prop · H103186 · 2014-03-18 00:00:00 — Sådana förbud och begränsningar kan i viss utsträckning beslutas med stöd av befintlig reglering, t.ex. i form av inrättande av s.k. Det kan dock inte uteslutas att en havsplan visar på behov av särskild reglering av användandet av det planlagda området som inte omfattas av befintliga restriktions- och förbudsmöjligheter. Enligt 8 kap. 1 § första stycket regeringsformen kan regeringen inte meddela föreskrifter på något annat sätt än genom förordning. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § regeringsformen krävs det ett bemyndigande för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om restriktioner som innebär förbud och restriktioner för enskilda. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela de föreskrifter som behövs för den planerade användningen av ett havsområde när det gäller förbud mot eller begränsningar för verksamheter och åtgärder i området. Denna möjlighet kan framförallt behövas om det är nödvändigt att hindra att vissa verksamheter eller åtgärder inom ett angivet område kommer till stånd eller att begränsa deras omfattning. Promemorians förslag bör justeras på så sätt att regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter inom det område som omfattas av en havsplan begränsas till de föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med havsplanen. Med hänsyn till att den långsiktigt hållbara utvecklingen har tre dimensioner – ekologisk, ekonomisk och social – kan föreskrifterna behövas såväl för skydd och bevarande som för ekonomiska eller sociala intressen. Detta åskådliggör den vägning mellan olika allmänna intressen som blir havsplaneringens främsta uppgift. En sådan avvägning är också förenlig med det allmänna kravet på hur ska tillämpas (1 kap. 1 § andra stycket 4 ). Föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet blir, om inte annat sägs, bindande för alla. Föreskrifterna blir således bindande för myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av det planerade havsområdet. Eftersom föreskrifterna kommer att meddelas med stöd av 4 kap. 10 § , bryter de dock inte genom rättskraften i tillstånd som meddelats med stöd av , jfr 24 kap. 1 § . Föreskrifterna kan alltså inte förbjuda eller ändra villkor för en verksamhet som har fått tillstånd enligt . Detta gäller frågor som har prövats i tillståndet, om verksamheten enligt 21 kap. 1 a § prövas av en domstol som ansökningsmål eller enligt motsvarande bestämmelser av eller kommunen. Frågan om hur nya föreskrifter påverkar andra pågående verksamheter och verksamheter för vilka tillståndsprövning pågår kommer att behöva lösas i de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet. Detsamma gäller nya föreskrifters påverkan på detaljplaner och områdesbestämmelser enligt . I ett enskilt fall kan de faktiska förhållandena vara sådana att en myndighet eller kommun kan behöva avvika från sådana förbud eller begränsningar. Det föreslagna bemyndigandet ger utrymme för regeringen 2013/14:186 att besluta föreskrifter om förutsättningar för dispens i anslutning till att regeringen meddelar föreskrifter om förbud eller begränsningar. Regeringens förslag: I tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. , som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt . Detsamma gäller ett redan infört bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om koldioxidlagring. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. , som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, innehåller inte sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt . Detsamma gäller det redan införda bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om koldioxidlagring. Plan- och bygglagens hänvisningar till 4 kap. bör följdändras med anledning av detta. 7 Överprövning och omprövning av beslut om havsplaner Regeringens bedömning: Gällande bestämmelser och allmänna förvaltningsrättsliga principer tillgodoser behovet av överprövning och omprövning av beslut om havsplaner. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända i frågan. Skälen för regeringens bedömning Havsplanerna riktar sig till myndigheter och kommuner. anspråk på användningen av det planerade havsområdet är havsplanen ett Detta får betydelse t.ex. vid utövande av tillsyn och vid prövningar av tillstånd till verksamheter eller åtgärder. beslut går den enskilde emot finns möjligheten att överklaga beslutet en- ligt det regelverk som gäller för myndighetens eller kommunens behörig- het att fatta beslutet. Talerätt för miljöorganisationer regleras i 16 kap. Utöver de beslutstyper som framgår av lagtexten har Århuskonventionen och unionsrätten, funnit att miljöorganisationer även har rätt att föra talan över tillsynsbeslut som beslutats med stöd av bestämmelser som genomför rådets direktiv /43/EEG av 1992 om bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur- och växtarter, det s.k. art- och habitatdirektivet (Mark- och domar i mål M2908-12 och mål M3163-12, meddelade ). Några särskilda nya bestämmelser om rätt till överklagande i sådana fall behövs således inte. meddelade dom i ett mål rörande miljöorganisationers talerätt i fråga om beslut som på något sätt är relaterade till miljön (mål nr 5962- 12). Enligt domen kan miljöorganisationer ha en talerätt även med stöd av 22 § förvaltningslagen (1986:223). En enskild får enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut ansöka om rättsprövning av sådana regeringsbeslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Med enskild avses såväl fysiska som juridiska personer. Det innebär att även företag och organisationer får ansöka om rättsprövning med stöd av denna bestämmelse. Vidare får, enligt 2 § nyssnämnda lag, en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. En ansökan om rättsprövning prövas av . Om domstolen finner att regeringens beslut att anta en havsplan strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller om det klart framgår av omständigheterna, ska beslutet upphävas. Om regeringen beslutar i en fråga om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd efter överklagande till regeringen och en havsplan har varit vägledande för beslutet, har den enskilde som anser att regeringens beslut innefattar en prövning av dennes civila rättigheter möjlighet att ansöka om rättsprövning. En havsplan avser området från en nautisk mil utanför baslinjen. Som framgår av propositionens förslag ska havsplanerna inte omfatta fastigheter. Däremot kan det, i sällsynta fall, finnas fastigheter i områden som gränsar till havsplaneområdet. Som nämnts tidigare är havsplaner inte bindande och kan inte heller ha några direkta effekter i förhållande till enskilda. Däremot kan en havsplan i vissa fall få indirekta effekter för enskilda. Sådana indirekta effekter gör sig främst gällande för dem som ansöker om tillstånd till en ändrad eller ny verksamhet eller åtgärd inom det område som omfattas av en havsplan. Det kan inte uteslutas att de indirekta effekterna för enskilda kan röra frågor som kan bedömas som civila rättigheter. Det är dock svårt att avgöra om effekterna är alltför avlägsna och indirekta för att beslutet om vägledande havsplaner ska anses innefatta en prövning av enskildas civila rättigheter. Det är således inte möjligt att ge ett generellt svar på den frågan. En havsplan som för området närmast kustvattnen endast innehåller vägledande bestämmelser och behandlar oförenliga ändamål genom att överlåta till myndigheter och kommuner att pröva anspråken på användningen av det planerade havsområdet, kan knappast anses ha en så stark effekt för fastighetsägare vid kusten att deras civila rättigheter ska anses berörda. I andra fall kan bedömningen vara svårare att göra, t.ex. när det 2013/14:186 av havsplanen framgår hur frågor om oförenliga ändamål har lösts genom tydliga anvisningar om ändamålet med ett område. En fastighetsägare kan anse att det innebär en prövning av den enskildes civila rättigheter om en viss verksamhet lokaliseras i ett område utanför kusten. En enskild som avser att bedriva en verksamhet i ett havsområde kan påverkas av en havsplan som anger att det aktuella området inte ska användas för den aktuella typen av verksamhet. Det kan vidare inte uteslutas att de indirekta effekterna av en havsplan i något fall kan anses vara så betydande för den enskilde att denne har rätt att ansöka om rättsprövning. Detta får dock – på sedvanligt sätt – prövas från fall till fall. Att redan givna tillstånd ska fortsätta att gälla följer av bestämmelserna i 24 kap. och de olika sektorslagstiftningarna. Det föreslås inte några ändringar i fråga om tillstånds giltighet. Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om havsplanering bör träda i kraft . De föreslagna lagändringarna föreslås därför träda i kraft . Övergångsbestämmelser behövs inte. Planeringen av de svenska havsområdena är otillfredsställande vilket leder till problem för såväl näringsidkare, allmänna intressen som miljön. Med rådande system är risken för ökade intressekonflikter stor. Den svåra miljösituationen i visar tydligt att åtgärder behövs för att inte riskera ytterligare försämring och därför är ekosystemansatsen en viktig grund för ett planeringssystem för havsområdena. Att värna och förbättra havsmiljön som viktiga näringsintressen och allmänna samhällsintressen tillgodoses är grundförutsättningar för reformeringen av havsplaneringen. Omsorgen om havsmiljön och möjligheten att förbättra den, uttryckt i form av att ekosystemansatsen utgör basen i ett sådant planeringssystem, är grundläggande för de åtgärder som föreslås. Vikten av en fungerande havsplanering blir extra tydlig i regionala hav som , och som också delas med våra grannländer. Om man bortser från fiskeområdet är samordningen med andra länder om hur havet ska användas ytterst begränsad, vilket är en brist. saknar en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Det är inte acceptabelt med tanke på havsmiljön att dagens situation med endast ett fragmenterat kommunalt planeringsansvar för de öppna havsytorna kvarstår. Sådana insatser för territorialhavet bör samordnas med insatser inom den ekonomiska zonen och samarbete behövs även med andra länders planering av angränsande havsytor. I ekonomiska zon saknas helt en planering av havsområdena. Zonen ligger utanför territorialhavet och ingår inte i läns- och kommunindelningen. Flera myndigheter har begränsade ansvarsområden inom den ekonomiska zonen, men ingen myndighet har ett samlat ansvar. Det saknas former för bedömningen av olika intressen, liksom underlag för sådana bedömningar. Det stora antalet verksamheter som pågår i den ekonomiska zonen, de intressen som finns där och den tilltagande aktiviteten där innebär att en samlad bild av anspråk och skyddsbehov behövs. Risken för intressekonflikter och suboptimerad användning av resurserna är stor med dagens förhållanden. Att skapa en helhetssyn på hur haven hanteras och förvaltas, kan ge stora fördelar. Havsplaneringen är ett medel för en samordnad havsförvaltning. Planen kommer att för den ekonomiska zonen uttrycka såväl generella som geografiska riktlinjer för tillståndsgivning och åtgärder, vilka i första hand riktar sig till regeringen, sektorsmyndigheter och länsstyrelser. Dessa två grundläggande uppgifter innebär att havsplaneringen kan vara till nytta även på andra sätt, genom att dels utgöra underlag för medverkan i såväl överstatligt som mellanstatligt samarbete, dels ge möjligheter till en rationell och mer kostnadseffektiv tillståndsprövning och betydligt ökad förutsägbarhet för enskilda företag och verksamhetsutövare. Både planeringsprocessen och den slutligt antagna havsplanen kan vara ett verktyg för kommunikation och information gentemot både aktörer och en bredare allmänhet. Med nya former för planering av havet blir förutsättningarna att följa EU-direktiv och internationella överenskommelser bättre och bilaterala och internationella samarbeten om havsplanering underlättas. Ett alternativ till det förslag som läggs fram här hade varit att öka kraven på kommunerna att faktiskt planera sina havsområden och också att detta skulle ske i ökad samordning med angränsande kommuner. Detta skulle följas upp med ökade krav på länsstyrelserna att utöva vägledning och tillsyn för att den kommunala samordningen skulle bli verklighet. Då den ekonomiska zonen ligger utanför kommun- och länsindelat område skulle detta alternativ innebära införande av en statlig planering för dessa havsområden infördes med en ansvarig för denna planering. Alternativet skulle leda till ökade krav, och medföljande kostnader, för kommunerna och det skulle vara svårt att säkerställa att planerna skulle fylla den funk- 2013/14:186 tion som efterfrågas. Samordningen med den statliga planeringen i den ekonomiska zonen skulle vara en annan svårighet. Ett annat alternativ till lösning på de behov av fysisk planering av havet som beskrivits hade kunnat vara att regionala organ ges planeringsansvar såväl innanför baslinjen som i territorialhavet och en statlig myndighet i den ekonomiska zonen. Den myndigheten skulle också få ett övergripande ansvar för havsplanering. Detta var också något som föreslogs av . Ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna bli kostbart att genomföra och innebära alltför stora inskränkningar i kommunernas behov av att själva kunna besluta i frågor som tydligt är kommunala angelägenheter. Att införa fysisk planering för stora delar av havsområden kan förväntas ge betydande samhällsekonomiska vinster. Bättre samordnade beslut och bättre samordning av olika myndigheters åtgärder bör innebära att havsförvaltningen blir mer verkningsfull, vilket skulle ge både miljömässiga och ekonomiska vinster. Europeiska kommissionen lät 2011 genomföra en studie om ekonomiska effekter av havsplanering. Studien låg till grund för den konsekvensanalys som kommissionen har genomfört och som ledde till det förslag till direktiv om havsplanering och kustförvaltning som lades . Den visar också på stora och tydliga positiva effekter på maritima ekonomi. Studien kom fram till att havsplanering kan få fyra olika positiva följder. För det första kan samordningen förbättras och beslutsprocessen förenklas. Det går vidare att uppnå ökad rättssäkerhet för berörda intressenter i havsområdet. Samarbetet över nationsgränserna stärks. Slutligen kan bättre samstämmighet uppnås med andra planeringssystem. Den samhällsekonomiska bedömningen i studien visar på tre tydliga och entydiga ekonomiska fördelar: (1) samordningsvinster för myndigheter tack vare förbättrat och integrerat beslutsfattande, (2) lägre kostnader för företag inom havsanknutna verksamheter och (3) genom förbättrad förutsägbarhet skapas ett bättre investeringsklimat. Till detta kan också läggas myndigheternas minskade kostnader för tillståndsgivning och en enklare hantering av tillståndsansökningar. Detta leder troligen till såväl minskade kostnader för myndigheter som för företag. Kommissionens studie kvantifierade också de positiva effekterna. Med utgångspunkt i framtidsscenarier om havsnäringens utveckling och offentliga åtgärder uppskattades vinsterna på europeisk nivå till mellan 230 miljoner och samt till mellan 665 miljoner och . Större delen av vinsten, mellan 170 miljoner och samt mellan 400 miljoner och , härrör från att framtida konflikter mellan olika anspråk undviks. Betydande vinster uppskattas kunna uppnås genom ett bättre investeringsklimat, mellan 60 miljoner och samt mellan 155 miljoner och . Författarna påpekade att siffrorna är mycket osäkra eftersom de bygger Prop. 2013/14:186 på en rad antaganden, men att de ändå är att betrakta som lågt tilltagna då en rad positiva effekter inte har kunnat tas med i beräkningen, särskilt på regional och lokal nivå. Som jämförelse uppskattas havsnäringarnas mervärde inom EU till . Av det står olje- och gasutvinning för medan den största delen av tillväxten förväntas komma från vattenbruk och vindenergi. De siffror som redovisas har inte fördelats mellan medlemsstaterna. Av EU:s 27 medlemsstater har 22 stater kust. Det finns ingen anledning att tro att situationen i skulle avvika från övriga kuststater. Det faktum att har EU:s längsta kuststräcka talar snarare för att andelen av de samhällsekonomiska fördelarna är betydande. Förslaget medför troligen signifikanta samhällsekonomiska vinster när havsplaneringen har genomförts fullt ut. 9.3Statsfinansiella kostnader och besparingar Statsfinansiellt uppkommer såväl kostnader som besparingar. Direkta kostnader uppkommer för Havs- och vattenmyndigheten, som ansvarig myndighet för havsplanering, samt för länsstyrelserna. De har därför i budgetpropositionen tillförts medel för dessa uppgifter. Statliga myndigheter i övrigt förväntas klara av tillkommande verksamheter inom befintliga ramar. En ökning av uppgifter relaterade till havsplaneringen kommer troligen att kompenseras av minskade uppgifter för andra ändamål såsom myndigheters tillståndsprövning, förvaltning och planering. kommer en bättre havsplanering att ge en effektivare förvaltning vilket minskar kostnaderna. I flera avseenden har flera statliga myndigheter uppgifter, inte minst genom och (2010:900), som kan tillgodogöras inom havsplaneringen. Dessa kräver således inte någon ny finansiering. Behovet av resurser för havsplanering inom Havs- och vattenmyndigheten Havsplanering innebär en del helt nya arbetsuppgifter för vissa statliga myndigheter. Havs- och vattenmyndigheten, som huvudansvarig för havsplaneringen och som samordnare, vägledare och beställare, behöver medel för att bygga upp och behålla rätt kompetens. Myndighetens förvaltningsanslag tillfördes därför i budgetpropositionen medel för dessa uppgifter. Vidare ställer samråd och andra utåtriktade aktiviteter krav på goda kanaler för kommunikation med alla berörda – hemsida, publikationer samt andra kommunikations- och informationsaktiviteter. IT-stöd kommer att krävas i alla steg. Erfarenhets- och kunskapsutbyte samt ett tvärvetenskapligt och tvärsektoriellt arbetssätt är grundläggande för en god planprocess. Insatser för kompetensutveckling kommer säkerligen att behövas inledningsvis, även hos befintlig personal inom myndigheten. Särskilt resurskrävande uppgifter blir samarbete, samråd och förank- 2013/14:186 – åttio kustkommuner (samordning med kommunernas översiktsplan och säkerställa kommunernas inflytande över havsplanen), –fjorton kustlänsstyrelser (med anledning av uppgifter inom bl.a. att samordna statens intressen och tillhandahålla underlag om 3 och 4 kap. ), –tre kustlänsstyrelser som ska samordna de övriga kustlänsstyrelsernas arbete, –fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter (fyra av kustlänsstyrelserna plus ytterligare en) för samordning med arbetet med vattenförvaltningens åtgärdsprogram och underlag, –centrala ämbetsverk med särskilt ansvar och uppgifter som rör havsfrågor (nio riksintressemyndigheter plus ytterligare minst åtta berörda myndigheter), och –nio grannländer som delar havsområden med. För detta arbete tillfördes Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsanslag i budgetpropositionen , 2012 och och framåt. De tillkommande uppgifterna beräknas rymmas inom denna finansiering. Länsstyrelserna får också nya uppgifter genom havsplaneringen Förslaget innebär också att kustlänsstyrelserna ska bistå Havs- och vattenmyndigheten i planeringsarbetet inom respektive havsområde. Bland länsstyrelserna berörs främst de fjorton länsstyrelserna i län med havsterritorium, här kallade kustlänsstyrelser. Det gäller tretton länsstyrelser längs kusten från till samt i . Fyra av dessa kustlänsstyrelser är också vattenmyndigheter. I mindre grad kan i , som är den femte vattenmyndigheten, också påverkas. Avsikten är att kustlänsstyrelserna ska bistå Havs- och vattenmyndighetens planeringsarbete inom respektive havsområde. För att en kustlänsstyrelse ska kunna delta aktivt och även hålla fortlöpande kontakt med kustkommunerna krävs personal som har kompetens för att arbeta med underlag och planering för olika verksamheter och att göra avvägningar mellan olika slags användning av havsområdet. De fjorton kustlänsstyrelserna behöver resurser dels för att bistå Havs- och vattenmyndigheten regionalt i planeringsarbetet, dels för att samordna, följa upp och stödja kommunernas deltagande i planeringen och tillämpningen av såväl havsplan som berörda kommunala planer. Befintliga och delvis närbesläktade uppgifter enligt , såsom att förse kommunerna med planeringsunderlag för hela territoriet, och ska inte finansieras i detta sammanhang. Tre kustlänsstyrelser – en för varje havsplan – blir också samordnande för övriga kustlänsstyrelsers arbete med havsplaneringen. De samordnande länsstyrelsernas uppgifter medför ytterligare behov av resurser. Länsstyrelserna har i budgetpropositionen tillförts medel för sina uppgifter i planeringsprocessen. De i propositionen föreslagna tillkommande uppgifterna beräknas rymmas inom denna finansiering. Förenklingar och nya uppgifter för , i huvudsak men även andra de- partement, berörs och kommer att få nya arbetsuppgifter i samband med förutses en lättnad vid bered- ningen av de komplicerade tillståndsärenden i havet som belastar re- bedöms kunna hantera de nya arbetsupp- gifterna inom befintliga ramar. En havsplaneringsreform medför tydliga behov av utbildnings- och in- De bör inte minst riktas till kommuner, länsstyr- elser och berörda myndigheter. Sådana insatser gjordes när infördes och även –2012 i och med att den nya plan- och bygglagen har trätt i kraft. Sådana insatser berörs dock inte av förslagen i detta lagstiftningsärende och därför konsekvensbedöms inte sådana insat- Riksintressemyndigheter och övriga myndigheter Flera myndigheter, i första hand riksintressemyndigheterna, kommer i större eller mindre grad att få nya eller utökade uppgifter i samband med Riksintressemyndigheterna har uppdraget att ha uppsikt över hushållningen med mark och vatten inom sina ansvars- områden samt ange anspråk på riksintressen. redan för kunskapsinhämtning och planeringsunderlag för sektorn. Även andra myndigheter har uppgifter som kommer havsplaneringen tillgodo, såsom kunskapsinhämtning och sektorsförvaltning. berörda myndigheterna kan också nya uppgifter som rör havsplanering ingå i tillämpningen av havsmiljöförordningen (2010:1341) eller lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. gifter bedöms dock normalt kompenseras av den arbetsbesparing ett för- bättrat kunskapsunderlag och den vägledning en av regeringen beslutad havsplan väntas bidra med. Myndigheter med uppgifter gällande samhällets räddnings- och kris- beredskapsförmågor kommer troligen att gynnas av ökad kännedom om hur havet är tänkt att förvaltas och användas. Andra myndigheter kommer att i olika grad beröras, som underlags- och uppgiftslämnare samt remissinstanser. Myndigheter kan också själva välja att ta en mer aktiv roll i processen. Ökade kostnader bör bekostas inom respektive sektor, eftersom havs- planeringen gynnar alla inblandade. Det innebär att nya uppgifter i första hand finansieras inom befintliga ramar, såsom myndigheternas förvalt-