prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — tillämpas när det är fråga om planer som är ingripande eller av stor bety- delse för enskilda, t.ex. när kommunen avser att ta ut gatukostnader eller att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp. i respektive län framhåller att det är planens innehåll som är avgörande för valet av förfarande – ju mer komplicerad en plan är desto större är behovet av att inhämta synpunkter och få möjlighet till bearbetning av förslaget i en andra omgång. De remissinstanser som har uttalat sig i frågan anser att gällande be- stämmelser i sak ska behållas för en detaljplan som enbart gäller en verk- samhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt bl.a. menar dock att konsekvenserna av planprocess- promemorians förslag leder till att förhållandet mellan de båda pröv- ningarna blir oklart. Enligt (Exploateringskontoret, och ) bör standardförfarandet kunna tillämpas vid nödvändiga följdåtgärder som föranleds av en väg- eller järnvägsplan, exempelvis byggrätt för komplementbyggnader som be- i län tillstyrker i huvudsak planprocesspromemo- rians förslag och ser att det finns stora fördelar med att förenkla detalj- planeprocessen, men anser att det bör övervägas om syftet med planpro- cesspromemorian kan genomföras utan att byta ut begreppen enkelt och heterna visar att kommuner har en tendens att vilja förenkla detaljplane- processen även när det är mer komplicerade frågor som behandlas och att förslaget är otydligt i frågan om vem som avgör lämpligheten i att hand- Prop. 2013/14:126 lägga ärenden med det enklare förfarandet. kommun menar att detaljplaneprocessen inte sinkar byggandet i landet, utan att det snarare är processen vid överklaganden som är problemet. Flera remissinstanser har lagtekniska synpunkter på författningsförslaget, bl.a. och . Skälen för regeringens förslag och bedömning Bakgrund och gällande bestämmelser Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas (5 kap. 6 § PBL). Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL). I arbetet med att ta fram ett planprogram eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med bl.a. , de sakägare och boende som berörs, hyresgästorganisationer samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 11 § PBL). Samrådet syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (5 kap. 12 § PBL). Under ett samråd om en detaljplan ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om det finns ett program ska detta redovisas (5 kap. 13 § PBL). Kommunen ska redovisa de synpunkter som har kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna. Redovisningen ska göras samlat för alla synpunkter som har kommit fram (samrådsredogörelse). Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådsredogörelsen utformas så att den också uppfyller kraven i (5 kap. 17 § PBL). När samrådet är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas (granskningstid) som ska vara minst (5 kap. 18 § PBL). Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning (5 kap. 19 § PBL). ska kommunen hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det (5 kap. 21 § PBL). Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer, myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. ska kommunen skicka planförslaget och samrådsredogörelsen till och de kommuner som berörs (5 kap. 20 § PBL). Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande. Det ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in och en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunkterna (5 kap. 23 § PBL). Kommunen ska skicka granskningsutlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina syn- 2013/14:126 punkter tillgodosedda. Granskningsutlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet (5 kap. 24 § PBL). Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget på nytt (5 kap. 25 § PBL). En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (5 kap. 27 § PBL). I vissa fall kan planprocessen kortas genom att ett s.k. enkelt planförfarande används (5 kap. 7 § PBL). Skillnaderna mot normalförfarandet är bl.a. att samrådskretsen begränsas, att någon särskild samrådsredogörelse inte behövs, att granskningen ersätts med en underrättelse direkt till samrådskretsen samt att kungörelseförfarandet delvis begränsas. De grundläggande villkoren för att ett enkelt planförfarande ska kunna tillämpas är att planförslaget är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande. Om dessa grundläggande villkor är uppfyllda, kan ett enkelt planförfarande tillämpas i tre särskilt angivna situationer, nämligen om planförslaget 1.inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten, 2.enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § , eller 3.enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Förfarandet i fråga om sådana ärenden som avses i punkterna 2 och 3 utvecklas i slutet av detta avsnitt. Kommunen får anta områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Förfarandet att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ansluter i allt väsentligt till det som gäller för detaljplaner. PBL utformades för att beslutssystemet skulle bli så öppet som möjligt för påverkan. Därigenom skulle kommunmedlemmarna garanteras insyn och inflytande (prop. 1985/86:1 s. 79). Detaljplaneprocessen i PBL har i flera sammanhang kritiserats för att vara för omständlig, åtminstone när det gäller planer av mer rutinartad karaktär. bör det påpekas att de planärenden som tar längst tid sällan beror på om planprocessen. I sådana fall är orsaken till att det tar att detaljplanen berör många motstående intressen eller komplexa förhållanden, vilket i sin tur kan leda till långa förhandlingar eller ett omfattande behov av utredningsunderlag. Likafullt anser regeringen att det är angeläget att regelverket medger en snabb handläggning för de fall där komplexiteten inte är särskilt stor. menade att det förekommer planärenden, där grannar m.fl. över huvud taget inte förstår varför de blir underrättade. Det kan t.ex. gälla sådana planer som tas fram för att göra en äldre byggnad planenlig som är planstridig på grund av en dispens avseende en stor avvikelse från tiden före ÄPBL eller på grund av att den gällande detaljplanen utformades utifrån avsikten att en byggnaden skulle rivas, men där planen aldrig har genomförts och där kommunen bedömer att det är lämpligare att låta byggnaden stå kvar. Att kommunen ska underrätta grannarna två gånger och efterhöra om ett befintligt grannhus kan ges en formell byggrätt uppfattas, enligt , ofta som onödigt krångligt (SOU 2013:34 s. 459). För sådana okontroversiella planärenden är det önskvärt att reglerna medger ett så enkelt förfarande som möjligt. antogs 764 detaljplaner med enkelt planförfarande, vilket motsvarar av det totala antalet antagna detaljplaner (i praktiken 2011, , ). menade att denna andel skulle kunna vara ännu högre, men att många kommuner ofta inte tillämpar det enkla planförfarandet på grund av risken att planen ska upphävas på formella grunder. För att vara på den säkra sidan väljer kommunen i stället det normala planförfarandet. Vanligtvis är det enkla planförfarandet en helt skriftlig process, dvs. det hålls i regel inga öppna samrådsmöten. Många sakägare och intressenter väljer ofta bort ett möte med kommunen, i synnerhet om ämnet är av begränsad betydelse vilket är en grundläggande förutsättning för att enkelt planförfarande ska kunna tillämpas. Snarare är det endast i samband med mer betydelsefulla planförslag som berörda grannar deltar vid informationsmöten. I många ärenden av mindre betydelse är det, för det stora flertalet, oftast enklast att få ett brev om planförslaget som mottagaren kan läsa , då denne i lugn och ro kan välja mellan att reagera eller att bortse från innehållet. I praxis förekommer det att kravet på att detaljplaneförslaget ska sakna intresse för allmänheten för att det enkla förfarandet ska kunna tillämpas (jfr 5 kap. 7 § PBL) uppfattas på så vis att planförslaget inte får beröra allmänna platser, t.ex. gator och parkmark. Såsom framhålls av är det emellertid långt ifrån alltid som ett planförslag är av intresse för allmänheten enbart på den grunden att planförslaget berör allmän platsmark (SOU 2013:34 s. 460). Även i andra sammanhang, bl.a. genom och länsstyrelsernas uppföljande verksamhet, har synpunkter framförts om att planprocessen på ett olämpligt sätt begränsar möjligheterna till ett effektivt förfarande. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att se över hur planprocessen i PBL är utformad. Några inledande överväganden om hur planprocessen bör utformas Inledningsvis finns anledning att erinra om att flera ändringar gjordes i planprocessen när PBL infördes , bl.a. att kravet på planprogram begränsades. Genom att bestämmelserna i fortfarande tillämpas i sådana ärenden som har påbörjats före detta datum, är det först som de ändrade bestämmelserna har fått genomslag. Regeringen anser att processreglerna medger ett relativt Det finns därför fog för påståendet att betydande förenklingar och effektiviseringar kan åstadkommas genom förändrade arbetssätt och rutiner, såväl inom kommunerna som hos länsstyrelser och Mot bakgrund av de ändringsförslag som har lagts fram kring planprocessen anser regeringen att det likväl finns förutsätt- ningar att genomföra ändringar i PBL för att ytterligare effektivisera En självklar utgångspunkt är att planprocessen ska syfta till att kom- munen tar fram ett beslutsunderlag genom egna insatser och i samverkan med sakägare och övriga berörda intressenter, så att slutprodukten – den färdiga planen – kommer att utgöra resultatet av den bästa tänkbara av- vägningen mellan samhällets olika intressen och de enskilda intressena. En vägledande princip bör vara den som har kommit till uttryck i 7 § för- valtningslagen (1986:223), nämligen att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att I viss motsättning till effektivitetskravet står önskemålet om medinfly- tande för vidast möjliga krets av kommunmedborgare. Det ligger i sakens natur att höga krav på medinflytande för så många som möjligt kan mot- verka kravet på effektivitet. Beslutssystemet bör vara inriktat på effekti- vitet och snabbhet, men dessa aspekter får aldrig drivas så långt att det går ut över kvaliteten i beslutens innehåll. Det gäller således att utforma reglerna så att de två vägledande principerna – effektivitet och medinfly- tande – kan förenas. Dagens planprocess avser att säkerställa ett i formell mening fullstän- digt medinflytande, dvs. att alla förekommande intressen ska komma till Bestämmelserna syftar både till att kommunen ska få bästa tänkbara beslutsunderlag och att berörda parter ges tillfälle att bevaka sina intres- För att säkerställa dessa syften innehåller processen bl.a. krav på kungörelse på kommunens anslagstavla samt i en ortstidning och att all- mänheten ska ges tillfälle att granska planförslaget . Det finns enligt regeringens mening inslag i den nuvarande ordningen som kan ifrågasättas ur effektivitetssynpunkt. hetens intresse av olika planprojekt är ofta begränsat till de mer betydel- kan beslutsunderlaget bli fullödigt även om medinflytandet begränsas till den krets av medborgare och andra som berörs direkt av frågan. Det finns sålunda skäl att ifrågasätta om kungö- relser behöver ske fullt så ofta som det nuvarande regelverket anger. kan även ifrågasättas om det är lämpligt att i slutskedet, när planen i stort sett är färdig, ge möjlighet till ett formellt sett vittgående medinflytande i form av ett granskningsförfarande. Kommunens möjligheter att tillgodo- se olika intressen är ofta större om de framförs tidigt i processen, vilket talar för att allmänheten borde engageras tidigare i processen. Även om beslutsunderlaget, när det är fråga om mindre omfattande planärenden, kan bli fullödigt utan att engagera allmän- heten, förhåller det sig annorlunda i mera komplexa planärenden, som kan få betydande konsekvenser för omgivningen. I sådana planärenden är det så gott som alltid nödvändigt att inhämta allmänhetens synpunkter för att kommunen ska kunna göra en riktig bedömning av hur detaljplanen Regeringen anser att reglerna för detaljplaneprocessen behöver ge tydligt stöd för att bedöma om kraven i PBL är uppfyllda. En tydlig reglering underlättar för den som ska tillämpa bestämmelserna och ger förutsägbarhet för såväl sakägare som andra intressenter. huvudförslag har ifrågasatts på denna punkt av remissinstanserna, bl.a. eftersom det finns risk för att det kommer att ta innan rättspraxis har klargjort vad utredningens förslag när det gäller att samrådet ska ske i lämpliga former innebär i praktiken. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna har framfört kring huvudförslag anser regeringen att detta inte bör genomföras. Enligt regeringens uppfattning behöver planprocessen utformas på ett sätt som både tillgodoser behovet av effektivitet och medinflytande. Sålunda bör det endast vara nödvändigt för kommunen att inkludera en bredare allmänhet i de fall där det är sannolikt att allmänheten har ett berättigat intresse av att få lämna synpunkter. I de fall där frågan endast berör sakägare och boende m.fl. bör det inte krävas att förslaget kungörs. I des-sa fall bör kommunen liksom ha möjlighet att välja på vilket sätt som sakägarna och de boende ska ges tillfälle till samråd. Regeringen anser att den som har fört fram synpunkter på ett planförslag alltid bör ges tillfälle att ta del av hur kommunen har bedömt synpunkterna och hur detta har påverkat planförslaget. Om allmänheten underrättas redan i samrådsskedet, finns det förutsättningar att effektivisera granskningsskedet. är det möjligt med ett effektivt granskningsskede om planförslaget uppfyller kraven för enkelt planförfarande. Planprocessen behöver emellertid även utformas så att den bidrar till att ändringar i ett planförslag, som utifrån allmänna överväganden bör ske, verkligen kommer till stånd. I ärenden av större betydelse finns det därför skäl att behålla ett förfarande med en mer omfattande granskning. Dessa utgångspunkter utvecklas i det följande. Ett standardförfarande och ett utökat förfarande Regeringen bedömer att planprocessen kan effektiviseras genom att det enkla planförfarandet i dagens lagstiftning görs till huvudregel, medan dagens normala planförfarande framför allt bör tillämpas i de planärenden som är av större betydelse. En sådan ordning överensstämmer i allt väsentligt med den ordning som har föreslagits i planprocesspromemorian och i det alternativförslag som har lagt fram (SOU 2013:34 s. 457 ff.). I det följande kommer det nya, enkla förfarandet att benämnas standardförfarande, medan den utvidgade processen i stället benämns utökat förfarande. Uttrycken används i huvudsak för att tydliggöra skillnaderna i förhållande till gällande rätt. När standardförfarandet blir huvudregel krävs kriterier som anger när ett utökat förfarande ska tillämpas. Enligt regeringens uppfattning bör dessa kriterier utformas med utgångspunkt i de kriterier som skiljer det enkla planförfarandet från det normala. Sålunda bör det utökade förfarandet tillämpas i de fall då planförslaget är av betydande intresse för allmänheten eller om det i övrigt är av stor betydelse, om ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om 2013/14:126 planen står i strid med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna. Regeringen anser att det är tillräckligt att kungöra sådana planförslag som omfattas av det utökade planförfarandet. Som har föreslagit bör kungörelsen ske redan i samrådsskedet i stället för i granskningsskedet. förekommer det att kungörelser och omfattande granskningsförfaranden genomförs enbart av formella skäl. Genom de tänkta ändringarna bör det vara möjligt att effektivisera förfarandet i dessa delar, som kravnivån för vilka ärenden som förutsätter ett mera omfattande förfarande kan höjas något i förhållande till vad som gäller . Genom att standardförfarandet görs till huvudregel finns således inte skäl att vara restriktiv med detta förfarande. Kriterierna för det utökade förfarandet Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter finns det skäl att ytterligare redovisa regeringens syn på vad som avses med de kriterier som avses ligga till grund för det utökade förfarandet. När det gäller planer som inte är förenliga med översiktsplanen kan vägledning hämtas från äldre förarbeten och avgöranden. Detta innebär att planförslaget ska överensstämma med de intentioner som kommit till direkt uttryck i översiktsplanen i frågor om områdets användning och utformning. Om förslaget inte är förenligt med översiktsplanen bör detta leda till att det utökade förfarandet tillämpas. Bedömningen av om ett planförslag är förenligt med översiktsplanen underlättas om översiktsplanen är tydligt utformad. Det kan också finnas riktlinjer i nu gällande översiktsplaner om i vilka plansituationer som enkelt planförfarande kan användas. Sådana uttalanden bör leda till att planförslaget kan handläggas med det tänkta standardförfarandet. Om översiktsplanen inte säger något av intresse i sammanhanget bör det ändå vara möjligt att använda standardförfarandet om översiktsplanens allmänna intentioner inte motverkas. Något uttalat stöd krävs således inte. Utvecklingen med alltmer strategiska och övergripande översiktsplaner behöver därmed inte utgöra något hinder för att tillämpa standardförfarandet. Det förekommer att det finns invändningar mot översiktsplanens utformning i granskningsyttrande. Om har motsatt sig översiktsplanens utformning när det gäller de delar som har betydelse i detaljplaneärendet bör planen i sådana fall alltid handläggas med det utökade förfarandet, även om planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Med uttrycket av betydande intresse för allmänheten avses sådana planförslag som kan antas angå en större krets människor som inte redan kommer att underrättas om planförslaget i egenskap av sakägare eller boende i eller i anslutning till planområdet. Vid denna bedömning måste platsens karaktär beaktas. Ett område som används av allmänheten för rekreation och friluftsliv har t.ex. ett större intresse för allmänheten än ett område som från början är otillgängligt. Förändringar av vissa betydelsefulla kulturmiljöer kan också vara av betydande intresse för allmänheten. Därigenom avses inte enbart kulturhistoriskt värdefulla miljöer, utan även sådana miljöer eller byggnadsverk som har ett stort lokalt intresse. Ärenden där strandskydd sätts i fråga, bör tillhöra denna kategori, men endast i de fall då tidigare allmänt tillgänglig mark tas i anspråk. Den omständigheten att en ny eller ändrad detaljplan berör mark som i en gällande detaljplan utgör allmän platsmark bör inte nödvändigtvis innebära att planen är av betydande intresse för allmänheten. Endast i de fall där det står klart att intresset för den allmänna platsen verkligen är betydande från allmänhetens sida, t.ex. i fråga om gågator, torg och parker som uppskattas och används av många, bör det vara obligatoriskt att planen handläggs med det utökade förfarandet. I någon mån kan allmänna platser där kommunen inte är huvudman typiskt sett anses vara av mindre intresse för allmänheten, jämfört med sådana allmänna platser där kommunen är huvudman. Med uttrycket av stor betydelse avses sådana planer som omfattar större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Även sådana planer som medför större ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen bör hänföras till kategorin av stor betydelse. Likaså bör planer som kan komma att medföra allvarliga risker i förhållande till människors hälsa och säkerhet hänföras till denna kategori. Planer som omfattar eller berör s.k. sevesoverksamheter (jfr lagen [1999:381] om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor) bör alltid anses vara av stor betydelse, men även planer som innefattar mindre allvarliga risker kan ofta anses tillhöra denna kategori. Regeringen bedömer att en sådan ordning medför att kraven i Seveso II-direktivet tillgodoses. Vid bedömningen av om planen är av stor betydelse bör i första hand beaktas om planen kan antas vara av stor betydelse för andra än berörda sakägare, t.ex. bostadsrättshavare och hyresgäster, inom eller i närheten av planområdet. Den omständigheten att planförslaget kan ha stor betydelse för en enskild sakägare innebär inte nödvändigtvis att planförslaget har stor betydelse utifrån allmän synpunkt på så sätt som avses i bestämmelsen. Regeringen anser dock att det utökade förfarandet bör tillämpas när det är fråga om sådana planer som är av ingripande karaktär för flera enskilda, t.ex. när kommunen avser att ta ut gatukostnader eller ansluta ett område till det kommunala vatten- och avloppsnätet. En detaljplan som innebär att mark tvångsvis kan tas i anspråk bör vanligtvis anses vara av stor betydelse. Med detta avses bl.a. de fall när privatägd mark enligt ett förslag till detaljplan ska användas som allmän plats där kommunen ska vara huvudman. För sådan mark finns det en absolut inlösenrätt i PBL. Som Lantmäteriet har påpekat finns det även flera andra sätt att reservera mark i en detaljplan som innebär att privatägd mark, enklare än vad som annars är möjligt, tvångsvis kan bli tagen i anspråk av det allmänna, ett kollektiv av fastighetsägare eller ägaren till en angränsande fastighet. Det gäller t.ex. mark som i detaljplanen är utlagd som kvartersmark för annat än enskilt bebyggande (s.k. allmän kvartersmark, jfr 6 kap. 13 § första stycket 2 PBL), som allmän plats med annan än kommunen som huvudman eller som markreservat (s.k. g-, u-, x- eller z-områden). Det kan också gälla när s.k. fastighetsindelningsbestämmelser enligt 4 kap. 18 § PBL tillämpas. För mark som lagts ut som kvartersmark för annat 2013/14:126 än enskilt bebyggande gäller att kommunen enligt 6 kap. 13 § PBL har rätt att lösa in marken på vissa villkor gällande inlösenrätt. För allmän plats med enskild huvudman, för markreservat och för fastighetsindelningsbestämmelser finns regler som under vissa villkor ger inlösenrätt i förrättningslagstiftningen. Om marken ska planläggas mot fastighetsägarens vilja på sådant sätt som har redovisats, anser regeringen att det måste bedömas i det enskilda fallet om planärendet kan anses vara av stor betydelse. Om kommunen avser att överta ett område privatägd mark med äganderätt, t.ex. för att marken ska användas som allmän plats, bör ett sådant övertagande alltid anses vara av stor betydelse.