prop · H103248 · 2014-09-02 00:00:00 — Regeringen konstaterar att det i varje ärende som rör ett barn ska beaktas vad som är bäst för barnet. Även frågan om ett uppehållstillstånd ska vara permanent eller tidsbegränsat måste avgöras med beaktande av barnets bästa. Uppehållstillstånd för familjemedlemmar till skyddsbehövande Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om familjesammanhållning är, liksom bestämmelserna i det första skydds- grundsdirektivet, endast tillämpliga på familjemedlemmar som befinner sig i samma medlemsstat som flyktingen eller den alternativt skydds- behövande i fråga om ansökan om internationellt skydd. Direktivets bestämmelser syftar inte till att ge någon rätt till familjeåterförening för familjemedlemmar som t.ex. befinner sig i hemlandet. Detta framgår också av rubriken till artikel 23 Sammanhållning av familjer. Möjlig- heten till familjeåterförening regleras i stället i det s.k. familje- återföreningsdirektivet14. Vid genomförandet av det första skyddsgrunds- direktivet bedömdes direktivets bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar vara uppfyllda genom gällande rätt och några författningsändringar gjordes inte (se prop. 2009/10:31 s. 145 f.). Den ändrade definitionen av familjemedlem i det omarbetade skyddsgrunds- direktivet innebär emellertid att nya överväganden måste göras i detta hänseende. En make, registrerad partner, sambo eller ett barn till en skyddsbehövande får i regel uppehållstillstånd som skyddsbehövande i även om han eller hon själv inte har sådana skäl i enlighet med principen om familjens enhet. I de undantagsfall en familjemedlem inte beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande kan uppehållstillstånd beviljas med stöd av anknytningsreglerna i utlänningslagen. Något krav på beroendeförhållande för att ett underårigt barn ska beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder uppställs inte enligt svensk rätt. Den nya definitionen av familjemedlem i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet kräver därför inga författnings- åtgärder när det gäller underåriga barn till en person som är skydds- behövande. Föräldrar till barn som är flyktingar, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande har enligt nuvarande ordning rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL, om barnen är ensamkommande. Bestämmelsen innebär en ovillkorlig rätt till familje- återförening för ensamkommande barn som är skyddsbehövande och deras föräldrar. Den infördes i samband med att familjeåter- föreningsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2005/06:72, s. 44 f. och 85 f.). Med ensamkommande barn avses ett barn som vid ankomsten till var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som lämnats ensamt efter ankomsten. Föräldrar till ett skyddsbehövande barn som inte är ensamkommande kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § första stycket 3 eller tredje stycket 2 UtlL, i de fall de inte själva får skyddsstatus. Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i bosatt barn. Enligt 5 kap. 3 a § tredje stycket 2 UtlL får uppehållstillstånd, när det finns synnerliga skäl, beviljas en utlänning som är anhörig till en utlänning som är 14 Rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex nr 32003L0086). flykting eller annan skyddsbehövande. Även en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av dessa bestämmelser. Någon ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för föräldrar till skyddsbehövande barn som inte är ensamkommande eller för en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe finns dock inte i utlänningslagen. För att uppfylla det omarbetade skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt måste det införas en bestämmelse som ger föräldrar till ett ogift barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd, i syfte att hålla samman familjen. En sådan rätt måste också införas för en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Rätten till uppehållstillstånd ska dock inte gälla en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Regeringen delar inte Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i Luleås uppfattning att en sådan reglering är obehövlig för att kraven i direktivet ska vara uppfyllda, eller att en sådan reglering skulle riskera att urholka principen om familjens enhet. Uttrycket en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe bör få samma innebörd i den bestämmelse som föreslås som i t.ex. 5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL, som reglerar rätten till uppehållstillstånd för föräldrar till ensamkommande barn. Uttrycket förekommer också på flera andra ställen inom migrationslagstiftningen där frågor om ensamkommande barn förekommer, t.ex. i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. För det fall det bedöms att ett barn har sällskap av en vuxen person som har trätt i föräldrarnas ställe ska barnet inte betraktas som ensamkommande. Om barnet i den situationen bedöms vara skyddsbehövande ska den vuxne ha rätt till uppehållstillstånd. anför att formuleringen annan vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe medför ett antal frågor som inte klargörs i promemorian och att det råder praktiska svårigheter med att fastställa om någon har trätt i föräldrars ställe eller inte. De praktiska svårigheter som pekar på måste enligt regeringen i första hand lösas i den praktiska tillämpningen. Syftet med den rätt till uppehållstillstånd som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet föreskriver för förälder eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe är, som framgår ovan, familjesammanhållning och inte familjeåterförening. Direktivets definition av familjemedlem innehåller som villkor att familje- medlemmen befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd. Exakt vad som avses med detta framgår inte. Eftersom bestämmelsen syftar till familjesammanhållning är en rimlig slutsats att en familjemedlem i vart fall inte har rätt till uppehållstillstånd enbart på den grunden att han eller hon befinner sig i samma land som det skyddsbehövande barnet om han eller hon ansluter dit efter att barnet beviljats uppehållstillstånd. I en sådan situation aktualiseras i stället bestämmelserna om familjeåterförening. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och invändning att förslaget i promemorian, som sätter som villkor för uppehållstillstånd att den vuxne ska ha ankommit till som barnet, begränsar rätten till uppehållstillstånd alltför mycket. Det avgörande bör i stället vara att barnet och den vuxne har någorlunda samtidiga asylprocesser i och att beslut avseende deras ansökningar fattas, om inte exakt , så i vart fall i samband med varandra. Bestämmelsen bör utformas på det sättet. framför att det saknas en grundlig barnkonsekvensanalys av förslaget att ge föräldrar eller annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe rätt till uppehållstillstånd och framhåller att det alltid måste vara barnets bästa som avgör om barnet bör skiljas från sin familj eller inte. Regeringens utgångspunkt är att det normalt är bäst för ett barn att familjen hålls samlad. Någon möjlighet till undantag från rätten till uppehållstillstånd för föräldrar eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i förälders ställe finns inte enligt direktivet. För det fall det finns skäl att skilja ett barn från dess familj kan annan lagstiftning än utlänningslagen bli tillämplig. Vad som är bäst för barnet ska alltid beaktas. Det saknas anledning att göra någon ytterligare barnkonsekvensanalys av förslaget. Med anledning av att ett kriterium i den föreslagna bestämmelsen är att barnet ska vara ogift har Lagrådet framfört att det bör klargöras hur utlänningslagen ska tolkas och tillämpas i fall då ett äktenskap inte erkänns i enligt lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap, förkortad IÄL, samt vilka rättsverkningar som knyts till äktenskap där den ena maken eller båda makarna är och sålunda är barn i utlänningslagens mening. Enligt regeringen ska frågan huruvida ett barn ska betraktas som ogift vid tillämpning av den nu föreslagna bestämmelsen avgöras på samma sätt som vid tillämpning av övriga uppehållstillståndsgrunder i 5 kap. 3 § UtlL där kriteriet gift eller ogift förekommer. En person anses gift enligt utlänningslagen om äktenskapet är civilrättsligt giltigt i (Jfr MIG 2007:19, MIG 2009:28 och MIG 2012:4). Det är bestämmelserna i som avgör om ett äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag ska erkännas som civilrättsligt giltigt i . Om ett barn ingått ett äktenskap som erkänns i , och därmed är gift enligt utlänningslagen, anses barnet inte längre ha en självskriven rätt till uppehållstillstånd på grund av anknytning till sina föräldrar (MIG 2012:4). Den nu föreslagna bestämmelsen om uppehållstillstånd för föräldrar eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe kommer därför inte att vara tillämplig i fall då barnet är gift. Det är dock möjligt att dessa personer kan beviljas uppehållstillstånd på en annan grund. Utöver vad som föreskrivs i direktivet bör samma rätt till uppehållstillstånd för föräldrar och en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe som föreslås gälla i förhållande till ett ogift barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande också gälla i förhållande till ett ogift barn som är övrig skyddsbehövande. Enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket UtlL ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. I den bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd som föreslås är det ett villkor att föräldern eller den vuxne som trätt i föräldrarnas ställe befinner sig i för att uppehållstillstånd ska beviljas. Ett uttryckligt undantag från huvudregeln om att uppehållstillstånd ska ansökas före inresa måste därför föras in i 5 kap. 18 § UtlL. Motsvarande undantag finns för dem som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande, för vilka det också är ett villkor för att uppehållstillstånd ska beviljas att personen i fråga befinner sig i . I motsats till vad vissa remissinstanser befarar ser regeringen inte någon risk för att en sådan ändring skulle urholka principen om familjens enhet. anser att möjligheterna till familjeåterförening bör ses över. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet regleras en rätt till familjesammanhållning och inte en rätt till familjeåterförening. Rätten till familjeåterförening behandlades när familjeåterföreningsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2005/06:72). Även i propositionen Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med barn i (prop. 2013/14:217) behandlas frågor som rör familjeåterförening. Regeringen anser att det inte finns ytterligare behov av översyn av reglerna om familjeåterförening. Förnyelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för familjemedlemmar till skyddsbehövande Som framgått ovan ska enligt artikel 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet uppehållstillståndet för familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande vara giltigt efter förnyelse om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Någon sådan bestämmelse finns inte i svensk rätt . För att genomföra artikel 24 i dess nya lydelse i svensk rätt krävs att det i utlänningslagen införs en bestämmelse om att uppehållstillstånd som beviljats en familjemedlem till en alternativt skyddsbehövande ska gälla efter förnyelse om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Något motsvarande krav finns inte i direktivet avseende familjemedlemmar till flyktingar. Enligt förslaget ovan ska i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid inte någon skillnad göras mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Det är en rimlig ordning att det inte heller görs någon skillnad i fråga om familjemedlemmarna till flyktingar respektive alternativt skyddsbehövande. Eftersom det omarbetade skyddsgrundsdirektivet tillåter att medlemsstaterna har förmånligare regler än dem som finns i direktivet finns inget hinder mot detta. Inte heller finns något hinder mot att svensk rätt medger samma minsta giltighetstid för uppehållstillstånd efter förnyelse för familjemedlemmar till övriga skyddsbehövande. En bestämmelse bör därför införas som stadgar att uppehållstillstånd för familjemedlemmar till flyktingar och andra skyddsbehövande efter förnyelse ska vara giltiga om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. För att uppfylla direktivets krav bör de familjemedlemmar som omfattas av denna bestämmelse vara make eller sambo till den person som beviljats skyddsstatus, ogifta underåriga barn till den som beviljats skyddsstatus eller till dennes make eller sambo, föräldrar till ett ogift underårigt barn som beviljats skyddsstatus eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe för ett sådant barn. Skyldighet att efterforska familjemedlemmar till ensamkommande barn Artikel 31 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om ensamkommande barn. I artikel 31.5 anges att om ett ensamkommande barn beviljas internationellt skydd och spårningen av hans eller hennes familjemedlemmar inte redan har påbörjats, ska medlemsstaterna börja spåra dem efter det att internationellt skydd har beviljats, och i detta sammanhang värna om den Om spårningen redan har påbörjats ska medlemsstaterna om lämpligt fortsätta spårningsarbetet. underåriges liv eller integritet hotas, eller nära släktingars, särskilt om dessa är kvar i ursprungslandet, är det viktigt att se till att insamling, behandling och spridning av uppgifter om dessa personer sker Artikeln motsvarar artikel 30.5 i det första Svenska Röda Korset och UNHCR anför att skyldigheten att efterforska familjemedlemmar till ensamkommande barn bör lagregleras. Regeringen bedömde vid genomförandet av det första skyddsgrunds- direktivet att några ytterligare författningsåtgärder inte var nödvändiga 2009/10:31 s. 164). De uttalanden som regeringen då gjorde i denna fråga är alltjämt gällande. Regeringen finner inte skäl till annan bedömning med anledning av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om likabehandling i fråga om tillträde till arbets- marknaden är uppfyllda genom gällande rätt och kräver därför inte Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 26.1 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna ge personer som beviljats internationellt skydd rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare, med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket och för anställning i offentlig tjänst, omedel- bart efter det att skyddet har beviljats. Enligt artikelns lydelse i det första skyddsgrundsdirektivet omfattas endast personer som innehar flykting- status av bestämmelsen. I artikel 26.2 i det första skyddsgrundsdirektivet anges att medlemsstaterna ska se till att personer som innehar flykting- status erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning och arbetsplatspraktik på likvärdiga villkor som Även artikel 26.2 omfattar i dess lydelse i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet personer som har beviljats internationellt skydd och inte endast personer som innehar flyktingstatus. Därtill har det gjorts ett tillägg om att yrkesutbildning även inkluderar fortbildningskurser för uppdatering av yrkeskunskaper, samt att även rådgivningstjänster som tillhandahålls av arbetsförmedlingar ska erbjudas den som beviljats internationellt skydd på likvärdiga villkor som medlemsstatens egna medborgare. Artikel 26.3 och 26.4 i det första skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om rätten för alternativt skyddsbehövande att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare och få tillträde till arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning och arbetsplatspraktik. Dessa bestämmelser, som bl.a. innefattar en möjlighet att begränsa alternativt skyddsbehövandes tillträde till arbetsmarknaden med hänsyn till situationen på arbets- marknaden, återfinns inte i artikel 26 i det omarbetade skyddsgrunds- Som framgått ovan omfattas nu alternativt skyddsbehövande av samma bestämmelser som flyktingar. I den nya artikel 26.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges att medlemsstaterna ska sträva efter att underlätta för personer som beviljats internationellt skydd att få fullständig tillgång till sådan verksamhet som avses i artikel 26.2. Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet bedömdes att direktivets bestämmelser om likabehandling i fråga om tillträde till arbetsmarknaden var uppfyllda genom gällande rätt samt att möjligheten att begränsa tillträdet till arbetsmarknaden för personer som har status som alternativt skyddsbehövande inte borde utnyttjas (se prop. 2009/10:31 s. 155 f.). Flyktingar och alternativt skyddsbehövande behandlas redan enligt gällande rätt lika i fråga om tillträde till arbetsmarknaden och de kan efter att ha fått uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring registrera sig vid en arbetsförmedling och då få tillgång till arbetsmarknadsrelaterade åtgärder på samma villkor som svenska medborgare. anledning av den nya lydelsen av artikel 26 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet är således inte nödvändiga. 8.4.4 Tillgång till förfaranden för erkännande av examens- och utbildningsbevis och andra behörighetsbevis Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om tillgång till förfaranden för erkännande av examens- och utbildningsbevis och andra behörighetsbevis är uppfyllda genom gällande rätt och kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 28.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, som saknar motsvarighet i det första skyddsgrundsdirektivet, ska medlemsstaterna sträva efter att underlätta för personer som har beviljats internationellt skydd och som inte kan styrka sina kvalifikationer att få fullständig tillgång till lämpliga system för bedömning, validering och godkännande av deras tidigare utbildning. Alla eventuella sådana åtgärder ska vara förenliga med artiklarna 2.2 och 3.3 i och rådets direktiv /36/EG av den om erkännande av yrkeskvalifikationer15. har tillträtt konvention om erkännande av bevis avseende högre utbildning i (Lissabonkonventionen) i vilken rekommenderas en beredvillighet för att flyktingar eller personer i flyktingliknande situationer snabbt och rättvist ska få bedömt om kraven för tillträde till högre utbildning, fortsatta studier i viss högre utbildning eller yrkesutövning är uppfyllda. Detta gäller även personer vars kvalifikationer inte kan styrkas med handlingar. Regeringen gör bedömningen att kraven i artikel 28.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet är uppfyllda. Några författningsåtgärder är därför 8.4.5 Hälso- och sjukvård Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om likabehandling i fråga om hälso- och sjukvård för personer som beviljats internationellt skydd är uppfyllda genom gällande rätt och kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att rätten till hälso- och sjukvård på lika villkor bör gälla även asylsökande vuxna som enbart har rätt till vård som inte kan anstå enligt lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 30.1 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, som endast ändrats redaktionellt i förhållande till motsvarande artikel (artikel 29.1) i det första skyddsgrundsdirektivet, ska medlemsstaterna se till att personer som beviljats internationellt skydd har tillträde till hälso- och sjukvård på samma villkor som medborgare i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet har punkten 2 i artikel 29 i första skyddsgrundsdirektivet tagits bort. I den punkten anges att medlemsstaterna genom undantag från den allmänna regel som fastställs i punkt 1 får begränsa den hälso- och sjukvård som beviljas personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner som ska tillhandahållas på samma nivåer och samma villkor som för medborgare. Artikel 30.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna, på samma villkor som för medborgare i den medlemsstat som beviljat skydd, ska ge lämplig hälso- och sjukvård, inklusive behandling av mentala störningar när så behövs, till personer som har beviljats internationellt skydd och som har särskilda behov, till exempel gravida kvinnor, personer med funktionshinder, personer som har utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld eller underåriga som varit utsatta för någon form av övergrepp, försummelse, utnyttjande, tortyr eller grym, omänsklig och 15 EUT L 255, 30.9.2005, s.22 (Celex 32005L0036). förnedrande behandling eller som har drabbats av väpnade konflikter. Artikeln motsvarar i princip artikel 29.3 i det första skyddsgrunds- direktivet, med den skillnaden att det nu preciseras att den hälso- och sjukvård som ska ges även inkluderar behandling av mentala störningar när så behövs. Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet bedömdes att flyktingar och andra skyddsbehövande har tillgång till hälso- och sjuk- vård på samma villkor som andra i bosatta personer, och att några författningsändringar för att genomföra direktivets bestämmelser om hälso- och sjukvård därför inte behövdes (prop. 2009/10:31, s. 161). Den fakultativa bestämmelsen i artikel 29.2 i det första skyddsgrunds- direktivet om begränsningar i tillgång till hälso- och sjukvård utnyttjades inte, och några författningsåtgärder är därför inte nödvändiga med anledning av att denna bestämmelse har tagits bort i det omarbetade Det tillägg som gjorts i fråga om hälso- och sjukvård till personer som beviljats internationellt skydd och som har särskilda behov föranleder inte några författningsändringar. anför att asylsökande vuxna bör ha rätt till sjukvård på samma villkor som andra i . Regeringen konstaterar att det omarbetade skyddsgrundsdirektivet endast behandlar rätten till hälso- och sjukvård för personer som har beviljats internationellt skydd och således är asylsökande. Det finns enligt regeringen inte något behov av översyn av bestämmelserna om landstingens skyldighet att erbjuda asylsökande hälso- och sjukvård. Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om lika möjligheter när det gäller tillgång till bostad kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kristna råd och påpekar att många av dem som får skydd i blir kvar på ett mottagningsboende utan möjlighet att komma igång med sin etablering i eftersom det saknas kommunplatser. råd och anser att stat, kommuner och myndigheter i högre grad behöver samverka för att bereda plats för dem som får skydd i Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 32.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, som saknar motsvarighet i det första