prop · H103110 · 2014-03-17 00:00:00 — 2012/13:45), har regeringen föreslagit förändringar som syftar till mera enhetliga regler när det gäller överklagande inom förvaltningsprocessen. Inför omorganisationen av polisen bör på motsvarande sätt överklaganderegler som avviker från vad som normalt gäller för förvaltningsbeslut ändras. Ett viktigt skäl för enhetliga regler är att detta underlättar både för den beslutande myndigheten och för den enskilde. Om reglerna skiljer sig åt för olika ärendetyper – och det inte finns något naturligt skäl för en sådan skillnad – finns det bl.a. risk för att felaktiga uppgifter om överklagande kan orsaka den enskilde onödigt besvär och rättsförluster. Utgångspunkten bör vara att överklaganderegler som avviker från gängse principer bör finnas endast i de fall där detta är motiverat på grund av polisverksamhetens särart eller av något annat särskilt skäl. Regeringens förslag: beslut ska som huvudregel överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller läm- nar dem utan invändningar. anför att avsaknaden av uppgifter om hur många beslut som överklagas till gör det svårt att bedöma hur stor betydelse ändringarna i instansordning får för Domstolar. Kammarrätten i delar uppfattningen att de tillkommande målen till de allmänna förvaltningsdomstolarna inte kommer vara många eller särskilt ofta förekommande men påpekar att de ändå ökar den totala arbetsbelastningen just av det skälet att de inte förekommer särskilt ofta. Förvaltningsrätten i kan inte se att ändringarna kommer att medföra någon direkt ökad belastning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. i anför att de ärenden som föreslås överklagas till förvaltningsrätt är mycket sällsynta. Skälen för regeringens förslag Överklagande till har historiska rötter var högsta polismyndighet i länet. ansvarade dessutom för tillsynen över polisverksamheten. Före de omfattande processreformerna i allmän förvaltningsdomstol (bl.a. förskjutningen av tyngdpunkten i prövningen till första instans och införandet av tvåpartsprocess) var det vanligt att beslut som meddelats av en förvaltningsmyndighet först överprövades av innan de överklagades till domstol. Detta gällde även vissa beslut av polismyndighet. roll som mellaninstans mellan den beslutsfattande myndigheten och allmän förvaltningsdomstol har dock successivt tagits bort på de flesta områden. I en del äldre författningar finns det emellertid fortfarande regler om att vissa beslut som fattas inom polisorganisationen ska överklagas till . När ett ärende överklagas till gäller förvaltningslagens regler om handläggningen, medan en allmän förvaltningsdomstol tillämpar förvaltningsprocesslagen (1971:291). I allmän förvaltningsdomstol har den enskilde större möjligheter att få sin sak prövad vid en muntlig förhandling. Dessutom är den myndighet som först beslutade i saken den enskildes motpart i processen (7 a § förvaltningsprocesslagen). En tvåpartsprocess anses innebära fördelar både för den enskilde och för det allmänna, bl.a. genom att en sådan process ger bättre förutsättningar för att en fråga blir allsidigt belyst. Rätten ska också se till att ett mål blir så utrett som saken kräver och verka för att nödvändig komplettering av utredningen görs. Rätten har även möjlighet att själv hämta in kompletterande utredning (8 § förvaltningsprocesslagen). Regeringen har föreslagit att rättens utredningsansvar ska förtydligas (prop. 2012/13:45 s. 113). Ett beslut i allmän förvaltningsdomstol får som regel överklagas, men i de flesta fall krävs det prövningstillstånd för ett överklagande till kammarrätten. Överklagande till allmän förvaltningsdomstol ska vara huvudregeln har det ansetts att instansordningen ska bygga på en funktionsfördelning mellan beslutsmyndigheter på skilda nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans. Inom det förvaltningsrättsliga området fattar i många fall en förvaltningsmyndighet det första beslutet. Tyngdpunkten inom förvaltningsrätten ligger hos denna förvaltningsmyndighet, som också är skyldig att ompröva sitt beslut när det finns skäl att ändra beslutet (27 § förvaltningslagen). Detta gäller dock endast vissa typer av beslut inom polisorganisationen, eftersom 8–30 §§ förvaltningslagen inte gäller i polisens brottsbekämpande verksamhet. Reglerna om att beslut av en polismyndighet överklagas till har som framgått historiska rötter. Någon systematisk genomgång har inte gjorts av vilka regler som gäller för överklagande av förvaltningsbeslut inom polisorganisationen, utan det har främst varit i samband med andra lagändringar som frågan om överklagandeinstans har väckts. Reglerna om som överklagandeinstans för beslut inom polisorganisationen har på detta sätt successivt ersatts med regler om överklagande till allmän förvaltningsdomstol (se bl.a. prop. Det fåtal lagar som föreskriver att en polismyndighets beslut alltjämt överklagas till bör som huvudregel ändras så att besluten i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De skäl som ursprungligen låg bakom att beslut av en polismyndighet skulle överklagas till har inte längre bärkraft, eftersom uppgifter när det gäller polisverksamheten i princip har upphört. Vidare innebar den allmänna förvaltningsrättsreformen att man införde ett system där en förvaltningsmyndighets beslut normalt överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kammarrättens roll är främst att överpröva förvaltningsrättens avgöranden. är sista instans och har som huvuduppgift att skapa vägledning för rättstillämpningen, dvs. att vara prejudikatinstans. Denna instansordning bör enligt regeringens mening gälla även för beslut fattade av och Säkerhetspolisen. Något allmänt behov av en mellaninstans mellan dessa myndigheter och allmän förvaltningsdomstol finns inte. Mot den bakgrunden bör som huvudregel beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till . Ändringar med den innebörden bör därför göras i överklagandereglerna i 8 a § lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd, 22 § lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse, 8 § lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg och 12 § lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. När det gäller 9 a § lagen (1938:121) om hittegods kan noteras att den överklagandebestämmelsen föregicks av ett förslag om att polismyndighetens beslut skulle överklagas till allmän förvaltningsdomstol (prop. 1984/85:215 s. 15 f.). Trots att förslaget fick ett positivt remissutfall valde regeringen att frångå detta, sedan Kammarrätten i påpekat att ersättningsfrågor enligt 3 § lagen om hittegods i vissa fall kan bli föremål för prövning vid allmän domstol. Olägenheten med att skapa en reglering där en viss fråga i ett ärende om hittegods prövas av allmän domstol och en annan fråga i samma ärende prövas av allmän förvaltningsdomstol ledde till att det i stället infördes en regel om överklagande till , som också skulle vara slutinstans. Då fanns en generell regel i 8 kap. 1 § polisförordningen (1984:730) som angav att polismyndighets beslut överklagades till . Som tidigare anförts har dock inte längre samma roll när det gäller polisverksamheten. Det rör sig också om ett fåtal ärenden, om ens några. Med hänsyn till detta, och till att frågor som härrör från ett och samma ärende kan prövas av olika organ, bör även 9 a § lagen om hittegods ändras så att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till . Reglerna i lagen om sjöfynd och lagen om hittegods innebär att polismyndighetens beslut får överklagas till men att beslut inte får överklagas. I övriga berörda lagar föreskrivs att beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol men att det krävs prövningstillstånd i kammarrätten. Frågan är då om det i konsekvens med dagens reglering bör införas ett fullföljdsförbud till kammarrätten när det gäller överklagande enligt lagen om sjöfynd och lagen om hittegods eller om det är tillräckligt med krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Det är svårt att se något sakligt skäl att särbehandla just dessa beslut. Verksamhetens särart motiverar inte heller regler som avviker från de gängse inom förvaltningsprocessen. Den lämpligaste lösningen är således att förvaltningsrättens beslut får överklagas men att det bör krävas prövningstillstånd i kammarrätten. Ett skäl för att behålla särskilda regler om överklagande till kan vara att är överklagandeinstans i förhållande även till andra myndigheter enligt samma lagstiftning. Så är bl.a. fallet när det gäller reglerna om överklagande till i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. I 10 kap. 5 § den lagen föreskrivs att ett beslut av en räddningsledare om fullgörande av tjänsteplikt enligt 6 kap. 1 § eller om ingrepp i annans rätt enligt 6 kap. 2 § får överklagas till . 2013/14:110 annat exempel är 11 kap. 6 § begravningslagen (1990:1144), där bl.a. beslut av eller av en polismyndighet överklagas till . Eftersom även företrädare för andra myndigheter än polisen berörs av reglerna i fråga finns det i dessa fall skäl att behålla nuvarande reglering av överklagande. finner det svårt att bedöma vilken betydelse ändringarna får för Domstolar, medan Kammarrätten i menar att även om de tillkommande målen inte kommer vara många så ökar den totala arbetsbelastningen. Enligt i är de ärenden som föreslås överklagas till förvaltningsrätt mycket sällsynta. Enligt uppgifter som inhämtats under hand från Länsstyrelserna i , och har dessa länsstyrelser tillsammans endast handlagt en handfull ärenden av de aktuella måltyperna. Regeringen gör därför samma bedömning som Förvaltningsrätten i , nämligen att förslagen inte kommer medföra någon direkt ökad belastning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Mot bakgrund av att antalet ärenden är så pass få anser regeringen att de föreslagna ändringarna inte kommer att påverka domstolarna nämnvärt. Regeringens förslag: Regeln om överklagande till regeringen enligt lagen om hotell- och pensionatrörelse ska upphävas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Vid genomgången av författningar som behöver ändras i samband med den nya polisorganisationen har det uppmärksammats att regeln i 22 § andra stycket lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse om överklagande till regeringen av beslut enligt 13 § samma lag behöver ändras. Eftersom den materiella regel som den hänvisar till, 13 §, upphävdes 1980 saknar överklaganderegeln innebörd. Den bör därför upphävas. Polisens behandling av personuppgifter Polisdatalagen (2010:361) gäller vid behandling av personuppgifter i po- brottsbekämpande verksamhet vid och polis- myndigheterna samt i polisiära verksamhet. gen gäller i stället för personuppgiftslagen (1998:204), men hänvisar till ett antal bestämmelser i personuppgiftslagen som alltså gäller vid be- handling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. För den personuppgiftsbehandling som inte avser brottsbekämpande verksamhet, exempelvis tillståndsgivning eller mer renodlad övervakning och ordningshållande verksamhet, gäller personuppgiftslagen. är enligt 2 kap. 4 § polisdatalagen personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför och den behandling som utförs i polisens verksamhet vid . Varje polismyndighet är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför. I polisdatalagen anges för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet. Ändamålen delas in i primära och sekundära, där de primära avser behandling av personuppgifter för att tillgodose de behov som finns inom polisens brottsbekämpande verksamhet och de sekundära anger när personuppgifter, som får behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet, får användas i andra delar av polisens verksamhet eller lämnas ut till andra myndigheter eller organisationer för dessas behov. De primära ändamålen är uttömmande angivna i 2 kap. 7 § polisdatalagen. Personuppgifter får enligt den bestämmelsen behandlas om de behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. De sekundära ändamålen regleras i 2 kap. 8 § polisdatalagen. Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos , , och eller hos utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Personuppgifter får vidare behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i polisens handräckningsverksamhet eller, om det finns särskilda skäl, att tillhandahålla information i annan verksamhet som polisen ansvarar för. Personuppgifter får även behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i verksamhet hos för att förebygga brott och upprätthålla säkerheten, eller i en myndighets verksamhet i övrigt, om polisen är skyldig att bistå myndigheten med viss uppgift, eller informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott. Uppgifter som behandlas för ett primärt ändamål får även behandlas om det är nödvändigt för att lämna information till och regeringen samt, i den utsträckning det finns en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning, till andra. I ett enskilt fall får personuppgifter behandlas genom att lämnas ut även för något annat ändamål, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). I 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen finns sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till svenska myndigheter. För uppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet finns särskilda och mer begränsande regler i 3 kap. polisdatalagen. Avgörande för om uppgifter ska anses gemensamt tillgängliga är hur många personer som har rätt att ta del av dem. Uppgifter som endast ett fåtal personer har rätt att ta del av anses inte 2013/14:110 som gemensamt tillgängliga. Vid bedömning av om en uppgift har gjorts gemensamt tillgänglig saknar det betydelse hur många personer som rent faktiskt tar del av de aktuella uppgifterna. , polismyndigheter, , , , och får medges direktåtkomst till personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet som gjorts gemensamt tillgängliga. Register som regleras särskilt i polisdatalagen Några register regleras särskilt i 4 kap. polisdatalagen. Det är register över DNA-profiler, dvs. , utredningsregistret och spårregistret samt fingeravtrycks- och signalementsregister, penningtvättsregister och det internationella registret. Det är som för dessa register och för dem gäller särskilda bestämmelser om ändamål, gallring och direktåtkomst. Det finns några registerförfattningar som reglerar enskilda register som för helt eller delvis inom ramen för polisens brottsbekämpande verksamhet men som har undantagits från polisdatalagens tillämpningsområde. Det gäller lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2006:444) om passagerarregister och lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister. Lagen gäller inte heller när personuppgifter behandlas i polisens vapenregister enligt vapenlagen (1996:67), om inte annat anges i den lagen. för även ett register över efterlysta personer enligt efterlysningskungörelsen (1969:293), ett register över förelägganden av ordningsbot enligt förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot och är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter enligt förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Vidare för några register som inte är närmare reglerade i författning, exempelvis passregistret, eller som över huvud taget inte är författningsreglerade. De sistnämnda förs med stöd av personuppgiftslagen. Behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet I 5 kap. polisdatalagen finns bestämmelser om behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet. Dessa bestämmelser reglerar framför allt ändamålen för Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling, som delvis avviker från regleringen för den övriga polisen. Det finns även särskilda bestämmelser om bevarande och gallring. När det gäller behandlingen av känsliga uppgifter, utlämnande av personuppgifter och uppgiftsskyldighet gäller samma bestämmelser som för polisen i övrigt. Säkerhetspolisen är enligt 5 kap. 5 § personuppgiftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som Säkerhetspolisen utför. Polisens tillgång till andra myndigheters uppgifter Polisens tillgång till uppgifter som andra myndigheter förfogar över reg- leras i respektive myndighets registerförfattning eller i författningar som reglerar särskilda register som förs av andra myndigheter. finns bl.a. i lagen (1998:527) och förordningen (1998:1234) om det stat- liga personadressregistret, lagen (2005:787) och förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, kustbevakningsdatalagen (2012:145) och kustbevakningsdataförord- ningen (2012:146), förordningen (1967:502) om utdrag ur folkbokfö- ringsdatabasen i och för utredning om brott m.m., förordningen (1998:1229) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga, förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skattever- kets folkbokföringsverksamhet, förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet, förordningen (2001:682) om be- handling av personuppgifter inom kriminalvården och förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. 8.2 behandling av personuppgifter Regeringens förslag: ska vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför och den behandling som utförs i polisiär verksamhet vid . ska föra de författningsreglerade register som förs av och de lokala polismyndigheterna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om behandling av uppgifter i penningtvättsregister och det internationella registret. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I betänkandet behandlas inte frågan om närmare föreskrifter när det gäller penningtvättsregister och det internationella registret. I betänkandet föreslås att ska anges i något fler bestämmelser än vad regeringen föreslår. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte över förslaget. Datainspektionen delar i allt väsentligt de bedömningar som kommittén har gjort beträffande nödvändiga ändringar i polisdatalagen i och med införandet av den nya organisationen för polisen. påpekar att brottsutredningar hör till myndighetens kärnverksamhet och att i den verksamheten är såväl anställda inom myndigheten som polismän involverade. Någon uppdelning av personuppgiftsansvaret beroende på vem som hanterar uppgiften eller vilket system som används är därför enligt myndigheten inte möjlig i myndighetens integrerade verksamhet. Skälen för regeringens förslag Polisens personuppgiftsbehandling i den brottsbekämpande verksamheten regleras framförallt i polisdatalagen, som trädde i kraft . Syftet med lagen är att skapa en teknikneutral reglering som fungerar som en ram för polisens personuppgiftsbehandling utan att i detalj reglera formerna för behandlingen. Polisens personuppgiftsbehandling har således varit föremål för en genomgripande översyn och det finns därför inget behov av att se över den materiella regleringen. Lagen måste dock anpassas till att och de 21 polismyndigheterna samt () blir en myndighet och att Säkerhetspolisen bryts ut ur och bildar en fristående myndighet. Polisdatalagen bör liksom gälla i all polisens brottsbekämpande verksamhet, vilket innebär att den bör gälla för behandling av personuppgifter vid och i den polisiära verksamheten vid . Regeringen återkommer i avsnitt 8.4.3 till i vilken utsträckning polisdatalagen bör vara tillämplig i verksamheten vid SKL. Vad som bör gälla i Säkerhetspolisens verksamhet redovisas i avsnitt 8.5. är personuppgiftsansvarig för den behandling som myndigheten utför, förutom den behandling som sker vid . Styrelsen är även ansvarig för den behandling som utförs i polisens verksamhet vid , medan de lokala polismyndigheterna är personuppgiftsansvariga för den behandling som respektive myndighet utför. och varje polismyndighet ska utse ett eller flera personuppgiftsombud. Vad som gäller för framgår av avsnitt 8.4.2. Att bör vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför är självklart, liksom att myndigheten också bör vara personuppgiftsansvarig för de register som förs av och som regleras särskilt, antingen i 4 kap. polisdatalagen eller i annan lagstiftning. bör på samma sätt som vara skyldig att utse ett eller flera personuppgiftsombud. Vem som bör ansvara för den behandling som utförs i polisiär verksamhet vid är en mer komplicerad fråga. När inrättades var myndigheten ansvarig för den polisverksamhet som var en del av myndighetens samlade verksamhet och myndigheten omfattades inte av den gamla polisdatalagen (1998:622), eftersom den är en åklagarmyndighet. För att skulle kunna bedriva kriminalunderrättelseverksamhet ändrades den gamla polisdatalagen och gjordes tillämplig på myndigheten från . Den polisiära verksamheten vid bedrivs av polispersonal som Ekobrottskansliet vid har ställt till myndighetens förfogande. Det är också som leder den verksamhet vid som bara får utövas av anställda inom polisen (6 § 7 förordningen [1989:773] med instruktion för ) och som är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker med stöd av polisdatalagen 2002/03:144 s. 17). Enligt förarbetena till den nu gällande polisdatalagen bör som huvudregel gälla att den myndighet som utför själva behandlingen också ska ha personuppgiftsansvaret för den. Någon förändring beträffande personuppgiftsansvaret vid ansågs dock inte motiverad (prop. 2009/10:85 s. 93). påpekar att någon uppdelning av personuppgiftsansvaret – beroende på vem som hanterar en uppgift eller vilket system som används – inte är möjlig i myndighetens integrerade verksamhet. Regeringen anser inte att det i detta sammanhang finns skäl att se över fördelningen av personuppgiftsansvaret vid . ska föra de register som förs av Som framgår av avsnitt 8.1 för en mängd olika register inom ramen för polisens brottsbekämpande verksamhet. Registren över DNA-profiler, fingeravtrycks- och signalementsregister, penningtvättsregister samt det internationella registret regleras särskilt i polisdatalagen. Andra register som är författningsreglerade är misstankeregistret, belastningsregistret, , passagerarregistret och det allmänna spaningsregistret. Som kommittén föreslår bör det vara som för dessa register. Vad som ska gälla för vapenregistren behandlas i avsnitt 9.3.1. Under lagstiftningsarbetet har framkommit att det bl.a. med anledning av den nya polisorganisationen kan finnas behov av att se över ändamålsbestämmelserna i flera av registerförfattningarna, däribland misstanke- och belastningsregistret. Den frågan får dock utredas i annat sammanhang. När det gäller penningtvättsregister och det internationella registret gör regeringen följande överväganden. Enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism är verksamhetsutövare som omfattas av lagen skyldiga att granska ekonomiska transaktioner för att kunna upptäcka sådana transaktioner som kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Uppgifter om omständigheter som tyder på detta ska lämnas till .