prop · H2036 · 2014-10-21 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslaget. efterlyser förtydliganden gällande vem som bär skyldigheten när den som bedriver byggverksamhet är en juridisk person. Byggherrarna avstyrker att det inte ska finnas krav på anställning för de personer som är verksamma på byggarbetsplatsen. Byggherrarna anser vidare att alla personer som befinner sig på byggarbetsplatsen ska registreras i personalliggaren, även de som inte bedriver byggverksamhet, t.ex. byggledare, kontrollansvarig, besiktningsmän m.m. anser att begreppet ”” behöver utvecklas. Skälen för regeringens förslag: De nu gällande bestämmelserna om personalliggare i SFL innebär en skyldighet för den som bedriver restaurang-, frisör- eller tvätteriverksamhet att föra en personalliggare och i denna dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för näringsidkaren och löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i näringsverksamheten (39 kap. 11 § första stycket SFL). Något krav på att den person som ska antecknas i liggaren ska vara anställd, eller ens uppbära ersättning, finns inte. Att låta byggherren vara ansvarig för att föra personalliggare skulle vara att gå för långt. Ansvaret bör ligga närmare den på byggarbetsplatsen verksamma näringsidkaren. Det är rimligt att kräva att en arbetsgivare eller den som hyr in personal också ser till att personer som utför arbete registrerar sin närvaro. Den som bedriver byggverksamhet ska således, i utrustning tillhandahållen av byggherren, dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för näringsidkaren (dvs. för den som bedriver byggverksamhet) och löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i näringsverksamheten. Skyldigheten åvilar den som bedriver byggverksamhet. Det har ingen betydelse om denne är en juridisk person eller fysisk person, t.ex. med enskild firma. Dokumentationsskyldigheten ska omfatta samtliga verksamma i näringsverksamheten. Med verksamma i näringsverksamheten avses främst personer som utför arbete för den som bedriver byggverksamhet som t.ex. anställda eller inhyrda arbetstagare. Begreppet verksam ska, liksom enligt nu gällande bestämmelser, omfatta alla personer som på grund av någon form av överenskommelse mellan den som bedriver verksamheten och den verksamma personen deltar i bedrivandet (jfr prop. 2005/06:169 s. 126). Det saknas skäl, oaktat vad Byggherrarna framfört, att göra någon annan bedömning gällande byggbranschen. Även t.ex. praktikanter och anvisade arbetstagare från Arbetsförmedlingen ska registreras. Dokumentation av identifikationsuppgifter ska ske elektroniskt (jfr avsnitt 7.3). Den som bedriver byggverksamhet ska möjliggöra för den som är verksam i näringsverksamheten att använda byggherrens utrustning för dokumentation av närvaro. Detta kan exempelvis ske genom att den som bedriver byggverksamhet förser den verksamme med ett elektroniskt kort som kan användas vid registrering i byggherrens utrustning. De närmare uppgifter som ska dokumenteras i personalliggaren bör liksom enligt nu gällande reglering föreskrivas i skatteförfarande- 2014/15:6 förordningen och i föreskrifter. Om en verksam person saknar person- eller samordningsnummer, ska i stället information om personens nationalitet och nummer i pass eller på utländsk identitetshandling finnas. Om ett företag saknar organisationsnummer ska i stället finnas information om företagets hemvist och utländska motsvarighet till svenskt organisationsnummer. Dokumentation av närvaro sker med hjälp av dels utrustning som den som bedriver byggverksamhet försett de personer som är verksamma med, dels utrustning som byggherren tillhandahåller. Den som bedriver byggverksamhet ska kunna se dokumentationen rörande de personer som är verksamma för dennes räkning. Möjlighet ska finnas att göra tillägg i personalliggaren. Vid tillägg ska det framgå vem som gjort tillägget och det gjordes. Det ska däremot inte vara tillåtet att göra andra ändringar i personalliggaren, som t.ex. att ta bort uppgifter, vilket överensstämmer med nu gällande ordning. Byggherren ska kunna se alla på byggarbetsplatsen verksamma näringsidkares personalliggare, se avsnitt 7.6. Bestämmelser om de närmare kraven på personalliggaren bör liksom enligt nu gällande reglering föreskrivas i skatteförfarandeförordningen och i föreskrifter. I byggbranschens frivilliga system ID06 finns ett undantag från registreringsplikten för hämtning och lämning på förutbestämd plats. Ett undantag med motsvarande verkan bör, liksom föreslagits i promemorian, finnas även i de nu föreslagna reglerna. Skyldigheten för den som bedriver byggverksamhet att löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter ska således inte gälla i fråga om personer som bara lastar eller lossar material, varor eller hjälpmedel. anser att begreppet ”” behöver utvecklas. Vad som avses med är vanskligt att närmare precisera. Det kan dock inte vara fråga om arbete som tar större delen av en arbetsdag att utföra. Att det ska vara fråga om personer som bara lastar eller lossar tydliggör vidare att en person som lossar t.ex. material och sedan även vidtar ytterligare åtgärder i form av t.ex. montering av materialet inte är undantagen registreringsplikten. Dokumentationsskyldigheten för den som bedriver byggverksamhet gäller bara på byggarbetsplatser där byggherren har tillhandahållit utrustning enligt bestämmelserna om personalliggare för byggbranschen. På sådana byggarbetsplatser där byggherren är undantagen från skyldigheterna enligt systemet (se avsnitt 7.9) gäller således inte heller någon dokumentationsskyldighet för den som bedriver byggverksamhet. Bland skyldigheterna för den som bedriver byggverksamhet ingår även att hålla personalliggaren tillgänglig för byggherren och , se avsnitt 7.6. Regeringens förslag: Byggherren ska hålla personalliggaren tillgänglig för på byggarbetsplatsen. byggverksamhet ska hålla sin personalliggare tillgänglig för och byggherren på byggarbetsplatsen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att personalliggaren på begäran ska hållas tillgänglig för på byggarbetsplatsen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingenting att erinra mot förslaget. invänder mot att tillhandahållandet föreslås ske på begäran, och finner att skillnaden mot hur nuvarande bestämmelser är utformade är omotiverad. anser inte att det finns anledning att byggherren ska få tillgång till varje entreprenörs närvaroliggare i detalj. Byggherrarna stödjer att får tillgång till personalliggaren, men avstyrker att ansvaret åligger både byggherren och den som bedriver byggverksamhet. Ansvaret bör ligga på en part och lämpligen på någon som utsetts som samordningsansvarig på byggarbetsplatsen. Skälen för regeringens förslag: Personalliggaren ska vara elektronisk (jfr avsnitt 7.3). Att liggaren är tillgänglig innebär i praktiken att ska kunna få tillgång till den elektroniska informationen vid kontrollbesök på en byggarbetsplats, antingen genom att liggaren skrivs ut eller genom att verket på annat sätt kan läsa liggarens information. I promemorians förslag ska personalliggaren hållas tillgänglig för på begäran. Nuvarande bestämmelser om personalliggare anger att personalliggaren ska finnas tillgänglig för i verksamhetslokalen (39 kap. 12 § SFL). Personalliggare i restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna kan föras manuellt eller elektroniskt. Närmare bestämmelser om tillhandahållande av elektronisk personalliggare föreskrivs i föreskrifter SKVFS 2006:22. Där anges i 6 § att personalliggare i elektronisk form på begäran ska skrivas ut på papper och tillhandahållas . I 7 § anges att om en elektronisk personalliggare förvaras på annat ställe än i verksamhetslokalen ska den på begäran kunna tillhandahållas i verksamhetslokalen och endast omfatta där verksam personal. Regeringen finner inte skäl att utforma motsvarande lagbestämmelse om tillhandahållandet av personalliggaren på en byggarbetsplats som ett tillhandahållande på begäran. Således bör bestämmelsen innebära att personalliggaren ska hållas tillgänglig för på byggarbetsplatsen. Byggarbetsplatsens samlade personalliggare består av en personalliggare per näringsidkare. I praktiken torde det ofta vara den samlade personalliggaren som är av intresse för vid ett kontrollbesök. Byggherren är den som ansvarar för att en elektronisk utrustning finns att föra personalliggare i och är den som har tillgång till personalliggarens samlade information. Det är således rimligt att byggherren åläggs att hålla den samlade personalliggaren tillgänglig för . Det kan dock tänkas att vid en kontroll är särskilt intresserat av en viss näringsidkare. har då inte behov av tillgång till information om alla andra näringsidkare och verksamma på byggarbetsplatsen. Även den som bedriver byggverksamhet bör därför åläggas att hålla sin personalliggare tillgänglig för . Regeringen anser således, till skillnad från Byggherrarna, att både byggherren och den som 2014/15:6 bedriver byggverksamhet ska hålla personalliggaren tillgänglig för på byggarbetsplatsen. Den som bedriver byggverksamhet ska hålla personalliggaren tillgänglig på byggarbetsplatsen dels för , dels för byggherren. Då byggherren är den som svarar för att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras, och även har ett ansvar att hålla personalliggaren tillgänglig för , bör det åligga den som bedriver byggverksamhet att hålla sin del av den samlade personalliggaren tillgänglig för byggherren. Det kan vara nödvändigt även för möjligheten till reparation och underhåll av utrustningen. Den som bedriver byggverksamhet får således inte hindra eller blockera byggherrens möjligheter att ha tillgång till personalliggaren. Regeringen finner således till skillnad från att byggherren behöver ha tillgång till alla delar av personalliggaren. Skyldigheten att hålla personalliggaren tillgänglig för byggherren bör dock inte förenas med någon sanktion. Om personalliggaren inte hålls tillgänglig för byggherren får i stället förelägga den som bedriver byggverksamhet att hålla personalliggaren tillgänglig. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (jfr avsnitt 7.14.2). kompletteras av ett anmälningsförfarande? Regeringens bedömning: Promemorians förslag som innebär att den som bedriver byggverksamhet månatligen ska skicka personalliggaren till , och att byggherren och den som bedriver byggverk- samhet ska anmäla vilka entreprenörer och personer som kommer att vara verksamma på byggarbetsplatsen, bör inte genomföras inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens I promemorian föreslås att den som bedriver byggverk- samhet månatligen ska skicka personalliggaren till . föreslås att byggherren fortlöpande ska anmäla vilka näringsidkare som kommer att utföra arbete och vilka personer som kommer att vara verk- samma på byggarbetsplatsen till . Den som bedriver bygg- verksamhet ska enligt promemorians förslag anmäla till byggherren vilka personer som kommer att vara verksamma för den anmälande närings- idkarens räkning på byggarbetsplatsen, och vilka näringsidkare som den anmälande i sin tur anlitat för att utföra arbete på byggarbetsplatsen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller har ingen- ting att erinra mot förslaget, bl.a. Kammarrätten i , Skatte- verket, , , och Svenska Elektriker- anser att kraven på vilka uppgifter som ska anmälas till är orimligt höga, som t.ex. att byggherren på förhand ska anmäla start- och sluttid för varje näringsidkare som är verksam på byggarbetsplatsen. styrker att den som bedriver byggverksamhet ska anmäla till byggherren vilka näringsidkare denne anlitat samt vilka personer som kommer att vara verksamma för den anmälandes räkning och att byggherren ska anmäla uppgifterna till . Däremot avstyrks förslaget att den som bedriver byggverksamhet ska skicka personalliggaren till . är tveksam till om åtgärden är nödvändig och proportionerlig för att uppnå de syften som eftersträvas. framför att förslaget tycks medföra en större administrativ belastning för företagen, och att det inte framgår klart att denna ökade börda uppvägs av ett mer effektivt kontrollsystem och en större preventiv effekt. Datainspektionen ställer frågan vad som motiverar en väsentligt mer omfattande insamling och registrering av personuppgifter inom byggbranschen än inom restaurang- och frisörbranscherna. En stor mängd uppgifter om enskilda individer kommer att överföras till och lagras där. Datainspektionen anser att det krävs närmare analys av förslagets konsekvenser för den personliga integriteten, med bl.a. en tydligare behovsbeskrivning och en utförligare proportionalitetsbedömning. Byggindustrier avstyrker förslaget. Byggherrarna avstyrker förslaget att byggherren ska anmäla entreprenörer och verksamma till . avstyrker förslaget och anför att kravet på anmälningsskyldighet beträffande vilka personer som kommer att vara verksamma på byggarbetsplatsen synes närmast omöjligt att uppfylla. Med hänsyn till att en felaktig anmälan kan leda till att kontrollavgift påförs medför kravet en betydande rättsosäkerhet. Den administrativa bördan som förslaget genererar framstår enligt samfundet inte som proportionerlig i förhållande till möjlighet att förhindra svartarbete med det material som det administrativa arbetet genererar. Förslaget innebär vidare högre administrativa kostnader för de företag som redan omfattas av frivilliga kontrollsystem. Risken är uppenbar att sundare konkurrensförhållanden inte kommer att uppnås. anser dock att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör utredas närmare vilka krav som kan ställas på utländska näringsidkare, och om en anmälningsskyldighet för sådana underentreprenörer kan införas. anför att det inte framgår på vilket sätt och i vilken omfattning effekterna av avstämningsmöjligheten skulle överstiga kostnaderna för systemet och bidra till en effektivare skattekontroll. FAR avstyrker förslaget då merkostnaden och den ökade administrativa belastningen för de minsta företagen kommer att öka väsentligt utan att det ger motsvarande effektivitetsvinster. FAR ställer sig tveksam till om det omfattande system som föreslås verkligen kommer att lösa de problem som avsetts. Förslaget kommer att gynna väletablerade svenska byggföretag på bekostnad av mindre aktörer och utländska företag. Därför talar även konkurrensskäl emot förslaget. Ett ytterligare starkt skäl att inte genomföra förslaget är enligt FAR att börja med enklare och mindre omfattande förslag för att genomföra en utvärdering och därefter bygga på med ytterligare regelverk. Även Byggindustrier, , och Företagen anser att en utvärdering bör göras . Skälen för regeringens bedömning: Syftet med det förslag som lämnas i promemorian är att ge möjlighet att stämma av uppgifterna i den inskickade personalliggaren mot de uppgifter som anmälts, och på så sätt ge möjlighet att upptäcka avvikelser. Anmälningsförfarandet ökar därmed enligt promemorian värdet av personalliggaren och ger ett effektivare verktyg för att minska skatteundandragande genom svartarbete i byggbranschen. Anmälningsskyldighet för byggherren kan vidare enligt promemorian leda till att byggherrens incitament att ha bättre kontroll över de underentreprenörer som anlitas ökar. Om två olika parter ska registrera respektive anmäla kanske risken för upptäckt anses större eftersom den ena parten inte kan vara säker på vad den andre parten har registrerat respektive anmält (Ds 2014:7 s. 147 f.). Idén kommer bl.a. från och där kommunerna fortlöpande ska meddela vilka företag som är kontrakterade för kommunens olika entreprenader (jfr avsnitt 4.3) och från det finska systemet (jfr avsnitt 6.2). Många remissinstanser, bl.a. Byggindustrier, Datainspektionen, , och har framfört kritik mot förslaget. Bland annat ifrågasätts om den ökade administrativa bördan för företagen och de höga kostnaderna för verkligen kan uppvägas av den nytta som förslaget kan förväntas generera. Vidare rapporteras inte personalliggare i restaurang- och frisörbranscherna men har ändå kunnat minska skatteundandragandet. Promemorians förslag skulle innebära en administrativ börda för de berörda företagen. Det skulle också innebära kostnader för att utveckla och förvalta det it-system som skulle krävas för att kunna ta emot anmälningar och inskickade personalliggare. Vidare skulle förslaget innebära att en stor mängd personuppgifter skulle komma att skickas in till och lagras hos . Med detta i åtanke är det angeläget att den förväntade nyttan av förslaget överstiger kostnaderna för detsamma. Personuppgiftshanteringen måste också framstå som proportionerlig i förhållande till den förväntade nyttan. framför att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör utredas närmare vilka krav som kan ställas på utländska näringsidkare, och om en anmälningsskyldighet för sådana underentreprenörer kan införas. Regeringen anser dock att bedömningen måste bli densamma oavsett om aktören är en svensk eller utländsk juridisk person. Det förslag som regeringen lägger fram om personalliggare och oannonserade kontrollbesök bedöms få positiva effekter för löneredovisningen i byggbranschen (se avsnitt 8.1). Av beredningsunderlaget framgår inte med tillräcklig tydlighet att det föreslagna anmälningsförfarandet skulle komma att öka nyttan av systemet med personalliggare i sådan mån att denna nytta överstiger de kostnader som förslaget skulle medföra. Även i fråga om den behandling av personuppgifter som förslaget innebär finner regeringen att ytterligare överväganden skulle behöva göras. Mot bakgrund av det nu sagda finner regeringen att promemorians förslag i dessa delar inte bör genomföras inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. Regeringen avser dock följa utvecklingen noggrant och har för avsikt att vid en lämplig tid efter ikraftträdandet låta genomföra en utvärdering av reglerna om personalliggare i byggbranschen, vilket också förordas av bl.a. Byggindustrier och FAR. sammanhang avser regeringen att nogsamt följa utvecklingen i Prop. 2014/15:6 företrädesvis där stora lagstiftningsåtgärder på detta område Det kan också finnas anledning att återkomma med ytterligare förslag till åtgärder för att komma till rätta med svartarbetet inom byggbranschen. Regeringens förslag: Byggherren har ansvar för att anmäla att byggverksamhet påbörjas och avslutas, att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på byggarbetsplatsen och att hålla personalliggaren tillgänglig för . Byggherrens samtliga skyldigheter ska kunna överlåtas genom skriftligt avtal till en näringsidkare som fått i uppdrag att självständigt ansvara för arbetets utförande. Regeringens bedömning: Den som bedriver byggverksamhet har ansvar för att föra personalliggare och i denna dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter, samt att hålla personalliggaren tillgänglig för byggherren och . Detta ansvar bör inte kunna överlåtas. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås att överlåtelse av byggherrens ansvar bara ska kunna ske till en näringsidkare som fått i uppdrag att självständigt ansvara för planering, projektering och arbetets utförande. Remissinstanserna: ser en risk att förslaget medför att överlåtelse blir mer regel än undantag. För det fall överlåtelse blir möjlig är det viktigt att den begränsas till renodlade generalentreprenader, oaktat entreprenadform, och då enbart i ledet mellan byggherre/beställare och generalentreprenör. Denna begränsning måste regleras tydligare än i förslaget. anser det inte relevant att i sammanhanget göra skillnad på en generalentreprenad och en totalentreprenad. Byggherrarna, , och Företagen anser också att byggherrens ansvar bör kunna överlåtas till ytterligare aktörer, t.ex. en generalentreprenör i en utförandeentreprenad. Byggindustrier menar att man på så sätt möjliggör för mindre professionella byggherrar att enkelt överlåta sitt ansvar till en mer professionell utförare eller konsult som då tar det fulla ansvaret. Byggherrarna och framhåller vidare att ansvaret dock inte bör kunna delegeras till en underentreprenör eller till en entreprenör som upphandlats genom delad entreprenad. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ansvaret för de olika skyldigheter som bestämmelserna om personalliggare för byggbranschen medför är uppdelat mellan byggherren och den som bedriver byggverksamhet. Enligt huvuddragen i systemet ska byggherren ansvara för att anmäla att byggverksamhet påbörjas och avslutas, att tillhanda- hålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på bygg- arbetsplatsen och vidare att hålla personalliggaren tillgänglig för . Den som bedriver byggverksamhet ska ansvara för att föra personalliggare och i denna dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för näringsidkaren, löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i näringsverksamheten och för att hålla personalliggaren tillgänglig för byggherren och . När det gäller byggbranschen är byggherren t.ex. en kommun som kanske inte aktivt medverkar i byggverksamheten på byggarbetsplatsen vilket kan medföra att det blir praktiska svårigheter att fullgöra en dokumentationsskyldighet. Många byggherrar utanför byggbranschen kan ha behov av att ta hjälp av professionella aktörer för att genomföra ett byggprojekt. I arbetsmiljölagen (1977:1160) tillåts byggherren att överlåta sitt arbetsmiljöansvar till en uppdragstagare som fått i uppdrag att självständigt ansvara för planering och projektering eller arbetets utförande. Mot den bakgrunden uppkommer frågan om ansvar ska kunna överlåtas även i fråga om skyldigheterna enligt bestämmelserna om personalliggare. Regeringen finner det rimligt att det för byggherren ska vara möjligt att på liknande sätt som i arbetsmiljölagen överlåta ansvaret till en självständig näringsidkare. I promemorian föreslås att det, till skillnad från vad som gäller enligt arbetsmiljölagen, bara ska vara tillåtet att överföra ansvaret till en generalentreprenör som utför entreprenad på totalentreprenad. Flera remissinstanser, bl.a. Byggindustrier och , har ifrågasatt detta. Även regeringen anser att denna skillnad i förhållande till vad som gäller enligt arbetsmiljölagen framstår som omotiverad. Skillnaden mellan en totalentreprenad och en utförandeentreprenad är vem som ska svara för projekteringen (jfr avsnitt 4.2.3). Detta kan dock inte anses ha någon större praktisk betydelse vad gäller byggherrens ansvar enligt bestämmelserna om personalliggare för byggbranschen. Att anmäla att byggverksamhet påbörjas och avslutas och att tillhandahålla teknisk utrustning samt hålla personalliggare tillgänglig på byggarbetsplatsen får anses ligga inom utförandedelen av projektet. Regeringens ser således inte något hinder mot att möjliggöra en överlåtelse av ansvaret även till en generalentreprenör som utför entreprenad på utförandeentreprenad. I likhet med vad bl.a. och framför ska det dock inte vara möjligt att överlåta ansvar vid delad entreprenad eller till en underentreprenör. Det får inte råda tvivel om vem som innehar ansvaret för att fullgöra skyldigheterna enligt bestämmelserna. I likhet med promemorian finner regeringen vidare att för att ansvaret ska kunna överlåtas krävs att samtliga skyldigheter enligt 7 kap. 2 a och 4 §§§ och 39 kap. 11 b och 12 §§ SFL överlåts. Det är viktigt att den som övertagit ansvaret från byggherren har samma möjligheter som byggherren att fullgöra sina skyldigheter eftersom det är den som övertagit ansvaret som också påförs kontrollavgift vid eventuella överträdelser. En överlåtelse av byggherrens ansvar ska vara skriftlig. Har en överlåtelse skett ska vad som sägs om byggherren i bestämmelserna om personalliggare i stället gälla den som ansvaret överlåtits till.