prop · H103173 · 2014-03-18 00:00:00 — De i propositionen föreslagna ändringarna i riksdagsordningen bör därför träda i kraft . Förslaget till ändringar i budgetlagen (2011:203) har en tydlig koppling till de ändringar som föreslås i riksdagsordningen. Även dessa ändringar bör därför träda i kraft . Regeringens bedömning: Förslagen och bedömningarna förväntas inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Flera av förslagen i denna proposition syftar till att skapa en tydligare reglering av budgetprocessen. Den ökade tydligheten i regelverket skapas dels genom att befintlig praxis på vissa områden lagfästs, dels genom att viss otydlig befintlig reglering ändras. Att lagstiftningen är tydlig och ger en rättvisande bild av budgetprocessen är önskvärt ur demokratisk synvinkel. Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för den statliga budgetprocessen. Inom kan förslagen innebära en viss omfördelning av arbetet mellan utskotten. En konsekvens av förslagen skulle kunna vara att antalet förslag som kommer att beredas av finansutskottet ökar något. Ökningen bedöms dock bli marginell och kan t.o.m. utebli. Förslaget till lag om ändring i Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. I paragrafen finns bestämmelser om budgetpropositionen. I andra stycket anges övergripande vad budgetpropositionen ska Enligt den andra meningen, som är ny, ska förslaget till statens budget innehålla en fördelning av statens utgifter på utgiftsområden, som ska inrymma de enskilda anslagen. Detta gäller om inte genom lag har beslutat något annat. Ändringen innebär en tydligare reglering av förekomsten av utgiftsområden. Den närmare indelningen av statens ut- gifter på utgiftsområden kommer även fortsättningsvis regleras i en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen. Paragrafen är i övrigt oförändrad. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. I paragrafen finns bestämmelser om indelningen av statens utgifter på Paragrafen motsvarar tilläggsbestämmelse 5.12.1, som har bytt beteckning. Ordet statsutgifter har vidare ersatts med begreppet Någon ändring i sak är inte avsedd. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 7.1. I paragrafen finns bestämmelser om regeringens möjligheter att lämna förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. ändringar kan t.ex. avse statens inkomster, utgiftsramarna och anslagen eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Enligt första stycket får regeringen, med det undantag som anges i andra stycket, vid högst två tillfällen under det löpande budgetåret lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget. lämnas bör vara föranledda av förändringar som inte var möjliga att förutse i samband med budgetpropositionen. motivera varför de föreslagna ändringarna inte ingick i budget- Det bör framhållas att bestämmelsen innebär en möjlighet, men inte någon skyldighet för regeringen, att lämna en proposition av Av andra stycket framgår att propositioner med förslag till ändringar av budgeten för det löpande året, utöver vad som följer av första stycket, endast får lämnas om regeringen anser att det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan exempelvis föreligga när en ekonomisk kris eller någon annan oförutsedd händelse ställer krav på ett snabbt agerande. Särskilda skäl kan också föreligga då en nytillträdd regering av tidsbrist, 2013/14:173 exempelvis till följd av att regeringsbildningen dragit ut , inte har hunnit lämna de förslag till förändrad politik som den vill genomföra. I kravet på särskilda skäl ligger också att regeringen i sådana situationer ska motivera varför förslaget inte kan behandlas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen för närmast följande budgetår eller i en sådan proposition som avses i första stycket. En proposition med förslag till ändringar i statens budget bör innehålla en redovisning av förslagens effekter på statens budget dels för det löpande budgetåret, dels i förekommande fall förslagens budgeteffekter i ett medelfristigt perspektiv. Om en proposition med förslag till ändringar i statens budget föranleds av en förändrad makroekonomisk utveckling, bör en ny bedömning av denna redovisas för i anslutning till propositionen. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 7.1. Paragrafen reglerar tidpunkten för avlämnandet av en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret enligt huvudregeln i 3 kap. 2 a § första stycket. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3 och 7.4. I paragrafen finns bestämmelser om bl.a. finansutskottets uppgifter. Ändringen i andra stycket tydliggör finansutskottets ansvar för att bereda förslaget till beslut i det första steget i rambeslutsprocessen (5 kap. 12 § tredje stycket) och förslaget till beslut om ändringar i statens budget (5 kap. 12 § femte stycket). beredningsansvar i dessa delar är villkorat av att inte med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 12 § första stycket genom lag beslutat att statens budget ska beslutas på något annat sätt än enligt andra–femte styckena i samma paragraf. Avsikten är inte att i övrigt påverka fördelningen av ansvarsområden mellan utskott. Paragrafen är i övrigt oförändrad. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1, 5.2, och 7.5. I paragrafen finns bestämmelser om hur beslut om statens budget ska fattas. Av första och andra styckena framgår att statens budget ska beslutas i den ordning som föreskrivs i andra–femte styckena, om inte genom lag har beslutat om en annan beslutsordning. Det innebär en presumtion för att statens budget för det närmast följande budgetåret ska beslutas enligt den s.k. rambeslutsprocessen, dvs. i två steg, och att ändringar i budgeten som huvudregel ska beslutas genom ett enda beslut. Enligt tredje stycket ska i rambeslutsprocessens första steg fastställa dels en beräkning av statens inkomster, dels utgiftsramar för samtliga utgiftsområden och dels en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Till detta steg hör också beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som beslutat att använda. Samtliga förslag som hör till det första steget ska behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också i ett och samma beslut. Definitionen av utgiftsramar har ändrats något, bl.a. har ordet utgifter ersatts med anslag. Avsikten med ändringen är att tydliggöra att en utgiftsram utgör det högsta belopp som summan av de anslag som hör till ett utgiftsområde får uppgå till, och inte en restriktion för summan av de faktiska utgifterna. Andra betalningar som påverkar statens lånebehov utgörs av beräkningar av kassamässiga korrigeringar, nettoutlåning och förändring av anslagsbehållningar. Med budgetpolitiska mål avses framför allt numeriska, fleråriga mål som avser den offentliga sektorns finanser och som används vid beredning och beslut om statens budget. Även mål som är årliga, icke numeriska och avser delsektorer för den offentliga sektorn kan dock användas. De beslut med anledning av budgetpolitiska mål som ska fattas i rambeslutsprocessen första steg är t.ex. justeringar av nivåer på tidigare beslutade mål. Syftet är inte att närmare reglera vilka budgetpolitiska mål som ska användas. I fjärde stycket regleras det andra steget i rambeslutsprocessen. I detta steg ska för varje utgiftsområde anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden beslutas. För varje utgiftsområde ska de förslag som hör till det andra steget behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också i ett och samma beslut. Med bemyndiganden om ekonomiska åtaganden avses s.k. beställningsbemyndiganden, utlåning som finansieras med lån i , kreditgarantier och andra liknande åtaganden. Av femte stycket framgår att ändringar i statens budget som huvudregel ska avgöras genom ett enda beslut. Det innebär att samtliga förslag om ändringar i statens budget ska behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också i ett och samma beslut. De förslag som avses är exempelvis förslag till ny inkomstberäkning, nya eller ändrade utgiftsramar, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. En ny inkomstberäkning bör avse förslagets effekter på varje berörd inkomsttitel. En sådan inkomstberäkning bör även beakta förändrade makroekonomiska förutsättningar, om regeringen gjort en ny bedömning av dessa. Slutligen kan ett förslag till ändringar i statens budget också omfatta beslut med anledning av budgetpolitiska mål, t.ex. justeringar av nivåer på tidigare beslutade mål. Är de ändringar av budgeten som föreslås mycket omfattande bör beslut fattas enligt vad som gäller för budgeten för det kommande budgetåret, dvs. Med mycket omfattande avses att propositionen närmast har karaktären av en budgetproposition. Det ska således vara fråga om en genomgripande omprövning av i det närmaste hela budgeten. En sådan proposition skulle kunna aktualiseras till följd av exempelvis en utbredd ekonomisk kris eller på grund av att 2013/14:173 en nytillträdd regering av tidsbrist inte hunnit presentera stora delar av sin politik i sin första budgetproposition. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 5.2.1. I paragrafen finns ytterligare bestämmelser om vilka förslag som ska behandlas i den s.k. rambeslutsprocessens första steg. ska enligt bestämmelsen som riktlinje för regeringens fortsatta budgetarbete besluta om preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Förslaget till lag om ändring i budgetlagen Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1 och 6.2. Första meningen i paragrafens första stycke motsvarar den tidigare regleringen i 9 kap. 2 §. I paragrafen finns bestämmelser om regeringens skyldighet att, om har beslutat om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, för redovisa hur målet har uppnåtts och hur det beräknas uppnås. Sådana redovisningar lämnas för närvarande i budgetpropositionen, den ekonomiska vårpropositionen och årsredovisningen för staten. Redovisningarna ska enligt andra meningen, som är ny, bl.a. innehålla en avstämning av hur den förda finanspolitiken, med beaktande av både beslutade och för presenterade budgetpolitiska åtgärder, för- håller sig till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen kan ha presenterat åtgärderna för antingen i form av förslag eller genom att avisera dessa, dvs. att beskriva åtgärderna och beakta de ekonomiska konsekvenserna i förslaget till statens budget. den avstämning som åsyftas ska de årliga effekterna på de offentliga finanserna av tidigare beslutade och för presenterade budget- politiska åtgärder för det löpande budgetåret och de tre tillkommande budgetåren beaktas och redovisas. Redovisningen av budgeteffekter bör åtföljas av en bedömning av osäkerheten i effektbedömningen. svarande redovisning av budgeteffekter ska göras med anledning av budgetpolitiska åtgärder som föreslås i en proposition med förslag till ändringar i statens budget. Med budgetpolitiska åtgärder avses beslut som har en direkt påverkan på statens budget eller normgivning i form av t.ex. ny eller ändrad lag- stiftning med en tydlig påverkan på statens budget. statens budget som beror på ändrade makroekonomiska förutsättningar, anslagsförändringar till följd av pris- och löneomräkning och förändrade volymer i olika regelsystem som inte är en följd av ny eller ändrad lag- stiftning utgör däremot inte budgetpolitiska åtgärder. anslagsförändringar som är en följd av överföringar mellan olika anslag eller förändringar till följd av tidigare prognosfel eller budgetpolitiska Andra stycket är nytt och innehåller bestämmelser om regeringens skyldighet att för redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske, om regeringen bedömer att det föreligger en avvikelse. Sådana bedömningar är förenade med stor osäkerhet. För att regeringens skyldighet att lämna en sådan redovisning ska aktualiseras bör därför analysen tydligt indikera att en avvikelse föreligger. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2. I paragrafen finns bestämmelser om budgetpropositionens innehåll. ska enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till riksdagsordningen i den s.k. rambeslutsprocessens första steg besluta om bl.a. preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I den nu aktuella bestämmelsen har det tydliggjorts att förslag till sådana inkomstberäkningar och utgiftsramar ska lämnas i budgetpropositionen. Förslaget till preliminära inkomstberäkningar bör utformas på ett sådant sätt att det har en tydlig koppling till den specifikation av inkomsttitlar som redovisas i budgetpropositionen. Grunden för förslagen till preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar utgörs av beräkningar av inkomsterna och utgifterna för de aktuella åren med beaktande av såväl beslutade, föreslagna som aviserade budgetpolitiska åtgärder. Paragrafen har vidare anpassats med anledning av att förekomsten av utgiftsområden fortsättningsvis inte ska vara villkorad av att särskilt har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden. Någon ändring i sak är inte avsedd. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.3. I paragrafen finns en bestämmelse om regeringens skyldighet att säkerställa att den förda politiken utvärderas i förhållande till hur de budgetpolitiska målen uppnås. Efter synpunkter från har paragrafen förtydligats i förhållande till utredningens förslag. Regeringen kan uppfylla sin skyldighet genom att ge myndigheter, exempelvis , i uppgift att genomföra utvärderingar. Politiken bör utvärderas varje budgetår. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3. Ändringen är en anpassning till att förekomsten av utgiftsområden numera inte är villkorad av att särskilt har beslutat att hänföra statens utgifter utgiftsområden. Någon ändring i sak är inte avsedd. Sammanfattning av för denna proposition relevanta delar av betänkandet En utvecklad budgetprocess ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73) Det budgetpolitiska ramverk som infördes innebar att budgetprocessen övergick till att i väsentligt högre grad än tidigare präglas av ett uppifrån och ned-perspektiv som utgår från tydliga budgetpolitiska mål och ramar för olika utgiftsområden. Regeringens beredning av budgetförslaget har vägletts av fleråriga tak för statens utgifter och ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Budgetprocessen har genom dessa budgetpolitiska mål getts ett medelfristigt perspektiv. Enligt kommitténs bedömning har uppifrån och ned-perspektivet i budgetprocessen ökat möjligheterna att upprätthålla sunda offentliga finanser. infördes en ordning som innebär att fattar beslut om statens budget i två steg. I ett första steg tar ställning till en beräkning av statens inkomster och till utgiftsramar för olika utgiftsområden, som anger det belopp som de anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till. Därefter fattar beslut om de olika anslagen. Övergången till denna s.k. rambeslutsprocess innebar att ett helhetsperspektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik kom att främjas. Beslutsprocessen kom därmed att kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, där varje riksdagspartis paket representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Den osäkerhet som tidigare funnits kring resultatet av budgetbehandling för bl.a. statens lånebehov kunde därmed undanröjas tidigt i budgetprocess. Rambeslutsprocessen innebär också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerar att försvaga statens budget, kan undvikas. Genom rambeslutsprocessen ökar också en minoritetsregerings möjlighet att få budgetpropositionens förslag godkända av och därmed regeringens möjlighet att på ett effektivt sätt styra riket, vilket var en avsedd effekt med reformen. Vissa av det budgetpolitiska ramverkets mål och principer kom att regleras i riksdagsordningen och i den lag (1996:1059) om statsbudgeten, som trädde ikraft . Andra delar av ramverket framgår av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas . I huvudsak är dagens budgetprocess densamma som den som infördes . Vissa förändringar har dock skett i lagregleringen, såsom bestämmelsen i den nya budgetlagen (2011:203) om att det är obligatoriskt för regeringen att föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året och bestämmelsen om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Den praxis som vuxit fram har också föranlett förändringar i riksdagsordningen genom att utgiftsramarnas roll under budgetåret har förtydligats. Detta har kommit till uttryck i regleringen på så sätt att beslut om anslag för löpande budgetår som påverkar en utgiftsram inte får fattas innan ett beslut om godkännande av nya utgiftsramar har fattats. Vidare har den ekonomiska vårpropositionen gjorts obligatorisk och fått en tydlig inriktning mot medelfristiga och långsiktiga frågor för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Kommittén instämmer i tidigare utvärderingars slutsatser att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden fungerar bättre än den Stora delar av budgetprocessen är dock fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser som utvecklats och befästs , i huvudsak med bred politisk En ordning som i så stor utsträckning är baserad på praxis kan skapa en otydlighet om vad som gäller i olika situationer. innebär också att den faktiska budgetprocessen inte avspeglas i den lagstiftning som styr budgetprocessen, vilket bl.a. kan innebära att processen blir svårtillgänglig för den medborgare eller aktör i budget- processen som vill informera sig om hur processen fungerar. gör mot denna bakgrund bedömningen att det nu finns anledning att överväga en reglering av vissa delar av det budgetpolitiska ramverket som baseras på en väl fungerande och etablerad praxis och som har vunnit ett brett parlamentariskt stöd. Det finns vidare av motsvarande skäl anledning att överväga en tydligare reglering av vissa befintliga regler om budgetprocess. Att uppnå ökad tydlighet är således en viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden. Mot bakgrund av att ytterligare reglering riskerar att minska systemets flexibilitet måste dock varje förändring prövas var för sig. understryker att behovet av ytterligare reglering på vissa områden inte innebär ett minskat behov av en parlamentarisk samsyn om vikten av att ha en budgetprocess som understödjer starka och stabila offentliga Det budgetpolitiska ramverket måste vila på såväl ett tydligt regelverk som en fortsatt parlamentarisk samsyn i dessa frågor. Vid sidan av en kodifiering av väl fungerande och etablerad praxis, ser kommittén även behov av att på några områden åstadkomma en enhetligare hantering av såväl budgetens inkomst- och utgiftssida som riksdagsutskottens behandling av vissa ärenden. Även i några av dessa avseenden har kommittén övervägt nya bestämmelser i lagstiftningen. Med dessa utgångspunkter lämnar kommittén förslag och bedömningar Till betänkandet är även fogat tre reservationer. beslut om budgetpolitiska mål De budgetpolitiska målen har funnits . 1997 och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande i dess nuvarande form infördes . Dessa mål har tjänat väl, och även om det kan finnas olika uppfattningar om målens nivåer, finns det en bred politisk uppslutning bakom målen och deras betydelse för att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser. målen är reglerade i budgetlagen, som främst riktar sig till Det finns dock skäl att överväga en uttrycklig reglering av de budgetpolitiska målens roll även i budgetprocess. föreslår att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med anledning av sådana budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda, vilket tydliggör den beslutsordning som har praktiserat . Ett sådant klargörande innebär också att kopplingen mellan de årliga budgetbesluten och det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen tydliggörs. Med hänsyn till att kommittén föreslår att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte genom lag har beslutat något annat, omfattas även denna bestämmelse av detta villkor. Bestämmelsen avser inte att närmare ange vilka fleråriga budgetpolitiska mål som ska användas vid beredning och beslut om statens budget. Den föreslagna bestämmelsen reglerar att , i enlighet med befintlig praxis, ska besluta om de budgetpolitiska målens nivåer, eller justera tidigare beslutade nivåer, i rambeslutsprocessens första steg. Beslut om nivåerna på budgetpolitiska mål som avser det löpande budgetåret ska dock fattas i samband med ett beslut med anledning ett förslag till ändringar av statens budget. Genom att reglera att besluten om de budgetpolitiska målen ska fattas i samband med besluten om statens budget kan ett sammanhållet beslut säkerställas med avseende på de budgetpolitiska målen, utgiftsramar för utgiftsområdena och beräkningen av statens inkomster. Redovisning av budgeteffekter och uppföljning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa hur målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) uppnås om har beslutat om ett sådant mål. En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av huruvida målet i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv uppnås med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna och aviserade budgetpolitiken. Det är i en sådan uppföljning centralt att effekterna av aktuella budgetpolitiska åtgärder redovisas och att en tydlig förklaring till orsakerna ges vid avvikelser från målet. Regeringen har redovisat medelfristiga effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av beslutade, föreslagna eller aviserade budgetpolitiska åtgärder i budgetpropositionen. Denna redovisning är också viktig för bedömningen av finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning och ger information om hur det totala budgetutrymmet eller besparingsbehovet har använts för politiskt prioriterade åtgärder respektive budgetförstärkningar. För att trygga och befästa befintlig praxis föreslår kommittén därför att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringens redovisning till av hur målet uppnås ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. I budgetlagen finns uttryckliga bestämmelser om konsekvenser om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. För målet för den offentliga sektorns finansiella sparande saknas dock bestämmelser om konsekvenser om målet inte uppfylls. Att detta mål i huvudsak är framåtblickande gör att det skiljer sig från utgiftstaket som övergripande restriktion för finanspolitiken. Detta ställer andra krav ifråga om Prop. 2013/14:173 konsekvenser för det fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås. Vad gäller målet för det finansiella sparandet måste hänsyn tas till konjunkturläget, riskbilden och osäkerheten i analysen vid beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska åtgärdas. Regeringen har utvecklat principer för hantering av avvikelser från detta mål och har även i några fall tillämpat dessa principer. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet även ska redogöra för hur en återgång ska ske. En sådan bedömning är normalt förenad med stor osäkerhet. Analysen bör därför tydligt indikera att en avvikelse föreligger för att regeringen ska vara skyldig att redovisa hur en återgång ska ske. Flera olika myndigheter har i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Kommittén bedömer att praxis för de svenska myndigheternas oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen fungerar väl.