prop · H103154 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:154 för utveckling – fokus: den globala utmaningen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen återrapporterar regeringen om genomförandet av den s.k. samstämmighetspolitiken för utveckling. I enlighet med politik för global utveckling har alla politikområden ett ansvar att bidra till målet om en rättvis och hållbar global utveckling. på sex globala utmaningar: förtryck, klimatförändringar och miljöpåverkan, migrationsströmmar, smittsamma sjukdomar och andra hälsohot samt konflikter och sviktande situationer. Regeringens bedömning av arbetet med utmaningarna –2014 visar att samstämmighetspolitiken har kommit långt när det gäller utformningen politiken, men att det finns utrymme för förbättringar när det gäller samordning och samverkan. Denna skrivelse fokuserar särskilt på den globala utmaningen migrationsströmmar som handlar om migrationens utvecklingspotential för både ursprungsländer och destinationsländer. exempel och potentiella mål- och intressekonflikter inom fokusområdena cirkulär migration, remitteringar och skydd och varaktiga lösningar för I ett avslutande kapitel konstateras att Politiken för global utveckling (PGU) är högst relevant, vilket inte minst de pågående diskussionerna om en global utvecklingsagenda visar. gäller den globala utmaningen migrationsströmmar kommer uppföljning framför allt att ske inom ramen för det svenska ordförandeskapet i Globala forumet för migration och utveckling (GFMD), bl.a. vid ett Slutligen avser regeringen att fortsätta med fokus på en ny global utmaning i nästa skrivelse om 2013/14:154 Innehållsförteckning Politiken för global utveckling.......................................................... Tydligare uppföljning och bedömning ............................... Mål- och intressekonflikter ................................................ Bedömning av genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling –2014 ................................................................. 2.1Sammanfattning av bedömningen av arbetet med de 2.2Statskontorets utvärdering av arbetsformer inom 2.3Bedömning av arbetet med ekonomiskt utanförskap 2012–2014.......................................................................... Global utmaning migrationsströmmar – omvärldsanalys ............... Global utmaning migrationsströmmar – exempel på regeringens arbete och potentiella mål-/intressekonflikter ............. Fokusområde: Cirkulär migration till och från Regeringens arbete med cirkulär Mål- och intressekonflikt: Internationella Mål-/intressekonflikt: Kunskapsöverföring och kunskapsflykt .......... Validering av utrikes föddas kompetens.......... 4.2Fokusområde: Remitteringar från till Regeringens arbete med remitteringar ............. Mål - /intressekonflikt: Remitteringar och regelverk för betaltjänster för bekämpning av penningtvätt och finansiering av Fokusområde: Skydd och varaktiga lösningar för Regeringens arbete med skydd och varaktiga lösningar för flyktingar Klimatförändringar, migration och 5 PGU – Vägen framåt .....................................................efter 2015 Bilaga: Regeringens bedömning av genomförandet av samstämmighetspolitiken .. .........för utveckling –2014 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Politiken för global utveckling var ett av de första länderna som formulerade en s.k. samstämmighetspolitik för utveckling i enlighet med propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:122). Denna samstämmighetspolitik innebär att alla departement inom har ett ansvar att bidra till målet om en rättvis och hållbar global utveckling. Politikområden måste samverka och vara samstämmiga med varandra för att effektivt bidra till målet. Politiken ska genomsyras av ett rättighetsperspektiv och av fattiga människors perspektiv på utveckling. Biståndsministern har regeringens uppdrag att samordna politiken. är samstämmighetspolitiken för utveckling inriktad på sex globala utmaningar (skr. 2007/08:89): –Klimatförändringar och miljöpåverkan –Konflikter och sviktande situationer –Smittsamma sjukdomar och andra hälsohot 1.1Tydligare uppföljning och bedömning Under de sex globala utmaningarna har fokusområden med mål formulerats (skr. 2007/08:89). Dessa fokusområden fungerar som ett sätt att fördjupa arbetet med de globala utmaningarna. Men också som indikatorer på hur genomförandet av samstämmighetspolitiken fortlöper i sin helhet. Regeringen har även formulerat mål inom tre komponenter som och utveckling () identifierar som centrala för samstämmighetsarbete för utveckling, nämligen: –Politikens utformning och utförande –Samordning och samverkan –Kunskap och analys Ett mål för regeringens arbete med samstämmighet för utveckling inom EU har också formulerats. Sammantaget utgör detta en modell för uppföljning och bedömning av regeringens genomförande av samstämmighetspolitiken för utveckling. Denna modell har använts för bedömning av regeringens arbete 2010 (skr. 2009/10:129) och 2012 (skr. 2011/12:167) samt i denna skrivelse (se bilaga). I tillägg till arbetet med tydligare uppföljning och bedömning av samstämmighetspolitiken för utveckling, har regeringen på ett fördjupat sätt tagit sig an s.k. mål- och intressekonflikter. PGU (prop. 2002/03:122, 2003/04: UU3) anger att målkonflikter ska tydliggöras och bli föremål för medvetna och övervägda val. I regeringens skrivelse om genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling (skr. 2011/12:167) valde regeringen att fokusera på en av de sex globala utmaningarna, nämligen ekonomiskt utanförskap. Syftet var att på detta sätt fördjupa och illustrera ett antal exempel och potentiella mål- och intressekonflikter inom en global utmaning. är därmed unikt inom och EU att rapportera till om s.k. mål- och intressekonflikter inom samstämmighetspolitiken. Som en uppföljning till arbetet med skrivelsen 2012 anordnade regeringen en konferens (Utveckling till vilket pris?) med syftet att diskutera ett antal mål- och intressekonflikter inom ekonomiskt utanförskap. Vid konferensen fördes diskussioner mellan bl.a. finansmarknadsministern, biståndsministern och representanter från civilsamhället, näringslivet och forskarvärlden. Regeringen har i denna skrivelse valt att fokusera på den globala utmaningen migrationsströmmar, för att fördjupa och illustrera ett antal exempel och potentiella mål- och intressekonflikter inom denna utmaning. 2Bedömning av genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling –2014 ses som ledande inom och EU när det gäller arbetet med globala utmaningar och samstämmighet för utveckling. placerade sig t.ex. på en andra plats i det internationella samstämmighetsindex (Commitment to Development Index, CDI), som den amerikanska tankesmedjan tar fram. CDI bedömer 22 när det gäller samlad påverkan på utvecklingsländer inom handels-, investerings, migrations-, säkerhets- och miljöpolitik samt teknologiöverföring och bistånd. 2.1Sammanfattning av bedömningen av arbetet med de globala utmaningarna Regeringens bedömning av genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling –2014 utgår från regeringens arbete med de sex utvalda globala utmaningarna. Bedömningen av de sex globala utmaningarna finns i sin helhet i bilagan. från en kvalitativ modell som togs fram 2010 (skr. 2009/10:129) där Skr. 2013/14:154 genomförandet, enligt vissa kriterier, kan bedömas ha kommit långt eller relativt långt eller där vissa brister kan konstateras. Sammantaget visar bedömningen 2012–2014 att genomförandet av samstämmighetspolitiken för utveckling kommit längre på de flesta områden än vid bedömningen 2010–2012. är själva utformningen och utförandet av politiken det som har kommit längst och samordning och samverkan är det område som ligger lägst. Kunskap och analys har enligt bedömningarna förbättrats. I tabellen ovan har bedömningarna överförts till kvantitativa värden för att på detta sätt göra en jämförelse mellan år och mellan komponenter. Politikens utformning är den komponent som ligger högst och den har ökat något. Samordning och samverkan är den komponent som ligger lägst. Komponenten kunskap och analys har kontinuerligt ökat. utvecklingspolitik granskades av år 20131. får positiv kritik för att utvecklingsfrågorna har en central plats i utrikespolitiken och för att strategiskt engagerar sig i globala utmaningar. Ett exempel som lyfts fram är ordförandeskap 2013–2014 i Globala forumet för migration och utveckling. ses som ledande inom och EU när det gäller samstämmighetsfrågor och får uppskattning för användandet av rekommenderade komponenter i arbetet (politikens utformning och utförande, samordning och samverkan, samt kunskap och analys). får erkännande för att olika politikområden i viss mån granskas ur ett utvecklingsperspektiv. har uppfattat att representanter från , civilsamhällesorganisationer och medier vill se ett starkare genomförande av Politiken för global utveckling (PGU) och mer öppenhet i hanteringen av målkonflikter inom PGU. Regeringens skrivelser till lyfts fram 1 review av utvecklingspolitik, (), 2013. 2013/14:154 som centrala verktyg för PGU-arbetet, inte minst när det gäller att belysa målkonflikter. rekommenderar även mer diskussioner och dialog med samhällsaktörer som civilsamhällesorganisationer. Regeringens om målkonflikter (Utveckling till vilket pris?) lyfts fram som ett bra diskussionstillfälle. anser fortsatt att ska bidra i arbetet med att utveckla fungerande resultatindikatorer för samstämmighet. anser även att kan göra mer i fält när det gäller samstämmighet, inklusive att påverka EU-delegationerna. 2.2Statskontorets utvärdering av arbetsformer inom PGU Regeringen gav Statskontoret i uppdrag (UF2013/38842/UD/USTYR) att utvärdera regeringens styrning av och arbetsformer för inom PGU. Statskontoret fick även i uppdrag att lämna förslag på förbättringar samt pröva om och hur en löpande utvärdering av PGU skulle kunna se ut. Bakgrunden till uppdraget är att regeringens egen bedömning (bl.a. skr. 2011/12:167) och även granskningar av utvecklingspolitik konstaterat att utformning av samstämmighetspolitiken för utveckling är god, men att genomförandet av politiken kan stärkas bl.a. när det gäller samordnings- och samverkansmekanismer. Även tidigare utvärderingar från Statskontoret visar även att s.k. tvärsektoriella frågor kan vara svåra att styra. Statskontoret lämnade in sin rapport till () (Statskontorets rapport 2014:1). Statskontorets huvudslutsatser handlar om att det finns behov av att förtydliga politiken, att regeringens samlade ansvar måste betonas, att politiken måste synliggöras, samt att det är en utmaning att utvärdera politiken. Inledningsvis konstaterar att de utgångpunkter som låg till grund för införandet av PGU är än mer relevanta. Krav på samstämmiga lösningar på globala utmaningar är i hög grad en aktuell fråga. Styrkeförhållandena i den globala ekonomin har dessutom förändrats och biståndets andel av resursflödet till fattiga länder har minskat. Internationellt finns flera initiativ för att utveckla en mer samstämmig politik för utveckling. Statskontoret menar i ljuset av detta att PGU i skulle kunna ha getts ännu högre prioritet och resurser. Generellt har det visats sig svårt att styra och fånga upp s.k. tvärsektoriella frågor inom . Frågor behöver integreras i ett tidigt skede och kunskap måste finnas om hur frågor ska integreras. När det gäller organisatoriska frågor anser Statskontorets att det är rimligt att samordningsansvaret för PGU även i fortsättningen är placerat på UD eftersom kunskap inom flera centrala politikområden finns där som t.ex. utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handelspolitiken. Statskontoret anser vidare att regeringens skrivelser om PGU till är centrala och att de utvecklats på ett positivt sätt . Statskontoret bedömer att regeringen bör avstå från att skapa ett omfattande system för utvärdering av effekter av PGU med hjälp av t.ex. bör istället bidra till att utveckla system för Skr. 2013/14:154 utvärdering på internationell nivå. Regeringens bedömning är att Statskontorets rapport bekräftar mycket av det som regeringens egna bedömningar kommit fram till samt är i linje med bedömningar från bl.a. . Regeringen kommer att använda slutsatserna i Statskontorets rapport för fortsatta förbättringar i regeringens arbete med PGU. Regeringen avser bl.a. att göra breda förstärkande insatser som involverar flera departement, samt ytterligare förtydliga mål och begrepp inom PGU. Fortsatt aktivt arbete med samstämmighet internationellt är centralt. 2.3Bedömning av arbetet med ekonomiskt utanförskap –2014 I regeringens skrivelse 2012 (skr. 2011/12:167) fokuserade regeringen på den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap och ett antal exempel och mål- och intressekonflikter inom denna utmaning. Nedan följer en sammanfattning och bedömning av regeringens arbete med ekonomiskt utanförskap –2014. Regeringen har valt att inrikta denna bedömning på de tre komplexa områden inom ekonomiskt utanförskap, som diskuterades vid den som regeringen anordnade 2013, nämligen: ̶näringsliv och mänskliga rättigheter Dessa områden representerar också de tre fokusområden som regeringen arbetar med under den globala utmaningen ekonomiskt utanförskap, nämligen finansiella marknader, handel med jordbruksprodukter samt svensk handel och investeringar. Konferensen till vilket pris? Som en uppföljning av regeringens skrivelse 2012 anordnade regeringen konferensen till vilket pris?. Syftet var öppet diskutera komplexa områden inom ekonomiskt utanförskap med aktörer från olika delar av samhället. Vid konferensen deltog ca 150 personer med sakkunskap om de olika områdena, däribland biståndsministern och finansmarknadsministern. En övergripande slutsats från konferensen var att det finns en bred samsyn om vikten av att arbeta med PGU och att kan ta ännu större ledarskap internationellt när det gäller PGU och olika globala utmaningar. Bedömning: kapital- och skatteflykt Regeringen bedömer att näringslivet är drivkraften för ekonomisk utveckling i såväl rika som fattiga länder. Det är dock viktigt att konkurrens sker på rättvisa villkor och att företag inte skapar sig konkurrensfördelar genom att utnyttja bristande lagstiftning och svaga För att den privata sektorn ska kunna bidra till ekonomisk 2013/14:154 tillväxt krävs mer inkluderande, öppna och effektiva marknader som ger tillgång till arbetstillfällen, produkter, avsättningsmöjligheter och finansiella tjänster. Regeringen bedömer att kapital- och skatteflykt kan vara ett hinder för ekonomisk utveckling, men att det också kan vara en följd av att många fattiga länder har svaga institutioner och låg grad av inhemsk resursmobilisering. För att minska den internationella kapital- och skatteflykten är det viktigt att alla länder har kapacitet och politisk vilja att motverka skatteflykt och skatteundandragande. nationella intressen och låginkomstländers intressen är inom detta område i mycket stor utsträckning gemensamma. Genom tydliga svenska och europeiska lagar och direktiv samt internationella normer när det gäller skatter och redovisning skapas förutsättningar för konkurrens på rätt villkor och möjligheterna till skatteflykt minskar. Inom EU arbetar för god förvaltning i skattefrågor, dvs. öppenhet, informationsutbyte och rättvis skattekonkurrens. arbetar för att utvecklingshänsyn ska beaktas i hantering av skattefrågor och för att ökad expertis om detta etableras inom EU. Regeringen ser positivt på s.k. land-för-land-rapportering, dvs. att öka öppenheten i företags betalningar till offentliga förvaltningar per land. Land-för- landrapportering kan vara ett verktyg för låginkomstländer att upptäcka internationell skatteflykt, t.ex. genom att synliggöra att företag med stor försäljningsverksamhet i landet inte har betalat någon skatt där. Förslag om land-för-land-rapportering bör grunda sig på det internationella arbete som pågår inom bl.a. med att främja öppenhet avseende multinationella företags finansiella information. deltar i informella arbetsgrupp för skatter och utveckling, som bl.a. fokuserar på kapacitetsuppbyggnad och stöd på internprissättningsområdet. deltar också i on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (), som bl.a. främjar internationellt samarbete på skatteområdet och har ett stort fokus på utvecklingsländer. är också en aktör inom tekniskt bistånd för öppenhet och informationsutbyte på skatteområdet och har bl.a. framgångsrikt genomfört två pilotprojekt i och . Vidare bidrar till FN-arbetet med skattefrågor genom att ha en nationell expert i . arbetar inom och de regionala utvecklingsbankerna för att dessa organisationer ska arbeta med kapital- och skatteflykt inom sina mandat. Detta bör framför allt ske genom att förstärka institutioner och föra dialog om lämpliga åtgärder i låginkomstländer. har regeringen i det statliga bolaget ägaranvisning infört skrivningar om användningen av intermediära jurisdiktioner samt krav på att bolagets investeringar ska ske inom sunda och tydliga bolagsstrukturer som inte bidrar till bl.a. skatteundandragande. En liknande skrivning finns i Sidas regleringsbrev . avser vidare att börja redovisa inbetald skatt land- för-land för en del av verksamheten. Regeringen bedömer att det i arbetet med kapital- och skatteflykt finns stora synergier mellan svensk lagstiftning, internationellt skattesamarbete och det svenska utvecklingssamarbetet som ska tas tillvara. Bedömning: tryggad global livsmedelsförsörjning Regeringen bedömer att tryggad livsmedelsförsörjning är av central betydelse för att minska fattigdom och hunger samt för att bryta ekonomiskt utanförskap. Orsakerna till bristande livsmedelstrygghet kan vara många, bl.a. ineffektiva och icke-inkluderande marknader, oklara ägarförhållanden, inklusive svaga och oklara rättigheter till mark, brister i kapacitet och utbildning, bristande investeringar i lantbruket, brist på krediter, en växande befolkning, prisvariationer på livsmedel och förändrade konsumtionsvanor. Klimatförändringarna och naturkatastrofer kan på hota livsmedelsförsörjningen. Åtgärder för att bidra till tryggad global livsmedelsförsörjning krävs inom flera olika områden. Regeringen anser att en mindre handelsstörande internationell jordbrukspolitik är en viktig del i arbetet för tryggad global livsmedelsförsörjning. Överenskommelsen inom () vid ministermötet på kan bidra till förenklingar av handelsprocedurer. De fattigaste länderna ska bl.a. få ekonomiskt stöd att modernisera sin tullhantering, vilket är betydelsefullt för export av livsmedel som kan förstöras vid långa väntetider vid gränspassage. Vid Bali-mötet lanserade ett utökat stöd till (Trapca) för utbildningsinsatser med inriktning på praktiskt genomförande av avtalet. beslutade också att utvecklingsländers livsmedelsförsörjningsprogram är fredade från WTO- tvister även om länders respektive tak för handelsstörande stöd överskrids. kom vidare överens om att åtgärder kopplade till bl.a. markreformer och sysselsättning på landsbygden, t.ex. stöd för att utfärda äganderätter är att anse som icke-handelsstörande. I en politisk deklaration åtog sig WTO-medlemmarna att vara ytterst återhållsamma i användandet av exportstöd. Analyser av utvecklingseffekterna av handel med jordbruksprodukter är centrala. Regeringen arbetar bl.a. med uppföljning av analyser av nya handelsmönster inom globala och regionala värdekedjor för att se hur dessa nya mönster påverkar möjligheterna att använda handel som ett redskap för tillväxt och fattigdomsminskning. beslutade EU om en ny gemensam jordbrukspolitik –2020. arbetade för att utvecklingsperspektivet skulle få genomslag i förhandlingarna, men endast små förändringar kom till stånd. De handelsstörande elementen i EU:s jordbrukspolitik har dock minskat kraftigt . fortsätter att verka för ytterligare reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik och förespråkar bl.a. budgetminskningar och ökad marknadsorientering som kan vara till förmån för låginkomstländer. Svaga och oklara rättigheter till mark skapar problem för fattiga jordbrukare, inte minst kvinnor. Myndigheten Lantmäteriet utför viktigt arbete med dispositionsrätt och tillgång till land i låginkomstländer. Genomförandet av de frivilliga riktlinjerna för ansvarsfull förvaltning av mark-, skogs- och fiskeresurser som tagits fram av kommittén för tillgången till livsmedel (CFS) är centralt. CFS tar nu fram principer för ansvarsfulla investeringar i lantbruket som syftar till tryggad livsmedelsförsörjning och nutrition. Det nationella arbetet sker i en bred, konsultativ process med aktivt deltagande av regeringsrepresentanter, civilsamhälle och näringsliv. investeringar för ökad produktivitet i hållbart lantbruk och agerar för tydliga och tillämpningsbara principer. agerande ska präglas av ett rättighetsperspektiv: lokalbefolkningens och marginaliserade gruppers rättigheter får inte kränkas och deras tillgång till resurser inte inskränkas. I synnerhet ska kvinnors rättigheter stärkas. Jordbruksproduktiviteten är låg i många låginkomstländer, särskilt i söder om , vilket är en bidragande orsak till bristande Klimatförändringarna och naturkatastrofer påverkar Marknära ozon bidrar i vissa områden till stora förluster inom jordbruket. arbete inom CCAC (Climate and ) syftar till att minska de kortlivade klimatpåverkande luftföroreningarna vilka bl.a. bildar marknära ozon. Myndigheter som Sida och bidrar med betydande kunskaper och kompetens inom global livsmedelstrygghet och bidrar till låginkomstländers kapacitetsuppbyggnad. regeringen –2012 haft en särskild livsmedelssatsning som till stor del har fokuserat på ökad produktivitet i jordbruket i och på kvinnors roll som jordbrukare. är ansvaret för denna satsning överförd till Sida. har regeringen, inom ramen för det bilaterala biståndet, förstärkt insatserna för ett mer motståndskraftigt lantbruk i med särskilt fokus på hållbar livsmedelsförsörjning. Förlusterna och svinnet i livsmedelskedjan är stora. handlar förlusterna ofta om dåliga lagermöjligheter, fysiska skador på grödor, bristande infrastruktur och låg teknologinivå. handlar det ofta om förluster i konsumtionsledet. resurseffektivt och en minskning av svinnet skulle lätta trycket på nyttjandet av naturresurserna. Regeringen har gett i uppdrag att tillsammans med och arbeta för att minska matsvinnet i alla led i livsmedelskedjan samt utveckla sätt att använda matrester t.ex. som en energiresurs. Regeringen bedömer att en sammanhållen politik för global tryggad livsmedelsförsörjning bidrar till insatser för global utveckling och fattigdomsminskning, inte minst när det gäller millenniemål 1 om att utrota den extrema fattigdomen och hungern. Bedömning: näringsliv och mänskliga rättigheter Regeringen bedömer att fortsatt arbete behövs för att ytterligare stärka svensk handels och investeringars bidrag till att bryta fattiga länders och människors ekonomiska utanförskap, inklusive arbete med mänskliga Att säkerställa skyddet för mänskliga rättigheter är en skyldighet för regeringar. Företag med verksamhet i, eller upphandling från, länder som brister i respekt för mänskliga rättigheter (MR) ställs inför särskilda utmaningar som ställer krav på en gedigen riskanalys. Regeringen har en förväntan på att alla svenska företag respekterar MR, inklusive de grundläggande om rättigheter i arbetslivet, i all sin verksamhet. Regeringen uppmuntrar alla svenska företag att arbeta med hållbart företagande samt att stödja och följa de internationella normer och riktlinjer som finns på området, som t.ex. riktlinjer för multinationella företag, FN:s Global Compact och FN:s vägledande principer för företag och MR. Regeringen har lanserat - Plattform för svenskt agerande som ger uttryck för syn på hållbart företagande och ger exempel på hur regeringen främjar och underlättar för aktörer i samhället, främst företag, att arbeta med dessa frågor.