prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:112 Villkor för fristående skolor m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Bestämmelser ska införas i skollagen (2010:800) om att en nyetablering av en fristående skola ska föregås av ett samråd mellan den enskilde huvudmannen och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Det förtydligas att den kommun där en fristående skola är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och tillgodose allmänhetens behov av insyn. I skollagen införs också en bestämmelse om att i sin tillsyn ska förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Skollagen ska reglera att lärarresurserna vid skolenheten ska analyseras om Skolinspektionen vid sin tillsyn konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för elever att nå målen för utbildningen. Lagförslaget omfattar inte förskoleverksamheten. Om analysen ger stöd för det, kan Skolinspektionen i ett föreläggande ange åtgärder som omfattar förändringar i lärarresurserna.Skollagen ska även reglera att kommuner ska vara skyldiga att informera vårdnadshavare och elever om utbildningar som erbjuds i eller av kommunen och om riksrekryterande utbildningar. En skolhuvudman ska vara skyldig att till lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn. De nya bestämmelserna i skollagen ska träda i kraft . Bestämmelserna i skollagen om att kommunerna ska vara skyldiga att informera om utbildningar ska dock träda i kraft och ska tillämpas på utbildningar som påbörjas efter . 2013/14:112 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 3 Ärendet ............................................................och dess beredning Det nuvarande ..................................................................systemet 5 Samråd vid etablering och prövning av enskilda som huvudmän ......................................................för fristående skolor Samråd med kommunen före etableringen av en Skolinspektionen ska göra en etableringskontroll innan en utbildning startar och ett samråd ska då vara Snabbspår för prövning av brådskande ärenden Skolinspektionen ska skyndsamt kunna besluta om godkännande för att eleverna ska kunna fullfölja sin utbildning När ska en utbildning senast starta? En huvudman ska starta en fristående skola senast efter godkännandet Prövning av skolhuvudmännens lämplighet Huvudmannens lämplighet bör prövas En utredning om ägarprövning m.m. har Prövning av ägare till fristående skolor Skyldighet att förena ett föreläggande med vite 7 Ökad öppenhet ................................................................och insyn Ett nytt informationssystem inrättas för Information om utbildningar som erbjuds elever i en Skyldighet att informera om utbildningar Kommuners insyn i fristående skolor Förtydligande av bestämmelserna om kommuners insyn i fristående skolor .............. Införande av meddelarskydd och 8.1En utredning om bidragsregler för fristående skolor Utrymmet för skolors nytänkande och innovation .......... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Konsekvenser för statliga myndigheter ........................... Konsekvenser för kommunala huvudmän ....................... Konsekvenser för huvudmän för fristående skolor .......... Konsekvenser för jämställdhet och integration ............... medlemskap i unionen ................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56)..................................................................... Bilaga 2 Författningsförslagen i betänkandet Friskolorna i Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet Friskolorna i samhället....................................................... Bilaga 4 Sammanfattning av vissa förslag i betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) .................... Bilaga 5 Utdrag ur lagförslag i betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn .............................................................. Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn.................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2013/14:112 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 9 kap. 22 §, 10 kap. 41 §, 11 kap. 40 §, 14 kap. 18 §, 15 kap. 34 §, 18 kap. 37 §, 24 kap. 7 §, 26 kap. 1, 2, 10, 13 och 27 §§ samt 29 kap. 1 och 19 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 2 kap. 5 a §, 26 kap. 9 a § och 29 kap. 19 a § samt närmast före 26 kap. 9 a § och 29 kap. 19 a § två nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Innan en enskild huvudman startar utbildning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska samråd om den kommande verksamheten ske mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet. Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldig- heter enligt denna lag och Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmänhetens behov av insyn. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmänhetens behov av insyn. Den kommun där en fristående Den kommun där en fristående skola som anordnar fritidshem är skola som anordnar fritidshem är belägen har rätt till insyn i belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldighet- er enligt denna lag och tillgodose allmänhetens behov av insyn. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmänhetens behov av insyn. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose 1 Senaste lydelse 2012:109. allmänhetens behov av insyn. Den kommun där den internationella skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten. Den kommun där den internationella skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmänhetens behov av insyn. I detta kapitel finns bestämmelser om – tillsyn (2–9 §§), – tillsyn (2–9 a §§), –ingripanden vid tillsyn (10–18 §§), –statlig kvalitetsgranskning (19–23 §§), och –nationell uppföljning och utvärdering (24–28 §§). Med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Om det vid tillsynen av verksamheten vid en skolenhet konstateras återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för elever att nå målen för utbildningen, ska lärarresurserna vid skolenheten analyseras. ska inom ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att bedriva (etableringskontroll), om Skolinspektionen godkänt den enskilde som huvudman enligt 2 kap. 5 §. Etableringskontrollen ska genomföras innan utbildningen startar. 2 Senaste lydelse 2012:120. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Om en analys enligt 2 § andra stycket ger stöd för det, kan åtgärderna omfatta förändringar i lärarresurserna. En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som enligt denna lag står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett beslut om föreläggande gäller . Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. En tillsynsmyndighet får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat enligt denna lag om 1. ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och 2. missförhållandet är allvarligt. enligt första stycket får också 1. ett föreläggande enligt 10 § inte har följts, och 9 a § inte kan visa att rimliga åt- gärder har vidtagits för att få till 5 a §. Ett föreläggande enligt detta kapitel får förenas med vite. ena ett föreläggande som avses i 10 § med vite om föreläggandet avser en eller flera brister som arna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av sär- skilda skäl är obehövligt. Om det finns anledning att anta Om det finns anledning att anta att en person som är föremål för att en person som är föremål för föreläggandet har begått en ett föreläggande har begått en gärning som kan föranleda straff gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion, får eller en straffliknande sanktion, får han eller hon inte föreläggas vid han eller hon inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning vite att medverka i en utredning som har samband med den gärn- som har samband med den gärn- I detta kapitel finns bestämmelser om –bosättning (2–5 §§), –hemkommun och hemlandsting (6 §), –utlandssvenska elever (7 §), –personer med begåvningsmässig funktionsnedsättning (8 §), –information om icke skolpliktiga ungdomar (9 §), –handläggning (10 och 11 §§), –talerätt (12 §), –samverkan och anmälan till socialnämnden (13 §), –tystnadsplikt (14 §), –riksinternatskolor (15 och 16 §§), –International Baccalaureate (17 §), –överlämnande av betygshandlingar (18 §), – informationsskyldighet (19 §), – informationsskyldighet (19 §), (19 a §), – övriga bemyndiganden (20–29 §§). Kommunen ska informera vårdnadshavarna om förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. som kommunen anordnar eller vars huvudman kommunen har godkänt eller förklarat berättigad till bidrag. Informationen ska även avse möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. med bidrag från hemkommunen enligt 8 kap. 21 §, 14 kap. 15 § samt 25 kap. 11 och 15 §§. Kommunen ska informera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskolor, förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor, fritidshem, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor och om sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. och som erbjuds i eller av kommunen. Kommunen ska också informera om sådana riksrekryterande utbildningar som avses i 16 kap. 45 § och 19 kap. 37 § och om motsvarande utbildningar vid fristående skolor. Informationen ska utformas enligt 6 kap. 8 a § andra stycket kommunallagen (1991:900). Kommunen ska även informera om möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. med bidrag från hemkommunen enligt 8 kap. 21 §, 14 kap. 15 § samt 25 kap. 11 och 15 §§. En huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska till lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas. 1.Denna lag träder i kraft i fråga om 29 kap. 19 § och i övrigt . 2.Bestämmelserna i 2 kap. 5 a § och 26 kap. 13 § ska tillämpas på huvudmän som har ansökt om godkännande efter . 3.Bestämmelserna i 29 kap. 19 § ska tillämpas på utbildningar som påbörjas efter utgången av . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade ansvarigt statsråd att sammankalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utifrån en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet utreda och överväga ett antal frågor om villkor och regler för fristående skolor (dir. 2011:68). Regeringen beslutade tilläggsdirektiv (dir. 2012:101), (dir. 2013:24), (dir. 2013:42) och (dir. 2013:69). Kommittén antog namnet . överlämnade betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) till ansvarigt statsråd vid . Till grund för förslagen ligger en uppgörelse mellan de sex partierna Moderata samlingspartiet, liberalerna, , , som presenterades . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets författningsförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2013/4880/GV). Regeringen bemyndigade en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen (dir. 2012:105). Utredningen antog namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden. Utredaren överlämnade delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) till ansvarigt statsråd vid . Utredaren lämnar i sitt betänkande bl.a. förslag som dels handlar om kommuners insyn i fristående och internationella skolor, dels om kommuners information om utbildningar som erbjuds elever i kommunen. Dessa förslag, som överlämnats till , behandlas i denna proposition. En sammanfattning av utredarens förslag i denna del finns i bilaga 4 och relevanta författningsförslag finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena, till den del de avser de två här nämnda frågorna finns tillgänglig i (U2013/6911/GV). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag. Regeringen gör en annan bedömning än Lagrådet när det gäller konstruktionen av bestämmelsen om samråd i 2 kap. 5 a §, se avsnitt 5.1.2. Regeringen gör också en annan bedömning av behovet av en obligatorisk vitesreglering, som Lagrådet avstyrkt, se avsnitt 6.2. Lagrådets synpunkter avseende formuleringen av bestämmelserna i 26 kap. 2 och 13 §§ behandlas i avsnitt 6.3 och 5.1.2 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har det dessutom gjorts några redaktionella ändringar. 2013/14:112 4 Det är nu friskolereformen genomfördes i (1992). Genom reformen gavs fristående skolor i huvudsak samma ekonomiska förutsättningar att verka som skolor med offentlig huvudman och alla föräldrar och elever fick samma möjlighet att välja skola. Friskolereformen har fått stort genomslag och de fristående skolorna utgör numera ungefär en sjättedel av grund- och gymnasieskolorna. De har tillfört mycket positivt till skolväsendet och många av de intentioner som fanns när reformen genomfördes har också blivit verklighet. Staten anger mål och riktlinjer för arbetet i skolan som huvudsakligen framgår av skollagen, läroplaner och kursplaner. Regelverket för fristående skolor förändrades påtagligt i samband med att den nya skollagen (2010:800) trädde i kraft. Den tillämpas på utbildning och annan verksamhet . Den separata regleringen av de fristående skolorna som fanns lag upphörde och bestämmelserna är i huvudsak desamma för fristående skolor som för skolor med offentlig huvudman. Principen om lika villkor Skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap. Det ställs krav på att utbildningen vid fristående skolor ska vara likvärdig med utbildningen vid offentliga skolor och lika villkor ska gälla så långt möjligt oberoende av huvudman. De fristående skolorna ska i så stor utsträckning som möjligt ha samma villkor och skyldigheter som skolor med offentlig huvudman. Det har ansetts viktigt för kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet. En bärande princip i skollagen är därför att alla verksamhets- och skolformer ska ha en i så stor utsträckning som möjligt gemensam reglering oavsett om huvudmannen är en kommun, ett landsting, staten eller en enskild. Exempelvis kan de flesta skolformer bedrivas med enskild huvudman och de nationella läroplanerna och kursrespektive ämnesplanerna ska då tillämpas. Vissa grundläggande skillnader har dock inneburit att principen om lika villkor för huvudmän inte helt har kunnat upprätthållas när det gäller sanktionssystemet, t.ex. kan inte Skolinspektionen besluta att en skolas verksamhet ska upphöra. Principen om lika villkor innebär också lika ekonomiska villkor. Regeringen har ansett att likvärdiga ekonomiska villkor är en förutsättning för en likvärdig utbildning och verklig valfrihet, se propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171 s. 25). har infört förtydligade regler om kommunernas bidrag till fristående skolor som gäller från och med . I denna proposition lämnar regeringen förslag och bedömningar som berör olika sakfrågor och aspekter inom skolväsendet. För att förenkla läsningen, och för att de förslag som lämnas ska kunna ses i sitt samman- hang, lämnas en redogörelse av gällande bestämmelser i anslutning till de Prop. 2013/14:112 olika förslagen och bedömningarna. 5Samråd vid etablering och prövning av enskilda som huvudmän för fristående skolor 5.1Samråd med kommunen före etableringen av en fristående skola anges i skolförordningen (2011:185) och i gymnasieförordningen (2010:2039) att Skolinspektionen ska ge berörda kommuner möjlighet att yttra sig inför prövning av ansökningar om godkännande. Enligt 2 kap. 2 § skolförordningen ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig. Vidare anges att när kommunen yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande. För utbildning på gymnasienivå gäller enligt 2 kap. 2 § gymnasieförordningen även att de närliggande kommuner som kan antas bli berörda av ansökan ska ges tillfälle att yttra sig. Det handlar således om en möjlighet, inte en skyldighet, för berörda kommuner att yttra sig och ett yttrande blir en del av Skolinspektionens underlag när de gör en bedömning av om kraven för godkännande av huvudmannen enligt 2 kap. 5–7 §§ skollagen (2010:800) är uppfyllda. Skolinspektionens prövning innebär en helhetsbedömning utifrån samtliga relevanta omständigheter och enbart det faktum att en kommun motsätter sig etableringen av en fristående skola i kommunen, eller i närliggande kommun, är inte tillräckligt för att en ansökan ska kunna avslås. Den situation som har beskrivits rör Skolinspektionens kommunikation med kommunerna och kommunernas möjligheter att ha synpunkter innan beslutet om godkännande. Om en huvudman godkänns har Skolinspektionen efter beslutet ett tillsynsansvar för verksamheten. Det finns inga författningsbestämmelser som på ett närmare sätt reglerar hur tillsynen ska gå till från godkännandet och fram till dess att utbildningen startar. Skolinspektionen kan dock även innan utbildningen startar använda sig av de sanktioner som finns i skollagen, dvs. utfärda förelägganden och i sista hand återkalla godkännandet. 5.1.2Skolinspektionen ska göra en etableringskontroll innan en utbildning startar och ett samråd ska då vara genomfört Regeringens förslag: I skollagen ska en bestämmelse införas med innebörden att inom ramen för sin tillsyn ska genomföra en etableringskontroll av den verksamhet som en godkänd 2013/14:112 huvudman avser att bedriva. Etableringskontrollen ska genomföras innan den utbildning som godkännandet avser startar. En nyetablering av en fristående skola ska föregås av ett samråd mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Samrådet ska avse den kommande verksamheten och genomföras efter godkännande men före Skolinspektionens etableringskontroll. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska närliggande kommuner ges tillfälle att delta i samrådet. Detta ska ske genom lägeskommunens försorg. Den enskilde ska dokumentera samrådet. Skolinspektionen kan återkalla godkännandet om huvudmannen varken vid etableringskontrollen eller efter ett föreläggande kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén har dock inte föreslagit att samrådet ska dokumenteras skriftligt. Remissinstanserna: En majoritet remissinstanser instämmer i förslaget eller har inget att invända mot det, bl.a. Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, , utvärdering (IFAU), , och kommuner, AcadeMedia, , , Föräldraalliansen, Idéburna skolors riksförbund, Kunskapsskolan i , Internationella Engelska skolan i , – Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, , (), Kommuner och Landsting, och . Ett antal remissinstanser är positiva till förslaget men anser att förslaget är otydligt kring vad samrådet ska handla om och vad det ska leda till. Exempelvis Statskontoret menar att det inte är klarlagt hur förslaget är tänkt att leda till en förbättrad samverkan mellan parterna och vilka konsekvenser det får för parterna och Skolinspektionen. anför att det inte är tillräckligt tydligt vad samrådet ska behandla och syfta till. Även några kommuner, inklusive och kommuner, KFO/Arbetsgivaralliansen, i (LO) och () efterfrågar förtydliganden kring samrådets uppgift och innehåll. Enligt Elevkårer är ambition med mer samarbete mellan kommunala och fristående skolor bra, men samrådet riskerar bli verkningslöst och inte ge någon påverkan på vare sig skolkvalitet eller samverkan. i framför att det vore önskvärt om förslaget innefattar de huvudmän som lägeskommunen har samverkansavtal med avseende gymnasieutbildning eftersom en ny skola påverkar samtliga elevers möjlighet till gymnasieval i ett samverkansområde. När det gäller tiden för samrådet anser och kommuner att samrådet borde genomföras innan huvudmannen godkänts av Skolinspektionen. Kommuner och Landsting (SKL) menar att det är överflödigt att reglera när i tiden som samråd ska ske – det viktiga är att det sker ett samråd. anför att gjorda överenskommelser bör Prop. 2013/14:112 vara tillgängliga och transparenta. Skolinspektionen anser att samrådet ska dokumenteras vilket bör framgå av lagtexten. menar att samverkan mellan kommuner och fristående skolor ska kännetecknas av öppenhet. finner att det bl.a. inte tydliggjorts i kommitténs förslag vilken part som kallar till ett samråd, inte heller om Skolinspektionen bara ska bedöma att samråd skett eller om den även ska få tillgång till protokoll/dagordning. anser att samrådet är alltför knapphändigt beskrivet när det gäller dokumentationskrav. Förvaltningsrätten i påpekar att det krävs att ett före- läggande inte följts och att missförhållandet är allvarligt för att återkalla Skolinspektionen anför att det är svårt att se att ett ute- blivet samråd uppfyller rekvisitet allvarligt missförhållande.