig är i huvudsak negativa. kommun anser att det är bra att avtalsförslag tas fram tidigt i processen men anser att det ter sig märkligt att avtalsförslag ska vara föremål för samråd och granskning. Kommunen befarar att förslagen kan leda till en risk för oönskade överklaganden vilket skulle försena processen och mot- verka byggandet av fler bostäder. kommun avstyrker förslaget och anser att kommunen i detaljplanens genomförandebeskrivning kan ut- veckla och redovisa vilka krav som kommer att ställas på byggherren i kommun ser inte vinsten med att exploa- teringsavtal ska offentliggöras och omfattas av kravet på samråd. civilrättsliga exploateringsavtalet baseras på förhandlingar mellan parter- na och kan därmed inte likställas med de offentliga dokumenten i plan- kommun anser att förslaget kommer att förlänga plan- genomförandet eftersom många frågor som prövas i exploateringsavtal inte är klara i tidiga skeden. kommun anser att det måste anses tveksamt att offentliggöra ett icke tecknat civilrättsligt avtal. avstyrker att exploateringsavtalen ska vara synliga för allmänheten redan vid samråd och granskning. sekvenserna av ett exploateringsavtal bör i stället beskrivas tydligt i detaljplanering handlar om att fastställa strukturer och rättigheter, men också om att klara ut olika ekonomiska frågor. civilrättsligt avtal som bör stå fritt från planen. Att genomförandet av de- taljplanen ska framgå av planbeskrivningen regleras redan i PBL. kommun anser att det är onödigt att samråda om ett utkast till exploa- kommun framhåller att exploateringsfrågorna be- arbetas under planprocessen och att de inte kan vara låsta innan planen nått sin slutliga form. Även Kommuner och Landsting samt bl.a. Ale kommun och kommun konstaterar att det redan finns ett dokument i planprocessen, planbeskrivningen, som ska redovisa hur planen ska genomföras. Att blanda in civilrättsliga avtal i planprocessen skulle medföra ytterligare handläggningsmoment och riskera att fördröja planprocessen i onödan. kommun ser positivt på att exploateringsavtalen blir mer offent- liga så att konsekvenser för berörda fastighetsägare och själva plan- genomförandet går att beskriva på ett lättbegripligt sätt för alla parter. framhåller att det är viktigt att kommunen så tidigt som möjligt tydliggör sina avsikter med ett exploateringsavtal, för att komma bort från den situation som ofta uppstår där exploate- ringsavtalets villkor presenteras i ett mycket sent skede. nnyttiga Bostadsföretag och Arkitekter avstyrker förslaget som riskerar att fördröja planprocessen. ges Byggindustrier anser att utredningens resonemang och förslag kring förfarandereglerna kring exploateringsavtal inte är helt lätta att följa. att öka bostadsbyggandet är det önskvärt att minska detaljeringsgraden Att intimt koppla samman detaljplan och exploate- ringsavtal blir i praktiken att detaljreglera detaljplaner än mer. Länsstyrelserna i , , , och delar utredningens uppfattning att exploateringsavtal, om de lagregleras, bara ska kunna överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. kommun avstyrker att kommunens beslut om exploateringsavtal ska kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. En möjlighet att överpröva exploateringsavtal kommer påtagligt att försena plangenomförandet. Om en sådan möjlighet införs måste kommunen avvakta med antagandet av planen till dess att överklagandetiden, alternativt överklagandeprocessen, avgjorts. Skälen för regeringens förslag: Vad en detaljplan ska innehålla finns reglerat i 4 kap. PBL. Av 4 kap. 31 § PBL framgår att det tillsammans med planen ska finnas en planbeskrivning som ska redovisa hur detaljplanen ska förstås och genomföras. Enligt 4 kap. 33 § PBL ska planbeskrivningen bl.a. redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som krävs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Planbeskrivningen ska vidare innehålla de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. Hur arbetet med att ta fram detaljplaner ska ske finns reglerat i 5 kap. PBL. Innan kommunen antar en detaljplanen ska planen föregås av samråd med bl.a. berörda fastighetsägare varvid dessa har möjlighet att framföra sina synpunkter. Vid samrådet ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Fastighetsägarna ska också ges tillfälle att granska detaljplanen och har då möjlighet att återigen framföra synpunkter på planen. Efter kommunens beslut att anta en detaljplan finns det möjlighet att överklaga beslutet. Offentlighet, insyn och delaktighet är således viktiga delar av planprocessen. De som är berörda av en detaljplan ska också på ett enkelt sätt kunna utläsa vilka konsekvenser som planen kommer att få vid ett genomförande av en detaljplan. En viktig del av plangenomförandet regleras emellertid inte inom ramen för den lagreglerade planprocessen. Det gäller just exploateringsavtalen vars innehåll självfallet inte enbart kommer att påverka förhållandena mellan kommunen och exploatören utan också, direkt och/eller indirekt, beröra relationen gentemot tredje man – bl.a. mot fastighetsägare och andra berörda sakägare. Detta medför att stora delar av plangenomförandet inte kommer att redovisas i detaljplanens planbeskrivning och att exploateringsavtalen inte kommer omfattas av insyn. Exploateringsavtalen förhandlas således fram vid sidan om den ordinarie planläggningsproceduren och bekräftas i slutändan enbart och direkt genom ett formellt godkännande av den nämnd i kommunen som har ansvar för exploateringsverksamheten. Ett sådant beslut kan dessutom enbart bli föremål för prövning enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. nämnda förhållanden är enligt regeringens uppfattning självfallet inte helt tillfredsställande. Det grundläggande syftet med en lagreglering av exploateringsavtalen är att skapa en bättre förutsägbarhet och en bättre balans mellan de avtalsslutande parterna. Regeringen anser emellertid också att en lagreglering av exploateringsavtalen bör syfta till att tydliggöra exploate- 2013/14:126 ringsavtalens konsekvenser för tredje man. Det föreligger således enligt regeringens uppfattning ett legitimt intresse även från allmänhetens sida om ökad insyn och offentlighet i många av dessa frågor. av förfarandet kring exploateringsavtalen bör tillförsäkra allmänheten rimlig insyn i avtalens villkor och utformning. Regeringen anser att en planeringsprocess som inbegriper en ökad offentlighet och insyn i plangenomförandefrågor bör kunna medföra en ökad förståelse för planläggningens förutsättningar och för konsekven- serna av genomförandet. Den torde också kunna skapa bättre förutsätt- ningar för en ökad delaktighet i planläggningen och därmed också med- föra att kommunens beslut om antagande av detaljplaner kan genomföras utan att besluten blir föremål för överklagande i lika stor utsträckning Enligt regeringens uppfattning kan en lagreglering av exploa- teringsavtalen bidra till en sådan önskvärd utveckling. I avsnitt 7.4.1 har regeringen föreslagit att en kommun som avser att genomföra en detaljplan med stöd av ett exploateringsavtal ska ha antagit riktlinjer för sådana avtal. Sådana riktlinjer utgör grunden för de indivi- duella avtal om plangenomförande som kommunen har för avsikt att Riktlinjerna skapar förutsägbarhet för den enskilde byggherre eller fastighetsägare som vill exploatera ett markområde. De ger också de övriga som är berörda av en detaljplaneläggning information om kommu- nens grundläggande och översiktliga principer och utgångspunkter när det gäller genomförande av en detaljplan. Regeringen anser att även den fortsatta hanteringen av exploaterings- avtalen, dess förekomst och innehåll, bör bli föremål för ökad insyn. förslag i denna riktning som har lämnat avser bl.a. att förslag till exploateringsavtal ska finnas tillgängligt vid samråd om och vid granskning av en detaljplan. har bl.a. föreslagit att ska kunna överpröva kommunala beslut om exploateringsavtal och i vissa fall helt eller delvis upphäva av- nämnda förslag har emellertid blivit utsatt för omfattande kritik Denna grundar sig bl.a. på att avtalsförhand- lingar till sin karaktär är en process som i första hand berör de avtals- slutande parterna, dvs. kommunen och exploatören. ling i varje skede skulle bli föremål för en helt öppen och transparent hantering med möjlighet till full insyn i varje detalj i processen skulle påtagligt försvåra eller omöjliggöra reella förhandlingar. med också undanröja möjligheterna att finna lämpliga former för ett rationellt genomförande av en detaljplan. Den nya roll som Byggkravs- utredningen föreslagit att ska få har vidare bl.a. ansetts av- vika mot roll i planeringsprocessen i övrigt. serna anses inte heller ha tillräcklig kompetens när det gäller plangenom- Planeringsprocessen anses inte heller gynnas av att läns- styrelsen i ett sent skede ska kunna ingripa mot ett exploateringsavtal. Regeringen delar den kritik som riktats mot utredningarnas förslag i Regeringen anser i stället att det behov av ökad insyn m.m. som påtalats bör kunna tillgodoses på ett annat sätt. uppfattning är den naturliga hemvisten för frågor som berör en detalj- plans genomförande den planbeskrivning som enligt 4 kap. 31 § PBL ska finnas tillsammans med planen. Som nämnts ska planbeskrivningen redo- visa hur planen är avsedd att genomföras. Det innebär bl.a. att den ska beskriva de ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägare och andra berörda. Av 5 kap. 13 § PBL framgår att kommunen vid samrådet ska redovisa planförslaget och skälen för förslaget samt det planeringsunderlag som har betydelse. Regeringen anser att nu nämnda bestämmelser bör kompletteras på ett sådant sätt så att det ska framgå vid samrådet om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal med anledning av planens genomförande. Handlingarna ska även redovisa exploateringsavtalets huvudsakliga innehåll. De ska också i övrigt redovisa konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera exploateringsavtal. Som framgår av avsnitt 6.6 respektive avsnitt 10 anser regeringen att förslag, att ska få en utökad roll när det gäller att bevaka frågor som har anknytning till innehållet i framförhandlade exploateringsavtal, inte bör genomföras. har å sin sida redovisat förslag beträffande lantmäterimyndighetens roll i samband med innehållet i exploateringsavtalen. Utredningen föreslår bl.a. att lantmäterimyndigheten under samrådet särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal är förenliga med föreslagna nya bestämmelser om exploateringsavtal samt att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska yttra sig över förslag till exploateringsavtal som strider mot de nya bestämmelserna. Även denna reglering har under remisshanteringen utsatts för kritik. Regeringen anser att den framförda kritiken bör medföra att förslag enbart bör genomföras till viss del. Enligt 5 kap. 11 § PBL ska kommunen i arbetet med att ta fram ett program eller förslag till en detaljplan samråda med bl.a. och lantmäterimyndigheten. De nämnda myndigheterna är de enda statliga myndigheter som kommunen generellt ska samråda med vid utarbetande av detaljplaner med det som går under benämningen normalt planförfarande. Regeringen har tidigare i avsnitt 6.6 och 7.3 redovisat att har föreslagit att lantmäterimyndigheten under samrådet särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal ska vara förenliga med de närmare bestämmelser som föreslås om sådana avtals materiella innehåll.