prop · H103209 · 2014-04-03 00:00:00 — Till följd av den minskade efterfrågan sjönk priserna på utsläppsrätter kraftigt . presenterade kommissionen en rapport om hur utsläppsmarknaden och handelssystemet fungerade (KOM [2012] 652 slutlig). Kommissionen uppskattade i rapporten att det 2013 skulle finnas ett överskott på cirka 2 miljarder utsläppsrätter och att överskottet kunde förväntas växa till cirka 2,6 miljarder till 2020. Kommissionen föreslog en förändring av tidsprofilen för auktionering av utsläppsrätter genom att skjuta på auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter från 2014-2016 till 2019-2020 för att på kort sikt hantera en del av överskottet (s.k. backloading). Kommissionen pekade också på att mer långsiktiga strukturella åtgärder behövdes. Förslaget om en förändrad tidsprofil för auktionering av utsläppsrätter resulterade i kommissionens förordning (EU) nr 176/2014 av om ändring av förordning (EU) nr 1031/2010 särskilt i syfte att fastställa vilka volymer utsläppsrätter för växthusgaser som ska auktioneras ut –2020. I det klimat- och energiramverk för EU till 2030 som kommissionen presenterade (KOM [2014] 15 slutlig) ingick ett förslag om att införa en stabilitetsreserv i handelssystemet . Behandling av kommissionens förslag inleds i rådet. Regeringen avser att ta en aktiv roll i dessa förhandlingar med utgångspunkten att strukturella åtgärder som stärker handelssystemet och dess långsiktiga funktion är nödvändiga för att stärka handelssystemets prissignal. Regeringen anser att åtgärder behöver vidtas även . 2013/14:209 Regeringen anser dock inte att iakttagelser av behov av nationella åtgärder inom handelssystemet är relevanta. Handelssystemets funktionssätt innebär att nationella åtgärder inom handelssystemet inte påverkar de samlade utsläppen från systemet som helhet. Det finns ingen bördefördelning eller liknande som anger hur mycket varje medlemsstat ska minska utsläppen av växthusgaser inom den handlande sektorn. iakttagelser kan emellertid uppfattas som att så vore fallet. Ensidiga nationella skatter eller andra åtgärder inom handelssystemet innebär att nationella åtgärder med högre kostnader tränger undan andra billigare åtgärder på andra håll i systemet. Nettoeffekten blir att priset och effektiviteten i systemet försvagas och att anläggningar i mindre ambitiösa medlemsstater gynnas utan att de totala utsläppen minskar. Av samma anledning kan det vara svårt eller olämpligt att införa ensidiga nationella åtgärder, även om de kan rymmas inom det nationella handlingsutrymmet, då detta kan påverka svenska företags konkurrenskraft utan att påverka de totala utsläppen inom systemet. På samma sätt ökar inte den försäljning av utsläppsrätter från reserven för nya deltagare, som uppmärksammar, utsläppen jämfört med det satta taket i handelssystemet. Handelssystemet styrs av EU- gemensamma beslut och det är inom EU som regeringen avser att verka för att förbättra och stärka handelssystemet och dess prissignal. 3.4Bedömning av iakttagelser om rapportering, uppföljning och ansvarsfördelning har framfört att rapporteringen och uppföljningen av klimatpolitiken uppfattas som otydlig och bristfällig. Regeringen aviserade dock redan i prop. 2008/09:168 att en samlad uppföljning av klimatpolitiken ska ske i den kontrollstation som ska genomföras 2015. Regeringen har gett och i uppdrag att gemensamt utarbeta underlag till kontrollstationen avseende prognoser för energianvändning, energitillförsel och utsläpp av växthusgaser till 2020. Utvärderingar av kostnader för olika styrmedel, effekter på utsläpp, fördelningseffekter samt andra samhällsmål ska också sammanställas. Om myndigheterna bedömer att målen inte kommer att nås så ska förslag till justerade styrmedel lämnas. Regeringen har vidare gett () uppdraget att följa upp och analysera det arbete med klimatanpassning som skett sedan Klimat- och sårbarhetsutredningens delbetänkande Översvämningshot: Risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94) och slutbetänkande inför klimatförändringarna: hot och möjligheter (SOU 2007:60) överlämnades till regeringen. En bedömning ska göras av återstående behov av åtgärder med förslag på fortsatt arbete med klimatanpassning. Regeringen har inför kontrollstationen slutligen gett uppdraget att i samråd med och utarbeta underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget. Underlaget ska omfatta en sammanställning och en analys av aktuell klimatforskning med relevans för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, de klimat- och energipolitiska målen till 2020 och visionen att har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Uppdragen ska redovisas inför kontrollstationen 2015. Regeringen rapporterar regelbundet på klimatområdet till både kommissionen och till klimatkonventionens sekretariat (UNFCCC). Rapportering till EU regleras i en ny rapporteringsförordning (och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG). Rapportering till FN regleras i klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och i FN-beslut under dessa. Enligt klimatkonventionen ska ta fram en så kallad nationalrapport. sjätte nationalrapport lämnades till FN (se dnr M2014/964/Kl). De rapporteringskrav som följer av åtaganden under klimatkonventionen och Kyotoprotokollet och av skiljer sig delvis åt. Olika utformning av rapporteringen kan göra att den upplevs som otydlig, men det finns ingen möjlighet att frångå de av FN respektive EU fastställda rapporteringskraven. Däremot var regeringen vid förhandlingarna om den nya rapporteringsförordningen drivande för att samma underlag så långt som möjligt ska kunna användas vid rapportering till FN och EU för att främja transparensen och undvika kostnader för dubbelrapportering (2011/12:FPM105). har nya rapporteringskrav tillkommit både inom FN och inom EU. Vid klimatkonventionens partsmöte i fastställdes att mer utförliga rapporter om utvecklade länders klimatarbete ska lämnas i så kallade tvåårsrapporter (Biennial reports). EU:s nya rapporteringsförordning innehåller också en rad nya rapporteringskrav. Arbete med att genomföra de nya kraven pågår i . Som ett led i arbetet att underlätta för uppföljning och rapportering av klimatarbetet redovisar numera preliminär statistik för utsläppen av växthusgaser påföljande år. En av uppgifterna i den utredning som regeringen tillsatte är att utreda hur styrningen och uppföljningen av klimatpolitiken kan utformas för att regeringens vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås (dir 2014:53). Risken för koldioxidläckage har bedömts på EU-nivå för de verksamheter som ingår i handelssystemet. Det är kommissionen som efter samråd med medlemsstaterna upprättar en lista över de industrier och branscher som agerar på världsmarknaden och därmed kan komma att flytta sin verksamhet från EU om deras kostnader för klimatpolitiken blir för stora. Kommissionen förväntas presentera en ny koldioxidläckagelista för . Regeringen välkomnar också kommissionens förslag att se över reglerna för gratis tilldelning efter 2020. Det framför om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt om samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen är angeläget. Regeringen bedömer dock att det även finns ett värde i att olika myndigheter bidrar med underlag till klimatpolitiken utifrån sina olika utgångspunkter. Ett samordnat underlag för en enhetlig 2013/14:209 bild kommer att redovisas nästa gång i den kontrollstation som kommer att genomföras 2015. 3.5Bedömning av iakttagelser om kostnader Regeringen instämmer delvis i bild av att det är stora skillnader i kostnader mellan olika klimatåtgärder. Skillnaden i kostnad för utsläpp som sker inom EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som sker utanför handelssystemet är extra stora på grund av att prisnivån för utsläppsrätter inom handelssystemet är avsevärt lägre än förväntat. Såsom beskrivits i föregående avsnitt pågår nu ett arbete på EU-nivå för att stärka handelssystemet och dess prissignal, vilket regeringen stöder. baserar en stor del av sin kritik mot den ojämna kostnadsfördelningen på de iakttagelser som gjordes i granskningen Klimatrelaterade skatter – vem betalar? (RiR 2012:1). Denna granskning rörde främst handelssystemets första och andra handelsperioder. I och med starten av den tredje och pågående handelsperioden gjordes en rad förändringar av systemet. Bland annat är nu auktionering av utsläppsrätter grundregeln och fri tilldelning förbehålls den konkurrensutsatta industrin. Auktionering av utsläppsrätter styrs av ett EU- gemensamt regelverk (kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen). Den fria tilldelningen till industrin baseras nu på företagens specifika utsläpp per produkt och så kallade riktmärken för den mest utsläppseffektiva industrin i varje bransch. Tilldelningsreglerna är gemensamma för hela EU. Varje medlemsland föreslår en plan för tilldelning utifrån riktmärkena som sedan godkänns av kommissionen. nationella tilldelningsplan godkändes . Att delar av svensk industri har fått en generös tilldelning är alltså inte ett resultat av att regeringen yrkat på att maximera utsläpputrymmet utan istället följden av att svensk industri är avsevärt mer energi- och utsläppseffektiv än genomsnittet i EU. Över tiden förutsätter regelverket nu att andelen utsläppsrätter som auktioneras ökar. Denna ökning kommer att leda till ökat medvetande om kostnaderna för utsläpp och till att principen om att förorenaren betalar följs i större utsträckning. Det är dock regeringens bedömning att det kommer att kvarstå en viss skillnad i kostnad mellan konkurrensutsatt industri inom handelssystemet och verksamheter utanför handelssystemet. Regeringen har bedrivit ett omfattande arbete med att göra de nationella skatterna på klimat- och energiområdet mer träffsäkra och ändamålsenliga. Dessa skatter är av central betydelse för att ska kunna nå de klimat- och energipolitiska målen på ett kostnadseffektivt sätt. En grundläggande utgångspunkt, särskilt vad gäller koldioxidskatten, har varit att minska undantagen från den generella skattenivån. beslutade om ett omfattande paket med miljöskatteförändringar som bedöms minska utsläppen av växthus- Skr. 2013/14:209 gaser samt bidra till att målen för andel förnybar energi och effektivare energianvändning kan uppnås (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122). De ändrade reglerna träder i kraft stegvis –2015, i syfte att ge aktörerna långsiktiga förutsättningar för planering av sin verksamhet . Regeringens bedömning är att flera av de åtgärder och styrmedel som granskas i rapporten har vidare målsättningar än enbart klimatpolitiska. Därför är det svårt att dra slutsatser om styrmedlens effektivitet enbart baserade på effekten på utsläppen av växthusgaser. Regeringen instämmer i att det är angeläget att följa upp och analysera fördelningseffekterna av regeringens politik. Regeringen kommer att fortsätta arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Arbetet har hög prioritet inom . Underlag för kostnader och effekter av klimatpolitiken kommer att utvecklas i den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015. I detta arbete har väl avvägda ekonomiska styrmedel en central roll. Därefter kan behov av ytterligare åtgärder bedömas. 4Regeringens åtgärder med anledningen av granskningsrapporten Regeringen instämmer i rekommendationer vad gäller behovet av att utveckla och tydliggöra långsiktiga prioriteringar för klimatpolitiken och behovet av en långsiktig utsläppsbana. Att åstadkomma en sådan långsiktighet är en av målsättningarna med arbetet med klimatfärdplan till 2050. Regeringen beslutade därför att låta en särskild utredare lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås. Regeringen kommer att återkomma till med en samlad utvärdering och redovisning av klimatpolitiken . I samband med denna kontrollstation kommer även behovet av en förbättrad uppföljning och samordning av myndigheternas arbete att kunna bedömas på nytt. För att förbereda den samlade uppföljning och redovisning av klimatinsatserna till 2020 som ska ske i kontrollstationen 2015 har regeringen gett och i uppdrag att utvärdera måluppfyllelse utifrån prognoser och föreslå justering av styrmedel vid behov. Regeringen har också gett i uppdrag att följa upp och analysera arbetet med klimatanpassning, att bedöma återstående behov av åtgärder samt att utarbeta underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget. Hur rapporteringen och uppföljningen av klimatpolitiken kan förbättras är en fråga av stor vikt. Regeringen har tagit initiativ till att en preliminär rapportering av föregående års utsläpp numer sker senast . 2013/14:209 ingen avser att fortsätta att utveckla och förbättra den årliga redovisningen av klimatpolitiken till och till allmänheten. Arbete pågår nu i med att genomföra de nya rapporteringskraven som följer av klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och EU:s nya rapporteringsförordning. Hur befintliga och tillkommande rapporteringskrav kan samordnas så att rapporteringen blir entydig och tydlig som uppfyller internationella rapporteringkrav är en fråga som har hög prioritet i arbetet. Frågan om styrning och uppföljning ingår också i uppdraget att utreda om hur klimatpolitiken kan utformas för att regeringens vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås. Regeringen avser att återkomma till i frågan om ratificering av den andra åtagandeperioden av Kyotoprotokollet sedan det nödvändiga regelverket på EU-nivå har fastställts. I samband med detta avser regeringen också att återkomma i frågan om avräkningen av första åtagandeperiod under Kyotoprotokollet, inklusive hur överskottet av Kyotoenheter ska hanteras. Regeringen anser därmed att är slutbehandlad. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Klimat för pengarna? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 328 8 rir 2013:19 foto: form: curry tryck: interntryckeri, 2013 SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 har granskat om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med klimatmålen och till rimliga kostnader. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut nio bilagor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , , och . *Bilagorna är: 1. Utgångspunkter för styrning och uppföljning, 2. EU:s sysstem för handel med utsläppsrätter, 3. EU:s och klimat- och energimål, 4. Utsläpp av växthusgaser, 5. Ansvariga departement, 6. Granskade styrmedel och deras effekter, 7. Rapporter i klimatrapporteringen, 8. Priser på utsläppsrätter, 9. Styrning och Uppföljning av Klimatpolitiken i . KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Centrala termer och begrepp Perspektiv på utsläpp av växthusgaser Utvecklingen av utsläpp globalt och i Svensk konsumtion har lett till ökade utsläpp utomlands via ökad import Målen i klimat- och energipropositionerna Måluppfyllelse, kostnader och sidoeffekter Effekter och kostnader av olika styrmedel Styrningen av myndigheterna i klimatarbetet handlingsutrymme i förhållande till EU:s handelssystem Uppföljning och rapportering av klimatpolitiken Uppföljning och rapportering av olika klimatinsatser Samlad uppföljning, analys och rapportering Stort gap mellan teori och praktik Viktiga förutsättningar för styrning saknas Rapporteringen är inte samordnad och har stora brister Effekterna av klimatinsatserna varierar Principen om att förorenaren ska betala följs inte fullt ut KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 Till den beslutade granskningsrapporten ingår nio bilagor som inte ingår i den tryckta versionen. Dessa bilagor kan laddas ned från hemsida, . Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2011-1078), genom att man kontaktar registrator. Bilaga 1 Utgångspunkter för styrning och uppföljning Bilaga 2 EU:s system för handel med utsläppsrätter Bilaga 3 EU:s och klimat- och energimål Bilaga 4 Utsläpp av växthusgaser Bilaga 5 Ansvariga departement Bilaga 6 Granskade styrmedel och deras effekter Bilaga 7 Rapporter i klimatrapporteringen Bilaga 8 Priser på utsläppsrätter Bilaga 9 Styrning och uppföljning av klimatpolitiken i SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Denna slutrapport inom granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat grundar sig på och kompletterar de elva granskningsrapporter som publicerats inom strategin . Granskningarna har visat väsentliga brister i statens användning av styrmedel och i rapporteringen av klimat- och energipolitiken. Regeringen och myndigheterna har förbättrat och planerar att förbättra rapporteringen och genomförandet av vissa insatser på området. det är nödvändigt med ytterligare arbete för att åstadkomma effektiva åtgärder och en samlad, transparent uppföljning och rapportering av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter. Den övergripande slutsatsen av granskningar är att det finns en risk att staten inte använder sina styrmedel så att utsläppen minskar i enlighet med målen till rimliga kostnader. Kostnaderna för att minska utsläppen varierar kraftigt mellan olika insatser, vilket indikerar att de samlade utsläppsminskningarna till 2020 skulle kunna åstadkommas till lägre kostnader genom en annan kombination av styrmedel. Styrningen mot minskade utsläpp är svag för delar av näringslivet. av konkurrensskäl, men det saknas samlade underlag exempelvis för att bedöma risken för koldioxidläckage för näringslivet i . Målen är otydligt utformade, vilket skapar en betydande osäkerhet. Det råder bristande samordning mellan olika myndigheter, exempelvis om vilken tidshorisont analyser av olika åtgärder ska utgå ifrån. Det råder också bristande samordning mellan åtgärder på nationell nivå och på EU-nivå. Motiv: har den globala årsmedeltemperaturen stigit. beskriver klimatförändringarna som en av vår tids stora utmaningar och regeringen uppger att det är den högst prioriterade miljöfrågan. Den sammanhållna svenska klimat- och energipolitiken innebär enligt regeringen kraftfulla utsläppsminskningar. nationella miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan utgår från FN:s tvågradersmål. Målet engagerar många medborgare men är mycket svårt att nå. Måluppfyllelsen är beroende av insatser i andra länder och kostnaderna för olika styrmedel riskerar att bli höga. Syfte: Syftet är att granska om regeringens styrning ger förutsättningar för effektiva klimatåtgärder, om kostnaderna för olika styrmedel är rimliga utifrån klimatmålen och om rapporteringen är transparent. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 Vad vi har granskat: Granskningarna har inriktats mot de av statens insatser som har stor ekonomisk betydelse och är väsentliga för att åstadkomma de utsläppsminskningar som krävs för att nå klimatmålen. Den övergripande frågan har varit: Använder staten sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med målen och till rimliga kostnader? Regeringen framhåller att ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma, i arbetet inom EU och internationellt. EU är plattformen för en svensk klimatpolitik som är internationellt samordnad. Utsläppen av växthusgaser i utgör av de globala utsläppen som var nästan . Klimatfrågan är global och det är för mängden utsläpp utan betydelse var utsläppen eller utsläppsminskningarna sker. Styrningen försvåras genom att det på kort sikt sällan innebär någon direkt vinst för enskilda länder att minska utsläppen. är en liten handelsberoende ekonomi med industriproduktion och transporter som viktiga drivkrafter för den ekonomiska utvecklingen. Därmed finns en inbyggd målkonflikt i förhållande till de utsläpp som måste minska om klimatmålen ska kunna nås. I har dock tillväxten mätt som BNP ökat som de totala koldioxidutsläppen har minskat. Det innebär att det har skett en frikoppling mellan utsläpp och tillväxt. Kostnaderna i för de viktigaste åtgärderna för att nå nollutsläpp uppskattas av kunna motsvara mellan av BNP . Andra aktörer bedömer att kostnaderna är högre. Granskningen har mynnat ut i följande iakttagelser och slutsatser: Stort gap mellan teori och praktik Etappmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kan enligt aktuella bedömningar nås, om tillräckligt många utsläppskrediter levereras och utsläppsutvecklingen i följer prognoserna. Men regeringens vision om nära nollutsläpp i ligger mycket långt från referensscenario över utvecklingen. Det är låg överensstämmelse mellan miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, den samhällsomställning som skulle behövas för att nå dit och regeringens styrning och rapportering till . Det stora gapet mellan behovet av utsläppsminskningar och hur utsläppen utvecklas enligt prognoser, innebär stora risker för att visionen inte kan infrias. Det råder betydande osäkerhet om det går att praktiskt realisera utsläppsminskningar och omställningskostnaderna riskerar att bli höga, såväl statsfinansiellt som för företag och allmänhet. Den styrmedelsmix som kan vara mest kostnadseffektiv utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv är inte alltid politiskt möjlig att genomföra eftersom det finns andra överväganden att ta SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT Den breda mixen av olika styrmedel inom den sammanhållna klimat- och energipolitiken berör många aktörer och har flera syften, vilket medför ett stort behov av samordning, analys och rapportering. Detta för att åstadkomma en effektiv och transparent styrning mot minskade utsläpp. Utsläpp av växthusgaser i –2012, prognoser 2015, 2020, 2025, 2030, 2050 samt utsläppsbanor till 2050 med olika utsläppsnivåer Miljoner ton utsläpp (koldioxidekvivalenter) Totala utsläpp av växthusgaser Linjär utsäppsbana som krävs vid lägre utsläpp än 1990 Linjär utsläppsbana som krävs vid lägre utsläpp än 1990 Källa: bearbetning av data från . Viktiga förutsättningar för styrning saknas Klimat- och energimålen är otydliga. Utformningen av klimat- och energimålen och avvägningen mellan olika syften och samhällsmål är delar i en komplex politisk process.