prop · H103133 · 2014-03-18 00:00:00 — Effektivare prövning av upphandlingsmål och en ny medlingsmekanism I genomsnitt av alla annonserade upphandlingar blev föremål för överprövning. För vissa branscher var andelen avsevärt högre. Överprövningarna leder inte sällan till förseningar och fördyringar samt att servicen till medborgarna försämras. Detta gör att många myndigheter också upplever upphandlingsverksamheten mera som en juridisk process än affärsprocess. Domstolarna har fått kritik för att deras prövning är alltför strikt juridisk och inte ser till helheten eller följderna av besluten. Kritiken mot långa handläggningstider är också legio. Enligt statistik är den genomsnittliga handläggningstiden drygt vid en tvåinstansprövning. Den verkliga handläggningstiden är dock längre eftersom statistiken även omfattar sådana mål som avskrivs mer eller mindre direkt. Motstridig rättspraxis är ett annat problem som ofta nämns – och som enligt många myndigheter förstärker känslan av otrygghet när det gäller vad som är tillåtet eller inte. Utredningen har noga prövat olika förslag i syfte att minska sannolikheten för överprövningar, förkorta handläggningstiderna, minska risken för motstridig praxis samt undvika störningar i myndigheternas service i samband med en överprövning. Domstolarna är självständiga och det är inte utredningens sak att ifrågasätta deras arbete. Dock har utredningen identifierat ett antal åtgärder som vi menar effektivt skulle adressera de problem som tas upp. Många upphandlingsmål är till sin karaktär komplexa och inbegriper inte sällan EU-rättsliga dimensioner. Målen kan röra mycket stora belopp och upphandlingskontrakten finansieras genom skattemedel. I stor utsträckning rör målen nyttotjänster och – varor där enskilda kan komma i kläm om leverans inte sker enligt plan. Därmed ligger det i allmänhetens intresse att handläggningen är så effektiv och så snabb som möjligt. 2013/14:133 Vidare krävs specifik kompetens för handläggningen. Det är positivt Bilaga 3 att flera domstolar genomför intern specialisering. Men genom att sprida ut upphandlingsmålen över landets samtliga förvaltningsrätter och därtill ofta låta mindre erfarna domare ansvara för målen, har handläggningstiderna sannolikt förlängts och praxis blivit mindre enhetlig. Utredningen föreslår därför en koncentration av upphandlingsmålen till ett fåtal dom- Ett centralt förslag från utredningen är att s.k. temporär direktupphandling ska vara tillåten en domstolsprocess pågår. Syftet är i första hand att undanröja risken för att viktig samhällsservice lamslås under den pågående överprövningen. Förslaget bör också kunna resultera i att de upphandlande myndigheterna i större utsträckning vågar t.ex. utvärdera kvalitet och beakta innovativa lösningar. Utredningen föreslår slutligen att en särskild medlingsmekanism inrättas vid det samordnade upphandlingsstödet. Den ska hjälpa till att lösa strukturella problem i samband med tillämpningen av upphandlingslagstiftningen inom vissa branscher. Bakgrunden till förslaget är att branschföreträdare för ett antal områden – såsom livsmedel, konsulttjänster, kontorsmöbler, byggentreprenader, hörselhjälpmedel och tandteknik – uppvaktat utredningen och framfört omfattande kritik. Inom exempelvis livsmedelsbranschen blir t.ex. avtalade priser och sortiment föremål för omfattande revidering . Det är vidare oklart vilka krav som får ställas och det brister också i uppföljningen av avtalen. Även vid upphandling av ramavtal för kontorsmöbler pekas på problem – bl.a. att kvalitetsfrågorna ofta negligeras och att de mindre företagen slås ut på grund av upphandlingarnas utformning. I andra branscher, där det offentliga är den största eller enda kunden, leder stora kontrakt till att överprövningsfrekvensen ökar och emellanåt lamslår upphandlingarna. är problemen så djupgående att köpare och säljare helt misslyckas med att föra en konstruktiv dialog. Överprövningar ses i sammanhanget inte som en lösning utan snarare som en del av problemet. Ett sätt att ta itu med dessa strukturella problem vore enligt att engagera en kompetent och kunnig tredje part. Denna part skulle ha som uppgift att bidra till att identifiera problemen och att hjälpa parterna att hitta långsiktiga lösningar. -upphandlingsmålen koncentreras till tre förvaltningsrätter och en kammarrätt, -direktupphandling temporärt får användas när en upphandling blivit föremål för överprövning, samt -en medlingsfunktion inrättas vid det samordnade upphandlingsstödet med ansvar att utreda – och i samverkan med berörda parter – föreslå lösningar på strukturella problem inom specifika upphandlingsmarknader. Utredningen utgår också från att andra förslag om exempelvis ökad användning och större utrymme för dialog och förhandling samt höjda beloppsgränser för direktupphandling ska medverka till att överprövningsfrekvensen minskar. Miljömässigt och socialt ansvarsfull upphandling En central del av uppdrag har varit att utreda möjligheterna att effektivt använda offentlig upphandling för att bidra till olika samhällspolitiska mål, som hänsyn till miljö och klimat, hushållning med naturresurser och en socialt ansvarsfull utveckling. Redan i utredningens delbetänkande refererades till det omfattande arbete som pågår på internationell nivå – inte minst i forskarvärlden – för att analysera de globala miljö- och resursproblemen och ge förslag till lösningar. Särskilt uppmärksammades ett nytt och framväxande forskningsområde på temat planetens gränser. Forskningen visar att pressen snabbt ökar både på naturresursbasen – däribland många viktiga ekosystem – och atmosfären genom det mänskliga samhällets påverkan. Den slutsats forskarna drar är att en balans måste nås mellan människans aktiviteter och biosfären samt klimatet. Avsaknaden av effektiva internationella regelverk är ett stort problem. Det får dock inte innebära att utmaningarna kring klimat, miljö och resurser lämnas därhän. Olika regioner – men också enskilda länder – kan göra mycket för att minska pressen i klimat, miljö- och naturresurshänseende samt utveckla hållbar teknik och affärsmodeller som kan spridas till andra delar av världen. Att ta miljöhänsyn är vare sig ett särintresse eller sektorsintresse. I en värld med snabbt växande ekonomier och befolkningar kan väl utformade miljökrav inom offentlig upphandling ge värdefulla bidrag till en mer hållbar utveckling och därmed stärka förutsättningarna för framtida välfärd. har ett av världens mest utbyggda välfärdssystem. De insatser som samhällets olika institutioner gör för att möta sociala problem är betydande. Dessa insatser kompletteras av det civila samhället som erbjuder en mångfald av olika verksamheter och metoder med syfte att bistå grupper som hamnat utanför gemenskapen. finns det sprickor i välfärden. Många människor kommer inte till sin rätt på grund av olika typer av diskriminering, tillgänglighetshinder, socialt utanförskap eller exkludering. Resultatet blir alltför ofta social utestängning för människor med kapacitet, värderingar eller livsstil som skiljer sig från . Därtill finns det oroande tendenser angående den politiska och sociala sammanhållningen i . Tanken om lika rättigheter och möjligheter – i synnerhet oavsett etnicitet och religion – ifrågasätts alltmer. Den snabbt stigande arbetslösheten, inte minst bland unga människor, är särskilt oroande. I vissa länder i talar man i termer av en förlorad generation. Mot bakgrund av den offentliga upphandlingens storlek och att allt mer av välfärdsproduktionen upphandlas är det naturligt att beakta möjligheterna att adressera dessa utmaningar genom krav på sociala hänsyn. är det av stor vikt att upphandlade myndigheter och enheter inte okritiskt och slentrianmässigt ställer krav på att leverantörerna ska ta miljöhänsyn eller sociala hänsyn. Ett sådant förhållningssätt kan leda till att tillgängliga resurser används på ett ineffektivt sätt. Den samhällsekonomiska beslutsregeln stipulerar att krav på miljöhänsyn eller sociala hänsyn ska ställas i upphandlingar närhelst samhällsnyttan överstiger kostnaden. Att omsätta denna beslutsregel i praktisk handling är dock inte okomplicerat, inte minst eftersom den begränsar analysen till att en- 2013/14:133 bart handla om samhällsekonomisk effektivitet. I praktiken måste en Bilaga 3 bredare palett av beslutskriterier ofta beaktas, såsom rättvise-/jämlikhets- strävanden, transparens, administrativa kostnader, genomförbarhet m.m. Enligt utredningens uppfattning måste tillgängliga styrmedel analy- seras och värderas med utgångspunkt från denna bredare ansats. Därtill ska särskilt understrykas att generellt verkande styrmedel – av typen koldioxidskatt – som i stort sett i alla lägen är att föredra, ofta är mycket svåra att genomföra. Det framgår tydligt av talrika förhandlingar inom både FN och EU. Utredningen har låtit företa ett antal studier i syfte att klarlägga kunskapsläget inom OECD-området kring miljö- och sociala krav i offentliga upphandlingar. En särskild studie har också genomförts med avseende på hur långtgående krav som får ställas i förhållande till EU- lagstiftningen. Även efter dessa studier kan konstateras att behovet av ytterligare forskning, analys och klargöranden är stort. Men det finns enligt utredningens uppfattning ett antal robusta insikter som följer av tillgänglig forskning. -offentlig upphandling är ett måleffektivt instrument när det gäller miljöhänsyn – det kan verksamt bidra till att uppnår miljökvalitetsmålen och generationsmålet – medan kostnadseffektiviteten är mer svårbedömd, -när generella styrmedel finns på plats, som bedöms ge god effekt, ska miljöanpassad offentlig upphandling inte användas, -upphandling är ett viktigt komplement till andra styrmedel, i synnerhet när det saknas generellt verksamma åtgärder, -livscykelkostnadsanalyser kan leda till både minskade kostnader och lägre miljöpåverkan, -offentlig upphandling kan med goda resultat användas för att bidra till att lösa eller dämpa problem på lokal och regional nivå, -miljöanpassad upphandling har en betydande innovationspotential och därmed möjlighet att främja utvecklingen av s.k. transformativa lösningar för en mer hållbar utveckling, -upphandlande myndigheter och enheter kan, under vissa förutsättningar, ta miljö- och sociala hänsyn som går längre än EU-lagstift- ningen på det aktuella området, -både internationella och svenska erfarenheter talar för att genom tänkta och välformulerade sociala krav kan göra skillnad när det gäller att bidra till samhälleliga mål som antidiskriminering, ökad respekt för grundläggande rättigheter, bättre arbetsmiljö, ökad tillgänglighet och ökad sysselsättning, samt -ökat deltagande från den ideella sektorn har ett egenvärde i så måtto att det bidrar till ökad mångfald, innovativa lösningar, ger utrymme för medborgare att kanalisera sitt engagemang och bidra till sociala mål samt exponerar samhället i stort för viktiga principer om humanitet och rättvisa. Utredningen har särskilt analyserat behovet av transformativa lösningar. Utgångspunkten är att, i en framtida värld med 9 miljarder människor, effektiviseringar inom befintlig teknik inte är tillräckliga för att möta olika typer av miljö- och resursbegränsningar. Behovet av tekniksprång, ändrade beteenden eller andra sätt att organisera verk-samheten är därför Med transformativa lösningar avses sådana lösningar som minskar energi- och resursanvändningen med jämfört med Ett tydligt exempel är att ersätta fysiska möten och resor med virtuella möten. Ett annat är att bygga nollenergihus, som under viss del av dygnet kan agera nettoleverantör till elnätet. kan vara att uppmuntra utvecklingen av produkter med ökad livslängd, till exempel genom affärsmodeller som går ut på att kunden hyr i stället för att köpa nytt. Utredningen ser en stor potential för denna typ av lösningar och menar att den offentliga sektorn har en viktig roll att spela. Med de flexiblare regler som föreslås inom upphandlingsregelverket – och det stora intresset för innovationsupphandling – framstår transforma- tiva lösningar som en spännande möjlighet. Mot denna bakgrund föreslår att -regeringen tar initiativ till ett utökat – och mer formaliserat – nordiskt samarbete kring utformning och uppföljning av miljökriterier och sociala kriterier samt upphandling av transformativa lösningar. Europeiskt samarbete bör i sammanhanget eftersträvas, -det samordnade upphandlingsstödet (alternativt ) ges ansvaret att utforma miljökravpaket för de vanligaste produktområdena. Syftet är att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att ställa och följa upp relevanta och effektiva krav. Dessa paket kan med fördel integreras med det föreslagna produktkategoristödet, -– i samråd med det samordnade upphandlingsstödet alternativt – ges ansvaret att upphandla ramavtal för effektiv uppföljning av miljökrav, -ges uppdraget att, i dialog med berörda myndigheter och marknadsaktörer, identifiera vilka behovsområden som är lämpliga för transformativa lösningar. Arbetet genomförs i samarbete med marknaden och andra myndigheter med uppgifter på innovationsområdet. Vidare ska internationellt samarbete eftersträvas, -det samordnade upphandlingsstödet alternativt ges ansvaret att utveckla vägledningar för hur livscykelkostnader kan beaktas i offentliga upphandlingar. I uppdraget ingår att framför allt identifiera – och utveckla vägledningar – för de produktområden där det är särskilt viktigt att ta hänsyn till externa kostnader. I sammanhanget är det angeläget att belysa vilka hinder som dagens budgetprinciper m.m. innebär för en ökad användning av livscykelkostnadsanalyser i offentlig upphandling, -det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret att utveckla kriterier för socialt ansvarsfull offentlig upphandling samt beskriva lämpliga uppföljningsmetoder. Särskild uppmärksamhet ska ägnas frågan hur upphandlingarna ska kunna fånga upp de mervärden som de idéburna organisationerna representerar, -det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret att utarbeta en särskild vägledning om gränsdragningen mellan upphandling och bidragsgivning, samt -direktivförslagens bestämmelser om reserverade kontrakt genomförs i och . En viktig del i utredningens uppdrag har varit att se över den nationella statistiken för den offentliga upphandlingen i . Statistiken har under närmast varit synonym med den statistik om offentlig upphandling som enligt upphandlingsdirektiven är skyldig att samla in och lämna till . Den omfattar endast en begränsad del av alla upphandlingar som genomförs, saknar regelmässigt viktiga uppgifter och är dessutom allmänt informationsfattig. Till följd av den undermåliga statistiken råder en betydande osäkerhet om hur stora summor den offentliga upphandlingen i egentligen omsätter. Vidare brister informationen om hur konkurrenssituationen på de olika upphandlingsmarknaderna ser ut. Det finns inte heller någon tillförlitlig statistik om i vilken omfattning som företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar. Det framgår heller inte i vilken utsträckning olika typer av miljökrav eller sociala krav ställs samt vilka effekter de leder till. Dessa brister gör att statistiken inte går att använda till några djupare analyser; den är närmast oanvändbar. För att kunna realisera och kontinuerligt utveckla den goda affären måste statistiken på ett helt annat sätt utgå från den svenska offentliga sektorns behov. Vilka möjligheter finns då att förbättra statistiken och statistikinsamlingen? Utredningen vill uppmärksamma två hoppingivande omständigheter. För det första pågår i stora delar av den offentliga förvaltningen en övergång till elektroniska upphandlings- och beställningsförfaranden. Detta innebär radikalt bättre förutsättningar att samla in upphandlings- och inköpsstatistik. Denna utveckling ska enligt utredningen beaktas när man överväger ett lämpligt statistikförförfarande. Det som inte är möjligt kommer att vara möjligt om en inte alltför avlägsen framtid. För det andra har den nationella upphandlingsstatistiken genom den statistikansvariga myndighetens, dvs. , försorg tydligt förbättras. En betydligt mer intressant nationell upphandlingsstatistik har tagits fram som i allt väsentligt baseras på sådan information som finns i de privata annonsdatabaserna. har därför föreslagit att den nationella upphandlingsstatistiken bör bygga på information ur upphandlingsannonser. har mot bakgrund av dessa två omständligheter dragit två slutsatser. Dels att upphandlingsstatistiken framgent huvudsakligen bör utgå från information som finns i annonser och efterannonser som upphandlande myndigheter och enheter publicerar i samband med sina respektive upphandlingar. Dels att mer detaljerad information, om framför allt upphandlingars utfall i termer av faktiska inköpsvolymer m.m., kan samlas in när de elektroniska upphandlings- och beställningssystemen är på plats hos majoriteten av de upphandlande myndigheterna och enheterna. Det är med andra ord naturligt att tänka på ett framtida statistikinsamlingsförfarande i två steg. I ett första steg föreslår därför att -den nationella upphandlingsstatistiken primärt ska baseras på information ur annonser och efterannonser. Dessa uppgifter ska samlas in för samtliga upphandlingar som genomförs enligt och . Direktupphandlingar är dock undantagna, -för upphandlingar under tröskelvärdena enligt och , införs en utvidgad annonsering och krav på efterannonsering, -annonsdatabaser, som godkänts av den statistikansvariga myndigheten, en gång ska leverera efterfrågade statistikuppgifter till den statistikansvariga myndigheten, -statistiken, när det gäller upphandlingar enligt LOV, ska baseras på annonser som publiceras på Valfrihetswebben, -en kompletterande statistikinsamling om värdet av upphandlande myndigheternas och enheters totala inköp ska göras, -fördjupade stickprovsundersökningar kontinuerligt ska genomföras för att komplettera den övriga upphandlingsstatistiken, framför allt på miljöområdet och det sociala området, samt -en nationell statistikdatabas för offentlig upphandling ska inrättas. De statistiska uppgifterna ska samlas in . Utredningen föreslår också att en permanent arbetsgrupp bildas som består av representanter för olika myndigheter och näringslivsorganisationer. Gruppen ska lämna förslag på de närmare detaljerna om vilken statistik som ska samlas in och hur insamlingen rent tekniskt ska gå till. En viktig arbetsuppgift för gruppen ska vara att följa den tekniska utvecklingen och bedöma när mer detaljerade uppgifter om bl.a. inköpsvolymer ska samlas in. Betydelsen av en höjd kompetensnivå hos dem som på olika sätt ansvarar för upphandlingsfrågor kan inte nog understrykas. Detta är bakgrunden till utredningens förslag om forskning och utbildning på akademisk nivå. Lika viktigt är dock att den statliga verksamheten för stöd och vägledning byggs ut. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och bedriver denna verksamhet, under de förutsättningar som gäller, på ett förtjänstfullt sätt. Avgörande skäl talar dock inte bara för en väsentlig breddning – vilket framgår utredningens många förslag – utan även för att verksamheten samlas under en hatt i en ny myndighet. I och med detta konstaterande stödjer inrättandet av en ny myndighet såsom föreslagits av . Motiven för att skapa en självständig myndighet är flera. Upphandlingsstödet behöver vara synligt och ledningen bör fokusera på den goda affären. Det behöver därtill anlägga ett strategiskt perspektiv och väga samman alla de olika mål och hänsyn som är aktuella i upphandlingssammanhang. Den vägledning som ges behöver vara konsekvent och trovärdig. Dagens situation, med parallellt arbetande organ som svarar för stöd och vägledning, och därtill en tillsynsmyndighet, Konkurrens- 2013/14:133 verket, som regelmässigt gör markeringar i olika tillämpningsfrågor är Bilaga 3 inte optimal. Budskapen har inte alltid varit samstämmiga vilket skapat förvirring. En ny självständig myndighet skulle vara en tydlig markering av den vikt statsmakterna ger upphandlingen och därtill naturlig med hänsyn till mångfalden av uppgifter. Utredningen anser i princip att även kriterieverksamhet bör ingå i den nya samordnade myndigheten. Motivet är att miljöfrågorna tjänar bäst på att integreras i upphandlingsprocessen i stort. Alla frågor, inklusive miljöhänsyn, ska till syvende och sist sammanvägas och resultera i en enskild upphandling. Det kräver således att miljökriterierna förhåller sig till och balanseras mot andra aspekter av den offentliga upphandlingen. Ett villkor är dock att verksamhet och de värden som byggts upp noga analyseras. Det är nämligen angeläget att den verksamhet som bedriver tillåts, med bibehållen integritet, fortsätta att utvecklas enligt de förutsättningar som gäller . Förteckning över remissinstanserna avseende slutbetänkande (SOU 2013:12) Följande remissinstanser har yttrat sig: , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvalt- ningsrätten i , , , Kommers- kollegium, Försvarsmakten, , Försvarets radio- anstalt, , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , , Social- styrelsen, Statskontoret, , Statens servicecenter, , universitet, Statis- tiska centralbyrån, Universitets- och högskolerådet, , , , Havs- och vattenmyndigheten, meteorologiska och hydrologiska institut, Kemikalieinspektionen, , , , Luft- fartsverket, , , Tillväxtanalys, , , Arbetsförmedlingen, för handikappolitisk samordning, Myndigheten för tillgängliga medier, för europapolitiska studier, Regel- rådet, Livrustkammaren och med Stiftelsen museet, Statens maritima museer, , , Bodens kommun, kommun, kommun, , , kommun, , kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, Inköp Gävle- borg, , , läns landsting, läns landsting, , Väster- läns landsting, , läns landsting, Kommuner och Landsting, SKL Kommentus, Svensk Kollektivtrafik, Svenskt Vatten, AB , , , , Teknikföretagen, , Sjukvårdsleverantörerna, Lantbrukarnas , Nätverket för Elektroniska Affärer, , SIS – Swedish , SWETIC – , Inspection and Certification, , Land- sorganisationen, , Akade- mikers , , Nätverket Småkom, , , Bransch- föreningen , , , 2013/14:133 Diakoni, Diakoni, , Coompanion, Forum för Bilaga 4 frivilligt socialt arbete, Partnerskap för utveckling av sociala företag (PUST), Famna – för idéburen vård och social omsorg, Kvinno- och , DHR – , Handikappförbunden, Lika Unika, Nätverket unga för till tillgänglighet, , , , Offentliga Inköpare, och . Därutöver har även för upphandlingssamverkan, kommun, , Förvaltningsrätten i , Temagruppen Entrepenörskap och Företagande, , Hjälpmedelsinstiutet, , Advokatfirman , Förvaltningsrätten i , , (), , , , Förvaltningsrätten i , Belysningsbranschen, , , Förvaltningsrätten i , , Swedish Medtech, Svenska Teknik och Designföretagen, , , , Advokatfirman , – allmännyttiga bostadsföretag, , , Advokatfirman , Byggindustrier, , , , , och Avfall yttrat sig. Sammanfattning av promemorian Nya regler om direktupphandling Promemorian behandlar reglerna om direktupphandling i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) samt lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). Direktupphandling definieras i lagarna som en upphandling utan krav på anbud i viss form (se 2 kap. 23 § , 2 kap. 26 § LUF och 2 kap. 31 § LUFS). Av 15 kap. 3 § andra stycket i de tre lagarna framgår att direktupphandling får användas om kontraktets värde uppgår till högst av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket () respektive 3 kap. 1 § första stycket 1 LUF och 3 kap. 1 § första stycket LUFS (). Direktupphandlingsgränsen är således i och i LUF och LUFS.