prop · H103155 · 2014-03-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:155 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen ger regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området och för utvecklingen inom statsförvaltningen . De förvaltningspolitiska insatser som behandlas berör bl.a. statsförvaltningens service, effektivitet och integritet, digitalisering av statsförvaltningen, kompetensförsörjningen i staten samt regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen. 1.1Vikten av en väl fungerande statsförvaltning med en Inriktningen på regeringens förvaltningspolitik ................. Den delegerade arbetsgivarpolitiken .................................. Innovation och utveckling av tjänster och processer.......... Svensk statsförvaltning i ett internationellt perspektiv ..................... En effektiv offentlig sektor................................................. Låg grad av korruption..................................................... Service och förenkling för medborgare och företag........................ Öppna data för innovation................................................ Förenkling för företag ...................................................... Digitala lösningar sätter medborgaren i centrum ............................ 4.1Förbättrad service och effektivare verksamhet med gemensamma digitala lösningar ....................................... 4.2Förbättrad styrning och uppföljning av gemensamma 4.3Samordnad finansiering av gemensamma digitala 5 Effektivisering av statsförvaltningen .............................................. 5.1Reformering av statens administration genom 5.2Underlättande av administrativa processer i samband 6 Den gemensamma värdegrunden och statsförvaltningens Arbetet mot korruption i statliga myndigheter ................. 7 Kompetensförsörjningen i staten .................................................... 7.1Arbetsgivarverket – förvaltningsmyndighet och 7.2Statskontorets uppgifter inom området strategisk Staten en attraktiv och föredömlig arbetsgivare? Regeringens samlade bedömning av kompetensförsörjningen i staten....................................... 8 Utvecklad utnämningspolitik i staten.............................................. Anställningsvillkor för myndighetschefer ....................... 9 En mer ändamålsenlig och tydlig statsförvaltning ......................... Organisations- och strukturförändringar 2007–2013....... 9.3Ombildning från myndighetskoncerner till 9.4Stärkt stöd inför och under genomförandet av 9.5Uppföljning och utvärdering av organisations- och 10 Utvecklad styrning av statsförvaltningen....................................... Verksamhetsanpassad och mer strategisk styrning.......... Stöd i utvecklingen av den statliga förvaltningen............ Kontakter mellan och andra Bilaga 1 Myndigheter under regeringen............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Vikten av en väl fungerande statsförvaltning med en gemensam grund En väl fungerande offentlig förvaltning är av avgörande betydelse för medborgarnas välfärd liksom för samhällsekonomin och den ekonomiska Den offentliga förvaltningen består av statliga myndigheter, kommuner Större delen av den offentliga sektorn utgörs av kommuner och landsting, som ansvarar för många verksamheter som direkt berör enskilda, t.ex. skolor, äldrevård och sjukvård. Inom ett flertal områden arbetar statliga myndigheter, t.ex. , och länsstyrelserna, gentemot den kommunala sektorn. På vissa områden, t.ex. rättsväsende och skatteförvaltning, är staten ensamt ansvarig. Vikten av en väl fungerande offentlig förvaltning tydliggörs i den eko- nomiska krisens spår. Länder som har en väl fungerande förvaltning och sunda offentliga finanser har bättre förutsättningar att klara kriser, bl.a. eftersom de har lättare att dra till sig utländska investeringar. Att den offentliga förvaltningen åtnjuter medborgares och företags för- troende är en förutsättning för att verksamheten ska fungera. gemensamt finansiera den offentliga verksamheten förutsätter att med- borgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvarsfullt För att staten ska kunna bidra till tillväxt och välstånd, bl.a. genom att säkerställa att lagar och regler efterlevs, måste tillsyn och tillstånds- givning fungera utan otillbörlig påverkan. och gemensamma grund måste därför upprätthållas. Regeringsformen, förkortad RF, föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. realisera delar av detta binder regeringsformen samman statsför- valtningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja. väljer en riksdag som väljer en statsminister som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför . lyder statliga förvaltningsmyndigheter. har en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Den statliga förvaltningens roll i det demokratiska systemet är att ge- Detta sker bl.a. genom att politiska beslut verkställs i myndigheternas verksamhet, t.ex. i och med att beslutade förmåner admi- nistreras och betalas ut. Vidare verkställs det genom att t.ex. säkerställa att lagar och regler efterlevs genom uppföljning, utvärdering och tillsyn. Detta sker t.ex. vid tillsyn av både privata och kommunala verksam- Regeringens huvudsakliga styrning av de statliga myndigheterna sker genom författningar, i första hand myndigheternas instruktioner. bygger på regeringens s.k. restkompetens, dvs. givning som inte tillkommer genom grundlag. Regeringen de- Skr. 2013/14:155 legerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. inför ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF). Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen som medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert. Myndigheterna kan ofta utan onödigt dröjsmål vidta långtgående åtgärder inom lagens ramar och myndighetens uppgifter utan att invänta regeringsbeslut. Den svenska förvaltningsmodellen är en förutsättning för en effektiv och utvecklingsinriktad statsförvaltning. Lika viktigt är dock att varje myndighet, som den har långtgående befogenheter att bestämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som helhet. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna. 1.2Inriktningen på regeringens förvaltningspolitik Regeringens förvaltningspolitik omfattar alla myndigheter under regeringen. Politiken syftar bl.a. till att tydliggöra statsförvaltningens särprägel, statens ansvar och uppgifter liksom det förpliktande i uppdraget att tjäna demokratin. Förvaltningspolitiken syftar till en rättssäker och effektiv förvaltning och till att utveckla förvaltningen som helhet och dess samlade nytta för medborgare och företag. Politiken innefattar främst frågor och principer som gäller generellt i förvaltningen, oavsett verksamhetsområde. har regeringen fastlagt inriktningen på förvaltningspolitiken såväl generellt som för olika områden. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) beskrev regeringen den övergripande inriktningen på förvaltningspolitiken. Regeringen aviserade där den förvaltningspolitiska propositionen. De områden som regeringen särskilt pekade ut som viktiga var statsförvaltningens organisering och dess uppgifter, medborgarnas tillgång till offentlig service samt styrning och uppföljning av verksamheter. Vidare lyfte regeringen fram insatserna för utveckling av en elektronisk förvaltning och initiativ för att säkerställa en väl fungerande tillsyn. Regeringen har i flera budgetpropositioner, , uttalat att det är viktigt att överväga om statliga myndigheters lokalisering i ökad utsträckning kan få en spridning över landet. Det handlar om att noga pröva om myndigheter kan lokaliseras utanför storstäderna, i första hand till länscentra eller andra större orter. En utgångspunkt vid ett sådant övervägande ska vara att myndigheterna ska ges goda förutsättningar att bedriva sin verksamhet. I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) lade regeringen fast inriktningen för regeringens förvaltningspolitik. 2013/14:155 regeringen fram mål och riktlinjer för det fortsatta arbetet med den statliga förvaltningen och lämnade även förslag till en lag om vidareutnyttjande av information hos offentliga myndigheter. Det förvaltningspolitiska målet, som föreslogs i propositionen och som ställde sig bakom, är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. lämnade regeringen skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43) till . I skrivelsen redovisade regeringen utvecklingen av utnämningspolitiken beträffande chefer för myndigheter som lyder under regeringen med utgångspunkt i s.k. verksledningsbeslut . lämnade regeringen skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) till . I skrivelsen redovisade regeringen generella bedömningar för hur regler om tillsyn bör utformas. Regeringen beslutade om ett program för statsförvaltningens utveckling: En statsförvaltning i förnyelse. I programmet beskrev regeringen inriktning och prioriteringar för förvaltningspolitiken. Syftet med programmet är att stödja myndighetsledningarnas arbete med att utveckla sina organisationer. beslutade regeringen om en strategi för en digitalt samverkande förvaltning: Med medborgaren i centrum. I strategin beskrevs regeringens målsättningar för arbetet med att förstärka myndigheternas förmåga att samverka digitalt i förvaltningsgemensamma itfrågor. Strategin förtydligar och preciserar de mål och strategiska ställningstaganden som uttrycks i den förvaltningspolitiska propositionen och i den digitala agendan för (N2011/342/ITP). Det övergripande målet för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1). I skrivelsen om statliga myndigheters skydd mot korruption (skr. 2012/13:167), som lämnades till , bedömde regeringen att förvaltningens arbete med att förebygga korruption behöver stärkas och aviserar vissa åtgärder. Ur ett EU-perspektiv är förvaltningspolitiken huvudsakligen en nationell angelägenhet. Det samarbete som förekommer, t.ex. på e-förvalt- ningsområdet, är huvudsakligen frivilligt. Det finns unionslagstiftning som på olika sätt påverkar hur de nationella myndigheterna arbetar eller är organiserade. Ett exempel är det s.k. PSI-direktivet (se avsnitt 3.2). Kommunerna och landstingen omfattas inte av den statliga förvaltningspolitiken. Dock finns det många beröringspunkter mellan den statliga förvaltningen och den kommunala som också får effekt på den statliga förvaltningspolitiken. Statliga myndigheter samverkar med kommuner och landsting på flera områden. Förvaltningsgemensam utveckling kan omfatta både statliga och kommunala myndigheter. Detta gäller t.ex. på e-förvaltningsområdet. På flera områden har också stat och kommun uppgifter som sakligt gränsar till varandra, vilket kan kräva samverkan mellan de olika delarna av den offentliga förvaltningen. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten i dess nuvarande form har funnits . Regeringen har senast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) redovisat sin bedömning att den långtgående delegeringen av de arbetsgivarpolitiska frågorna till och till myndigheterna ligger fast. Regeringen styr arbetsgivarpolitiken genom uppföljning. Regeringen anger mål och delmål för de statliga arbetsgivarna. Utvecklingen av arbetsgivarpolitiken för staten redovisas till i budgetpropositionen, utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Där ges även en övergripande redovisning av personalstrukturen m.m. inom staten. Kompetensförsörjningen i staten är central. Myndigheterna ska ha den kompetens som behövs för att uppnå verksamhetens mål. Se avsnitt 7. Regeringen har senast tagit initiativ inom det arbetsgivarpolitiska området genom att inrätta Värdegrundsdelegationen – en arbetsgrupp inom . Värdegrundsdelegationen ska vara ett stöd för myndigheterna i deras fortsatta värdegrundsarbete. Se vidare avsnitt 6.1. En redovisning av tidigare initiativ av regeringen på det arbetsgivarpolitiska området lämnades i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175, avsnitt 13.1). 1.4Innovation och utveckling av tjänster och processer Regeringens bedömning: Inom statsförvaltningen finns en större medvetenhet än tidigare om betydelsen av innovation och samverkan. Skälen för regeringens bedömning blir allt bättre på innovation och samverkan Regeringen och myndigheterna utvecklar ständigt den statliga förvaltningens förmåga att nå hög kvalitet, effektivitet och produktivitet i sin verksamhet. Regeringen utvecklar kontinuerligt myndighetsstyrning, regelverk och myndighetsorganisation för att den statliga förvaltningen ska ha bästa möjliga förutsättningar att bidra till att de politiska målen med verksamheterna uppfylls. För att ständigt förbättra förvaltningens förmåga krävs också utveckling av myndigheterna som organisationer. Huvudansvaret för detta arbete vilar på myndigheterna själva. Varje myndighet har specifika utvecklingsbehov och utmaningar beroende på uppdragets inriktning, och verksamhetens förutsättningar m.m. Gemensamt är dock att alla myndigheter genom sin egen utveckling ska bidra till en positiv utveckling för statsförvaltningen som helhet. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndigheten fortlöpande ska utveckla verksamheten och att 2013/14:155 den ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Regeringens åtgärder i syfte att stärka förutsättningarna och tydliggöra ansvaret för myndigheternas verksamhetsutveckling har tillsammans med införandet av det förvaltningspolitiska målet och andra åtgärder bidragit till att det finns ett större fokus än tidigare på betydelsen av innovation och samverkan inom statsförvaltningen. Rådet för innovation och kvalitet i offentlig sektor För att analysera, kartlägga och stödja myndigheternas utvecklingsarbete samt att ge förslag på åtgärder som främjar innovations- och förändringsarbetet i offentlig verksamhet beslutade regeringen att inrätta en kommitté om ett nationellt råd för innovation och kvalitet i offentlig verksamhet (dir. 2011:42). (S 2011:06) slutredovisade sitt arbete till regeringen i betänkandet Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskifte i offentlig verksamhet (SOU 2013:40). I betänkandet presenterade rådet sina resonemang och uppfattningar om myndigheternas och regeringens arbete med utveckling och innovation samt lämnade ett antal förslag. Syftet är enligt att stimulera det fortsatta samtalet om utvecklingen av den offentliga förvaltningen. Rådet genomförde bl.a. en enkätundersökning som riktade sig till 205 statliga myndigheter. De huvudsakliga teman som behandlades var myndigheternas kvalitetsarbete, strategier, kundfokus, kunskapshantering och innovation. Många av förslagen och idéerna i rådets betänkande griper in i myndigheternas och utvecklingsarbete. Ett exempel gäller betydelsen av ökad förmåga till helhetsperspektiv i styrningen av olika verksamheter. Ett uttryck för en höjd ambition från regeringens sida i detta avseende är regeringens uppdrag till att utifrån en systemansats analysera processen för ansökan om asyl till bosättning i kommun eller återvändande (Ju2013/8626/SIM). Uppdraget genomförs i samverkan med flera berörda aktörer, såsom Arbetsförmedlingen, , och Kommuner och Landsting. För bättre möjlighet till en styrning som utgår från ett helhetsperspektiv behöver kunskapen och samsynen kring utmaningar inom migrationssystemet öka. Regeringen pekar på att det är angeläget att berörda myndigheter och domstolar med uppgifter inom asylprocessen i dialog fortsätter att utveckla och effektivisera arbetet med att förkorta vistelsetiderna i mottagandet och bidra till en långsiktigt hållbar migrationspolitik. Ett exempel på det arbete som bedrev var insatsen för att öka effektiveten och kvaliteten i miljötillståndsprocessen. Rådet gjorde en analysrapport där det beskrivs hur miljöprövningsprocessen skulle kunna följas upp och utvecklas. Rapporten ligger till grund för ett regeringsuppdrag till i att fortsätta arbetet med att utveckla nya metoder, mätningar och samverkansformer för att åstadkomma en effektivare miljötillståndsprocess. förslag och idéer används också i interna utvecklingsarbete. Utbildningar och interna riktlinjer m.m. ut- formas med avsikt att uppnå ett tydligare fokus på systemsyn, livs- Skr. 2013/14:155 händelseperspektiv och värdeskapande för medborgare och företag. 2Svensk statsförvaltning i ett internationellt perspektiv Sammanfattning: Den svenska statsförvaltningen står sig väl i ett internationellt perspektiv. Internationella jämförelser utgör ett viktigt underlag i syfte att utveckla svensk statsförvaltning. Väl fungerande myndigheter och hög kvalitet i offentlig verksamhet är viktiga faktorer för att skapa välstånd och ett framgångsrikt samhälle. Det har visat sig, inte minst mot bakgrund av den ekonomiska och finansiella kris som startade , att en väl fungerande förvaltning är avgörande för länders förmåga att hantera kriser. Allmänheten förväntade sig att det offentliga skulle vidta nödvändiga åtgärder för att komma tillrätta med krisen och generera ekonomisk tillväxt som kommer medborgare och företag till godo. Internationella studier har visat att krisen ledde till att förtroendet för den offentliga verksamheten minskade i många länder. Det finns ett flertal internationella jämförelser som beskriver och värderar länders offentliga sektor. Dessa indikerar att ligger i topp gällande innovation och effektivitet. offentliga institutioner håller en mycket hög nivå i fråga om effektivitet, förtroende och transparens. Nedan följer en redovisning av hur svensk förvaltning står sig i några större internationella jämförelser i förhållande till övriga EU-länder och . I många internationella jämförelser ingår hela den offentliga sektorn på grund av att det offentliga åtagandet skiljer sig åt när det gäller vilka verksamheter som organiseras på statlig och lokal nivå. Därför omfattar de jämförelser som redovisas nedan inte bara regeringen och den statliga förvaltningen utan även till stora delar offentlig verksamhet på lokal och regional nivå. 2.1En effektiv offentlig sektor En effektiv förvaltning har förmågan att genomföra politiken och hantera föränderliga förutsättningar på ett ändamålsenligt sätt. En effektiv offentlig sektor och offentliga regleringar är av stor betydelse för det privata näringslivet. indikator Government Effectiveness (Worldwide Governance Indicators) beskriver effektivitet i den offentliga sektorn i bred mening och avser måluppfyllelse. Med indikatorn redogör för kvalitet i offentliga tjänster och institutioner, självständighet från politiska påtryckningar, kvaliteten på politikens utformning och genomförande samt beständigheten i politiska åtaganden. 2013/14:155 indikator tillhör den svenska offentliga sektorn en av de mest effektiva (se diagram 2.1 och 2.2). Kvaliteten i den offentliga sektorn har betydelse för ett lands välstånd och innovationsförmåga. I Innovation Union Scoreboard 2013 från Europeiska kommissionen redovisas uppmätta effekter av den ekonomiska krisen när det gäller forsknings- och innovationslandskapet i . Europeiska kommissionen har i anslutning till rapporten jämfört effektivitet och innovationsförmåga. Det visar sig att det finns ett starkt positivt samband mellan effektivitet och ett gott innovationsklimat. Länder som presterar väl när det gäller effektivitet tenderar även att rankas högt när det gäller innovationsförmåga (diagram 2.1). (SE) ligger i topp både gällande innovation och effektivitet i offentlig sektor. har i de senaste årens mätningar befäst en hög position i Världsekonomiskt forums index för global konkurrenskraft (Global Competitiveness Index). –2014 hamnar på sjätte plats. En betydande del i förklaringen till detta är, enligt Världsekonomiskt forum, kvaliteten på offentliga institutioner, som håller en mycket hög nivå i fråga om effektivitet, förtroende och transparens. Europeiska kommissionen har visat att det finns ett starkt positivt samband mellan indikator Government Effectiveness och Världsekonomiskt forums index för global konkurrenskraft (diagram 2.2). Av diagrammet framgår (SE) höga placering för båda måtten. Diagram 2.1 Samband mellan effektivitet i offentlig sektor och Källor: – Worldwide Governance Indicators, Government effectiveness, average 2003–2012; Innovation Union Scoreboard 2013, Summary Innovation Index. Diagram 2.2 Samband mellan effektivitet i offentlig sektor och global konkurrenskraft Källor: – Worldwide Governance Indicators, Government effectiveness; – 2013-2014. 2013/14:155 2.2 Förtroende för de politiska församlingarna och den offentliga förvaltningen har identifierats som en av de viktigaste grundvalarna på vilka legitimitet och hållbarhet för politiska system byggs. Förtroendet för regeringen och de statliga myndigheterna är således en väsentlig del när det gäller att upprätthålla legitimiteten i den offentliga sektorn som helhet. Förtroende kan inte tas för givet, utan måste aktivt värnas av offentliga institutioner för att kunna upprätthållas. Värdegrundsdelegationen har inrättats i syfte att främja arbetet som rör värdegrunds- och bemötandefrågor i statsförvaltningen (se avsnitt 6.1). Enligt jämförelse Government at a Glance 2013 har den finansiella och ekonomiska krisen och dess efterdyningar lett till att många länder har varit tvungna att genomföra strukturanpassningar för att säkerställa goda offentliga finanser. Förtroendet för den offentliga förvaltningen och för offentliga beslutsfattare har minskat i de flesta . Flera länder har enligt haft svårt att möta medborgarnas allt större förväntningar och behov av utveckling och förändring av de finansiella systemen. är ett av de länder där förtroendet för regeringen ökade under krisåren. ökade förtroendet i trots krisen (diagram 2.3). Diagrammet visar andel av befolkningen som 2012 svarade ja på frågan om man har förtroende för regeringen. Det visar också på den relativa förändringen när det gäller förtroendet. Diagram 2.3 Förtroende 2012 och förändring Källa: , Government at a Glance 2013. Confidence in national government in 2012 and its change since 2007. Data refer to the percentage who answered yes to the question: Do you have confidence in national government?. 2.3Låg grad av korruption Frånvaron av korruption har en stor betydelse för den offentliga sektorns legitimitet och funktionssätt. Det finns en ömsesidighet mellan graden av korruption och medborgares och företags förtroende för den offentliga sektorn. Därtill är en låg grad av korruption centralt för effektivitet och rättssäkerhet i förvaltningen, samt korrekt användning av offentliga medel. I internationella jämförelser uppskattas förekomsten av korruption i den offentliga sektorn i vara relativt låg. är en internationell organisation som publicerar ett index för uppskattningar av förekomsten av korruption i offentlig sektor (Corruption Perception Index). intar tredje plats med 89 poäng av 100.