prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — Om medianvärdet ovan och underskottsgränsen används som ett riktmärke för en lämplig säkerhetsmarginal skulle finanspolitiken behöva inriktas på överskott om av BNP för att inte underskotten ska underskrida av BNP i mer än hälften av alla försämringar . Stabilitets- och tillväxtpakten tillåter dock avvikelser från underskottsgränsen, bl.a. vid en betydande nedgång i BNP-tillväxten (negativ tillväxt eller av tillväxt betydligt lägre än den potentiella). Vilken nivå på överskottsmålet är rimlig? Erfarenheterna från finanskrisen och den historiska utvecklingen i visar att det finns goda skäl för ett överskottsmål som skapar en buffert, så att finanspolitiken kan möta nedgångar i konjunkturen utan stora underskott. Erfarenheten visar tydligt att stora underskott som uppstår i samband med kraftiga konjunkturavmattningar kan leda till ett radikalt minskat förtroende för finanspolitiken och till att stabiliseringspolitiska åtgärder blir mindre verkningsfulla. Ett beständigt mål för det offentliga sparandet som inte sätts för lågt kan minska risken för stora underskott och stigande kreditkostnader vid konjunkturnedgångar. Det går inte att sätta målet för det finansiella sparandet på en sådan nivå att sannolikheten blir noll för att underskottet ska överstiga av BNP i en lågkonjunktur. Det skulle kräva ett mycket högt sparande som skulle vara svårt att motivera av andra skäl. I departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) gjordes bedömningen att en målnivå på 1–av BNP var väl avvägt för att skapa tillräckliga marginaler till underskottsgränsen. De senaste årens utveckling visar att denna bedömning fortfarande förefaller rimlig. Inte bara sparandets nivå, utan även nivån på den offentliga skulden, påverkar möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik genom finanspolitiken. En låg skuld ökar frihetsgraderna, medan en hög skuld kan påverka förtroendet och möjligheterna till billig upplåning, vilket i sin tur minskar frihetsgraderna. Ett överskottsmål om av BNP innebär att den offentliga sektorns finansiella nettoställning går mot ett överskott motsvarande av BNP, vilket är ungefär den nivå som nettoställningen låg på 2007. Ytterligare en viktig aspekt är att en stor del av den offentliga sektorns finansiella tillgångar finns i pensionssystemet och därmed inte kan användas för stabiliseringspolitiska ändamål eftersom pensionssystemet är ett autonomt system. Däremot så innebär ett väl konsoliderat pensionssystem att trovärdigheten för finanspolitiken kan stärkas när de offentliga finanserna sätts under press. 2.3Mer kunskap i skolan Utbildningen i ska ha hög kvalitet, för elevernas skull men också för jobben. Regeringen vill ha en skola som ger alla elever möjlighet att växa utifrån sina egna förutsättningar. Ett viktigt mål för skolan är att alla elever har rätt att utvecklas så långt som möjligt, oberoende av sin bakgrund eller vilken skola de går i. Så får alla barn en god start i livet. Genom att utbilda och stärka arbetskraften får vi ett rikare och bättre . Det är bra för människor, för jobben och för konkurrenskraft. Målet för regeringens utbildningspolitik är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation där utbildningssystemet präglas av hög kvalitet. Ett väl fungerande utbildningssystem och forskning av hög klass är nödvändigt för att möta den allt tuffare internationella konkurrensen. Resultaten i den svenska skolan har sjunkit . Regeringen tar denna utveckling på stort allvar och har bedrivit ett omfattande reformarbete med kunskapslinjen i fokus. Genom att bl.a. öka undervisningstiden, tidigare och tydligare utvärdera elevernas resultat samt stärka läraryrkets status och lärarnas kompetens höjs kunskapsnivån i skolan. Det är dock angeläget att fortsätta detta reformarbete som ger eleverna mer tid med skickliga lärare. Mer kunskap i skolan lägger grunden för en hög sysselsättning och god kvalitet i den högre utbildningen och i förlängningen god produktivitetstillväxt. För elever som aldrig påbörjar eller som avbryter sina gymnasiestudier kan steget från skola till yrkesliv ofta bli för stort och risken för långtidsarbetslöshet för hög. vidare till högre utbildning är relativt hög och en dryg fjärdedel av den vuxna befolkningen har eftergymnasial utbildning. Därutöver finns en omfattande vuxenutbildning, inklusive folkhögskolorna, som ger möjlighet till omskolning eller fyller behovet av kompletterande utbildning. Det finns inte och ska inte finnas några återvändsgränder i det svenska utbildningssystemet. har dock kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Ett viktigt mått på måluppfyllelsen i är andelen elever som lämnar årskurs 9 med behörighet för fortsatta studier på något av gymnasieskolans nationella program.6 Mer än var tionde elev saknar denna behörighet och andelen har ökat successivt –talet (se diagram 2.3). Diagram 2.3 Andel icke-behöriga till gymnasieskolans nationella program 1998–2013 Grund- och gymnasieskolan ska ge alla elever, oavsett bakgrund, goda livsförutsättningar och en god grund för fortsatta studier och yrkesverksamhet. Alla elever ska ges förutsättningar att nå de nationella kunskapskraven och målen för utbildningen. Det svenska utbildningssystemet fungerar i många avseenden väl. I stort sett alla elever går ut och fortsätter vidare till gymnasieskolan. Andelen ungdomar som går 6 –2010 krävdes för behörighet till samtliga nationella program att eleven fått minst godkänt i ämnena svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik. För att vara behörig till ett yrkesprogram krävs nu minst godkänt (E) i ytterligare fem ämnen och för behörighet till de högskoleförberedande programmen krävs godkänt betyg i ytterligare nio ämnen. För ekonomi- och samhällsvetenskapsprogrammen samt det humanistiska programmet ska fyra av de ytterligare ämnena vara geografi, historia, samhällskunskap och religion. För naturvetenskaps- och teknikprogrammen ska tre av ämnena vara kemi, fysik och biologi. Skärpningen av behörighetskraven har dock bara påverkat andelen behöriga marginellt: såväl 2010/11 som 2011/12 var andelen behöriga lägre än om de tidigare behörighetskraven hade gällt. En av anledningarna till att gymnasiebehörigheten sjunkit är att andelen elever som inte uppnått godkänt betyg i matematik ökat . En särskild utmaning är att stödja de elever som anlänt till och påbörjat sin skolgång . Att många ungdomar står utan fullföljd gymnasieutbildning är också en allvarlig utmaning, som bl.a. väsentligt försvårar deras etablering på arbetsmarknaden. Den senaste PISA7-undersökningen, som genomfördes , visade att svenska 15- åringars kunskaper i matematik, naturvetenskap och läsförståelse hade försämrats jämfört med såväl tidigare årskullar som andra länder och låg under genomsnittet i . Svenska elever har trendmässigt haft fallande resultat i internationella kunskapsundersökningar sedan undersökningarna inleddes i mitten av 1990- talet. Skillnaderna i studieresultat mellan skolor är dock på en internationellt sett låg nivå. Läraryrkets status och attraktionskraft behöver stärkas Läraren och lärarens agerande i klassrummet är den viktigaste faktorn för elevers kunskapsutveckling. Det är därför oroande att läraryrket har tappat i status och attraktionskraft. Lärarnas löner har sjunkit relativt andra jämförbara grupper. Därtill har möjligheterna till löne- och karriärutveckling inom läraryrket varit mycket små, vilket påverkat yrkets status och attraktionskraft negativt. Andelen behöriga lärare minskade . Trenden har dock brutits, och har andelen behöriga lärare ökat. Inom vissa ämnen, t.ex. fysik, kemi och teknik, är andelen lärare med tillräcklig utbildning i ämnet fortsatt mycket låg. Även inom specialpedagogiken är bristen på utbildade lärare stor. Bristen på utbildade lärare förväntas öka framöver, till följd av pensionsavgångar och ökande elevkullar. Det är därför viktigt att förbättra rekryteringen till läraryrket och att lärare ges möjlighet till karriärutveckling. 7 Programme for International Student (2013). Rektorernas ansvar, befogenheter och pedagogiska ledarskap behöver stärkas Rektorerna är centrala för skolverksamhetens kvalitet och utveckling och därmed nyckelaktörer i arbetet med att förbättra studieresultaten i skolan. Rektorn har ett stort och komplext ansvar och många befogenheter inom olika områden, vilket framgår av skollagen, skolformsförordningar och läroplaner. Studier visar att många rektorer upplever att tillräcklig tid inte kan avsättas till den pedagogiska verksamheten. Vidare har Skolinspektionen konstaterat att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller det pedagogiska ledarskapet. För att förbättra elevernas studieresultat bedömer regeringen att det är nödvändigt med insatser för att stärka rektorernas ansvar, befogenheter och pedagogiska ledarskap. Regeringen har föreslagit att skollagen ändras genom att rektorernas ansvar förtydligas så att resursfördelningen inom skolan ska ske utifrån elevernas förutsättningar och behov (prop. 2013/14:148). 2.3.2Ett omfattande reformarbete pågår Utbildningssystemet står inför stora utmaningar. Regeringen har därför bedrivit ett omfattande reformarbete i syfte att höja kunskapsnivån, öka likvärdigheten och förbättra såväl läraryrkets status som lärarkårens kompetens. Regeringens bedömning är att genomförda reformer leder till bättre förutsättningar att nå målen för det svenska utbildningssystemet. Men de genomförda reformerna är inte tillräckliga och fler reformer är därför nödvändiga. Betydande satsningar på skolan Regeringens reformer har inriktats på ett antal nyckelområden som bedömts vara avgörande för att vända den negativa resultatutvecklingen. När det gäller har bl.a. nya läroplaner och en ny betygsskala med fler steg införts. Resultatuppföljningen i har förbättrats genom att obligatoriska nationella prov har introducerats i fler ämnen och årskurser. Betyg ges numera fr.o.m. årskurs 6. gäller en ny skollag, vilken bl.a. innebär att elevens rätt till särskilt stöd har stärkts och att lärares och rektorers befogenheter att skapa studiero har förtydligats. Inom gymnasieskolan har en omfattande gymnasiereform genomförts. Bland annat har yrkesprogrammen blivit mer inriktade på de specifika yrkesämnena för att bättre förbereda ungdomarna för yrkeslivet och leda till skicklighet i yrket. Skolorna kan ge eleverna, på samtliga yrkesprogram, möjlighet att läsa in behörighet till högskoleutbildning utan att behöva läsa ett utökat program. Lärlingsutbildning har införts som ett permanent alternativ till den skolförlagda gymnasiala yrkesutbildningen och flera olika insatser genomförs för att öka omfattningen och kvaliteten med fokus på det arbetsplatsförlagda lärandet. Regeringen har även inrättat en ny tillsynsmyndighet, Skolinspektionen. För att säkerställa att skolorna följer de krav som ställs i lagar och andra styrdokument, har inspektionen kraftfulla sanktionsmöjligheter i samband med tillsyn och kvalitetsgranskning av skolorna. inrättas ett bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skola och förskola. Lärarnas kompetens och karriärmöjligheter har stärkts Regeringen har genomfört omfattande satsningar för att stärka lärarkårens kompetens och karriärmöjligheter. Lärarutbildningen har reformerats, speciallärarutbildningen återinförts och en lärar- och förskollärarlegitimation har införts. Genom Lärarlyften och Mattelyftet har verksamma lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper stärkts och en satsning på särskilda forskarskolor har förbättrat möjligheterna för lärare och förskollärare att genomgå forskarutbildning. Lärares karriärmöjligheter har förbättrats genom att karriärsteg infördes , med betydande löneökningar för särskilt skickliga lärare (förstelärare och lektorer). Stora satsningar på högre utbildning och forskning har genomförts har aldrig haft en så välutbildad befolkning som . Andelen av befolkningen i åldern 19–med minst eftergymnasial utbildning har ökat succesivt (se diagram 2.4). Diagram 2.4 Andel med eftergymnasial utbildning – 2012 Procent av befolkningen, 19–34 år Regeringens prognos visar att de årskullar som slutar gymnasieskolan har förutsättningar att påbörja en eftergymnasial utbildning i betydligt högre utsträckning än tidigare årskullar. Prognosen visar att 2030 kommer av 30–34-åringarna, dvs. de som är i tonåren, haft möjlighet att genomgå minst en tvåårig eftergymnasial utbildning. Det skulle i så fall vara en nivå som aldrig förr har nått upp till. Regeringen har utökat antalet nybörjarplatser på högskoleutbildningar där efterfrågan på arbetsmarknaden är stor, däribland läkarutbildningen, sjuksköterskeutbildningen och ingenjörsutbildningarna. Utöver satsningarna på bristutbildningar har regeringen också gjort betydande satsningar för att öka kvaliteten i högskoleutbildningarna. /13 fanns ca 415 000 registrerade studenter vid lärosätena, att jämföra med ca 390 000 /07. I enlighet med budgetpropositionen ökades budgeten för forskning med sammantaget 2007–2009 och i enlighet med propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) ökas anslagen för forskning och utveckling – 2012, så att satsningen uppgår till mer jämfört med nivå. I propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151) föreslogs anslagen för forskning och innovation ökas 2013–2016 så att satsningen uppgår till jämfört med nivå. I propositionen presenterades bl.a. insatser för forskning inom livsvetenskap, en förstärkning av viktiga forskningsanläggningar och en satsning på framstående och yngre forskare. 2.3.3En politik för mer kunskap Forskningen visar att svaga skolresultat som regel grundläggs i en tidig ålder, varför det finns starka skäl att tro att de allt sämre resultaten för högstadieeleverna delvis beror på brister i undervisningen i yngre åldrar.8 De elever som har bristfälliga basfärdigheter, dvs. att läsa, skriva och räkna, riskerar att halka efter och få än större problem senare och i förlängningen i arbetslivet. Mot denna bakgrund avser regeringen genomföra reformer för att säkra kvaliteten i utbildningen, med särskilt fokus på de tidiga skolåren. Resursförstärkningen uppgår till ca 2015, och ökar successivt till ca 2018. Dessutom avser regeringen att öka antalet platser på utbildningarna till barnmorska och specialistsjuksköterska (se avsnitt 2.7.3). Förskolan spelar en viktig roll för barns allsidiga utveckling och bidrar till att skapa likvärdiga förutsättningar inför skolstarten. En viktig förutsättning för detta är att barngrupperna, särskilt för de yngsta barnen, har en lämplig storlek. Det är huvudmännens ansvar att se till 8 Se bl.a. Cunha och Heckman, The technology of skill formation, vol. 97 (2), 2007, samt Welch m.fl., How does your kindergarten classroom affect your earnings? Evidence from project , vol. 126 (4), 2011. att så är fallet. För att stödja huvudmännen avser regeringen föreslå att riktade resurser om tillförs 2015–2017. För att förbättra de långsiktiga förutsättningarna för en god personalförsörjning inom förskolan avser regeringen att permanent öka antalet platser på förskollärarutbildningen. Regeringen har tagit initiativ till flera satsningar för att utveckla förskolepersonalens kompetens. Skolinspektionens kvalitetsgranskningar visar dock att det finns behov av ytterligare kompentensutveckling. Regeringen avser därför föreslå att förskolelyftet förlängs , med inriktning på bl.a. naturvetenskap och teknik samt modersmål och flerspråkighet. Den nya skollagen innebar flera viktiga förändringar för förskolan. Bland annat infördes en ny befattning som förskolechef som ska leda och samordna det pedagogiska arbetet. För att utveckla förskolechefernas pedagogiska ledarskap avser regeringen föreslå att ett förskolechefslyft införs 2015–2018. Regeringen avser också föreslå en förstärkning av Skolinspektionens tillsyn över förskolan, med fokus på kvalitet och måluppfyllelse. Den nuvarande tillsynen ska kompletteras med regelmässiga stickprov genom besök på ett antal förskolor i varje kommun. Skolinspektionen ska vidare genomföra en särskild treårig kvalitetsgranskning i vilken även relevanta utvecklingsområden ska lyftas fram. Barngruppernas storlek för barn ska särskilt analyseras. Totalt omfattar förskolepaketet 2015–2018, exklusive satsningarna på fler utbildningsplatser till förskollärarna. För att fler elever ska klara hela behövs fler tidiga insatser, såsom förbättrat stöd och stimulans samt en utökad undervisningstid. Regeringen avser att vidta ett flertal åtgärder för att möta dessa behov, bl.a. införande av en tioårig grundskola och ett lågstadielyft. En viktig del för att ge alla elever möjlighet att nå målen för undervisningen är att de ges tillräcklig undervisningstid. Undervisningstiden i är kortare än i de flesta andra och i majoriteten av de europeiska länderna är den obligatoriska skolan med början . För att ge alla elever bättre möjligheter att nå målen anser regeringen att det därför finns skäl att förlänga de svenska elevernas obligatoriska skolgång. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå hur en tioårig grundskola med obligatorisk skolstart lämpligast ska kunna införas fr.o.m. /18 (dir. 2014:41). Ett sådant införande syftar till att förbättra undervisningen i det som är förskoleklass, dels genom arbete för kunskapskrav, dels genom att lärare med inriktning mot förskoleklass och årskurs 1–3 ska undervisa. Förskoleklassen görs obligatorisk och övergår till att vara en del av genom att den görs om till en ny årskurs 1 med mer lärarledd undervisning. Regeringen beräknar de permanenta kostnaderna för tioårig grundskola, inklusive en förlängning av skolplikten, till ca . Vidare avser regeringen att genomföra en omfattande tidsbegränsad fortbildningsinsats 2015–2018 för de nuvarande förskollärarna i förskoleklassen som ska leda till lärarlegitimation och behörighet för undervisning i årskurs 1–3. Den ovan nämnda utredningen har även i uppdrag att föreslå hur en förlängning av skolplikten med , för elever i nuvarande årskurs nio som inte når behörighet till gymnasieskolans nationella program, kan utformas och införas. Vidare ska utredningen föreslå hur en obligatorisk sommarskola kan införas, riktad till samma elevgrupp och för elever i nuvarande årskurs 8 som löper risk att inte uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Sommarskolan ska vara obligatorisk för skolhuvudmännen att erbjuda. Utredningen ska även överväga om det ska vara obligatoriskt för eleverna att delta. För att höja kvaliteten i undervisningen i förskoleklass t.o.m. årskurs 3 (F-3) avser regeringen genomföra ett särskilt lågstadielyft , till en kostnad om . Skolhuvudmännen ska, utifrån sina lokala behov, ges möjligheter att förbättra undervisningen i F-3 genom t.ex. mindre undervisningsgrupper, ökad lärartäthet samt utökade möjligheter till halvklassundervisning, och fler speciallärare. För att möjliggöra ett lågstadielyft krävs såväl fler lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 som speciallärare. Regeringen avser därför göra satsningar för att utbilda fler inom dessa yrkeskategorier. Regeringen avser även att införa forskningsbaserade obligatoriska bedömningsstöd i matematik och läs- och skrivutveckling för årskurs 1 för att fånga upp elever i behov av extra stöd eller stimulans. Vidare ska ett nytt kunskapsmål sättas upp i årskurs 1 för att säkerställa att alla elever ska kunna läsa och förstå enklare texter på svenska. Dessa insatser ökar förutsättningarna för att fler elever ska klara kunskapskraven i och gå ut årskurs 9 med behörighet till de nationella programmen i gymnasieskolan. Ökad undervisningstid i matematik Studieresultaten i matematik behöver förbättras. Mer än var tionde elev slutar utan att vara behörig till ett nationellt program i gymnasieskolan, vilket ofta beror på otillräckliga kunskaper i matematik. För att förbättra studieresultaten i matematik avser regeringen att ytterligare utöka undervisningstiden med i årskurserna 7–9 fr.o.m. /17. Den årliga kostnaden för satsningen uppgår till . Det innebär att regeringen sammantaget kommer att ha ökat undervisningstiden i matematik med för hela . Den utökade undervisningstiden bör tillsammans med det pågående matematiklyftet förbättra studieresultaten i matematik. Förstärkt sommarskola och läxhjälp I budgetpropositionen föreslog regeringen en tidsbegränsad satsning på undervisning under skollov för de elever i årskurserna 6–9 som riskerar att inte klara kunskapskraven. Vidare föreslogs ett tillfälligt statsbidrag för läxhjälp i årskurserna 6–9. Syftet med statsbidragen är främst att öka möjligheterna att nå kunskapskraven för elever som inte nått eller riskerar att inte nå kraven. Regeringen bedömer att satsningarna på sommarskola och läxhjälp bör utökas för att dels öka möjligheterna för fler elever att utvecklas så långt som möjligt i sitt lärande, dels bidra till en ökad likvärdighet. Satsningarna bör därför utökas med totalt ca 2015– 2018. Vidare avser regeringen att föreslå att det införs en skyldighet för huvudmännen att erbjuda läxhjälp och sommarskola. Nyanlända elever och elever med liknande behov får mer stöd Elever som kommit till klarar i betydligt lägre utsträckning än övriga elever de uppsatta kunskapskraven i . Undervisningstiden i svenska är viktig för den nyanlände elevens möjligheter att klara sin skolgång och fullt ut kunna delta i den ordinarie undervisningen. Som en del i arbetet med att stärka nyanlända elevers studieresultat pågår en försöksverksamhet med utökad undervisningstid i svenska med för årskurserna 6–9 under elevens två första år i . utökas försöksverksamheten till att även omfatta årskurserna 1–5. Regeringen bedömer att försöksverksamheten bör permanentas och fördubblas, vilket innebär att de nuvarande två åren förlängs till . Kostnaden för förlängningen uppgår till . Regeringen anser också att det bör ställas krav på huvudmannen att skyndsamt, senast , se till att en nyanländ elev får plats i en årskurs och i en undervisningsgrupp. Kostnaden beräknas till . Andelen underkända elever i svenska som andraspråk är mycket hög, . Mot denna bakgrund avser regeringen införa ett 2015–2018, männen, i syfte att förbättra studieresultaten i svenska för elever i med liknande behov som nyanlända elever. Medlen får användas till kvalitetshöjande åtgärder som syftar till att stärka skolans arbete med läs- och skrivträning i svenska för dessa elever i årskurs 1–9. För att stimulera rekryteringen av fler särskilt skickliga lärare till skolor i de utanförskapsområden som omfattas av regeringens utvecklingsarbete har regeringen öronmärkt medel inom karriärstegsreformen för att möjliggöra fler karriärtjänster i dessa skolor redan från . Minska lärares administration och öka studieron i klassrummet För att öka likvärdigheten i provrättningen och minska lärares administrativa börda avser regeringen tillsätta en utredning med uppdrag att utarbeta ett förslag som ökar inslagen av extern rättning av de nationella proven. Utredningen ska även analysera förutsättningarna för att digitalisera proven. Regeringens målsättning är att under nästa mandatperiod gå över till ett system där de nationella proven digitaliseras och rättas externt i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt. En trygg skolmiljö och studiero i klassrummet är centrala förutsättningar för en utbildning av hög kvalitet och för att eleverna ska kunna inhämta kunskaper. är det OECD-land där sen ankomst till skolan är vanligast och klassrumsklimatet9 är sämre än OECD-snittet. Enligt en undersökning som genomfört uppger mer än var tionde elev i årskurser 7–9 och i gymnasieskolan att arbetsro endast infinner sig vid några få eller nästan inga lektioner alls.10 Detta måste förbättras och därför har en utredare fått i uppdrag att ta fram förslag som förbättrar studieron inom grund- och gymnasieskolan (dnr U2014/1495/).