prop · H2031d18 · 2014-10-23 00:00:00 — Internationell dialog och erfarenhetsutbyte skapar bättre förutsätt- ningar att möta gemensamma globala utmaningar. Universitet och högskolor bör därför bedriva ett fortsatt aktivt arbete med internationalisering inklusive ökad rörlighet för studenter, forskare och annan personal men också för att öka de internationella inslagen i utbildningen i . Hinder för inter- nationalisering bör identifieras och så långt som möjligt undanröjas. Många länder har satsat kraftfullt på högre utbildning. Enligt märks utbyggnaden av högskoleutbildning särskilt väl bland yngre personer (25–) där andelen med minst tre års högskoleutbildning har ökat stadigt . har utbildningsmarknaden också blivit allt mer inter- nationell, med ett ökat antal studenter som genomför hela eller delar av sin högskoleutbild- ning utomlands. Ökad internationell rörlighet bland studenter och lärare har länge varit en prioriterad fråga både inom det europeiska samarbetet och i många . Inom Bolognaprocessen har en mobilitets- strategi fastställts med målet att av de personer som tar en examen ska ha tillbringat en studie- eller praktik- period utomlands. Motsvarande mål för högskoleutbildning har också fastställts av EU. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 Bland svenska förstagångsexaminerade /13 var det som hade gjort någon form av utbyte utomlands innan de tog examen. Tydligare förutsättningar för universitets och högskolors fortsatta deltagande i internationella utbildningssamarbeten I råder avgifts- frihet för högskoleutbildning vid statliga universitet och högskolor. lagfästes denna huvudprincip genom en ny bestämmelse i 4 kap. 4 § första stycket högskolelagen (1992:1434) som gäller för statliga universitet och högskolor. I bestämmelsen anges att utbild- ningen ska vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i . I andra stycket i samma paragraf anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för studenter som inte är medborgare i de stater som anges i första stycket (s.k. tredjelandsmedborgare). Regeringen har i förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor meddelat sådana föreskrifter för tredjelands- medborgare. har i två beslut (reg. nr 31-176-13 och 31-245-13) funnit att det stred mot högskolelagens bestämmelse om avgiftsfri högskoleutbildning att ett svenskt universitet ställde som krav vid antagning till sådan utbildning att studenterna betalade avgift till ett konsortium i vilket och ett antal utländska lärosäten ingick, trots att inte tog del av avgiften. Ett av ämbetets beslut föregicks av ett beslut av (dnr 2011-01900.305-00). Med beaktande av högskolelagens bestämmelse om avgiftsfrihet och gällande föreskrifter på studiestödsområdet bedömde nämnden att merkostnadslån för undervisningsavgift inte kunde lämnas för aktuella avgifter. Nämnda beslut av Universitetskanslers- ämbetet har visat att det finns en otydlighet i utformningen av 4 kap. 4 § högskolelagen. Den tolkning som har gjort riskerar att leda till att svenska lärosäten hamnar utanför ett utbildningssamarbete med andra länder och att svenska statliga universitet och högskolor därmed förlorar i attraktivitet. Mot denna bakgrund har en promemoria utarbetats inom , i syfte att genom författningsändringar klargöra förut- sättningarna för svenska lärosätens deltagande i aktuella utbildningssamarbeten. Promemorian har remissbehandlats. I nedanstående avsnitt redogörs för ärendet och dess beredning, remissynpunkter och regeringens skäl för författningsförslaget. Regeringens förslag: En avgift som betalas för att en student ska delta i utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inom ramen för ett avtal om utbildningssamarbete mellan ett statligt universitet eller en statlig högskola och ett utländskt lärosäte ska inte omfattas av högskolelagens bestämmelse om att utbildning ska vara avgiftsfri. Detta gäller om avgiften 1.inte tillfaller eller högskolan, 2.inte avser den del av utbildningen som anordnas av eller högskolan. Bestämmelsen ska träda i kraft . Ärendet och dess beredning: En promemoria om avgifter inom ramen för ett utbildnings- samarbete inom högskoleutbildning (U2014/3798/UH) har utarbetats inom (). En sammanfattning av promemorian finns i bilagan. Den innehåller en bedömning i fråga om vad som inte är en studieavgift vid utbildnings- samarbeten med utländska lärosäten och förslag till en ändring i högskolelagen som möjliggör att frågan regleras i förordning. Promemorian har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildnings- departementet (U2014/3798/UH). Promemorians förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som inte är en avgift för utbildningen när en student deltar i utbildning inom ramen för ett utbildningssamarbete med ett utländskt lärosäte. Promemorians bedömning: En avgift som betalas för att en student ska delta i utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inom ramen för ett avtal om utbildningssamarbete mellan ett universitet eller en högskola och ett utländskt lärosäte är inte en avgift för utbildning på grundnivå eller avancerad nivå vid eller högskolan om 1.avgiften inte tillfaller lärosätet, och 2.inte avser utbildning som anordnas av eller högskolan. Remissinstanserna: En majoritet av remiss- instanserna som svarat på remissen, bl.a. Universitets- och högskolerådet, och en majoritet av universiteten och högskolorna tillstyrker eller ställer sig positiva till förslaget. Universitets- och högskolerådet anser att det är positivt att regeringen har arbetat fram en lösning för att möjliggöra för svenska lärosäten att delta i inter- nationella samarbetsprogram och att de före- slagna ändringarna möjliggör för svenska lärosäten att även i fortsättningen delta i konsortier på samma villkor som lärosäten i andra länder. universitets- och högskole- förbund ser det som positivt att det lämnas förslag för att lösa det aktuella problemet. välkomnar försöken att hitta lösningar på det uppkomna problemet med internationella samarbeten och studieavgifter. ser positivt på ett förslag som innebär att svenska lärosäten kan delta i internationella utbildningssamarbeten även tillsammans med utländska lärosäten som tar ut studieavgifter av studenter. betonar det positiva i arbetet med att underlätta internationalisering av utbildning genom att anpassa de nationella regelverken. Remissinstanserna har framfört följande när det gäller alternativa lösningar med stipendier och bidrag. lyfter fram möjligheten att införa stipendier för att täcka de studieavgifter som studenter måste betala till utländska lärosäten för studier inom ramen för gemensamma utbildningsprogram. Universitets- och högskolerådet anser att regeringen bör pröva möjligheten till stipendier och bidrag för de studenter som behöver betala avgifter för att delta i utbildningssamarbeten där svenska och utländska lärosäten ingår. konstnärliga högskola välkomnar att det har utarbetats ett förslag som underlättar för svenska universitet och högskolor att ingå samarbeten med utländska lärosäten som tar ut avgifter av studenter, men förordar att 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 regeringen i stället avsätter särskilda medel till universitet och högskolor så att denna typ av avgifter till andra lärosäten kan täckas med statsbidrag. Bland negativa synpunkter märks följande. anser att förslaget de facto innebär att man inför avgifter för svenska och europeiska studenter för att följa en utbildning som, delvis, ges vid ett svenskt lärosäte. anser att förslaget strider mot kravet om avgiftsfri utbildning för svenska medborgare. konstnärliga högskola anser att lagförslaget ger regeringen stora möjligheter att tillåta avgifter för svenska studenter. anser att det saknas motivering till varför förslaget inte ska omfatta utbildning på forskarnivå och menar att utbyte på forskarnivå bör främjas i lika hög grad som utbyte på grundnivå och avancerad nivå. () tar upp frågan om utbildning på forskarnivå. CSN bedömer att det inte är uteslutet att avgifter tas ut vid utbildningar på forskarnivå och att det därför bör övervägas om även sådana studier ska omfattas. menar att villkoret i förslaget till ändring i högskoleförordningen (1993:100) om att ”avgiften inte tillfaller högskolan” torde omöjliggöra för ett svenskt universitet att ta på sig rollen som administrativt ansvarig i ett gemensamt utbildningsprogram. Enligt universi- tetet innebär ett sådant ansvar både hantering av avgifter och mottagande av ersättning för det administrativa arbetet från avgiftsfinansierade samarbetsuniversitet. Tekniska högskolan framför en liknande synpunkt. Universitets- och högskolerådet anser att det är påkallat med en informationsinsats riktad till de studenter som ansöker till eller deltar i utbild- ningssamarbeten, där det bör framgå att utbildningen som anordnas i är avgiftsfri för studenten. Några remissinstanser, bl.a. och , anser att det bör förtydligas att merkostnadslån normalt bör beviljas för aktuella avgifter. CSN framför att myndigheten, om förslaget genomförs, kommer att ändra sin föreskrift så att merkostnadslån kan lämnas för obligatoriska undervisningsavgifter oavsett var utbildningen bedrivs, eller vem som tar ut avgiften. CSN har vidare uppgett att oavsett om 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 förslaget genomförs eller inte planerar myndigheten att ändra sin föreskrift så att begränsningen, att merkostnadslån för under- visningsavgifter inte lämnas för avgifter vid en avgiftsfri utbildning i , tas bort. De remissinstanser som avstyrker förslaget helt, däribland och , anser att frågan bör utredas vidare. vill att man inom en sådan utredning undersöker möjligheten till alternativa lösningar som inte innebär kostnader för studenten. menar att målet för en sådan utredning bör vara att konstruera en modell där kostnaden för utbildningen tas ur utbildningsbudgeten. Skälen för regeringens förslag: Principen om avgiftsfrihet för universitets- och högskole- studier är grundläggande för utbildningsväsendet i . Denna princip behöver värnas. och högskolor har deltagit i utbildningssamarbeten på grundnivå och avancerad nivå med utländska lärosäten som tar ut studieavgifter. Sådana utbildningssamarbeten pågick redan långt innan det att studieavgifter för tredjelandsmedborgare infördes i och bestämmelsen om avgiftsfri högskoleutbildning för medborgare i stater som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i infördes i högskolelagen. Det är angeläget att förutsättningarna för sådana samarbeten är fortsatt goda och förutsebara. För att möjliggöra statliga universitets och högskolors fortsatta deltagande i dessa utbild- ningssamarbeten finns det ett behov av att i författning ange i vilka fall en avgift som tas ut vid utbildningssamarbeten är tillåten och förenlig med högskolelagens bestämmelse om avgiftsfri högskoleutbildning. Detta föreslås gälla för utbildningssamarbeten med utländska lärosäten, vilket innefattar såväl samarbeten om gemensamma utbildningsprogram som utbytes- avtal. Ett sådant förtydligande ändrar inte den svenska hållningen och grundförutsättningen att svensk högskoleutbildning ska vara avgiftsfri för medborgare i stater som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i . Ett av målen i den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen som presenterades i propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) och som kompletterades i propositionen Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175) var att hinder för inter- nationaliseringen ska undanröjas såväl nationellt som internationellt. och flera lärosäten har påtalat att den nuvarande författningsregleringen innebär att statliga universitet och högskolor anses ha svårigheter att delta i samarbeten om gemensamma utbild- ningsprogram tillsammans med utländska lärosäten som tar ut studieavgifter. Detta gäller i de fall de utländska lärosätena tar ut avgift även för den tid då studenten studerar vid ett svenskt lärosäte. Motsvarande situation kan även upp- komma när statliga universitet och högskolor ingår studentutbytesavtal med utländska läro- säten. har också i en skrivelse till () belyst vissa problem för svenska lärosäten att delta i bl.a. , Erasmus+, Knowledge Innovation Communities och andra utbildnings- program. universitets- och högskole- förbund konstaterar bl.a. att de två besluten från som nämnts ovan kan tolkas som att svenska lärosäten aldrig kan delta i gemensamma program där något av lärosätena tar betalt av studenter från EU-länder (U2013/6891/UH). Gemensamt för ovan nämnda situationer är att avgiften inte tillfaller svenska statliga universitet eller högskolor som omfattas av högskolelagen. Vidare avser betalningen annan utbildning än sådan statlig utbildning som regleras i högskolelagen och högskoleförord- ningen. Frågan om avgift får tas ut av utländska lärosäten är inte något som den svenska lagstiftaren råder över. I propositionen, som låg till grund för införandet av bestämmelsen i 4 kap. 4 § första stycket högskolelagen om avgiftsfrihet för högskoleutbildning, Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65), specificeras inte heller närmare vad som avses med en studie- avgift. Det är dock, enligt regeringens mening, inte rimligt att en sådan avgift, som inte tillfaller ett statligt universitet eller en högskola och som inte avser utbildning som anordnas av ett sådant lärosäte omfattas av högskolelagens bestämmelse om avgiftsfri utbildning. När det gäller frågan om förslaget även bör omfatta utbildning på forskarnivå, som bl.a. har lyft, gör regeringen bedömningen att det inte finns skäl för det eftersom det inte har efterfrågats av sektorn i övrigt och då det inte heller har uppmärk- sammats några problem kopplat till avgifter inom utbildningssamarbeten på forskarnivå. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen på området. Vissa remissinstanser har ansett att det är otydligt vad som avses med att utbildning anordnas av högskolan. Regeringen vill därför förtydliga att svenska universitet och högskolor endast anordnar den del av utbildningen inom ett utbildningssamarbete som ges vid det svenska lärosätet. Detta föreslås också tydligare framgå av författningstexten än vad som var fallet i promemorians förslag. Att det svenska lärosätet ingår utbildningssamarbeten med utländska lärosäten där delar av utbildningen ges utomlands innebär inte att dessa delar av utbildningen anordnas av det svenska lärosätet. I den remitterade promemorian föreslogs att frågan om vad som inte är en studieavgift vid utbildningssamarbeten med utländska lärosäten skulle regleras i högskoleförordningen och att en ändring skulle göras i högskolelagen för att möjliggöra att frågan regleras i förordning. Som redovisats i det föregående har konstnärliga högskola framfört att den föreslagna ändringen i högskolelagen ger regeringen stora möjligheter att tillåta avgifter för svenska studenter. Detta är dock inte regeringens avsikt. Syftet är i stället att möjliggöra för svenska lärosäten att även fortsättningsvis kunna delta i internationella utbildningssamarbeten. För att det tydligt ska framgå redan av högskolelagen vad som inte är en avgift som omfattas av bestämmelsen om avgiftsfri utbildning vid utbildningssamarbeten med utländska lärosäten föreslår regeringen, till skillnad mot vad som föreslogs i promemorian, att detta ska anges direkt i högskolelagen. Som framgått ovan avser förslaget avgifter för utbildning vid utländska lärosäten och alltså inte avgifter för svensk högskoleutbildning. Regeringen anser därför till skillnad från att förslaget inte innebär att avgifter införs för svenska och europeiska studenter för att följa en utbildning som delvis ges vid ett svenskt lärosäte. Till skillnad från anser regeringen därmed inte heller 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 att förslaget står i strid med principen om avgiftsfri högskoleutbildning. De alternativa lösningar som vissa instanser föreslagit om att studenters avgifter till utländska lärosäten, för utbildning vid de utländska lärosätena, ska bekostas av staten är enligt regeringens mening inte rimliga. I fråga om Lunds universitets och Kungl. Tekniska högskolans synpunkter om att formuleringen ”avgiften inte tillfaller högskolan” kan omöjliggöra för svenska lärosäten att ta på sig rollen som administrativt ansvariga i ett gemensamt utbildningsprogram vill regeringen betona att de aktuella avgifterna inte får tillfalla svenska universitet och högskolor i någon form. Detta hindrar dock inte att svenska lärosäten hanterar avgifter, t.ex. genom att ta upp och föra över dessa medel till utländska lärosäten, under förutsättning att avgifterna inte tillfaller de svenska lärosätena och att lärosätena inte uppställer krav som saknar stöd i författning. När det gäller frågan om en sådan informationsinsats som Universitets- och högskolerådet menar är påkallad anser regeringen att den aktuella informationen bör kunna ges inom ramen för Universitets- och högskolerådets och Svenska institutets befintliga informationsuppdrag. Mot bakgrund av de skäl som redovisats ovan föreslår regeringen därmed att det införs en bestämmelse i högskolelagen som anger att en avgift för utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inom ramen för ett avtal om utbildnings- samarbete mellan ett statligt universitet eller en statlig högskola och ett utländskt lärosäte inte omfattas av högskolelagens bestämmelse om avgiftsfri utbildning. Detta ska gälla om avgiften inte tillfaller det svenska lärosätet och inte avser den del av utbildningen som anordnas av det svenska lärosätet. I förslaget används endast begreppet högskola, i enlighet med 1 kap. 1 § andra stycket högskolelagen. Förslaget bedöms underlätta för statliga universitet och högskolor att delta i ovan nämnda utbildningsprogram och avtal om studentutbyten. Detta bedöms också vara till fördel för studenterna. Förslaget bedöms inte föranleda några ekonomiska konsekvenser för statliga universitet och högskolor eller för enskilda utbildnings- anordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Mot bakgrund av vad CSN anför 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 om att ändra sina föreskrifter, förbättras också möjligheterna till merkostnadslån för aktuella avgifter. Såsom CSN anger bedöms det ha ytterst marginell påverkan på kostnaderna för studiestöd. Ledarskap och organisation inom högskolan En fråga som länge har varit föremål för diskussion både i och internationellt är vikten av ett välfungerande ledarskap i högskolan för att skapa bästa möjliga förutsättningar för utbildningens och forskningens kvalitet och resultat. I propositionen Forskning och inno- vation (prop. 2012/13:30) och i budgetproposi- tionen (prop. 2013/14:1 utg. omr. 16) aviserades en utredning om ledarskapet vid svenska lärosäten. I enlighet med propositionen beslutades att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera ledarskapet i den svenska högskolan och lämna förslag på utvecklings- åtgärder (dir. 2014:70). Utredningen ska ta fram underlag för främst universitetens och hög- skolornas egna ställningstaganden i fråga om ledarskap och ledningsstrukturer, men även överväga om det finns behov av åtgärder på nationell nivå. Syftet med ett sådant underlag är att skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välfungerande ledarskap med förmåga att fatta svåra beslut och göra strategiska priori- teringar för att uppnå högsta möjliga kvalitet i utbildning och forskning. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Syftet med yrkeskvalifikationsdirektivet (Direktiv /36/EG om erkännande av yrkes- kvalifikationer) är att avskaffa hinder för den fria rörligheten av personer och tjänster och att underlätta för anställda och egenföretagare att utöva ett reglerat yrke i ett annat land inom EU eller EES. Direktivet har omförhandlats –2013. Ändringsdirektivet trädde i kraft och ska vara genomfört i medlemsländerna . Ändringsdirektivet innehåller bland annat bestämmelser om införandet av ett europeiskt yrkeskort, skyldighet för myndigheter att under vissa förutsättningar varna andra medlemsstater för vissa yrkesutövare och ändrade förut- sättningar för administrativt samarbete för de behöriga myndigheterna. tillsattes en utredning med uppdraget att lämna förslag till genomförande av det moderniserade direktivet. Utredningen överlämnade betänkandet Yrkeskvalifikations- direktivet – ett samlat genomförande (SOU 2014:19) . Utredningen föreslår bland annat att direktivet ska genomföras genom en horisontell reglering och inte genom sektors- reglering som har varit fallet. Utredningens betänkande har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen avser att återkomma i frågan om genomförandet av det moderniserade direktivet. har för regeringen tillkännagett som sin mening att regeringen ska återkomma till med ett förslag om en förlängning av utbildningstiden för tandhygienister från två till (prop. 2012/13:175, bet. 2013/14:SoU2, rskr. 2013/14:130). En sådan förlängning av utbildningstiden innebär, vid heltidsstudier under ett normalstudieår, att tandhygienist- examen skulle uppnås efter 180 högskolepoäng jämfört med dagens 120 högskolepoäng. fick i uppdrag av regeringen att analysera för- och nackdelar med en förlängning av tandhygienist- utbildningen. Myndigheten ska beskriva konsekvenserna av en sådan förlängning för de som studerar till tandhygienist, för arbets- givarnas personalförsörjning och för staten. ska redovisa uppdraget . Polisyrket kräver en utbildning som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. För att ytterligare stärka kunskaperna och färdigheterna hos polisen kommer regeringen att inleda ett arbete med att göra polisutbildningen till en högskoleutbildning, se vidare utg.omr. 4, avsnitt 3.4.2. Ökad effektivitet i rättsväsendet. Målet för forskningspolitiken är att ska vara en framstående forskningsnation, där forskning och innovation bedrivs med hög kvalitet och bidrar till samhällets utveckling och näringslivets konkurrenskraft. I denna budgetproposition föreslår regeringen att de statliga anslagen för forskning och inno- vation ökas med , vilket är lägre än vad som presenterades i den senaste forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151). *Under andra utgiftsområden. Svensk forskning bidrar till en effektiv samhälls- utveckling och till globala konkurrens- kraft. Ett litet land som har inte råd att underutnyttja sin potential eller att inte se till hela sin befolkning. All forskningspolitik bör därför bedrivas ur ett jämställdhetsperspektiv. Detta innebär bl.a. att forskningsfinansie- ringen bör vara könsmedveten i syfte att utfallet ska kunna bli könsneutralt och i bemärkelsen att lika villkor ska gälla för kvinnor och män samt att forskningsfinansiärerna vinnlägger sig om att män och kvinnor har samma förutsättningar till att söka och tilldelas forskningsmedel. ska fortsatt sträva efter att premiera kvalitet. Det innebär även att män och kvinnor bör ha samma möjligheter att ta del av forskningsresultat. Alla forskare oavsett kön bör vidare ha samma för- utsättningar till att få tillgång till forsknings- infrastruktur. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 16 9.10.2 Högre kvalitet och effektivitet Svensk forskning håller en hög kvalitet, men det finns tecken på att forskningen i har tappat i konkurrenskraft i förhållande till flera jämförbara länder. Denna trend behöver vändas. Att investera i kunskap och forskning innebär att förbättra landets förutsättningar långsiktigt, vilket är att investera i landets framtid. För att nå bättre resultat i svensk forskning anser regeringen att det fortsatt behövs insatser som höjer kvaliteten och öppnar för mer lång- siktig planering inom forskningen.