prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — Utredningen föreslår vidare att vid bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa ska beaktas innehållet i detaljplanen och planbeskrivningen, ansökan om och beslutet om bygglov samt de uppgifter som avses i 10 kap. 18 § första stycket 2 PBL. Vidare föreslås att det vid bedömningen ska beaktas hur som har förflutit sedan planen eller bygglovet beslutades och väsentliga ändringar i omgivningen samt omständigheterna i övrigt. Utredningen föreslår att kraven ska gälla endast i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Utredningen föreslår vidare att en definition av termen omgivningsbuller förs in i den nya bestämmelsen om tillsyn enligt , förkortad MB. Med omgivningsbuller ska enligt utredningens förslag avses buller från flyg-, spår- och vägtrafik, buller från industriell verksamhet samt annan bullrande verksamhet som är belägen utanför bostadsfastigheten. I utredningen finns inget förslag om att förelägganden eller förbud aldrig ska få beslutas i fråga om omgivningsbuller vid ett sådant bygglovsbefriat komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § PBL. I utredningen finns ingen bedömning om att det ska göras en översyn av straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i MB respektive en översyn gällande verksamhetsutövares rättssäkerhet då verksamheter kan komma att utsättas för ingripanden då omprövning av befintliga tillstånd sker enligt MB. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser är positivt inställda till förslaget, bl.a. (mark- och miljödomstolen), länsstyrelserna (i ett gemensamt svar från tolv länsstyrelser), , Statskontoret, Kommuner och Landsting (SKL), i , kommun, kommun, , (Kontoren och ), kommun och samt flera representanter för bygg- och fastighetsbranschen. En majoritet av de remissinstanser som har uttalat sig om förslaget har dock invändningar mot delar av förslaget eller mot förslaget i sin helhet. (mark- och miljödomstolen) och (Mark- och ) påtalar att det är oklart vilken effekt den föreslagna paragrafen får på kraven i 2 kap. 3 och 7 §§ MB om bedömning i varje enskilt fall och om kravet på bästa möjliga teknik. anser att det är oklart om det bara är ett överskridande av riktvärdena som ska anses innebära ohälsa. I så fall bör det enligt domstolen i en särskild bestämmelse framgå att bedömningen inte ska göras i enlighet med 9 kap. 3 § MB. Förslaget om reglering i 26 kap. 9 a § MB är alldeles för otydligt formulerat och innehåller för många undantag anser (mark- och miljödomstolen) och (mark- och miljödomstolen). anser att förslaget riskerar att medföra att åtgärder vid källan uteblir då ansvaret för att vidta åtgärder och andra försiktighetsmått till skydd mot buller flyttas till fastighetsägaren, som endast har rådighet över sin fastighet. (mark- och miljödomstolen) menar att det blir otydligt hur tillsyn ska bedrivas , inte minst där bebyggelse har uppförts före respektive efter det att de nya reglerna trätt i kraft. kommun anser att det behövs en handledning i hur hälsobedömningen ska genomföras för att spara tid och resurser. menar att förfarandet är olämpligt då det riskerar att bryta mot två viktiga principer i miljölagstiftningen (principerna om att förorenaren ska betala för skyddsåtgärder och om användande av bästa tillgängliga teknik). anser att det behöver förtydligas vilka bestämmelser som är tillämpliga i MB. Överhuvudtaget finns en rad frågetecken som behöver ut, t.ex. om detaljplanens bullervärden ska fortsätta att gälla efter genomförandetidens slut eller om en ny beräkning ska göras och vilket tidsperspektiv en sådan utredning i så fall ska ha. kommun anser att det är tveksamt om en hälsobedömning i PBL kommer att bli så styrande i ett tillsynsärende i MB som förslaget anger. kommun känner en viss oro över att prövningar enligt PBL ska vara vägledande vid tillsyn enligt MB. anser att förslaget är otydligt. att förslaget leder till en osäkerhet för verksamhetsutövare som vill fortsätta att utveckla sin verksamhet. stora risker för verksamhetsutövare. läns landsting är tveksamt till MB kan skapa ett vägledande byts ut mot styrande. Det skapas inga garantier för att redan befintliga verksamheter ska kunna fortleva och utvecklas. Skogsindustrierna ser en risk för att olika bedömningar kommer att göras enligt PBL och MB och ställer sig frågande till varför tidsperspektivet ska vara en parameter. placerat bebyggelse i ett objektivt sett olämpligt läge borde väl inte tiden i sig vara ett skäl för att ställa högre krav på verksamhetsutövare. Hamnar anser att förslaget är obalanserat i och med att möjligheten att i efterhand bedöma om buller kan innebära en olägenhet för människors hälsa bör vara kvar och att eventuella krav på åtgärder får övervägas på vanligt sätt enligt de allmänna hänsynsreglerna i MB. innebär att kravet i första hand kommer att riktas mot Skälen för regeringens förslag och bedömning Ny bestämmelse om tillsyn enligt Som anges ovan (jfr avsnitt 5) är syftet med förslagen i denna proposition att underlätta tillämpningen av PBL respektive MB vid bedömningar och prövningar av buller genom ett mer samordnat regel- En utgångspunkt för att en sådan samordning ska kunna uppnås är enligt regeringens bedömning att de bullernivåer som har lagts till grund för en detaljplan eller ett bygglov i regel också ska accepteras vid tillsyn På så sätt ökas förutsägbarheten för kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare, infrastrukturhållare och byggindustri då bebyggelse planeras i bullerutsatta områden. Mot bakgrund av detta bör förutsättningarna för tillsyn i efterhand enligt MB förtydligas i de fall det i planbeskrivningen till en detaljplan eller i ett bygglov har angetts ett beräknat bullervärde för en Genom att ange beräknade bullervärden i en planbeskrivning eller i ett bygglov tar kommunen ställning till de nivåer för omgivningsbuller som de boende förväntas utsättas för. beräkningar avseende omgivningsbuller som följer av planbeskrivningen och bygglovet ska därför i regel godtas från bullersynpunkt vid ett tillsynsärende enligt MB. I detta sammanhang är det dock viktigt att framhålla att de nya bestämmelserna inte bör omfatta s.k. inomhusbuller utan bara omgivningsbuller. Därmed ska den nya tillsynsregeln inte gälla tillsynsärenden som rör buller från t.ex. högljudda grannar eller nöjeslokaler inom den fastighet som bostaden ligger i. I 9 kap. MB definieras olägenhet för människors hälsa och det finns också särskilda bestämmelser om bostäder. Det är dessa bestämmelser som tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB kan läggas till grund för krav på åtgärder enligt bestämmelserna om tillsyn i 26 kap. MB (se vidare avsnitt 4.2 om gällande bestämmelser avseende tillsyn enligt MB). Ett förtydligande av vad som bör gälla i ett tillsynsärende i fråga om omgivningsbuller bör dock inte införas i 9 kap. MB eftersom avsikten är att den nya regeln endast ska gälla tillsynsärenden. En bestämmelse i 9 kap. skulle kunna skapa en osäkerhet om vad som gäller vid annan prövning enligt MB. Utredningen föreslår en ny paragraf i 26 kap. MB som kan tydliggöra att detaljplanen, planbeskrivningen och bygglovet i regel bör vara utgångspunkt vid tillsyn avseende buller enligt MB. Ett flertal remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen) och (mark- och miljödomstolen), påpekar att utredningens förslag är alltför otydligt och att det därför är oklart i vilken mån bestämmelsen kommer att uppnå sitt syfte. Flera remissinstanser uttrycker också oro för att förslaget leder till osäkerhet gällande bl.a. verksamhetsutövares möjligheter att utveckla sina verksamheter. Fastighetsägarna och Bofrämjandet föreslår mot bakgrund av detta att den bedömning som gjorts i detaljplan och bygglov avseende buller borde vara styrande i stället för vägledande som utredningen föreslår. Regeringen ser, i likhet med dessa remissinstanser, ett behov av att tydliggöra bestämmelsen. I och med att regeringen i denna proposition föreslår att bedömningen av olägenhet för människors hälsa avseende omgivningsbuller i planskedet i huvudsak ska ha samma utgångspunkt som i MB (se avsnitt 6.1), bör de bullervärden som accepterats i detaljplanen och i bygglovet som huvudregel också accepteras vid tillsyn enligt MB. Mot den bakgrunden bör tillsynsmyndigheten, vid tillsyn som gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad, inte få besluta om förelägganden och förbud om det i planbeskrivningen eller lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret vid bostadsbyggnaden inte överskrider dessa värden. Den föreslagna bestämmelsen innebär att undantag ska göras från bestämmelsen i 26 kap. 9 § MB som innehåller grundläggande regler om rätten att meddela förelägganden och förbud i enskilda fall. I avsnitt 6.2 föreslås bestämmelser som närmare reglerar krav på redovisning av bullervärden vid planläggning (jfr 4 kap. 33 a § PBL) och bygglov (jfr 9 kap. 40 § PBL) avseende bostäder enligt PBL. I planbeskrivningen och i bygglovet kan det finnas bullervärden både vid fasad och vid uteplats från såväl enstaka som flera olika bullerkällor. Om det i planbeskrivningen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden, behöver tillsynsmyndigheten konstatera om det aktuella omgivningsbullret överskrider dessa värden. Vid tillsynen ska jämförelsen därför utgå från de värden som anges i planbeskrivningen eller bygglovet. Saknas bullervärden i planbeskrivningen eller bygglovet är den nya bestämmelsen inte tillämplig. För det fall kommunen redovisar värden i såväl planbeskrivningen som i lovet och dessa är olika så bör det senast angivna värdet kunna läggas till grund för prövningen. En bullermätning eller en ny bullerberäkning kan vara motiverad om det Prop. 2013/14:128 i tillsynsärendet finns en konkret uppgift som tyder på att omgivningsbullret överskrider de beräknade bullervärden som angetts i planbeskrivningen eller bygglovet. För miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som tillståndsprövats är den föreslagna bestämmelsen om att tillsynsmyndigheten inte får besluta om förelägganden och förbud tillämplig även i det fall ett bullervärde som meddelats genom villkor i ett tillståndsbeslut överskrids. Omgivningsbullret vid den aktuella bostadsbyggnaden får dock inte överskrida de beräknade bullervärden som har angetts i planbeskrivningen eller bygglovet. Termen omgivningsbuller i den föreslagna bestämmelsen om tillsyn av omgivningsbuller i MB stämmer överens med den term som regeringen, i avsnitt 6.1, föreslår ska definieras i PBL. En särskild definition av termen bedöms inte behövas i MB. Synnerliga skäl för att besluta om förelägganden eller förbud Det underlag som tas fram och de bedömningar som görs med stöd av PBL bör vara tillräckliga för att de nya bostäderna ska uppfylla kraven på en god bostadsmiljö även med stöd av MB. Regeringen har därför i avsnitt 6.1 och 6.2 lämnat förslag till ändringar i regelverket som syftar till att förbättra planläggning och lovgivning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Trots detta kan inte alla omständigheter förutses vid planläggning och lovgivning. Utredningen föreslog därför att man vid bedömningen också ska beakta hur som har förflutit sedan planen eller bygglovet beslutades, väsentliga förändringar som skett i omgivningen och omständigheterna i övrigt. I likhet med vad flera remissinstanser har framfört anser regeringen att utredningens förslag innebär att bestämmelsen blir allt för otydlig och att ett förutsägbart och rättssäkert regelverk därmed inte uppnås. Även om huvudregeln enligt den föreslagna bestämmelsen är att förelägganden eller förbud inte ska kunna meddelas kan det i undantagsfall finnas situationer där det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för att tillsynsmyndigheten ändå ska kunna ingripa. Regeringen föreslår därför att det införs en sådan möjlighet i bestämmelsen. Det kan t.ex. vara fråga om att det framkommit en väsentlig felaktighet i den bullerberäkning som utgjort underlag för planbeskrivningen eller bygglovet vilket medför en betydande olägenhet för de boendes hälsa. En utgångspunkt därvidlag bör enligt regeringen vara att den som ansvarar för felaktigheten också ska svara för att den uppkomna olägenheten avhjälps. kan då exempelvis finna skäl att förelägga fastighetsägaren att åtgärda olägenheten. Om sådana åtgärder riktas mot en verksamhetsutövare med anledning av olägenheter som beror på en kommuns fel eller försumlighet kan verksamhetsutövaren komma att rikta krav om skadestånd mot kommunen med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). För det fall att olägenheten beror på att en fastighetsägare inte har uppfört en byggnad eller anläggning i enlighet med planen bör tillsynsåtgärder i stället riktas mot fastighetsägaren med stöd av PBL. En samlad bedömning av omgivningsbullret får göras för att avgöra om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl. Finns synnerliga skäl får tillsynsmyndigheten besluta om förelägganden eller förbud. Skulle ett sådant föreläggande eller förbud inte bli åtlytt ska kronofogdemyndigheten enligt 26 kap. 17 § MB efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa beslutet. Omgivningsbuller vid ett sådant komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § I propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov föreslår regeringen en ny bestämmelse i 9 kap. 4 a § PBL om ett s.k. bygglovsbefriat komplementbostadshus (prop. 2013/14:127). Då byggnaden är bygglovsbefriad undantas den från de krav som framgår av den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL om lokalisering, utformning och placering med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. I samband med remitteringen av att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov – Friggebodar m.m. (, 2013:35) påpekade vissa remissinstanser (, och , och ) att konsekvensen av förslaget kan bli att bostadshus uppförs på mark som är olämplig ur bl.a. ett bullerperspektiv vilket skulle kunna leda till efterföljande krav på åtgärder enligt MB. föreslog mot bl.a. den bakgrunden att förslaget borde kompletteras med förslag till skrivningar som reglerar dessa förhållanden. Vidare efterlyste en annan remissinstans (kommun) ett förtydligande vad gäller bl.a. bullerstörda områden. Regeringen delar dessa synpunkter. Det kan inte uteslutas att de nya komplementbostadshusen placeras i bullerutsatta lägen. är det enligt regeringens bedömning rimligt att bl.a. verksamhetsutövare skyddas från förelägganden och förbud i de fall uppförandet av en sådan bostad får till följd att värden i en verksamhetsutövares tillstånd överskrids. Det bör därför regleras att förelägganden eller förbud inte får beslutas i fråga om omgivningsbuller vid ett sådant komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § PBL. En straffrihetsbestämmelse bör övervägas Det kan ifrågasättas om den bestämmelse som föreslås i 26 kap. 9 a § MB är ett tillräckligt skydd för verksamhetsutövare då villkoret om buller i ett tillstånd överskrids. För att ge ett tillräckligt skydd för verksamhetsutövares rättsäkerhet finns det också anledning att överväga ett undantag från straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 § MB. Av bestämmelsens punkt 2 framgår att för otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet eller i beslutet. Av 26 kap. 2 § MB framgår vidare att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det bör övervägas att införa ett undantag från nämnda straffbestämmelse i de fall en verksamhets- utövare överskrider bullervillkoret men följer det bullervärde som har Prop. 2013/14:128 angetts i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet. I och med att den bestämmelse som föreslås i 26 kap. 9 a § MB endast ska tillämpas i de fall ett ärende om detaljplan eller bygglov har påbörjats efter ikraftträdandet kommer det att dröja ett tag innan bestämmelsen kan börja tillämpas. Konsekvenserna av att ett undantag från straffbestämmelsen för otillåten miljöverksamhet inte kan träda i kraft som förslaget till 26 kap. 9 a § MB torde därför vara begränsade. Verksamhetsutövares rättssäkerhet och några överväganden För att verksamhetsutövarnas rättssäkerhet ska tryggas då bostadsbebyggelse uppförs närmare verksamheter har regeringen ovan föreslagit en ny bestämmelse i 26 kap. 9 a § MB. Härutöver avser regeringen att överväga en straffrihetsbestämmelse i 29 kap. 4 § 2 MB. Flera remissinstanser har påpekat att det på finns risk för att verksamheter kan komma att utsättas för ingripanden då omprövning av befintliga tillstånd sker i de fall då bostadsbebyggelse kommit närmare verksamheten. Regeringen delar denna bedömning men kan inte ta ställning till vilka författningsändringar som kan vara behövliga, utan avser att närmare överväga vilka åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet och återkomma till i frågan. 6.7Föreskrifter om riktvärden för buller Regeringens bedömning: Föreskrifter om riktvärden för buller kan meddelas med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 12 § . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det ska införas ett särskilt bemyndigande i (2010:900), förkortad PBL. Utredningen gör också bedömningen att regeringen kan meddela föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § , förkortad MB. Remissinstanserna: (Mark- och ) liksom mark- och miljödomstolarna samt ifrågasätter om det är lämpligt att ange riktvärden i en förordning som kommer att gälla generellt. I termen riktvärden ligger enligt Mark- och att värdena inte utgör gränser för vad som är tillåtet, utan endast utgör en utgångspunkt vid planläggning, lovgivning, tillsyn etc. Trots det anges i förslag till förordningar när undantag från värdena är tillåtet. Detta blir motstridigt. Det blir även oklart vilken tyngd dessa värden har i förhållande till gällande villkor i tillståndsavgöranden. Det är också svårt att se hur värdena förhåller sig till straffbestämmelserna i 29 kap. MB. Mark- och påtalar även att utredningens bedömning om att en förordningsreglering av riktvärden som ansluter till MB kan meddelas med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § MB leder till konsekvenser som är svåra att fullt ut överblicka. Förordningen kommer i så fall att få formen av en generell föreskrift som enligt 24 kap. 1 § MB bryter igenom rättskraften i meddelade tillstånd. (mark- och miljödomstolen) anser att undantagens funktion samt förutsättningarna för att göra undantag behöver preciseras. Möjligheten att göra undantag i så stor omfattning som föreslås motverkar ökad tydlighet och samordning som var syftet med uppdraget. anser att termen riktvärde bör undvikas i författningstext. I stället bör det, i enlighet med vad som normalt gäller enligt MB, göras en bedömning i det enskilda fallet. Termen riktvärde i sig innebär ju enligt MB att det inte behöver uppfyllas om de åtgärder som står till buds medför oskäliga kostnader i förhållande till dess potential att minska bullerstörningen. När skäl till undantag brukar anges i villkor eller lagstiftning så brukar det vanligtvis tillämpas på tvingande regleringar, t.ex. gränsvärden eller motsvarande. När det gäller efterföljande prövningar enligt MB är det alltid möjligt att med stöd av de allmänna hänsynsreglerna meddela strängare villkor än vad som anges i förordning, om det anses behövligt och skäligt enligt 2 kap. MB. Vad gäller möjligheterna till mindre stränga nivåer så hanteras detta vanligen genom undantagsmöjligheter. Utredningens förslag innebär att det även i fortsättningen kommer att finnas olika tolkningsmöjligheter som riskerar att motverka den samordning som eftersträvas. För att ensa samordningen krävs snarare ökad tydlighet avseende hur olika allmänna intressen ska värderas och vägas mot varandra än en ny systematik i regelverket. Om det inte är möjligt att ange ett värde som ska tillämpas som en huvudregel, så kan det ifrågasättas om det är ett lämpligt område för författningsreglering. () anser att utredningens förslag inte innebär att det nuvarande riktvärdessystemet förenklas, snarare tvärtom. ser positivt på att riktvärden för buller fastställs och författningsregleras av regeringen. På detta sätt blir det tydligare hur bedömningar om risk för olägenhet för människors hälsa bör göras vid planering och byggande enligt PBL och vid tillsyn och prövning enligt MB. kommun (miljö- och hälsoskyddsnämnden) anser att utredningens förslag om att nuvarande riktvärden ska författningsregleras är bra. Däremot anser nämnden inte att nivåerna ska vara riktvärden och inte heller ha innebörden att de bara ska eftersträvas. Det ökar inte tydligheten och förändrar i sak inte dagens situation. Utrymmet för olika tolkningar blir lika stort. I stället bör nivåerna vara gränsvärden i någon form och de bör kompletteras med vilka kriterier som ska användas när undantag från värdena får göras. kommun anser att utredningens förslag om att författningsreglera nivåer för buller är bra. Däremot anser kommunen att riktvärden som har innebörden att de ska eftersträvas ger lika stort utrymme för olika tolkningar som och att risken finns för att det blir lika otydligt. motsätter sig utredningens förslag i den del som rör industriell verksamhet. Förslaget att fastslå riktvärden i förordning är olämpligt eftersom de då i ännu högre grad än nu kommer att betraktas som gränsvärden i stället för eftersträvansnivåer. Ett antal remissinstanser, däribland Statskontoret, Kommuner och Landsting (SKL) och länsstyrelserna (tolv länsstyrelser i ett gemensamt yttrande) är generellt sett positiva till utredningens förslag att författningsreglera riktvärden för buller från väg- och spårtrafik samt flygplatser. ser det som angeläget att etablerade bullervärden och undantag från dessa författningsregleras, men anser att utredningens förslag till undantag från riktgivande bullervärden är alltför generösa och kan inbjuda till ljudmässigt sämre byggnadsmiljöer än nödvändigt. Också flera kommuner tillstyrker utredningens förslag i stort, men framför invändningar mot föreslagna riktvärden och undantag från dessa. (kontoren) konstaterar att förslaget överensstämmer med dagens riktvärden. (mark- och miljödomstolen) ifrågasätter tydligheten för de fall undantag föreslås få göras från riktvärden. Även anser att möjligheterna till undantag från riktvärden för väg- och spårtrafik vid nybyggnad av bostäder i förslaget innebär större undantag än vad som är motiverade utifrån samhällets behov av att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. menar att undantagen riskerar att bli praxis för all nybyggnation. Försvarsmakten är positiv till att utredningen föreslår att militär flygverksamhet ska undantas från författningsreglering av riktvärden i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, men önskar att också militär skjutverksamhet tydligt ska undantas. (kontoren) anser att det är av största vikt att PBF anger riktvärden för industribuller för att på så sätt underlätta hanteringen av riktvärdena i fysisk planering. SKL är positivt till att regelverket för industribuller hanteras på ett liknande sätt som regelverket för väg- och spårtrafik och anser det angeläget att det utvecklas ett liknande synsätt på hur buller ska värderas och hanteras från olika ljudkällor. Också kommun tillstyrker utredningens förslag i denna del, men anser att det inte finns grund för generella undantag från riktvärdena. kommun anser att det inte finns vetenskapligt stöd för att sänka bullerkraven för industriella verksamheter. finner att utredningens förslag till reglering av industribuller brister i väsentliga delar och dessutom är alltför generöst i fråga om undantag.