prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — Bestämmelserna om smuggling och olovlig införsel i lagen om straff för smuggling gäller den som bryter mot ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel eller som för in eller ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktiga uppgifter eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter (se 3 och 7 §§ nämnda lag). Eftersom skyldigheten att till anmäla införsel inte kan anses utgöra ett särskilt föreskrivet villkor för införsel, får detta till följd att den som har tillstånd att föra in tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer till inte kan dömas till ansvar för smuggling eller olovlig införsel om han eller hon låter bli att anmäla införseln till . Då det kan finnas personer som har tillstånd att införa tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer, men som underlåter att anmäla införseln, ska ett tillägg göras i 19 § inregränslagen om straff för den som låter bli att göra en anmälan. När det gäller den som underlåter att anmäla tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer som förs in från ett område utanför EU:s tullområde, utgör detta inte heller ett smugglingsbrott utan i stället kan bestämmelserna om tullbrott i 8 § lagen om straff för smuggling eller tullförseelse enligt 10 kap. 1 § tullagen (2000:1281) aktualiseras. Enligt artikel 4.7 ska ekonomiska aktörer kräva att tillstånd uppvisas innan en transaktion genomförs. En överträdelse av denna artikel i sig ska enligt regeringens mening inte föranleda någon straffrättslig sanktion då en ekonomisk aktör, i enlighet med vad som sagts ovan, straffas om han eller hon tillhandahåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner till personer som inte har rätt att inneha dessa. Däremot ska skyldigheten vara föremål för tillsyn, se avsnitt 13.3.6, och tillsynsmyndigheten ska ges möjlighet att meddela den ekonomiska aktören ett föreläggande om att vidta rättelse. Föreläggandet får förenas med vite, När det gäller överträdelse av artikel 5 i EU-förordningen, dvs. kravet att förpackningar som innehåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner ska vara märkta på vederbörligt sätt, får märkningen betraktas som en upplysning till enskilda personer om vad som gäller. Märkningen utgör även en påminnelse till den ekonomiska aktören att ämnet eller blandningen omfattas av restriktioner. Utifrån ändamålet med artikeln förefaller det inte proportionerligt att straffsanktionera en överträdelse. I stället ska frågan hanteras inom ramen för tillsynen. Detta innebär att tillsynsmyndigheten ska ges möjlighet att meddela den ekonomiska aktören ett föreläggande om att vidta rättelse, dvs. se till att produkten märks inom viss angiven tid. Föreläggandet får förenas med vite. Följs inte föreläggandet ska vitet kunna dömas ut. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ifrågasatt varför tillsynsmyndigheten enligt förslaget inte har möjlighet att förbjuda en ekonomisk aktör att tillhandahålla omärkta produkter. Syftet med märkningen, som regeringen ser det, är att informera enskilda personer och ekonomiska aktörer om att produkten omfattas av restriktioner. Det kan visserligen vara effektivt att förbjuda en ekonomisk aktör att sälja produkten tills dess att han eller hon har märkt produkten. Dock träffar kravet på märkning, enligt artikel 5 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer, endast förpackningar som ska tillhandahållas till enskilda, vilket kan göra det svårt att kontrollera om förbudet följs då den ekonomiska aktören i sin verksamhet kan tillhandahålla aktuella produkter till både enskilda och företag. Det kan därför ifrågasättas om det är praktiskt tillämpbart att förbjuda tillhandahållande av omärkta produkter till enskilda, men inte till ekonomiska aktörer. Därtill kan den som tillhandahåller sprängämnesprekursorer till enskilda personer som inte har tillstånd härför träffas av straffansvar, oavsett om förpackningen är märkt eller inte. Mot bakgrund av möjligheten att meddela Prop. 2013/14:144 föreläggande om rättelse, kan det också ifrågasättas om ett förbud är Regeringen stannar därför vid att en sådan möjlighet som MSB efterfrågar inte bör införas. Att ekonomiska aktörer rapporterar misstänkta transaktioner eller försök därtill samt betydande försvinnanden eller stölder är nödvändigt för att inte sprängämnesprekursorerna ska innehas av en person som t.ex. kan komma att använda prekursoren i brottslig verksamhet. Brister i rapporteringsskyldigheten kan därmed få konsekvenser för människors liv och hälsa. För att understryka vikten av att kravet på rapportering efterlevs ska en överträdelse av artikel 9 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer sanktioneras straffrättsligt. Straffansvaret ska, när det gäller underlåtenhet att rapportera misstänkta transaktioner eller försök därtill, rikta sig mot den som genomför transaktionen eller mottar en förfrågan om en sådan, t.ex. en anställd i en butik som har aktuella ämnen för försäljning. När det gäller underlåtenhet att rapportera betydande försvinnanden eller stölder ska det straffrättsliga ansvaret drabba den som har det legala eller faktiska ansvaret för verksamheten i fråga. Straffansvaret ska emellertid inte, enligt regeringens mening, omfatta gärningar som är att betrakta som ringa. Bör straffansvar omfatta gärningar som begås av oaktsamhet? Frågan är om, utöver uppsåtliga gärningar, även oaktsamma gärningar ska vara straffbara. EU-förordningen om sprängämnesprekursorer syftar till att motverka olaglig tillverkning av sprängämnen och därmed minska risken för att människors liv eller hälsa allvarligt hotas. För att syftet med EU-förordningen ska kunna uppnås ska straffbestämmelserna vara så heltäckande som möjligt. Intresset av att sprängämnesprekursorer inte hanteras i strid med gällande bestämmelser får, enligt regeringen, anses vara så stort att även oaktsamma gärningar ska vara straffbara. Ovanstående resonemang gör sig framförallt gällande i fråga om brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer, men även avseende den som inte rapporterar misstänkta transaktioner, betydande försvinnanden eller stölder. Att oaktsam underlåtenhet av rapporteringsskyldigheten omfattas av straffansvar kan komma att medföra att ekonomiska aktörer rapporterar fler misstänkta transaktioner eller försök till sådana, betydande försvinnanden eller stölder, än vad som är nödvändigt. Intresset av att rapporteringsskyldigheten upprätthålls får emellertid anses väga upp denna olägenhet. Ett straffansvar som begränsar sig till uppsåtliga brott kan även komma att få alltför begränsad effekt eftersom det i många fall kan vara svårt att styrka att underlåtenhet att rapportera skett uppsåtligen. Övervägande skäl talar således, enligt regeringens mening, för att brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen ska utgöra brott även när gärningen begås av oaktsamhet. När det gäller underlåtenhet att rapportera bör den oaktsamhet som föranleder straffansvar vara av kvalificerat slag. Således ska krävas att gärningen begås av grov oaktsamhet. Det kan i sammanhanget anmärkas att annan lagstiftning som innehåller rapporteringsskyldighet, t.ex. marknadsmissbrukslagen 2013/14:144 (2005:377) för straffansvar förutsätter att gärningen begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Bör ansvar för grovt brott införas för den som bryter mot förbudet? I de mest allvarliga fallen av brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer, kan gärningen vara att bedöma som förberedelse eller försök till annan brottslighet som t.ex. terroristbrott. I dessa fall ska inte dömas enligt nu föreslagen lag, se vidare nedan om subsidiaritet. Detta torde emellertid inte alltid vara möjligt. Regeringen anser därför att det bör införas en möjlighet att bedöma ett uppsåtligt brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen som grovt. Stora mängder sprängämnesprekursorer innebär som utgångspunkt en större risk för att människor ska kunna komma till skada om prekursorerna används på ett felaktigt sätt. Att en gärning avsett en särskilt stor mängd sprängämnesprekursorer ska därför utgöra en omständighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Även det förhållandet att gärningen varit av särskilt farlig art ska beaktas i rubriceringsfrågan. Här avses t.ex. situationen att en sprängämnesprekursor med en hög koncentration tillhandahållits någon som inte har rätt att inneha den. Av särskild betydelse är även det förhållandet att det funnits risk för att sprängämnesprekursoren hade kunnat komma till brottslig användning. Det bör anmärkas att de omständigheter som föreslås beaktas särskilt vid rubriceringsfrågan inte ska betraktas som uttömmande reglerade och att det på sedvanligt sätt ska ske en bedömning av samtliga relevanta omständigheter. Det kan förutses att vissa gärningar som innefattar brott mot EU- förordningen om sprängämnesprekursorer och den föreslagna lagen om sprängämnesprekursorer också kan utgöra brott enligt eller lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och för vilka föreskrivs strängare straff. I dessa fall ska inte den föreslagna lagen tillämpas. Det ska därför föreskrivas att bestämmelserna om straffansvar i den föreslagna lagen, när det gäller brott av normalgraden, ska vara subsidiära i förhållande till de författningarna. Detsamma ska gälla i förhållande till lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Subsidiaritetsregeln ska emellertid inte gälla om gärningen är att betrakta som grovt brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer. Skälet för denna bedömning är att det är helt olika omständigheter som ska läggas till grund för bedömningen av allvaret av en viss gärning, beroende på vilken lagstiftning som ska tillämpas. Ett exempel skulle kunna vara då någon innehar sprängämnesprekursorer som frånhänts annan genom brott. Innehavet kan då både utgöra häleri enligt 9 kap. 6 § och brott mot lagen om sprängämnesprekursorer. Det ekonomiska värdet av prekursoren skulle kunna tala för häleri av normalgraden, medan mängden och koncentrationen av sprängämnesprekursoren talar för att grovt brott enligt lagen om sprängämnesprekursorer bör övervägas. sådana situationer ska det, enligt regeringens mening, öppnas en möjlighet att döma i brottskonkurrens. Vid uppsåtliga brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer ska fängelse finnas i straffskalan. Detta får anses stå i proportion till den skada och fara det kriminaliserade beteendet kan orsaka. torde det finnas ett antal gärningar, som inte föranleder mer än ett bötesstraff. För uppsåtliga brott ska därför föreskrivas böter eller fängelse i högst . För oaktsamma brott ska böter anses tillräckligt. Vid riktigt allvarliga fall bör det finnas möjlighet att döma ut ett längre fängelsestraff, t.ex. då en person innehaft stora mängder högkoncentrerade sprängämnesprekursorer. ska dock beaktas, som tidigare nämnts, att de allvarligaste brotten mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen, i de flesta fall troligen är att bedöma som annan brottslighet. Med hänsyn till detta stannar regeringen vid att föreslå att maxstraffet vad gäller grovt brott mot förbudet i artikel 4.1 i EU- förordningen ska sättas till . En sådan straffskala ger möjlighet till en adekvat straffmätning av de mest allvarliga gärningarna. När det gäller den som inte rapporterar misstänkta transaktioner eller försök till sådana transaktioner, betydande försvinnanden eller stölder bör straffskalan vara böter till fängelse . För grovt oaktsamma brott är böter att anse som tillräckligt. har anfört att det finns ett egenvärde i att straffbestämmelserna avseende sprängämnesprekursorer är uppbyggda på samma sätt som och har jämförbara straffskalor med lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (hädanefter PDA-lagen). anför vidare att det saknas anledning att bedöma olovlig hantering av sprängämnesprekursorer mildare än de produkter som omfattas av PDA- lagen. Med produkter med dubbla användningsområden avses, enligt definitionen i rådets förordning (EG) nr 428/2009, produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkningen av kärnvapen eller andra kärnladdningar. De produkter och den teknik som har dubbla användningsområden spänner över en rad olika områden, t.ex. kemiska och biologiska produkter, kärnteknik, optik m.m. Produkter med dubbla användningsområden och sprängämnesprekursorer liknar varandra på så sätt att de inte är farliga i sig, men i fel händer kan de användas till att orsaka stort mänskligt lidande. Regeringen anser dock inte att straffskalorna i den föreslagna lagen om sprängämnesprekursorer bör harmoniseras med straffskalorna i PDA- lagen. För det första är PDA-lagen inriktad på exportkontroll och lagens straffskalor är därför i huvudsak desamma som smugglingslagens (föreslagen lag om sprängämnesprekursorer reglerar inte utförsel eller därmed jämförliga förfaranden som kräver tillstånd enligt PDA-lagen). För det andra omfattar PDA-lagen produkter som kan användas vid 2013/14:144 tillverkning av massförstörelsevapen, vilket trots allt måste ses som allvarligare än framställning av sprängämnen. Dessutom har regeringen, som nämnts ovan, vid fastställandet av straffskalor beaktat att de allvarligaste brotten mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen, i de flesta fallen troligen är att bedöma som annan brottslighet. Regeringens förslag: Sprängämnesprekursorer som varit föremål för brott enligt lagen om sprängämnesprekursorer ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Även ämnets eller blandningens förpackning ska då kunna förklaras förverkad. Utbyte av brott enligt den föreslagna lagen ska också förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Även egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen om sprängämnesprekursorer ska få förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott enligt lagen eller om det annars finns särskilda skäl. I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: De grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. . Där regleras bl.a. under vilka förutsättningar som förverkande får beslutas och mot vem som talan om förverkande får riktas. Enligt 36 kap. 1 § ska utbyte av brott förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt. Utbyte av brott kan både vara konkret egendom som någon kommit över genom brott och det till penningbelopp uppskattade värdet av vad som har åtkommits. Egendom som använts som hjälpmedel vid brott kan förverkas enligt reglerna i 36 kap. 2 § nämnd balk. I 36 kap. 3 § finns bestämmelser som reglerar förverkande i vissa fall av föremål som riskerar att komma till brottslig användning. bl.a. typiska brottsverktyg. Inom specialstraffrätten finns regler om förverkande som på vissa områden helt eller delvis ersätter reglerna i 36 kap. . finns bl.a. regler som innebär att förverkande beslutas på annan grund eller riktas mot annan person än vad som är fallet enligt . Även om dessa regler ibland i olika avseenden skiljer sig från reglering så fungerar bestämmelserna i som riktlinjer vid tillämpningen av de specialstraffrättsliga reglerna. Genom en ändring i 36 kap. gjordes reglerna om förverkande av utbyte och hjälpmedel i samband med brott generellt tillämpliga inom specialstraffrätten om det för brottet föreskrivs fängelse Ändringen tog sikte på författningar som saknade bestämmelser om förverkande. Regeringen konstaterade då (prop. 2004/05:135) att förverkande av utbyte är en särskild rättsverkan av brott och inte något straff. Förverkandet blir emellertid en del av den samlade reaktionen på brottet. Att möjliggöra förverkande vid brottslighet med låga maximistraff (dvs. med ett relativt sett lågt abstrakt straffvärde) påkallar därför särskilda överväganden vad gäller såväl behov som Det uttalades vidare att det ansågs vara att gå för långt Prop. 2013/14:144 att låta förverkanderegeln vara tillämplig på alla brott oavsett straffskala. För sådana specialstraffrättsliga brott som har ett straffmaximum eller lägre bör det således krävas särskilda skäl i de enskilda fallen för att bestämmelser om utbytesförverkande ska anses motiverade. Eftersom det föreslås att brott mot lagen om sprängämnesprekursorer av normalgraden ska medföra fängelse högst för den som bryter mot förbudet i artikel 4.1 EU-förordningen om sprängämnesprekursorer, är regler om förverkande av utbyte och hjälpmedel inte direkt tillämpliga då det gäller den föreslagna lagen. Det måste därför finnas särskilda skäl som motiverar en förverkandebestämmelse. Syftet med EU-förordningen om sprängämnesprekursorer är, som tidigare framhållits, att motverka olaglig tillverkning av sprängämnen genom att begränsa allmänhetens tillgång till vissa kemikalier. För att kunna tillgodose detta syfte är det, enligt regeringens mening, viktigt att det finns möjlighet att förverka sprängämnesprekursorer som varit föremål för brott mot lagen. Om en sprängämnesprekursor som omfattas av restriktioner förklaras förverkad ska även ämnets eller blandningens förpackning få förklaras förverkad. Även förverkande av utbyte av brott enligt lagen om sprängämnesprekursorer bör vara möjligt, då det är viktigt att säkerställa att den som t.ex. tillhandahåller tillståndspliktiga ämnen till någon som inte har tillstånd, inte ska kunna göra någon vinst på sin brottslighet. Egendom som använts som hjälpmedel vid brott mot lagen om sprängämnesprekursorer bör likaså kunna förklaras förverkad om det behövs för att förebygga brott enligt lagen eller om det annars finns särskilda skäl. Regeringens förslag: beslut enligt den föreslagna lagen om sprängämnesprekursorer ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut att återkalla ett tillstånd ska gälla om inget annat anges i beslutet. beslut enligt lagen om sprängämnesprekursorer ska få överklagas till . beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna Förvaltningsrätten i anser att det ur effektivitets-, erfarenhets- och likabedömningsperspektiv är lämpligt att den prövar de beslut som kan komma att överklagas till allmän förvaltningsdomstol, eftersom den i promemorian föreslagna tillståndsmyndigheten (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) har sitt säte i . Övriga remissinstanser har inte några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Överklagande av tillståndsmyndighetens beslut enligt artikel 7.5 Enligt artikel 7.5 ska ett lämpligt organ i medlemsstaten behandla överklaganden av beslut som fattats av tillståndsmyndigheten och tvister som gäller uppfyllandet av tillståndsvillkoren. Av artikel 6 i framgår att var och en har rätt att få en tvist rörande hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättas enligt lag. Av t.ex. mål Pudas mot , Ser. 125-A, kan utläsas att en tvist i ett tillståndsärende är en civil rättighet/skyldighet, vilket innebär att artikel 6 i är tillämplig i dessa fall. beslut att inte bevilja tillstånd, att begränsa tillstånds användning och giltighetstid samt beslut att återkalla tillstånd är därför av sådan art att de måste kunna överklagas till domstol. Myndighetens beslut bör därför få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det får anses vara en lämplig, effektiv och rättssäker ordning. Den tillståndsmyndighet som föreslås i promemorian har sitt säte i , vilket tillhör Förvaltningsrätten i domkrets. Regeringen delar Förvaltningsrätten i bedömning att det ur effektivitets-, erfarenhets- och likabedömningsperspektiv är lämpligt att Förvaltningsrätten i prövar de beslut som kan bli aktuella för prövning i allmän förvaltningsdomstol. Det finns därmed inte anledning att föreskriva om annan ordning. Av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att tillståndsmyndigheten är klagandens motpart. Återkallelse av ett tillstånd ska ske när tillståndsinnehavaren använder ämnet till något annat än vad han eller hon uppgivit eller det framkommit att personens avsikter för användningen av ämnet inte är legitima. beslut om återkallelse av ett tillstånd ska därför gälla om inget annat anges i beslutet. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Överklagande av tillsynsmyndighetens beslut beslut om föreläggande, med eller utan vite, har en sådan karaktär att de bör kunna överklagas. Liksom inom en stor del av den lagstiftning där kommunerna bedriver tillsyn , t.ex. enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor, bör beslutet kunna överklagas till . beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. beslut om avgifter för tillsyn får överklagas följer av 10 kap. kommunallagen. Någon särskild bestämmelse som upplyser om att detta får ske behövs inte i lagen om sprängämnesprekursorer. 13.3.15Kommissionens och medlemsstaternas möjlighet att ändra i bilagorna till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer Regeringens bedömning: Bestämmelserna i artiklarna 12 till 15 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att inget sägs om vilken eller vilka myndigheter som är ansvariga för att säkerställa att listorna över aktuella ämnen vid behov uppdateras enligt svenska behov. Övriga remissinstanser har inte kommenterat bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Kommissionen ges enligt artikel 12 rätt att anta s.k. delegerade akter gällande ändring av gränsvärdena i bilaga I och tillägg av ämnen till bilaga II till förordningen då det är påkallat bl.a. utifrån utvecklingen när det gäller vilka ämnen som missbrukas som sprängämnesprekursorer. En delegerad akt innebär att ministerrådet och har lämnat över till kommissionen att besluta om kompletterande regler eller mindre väsentliga ändringar i delar av en EU-lag. Delegerade akter får betydelse för bl.a. de svenska straffbestämmelserna, t.ex. genom att rapporteringsskyldigheten enligt artikel 9 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer kan komma att omfatta fler ämnen. Kommissionen ska som ett led i förberedelserna av de delegerade akterna sträva efter samråd med berörda aktörer särskilt inom den kemiska industrin och detaljhandeln. Varje delegerad akt ska grundas på en analys som visar att ändringen, med hänsyn tagen till de eftersträvade målen, inte är ägnad att leda till oproportionella bördor för ekonomiska aktörer eller konsumenter. Artikeln kräver inte någon kompletterande nationell lagstiftning. Om en medlemsstat har rimliga skäl att anta att ett visst ämne, som inte är förtecknat i bilagorna, kan användas för olaglig tillverkning av sprängämnen får den enligt artikel 13 begränsa eller förbjuda tillhandahållande, innehav och användning av ämnet eller blandningar därav. Medlemsstaten får även föreskriva att ämnet eller blandningen ska omfattas av reglerna om rapportering av misstänkta transaktioner. Medlemsstaterna får vidare fastställa ett lägre gränsvärde för de ämnen som förtecknas i bilaga I till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer om medlemsstaten har rimliga skäl att anta att ämnet kan användas för olaglig tillverkning av sprängämnen i en koncentration som är lägre än det gränsvärde som anges i bilaga I. Om en medlemsstat har rimliga skäl för att ett ämne som förtecknas i bilaga II bör omfattas av de begränsningar som gäller för sprängämnes-