prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — Om ljudnivån är 55–: Nya bostäder bör kunna medges där den dygnsekvivalenta ljudnivån vid fasad uppgår till 55–, under förutsättning att det går att åstadkomma en tyst sida (högst vid fasad) eller i varje fall en ljuddämpad sida (45–vid fasad). Minst hälften av bostadsrummen, liksom uteplats, bör vara vända mot tyst eller ljuddämpad sida. Om ljudnivån är 60–: Nya bostäder bör endast i vissa fall medges där den dygnsekvivalenta ljudnivån vid fasad överstiger , under förutsättning att det går att åstadkomma en tyst sida (högst vid fasad) eller i vart fall en ljuddämpad sida (45–vid fasad). Minst hälften av bostadsrummen, liksom uteplats, bör vara vända mot tyst eller ljuddämpad sida. Det bör alltid vara en strävan att ljudnivåerna på den ljuddämpade sidan ska vara lägre än . Där det inte är tekniskt möjligt att klara utmed samtliga våningsplan på ljuddämpad sida bör det accepteras upp till vid fasad, normalt för lägenheter i de övre våningsplanen. bör dock alltid uppfyllas för flertalet lägenheter samt vid uteplatser och gårdsytor. Om ljudnivån är över : Även då ljudnivån överstiger kan det finnas synnerliga skäl att efter en avvägning gentemot andra allmänna intressen tillåta bostäder. I dessa speciellt bullerutsatta miljöer bör byggnaderna vara orienterade och utformade på ett sådant sätt att de vänder sig mot den tysta eller ljuddämpade sidan. Även vistelseytor, entréer och bostadsrum bör konsekvent orienteras mot den tysta eller ljuddämpade sidan. Det bör alltid vara en strävan att ljudnivåerna på den ljuddämpade sidan ska vara lägre än . Där det inte är tekniskt möjligt att klara utmed samtliga våningsplan på ljuddämpad sida bör det accepteras upp till vid fasad, normalt för lägenheter i de övre våningsplanen. bör dock alltid uppfyllas för flertalet lägenheter samt vid uteplatser och gårdsytor (allmänna råd 2008:1, s. 36). För externt industribuller har det fram (upphävd genom NFS 2013:6) funnits allmänna råd med bl.a. riktvärden från (1978:5 rev. 1983) som vägledning vid tillämpningen av MB. har arbetat med att revidera riktlinjerna. Sedan de allmänna råden upphävdes tillämpas en provisorisk vägledning enligt MB i avvaktan på att har slutfört sitt regeringsuppdrag att ta fram vägledning enligt MB om buller från miljöfarlig verksamhet inklusive industrier och hamnar som ska redovisas (dnr M2013/233/Ma). har regeringens uppdrag att utarbeta ett vägledande underlag med allmänna råd för planering för och byggande av bostäder enligt PBL inom områden som är utsatta för buller från hamnar, industrier m.m. som också ska slutredovisas (dnr S2013/613/PBB). Ett av syftena med och uppdrag att ta fram vägledningar avseende industribuller inom sina respektive ansvarsområden är att vägledningarna ska samordnas. I uppdragen ingick också att samverka med . I provisoriska vägledning anges riktvärden för industribuller utomhus och tillämpningsanvisningar. Riktlinjerna är tillämpliga på både ny och befintlig industriell verksamhet. tillämpliga på buller från flygtrafik, vägar, järnvägar, vindkraft, skjut- Prop. 2013/14:128 banor, bilprovningsbanor och byggplatser m.m. För externt industribuller gäller enligt den provisoriska vägledningen följande riktvärden. 1För vårdlokaler bör riktvärdet tillämpas då verksamhet pågår. 2Med utbildningslokaler avses även lokaler för förskoleverksamhet och liknande inklusive skol - och förskolegårdar. Riktvärdet bör tillämpas då verksamhet pågår. 3Avser områden som planlagts för fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv. Värdena i tabellen avser frifältsvärden, eller till frifältsförhållanden korrigerade värden, angivna som ekvivalent ljudnivå utomhus. Om ljudet innehåller ofta förekommande impulser såsom vid nitningsarbete, slag i transportörer, lossning av järnskrot etc. eller hörbara tonkomponenter eller bådadera ska man använda ett värde som är 5 dBA-enheter lägre än det som anges i tabellen. Som frifältsmätning betraktas mätning som inte påverkas av reflexer i en fasad eller annan reflekterande yta. Som reflektionsmätning betraktas mätning där förutom direkt ljud även reflekterat ljud träffar mätpunkten. Mätvärden påverkade av reflektion ska före jämförelse med tabellvärde minskas med . Ytterligare parametrar som måste beaktas för att det ska gå att få ett korrekt mätvärde är t.ex. lufttemperatur, lufttryck, vindhastighet och vindriktning (jfr Metod för immissionsmätning av externt industribuller, , Meddelande 6/1984). I tillämpningsanvisningarna till riktvärdena anges att trafikbuller som uppstår på industritomten betraktas som industribuller och värderas eller beräknas in i ljudnivån från industrin. Vidare anges i tillämpningsanvisningarna att de bedömningsgrunder som normalt används för vägtrafikbuller kan vara vägledande för trafik på angränsande vägar utanför anläggningens område som förekommer på grund av verksamheten vid anläggningen, t.ex. transporter till och från anläggningen. Vid denna bedömning bör hänsyn tas till hur stor andel av trafiken som alstras av 2013/14:128 industrin. För att begränsa olägenheterna från vägtrafik i kringliggande bostadsområden bör man beakta valet av in- och utfarter. Enligt allmänna råd om tillståndsprövning av hamnar (NFS 2003:18) bör riktvärden för externt industribuller tillämpas även för hamnverksamhet. För lågfrekvent buller från hamnverksamhet bör riktvärdena i allmänna råd om buller inomhus (SOSFS 2005:6) gälla. allmänna råd om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser (NFS 2008:6) omfattar ansvarsområde som vägledande myndighet när det gäller MB:s tillämpning i frågor som rör flygplatser. Nedanstående riktvärden enligt tabell 3 bör enligt NFS 2008:6 tillämpas vid bedömning av lämplig begränsning av buller från flygplatsverksamhet och flygtrafik till och från en flygplats. Med begreppet riktvärde avses en nivå som syftar till att ge vägledning för beslutsmyndigheterna som i det enskilda fallet ska bedöma och fastställa lämpligt värde. 1 LAeq: Med beteckningen LAeq avses ekvivalentljudnivån, ett medelvärde över dygnstiden för A -vägd ljudtrycksnivå. LAeq definieras som den konstanta ljudnivå som ger samma ljudenergi som en varierande ljudnivå. LAeq är ett energimedelvärde 2 FBN: Med beteckningen FBN avses en viktad ekvivalent ljudnivå där en kvällshändelse motsvarar - händelser och en natthändelse motsvarar tio daghändelser. 3LAmax: Med beteckningen LAmax avses maximal A -vägd ljudtrycksnivå. 4Utomhusriktvärdena i permanent- och fritidsbostäder avser frifältsvärde utanför fönster/fasad eller till frifältsförhållanden korrigerade värden. 5Med friluftsområde avses område i översiktsplan för det rörliga friluftslivet eller andra områden som nyttjas mer frekvent för friluftsliv där naturupplevelsen är en viktig faktor och där en låg ljudnivå utgör en särskild kvalitet. riktlinjer för flygbuller tillämpas vid tillståndsprövning enligt MB av flygplatser och vid tillsyn av dessa. allmänna råd om flygbuller i planeringen Vid planering av bostäder i områden som är utsatta för flygbuller tillämpas allmänna råd om flygbuller i planeringen (2009:1). och allmänna råd om lokalisering av bostäder i områden utsatta för flygbuller ska i första hand stödja kommunala hand- läggare och beslutsfattare i deras arbete med lokaliseringsprövningar enligt 2 kap. PBL. De allmänna råden är avsedda att tillämpas vid fysisk planering enligt PBL, för nytillkommande bostäder i områden som exponeras för buller från flygtrafik. En grundläggande regel i PBL är att lagen ska tillämpas så att en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer främjas. Det innebär bl.a. att människors hälsa inte får äventyras. Hälsokravet konkretiseras genom de allmänna råden för flygbuller vilka endast gäller vid planering för och byggande av nya bostäder. I de allmänna råden finns en generell regel om vad som gäller för ny bostadsbebyggelse och en särskild regel för komplettering av befintlig bebyggelse i tätorter. Generellt får maximalnivån inte överskridas utomhus vid byggnadens fasader mer än eller kväll (cirka två överskridanden ) samt . Antalet överskridanden begränsas även av ekvivalentnivån FBN . Antalet överskridanden av maximalnivån har valts med hänsyn till att flygbuller är mer störande än annat trafikbuller och att en exponering av denna omfattning utomhus inte kan anses vara skadligt. I den särskilda situationen, för komplettering av bebyggelse i tätorter genom förtätning av kvartersstrukturer med flerbostadshus med syfte att stödja en hållbar stadsutveckling, gäller FBN samt att maximalnivån får överskridas högst . Denna särskilda situation gäller således då det handlar om förtätning med ett visst mått på tätheten. De allmänna råden gör alltså ingen skillnad på en- och tvåbostadshus i eller i anslutning till en tätort eller på landsbygden. Vid planering av bostäder i områden som utsätts för flygbuller från försvarsrelaterad verksamhet och flyg- och helikoptertrafik för räddnings- och sjukvårdstransporter gäller att ljudnivån FBN bör uppfyllas oavsett plats. Ljudnivåerna inomhus regleras genom byggregler. Kraven i dessa ska alltid uppfyllas genom att byggnaden dimensioneras för den ljudnivå som är aktuell i det enskilda fallet (ur sammanfattning av allmänna råd 2009:1). Redovisning av regeringsuppdrag om flygbuller och redovisade sitt gemensamma uppdrag om flygbuller till regeringen (dnr S2013/3358/PBB). I skrivelsen anges att verken är överens om att riktvärdet för maximalt flygbuller ska vara och vilka mål som ska uppnås. Vidare framgår att verken har en gemensam syn på vilket kunskapsunderlag som är relevant att utgå från vid bedömningen av vilket riktvärde som ska gälla. Kunskapsunderlaget redovisas närmare i skrivelsen. och drar däremot olika slutsatser i frågan om hur riktvärdet för maximalt flygbuller utomhus under dag- och bör tolkas och tillämpas i samband med prövning enligt MB och PBL. Myndigheterna konstaterar att de utifrån PBL:s och MB:s skilda perspektiv har kommit fram till olika ståndpunkter. vidhåller sin bedömning som anges i allmänna råd 2009:1. anger däremot en förändrad bedömning när det gäller riktvärdet för maximalbuller. 2013/14:128 bedömer att antalet överskridanden av maximalnivån utomhus vid bostäder och vårdlokaler bör kunna överskridas upp till fem gånger –22.00, dock , utan att det ses som en risk för olägenhet för människors hälsa. Fler överskridanden kan enligt accepteras om en bedömning av förutsättningarna i det enskilda fallet ger anledning till det. Buller från militär flygverksamhet I finns flygplatser med enbart civil trafik eller militär trafik samt flygplatser med både civil och militär trafik. I fråga om bl.a. buller från militär verksamhet har behandlat 1993/94:111, 1993/94:JoU19, 1993/94:215, 1993/94:JoU31, rskr. 1993/94:402). grund av det övergripande samhällsintresset av att Försvarsmakten effektivt kan utbilda och öva krigsförband i fred bör således toleransen mot buller från militär verksamhet vara högre än från annan verksamhet i samhället (infrastrukturpropositionen, prop. 1996/97:53, s. 51). Av 3 kap. 9 § MB framgår att mark- och vattenområden som är av riksintresse för totalförsvaret ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Samtliga militära flygplatser är områden av riksintresse. Gällande tillstånd för flygplatser för militär flygverksamhet är alla förenade med bullerisoleringsvillkor som innebär krav på isolering av permanentbostäder vid överskridande av LAmax . Ett sådant bullervillkor ger upphov till en bullerkurva som skiljer sig från den bullerkurva som följer av riktvärdet FBN . I många fall är bullerkurvan som följer av bullerisoleringsvillkoret mer omfattande än den som följer av riktvärdet. Försvarsmakten är därför inte överens med om att enbart FBN för militär flygverksamhet bör utgöra riktvärde för planering av bostäder. Med sjöfartsbuller avses ljud från fartyg som är i drift och som passerar i svenska farleder och kanaler. Fartyg genererar ljud från fartygsmotorer, fläktar, hydraulik m.m. Fartygsbuller är övervägande lågfrekvent och har lång räckvidd. Av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om sjövägsregler (TSFS 2009:44) framgår att fartyg ska vara försedda med en anordning som avger ljudsignaler (även kallad tyfon) för att säkerställa en säker framfart. Ljudsignaler används bl.a. vid nedsatt sikt för att varna annan sjötrafik och genererar en ljudsignal på . Buller som fartyg genererar när de befinner sig kustnära eller i farleder och kanaler räknas inte som industribuller då de befinner sig utanför hamnområden. Transportstyrelsen har tillsyn över svenska fartyg men har inga möjligheter att vidta åtgärder när det gäller sjöfartens bullerstörning. Fartyg som är internationellt godkända har rätt att anlöpa allmänna hamnar och passera i allmänna farleder och kanaler trots att de kan vara störande för boende (buller, vibrationer, lukt m.m.). Det kan i vissa fall ställas krav på hamnverksamheter att tillhandahålla elanslutning, vilket kan begränsa Prop. 2013/14:128 bullerstörning när fartyg ligger i hamn. 5Behov av ett mer samordnat regelverk om buller Regeringens bedömning: För att underlätta tillämpningen av respektive vid bedömningar och prövningar av buller behövs ett mer samordnat regelverk. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig delar utredningens bedömning att det behövs ett nationellt samordnat regelverk för hantering av buller. (mark- och miljödomstolen) är positiv till att det i fråga om buller och bostäder ska ske en ökad samordning av (2010:900), förkortad PBL, och , förkortad MB, med därtill hörande författningar. Ett samordnat och tydligare regelverk bidrar till en enhetlig och förutsägbar rättstillämpning. (mark- och miljödomstolen) delar i allt väsentligt de slutsatser som utredningen drar avseende konsekvenserna av nuvarande tillämpning av aktuell lagstiftning och ser positivt på den grundläggande strävan att uppnå en ökad samordning mellan MB och PBL. (mark- och miljödomstolen) instämmer i utgångspunkten att det finns problem med tolkningen och tillämpningen av de riktvärden eller riktlinjer som tillämpas , såväl vid planering av ny bebyggelse som vid tillsyn av befintliga bostäder. Domstolen anser dock att utredningens direktiv och utredningen gravt har överskattat bullerreglernas betydelse för tempot i bostadsbyggandet. tillstyrker i stort utredningens förslag för att uppnå avsedd förutsägbarhet och samordning mellan PBL och MB vad gäller krav på bullerreduktion inom planprocess och vid miljöbalkstillsyn. stöder utredningens förslag att förändra PBL och MB för att ge en möjlighet till en samordnad lösning av bullerfrågan. ser positivt på utredningens förslag att samordna PBL och MB och att lyfta in olägenhet för människors hälsa i PBL. Flertalet av de kommuner som lämnat synpunkter instämmer i utredningens bedömning att det behövs ett nationellt samordnat regelverk för hantering av buller. Det finns dock också flera remissinstanser som inte delar betänkandets bedömning om att det krävs en samordning av lagstiftningen i fråga om buller. (Mark- och ) avstyrker förslagen och menar att frågorna inte bör lösas genom lagändringar. En förbättring skulle i stället kunna uppnås genom en tydligare vägledning om vilka bullernivåer för olika verksamhetstyper som är att anse som god miljö i omgivningen. Sådan vägledning bör kunna utgöra utgångspunkt både vid prövning av detaljplaner och bygglov enligt PBL och vid prövning av krav på verksamhetsutövare enligt MB. 2013/14:128 miljödomstolen) är kritisk till förslagen och anser att utredningsuppdraget som sådant medför problem att föreskriva om regler som harmoniserar med mål och systematik. och flertalet av de branschorganisationer som företräder de verksamhetsutövare som berörs av förslagen avstyrker förslagen då målsättningen att underlätta för bostadsbyggande inte kommer att uppnås och då andra verksamhetsutövare inte ges tillräckliga garantier som säkerhet, förutsebarhet eller långsiktighet genom förslagen. Skälen för regeringens bedömning Det råder brist på bostäder i många av landets tillväxtregioner. Bostadsbristen riskerar att hämma den ekonomiska tillväxten i landet som helhet. Ett av hindren för bostadsbyggande är den osäkerhet som i vissa fall finns i fråga om hur buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av nya bostäder. är buller ett miljö- och hälsoproblem som berör många människor och har samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för människors hälsa. I likhet med vad vissa remissinstanser har påpekat bedömer regeringen att bullerkrav bara är en av flera faktorer av betydelse för bostadsbyggandet. Av den anledningen har regeringen även lämnat andra förslag på förändringar av regelverket som syftar till att underlätta bostadsbyggandet. Sådana förslag finns t.ex. i propositionerna Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59) och En enklare planprocess (prop. 2013/14:126). Regeringen har även beslutat att tillsätta flera utredningar med samma syfte, t.ex. (dir. 2013:53) och utredningen bostadssituation i storstadsregionerna (dir. 2014:26). Det nuvarande regelverket och konsekvenser av detta PBL och MB är ramlagstiftningar som ska tillämpas vid sidan av varandra. Även om man vid planläggning och lovgivning enligt PBL har bedömt nya bostäder med hänsyn till människors hälsa kan således en separat prövning av buller ske utifrån bestämmelserna i . Vidare innebär detta att även om man vid tillståndsprövning eller tillsyn enligt MB har godtagit en verksamhet utifrån balkens krav kan nya bostäder nära verksamheten komma att godtas vid en prövning enligt PBL, vilket kan inverka på förutsättningarna att bedriva verksamheten enligt tillståndet eller tillsynsbeslutet. I förlängningen finns det en risk för att de parallella lagstiftningarna kommer i konflikt med varandra. finns det likartade bestämmelser och syften i PBL och MB. Båda regelverken innehåller bestämmelser om vad som är en tillåten användning av mark och vatten. PBL syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. MB syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagarnas övergripande syfte är alltså likartat. Utgångspunkten i PBL är dock i första hand exploateringsintresset medan det i MB är skyddsintresset. Trots att det finns likheter och kopplingar mellan lagarna konstaterar regeringen att det i regelverken inte finns någon egentlig Prop. 2013/14:128 samordning i fråga om buller. Bedömningar av buller görs med stöd av generella författningsbestäm- melser och myndigheters vägledningar. Till utredningen har omfattande synpunkter lämnats på framför allt myndigheternas vägledningar. synpunkter bekräftar det som har framkommit i bl.a. rapport om en effektiv och transparent plan- och byggprocess, exemplet buller (RiR 2009:5), nämligen bristen på samordning i regelverket och Utifrån det underlag som redovisas i betänkandet framgår att dagens regelverk om prövning av buller försvårar bostadsbyggandet, framför allt när det gäller små och billiga lägenheter och studentbostäder, och för- svårar förtätning av städer och tätorter. Myndigheternas olika kriterier för bedömningar av buller fördröjer och komplicerar den kommunala Bristen på samordnade regler medför att länsstyrel- serna tillämpar riktvärden olika och att allt fler kommuner tar fram egna Av utredningen framkommer vidare att för verksamhetsutövare, såsom industrier, hamnar och flygverksamheter samt för infrastrukturhållare, finns det en osäkerhet om förutsättningarna för fortsatt drift och utveck- ling av verksamheten när kommunerna planerar för bostäder i närheten av verksamheter och infrastruktur. Det finns även en risk att verksam- heten behöver omlokaliseras eller inskränkas. närmare en verksamhet kan göra det svårare att uppfylla riktvärden eller gällande bullervillkor och verksamhetsutövare riskerar därmed tillsynsin- Verksamhetsutövarna och infrastrukturhållarna riskerar också kostnader på grund av bullerutredningar i samband med tillsynsärenden och eventuella krav på bullerdämpande åtgärder. Behov av ett mer samordnat regelverk Regeringen delar utredningens slutsatser om vilka konsekvenser nu- varande regelverk får för bostadsbyggandet samt för verksamhetsutövare Även om kritiken mot regelverken framför allt riktar in sig på den bristande samordningen mellan myndigheternas väg- ledningar bedömer regeringen att problemet inte kan lösas enbart genom nya eller förändrade vägledningar. Regeringen bedömer, till skillnad från (Mark- och ), att avsaknaden av samord- ning mellan PBL och MB utgör ett grundläggande problem och att detta i sin tur har gett dåliga förutsättningar för samordnade vägledningar. en samlad bedömning av remissunderlaget konstaterar regeringen att det finns en samsyn kring denna grundläggande utgångspunkt. Regeringen föreslår därför vissa ändringar av PBL respektive MB i syfte att uppnå ett mer samordnat regelverk avseende buller. Med anledning av det informations- och utbildningsbehov som uppkommer till följd av bl.a. förslagen i denna proposition, har regeringen gett i uppdrag att inrätta ett kansli för genomförande av kompetensinsatser för att bl.a. främja en mer enhetlig och effektiv tillämpning av PBL. 2013/14:128 6 Förslag till ändringar i plan- och Nya krav om att förebygga olägenhet för människors hälsa införs i Regeringens förslag: I 2 kap. ska det införas en ny kompletterande bestämmelse om bedömning av omgivningsbuller vid planläggning och i ärenden om bygglov. Det ska ställas krav på förebyggande av olägenhet för människors hälsa i fråga om omgiv- ningsbuller vid lokalisering, utformning och placering av bostads- Kravet på förebyggande av olägenhet för människors hälsa vid lokalisering av bostadsbyggnader ska även tillämpas i ärenden om Det ska införas en definition av vad som avses med omgivnings- buller respektive vad som avses med olägenhet för människors hälsa. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningens förslag innebär en begränsning till hänsynstagande till olägenhet för människors hälsa vid utformning och placering av I stället för en definition av uttrycket olägenhet för människors hälsa direkt i (2010:900), förkortad PBL, föreslås i betänkandet en hänvisning till 9 kap. 3 § , Utredningen föreslår även att kraven i den nya bestämmelsen i 2 kap. PBL ska uppfyllas för att bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan enligt 9 kap. 30 § PBL. föreslår utredningen att termen omgivningsbuller ska definieras i plan- och byggförordningen (2011:338) i stället för i PBL. definition avser buller från flyg-, spår- och vägtrafik, industriella verksamheter samt annan bullrande verksamhet utanför en bostad, dock Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utred- ningens förslag att ställa tydliga krav på att bostadsbebyggelse ska place- ras och utformas så att olägenhet för människors hälsa på grund av buller förebyggs, liksom att en hänvisning görs till uttrycket olägenhet för människors hälsa i 9 kap. 3 § MB. ser positivt på utred- ningens förslag att lyfta in uttrycket olägenhet för människors hälsa i (mark- och miljödomstolen) ser mycket posi- tivt på den grundläggande strävan att uppnå en ökad samordning mellan MB och PBL. kommun ser positivt på att förslagen lägger stor tyngdpunkt på att samordna de båda lagstiftningarna. framhåller att om samma krav gäller enligt båda lagstiftningarna bör normalt inte behov av ytterligare åtgärder uppkomma i ett senare skede. anser att förslaget innebär ett förtydligande av dagens lagstiftning och en koppling till MB.