prop · H103141 · 2014-03-14 00:00:00 — är tveksamt till om är rätt myndighet att ge vägledning till kommuner om ekosystemtjänster, och menar att detta i stället bör ligga hos och Havs- och vattenmyndigheten. Länsstyrelserna i och menar att det är viktigt att vägledningen tas fram utifrån användarnas behov. kommun understryker att en kartläggning av ekosystemtjänster kommer att medföra kostnader för kommunerna och att det därför är viktigt att i ett tidigt skede få svar på hur myndigheter kommer att påverkas rent ekonomiskt. stöder utredningens resonemang om ett särskilt stöd för ekosystemtjänstbedömningar. i förordar att ekonomiska medel tillförs kommuner, länsstyrelser och skogsstyrelser för att de ska kunna bygga upp kunskap, metoder och planer inom sina organisationer. samt länsstyrelserna i , , och anser att ekosystemtjänstperspektivet ryms inom befintlig utformning och tillämpning av förordningen om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt. , , , och kommuner samt länsstyrelserna i , , , och Väs- terbottens län betonar vikten av att det finns tillräckliga resurser avsatta för finansieringen och de flesta menar att bidrag enligt förordningen om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt bör användas. , regionförbunden i , , och samt , och kommuner och Världsnaturfonden tillstyrker statligt stöd genom bidrag enligt förordningen om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt. Flera länsstyrelser menar att bör få i uppdrag att komplettera vägledningen för sådana bidrag med en skrivning om ekosystemtjänster. Länsstyrelserna i och län tillstyrker bidrag enligt den nämnda förordningen men menar att detta kan senareläggas eftersom det är viktigt att länsstyrelserna hinner skaffa sig den kompetens som krävs för att stötta kommunerna i ett sådant arbete. anser att resurser även ska ges till civilsamhället för ett slags allmänt uppdrag om att arbeta med att informera om och värna ekosystemtjänster. avstyrker statlig medfinansiering. Skälen för regeringens bedömning: För att skapa delaktighet bland intressenter i ekosystemtjänstbedömningar och för att integrera ekosystemtjänster i den kommunala planeringen kan lämpliga samverkansprocesser användas. Det gäller t.ex. samverkansprocesser som har etablerats i arbetet med regionala landskapsstrategier, regionala samrådsgrupper för naturvård, samverkan enligt samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden samt samverkan inom Kometprogrammet (ett projekt som driver tillsammans med och i län och som är tänkt att vara ett nytt arbetssätt för skydd av värdefull natur, där initiativet till skydd av områden i första hand ska ligga på markägaren). I samverkansprocesserna främjas dialog mellan aktörer om värden på landskapsnivå. Utbildning och resurser är avgörande faktorer för att få till stånd lärandeprocesser i kommunerna. I 2 kap. öppnas för en strategisk, proaktiv ansats i ett tidigt skede av planprocessen. En ökad förståelse för ekosystemtjänsters värden, t.ex. genom att koppla ekosystemtjänster till mål för social välfärd, kan bidra till avvägningar som bättre bidrar till god hushållning. Nyttjandet av ekosystemtjänster kan, beroende på hur det sker, komma i konflikt med möjligheten att nyttja andra ekosystemtjänster och andra samhällsintressen. Den kommunala planeringen bör synliggöra de olika ekosystemtjänsterna och särskilt ta hänsyn till de tjänster som inte bevakas av några intressenter. Detta gäller särskilt de stödjande och reglerande ekosystemtjänsterna. Dessa värden inventeras och kartläggs bäst i samverkan med de aktörer som är beroende av dem. Naturen närmast tätorterna är ofta nyttjad av många människor för rekreation och friluftsliv eller är viktiga av andra sociala skäl. Många kommuner verkar aktivt för att ta hänsyn till och utveckla sociala värden i tätortsnära natur. Miljömålsberedningen har dock konstaterat att det saknas vägledning för hur arbetet kan bedrivas (SOU 2013:34). Det behövs insatser för att öka kunskapen hos kommunerna om hur man i fysisk planering kan ta hänsyn till olika ekosystemtjänster så att ekosystemens bidrag till mänskligt välbefinnande ska kunna tas till vara och utvecklas som hänsyn tas till behovet av exploatering. Ökad kompetens behövs särskilt för att stimulera ett sektorsövergripande planeringsarbete som främjar mångfunktionella ekosystem. 2013/14:141 höver också tas till ekosystemtjänsternas potential inom både brukande, bevarande och regional och lokal utveckling. Vägledning och kompetensstöd bör därför ges till kommunerna i fråga om hantering av ekosystemtjänster, t.ex. sociala värden i tätortsnära natur och i den fysiska planeringen vid tillämpning av 2 kap. samt 3 och 4 kap. . Insatserna bör inledningsvis syfta till att underlätta ekosystemtjänstbedömningar som en grund för planering. Vägledning om tillämpning av bestämmelser om riksintressen i aktualiseras efter att den översyn av riksintressebestämmelserna som pågår har avslutats. har redan ett uppdrag att ta fram en exempelsamling och vägledning för tillämpningen av de bestämmelser i som har en tydlig koppling till hållbar utveckling, i första hand 2 kap. 3 § och 3 kap. 5 § 4. Dessa insatser bör tas till vara i det fortsatta arbetet. Arbetet bör utformas och genomföras på sådant sätt att det understöder och drar nytta av den höjda kunskapsnivå hos centrala myndigheter om värdet av ekosystemtjänster enligt det som sagts i tidigare avsnitt. Samstämmighet i förhållande till den aviserade vägledningen till länsstyrelserna är även viktigt. har kommuner möjlighet att söka statlig medfinansiering för lokala naturvårdsprojekt enligt förordningen (2003:598) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt (s.k. LONA-bidrag). Liknande bidrag för lokala vattenvårdsprojekt tillgängliggjordes 2009 med förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt (s.k. LOVA- bidrag). LOVA-bidragens fokus ligger på att bidra till minskad övergödning och har en konkret koppling till ekosystemtjänster. LONA-bidrag kan även beviljas för naturvårdande åtgärder i vattenmiljöer. För bägge bidragen gäller att frågor om bidrag prövas av . LONA- bidragen motiverades från början med införandet av miljökvalitetsmålen. poängterades att de statliga medlen skulle ses som en stimulans för lokalt engagemang. Bidragen ges bl.a. för att bygga upp kunskap och ta fram underlag i form av kommunala naturvårdsprogram. Av en bidragsansökan ska det framgå hur projektet bidrar till att nå generationsmålet eller miljökvalitetsmålen samt hur projektet hänger samman med frågor som folkhälsa, regional utveckling, turism, areella näringar, kulturmiljö samt samarbete med lokala aktörer. Bland de projektansökningar som lett till att bidrag beviljats har ordet ekosystemtjänster förekommit endast i ett fåtal fall, men ett stort antal projekt har ändå haft den viktiga ekosystemtjänsten friluftsliv som ett huvudsyfte. Det pågår en handfull projekt för kunskapsuppbyggnad eller framtagande av underlag med ett bredare ekosystemtjänstperspektiv. Kommunernas behov och prioriteringar bör fortsatt ha stor betydelse. Regeringen avser att följa tillämpningen av bestämmelserna om LONA- bidrag för att vid behov vidta åtgärder som underlättar statlig medfinansiering av kommunalt arbete med ekosystemtjänster. Nyttan med att inrätta ett separat stödsystem för arbete med ekosystemtjänster i ett sektorsövergripande regionalt utvecklingsperspektiv bör övervägas i ett senare skede, mot bakgrund av de framgångar och hinder som noteras under arbetet mot etappmålet. Regeringens bedömning: Integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger i linje med den lagstiftning som redan gäller. I samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark och vatten bör det fortlöpande klargöras om bestämmelserna underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster där så är relevant. bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslog att en särskild utredare tillsätts för att analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation utanför skyddade områden. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. , och och samtliga länsstyrelser som yttrat sig har tillstyrkt att kunskap om ekosystemtjänster tas om hand vid kommande översyner av bestämmelser om användningen av mark och vatten. i m.fl. länsstyrelser framhåller behov av tydliga regler i (2010:900) för att ta om hand ekosystemtjänster. Länsstyrelserna i , och anser att ekosystemtjänster även bör lyftas in i 3 kap. och att 6 kap. bör kompletteras med att viktiga ekosystemtjänster ska redovisas i en miljökonsekvensbeskrivning för såväl planer och program som verksamheter och åtgärder. är generellt positivt till en fortlöpande översyn av lagar och förordningar men menar att den miljömässiga dimensionen av hållbarhet redan ryms i plan- och bygglagens och regler. Världsnaturfonden och betonar att ekosystemtjänster till stor del hanteras i pågående markanvändning och därmed till stor del regleras av sektorslagstiftning. efterfrågar konkreta förslag till regeländringar. Det stora flertalet tillstyrker även en utredning av ekologisk kompensation. och SveMin är positiva till habitatbanker som ett instrument i arbetet med ekologisk kompensation eftersom det kan öka effektiviteten och minska transaktionskostnaderna. Trafikanalys bedömer att metoden skulle bidra till att internalisera miljökostnader vid en exploatering och förhoppningsvis leda till ett minskat exploateringstryck på områden med höga värden ur ett ekosystemtjänstperspektiv. menar att det i uppdraget även bör ingå att jämföra kravets för- och nackdelar med alternativet med en exploateringsavgift på åtgärder som minskar ekosystemtjänsterna. Enligt bör utredningen särskilt titta på möjligheten att utveckla regler för kompensation i samband med fysisk planering samt ge förslag på hur kommunala planinstrument kan utvecklas för att ge stöd för rumslig planering av kompensationsåtgärder i syfte att bibehålla och stärka grön infrastruktur. Länsstyrelserna i , och anser att man också låter utreda hur habitatbanker kan utformas och an- vändas i kompensationsarbetet, samt att administrativa kostnader utreds. 2013/14:141 i anser att de faktiska effekterna av habitatbanker kan vara svåra att överblicka och dessa bör ges en särskild översyn. och är tveksamma till idén att inrätta marknadslösningar i form av habitatbanker, eftersom det finns en risk att kompensation genomförs långt från det område som skadas och att de naturvärden som skadas negativt ersätts med något annat. Flera instanser anser att tydliga principer och riktlinjer behövs för hur additionalitet ska säkerställas för olika kompensationsåtgärder. Enligt finns det otydligheter om hur additionalitet kan säkerställas för kompensationsåtgärder som genomförs i skyddade områden där det redan finns ett förvaltaransvar hos länsstyrelser eller kommuner. Skogsindustrierna och anser att områden som redan är skyddade genom frivilliga åtgärder bör kunna erbjudas som kompensationsmark. Länsstyrelserna i , och samt menar att det är viktigt att tillståndsfrågan och kompensationsfrågan hålls tydligt åtskilda i en prövning, så att frågan om exploatering kan tillåtas är avgjord innan frågan om kompensation prövas. , med stöd av Skogsindustrierna, anser att uppdraget bör vara mer förutsättningslöst i fråga om huruvida prövningen av tillstånd ska ske så att den inte påverkas av möjligheten till kompensation. i , , , och Världsnaturfonden är tveksamma till en utredning om ekologisk kompensation, bl.a. med hänsyn till att det saknas nödvändig kunskap och kompetens och att kompensation riskerar att underlätta exploatering av värdefulla miljöer. Skälen för regeringens bedömning: Integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser sker med stöd i bl.a. , och relevant sektorslagstiftning. Integrering av ekosystemtjänster i planering och beslut om mark- och vattenanvändning kan dock förbättras genom utökad vägledning eller andra informativa insatser. Det är särskilt angeläget att motverka att tillämpningen av befintliga regelverk försvårar hänsynstagande till eller utveckling av viktiga ekosystemtjänster. Regeringen avser därför att fortlöpande – i samband med att översyn görs av lagstiftning om användningen av mark och vatten – verka för att det klargörs om rådande bestämmelser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster där så är relevant. Det råder oklarheter kring den samlade nyttan med en utökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation. Samarbete och erfarenhetsutbyte med andra länder är viktigt för att lära mer om risker och möjligheter som förknippade med detta. Samarbete inom EU är särskilt relevant, bl.a. med tanke på att vissa kompensationsåtgärder redan regleras i art- och habitatdirektivet. Regeringens bedömning: Utformningen av de ekonomiska styrmedel som direkt påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster bör ses över i ljuset av ökad kunskap om ekosystemtjänsternas värden. Lämpliga förändringar av dessa bör göras i syfte att kostnadseffektivt nå berörda miljökvalitetsmål och bidra till att utveckla principen om att förorenaren betalar. I samband med översyn eller utvärdering av det svenska genomförandet av stöd- och ersättningssystem till jordbruket, fisket och vattenbruket bör det klargöras hur dessa stöd och ersättningar redan stöder eller i högre grad kan stödja viktiga ekosystemtjänster. Kunskapen om olika stöds och ersättningars kostnadseffektivitet för att bidra till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen behöver fortsatt förbättras. På EU-nivå avser regeringen att inom ramen för en minskad total jordbruksbudget fortsatt verka för en överföring av medel från direktstöden till jordbruket till stöd och ersättningar genom landsbygdsprogrammet. bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , Havs- och vattenmyndigheten, , , geologiska undersökning, Lä- kemedelsverket, , länsstyrelserna i , , , , , , , , , och , , Världsnaturfonden och Sportfiskarna har tillstyrkt en översyn av ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster. anser att översynen bör inbegripa även administrativa och informativa styrmedel och efterfrågar en tydlig avgränsning mot andra genomförda och pågående arbeten. anser att det i uppdraget bör ingå att utvärdera styrmedlens och åtgärdernas samhällsekonomiska effektivitet. anser att översynen bör göras av en parlamentarisk kommitté. Kammarkollegiet och Sportfiskarna lyfter fram elcertifikatsystemet som något som bör utvärderas. Havs- och vattenmyndigheten, geologiska undersökning, och föreslår att fler berörda myndigheter omfattas av uppdraget. avråder från att inkludera koldioxid- och energiskatter i uppdraget. menar att om syftet är att eliminera effekten av eventuella miljöskadliga subventioner så borde det mest effektiva sättet vara att ta bort dessa subventioner och inte att hitta på nya styrmedel för att eliminera effekten av subventionerna. framhåller att principen om att förorenaren betalar inte fungerar i alla lägen, t.ex. när den enskildes rätt att bruka mark med naturvärden som skapats till följd av hur marken använts inskränks samt inte heller på dagens globala marknad där konkurrensen är hård från utlandet. Många remissinstanser betonar vikten av stöd till jordbruket för att främja hållbar produktion av ekosystemtjänster inklusive livsmedel, men även att stödens effektivitet utvärderas. pekar i detta sam- 2013/14:141 manhang på risken med ett alltför snävt nationalekonomiskt perspektiv på kostnadseffektivitet och framhåller att när styrmedel utformas bör hänsyn även tas till positiva effekter i form av signaler till näringslivet att ställa om sin produktion. De flesta som uttalat sig om fördelningen mellan miljöersättningar och andra stöd delar utredningens bedömning att en större andel av stöden bör gå till miljöersättningar som gårdsstödets positiva effekter på biologisk mångfald och ekosystemtjänster bibehålls eller ökar. och påpekar dock att ett uppdrag om utvärdering av miljöeffekter av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har lagts på myndigheterna och framhåller att man avser att förorda en utvärdering och översyn av hur ekosystemtjänster redan stöds och skulle kunna stödjas i samband med denna. Länsstyrelserna i , och anser att det nya landsbygdsprogrammet kommer att ha stor betydelse för hur ekosystemtjänster kan tas till vara i jord- och skogsbruket och att en värdering av ekosystemtjänster därför bör utgöra grund för utformningen av programmet om etappmålet om ekosystemtjänster ska kunna nås. menar att det är viktigt att inte ensidigt styr över jordbruksstöden till miljöersättningar, eftersom det skulle missgynna svenskt jordbruks konkurrenskraft och riskera att jordbruksproduktion och miljöproblem förflyttas utomlands. Förbundet anser vidare att stöden bör vara attraktiva för bonden för att överhuvudtaget bli utnyttjade och att det därför är lika viktigt att utvärderingen omfattar ersättningarnas attraktivitet. anser att en nära anknytning till forskningen är viktig i översyn av stödsystemen och att miljöersättningar ger direkta effekter i naturen på kort Skälen för regeringens bedömning Ekonomiska styrmedel kan skapa drivkrafter för frivilliga åtgärder inom pågående markanvändning eller genom ändrad markanvändning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster. ade ekonomiska styrmedel kan dock motverka en sådan utveckling och medföra ökade kostnader för bevarande eller återställande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Det är viktigt att spelreglerna för marknadsaktörerna är desamma och att de är långsiktiga och inte förändras på ett oförutsägbart sätt. uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser är en väl avvägd kombination av miljöavgifter och miljöersättningar ett nöd- vändigt komplement till reglering och kommunikationsinsatser. miska styrmedel kan också användas som drivkraft för teknisk utveckling genom att gynna de privata aktörer som går före och driver miljöfrågor. Dessa kan belönas för att de tar risker och utvecklingskostnader och för att de är föredömen för andra på marknaden. Översyn av ekonomiska styrmedel En viktig princip för ekonomiska styrmedel är att en verksamhetsutövare ska betala för åtgärder som minskar verksamhetens negativa miljöeffek- ter, dvs. principen om att förorenaren betalar. I strikt mening bör verk- samhetsutövaren även betala för den kvarvarande skada som verksamheten orsakar. har i sin analys av styrmedel för grön infrastruktur identifierat luckor i styrmedlen för bl.a. exploatering och övergödning. Kostnader för att negativt påverka (degradera) biologisk mångfald och ekosystemtjänster läggs inte i tillräcklig omfattning på den som orsakar denna degradering. Därigenom följs inte principen om att förorenaren betalar. Miljöskadliga subventioner är sådana stöd från den offentliga sektorn som orsakar negativa miljökonsekvenser. Sådana stöd strider därför i princip mot principen om att förorenaren betalar. förstudie Potentiellt miljöskadliga subventioner – Förstudie – uppdaterad 2011 (rapport 6455) tyder på att många subventioner, framför allt skatterabatter på koldioxidskatten, minskar något –2015 men att subventionerna i huvudsak kvarstår. Subventioner som orsakar skador på miljö eller hälsa motverkar samhällsekonomisk effektivitet. Detta är ett viktigt motiv till att konventionen om biologisk mångfald i sin strategiska plan antog ett mål om utfasning av skadliga subventioner. Den samhällsekonomiska effektiviten av styrmedlen är viktig. Om det är möjligt bör därför samhällsekonomiska konsekvenser beräknas monetärt. Det underlättar avvägningar mot andra monetära överväganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor. Regeringen avser att ge berörda myndigheter ett gemensamt uppdrag att göra en översyn av utformningen av de ekonomiska styrmedel som direkt påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Lämpliga förändringar bör göras i syfte att kostnadseffektivt nå miljökvalitetsmålen och bidra till att utveckla principen om att förorenaren betalar. Analysen bör bygga vidare på redovisningar av de uppdrag som getts i regleringsbreven till , , och Havs- och vattenmyndigheten om att kartlägga icke-skatterelaterade eventuellt miljöskadliga subventioner. Analysen bör också bygga på den styrmedelsanalys för grön infrastruktur som gjorts av på uppdrag av regeringen. Analysen bör avgränsas i förhållande till pågående översyner av ekonomiska styrmedel inom miljöområdet, liksom inom EU:s område, t.ex. den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken. Förslagens samhällsekonomiska effektivitet ska utredas och målkonflikter ska lyftas fram särskilt. Uppdraget behöver bygga på en ökad kunskap om ekosystemtjänsters värde. Det bör vara avslutat för att ge en grund för en förnyad analys av olika alternativ för hållbar produktion av ekosystemtjänster i samband med uppföljning och utvärdering av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Stöd- och ersättningssystem till jordbruk, fiske och vattenbruk EU:s jordbruksstöd är en betydande positiv ekonomisk drivkraft för ekosystemtjänster i . Totalt omfattar stöden . Den helt övervägande delen utbetalas till lantbruksföretag och en mindre del till andra verksamheter på landsbygden. Jordbruksstöden består av två huvuddelar – dels det s.k. gårdsstödet, dels ersättningar inom ramen för landsbygdsprogrammet (landsbygdsstöd). 2013/14:141 stödet är ett inkomststöd till jordbruksnäringen som i huvudsak betalas per hektar jordbruksmark. Stöden inom landsbygdsprogrammet är riktade stöd till bl.a. miljöåtgärder, djurvälfärd, regioner med naturgivna be- gränsningar för jordbruk samt investeringar i lantbruk och andra lands- Utöver miljöersättningarna kan även andra stöd till jord- bruket och landsbygden ha betydelse för leveransen av ekosystemtjäns- har i jämförelse med andra EU-länder en stor andel lands- bygdsstöd och relativt låga gårdsstöd. Jordbruksproduktion är möjligt tack vare flera olika stödjande och reg- Tack vare dessa kan jordbruket i sin tur leve- rera försörjande ekosystemtjänster som exempelvis livsmedelsproduktion i form av grödor, kött, frukt och bär. Jordbruket har även stor betydelse för landskapsbilden och kulturmiljöerna och därmed för upplevelsevär- den i odlingslandskapet, vilka i sin tur kan ge förutsättningar för rekrea- tion, turism och friluftsaktiviteter. Jordbruket bidrar därmed även till s.k. Aktivt brukande av jordbruksmark är en förutsättning för upprätthåll- ande av biologisk mångfald i landskapet. Variationen mellan åker, betes- mark och andra markslag utgör basen för en mångfald av livsmiljöer och i många områden i bidrar jordbruket därför till ökad biologisk För i stort är fortsatt jordbruksdrift och hävd av betes- och ängsmarker avgörande för möjligheter att nå nationella mil- jökvalitetsmål och etappmål samt internationella åtaganden om att bevara En bibehållen svensk animalieproduktion med be- tande djur är en viktig del i detta. Även i fråga om vissa andra typer av ekosystemtjänster är leveransen av dessa direkt beroende av att det finns ett aktivt och livskraftigt jordbruk i alla landsbygder. jordbruksföretag är i många fall även en förutsättning för att det ska fin- nas intresse och förmåga att ingå åtaganden om att genomföra riktade miljöåtgärder i odlingslandskapet. I detta sammanhang är det oroväck- ande att arealen jordbruksmark och antalet betande djur i jordbruket kon- tinuerligt fortsätter att minska. Företagens konkurrenskraft utgör grunden för ett aktivt och livskraftigt jordbruk men så länge stödsystemen finns