prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — Erfarenheterna från tidigare lågkonjunkturer visar att det är först när konjunkturen normaliserats som jobbchanserna ökar väsentligt även för de svagaste på arbetsmarknaden. Av både fördelningspolitiska och strukturella skäl är det angeläget med kompletterande åtgärder som skapar nya vägar till arbete för långtidsarbetslösa. Det är ett långsiktigt arbete som behöver bedrivas i samarbete med bl.a. arbetsmarknadens parter. Ett syfte med trepartssamtalen är att tillsammans med arbetsmarknadens parter hitta lösningar som gör arbetsmarknaden mer inkluderande. Regeringen bedömer att yrkesintroduktionsavtalen kan underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga, och att de också kan vara väl lämpade för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Arbete i kombination med handledning och kompetensutveckling bedöms öka möjligheterna även för denna grupp att få jobb. Regeringen välkomnar därför vissa parters arbete med att möjliggöra yrkesintroduktionsanställningar även för arbetslösa personer som är och undersöker möjligheterna att ge stöd till arbetsgivare som anställer långtidsarbetslösa på sådana avtal. Även för individer som varit arbetslösa mycket länge, och som bl.a. tagit del av de insatser som ges inom jobb- och utvecklingsgarantins inledande faser, behöver nya vägar till arbete skapas. En viktig del av arbetsmarknadspolitiken är, som nämnts ovan, subventionerade anställningar som innebär att arbetsgivarna får ta del av kraftiga lönesubventioner då de anställer långtidsarbetslösa. Lönesubventionen syftar till att kompensera arbetsgivaren för att individen har låg produktivitet i förhållande till anställningskostnaden, eller för att det kan vara svårt att bedöma individens produktivitet. Trots höga lönesubventioner är det många arbetsgivare som inte anställer med stöd. Arbetsgivarna har inom ramen för trepartssamtalen förmedlat att det kan vara viktigare att hitta en person som fungerar i verksamheten än att anställningskostnaden är låg, något som också har konstaterats av Statskontoret. Det betyder att det är särskilt viktigt att finna och utforma åtgärder där arbetsgivarens osäkerhet vid anställning minskar, t.ex. genom god matchning och praktiskt stöd vid introduktionen på arbetsplatsen. För att ytterligare öka individens jobbchans kan kompetenshöjande insatser utgöra ett viktigt inslag. Det finns i sammanhanget en rad intressanta lokala och privata initiativ vars verksamheter i hög grad syftar till att minska arbetsgivarens osäkerhet vid anställning av individer som står långt från arbetsmarknaden. Förbättra möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att få ett arbete Många personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga står långt ifrån arbetsmarknaden. I gruppen långtidsarbetslösa har många en funktionsnedsättning. Antalet funktionsnedsatta har ökat relativt kraftigt till följd av att fler personer kommit in på arbetsmarknaden, bl.a. från sjukförsäkringssystemen. Framför allt är det antalet personer med olika psykiska besvär som har ökat. Förutsättningarna för dessa personer att finna och behålla ett arbete måste förbättras. Regeringen har därför initierat en fyraårig satsning på tillfälliga anställningar vid . Satsningen bör noggrant utvärderas. En väl fungerande matchning mellan arbetssökande och lediga jobb är av avgörande betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt. Med en bättre fungerande matchning kortas arbetslöshetstiderna. Ett enkelt räkneexempel visar på betydelsen av att korta arbetslöshetstiderna. Om den genomsnittliga arbetslöshetstiden minskar med skulle jämviktsarbetslösheten, allt annat lika, minska med . Arbetsförmedlingen har en avgörande roll för matchningen på arbetsmarknaden. Det är därför nödvändigt att Arbetsförmedlingen fungerar väl och att dess verksamhet snabbt och effektivt kan anpassas till nya omständigheter på arbetsmarknaden. Det är också viktigt att Arbetsförmedlingen har förtroende och legitimitet hos arbetsgivare, arbetssökande och arbetsmarknadens parter. Det är viktigt att den enskilda arbetsförmedlaren tidigt möter och stöder individen i sitt arbetssökande bl.a. genom att vägleda individen i jobbsökandet eller genom att identifiera på vilket sätt individen kan stärkas. Arbetsförmedlingen ska ha väl fungerande arbetsgivarkontakter. Särskilt unga och nyanlända utrikes födda saknar ofta jobbrelaterade nätverk. har både arbetsmarknadens utveckling och flera politiska reformer bidragit till att förändra förutsättningarna för Arbetsförmedlingen att uppfylla sitt uppdrag. Arbetslösheten har framför allt ökat i grupper som har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden, t.ex. unga med ofullständig gymnasieutbildning, personer födda utanför och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. har långtidsarbetslösheten ökat. Arbetsförmedlingens målgrupp är bredare, större och består i större utsträckning än tidigare av individer som är i behov av mer omfattande insatser för att kunna få ett arbete. Detta har påverkat förutsättningarna för Arbetsförmedlingen att genomföra sitt uppdrag. I syfte att förbättra Arbetsförmedlingen och därigenom arbetsmarknadens funktionssätt bedömer regeringen att det är angeläget med en bred översyn av myndigheten. En sådan översyn har inte gjorts . Därför har regeringen tillsatt en utredning som utifrån de senaste årens reformer och förändringar på arbetsmarknaden ska analysera myndighetens förutsättningar att framgångsrikt genomföra sitt uppdrag att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt (dir. 2014:15). Detta innebär bl.a. att analysera Arbetsförmedlingens uppdrag och verksamhet i relation till andra relevanta aktörer, se över om de insatser som myndigheten förfogar över används på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt analysera Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter. Utredningen ska också se över användningen av kompletterande aktörer samt analysera om det är lämpligt och möjligt om de delar av myndighetens verksamhet som inte utgörs av myndighetsutövning kan konkurrensutsättas. Vidare ska utredningen analysera Arbetsförmedlingens organisation, se över styrningen av myndigheten samt föreslå hur uppföljning och utvärdering av verksamheten kan utvecklas och förbättras. Stimulera ökad rörlighet på arbetsmarknaden En förutsättning för att matchningen mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft ska ske effektivt är att den geografiska och yrkesmässiga rörligheten på arbetsmarknaden är hög. Det är därför viktigt att arbetssökande får information om hur möjligheterna att få jobb inom olika yrken och i olika delar av landet ser ut samt vad som krävs av den arbetssökande för att så snabbt som möjligt få ett jobb. Svårigheter att få tag i boende kan hämma framför allt ungas och nyanländas möjligheter och incitament att flytta för att få ett arbete. Åtgärder som bidrar till att bostadsbyggandet ökar i storstadsregionerna, och till att det finns en väl utbyggd infrastruktur, ökar möjligheterna att flytta eller pendla dit jobben finns. Kvinnor och män arbetar i olika stor utsträckning i olika sektorer. Till exempel är den kommunala sektorn kvinnodominerad, medan industrin är mansdominerad. Då bl.a. villkor och löner skiljer sig åt mellan sektorer är det önskvärt att motverka en sådan uppdelning och öka rörligheten mellan sektorer. Regeringen kommer att i Arbetsförmedlingens instruktioner förtydliga att verksamheten ska utformas så att den främjar jämställdheten samt motverkar en könsuppdelad arbetsmarknad. Det är angeläget att finna lösningar för hur arbetstagarnas behov av trygghet på arbetsmarknaden kan kombineras med arbetsgivarnas behov av flexibilitet. Regeringen bedömer att lagstiftning på detta område inte är en lika effektiv åtgärd som partsöverenskommelser. Regeringen ser därför positivt på att och för samtal om ett nytt omställningsavtal. Regeringen vill inom ramen för trepartssamtalen lyssna till parterna och fortsatt stödja deras arbete med att nå överenskommelser. I den gemensamma avsiktsförklaringen har angett att de vill att turordningsreglerna ska tillgodose behovet av att, efter en driftsinskränkning, ha kvar personal med den kompetens som krävs för att den fortsatta verksamheten ska kunna bedrivas med bästa möjliga konkurrenskraft. PTK har efterfrågat åtgärder som förbättrar möjligheterna till utbildning och kompetensutveckling under hela arbetslivet och som därigenom stärker individens anställningsbarhet och omställningsförmåga. 10.5.5Ett längre och mer jämställt arbetsliv nödvändigt Ett långt och produktivt arbetsliv är en förutsättning för att alla ska kunna ha en god ekonomisk standard även som pensionärer, och för att upprätthålla offentligt finansierade tjänster av god kvalitet. Det är därför angeläget att fortsätta det långsiktiga arbetet med att få unga att tidigarelägga sin utbildning och att öka genomströmningen i utbildningssystemet. Det är också viktigt att fler förlänger sitt arbetsliv genom att senarelägga sitt utträde från arbetsmarknaden. har i sitt betänkande Åtgärder för ett längre arbetsliv (SOU 2013:35) lämnat förslag på hur detta kan åstadkommas. Regeringen arbetar inom ramen för pensionsöverenskommelsen med åtgärder för ett förlängt arbetsliv. De förändringar som krävs för ett längre arbetsliv behöver vara brett förankrade i samhället. Samtal kommer därför att genomföras med arbetsmarknadens parter om åtgärder som verkar i riktning mot ett längre arbetsliv, bl.a. om rätten att kvarstå i anställning till . Sjukfrånvaron har ökat . Att sjukfrånvaron är låg är angeläget både ur individens och ur samhällets perspektiv. Under har sjukfrånvaron varierat på ett sätt som är svårt att förklara med förändrad hälsa, regelverk eller befolkningsstruktur. Regeringen har gett i uppdrag att analysera orsakerna till detta. Kvinnor har fortfarande ett lägre arbetskraftsdeltagande och jobbar i större utsträckning deltid än män. Kvinnors arbetsutbud och kompetens måste därför bättre tas till vara och skillnaderna i kvinnors och mäns närvaro på arbetsmarknaden minska. Stärkta drivkrafter till arbete och minskade trösklar in på arbetsmarknaden är effektiva sätt att öka sysselsättningen. För att minska utanförskapet, öka den varaktiga sysselsättningen och göra det mer attraktivt att utbilda sig och starta och driva företag, eftersträvar regering att skatte- och transfereringssystemen ska vara så utformade att de skapar goda drivkrafter till arbete för både kvinnor och män. 10.5.6Stärkt företagande för ökad sysselsättning För att säkerställa en långsiktigt hög efterfrågan på arbetskraft behövs ett väl fungerande näringsliv som klarar sig väl i den globala konkurrensen. Regeringen har som ambition att ytterligare förbättra företagsklimatet och villkoren för forskning och utveckling samt förbättra kapitalförsörjningen för små, innovativa företag. En strategisk del av arbetet med att förbättra skattevillkoren för företagande sker genom Företagsskattekommittén.137 I syfte att skapa tillväxt och fler jobb ser regeringen även kontinuerligt över möjligheterna att förenkla villkoren och sänka kostnaderna för företag och företagande.138 Vidare har regeringen tillsatt en utredning i syfte att förenkla beskattningen för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag.139 Ett väl fungerande utbildningssystem och en högkvalitativ forskning är viktiga faktorer för en arbetsmarknad med god anpassningsförmåga. En forskning av hög kvalitet möjliggör nya idéer och produkter. Det är nödvändigt att kontinuerligt pröva behovet av åtgärder för att säkerställa att investeringarna i forskning och utveckling ligger på en samhällsekonomiskt önskvärd nivå. 137Företagsskattekommitténs (dir. 2011:1) huvuduppdrag handlar om att göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och lån. 138Utredningen om ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (dir. 2012:35). 139Skatteförenklingsutredningen (dir. 2012:116). Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 11 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet –De hållbarhetsberäkningar som redovisas i detta avsnitt visar att finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är god, och i allt väsentligt oförändrad jämfört med beräkningarna ekonomiska vårproposition. –Hållbarheten skapar en marginal för finanspolitiken att möta både den utdragna lågkonjunkturen och de ökade utgifter som följer av de förväntade demografiska förändringarna. ––2040 karaktäriseras av ett ökande demografiskt utgiftstryck. Antalet personer som är förväntas stå för mer än hälften av befolkningsökningen . Det primära finansiella sparandet beräknas gradvis falla med av BNP . Ett försämrat finansiellt utgångsläge när det demografiska utgiftstrycket ökar kan innebära att finanspolitiken drabbas av hållbarhetsproblem. –står inför ett antal samhällsekonomiska förändringar som kan utgöra en risk för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Utgifterna kan förväntas öka inte enbart på grund av en åldrande befolkning, utan även till följd av ökad efterfrågan på välfärdstjänster. Vidare minskar andelen personer i förvärvsaktiv ålder som ska finansiera de ökade utgifterna. –Ett långt arbetsliv är en förutsättning för att alla ska kunna ha en bra ekonomisk standard och för att skattefinansierade tjänster av god kvalitet ska kunna tillhandahållas i önskvärd omfattning. När medellivslängden ökar är det därför viktigt att antalet yrkesverksamma år också ökar. –Förutsättningarna för en hållbar finanspolitik förbättras om befolkningens hälsa fortsätter att förbättras och om produktiviteten inom offentlig sektor höjs. De senaste årens utveckling i illustrerar hur en ohållbar finanspolitik kan leda till kraftiga ingrepp i de offentligfinansierade verksamheterna, med stora samhällsekonomiska kostnader som följd. Flera krisdrabbade länder har på grund av stora och ökande statsskulder tvingats inrikta sig på akuta krisåtgärder i stället för reformer som främjar en stabil och långsiktig tillväxt. De i många fall ofrånkomliga skattehöjningarna och neddragningarna i välfärden i dessa länder innebär dessutom att den rådande lågkonjunkturen förstärks och förlängs. En framtvingad krishantering ökar därtill ofta de fördelningspolitiska spänningarna. Genom att värna starka offentliga finanser och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt har haft förutsättningar att hantera krisen på ett bättre sätt. Kraftfulla stabiliseringspolitiska insatser har kunnat genomföras utan att förtroendet för finanspolitiken äventyrats. Det är viktigt att finanspolitiken även fortsättningsvis är hållbar och åtnjuter ett stort förtroende, såväl bland landets hushåll och företag som på de internationella finansmarknaderna. I detta avsnitt analyseras och bedöms om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Syftet med analysen är att fånga upp tecken på att finanspolitiken är ohållbar, så att åtgärder för att återställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas . Om nödvändiga förändringar skjuts förvärras problemen och förändringsarbetet försvåras, så att mer omfattande åtgärder måste genomföras i ett senare skede, och ofta under mer oordnade former. En ohållbar finanspolitik som uppmärksammas i ett tidigt skede ger således mer tid för genomtänkta reformer, som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till de nya förutsättningarna under en längre tid.140 står inför flera förändringar som kan utsätta samhället för påfrestningar och som därför bör hållas under uppsikt. Det är inte minst den åldrande befolkningen som potentiellt kan sätta finanspolitiken under press, men även högre kostnader för och ökad efterfrågan på de skattefinansierade tjänsterna kan innebära att finanspolitiken måste läggas om. Dessa och andra utmaningar analyseras i avsnitt 11.1. En ökad press på de offentliga finanserna behöver dock inte nödvändigtvis mötas med sänkta ambitionsnivåer eller högre skatter. I avsnitt 11.2 behandlas ett antal möjliga alternativ för att förbättra finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Genom att förlänga arbetslivet, öka arbetsutbudet bland personer med utländsk bakgrund och kvinnor, förbättra befolkningens hälsa och höja produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna kan trycket på de offentliga finanserna dämpas. 11.1Finanspolitiken står inför flera långsiktiga utmaningar 11.1.1Befolkningens genomsnittsålder förväntas öka har den svenska befolkningens genomsnittliga ålder ökat. Denna utveckling förväntas fortsätta även under resten av detta sekel. När medellivslängden stiger ökar andelen äldre i befolkningen.141 I diagram 11.1 illustreras utvecklingen med hjälp av den s.k. försörjningskvoten. är kvoten 0,73, dvs. varje person , 20–, behöver försörja 0,73 personer i icke-yrkes- verksam ålder. förväntas försörjningskvoten ha ökat till 0,86 och 2100 till 0,95. Anm.: Försörjningskvoten är antalet personer som inte är i åldrarna 20–dividerat med antalet personer i denna åldersgrupp. Yngrekvoten är antalet personer i åldrarna 0–i förhållande till antalet personer i åldrarna 20–medan äldrekvoten anger förhållandet mellan antalet personer som är och antalet personer i åldrarna 20–. Källor: och egna beräkningar. Försörjningskvoten stiger till följd av att antalet äldre ökar både i absoluta tal och i förhållande till antalet personer . Detta framgår av diagram 11.2, som visar hur folkmängden i olika åldrar ändras i en aktuell befolkningsprognos från . Antalet personer som är eller äldre förväntas öka med ca 1 miljon personer till 2050 och med 1,8 miljoner till 2100 jämfört med , medan de ökar med knappt 600 000 respektive 1,2 miljoner. 140 De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna 141 Befolkningens framtida utveckling beskrivs närmare i framtida befolkning 2013–2060 (2013). ökar antalet personer som är med ca 550 000 respektive drygt 1 miljon personer, dvs. endast något mindre än antalet personer . Förutom en ökad medellivslängd bidrar de stora generationerna födda på 1940-, 1960- och 1990- talen till de stora förändringarna över tiden. Diagram 11.2 Förändring i folkmängden jämfört med Hur de offentliga finanserna påverkas av förändringar i befolkningens ålderssammansättning illustreras av hur en genomsnittlig individ påverkar den offentliga sektorns inkomster och utgifter i olika åldrar 2011.142 Av diagram 11.3 framgår att nettobidraget för de yngre, upp till , var negativt. De offentliga utgifterna till personer i dessa åldrar går framför allt till barnomsorg och utbildning. För åldersgruppen 26–var nettobidragen positiva, eftersom individernas genomsnittliga inbetalningar av skatter och avgifter var större än utbetalningarna för transfereringar och välfärdstjänster. blir nettobidragen återigen negativa då många väljer att gå i pension. Utgifterna för framför allt äldreomsorg och sjukvård ökar också med åldern. Mot slutet av livet ökar utgifterna fort. För en 97-åring var t.ex. det negativa nettobidraget ca per person och år. Den offentligfinansiella utmaning som den demografiska utvecklingen innebär blir tydlig om förändringen i folkmängd i diagram 11.2 kombineras med de offentliga nettobidragen i diagram 11.3. Den förväntade befolkningsökningen sammanfaller till stor del med de åldersgrupper där utgifterna för tjänster och transfereringar överstiger skatteinbetalningarna som mest. Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver är naturligtvis även starkt beroende av hur det finansiella utbytet med offentlig sektor förändras i olika åldersgrupper. Exempelvis kan en förbättrad hälsa leda till att kostnaderna för vård och omsorg minskar i de högre åldrarna (se avsnitt 11.2.4). Diagram 11.3 Offentligt nettobidrag per person och ålder 2011 Anm.: Ett negativt nettobidrag betyder att utgifterna för tjänster och transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ. Källor: och egna beräkningar. 11.1.2Kostnaderna för de skattefinansierade tjänsterna tenderar att öka snabbt Ytterligare en utmaning för finanspolitiken är att det är svårt att effektivisera tjänster som utbildning, barn- och äldreomsorg i samma takt som övrig produktion. följer lönerna i dessa sektorer i stort utvecklingen i sektorer som har en högre produktivitetstillväxt, vilket tenderar att leda till att den relativa enhetskostnaden för arbetsintensiva tjänster successivt stiger. Detta benämns Baumols lag eller kostnadssjukan för arbetsintensiva tjänster.143 142 Nettobidraget för en viss ålder utgörs av skillnaden mellan offentliga inkomster (skatter och avgifter) och offentliga utgifter (offentliga transfereringar och offentlig konsumtion). Nettobidraget beräknas som ett genomsnitt för alla individer i en viss ålder och . 143 Se Baumol, Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of , 57, 1967 och Baumol, Productivity Growth, Convergence, and Welfare: What the Show, 76, 1986. Konsekvensen för den offentliga sektorn är att kostnaderna för att tillhandahålla en oförändrad omfattning av t.ex. barn- och äldreomsorg med tiden tenderar att öka i förhållande till den allmänna prisutvecklingen i samhället. Det råder en viss oenighet om i vilken utsträckning Baumols lag gäller för all skattefinansierad verksamhet. I nationalräkenskaperna har produktivitetstillväxten tidigare antagits vara noll inom den offentliga sektorn.144 Många anser dock att produktiviteten faktiskt har ökat inom vissa delar av den skattefinansierade tjänsteproduktionen, exempelvis inom sjukvården.145 Det är dock svårt att belägga produktivitetsförändringar inom den offentliga sektorn eftersom merparten av den offentliga produktionen inte avsätts på en marknad med fri prissättning. För att en eventuell produktivitetsökning ska resultera i lägre offentliga utgifter måste den leda till en minskad resursanvändning. Det innebär att samma antal lärare, sjukvårdspersonal, etc. ska kunna producera en ökad mängd välfärdstjänster, eller att antalet lärare och sjukvårdspersonal t.o.m. ska kunna minska utan att servicenivån försämras. Det är dock inte självklart att högre relativa enhetskostnader i den offentliga produktionen automatiskt leder till att utgifterna ökar. De offentliga utgifternas storlek bestäms i en politisk process där kostnaderna för ett ökat skatteuttag måste ställas mot vinsterna av en högre tjänsteproduktion. Högre enhetskostnader kan leda till en minskad produktion i denna process. Det går därför inte att på förhand avgöra i vilken utsträckning kostnadstrycket verkligen leder till ökade utgifter eller minskad produktion. Vissa bedömare menar att kostnadsökningen innebär att åtgärder måste vidtas för att hitta alternativa finansieringsmöjligheter.146 144Tidigare mättes offentlig produktion (fasta priser) i nationalräkenskaperna som produktionskostnaden, t.ex. lönekostnaden. Det innebar att produktivitetsutvecklingen i princip blev noll. har dock börjat uppskatta produktivitetsutvecklingen inom vissa delar av den offentliga sektorn. 145Se rapporterna Hälso- och sjukvården till (kommuner och landsting 2005) samt Produktivitet och effektivitet i hälso- och sjukvården (kommuner och landsting 2006). 146Se , Sustainable Social Spending, International Tax and 13, 2006. En sammanfattning av kritiken mot hypotesen 11.1.3Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt? Med en hållbar finanspolitik menas att den offentliga sektorn bedöms kunna fullfölja dagens åtagande på lång sikt utan att finanspolitiken behöver läggas om. Bedömningen av finanspolitikens hållbarhet utgår i denna proposition från fyra bedömningsgrunder, vilka beskrivs nedan.147 I finansiell mening innebär en hållbar finanspolitik att de offentliga utgifterna är lika stora som de offentliga inkomsterna över en längre tidsperiod. För att bedöma om finanspolitiken är finansiellt hållbar har Europeiska kommissionen tagit fram en indikator som benämns S2.