prop · H103174 · 2014-03-18 00:00:00 — a)en befintlig mätare byts ut, förutsatt att detta är tekniskt möjligt och kostnadseffektivt i förhållande till den beräknade sparpotentialen på lång sikt, b)när en ny inkoppling görs i en ny byggnad eller större renoveringar genomförs, enligt direktiv /31/EU. Enligt artikel 9.3 andra stycket ska i flerfamiljshus och byggnader med flera användningsområden som har en central värme-/kylkälla, eller som försörjs från ett fjärrvärmenät eller från en central källa som försörjer flera byggnader, individuella mätare ha installerats för att mäta användningen av värme eller kyla eller varmvatten i varje enhet, när detta är tekniskt genomförbart och kostnadseffektivt. När användning av individuella mätare inte är tekniskt genomförbar eller kostnadseffektiv för värmemätning, ska individuella värmekostnadsfördelare användas för att mäta användningen i respektive radiator, om inte medlemsstaten i fråga visar att det inte skulle vara kostnadseffektivt att installera sådana värmekostnadsfördelare. I dessa fall får alternativa kostnadseffektiva metoder för mätning av användningen övervägas. 13.2Vad kräver direktivet? På vilken nivå ska mätning ske? Regeringens bedömning: Direktivet kräver i vissa fall mätning av el, naturgas, värme, kyla och tappvarmvatten på en nivå som motsvarar det svenska lägenhetsbegreppet. En ny lag om energimätning i byggnader bör införas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Bedömningen i promemorian tillstyrks av bl.a. , , och . Även , och tillstyrker bedömningen men är som anges nedan kritiska till att skarpa krav för värmemätning införs för nybyggnation och större renoveringar. Byggherrarna, , Svensk Fjärrvärme, och Fastighetsägarna avstyrker bedömningen. De kritiska remissinstanserna hänvisar i första hand till den bedömning som regeringen gjorde när direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EG (energitjänstedirektivet) genomfördes. ifrågasätter om installationskrav i stället bör föras in i det befintliga byggregelverket. och Svensk Fjärrvärme argumenterar med utgångspunkt i att artikel 9.1 i energieffektiviseringsdirektivet enbart reglerar förhållandet mellan energibolagen och deras befintliga kunder. Många remissinstanser uttalar sig inte närmare om bedömningen i promemorian, men är negativa till att införa krav på individuell mätning och debitering av värme. Detta utvecklas under avsnitt 13.3. Skälen för regeringens bedömning: Som redogjorts för i avsnittet ovan finns redan bestämmelser som avser nätbolagens skyldigheter att mäta överförd energi för samtliga sektorer som omfattas av direktivet, förutom fjärrkyla och tappvarmvatten. Bestämmelserna reglerar förhållandet mellan nätbolagen och uttagskunden, men säger inte något om huruvida uttagskunden får överföra energin vidare. Första stycket i artikel 9.1 ålägger medlemsstaterna att se till att slutanvändaren i vissa situationer tillhandahålls en individuell mätare. Enligt energieffektiviseringsdirektivets definitionslista i artikel 2 är slutanvändaren en fysisk eller juridisk person som köper energi för egen slutanvändning. Terminologin i direktivet är inte överensstämmande eftersom det i bestämmelsen i artikel 9.3 andra stycket i stället framgår att individuella mätare i vissa fall ska ha installerats för att mäta värme, kyla eller varmvatten i varje enhet. Av betydelse vid tolkningen är även direktivets skäl, särskilt skälen 28 30, av vilka det framgår att det är uppvärmning av individuella lägenheter som diskuteras. Sammantaget framstår det därmed som att direktivet i vissa situationer kräver individuell mätning på en annan nivå än vad som krävs enligt dagens energilagstiftning. Alldeles oavsett om man som och Svensk Fjärrvärme argumenterat skulle utgå från att artikel 9.1 enbart reglerar förhållandet mellan energibolagen och deras kunder, tar den i energieffektiviseringsdirektivet tillkomna bestämmelsen i artikel 9.3 sikte på varje enhet. Det ligger nära till hands att bedöma att den nivå som direktivet tar sikte på 2013/14:174 med uttryck som slutanvändare eller enhet i praktiken motsvarar det svenska lägenhetsbegreppet. Sammanfattningsvis krävs det därför ny lagstiftning i de fall där direktivet kräver individuell mätning. En lagreglering av dessa krav har ingen självklar plats i någon befintlig lagstiftning. Frågor om mätning av överförd energi behandlas i flera olika författningar, såsom t.ex. ellagen och naturgaslagen. När det gäller en tappvarmvatten är frågan om mätning oreglerad, men det finns bestämmelser om bl.a. tappvarmvattnets kvalité i plan- och byggregelverket. har ifrågasatt om inte installationskrav bör ställas i byggregelverket i stället för en ny lagstiftning. Som framgår av nästa avsnitt föreslår emellertid regeringen, till skillnad från förslagen i promemorian, att installationskraven avseende värme, kyla och tappvarmvatten även för nybyggnation och ombyggnad ska vara begränsade till vissa särskilda fall. Mot denna bakgrund bedöms att det är lämpligt att införa kraven i en ny lagstiftning. 13.3Värme, kyla och tappvarmvatten 13.3.1Nybyggnad och större renoveringar Regeringens förslag: Den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att den energi som används för att påverka inomhusklimatet (värme eller kyla) i varje lägenhet, liksom lägenhetens förbrukning av tappvarmvatten, kan mätas, i de fall detta är kostnadseffektivt. Detsamma gäller i samband med en ombyggnad, om detta är tekniskt möjligt och kostnadseffektivt. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra ombyggnaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om i vilka fall som kostnadseffektivitet respektive teknisk genomförbarhet ska anses föreligga, samt om vilka mätmetoder som ska tillämpas. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens. förslaget i promemorian ska den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad vid en installation av värme, kyla eller tappvarm- vatten till en lägenhet se till att den energi som används för att påverka inomhusklimatet i lägenheten, liksom lägenhetens förbrukning av tappvarmvatten, kan mätas. Detsamma gällde vid en installation av värme, kyla eller tappvarmvatten till en lägenhet eller en väsentlig ändring av en befintlig installation i samband med en ombyggnad. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fick meddela föreskrifter om undantag från skyldigheterna. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har avstyrkt eller varit negativa till förslaget så som det formulerats i Bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget eller är positiva finns , , , dock en risk för att ett fritt val av temperatur kan leda till att konsumenterna höjer temperaturen. av Energi tillstyrker förslaget. är försiktigt positiv till att införa krav på värmemätning, under förutsättning att det görs på rätt sätt och kombineras med andra styrmedel. anser att förslaget i promemorian är långtgående med skarpa installationskrav vid nybyggnation och ombyggnad, men delar promemorians rättsliga analys av vad direktivet kräver. Kammarrätten i anser det svårt att bedöma om den valda lösningen med byggnadslagstiftningens ombyggnadsbegrepp är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav, men delar uppfattningen att det är rimligt att använda ett i svensk rätt redan känt begrepp. anser förslaget vara godtagbart utifrån direktivet, men ifrågasätter om inte installationskraven ska föras in i byggregelverket. Bland remissinstanser som avstyrker förslaget eller är negativa till det finns branschföreningarna och Svensk Fjärrvärme. Även Byggherrarna, , , , Fortum and (Fortum), , , Kyl & Värmepumpföretagen, VVS-företagen, och Tekniska Verken i hör till de remissinstanser som avstyrker eller uttrycker sig negativt till att skarpa krav ställs på individuell mätning av främst värme. Allmännyttiga Bostadsbolag () är positiva till den föreslagna lösningen i stort och tillstyrker den föreslagna lagen om energimätning i byggnader, men är kritiskt till att det införs skarpa krav på installation av mätare för värme och kyla vid nybyggnation och ombyggnad. i , , , , , , , och kommuner är negativa till att det ställs lagkrav på att mäta värme och kyla på lägenhetsnivå, eller i vart fall till att kraven är absoluta vid nybyggnation och ombyggnad. , , hör till de som pekar på problem med främst värmemätning och är negativa till att det i lag ställs skarpa installationskrav för mätare. När det gäller individuell mätning och därpå följande debitering av värme eller kyla kan de negativa remissinstansernas argumentation sammanfattas enligt följande. Bland de remissinstanser som argumenterar på detta sätt kan nämnas , , och Svensk Fjärrvärme. Eftersom värmeförbrukningen varit inkluderad i hyran eller den schablonbaserade avgiften till bostadsrättsföreningen, har också byggnaderna kommit att utformas för att minimera den totala energianvändningen. Det är den som äger byggnaden som betalar för energin och därmed har de fulla incitamenten för att genomföra energieffektiviserande åtgärder i exempelvis klimatskal och ventilationssystem. Det finns inte heller någon anledning för hyresvärden att med dagens hyressättning höja temperaturen mer än till en normal acceptabel nivå i enlighet med råd, och det finns därför inte någon övertemperatur i svenska bostäder eller någon större energibesparing att göra. Byggnaderna är däremot inte anpassade för att minimera värmeöverföringen inom klimatskalet, dvs. 2013/14:174 det boende i en bostadsrättsförening. En lägenhet som ligger mitt i byggnaden kan kraftigt sänka temperaturen på radiatorerna, men i stället tillgodogöra sig värmen från kringliggande lägenheter. lägenheter kan då få en ökad värmeförbrukning enbart som en följd av att grannlägenheten har sänkt temperaturen. En övergång till individuell mätning och debitering skulle kräva att resurser används till värmeisole- ring mellan lägenheterna, innerväggarna skulle behöva bli tjockare och uppta del av boytan. Vid en övergång till individuell mätning och debitering sker en överföring av energieffektiviseringsincitamenten från ägaren av byggnaden till de boende. De boende har enbart möjlighet att utifrån ändrat beteende spara energi, exempelvis genom att stänga fönster, medan byggnadsägaren har långt större möjligheter att uppnå verkliga Installation av mät- och debiteringssystem blir kostsamt och tränger undan möjligheterna att genomföra andra åtgårder, som skulle kunna leda till en större energibesparing. Installationskostnaderna har av flera remissinstanser, bl.a. och , ansetts vara högre än vad som uppskattats i promemorian. Flera remissinstanser har hänvisat till egna negativa erfarenheter av att ha installerat individuell mätning och debitering för värme, samt uppgett att energibesparingen inte blivit så stor som man önskat, eller att energi- användningen t.o.m. ökat marginellt. Bland dem finns bl.a. kommun, , kommun, och När det gäller den rättsliga analysen av direktivets krav anser Svensk Fjärrvärme och Svensk energi att bestämmelsen i artikel 9.1 ska tolkas som att den enbart reglerar förhållandet mellan energibolagen och deras befintliga kunder, och att det därför saknas anledning att reglera mätning Flera remissinstanser, bland dem Svensk Fjärrvärme, , , , , HSB , Fastighetsägarna, Fortum, , argumenterar för att det inledande stycket i artikel 9.1 ska anses vägledande för tillämpningen av hela bestämmelsen. ska därför inte i något fall ställas med mindre än att det är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och proportionerligt i förhållande till möjliga Det föreslås därför särskilt att även nybyggnads- och ombyggnadssituationen ska begränsas av kostnadseffektivitet och teknisk möjlighet, samt att får i uppdrag att utreda vad som ska gälla. När det gäller individuell mätning av varmvatten så påpekar flera av remissinstanserna att problematiken inte är densamma som för , , , Växjös och kommuner är positiva till krav på varmvattenmätning. hänvisar till egna erfarenheter och anför att dessa huvudsakligen är positiva när det gäller varmvattenmätning. Svensk energi, Svensk fjärrvärme, Byggherrarna och Fastighetsägarna är negativa även till varmvattenmätning. Särskilt anförs att kostnaderna för att installera mätsystem och debitera de boende kommer att bli större minskade energianvändningen, samt att kostnadseffektivitet och teknisk möjlighet som ska avgöra i vilka fall Prop. 2013/14:174 som kraven ska gälla enligt direktivet. Skälen för regeringens förslag Kostnadseffektivitet och teknisk genomförbarhet Förslaget i promemorian har avstyrkts av en majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. De kritiska remissinstanserna har framför allt argumenterat utifrån att konsekvenserna av förslaget kan bli negativa, kostsamma och att förslaget inte nödvändigtvis leder till en minskad energianvändning. Syftet med direktivet i detta avsnitt är att för den enskilde genom mätning, information och debitering tydliggöra den faktiska förbrukningen av en rad energislag. Genom en ökad medvetenhet om sin energianvändning får den enskilde en möjlighet att påverka sin situation, minska sina utgifter och i förlängningen spara energi. Regeringen instämmer i direktivets ambition i detta avseende. delar regeringen de kritiska remissinstansernas farhågor om att skarpa installationskrav som inte tar hänsyn till kostnadseffektivitet kan leda till svårbedömda effekter. Förslaget i den remitterade promemorian utgick från tolkningen att medlemsstaten enligt direktivet var skyldig att kräva installation av mätare även för värme, kyla och tappvarmvatten vid uppförande av en ny byggnad samt genomförande av en större renovering. Remissinstanserna har också argumenterat utifrån en rättslig analys av direktivet. De har därvid pekat på en rad oklarheter som finns och anfört att det finns ett tolkningsutrymme som bör utnyttjas. Särskilt har det framhållits att artikelns inledande skrivningar om bl.a. kostnadseffektivitet måste få genomslag när installationskraven övervägs. Frågan är då om det utifrån direktivets krav finns utrymme för regeringen att nu göra en annan bedömning än den som redovisats i promemorian. Regeringen kan konstatera att direktivet förhandlats av och andra medlemsstater utifrån att kostnads-nyttoöverväganden skulle få genomslag för varje situation. Den bestämmelse som föranlett promemorians bedömning att skarpa installationskrav ska ställas upp är andra stycket i artikel 9.1. Bestämmelsen i artikel 9.1. infördes ursprungligen genom direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EG (energitjänstedirektivet). Den har alltså varit i kraft under . Det har framkommit att flera medlemsstater inte har genomfört den genom att vid varje nybyggnation och större renovering kräva installation av individuella mätare för värme, kyla och tappvarmvatten. Det är oklart vilket rättsförhållande den är ägnad att reglera och bestämmelsen tar sin utgångspunkt i att proportionalitet och teknisk möjlighet ska beaktas. Det måste också framhållas att artikel 9.1 inte ställer något krav på installation av mätare, utan att mätare ska tillhandahållas. Enligt språkversionen i energitjänstedirektivet skulle mätare erbjudas. 2013/14:174 Om artikel 9.1 genomförs i enlighet med förslaget i promemorian skulle det medföra kännbara kostnader för aktörerna. Nyttan av åtgärderna är svårbedömda. Alldeles oavsett vilket rättsförhållande artikel 9.1 skulle reglera när den först infördes så föranleder bestämmelsen i artikel 9.3 att ny lagstiftning nu måste införas med krav på mätarinstallation på lägenhetsnivå för de fall detta är tekniskt möjligt och kostnadseffektivt. Det framstår även i detta sammanhang som naturligt att ställa särskilda krav vid uppförande av nya byggnader och genomförande av större renoveringar. Bestämmelsen i artikel 9.1 andra stycket bör då enligt regeringen tolkas utifrån den inledande skrivningen om teknisk möjlighet, ekonomisk rimlighet och proportionalitet. Till skillnad från det förslag som redovisades i promemorian föreslår regeringen att installationskraven för värme, kyla och tappvarmvatten bör begränsas på så sätt att kostnadseffektiviteten ska beaktas även vid nybyggnation och större renoveringar. Förslaget innefattar då även ett genomförande av artikel 9.1 när det gäller värme, kyla och tappvarmvatten. Hur förslaget bör genomföras utvecklas närmare i avsnitten nedan. Plan- och bygglagstiftningens ombyggnadsbegrepp bör användas i stället för direktivets större renoveringar I direktivet används termen större renovering med hänvisning till den definition som begreppet har i och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda (förkortat energiprestandadirektivet). Enligt artikel 2.10 i energiprestandadirektivet avses med större renovering renovering av en byggnad där a) totalkostnaden för renoveringen av klimatskalet eller byggnadens installationssystem överstiger av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen, eller b) av klimatskalets yta renoveras. I (2010:900), förkortad PBL, används inte termen större renovering. I PBL används i stället andra termer såsom nybyggnad, ombyggnad, tillbyggnad och ändring av en byggnad. Med termen ombyggnad avses enligt 1 kap. 4 § PBL ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas. Kammarrätten i har ifrågasatt om ombyggnadsbegreppet verkligen motsvarar de fall som skulle omfattas av direktivets större renoveringar. Regeringen anser dock att det är rimligt att anta att en större renovering enligt direktivet omfattas av begreppet ombyggnad enligt PBL, i vart fall när det handlar om alternativet att totalkostnaden för renoveringen av klimatskalet eller byggnadens installationssystem överstiger av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen. Vidare kan det antas underlätta rättstillämpningen om redan befintliga termer används i så stor utsträckning som möjligt. Mot denna bakgrund bör PBL:s ombyggnadsbegrepp användas i den nya lagstiftningen i stället för direktivets större renoveringar. Installationskravet ska vara begränsat till nybyggnationer där det är kostnadseffektivt, samt ombyggnader där det är kostnadseffektivt och tekniskt genomförbart I promemorian föreslogs att installationskraven för nybyggnation och ombyggnad skulle vara skarpa, men begränsade på så sätt att kraven skulle göras gällande vid en installation eller en väsentlig ändring av en befintlig installation av bl.a. värme, kyla och tappvarmvatten till en lägenhet (jfr 6 kap. 5 § plan- och byggförordningen [2011:338]). När hänsyn ska tas till kostnadseffektivitet och teknisk möjlighet vid avgränsningen av installationskraven, saknas det anledning att begränsa lagtexten på det sättet som föreslagits i promemorian. Kraven bör i stället ta sin utgångspunkt i när en byggnad uppförs, respektive när en ombyggnad genomförs. Vid uppförandet av en byggnad kan man naturligtvis välja att uppföra den på en rad olika sätt. En precisering av att installation av mätutrustning skulle vara tekniskt genomförbar fyller då inte någon funktion. I stället är det en bedömning av kostnadseffektiviteten som får avgöra i vilka fall installation av mätutrustning ska krävas vid uppförandet av en byggnad. När det däremot gäller utförandet av en ombyggnad så kan det finnas sådana ombyggnationer som inte alls inkluderar åtgärder avseende byggnadens energiförsörjning. Installationskravet bör därför begränsas till fall av kostnadseffektivitet och teknisk möjlighet. Föreskrifter ska meddelas på lägre nivå om i vilka fall som kraven ska gälla En lång rad remissinstanser har föreslagit att får i uppdrag att utreda i vilka fall som installationskraven ska gälla, på samma sätt som föreslagits för befintlig bebyggelse i promemorian. Regeringen delar den bedömningen och anser det lämpligt att de närmare föreskrifterna kan meddelas på lägre nivå än lag. En lagstiftning som helt skulle överlåta till t.ex. den som uppför byggnaden att bedöma om installationen är kostnadseffektiv skulle leda till en mycket osäker rättstillämpning. Förutom installationskraven bör därför lagen innehålla bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om i vilka fall som kostnadseffektivitet respektive teknisk genomförbarhet ska anses föreligga, samt vilka mätmetoder som ska tillämpas. Med mätmetoder avses i detta sammanhang den uppräkning som finns i direktivets artikel 9.3, nämligen tillflödesmätning, värmekostnadsfördelare och andra mätmetoder. Kravet bör riktas mot den som för egen räkning låter uppföra byggnaden eller genomföra ombyggnaden En byggnad kan uppföras och ändras av olika personer. I PBL är det t.ex. inte närmare preciserat vem som kan få ett bygglov för en nybyggnad eller en ändring av en befintlig byggnad. Lagens olika krav riktas ofta mot den som vidtar en viss åtgärd och inte mot en viss på förhand bestämd person. I PBL används bl.a. begreppet byggherre. Med byggherre avses enligt 1 kap. 4 § PBL den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten. 2013/14:174 På liknande sätt används i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader uttrycket den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad. När det gäller direktivets krav på mätare är det inte nödvändigtvis ägaren till fastigheten eller byggnaden i fråga som är den som bör se till att mätare installeras. I stället bör sådana installationskrav riktas mot den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad respektive den som för egen räkning utför eller låter utföra en ombyggnad. Regeringens förslag: Den som äger en byggnad ska se till att den energi som används för en lägenhets inomhusklimat (värme och kyla) liksom en lägenhets förbrukning av tappvarmvatten kan mätas, om det är tekniskt genomförbart och kostnadseffektivt att installera system för individuell mätning och debitering. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om i vilka fall som kostnadseffektivitet respektive teknisk genomförbarhet ska anses föreligga, samt om vilka mätmetoder som ska tillämpas. Förslaget i promemorian: Överensstämmer i stort med regeringens. förslaget i promemorian framgick inte uttryckligen att föreskrifterna ska avse även mätmetoder. Bemyndigandet formulerades delvis annorlunda. Remissinstanserna: Många remissinstanser har varit generellt nega- tiva till att det alls införs krav på värmemätning och mätning av kyla på Detta redogörs för i avsnittet om nybyggnation ovan. de remissinstanser som särskilt yttrat sig över förslaget när det gäller att genomföra artikel 9.3 så har flera annars negativa remissinstanser tillstyrkt eller varit positiva till förslaget och bedömningen. varit positiva till förslaget och bedömningen i just denna del finns bl.a. , , och Kommuner och mätning av Energi (SFFE) anser dock att förslaget måste formuleras om för att motsvara direktivets krav. Enligt SFFE bör det i enlighet med direktivet framgå att huvudregeln ska vara att mätare installeras även i SFFE anför att direktivet anger att medlemsstaten måste visa när det inte är kostnadseffektivt. Vidare uppges att kostna- derna för mätarinstallationer i befintlig bebyggelse – särskilt värmekost- nadsfördelare – minskat kraftigt . Skälen för regeringens förslag: Utöver vad som angetts om nybygg- nad och ombyggnad så innehåller direktivet krav som omfattar befintlig Artikel 9.3 andra stycket innebär en nyhet i förhållande till tidigare direktiv med krav på mätning. Enligt bestämmelsen, som även tar sikte på befintlig bebyggelse, ska individuella mätare ha installerats för att mäta värme, kyla eller tappvarm- vatten i varje enhet, när detta är tekniskt genomförbart och kostnads-