prop · H10398 · 2014-01-01 00:00:00 — Redovisningen avser: (i) skatteutgifter som utgör medel inom specifika utgiftsområden, (ii) skattetekniskt motiverade skatteutgifter och (iii) samtliga skatteutgifter. Icke saldopåverkande skatteutgifter ingår inte i sammanställningen. Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag m.m. Notera: Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter markerade med *anges som procent av de totala skatteintäkterna för samtliga skatteslag. Icke saldopåverkande skatteutgifter (skattefria transfereringar) ingår ej i sammanställningen. Procentandelarna i tabell 1.2 bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatteutgifterna av olika skäl inte är fullständig. Bl.a. är dataunderlaget i vissa fall bristfälligt. Tabellen ger dock en översiktlig helhetsbild av skatteutgifternas relativa betydelse. I tabell 1.2, rad 1–6 och 9–11, anges skatteutgifter och skattesanktioner i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag. Skattereduktioner och krediteringar på skattekonto, rad 7–8, ges i procent av de totala skatteintäkterna. Slutligen, på rad 12 redovisas samtliga skatteutgifter och skattesanktioner i procent av de totala skatteintäkterna. I tabell 1.2 är skatteutgifterna fördelade på de inkomsttitlar som används i den ekonomiska vårpropositionen. Posten direkt skatt på arbete (rad 1) motsvarar posterna skatt på inkomst av tjänst och skatt på inkomst av näringsverksamhet för enskilda näringsidkare m.fl. i tabell 1.1 ovan. skatt på företagsvinster (rad 4) motsvarar posten skatt på inkomst av näringsverksamhet för aktiebolag m.fl. i tabell 1.1. För de specifika utgiftsområdena uppgår samtliga skatteutgifter och skattesanktioner till av de totala skatteintäkterna. Motsvarande andel för de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna och skattesanktionerna är . Samtliga saldopåverkande skatteutgifter och skattesanktioner summerar till av de totala skatteintäkterna. Skatt på kapital och punktskatter har de högsta procentuella andelarna skatteutgifter av samtliga skatteslag. Det är främst den relativt låga beskattningen av avkastning och kapitalvinst på egna hem samt den skattekredit som uppstår vid värdeförändring på eget hem och bostadsrätt som förklarar den höga andelen skatteutgifter av skatt på kapitalinkomster. Skatteutgifter för punktskatter som är knutna till specifika utgiftsområden uppgår till av punktskatteintäkterna medan de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna uppgår till av punktskatteintäkterna. I detta avsnitt anges vilka skatteutgifter som tillkommit sedan föregående år. Andra förändringar av större betydelse tas också upp. Därtill, i avsnitt 1.5.2, kommenteras de största skatteutgifterna inom respektive skatteslag. I årets skrivelse har några skatteutgifter tillkommit. infördes ett investeraravdrag för fysiska personers investeringar i mindre företag (se skatteutgift D14) och den 1/1 infördes ett avdrag vid beräkningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling (se skatteutgift F7). infördes även investeringssparkontot (skatteutgift D12) samt en begränsning för tjänstebeskattning av utdelning på kvalificerade andelar (skatteutgift A4). Mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster sänktes . Årets skrivelse innehåller en analys av reformen och huruvida den har bidragit till ökad samhällsekonomisk effektivitet. För förväntas de totala saldopåverkande skatteutgifterna uppgå till . När det gäller skattesanktioner förväntas dessa uppgå till . Uppgifter om den samlade omfattningen bör dock, av skäl som anförts i avsnitt 1.4 ovan, tolkas med försiktighet. Den största skatteutgiften inom tjänsteinkomstbeskattningen är avdrag för resor till och från arbetet, som för beräknas uppgå till ca . Den största skatteutgiften inom kapitalinkomstbeskattningen är avkastning på eget hem. För bedöms skatteutgiften uppgå till . Indirekt skatt på förvärvsinkomster Bland de skatteutgifter som rör socialavgifter är nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång inte har fyllt den största. beräknas skatteutgiften uppgå till . Den största skatteutgiften inom mervärdesskatteområdet uppstår genom den reducerade skattesatsen för livsmedel. beräknas denna skatteutgift uppgå till . Inom punktskatteområdet ger nedsatt energiskatt för elförbrukning inom industrin upphov till skatteutgifter motsvarande . En skattereduktion minskar den slutliga skatten genom avräkning mot statlig inkomstskatt, inkomstskatt, inkomst av näringsverksamhet, statlig fastighetsskatt och fastighetsavgift. Skattereduktionerna beräknas sammanlagt uppgå till Den enskilt största skatteutgiften är skattereduktion för ROT-arbeten som beräknas uppgå till . Det finns stöd som efter beviljande tillgodoförs mottagaren genom kreditering på skattekontot. Den största skatteutgiften avser stöd för nystartsjobb vilken beräknas uppgå till . Den största enskilda skattesanktionen uppgår till och avser socialavgifter på icke förmånsgrundande ersättningar för arbete. De icke saldopåverkande skatteutgifter som redovisas här beräknas för uppgå till . 2 Skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet om enhetlig beskattning innebär att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. Det kan medföra att alla avvikelser, oavsett syfte, tolkas som samhällsekonomiskt ineffektiva skatteutgifter. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. I avsnitt 2.2 beskrivs vad som menas med begreppet samhällsekonomisk effektivitet. Vidare diskuteras möjligheterna att bedöma olika skatteutgifter utifrån deras bidrag till samhällsekonomisk effektivitet. I avsnitt 2.3 ges en kort sammanfattning av tidigare års analyser av enskilda skatteutgifter. I avsnitt 2.4 analyseras den nedsatta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster. Det kan därför vara samhällsekonomiskt motiverat med avvikelser från enhetlig beskattning om de förbättrar effektiviteten och därmed välfärden i samhället. Enhetlig beskattning leder i dessa fall till en välfärdsförlust. En viktig fråga är således om en skatteutgift kan anses förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och därmed välfärden. Hur en skatteutgift påverkar välfärden är beroende på vilken värdegrund – t.ex. vilken vikt som läggs på fördelningen av tillgångar – bedömningen utgår från. En vanligt förekommande förenkling är att en åtgärd antas leda till ökad välfärd om vinsterna för dem som vinner på en regelförändring kan kompensera förlusterna för dem som förlorar på den. Vinnarna av en skatteutgift är typiskt de som agerar på den aktuella marknaden, tillhör målgruppen för åtgärden eller påverkas av den externa effekt som internaliseras. Förlorarna kan vara svåra 2.2Samhällsekonomisk effektivitet att identifiera då effekterna av en förändrad Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används för att skapa så hög välfärd i samhället som möjligt. Marknadsmisslyckanden, i form av exempelvis externa effekter – när en ekonomisk transaktion påverkar en tredje part – och skattekilar mellan konsument- och producentpriser, snedvrider resursallokeringen i samhället. Snedvridningen leder till en ineffektiv resursallokering – så kallade dödviktsförluster uppstår. En annan resursallokering skulle kunna leda till förbättrad samhällsekonomisk resursallokering kan vara vitt spridda i ekonomin. Förutom den offentliga sektorn, som förlorar skatteintäkter, är de troliga förlorarna de som agerar på närliggande marknader, tillhör en likartad eller konkurrerande målgrupp eller bidrar till den externa effekten. Det demokratiska beslutssystemet måste värdera förändringen och anse att den nya fördelningen är acceptabel. Utifrån ekonomisk teori identifieras ett antal indikatorer på hur en skatteutgift kan förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten. Dessa indikatorer är att: dödviktsförluster, dvs. snedvridning av resursallokeringen, minskar, eller negativa (positiva) externa effekter minskar (ökar). Även om det vore önskvärt att göra en kvantitativ bedömning av en skatteutgifts bidrag till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet är detta oftast inte praktiskt möjligt då det ställer stora krav på data och metod. En kvalitativ bedömning går dock ofta att göra. 2.3Tidigare års analyser av enskilda skatteutgifter Tidigare års redovisning av skatteutgifter har innehållit analyser av nedsättningen av socialavgifter för unga (2010), nedsättningar av koldioxidskatten (2010 och 2011) samt nedsättningar vad gäller energiskatten på drivmedel avsedda för vägtransporter (2013). Dessa sammanfattas nedan. 2.3.1Nedsättning av socialavgifter för unga Socialavgifter skapar en skattekil som utgörs av skillnaden mellan det som arbetsgivaren betalar för arbete och den ersättning som arbetstagaren får. Detta medför dödviktsförluster och därmed uppstår en välfärdsförlust. Det medför också att färre personer arbetar än som skulle vara fallet utan avgifter. En nedsättning av socialavgifter för unga minskar skattekilen på ungas arbete. På kort sikt leder detta sannolikt till att fler ungdomar anställs och att resurser överförs till arbetsgivarna då de betalar mindre sociala avgifter. På lång sikt kan det antas att resurserna förs över till ungdomarna då nedsättningen leder till att ungas löner justeras upp. Unga är ofta mer känsliga för löneförändringar än en genomsnittlig arbetstagare. Detta medför att arbetsutbudet kan förväntas öka mer bland unga än för andra åldersgrupper vid lika stora löneökningar. Nedsättningen av socialavgifter för unga kan således förbättra den samhällsekonomiska Det finns dock även motverkande effekter. Till exempel minskar den offentliga sektorns skatteintäkter och de möjliga mottagarna av dessa skatteintäkter i form av exempelvis transfereringar förlorar på nedsättningen. Vidare ökar kostnaden för äldre arbetskraft relativt ung arbetskraft, vilket kan leda till undanträngning av äldre arbetskraft. Sammantaget kan nedsättningen av socialavgifter för unga öka den samhällsekonomiska effektiviteten. Indikatorer på detta är att dödviktsförlusterna på arbetsmarknaden för unga minskar och att sysselsättning och realinkomst kan öka om undanträngningen av äldre arbetskraft inte är för stor. 2.3.2Skatteutgifter relaterade till koldioxidskatten Den svenska koldioxidskatten utgår från en generell nivå som bestäms av värdering av minskade koldioxidutsläpp från den svenska hushålls- och servicesektorn. Koldioxidskatten bör, ur kostnadseffektivitetssynpunkt, vara neutral mellan olika fossila bränslen och i allt väsentligt heltäckande, så att varje kilogram koldioxid kostar lika mycket att släppa ut oberoende av bränsle och hur bränslet används. Skillnader i koldioxidskatt mellan olika användare kan dock vara samhällsekonomiskt motiverat. Ett första motiv är om det finns risk för koldioxidläckage. Koldioxidläckage uppstår när utsläppen flyttar till länder som inte är bundna av utsläppsreduktioner genom internationella åtaganden. Grovt sett kan bränsleförbrukning från hushålls- och servicesektorn inte flytta, medan bränsleförbrukning inom industrin riskerar att flytta på ett sådant sätt att koldioxidläckage kan uppstå. Ett andra motiv är om koldioxidutsläppen prissätts via andra styrmedel såsom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Utsläpp av koldioxid från svenska anläggningar som ingår i handelssystemet regleras på EU-nivå och bör därför i princip inte bli föremål för tillkommande nationella ekonomiska styrmedel avseende koldioxidutsläpp. Den slopade koldioxidskatten för industrianläggningar inom handelssystemet och för kraft- värmeanläggningar 2013 betraktas därför inte som en skatteutgift. av de totala koldioxidutsläppen utanför handelssystemet är helt befriade från koldioxidskatt. Bland de koldioxidskattebefriade utsläppen återfinns de som kommer från bandrift, inrikes sjöfart och råvarubränslen samt avfallsförbränning. Skälen till att inte beskatta dessa är en kombination av samhällsekonomiska och EU-rättsliga motiv. Enligt energiskattedirektivet, dvs. den lagstiftning på EU-nivå som reglerar medlemsstaternas beskattning av energiprodukter, är huvudlinjen att yrkesmässig inrikes sjöfart och fiske inte beskattas. Dessutom riskerar en beskattning i ett land medföra att skattefri bunkerolja tankas i andra länder, vilket minskar möjligheten till en samhällsekonomiskt effektiv beskattning av dieselbränsle inom sjöfarten. Unionsrätten medger skattebefrielse för bandrift (tåg eller annat spårbundet färdmedel). Råvarubränslen omfattas redan till en övervägande del av handelssystemet. När koldioxidutsläpp från avfallsförbränning till största delen omfattas av handelssystemet innebär det att dessa koldioxidutsläpp prissätts där. Det finns därmed inget samhällsekonomiskt skäl till att därutöver ha koldioxidskatt på dessa utsläpp. Sammanfattningsvis kan vissa skatteutgifter på koldioxidskatteområdet vara samhällsekonomiskt motiverade. Så länge som den generella och internationellt sett höga koldioxidskattenivån i används som norm bör viss försiktighet beträffande ytterligare minskade nedsättningar iakttas i syfte att inte riskera ett stort koldioxidläckage. 2.3.3Skatteutgifter relaterade till energiskatten på drivmedel avsedda för vägtransporter Energiskatten tar sikte på att beskatta energianvändningen och utgångspunkten är därför att all energianvändning ska beskattas. Om energiskatten ska främja målet för effektivare energianvändning bör energiskatten i princip tas ut på all energi på ett likformigt sätt (prop. 2009/10:41; bet. 2009/10:SkU21, rskr. 2009/10:122) och i proportion till bränslenas energiinnehåll. för energiskatt skiljer sig åt mellan el, uppvärmningsbränslen och drivmedel, se tabell 1.1. Energiskattenormen för drivmedel är högre än den för uppvärmning eftersom den också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, bullerstörningar och olyckor. Energiskatten på bensin (miljöklass 1) utgör för drivmedel och motsvarar per kWh (3,per liter) 2013. I redovisningen av skatteutgifter återfinns tre skatteutgifter för drivmedel där bensin utgör jämförelsenorm och som används för vägtransporter1: Energiskatt på diesel i motordrivna fordon (I1), som uppgår till 7,83 mdkr 2013. Energiskattebefrielse för naturgas och gasol som drivmedel (I2), som uppgår till 0,22 mdkr 2013. Energiskattebefrielse för biodrivmedel (I3), som uppgår till 1,99 mdkr 2013. Energiskatten på diesel motsvarar per kWh (1,per liter) 2013. På grund av den lägre beskattningen av diesel jämfört med bensin beskattas dieseldrivna fordon med en högre fordonsskatt. Energiskatten för diesel har också höjts i flera omgångar. Regeringen har i prop. 2009/10:41 uttalat att det är önskvärt att utvecklingen går i riktningen mot att lägga om beskattningen av drivmedel till en energiskatt efter energiinnehåll. Regeringen bedömde dock i denna proposition att det inte var rimligt att höja energiskatten på diesel till energiskattenivån för bensin. Med en sådan skattehöjning skulle incitamenten för den tunga trafiken att tanka diesel i andra länder med lägre skatt, s.k. ekonomitankning, bli betydande (prop. 2009/10:41, s. 157). För naturgas och gasol som drivmedel innebär skatteutgiften att energiskatten, 1 Ytterligare skatteutgifter som har bensin som jämförelsenorm är Energiskattebefrielse för elförbrukning vid bandrift (I4); Energiskattebefrielse för bränsleförbrukning vid bandrift (I5); Energiskattebefrielse på bränsle för inrikes sjöfart (I6); Energiskattebefrielse på bränsle för inrikes luftfart (I7). Skattebasen för dessa uppgår till drygt . liksom för biogas, är nedsatt till noll. (beslut innebar dock att skatteskillnaden mellan naturgas och biogas ökade genom att koldioxidskatten höjdes för naturgas och gasol i tre steg för att 2015 uppgå till den generella nivån.) Skatteutgiften för biodrivmedel utgörs av den nedsatta energiskatten. För att stimulera användandet av biodrivmedel befriades biodrivmedel från energiskatt (och även koldioxidskatt) 1995. Skattebefrielse innebär ett statligt stöd, vilket enligt endast får ges om det är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till ändamålet med skattebefrielsen. innebär alltså att skattebefrielse för biodrivmedel inte får medföra överkompensation. För att minska risken för att skattebefrielsen innebär otillåtet statsstöd infördes en låg energiskatt på låginblandad etanol i bensin och låginblandad FAME (samlingsnamn för fettsyrametylestrar) i diesel. Begränsningen av omfattningen av skattebefrielserna för vissa hållbara biodrivmedel innebär att risken för otillåtet statsstöd minskar. Detta innebär också en breddning av basen för när energiskatt tas ut. har genom budgetpropositionen (prop. 2013/14:1) beslutat att ett kvotpliktssystem bör införas för att säkerställa låginblandade volymer av biodrivmedel på marknaden. En framtida beskattning av biodrivmedel bör utformas så att den följer beskattningssystemets natur och logik och därigenom är förenlig med unionsrätten då den kan anses utgöra statsstöd. Detta innebär att energiskatt bör tas ut efter energiinnehåll på de biodrivmedel som ingår i bensin och diesel, så kallad låginblandning (prop. 2012/13:1, volym 1, s. 284). (Det innebär också att biodrivmedel inte längre ska behöva befrias från koldioxidskatt enligt då de inte innehåller fossilt kol och därmed inte ingår i skattebasen för koldioxidskatt.) Sammanfattningsvis finns det samhällsekonomiska skäl till att ha skatteutgifter när skattebasen är rörlig. Det gäller t.ex. drivmedelsanvändning i konkurrensutsatta sektorer, eftersom den skattebasen typiskt sett är rörligare än drivmedelsanvändning i hushålls- Skatteutgifter relaterade till användning av förnybar energi i transportsektorn kan motiveras av behovet av att nå målet om förnybar energi i transportsektorn så länge det inte finns andra styrmedel som kan säkerställa måluppfyllelse. 2.4Nedsatt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster sänktes från till . Reformen kan ge positiva sysselsättningseffekter på både kort och lång sikt. Ökad sysselsättning på lång sikt är en indikator på förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. På kort sikt, innan mervärdesskattesänkningen slagit igenom i priserna, innebär den sänkta mervärdesskatten att restaurangernas vinster ökar. Restaurangerna kan då bl.a. använda de ökade vinsterna till att anställa fler, vilket ökar sysselsättningen i branschen. På kan sysselsättningen öka till följd av lägre priser och ökad konsumtion av restaurangtjänster. En väl fungerande konkurrens är en förutsättning för att den sänkta mervärdesskatten ska leda till lägre priser. Den sänkta mervärdesskatten förväntas både leda till att nya företag lockas in på marknaden och till att befintliga företag expanderar sin verksamhet. Genom lägre priser och ökad konsumtion av restaurangtjänster kan sysselsättningen förväntas öka. På nås då en ny jämvikt, med högre sysselsättning och produktion i restaurangbranschen. Hur det tar innan den nya jämvikten nås beror bl.a. på hur snabbt nya företag kan etablera sig. Generellt leder selektiva mervärdesskattesänkningar till att branschen vars varor får sänkt mervärdesskatt expanderar på bekostnad av andra branscher. Den sammantagna sysselsättningen i ekonomin behöver då inte öka till följd av den sänkta mervärdesskatten. Omständigheterna vid sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster är däremot sådana att sammantagna effekter på den totala sysselsättningen i ekonomin kan uppkomma. För det första kan effekter uppkomma genom att det finns ledig arbetskraft i restaurangbranschen i form av många unga och utrikesfödda som kan ha svårt att få sysselsättning i andra delar av ekonomin. Efterfrågestimulerande åtgärder kan då minska den strukturella arbetslösheten i dessa grupper vilket varaktigt ökar sysselsättningen. Den andra omständigheten som kan innebära att sysselsättningen ökar varaktigt vid sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster är att arbetsutbudet hos dem som konsumerar fler restaurangtjänster kan öka. Detta eftersom denna typ av hushållsnära konsumtion möjliggör minskat hemarbete och ökat marknadsarbete. När hushållen marknadsarbetar mer ökar deras inkomster och de kan därmed öka sin konsumtion av hushållsnära tjänster som de kan bibehålla sin konsumtion av övriga varor och tjänster. Sammantaget innebär detta att sysselsättningen i restaurangbranschen kan öka utan att sysselsättningen i andra branscher minskar. Tre myndigheter har fått i uppdrag att utvärdera effekterna av reformen. () har fått i uppdrag att följa upp effekterna på priser, löner och sysselsättning. () har fått i uppdrag att följa upp hur åtgärden motverkar mervärdesskattefusk och annat skatteundandragande inom restaurang- och cateringbranschen. Tillväxtanalys ska följa upp effekterna gällande företagande (t.ex. med avseende på nyföretagande, vinstmarginaler och överlevnadsgrad) och hur företagens regelkostnader påverkats. redovisade KI sin första delrapport om det kortsiktiga prisgenomslaget. De bedömde att det kortsiktiga prisgenomslaget t.o.m. uppgick till av mervärdesskattesänkningen. KI konstaterade att detta var lägre än effekterna av den tidigare mervärdesskattereformen i men något högre än de effekter som uppmättes i . redovisade KI sin andra delrapport. I den bedömer KI att reformen har sänkt restaurangpriserna med i storleksordningen t.o.m. , vilket innebär ett prisgenomslag på . Denna priseffekt är större än priseffekten som kunnat uppmätas av den sänkta mervärdesskatten på restaurangtjänster i där det initialt mycket stora prisgenomslaget senare Delrapporten visar vidare på ökad efterfrågan på restaurangtjänster och ökad sysselsättning i restaurangbranschen med motsvarande 4 000 personer. KI bedömer att det är sannolikt att reformen kan ha en positiv effekt på den varaktiga sysselsättningen i ekonomin. redovisar KI sin slutrapport. I denna rapport kommer KI presentera resultatet över sysselsättningseffekterna på lång sikt när ekonomin har anpassat sig till den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster. redovisade Tillväxtanalys sin första delrapport. Rapporten visar att restaurangbranschen utvecklats starkare jämfört med föregående år. Särskilt tydligt är detta på lönesummor, omsättning, antal anställda och kvalitetsförbättringar. har antalet företag som lämnar branschen minskat och antalet nystartade företag ökat, vilket lett till en nettoökning i företagsstocken 2012. Tillväxtanalys bedömer att det är troligt att det är den sänkta mervärdesskatten som orsakat de positiva effekterna då konjunkturen och hushållens totala konsumtionsutgifter inte ökat mer . Tillväxtanalys bedömer även att den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster medför en hantering av färre mervärdesskattesatser som innebär en minskning av de direkta regelkostnaderna för restaurangbranschen. Tillväxtanalys redovisar sin slutrapport . I slutrapporten kommer de att analysera huruvida de positiva effekterna på företagandet inom restaurangbranschen går att hänföra till den sänkta mervärdesskatten. Även sysselsättningsströmmar mellan restaurangbranschen och övriga branscher kommer studeras vilket gör det möjligt att bedöma reformens varaktiga sysselsättningseffekter. SKV redovisade sin slutrapport . Rapporten visar att skatteundandragandet har minskat till följd av mervärdesskattesänkningen med . Minskningen av skatteundandragandet beror på att restaurangtjänster och hämtmat nu beskattas med samma skattesats. Minskningen av skattefusk i form av att restaurangtjänster felaktigt redovisas som hämtmat medför att oseriösa företag inte längre har samma möjlighet att undkomma mervärdesskatt och deras konkurrensfördel har således minskat till följd av reformen. SKV påpekar att analysen endast fångar upp kortsiktiga effekter och att mervärdesskattesänkningens effekter på konkurrensför-