prop · H103253 · 2014-09-04 00:00:00 — Vi har i intervjuer med företrädare för två av dessa enheter frågat om de anser att det är tydligt hur domstolen kommit fram till sitt beslut. Båda enheterna lyfter fram att domskrivningen har förbättrats , både vad gäller språket och motiveringen. De mallar för domar som införts på förvaltningsrätterna med tydligare rubriker har också inneburit en förbättring. påpekar de intervjuade företrädarna för de processjuridiska enheterna att vissa domar är väldigt omfattande och detaljerade. Enheterna är också överens om att det skiljer sig mellan domare, snarare än mellan förvaltningsrätter, i hur välformulerade domarna är. LO-TCO Rättsskydd företräder klagande i processen och menar att det kan vara svårt att förstå motiveringen i domen och att domarna generellt blivit sämre , tvärtemot uppfattning. LO-TCO Rättsskydd tror att ett skäl till detta är det fokus som förvaltningsrätterna haft på att arbeta ned höga balanser. Vidare anser LO-TCO Rättsskydd att domstolarnas egna 128Intervjuer med processjuridiska enheten i respektive i (via telefon) . ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA resonemang i många fall har fått mindre utrymme i domarna, medan den beskrivande texten blivit längre.129 LO-TCO Rättsskydd menar dock att det skiljer sig mycket mellan domstolar och olika domare i detta hänseende. JO har också framfört till att domarna i förvaltningsrätterna ofta är långa, men att själva bedömningen är kort.130 5.3.4Enskilda som överklagar har inte rätt till rättshjälp Jag tycker att man ska få mer detaljerad och tätare information, till exempel vilka handlingar som har kommit in och när är att skicka in. Jag tycker att det känns som att man är beroende av att ha ett juridiskt ombud för att klara detta.131 Rättshjälp är en social skyddslagstiftning som ska hjälpa den som inte kan få rättslig hjälp på annat sätt (till exempel genom försäkring) och ges först och främst till privatpersoner. Rätten till rättshjälp regleras i rättshjälpslagen (1996:1619) och hantering av ansökningar sker hos Rättshjälpsmyndigheten.132 uppger i en intervju med att det är vanligt att sökande i framför allt socialförsäkringsärenden hör av sig och vill ha rättshjälp, trots att de sällan är berättigade till det. Enligt beviljades 1 400 ansökningar om rättshjälp . Av dessa rörde 18 socialförsäkringsärenden. Av de enskilda som ringer och e-postar frågor till uppskattar myndigheten att rör förvaltningsrättsärenden, företrädesvis socialförsäkringsärenden.133 Det finns enligt myndigheten ett mörkertal kring behovet av rättshjälp, och frågan är större än vad man kan mäta.134 Som fackligt ansluten finns vissa möjligheter att få rättslig hjälp i exempelvis socialförsäkringsärenden genom framför allt LO-TCO Rättsskydd.135 LO- TCO Rättsskydd menar att det är betydligt svårare för en enskild att klara överklagandeprocessen själv sedan det blev en tvåpartsprocess. processer förs dessutom av jurister vilket bidrar till en obalans, menar LO-TCO Rättsskydd.136 129Intervju med LO-TCO Rättsskydd . 130Intervju med tjänstemän vid JO . 131Citat från de öppna svaren i telefonintervjuundersökning. 132Om ärendet redan påbörjats i en domstol, ska ansökan ske direkt till domstolen. Vid avslag på ansökan om rättshjälp kan man överklaga till , vars beslut är slutgiltigt och inte kan överklagas. 133Det finns ingen samlad statistik över frågor som inkommer till myndigheten. 135LO-TCO Rättsskydd är ett aktiebolag som ägs av och . 136Intervju med LO-TCO Rättsskydd . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN I intervjuundersökning uppgav nära en tredjedel i gruppen med socialförsäkringsmål, 97 personer, att de haft ett ombud. Av dessa hade 51 haft ett juridiskt ombud. Regeringen gjorde i propositionen till rättshjälpslagen bedömningen att förvaltningsdomstolarnas materiella processledning och utredningsansvar medförde att biträdesbehovet inte var detsamma som i mål vid allmän domstol.137 har dock i en utvärdering av rättshjälpslagen 2009 framfört att det kan finnas anledning att se över behovet av rättshjälp på det förvaltningsrättsliga området.138 5.4Domstolsverkets allmänna information har brister Eftersom informationen till den klagande är så knapphändig under handläggningen av målet i förvaltningsrätt, är det särskilt viktigt att information som ges via framför allt webbplatsen är så tydlig och korrekt som möjligt. Ansvaret för information till enskilda är delat mellan och förvaltningsrätterna. ansvarar för information till den breda allmänheten och de informationskanaler som använder är framför allt Domstolars webbplats samt den lanserade applikationen för smarta telefoner och läsplattor Domstolsguiden (app). Tryckt material tas fram i mycket liten utsträckning.139 har granskat den information som finns på webbplatsen och 5.4.1Informationen leder delvis fel Det framgår av informationen på både webbplatsen och i appen att handläggningen i förvaltningsrätt i huvudsak är skriftlig. Däremot ges en bild av hur den skriftliga handläggningen går till som enligt riskerar att missleda den klagande. I ingressen på webbplatsens sida med information om hur ett mål i förvaltningsrätt avgörs står att förvaltningsrätten sänder ditt överklagande vidare, tillsammans med andra handlingar i ärendet, till motparten.140 I appen skriver att förvaltningsrätten i de flesta fall skickar överklagandet och handlingar till den myndighet som tog beslutet. 1996/97:9. 138Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag (DV 2009:2). 140http:///Myndighetsbeslut/Sa-avgors-mal-i-forvaltningsratten/Skriftlig- handlaggning/, . ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Informationen som ges om den inledande fasen i handläggningen stämmer inte överens med hur processen går till för de måltyper som har granskat, och som utgör en stor andel av målen i förvaltningsrätterna. Enligt den aktstudie som genomfört som redovisas i kapitel 4, är det stor variation i hur stor utsträckning förvaltningsrätterna väljer att kommunicera med den myndighet som fattat grundbeslutet. Det varierar också vilken part domstolen väljer att kommunicera med. Informationen på webbplatsen sakgranskas enligt uppgift två gånger per år.141 Texterna till appen har tagits fram av . En referensgrupp med företrädare från bland annat förvaltningsrätterna fick sedan möjlighet att komma med synpunkter på texten. Texterna granskades även av jurister på Domstolsverket.142 5.4.2 Efterfrågan på information på andra språk Information på Domstolars webbplats finns på engelska och på några av de nationella minoritetsspråken.143 Några förvaltningsrätter har i granskningen tagit upp att det saknas information på andra språk, både på webbplatsen, i informationsblad samt i de mallar som finns i intryck från både aktstudie och telefonintervjuundersökning är att det finns ett stort behov av information även på andra språk. Många av dem som överklagar har ett annat modersmål än svenska. har inte tagit ställning till om det behövs information på ytterligare språk. Verket menar att det är en resurs- och prioriteringsfråga.144 5.5Sveriges Domstolar har påbörjat ett arbete om bemötandefrågor Inom Domstolar pågår ett särskilt arbete om information och bemötande gentemot enskild, som i huvudsak bygger på förslagen i den så kallade (se kap 2 för mer information om utredningen). Regeringen har gett i uppdrag att ge stöd till domstolarna att ta fram strategier för bemötande, utformning av domar och mediekontakter. Domstolarna har i uppdrag att ta fram policydokument 142E-brev från med information om appen daterat . 143Information finns på minoritetsspråken finska, tornedalsfinska och samiska. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN och bemötandestrategier som ska redovisas till senast den 31 december 2014.145 Domstolarna har med hjälp av tagit fram två strategier med tillhörande handlingsplaner för bemötande respektive utformning av domar och beslut.146 har också tillsammans med domstolarna tagit fram handböcker för hur ett systematiskt arbete med bemötande och domskrivning enligt handlingsplanerna kan läggas upp och bedrivas. Ett av målen med bemötandestrategin är att alla som deltar i en domstolsprocess ska veta vad som förväntas av dem och känna till domstolens roll och samhällsuppgift. Ett av målen i strategin för utformning av domar och beslut är att de som läser en dom eller ett beslut ska förstå språket, hitta i texten och begripa domstolens resonemang. Av strategierna framgår bland annat ansvarsfördelningen mellan domstolarna (uppdelat på domstolschefen och medarbetarna) och . Handlingsplanerna beskriver bland annat de aktiviteter som ska genomföras fram , varav några ligger på domstolarna och några ligger på . Till exempel har domstolarna åtagit sig att genomföra brukarundersökningar och att se över domar och beslut när det gäller språklig utformning och juridisk argumentation. Enligt har tio av tolv förvaltningsrätter genomfört någon typ av brukarundersökning. Den metod som förvaltningsrätterna i huvudsak har använt i sina brukarundersökningar är att kontakta presumtiva respondenter i samband med muntlig förhandling. Domstolarna ska återrapportera resultatet av brukarundersökningarna och därefter ska sammanställa och sprida resultatet.147 145Uppdrag till angående strategier för Domstolars arbete med vissa förtroendefrågor (Ju2008/10177/DOM). 146Bemötandestrategi för Domstolar; Handlingsplan för genomförande av Domstolars bemötandestrategi; Strategi för utformning av domar och beslut i Domstolar; Handlingsplan för genomförande av Domstolars strategi för utformning av domar och beslut. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Enskilda får information om bland annat processen och beräknad handläggningstid i samband med omprövning av sitt ärende under handläggningen på och i kommunen. Det ges lite information till klagande i samband med processen i förvaltningsrätten. De klagande upplever framför allt att det var svårt att får reda för det egna ärendet. Flera tyckte dessutom att det var svårt att få reda på i vilken förvaltningsrätt ärendet handlades och vad som förväntades av den klagande. Brister i information gör det svårare för en enskild att förstå hur processen i förvaltningsrätt går till och sin egen roll i processen. Över hälften av intervjupersonerna i undersökning har svarat att det tog att få en dom. Många klagande uppger att de hade en reducerad försörjning då målets handläggning pågick. Försörjningen skedde genom att den klagande fick ta av sina besparingar, låna pengar eller bli försörjd av någon anhörig. Förvaltningsrätterna verkar delvis medvetna om att informationen brister. Den allmänna informationen som ges via webbplats om processen i förvaltningsrätt leder delvis fel. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 6Styrning och stöd för en effektiv handläggning Domstolarna har enligt regeringsformen en självständig ställning. Förvaltningsrätterna styrs i huvudsak genom lag och förordning. Regeringens budgettilldelning sker genom ramanslag till Domstolar, och fördelningen till respektive domstol görs sedan av . Regeringens styrning av förvaltningsrätterna sker också genom det verksamhetsmål för handläggningstider som slås fast i regleringsbrevet. 6.1Regeringens verksamhetsmål styr i begränsad utsträckning Av regleringsbrevet framgår att regeringens övergripande mål för domstolarna är att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Verksamhetsmålet är att av målen i förvaltningsrätterna ska ta högst att avgöra.148 Detta verksamhetsmål har funnits sedan 2007.149 Respektive förvaltningsrätt ska i samråd med också sätta egna verksamhetsmål i enlighet med den mallstruktur som fastställer. Utöver verksamhetsmål om handläggningstid finns inte några övriga återrapporteringskrav för förvaltningsrätterna. var verksamhetsmålen betydligt flera, dels för flera måltyper och dels på fler variabler.150 fick 2004 i uppdrag av regeringen att lämna förslag till hur verksamhetsmålen för domstolarna bör vara utformade för att bli mer överskådliga och lättillämpade. 148Regleringsbreven för budgetåren 2013 och 2014 avseende Domstolar. Verksamhetsmålet gäller inte förturs- och migrationsmål. 149Verksamhetsmålet för handläggningstiden i förvaltningsrätt var något annorlunda formulerat –2012. var verksamhetsmålet att huvuddelen av målen inte bör ta än att avgöra. I regleringsbreven för budgetåren 2011–2012 ändrades bör till ska. När har redovisat måluppfyllelsen i årsredovisning så har tolkningen av respektive års skrivningar emellertid varit densamma som uttrycks i de senaste regleringsbreven, nämligen att av målen i förvaltningsrätt ska ta högst att avgöra. 150Uppdelningen för verksamhetsmål för olika måltyper gällde bland annat skattemål, socialförsäkringsmål och övriga mål. Målsättningarna för respektive måltyp gällde medianålder för avgjorda mål (månader), total balans, balanserade mål äldre än och balanserade mål äldre än . (Se Regleringsbrev för avseende och övriga myndigheter inom domstolsväsendet, m.m.) ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA att regeringen borde fastställa långsiktiga verksamhetsmål och att det skulle vara upp till varje domstol att sätta årliga verksamhetsmål. I likhet med de verksamhetsmål som då rådde föreslog en uppdelning av verksamhetsmålet för målgrupperna skattemål, socialförsäkringsmål, biståndsmål och övriga mål. Enligt förslaget skulle verksamhetsmålen vara uppdelade i andel avgjorda mål för 50, av målen.151 Regeringen valde dock att inte differentiera målet såsom hade föreslagit, utan endast ha ett övergripande verksamhetsmål för samtliga måltyper. 6.1.1Förvaltningsrätterna uppfattar inte att regeringens verksamhetsmål styr på ett ändamålsenligt sätt Enligt är uppfyllelsen av verksamhetsmålet regelbundet uppe för diskussion med regeringen. Regeringen vill veta om det finns synpunkter på målet. uppfattning är dock att verksamhetsmålet är möjligt att nå.152 har i granskningen frågat ledningen för de sex förvaltningsrätter som ingått i aktstudien, om deras syn på regeringens verksamhetsmål. av de sex förvaltningsrätterna har synpunkter på målet och menar att det inte styr på ett ändamålsenligt sätt. Till viss del skiljer sig uppfattningen om verksamhetsmålet åt, beroende på om förvaltningsrätten har uppnått målet eller ligger längre ifrån målet. En av förvaltningsrätterna menar att verksamhetsmålet säger för lite om hur förvaltningsrätterna fångar upp de äldsta målen. För att få en mer korrekt bild av dessa kunde verksamhetsmålet i stället kunna gälla för av målen i stället för som , och eventuellt kombineras med mål för median. Ett sådant mål ger en mer rättvisande bild av det faktiska resultatet, menar denna förvaltningsrätt. En annan förvaltningsrätt är inne på samma spår, det vill säga att det inte räcker att enbart ha mål om handläggningstider. För att processen ska effektiviseras borde målet om handläggningstider kombineras med verksamhetsmål om målens ålder. Två av förvaltningsrätterna menar att det inte finns tillräckliga resurser på domstolen för att nå verksamhetsmålet. En av dessa samt en annan förvaltningsrätt säger att de inte ser verksamhetsmålet som särskilt styrande för den egna verksamheten, utan att målet mer ska ses som en vision och ska tas med en viss nypa salt. Några av förvaltningsrätterna menar vidare att verksamhetsmålet borde kunna differentieras för de olika måltyperna, det vill säga att det sätts olika mål för handläggningstiden för olika måltyper. En förvaltningsrätt framhåller att måltyper är olika krävande och att det därför vore bra att verksamhetsmålet bröts ned på 151Nya verksamhetsmål för domstolarna, diarienummer 500-2004, . 152Intervju med generaldirektören för . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Samma förvaltningsrätt menar att det också skulle kunna finnas ett mål för hur det ska få ta att avsluta ett mål från det att det bedömts vara klart för avgörande. En annan förvaltningsrätt menar också att verksamhetsmålet borde differentieras, och då för skattemål, socialförsäkringsmål och biståndsmål. Denna förvaltningsrätt konstaterar att förvaltningsrätterna redan har interna målsättningar för dessa måltyper. Ytterligare en annan förvaltningsrätt är tveksam till att regeringen skulle kunna sätta bra verksamhetsmål för enskilda måltyper, men att det i så fall skulle kunna gälla socialförsäkringsmålen. Flera förvaltningsrätter har framfört att de anser att de interna målen, som ytterst bestäms av domstolen själv, är mer styrande än regeringens verksamhetsmål. 6.2Regeringen gör endast en samlad bedömning av domstolarnas resultat Regeringen uttalar sig i budgetpropositionen i första hand om den samlade bedömningen av resultatet för den dömande verksamheten (som inkluderar samtliga domstolsslag). Regeringen skriver att resultatet för den dömande verksamheten har förbättrats och hänvisar till att handläggningstiderna och överbalanserna har minskat samt att produktiviteten ökat jämfört med . Några tydliga orsaker pekas inte ut, utan regeringen menar att resultatet troligen beror på ett antal faktorer, bland annat effektivare arbetsformer, ökade resurser och att ett flertal reformer medfört förbättrade förutsättningar för domstolarna.153 Regeringen konstaterar att arbetet inom Domstolar med att hitta effektiva arbetssätt måste fortsätta och att detta också kräver ändrade förutsättningar, bland annat för det processrättsliga regelverket. Regeringen tar i samband med detta upp att förvaltningsprocessen har moderniserats och effektiviserats till följd av propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess och att det pågår en utredning som ska ta fram ytterligare förslag för att effektivisera förvaltningsprocessen.154 6.2.1Handläggningstider tas upp på en övergripande nivå Regeringen gör inte några riktade insatser gentemot enskilda domstolar, men regeringen tycker att det är viktigt – inte minst för enskilda medborgare – att målen avgörs inom rimlig tid. De stora variationerna i förvaltningsrätternas handläggningstider menar företrädare för beror på att 2013/14:1, utgiftsområde 4, s 39f. 154Läs mer om dessa i kapitel 2. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA det har varit olika stora förändringar för olika förvaltningsrätter kopplat till förvaltningsrättsreformen och att de olika resultaten ska tolkas utifrån detta.155 Under regeringens formella resultatdialoger med lyfts bland annat särskilda problem upp. Skillnaderna i handläggningstiderna mellan de olika förvaltningsrätterna diskuteras dock som regel inte specifikt i resultatdialogen, enligt generaldirektören för Domstolsverket.156 6.3Domstolsverket fördelar resurserna och ska stödja förvaltningsrätterna uppgift är enligt instruktionen att ge administrativt stöd och service åt domstolarna. ska i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt.157 Verket ska också skapa en ändamålsenlig resursfördelning, vara drivande och stödjande i domstolarnas utvecklings- och kvalitetsarbete, arbeta för ökad information om domstolarnas verksamhet samt arbeta för en god samverkan både mellan domstolarna och mellan domstolar och andra berörda myndigheter. Av instruktionen framgår även att i sitt arbete ska ta hänsyn till domstolarnas självständighet enligt regeringsformen. 6.3.1Tillfälliga resursförstärkningar för att uppnå verksamhetsmålet Ramanslaget till Domstolar höjdes 2013 med till totalt . Anledningen var att regeringen såg ett behov av ökade resurser till domstolarna, för att dessa skulle kunna hantera det stora antalet inkommande mål och ärenden med bibehållen hög kvalitet och effektivitet.158 höjdes ramanslaget med ytterligare 6 miljoner kronor.159 Enligt har regeringen gett domstolarna långsiktiga ekonomiska förutsättningar. Det finns även en möjlighet att äska mer pengar om behovet skulle uppstå.160 fördelning av resurser till respektive domstol sker genom en resursfördelningsmodell som tagit fram. ger också bland annat pengar till särskilda balansavarbetningsinsatser i form 156Intervju med generaldirektören för . 157Förordning (2007:1073) med instruktion för . 158Budgetpropositionen , utgiftsområde 4. 159Budgetpropositionen , utgiftsområde 4. 160Intervju med generaldirektören för . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN av extra resurser till vissa förvaltningsrätter. har också en förstärkningsstyrka bestående av domare som vid behov kan tjänstgöra vid en domstol. Resursfördelningsmodellen ska säkra en rättvis fördelning resursfördelningsmodell bygger på de senaste två årens måltillströmning till förvaltningsrätterna.161 tar också fram nyckeltal för viktning av olika måltyper, för att i fördelningen av resurser kunna ta hänsyn till att olika förvaltningsrätter har olika målmix. Viktningen tas fram genom att respektive förvaltningsrätt tidredovisar enligt ett rullande schema. uppdaterar viktningen samt tar ett snitt av de två senaste årens mätningar, för att få fram nyckeltalen.162 Av de förvaltningsrätter som intervjuat är det bara en som har framfört synpunkter på resursfördelningsmodellen och viktningen av mål. Denna förvaltningsrätt menar att modellen inte riktigt fångar målmixen vid domstolen och att resursfördelningen därför inte återspeglar domstolens behov. genomför resultatdialoger med varje förvaltningsrätt . I dialogmötena tar enligt uppgift alltid upp hur förvaltningsrätterna ligger till i jämförelse med övriga förvaltningsrätter. När resurser ska fördelas inleds denna process med en så kallad analysvecka där man sammanställer behoven för respektive förvaltningsrätt utifrån olika faktorer, till exempel måltillströmning, balanser, arbetssituation och sjukfrånvaro. Förslag till fördelning tas fram och återkopplas till förvaltningsrätterna. Enligt brukar dessa dialogmöten gå bra och verket brukar få acceptans för sina förslag.163 Resursfördelningen har setts över En utredare har på uppdrag av , genomfört en översyn av resursfördelningen mellan olika domstolskategorier. presenterades syftade till att bedöma om resurserna var rättvist och ändamålsenligt fördelade mellan dessa kategorier. I rapporten föreslås en relativ omfördelning som för förvaltningsrätternas del innebär att de successivt bör avkrävas på den potentiella besparing som förvaltningsrättsreformen skulle innebära. Utredaren menade dock att potentialen kan vara olika stor för olika förvaltningsrätter.164 164Översyn av resursfördelningen mellan olika domstolskategorier, Domstolar och Budgetunderlag 2014-2016, Domstolar. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA arbetar numera efter utredarens förslag om en successivt ändrad resursfördelning. Det innebär att det pågår en omfördelning mellan domstolskategorierna så att förvaltningsrätterna får mindre resurser relativt sett. Detta har dock än så länge inte inneburit att förvaltningsrätterna fått mindre resurser i absoluta tal, eftersom förvaltningsrätterna fick ett nettotillskott 2013.165 Som framgår av tabell 6.1 så har vissa förvaltningsrätter fått utökade resurser medan andra fått en minskad budget. Tabell 6.1 Budgetfördelning för förvaltningsrätterna 2012–2014, belopp i tusental kronor Not: Budgetramen är exklusive ingående överföringsbelopp 165 Intervju med . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Balansavarbetningsinsatser för att uppnå verksamhetsmålet Av tabell 6.1 ovan framgår att en del av domstolens budgetram utgörs av engångsbelopp. I engångsbelopp ingår framför allt så kallade balansavarbetningsinsatser, men engångsbelopp kan också ges för anställning av personal för eller i samband med ett stort mål. delades ut i balansavarbetningsmedel och 2014 delades ut.166 För att få del av balansavarbetningsmedel måste förvaltningsrätten ansöka om detta till .