prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — I linje med vad som följer enligt sektorslagstiftningen (se 15 kap. 1 § tredje stycket LBF) anser regeringen att skyldighet att ingripa med ett särskilt kapitalbaskrav inte bör föreligga om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, eller om institutet gör rättelse eller om någon annan myndighet vidtagit åtgärder mot institutet som bedöms som tillräckliga. Förvaltningsrätten i anser att närmare upplysningar ska ges om när bestämmelserna om att underlåta att ingripa med anledning av ursäktliga eller ringa överträdelser är avsedda att tillämpas. 2013/14:228 inspektionens möjlighet att avstå från att ingripa omfattar även ingripandebestämmelsen i 2 kap 2 § första stycket 1 kapitaltäckningslagen, som överförs till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Överförandet av möjligheten att avstå från att ingripa till den nya lagen innebär därför endast en fortsättning av vad som redan gäller . Sammansättning av det särskilda kapitalbaskravet Den möjlighet som har enligt gällande rätt att besluta om ett särskilt kapitalbaskrav innefattar inte någon möjlighet att påverka kapitalbasens sammansättning. Detta är en följd av att kapitaltäckningslagen ställer krav på att minst hälften av kapitalbasen alltid ska utgöras av primärt kapital (3 kap. 1 § kapitaltäckningslagen). Detta gäller även för det fall med stöd av 2 kap. 2 § kapitaltäckningslagen fattar ett särskilt beslut om kapitalbaskravet. nuvarande möjlighet att besluta om ett särskilt kapitalbaskrav begränsas således till att fastslå nivån på kapitalbasen. I det nya regelverket fastslår tillsynsförordningen kraven på kapitalbasens sammansättning för de kapitalkrav som regleras i förordningen. Kapitalbaskravet enligt tillsynsförordningen delas upp i tre huvudsakliga kategorier av kapital: kärnprimärkapital, primärkapital och totalt kapital. Bestämmelserna om kapitalbuffertar ålägger institut att därutöver i varierande utsträckning upprätthålla ytterligare kapital som ska bestå av kärnprimärkapital. Varken tillsynsförordningen eller kapitaltäckningsdirektivet anger vilket slag av kapital som krävs för att uppfylla det överskjutande kapitalbaskravet som blir följden om tillsynsmyndigheten fattar ett beslut om ett särskilt kapitalbaskrav. invänder mot att ett beslut om särskilt kapitalbaskrav ska kunna ange både belopp och slag av kapital. anser att ett eventuellt särskilt kapitalbaskrav ska få täckas av total kapitalbas. och anser dock att ska få ställa krav på både belopp och slag av kapital vid beslut om särskilt kapitalbaskrav. Ett ingripande i form av ett särskilt kapitalbaskrav ska bl.a. ske om instituten inte uppfyller kraven i artikel 73 i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 123 kreditinstitutsdirektiv), dvs. om instituten inte upprätthåller ett internt kapital som till belopp, slag och fördelning är tillräckligt för att täcka arten och nivån på de risker som instituten är eller kan komma att bli exponerade för. I skäl 43 i direktivet anges likaså att medlemsstaterna ska säkerställa att kreditinstitut och värdepappersföretag har ett internt kapital som i fråga om kvantitet, kvalité och fördelning är tillräckligt för att möta institutens risker. Regeringen anser att ett beslut om att ett institut ska uppfylla ett särskilt kapitalbaskrav utöver vad som annars gäller bör innefatta tydliga krav på både belopp och slag av kapital, eftersom det i annat fall blir svårt att bedöma hur mycket kapital som krävs för att möta de risker som föranleder beslutet om ett särskilt kapitalbaskrav. Vidare får kapitalbuffertarna enligt artikel 128.6 enbart bestå av kärnprimärkapital. Beslut om särskilt kapitalbaskrav som ska täcka överskjutande risk från kapitalbuffertarna bör därför täckas av motsvarande kapital, dvs. finns dock inte skäl att i lag fastslå vilken typ av kapital som ska krävas Prop. 2013/14:228 för att uppfylla ett beslut om särskilt kapitalbaskrav. stället mer dynamisk och ändamålsenlig om i varje beslut om särskilt kapitalbaskrav ges rätt att fastställa vilken typ av kapital som krävs för att möta sådana identifierade risker i institutets verksamhet som anses motivera ett särskilt kapitalbaskrav. En sådan rätt bör följa av rätt att fatta beslut om särskilt kapitalbaskrav enligt den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. anser att det bör förtydligas i lagtexten att det särskilda kapitalbaskravet inte är ett beslut om totalt kapitalbaskrav utan att beslutet endast omfattar ett särskilt kapitalbaskrav som gäller utöver det grundläggande kapitalbaskravet. Regeringen anser att lagtextens lydelse bör förtydligas i enlighet med förslag. Särskilt kapitalbaskrav och transparens anser att det vore önskvärt att det i lag införs ett krav på att ska offentliggöra beslut om särskilt kapitalbaskrav. Av artiklarna 431.3 och 438 b i tillsynsförordningen följer att instituten kan tvingas offentliggöra sin interna bedömning av kapitaltäckningen inklusive utvärdering och översyn enligt kapitaltäckningsdirektivet, om begär detta. Vid sidan av dessa regler kan beslut om särskilt kapitalbaskrav offentliggöras efter en sedvanlig sekretessprövning hos . Den möjligheten följer redan av gällande rätt. Det är viktigt att den s.k. pelare 2-processen är tydlig och transparent. Behovet av tydlighet och transparens förstärks ytterligare om pelare 2-processen i ökad utsträckning används för att motverka systemrisker, dvs. de risker som instituten utsätter det finansiella systemet för. Enligt regeringens mening finns dock inte skäl att införa en särskild lagregel om att ett beslut om särskilt kapitalbaskrav ska offentliggöras, eftersom det redan följer av tillsynsförordningen samt bestämmelser om offentlighet och sekretess att ett sådant beslut kan offentliggöras. 11.3.2Möjlighet att införa särskilda likviditetskrav Regeringens förslag: får besluta om ett särskilt likviditetskrav, om det är nödvändigt för att täcka de likviditetsrisker som institut är eller kan bli exponerat för och för de risker som instituten kan utsätta det finansiella systemet för. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av en lämplig nivå för det särskilda likviditetskravet i samband med en översyn och utvärdering av ett institut. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock inte att de risker som ett institut utsätter det finansiella systemet för ska kunna beaktas vid beslut om ett särskilt likviditetskrav. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att förslaget är otydligt och saknar förutsägbarhet vad avser de likviditetskrav som kan komma ifråga. Det förs heller inget resonemang kring hur förslaget förhåller sig till bestämmelserna om likviditet i 6 kap. 1 § LBF och om ingripandeåtgärder i 15 kap. samma lag. och tolkar direktivet som att tillsynsmyndigheter även ska beakta den risk som banken utsätter det finansiella systemet för. Det skulle innebära att kan basera ett särskilt likviditetskrav även på den risk som institutet utgör för det finansiella systemet. Skälen för regeringens förslag: I artikel 105 i kapitaltäckningsdirektivet föreskrivs att behöriga myndigheter på grundval av sin tillsyn och utvärdering av instituten ska analysera om det, med hänsyn till de risker som ett institut är eller kan bli exponerat för, är nödvändigt att införa ett särskilt likviditetskrav. Vid ett sådant beslut ska myndigheten framför allt beakta institutets affärsmodell och styrformer, systemrelaterade likviditetsrisker samt utfallet av den översyn och värdering som följer av artikel 97 i direktivet. För att genomföra artikel 105 bör det i svensk rätt införas en ny bestämmelse som ger rätt att besluta om ett särskilt likviditetskrav, om en utvärdering av institutet visar att det behövs för att täcka de likviditetsrisker som institutet är exponerat för. Enligt artikel 97.3 ska myndigheten fastställa om instituten har tillräckligt med likviditet för att säkerställa en sund hantering eller täckning av deras risker. För att ett institut ur ett samhällsekonomiskt perspektiv ska ha tillräckligt med likviditet behöver det ha likviditet som täcker både de risker som institutet är utsatt för (risken för fallissemang) och den risk det utgör för det finansiella systemet och den reala ekonomin (effekten av fallissemang). Enligt regeringens mening syftar artikel 97 i direktivet till att hantera båda dessa aspekter på risk. Det innebär därför att i sin likviditetsbedömning även bör ta hänsyn till den risk som institutet utgör för det finansiella systemet. Artikeln ställer vidare krav på att behöriga myndigheter ska överväga och besluta om administrativa ingripanden eller åtgärder för det fall att ett institut inte uppfyller de likviditetskrav som beslutats på nationell eller EU-nivå. Bestämmelsen kan jämföras med artikel 67, som fastslår att behöriga myndigheter ska ha rätt att ingripa med sanktioner mot ett institut om det inte uppfyller likviditetskraven i artikel 412 i tillsynsförordningen (se artikel 67.1 j och 67.2). Det krävs inga särskilda lagstiftningsåtgärder för att ska kunna överväga och besluta om administrativa åtgärder i enlighet med artikel 105. Tillsynsförordningen ger rätt att ingripa med administrativa sanktioner för samtliga överträdelser av tillsynsförordningen. har vidare rätt att ingripa mot institut som inte uppfyller tillämpliga nationella likviditetskrav. Det finns inte heller behov av att införa en särskild reglering om att nivån på avgifterna ska återspegla skillnaden mellan gällande likviditetskrav och institutets likviditetskrav, eftersom det får anses följa av skyldighet att säkerställa att beslutade sanktioner ska vara proportionella i förhållande till den överträdelse som föranleder ett ingripande (jfr avsnitt 11.5.1). Regleringen bör införas i samma lag som bestämmelserna om ett Prop. 2013/14:228 särskilt kapitalbaskrav (dvs. i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag). De mer specifika bestämmelserna i denna lag utgör ett komplement till LBF, som reglerar de grundläggande kraven för bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. Vidare anser regeringen att, i likhet med vad som gäller vid beslut om ett särskilt kapitalbaskrav, de omständigheter som ska beaktas inför ett sådant beslut bör framgå av föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om de omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av en lämplig nivå för det särskilda likviditetskravet i samband med en översyn och utvärdering av ett institut. Fondbolag och AIF-förvaltare omfattas av vissa bestämmelser i lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Med tanke på att kapital och likvida medel hålls helt åtskilda från de fonder som dessa företag förvaltar bedöms likviditetsriskerna i företagen att vara högst begränsade. Bestämmelserna om ett särskilt likviditetskrav torde därför i praktiken komma att få en mycket begränsad tillämpning för dem. Artikel 113 i kapitaltäckningsdirektivet föreskriver att samordnande tillsynsmyndighet och övriga behöriga myndigheter med ansvar för tillsyn av dotterföretag till ett moderbolag eller vissa holdingföretag, ska fatta ett gemensamt beslut om institutsspecifika likviditetskrav och övriga åtgärder för att hantera väsentliga resultat av likviditetstillsynen. Genomförandet av denna bestämmelse i direktivet behandlas i avsnitt 10.5. Lagändringar för att genomföra direktivets Regeringens förslag: Lagen om bank- och finansieringsrörelse ska kompletteras med en bestämmelse som ger rätt att återkalla ett kreditinstituts tillstånd, om institutet har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Regeringens bedömning: Den nuvarande strukturen i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden i fråga om angivandet av överträdelser och sanktioner kan behållas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning Kapitaltäckningsdirektivet ställer krav på att medlemsstaterna säkerställer att behöriga myndigheter får tillgång till en rad åtgärder att sig av om ett institut inte följer regelverket. 2013/14:228 myndigheter ska ha möjlighet att, vid de överträdelser som anges, kunna vidta i vart fall de åtgärder som specificeras i direktivet. Medlemsstaterna ska även säkerställa att sanktionerna är effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 65.1). Regeringen bedömer att det saknas behov av att, i likhet med direktivets struktur, i lag räkna upp vilka överträdelser som ska leda till en viss katalog av sanktioner. Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra bestämmelserna i svensk rätt bedöms i stället vara att ges tillgång till samtliga sanktioner, och möjlighet att besluta om sanktioner för samtliga överträdelser som anges i artiklarna 66 och 67 i kapitaltäckningsdirektivet. Ett sådant genomförande är mer i linje med den nuvarande strukturen i LBF och LVM samt uppfattningen att ingripandemöjligheter gentemot finansiella företag som utgångspunkt bör utformas enhetligt, såvida inte särskilda skäl talar mot det. bör därför, liksom , som utgångspunkt i både LBF och LVM ges tillgång till samtliga sanktioner i direktivet, och möjlighet att i varje enskilt fall välja vilken av dessa sanktioner som ska gälla vid en överträdelse av reglerna som gäller för det finansiella institutet i fråga. Det finns inte heller behov av att i gällande rätt föra in en uttrycklig bestämmelse om att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande, eftersom det är något som följer redan av befintligt regelverk och tidigare förarbetsuttalanden (se bl.a. prop. 2002/03:139 s. 382). Flera av de handlingsregler som tas upp i artikel 67.1 baseras på tillsynsförordningen. Övriga handlingsregler i artikel 67.1 och artikel 66.1 har redan genomförts i svensk rätt, med undantag för artikel 67.1 a (auktorisation på grundval av oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt) och artikel 141 om utdelningsrestriktioner. , när tillsynsförordningen trädde i kraft, innehåller svensk rätt samtliga handlingsregler som upptas i förordningen och har möjlighet att ingripa vid en överträdelse av dessa regler. För att detta fullt ut även ska gälla i fråga om de handlingsregler som baseras på direktivet krävs dock att ges rätt att ingripa även för det fall att ett institut beviljats tillstånd på grundval av oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Direktivet uppställer inga krav på att ett instituts tillstånd ska återkallas så snart en överträdelse som upptas i artikel 67.1 inträffar, men en sådan möjlighet ska finnas bland de sanktioner som står till tillsynsmyndighetens förfogande. Om tillstånd beviljats på falska uppgifter Sanktioner i artikel 67.2 ska kunna tillgripas bl.a. om ett institut har beviljats auktorisation på grundval av felaktiga eller falska uppgifter eller dylikt. Av 25 kap. 5 § LVM följer att om ett företag har fått tillstånd genom falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, ska tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt, kan i stället varning meddelas. En sådan varning får enligt 8 § förenas med straffavgift. inte någon uttrycklig reglering om återkallelse av tillståndet på grund av Prop. 2013/14:228 att det beviljats till följd av falska uppgifter. Enligt regeringens mening bör LBF kompletteras med ett lagrum som anger att ska återkalla ett tillstånd som beslutats på grund av falska uppgifter. bör i likhet med vad som följer av LVM, ha möjlighet att i de fall då det är tillräckligt i stället besluta om varning och sanktionsavgift. Lagändringar för att genomföra direktivets bestämmelser om administrativa sanktioner Regeringens förslag: ska ha möjlighet att besluta om sanktionsavgift för institut av ett instituts totala årsomsättning under det föregående räkenskapsåret eller, i de fall beloppen kan beräknas, ha möjlighet att besluta om sanktionsavgifter motsvarande två gånger summan av den vinst institutet tjänat eller upp till två gånger de kostnader som undvikits till följd av regel- Begreppet straffavgift ska i lagtexten ersättas med sanktionsavgift. Regeringens bedömning: Övriga sanktioner som enligt direktivet ska kunna vidtas gentemot juridiska personer ryms inom gällande rätt. Skyldigheten att publicera sanktionsbeslut och beslut som fattas till följd av att ett institut inte uppfyller kraven enligt kapitaltäcknings- direktivet eller tillsynsförordningen bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att det är oklart på vilket sätt en sanktionsavgift ska fastställas och ifrågasätter även om den föreslagna regleringen är tillräckligt förutsägbar i denna del. finns skäl att diskutera begränsningen om att en sanktionsavgift inte får vara så stor att institutet därefter inte uppfyller lagreglerade krav på ställer sig mycket tveksamma till utredningens resonemang kring förseningsavgift, med hänsyn till principen om dubbel Skälen för regeringens förslag och bedömning I artikel 68 i kapitaltäckningsdirektivet uppställs krav på offentlig- görande av beslut med anledning av att ett institut inte uppfyller gällande regler eller beslut om sanktioner. uppkommer är om ett sådant offentliggörande är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. 2013/14:228 sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Sekretessen enligt 30 kap. 5 § OSL gäller i särskilt angivna ärenden för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, men gäller inte för uppgifter i beslut. Enligt regeringens mening kan bestämmelsen därför inte utgöra ett hinder för ett offentliggörande i enlighet med artikel 68. Sekretessen enligt 30 kap. 4 § OSL gäller däremot för beslut. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Det föreligger alltså en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Direktivet förutsätter offentliggörande men tillåter emellertid att besluten publiceras anonymiserat bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en oproportionerlig åtgärd eller bedömas orsaka en oproportionell skada för berörda institut (artikel 68.2). Regeringen gör således bedömningen att bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § OSL inte utgör hinder för att publicera besluten på det sätt som föreskrivs i direktivet. Vad gäller skyldighet att omgående publicera sina beslut kan konstateras att inspektionen enligt 27 § förordningen (2006:1533) om kapitaltäckning och stora exponeringar är ålagd att på sin webbplats tillhandahålla information som den enligt kreditinstitutsdirektiv är skyldig att offentliggöra. Enligt regeringens mening bör ett genomförande av artiklarna 68 och 143.1 d i kapitaltäckningsdirektivet på motsvarande sätt ske genom föreskrifter på förordningsnivå. Krav på att agerandet upphör Enligt artiklarna 66.2 b och 67.2 b i kapitaltäckningsdirektivet ska behörig myndighet kunna kräva att en fysisk person eller ett institut upphör med och inte upprepar det agerande som är föremål för sanktionen. har enligt gällande rätt möjlighet att vid äventyr av vite förelägga ett institut att exempelvis upphöra med ett agerande. Om tillståndet återkallas, kan kombinera återkallelsebeslutet med förbud om att fortsätta rörelsen (se 15 kap. 4 § andra stycket LBF respektive 25 kap. 6 § andra stycket LVM). Om en fysisk person utan tillstånd driver rörelse som är tillståndspliktig enligt LBF eller LVM, ska inspektionen förelägga denne att upphöra med verksamheten (se 15 kap. 18 § LBF respektive 25 kap. 17 § LVM). nuvarande möjlighet att kräva att ett visst agerande upphör täcker de situationer som anges i artiklarna 66 och 67 och uppfyller direktivets krav. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder finns därmed inte. Artikel 67.2 c i kapitaltäckningsdirektivet innebär att behöriga myndigheter ska ha möjlighet att återkalla ett instituts tillstånd i enlighet med artikel 18, vid sådana överträdelser som är upptagna i artikel 67.1. Artikel 18 motsvaras av artikel 17 kreditinstitutsdirektiv, och reglerar i vilka fall det är tillåtet att återkalla en auktorisation. Artikel 18 har genom direktivet ändrats jämfört med tidigare artikel 17 på så sätt att det numera anges att även sådana överträdelser som upptas i artikel 67.1 får leda till en återkallelse av tillståndet. har enligt 15 kap. 1 § LBF respektive 25 kap. 1 § LVM möjlighet att återkalla ett instituts tillstånd om det genom en allvarlig överträdelse har åsidosatt sina skyldigheter enligt lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet m.m. Tillståndet ska därutöver återkallas i vissa särskilt angivna situationer som regleras i 15 kap. 3 § LBF och 25 kap. 5 § LVM. Dessa återkallelsegrunder är bl.a. sådana som hör samman med att ett institut inte kommit igång med att driva sådan rörelse som tillståndet avser. I 15 kap. 2 § LBF respektive 25 kap. 4 § LVM finns bestämmelser om skyldighet att återkalla ett instituts tillstånd om den som ingår i styrelsen eller är verkställande direktör inte uppfyller vissa krav. Det i svensk rätt uppställda kravet på att ett beslut om återkallelse förutsätter att det begåtts en allvarlig överträdelse, kan därför inte anses stå i strid med direktivets bestämmelser, utan återspeglar snarare direktivets krav på att sanktioner ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder finns enligt regeringens mening således inte. Frågan om återkallelse med anledning av att tillstånd beviljats på felaktiga uppgifter behandlas i avsnitt 11.4. Sanktionsavgifterna ska kunna uppnå en nivå som är stor nog att balansera eventuella fördelar som en överträdelse genererat och vara stor nog att avskräcka även större institut från att begå överträdelser (skäl 36). Sanktionsavgifter för juridiska personer ska enligt direktivet kunna uppgå till av företagets totala årsomsättning under det föregående räkenskapsåret, eller, i de fall beloppen går att fastställa, upp till två gånger den vinst som erhållits eller upp till två gånger de kostnader som undvikits till följd av regelöverträdelsen (artikel 66.2 c och e respektive artikel 67.2 e och g i kapitaltäckningsdirektivet). Förvaltningsrätten i anser att det är oklart på vilket sätt en sanktionsavgift ska fastställas och ifrågasätter även om den föreslagna regleringen är tillräckligt förutsägbar i denna del. Lagrådet anför att det inte framgår hur beräkningsmetoderna i 15 kap. 8 § LBF förhåller sig till varandra samt att det är oklart om maximibeloppet ska vara det högsta eller det lägsta av de belopp som någon av metoderna leder till. Av den föreslagna författningstexten framgår att det finns tre alternativa beräkningssätt för inspektionen att fastställa sanktionsavgiftens storlek. Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. har att beakta den ram som detta avgiftstak uppställer. Sanktionerna ska också vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. Enligt regeringens mening uppfyller bestämmelsen kravet på förutsägbarhet.