prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — För att öka berörda aktörers medvetenhet och kunskap om hot, risker, sårbarheter, kritiska beroenden och aktörens förmåga inom den egna verksamheten och för samhället i stort är det nödvändigt att riktad analysverksamhet sker. Statliga myndigheter har därför ett krav på sig att göra risk- och sårbarhetsanalyser. Resultatet av myndigheternas analysarbete utgör även ett beslutsunderlag för regeringens inriktning av krisberedskapen, bl.a. genom identifiering av åtgärder för att förbättra förmågan att hantera allvarliga händelser och kriser. Analyserna bör även kunna utgöra underlag till den nationella riskbedömning som, i enlighet med rättsakten för EU:s civilskyddssamarbete, återkommande ska rapporteras in till . har redovisat en första riskidentifiering och bedömning till (Fö2011/1774/SSK). och övriga EU-medlemsstaters riskbedömningar ska sedan sammanställas till en europeisk översyn av sektorsövergripande risker. I rättsakten uppmanas medlemsstaterna även att analysera förmågan att hantera dessa risker. Ett viktigt nästa steg för EU:s medlemsstater blir att identifiera och vid behov vidta åtgärder för att stärka krisberedskapsförmågan. Myndigheterna bör ytterligare förtydliga och utveckla redovisningarna av risk- och sårbarhetsanalyserna, bl.a. när det gäller redovisning av vidtagna åtgärder och uppnådd förmåga. Genom att använda resultatmål och andra relevanta indikatorer i redovisningen bör ansvariga aktörer ytterligare kunna förtydliga och konkretisera uppnådda resultat och kommande verksamhetsutveckling, både när det gäller arbetet med att 2013/14:144 stärka det förebyggande arbetet och när det gäller bedömningar av förmågan att hantera allvarliga situationer inom respektive ansvarsområde. Regeringen bedömer att det har skett en utveckling i kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med att analysera och identifiera risker och sårbarheter. Regeringen anser emellertid att mer arbete bör läggas på att följa upp på vilket sätt tidigare identifierade brister har åtgärdats. Arbetet med att ta fram resultatmål för krisberedskapen är ett led i denna utveckling. Förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig utveckling av arbetet avseende bl.a. tidpunkter för redovisningar och rapporteringsfrekvensen av risk- och sårbarhetsanalysarbetet bör förbättras. En alltför hög rapporteringsfrekvens kan innebära att för lite tidsutrymme lämnas till att omhänderta analysens resultat och åtgärda identifierade brister både inom aktörens egen verksamhet och inom ansvarsområdet. Ett arbete har därför påbörjats enligt ett uppdrag i regleringsbrevet för MSB 2014 att analysera hur rapporteringen kan anpassas för att skapa en effektiv process där hänsyn tas till förutsättningarna på lokal, regional, nationell och EU-nivå. Regeringen har i skrivelsen Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet angett att det bör tas fram resultatmål för att förtydliga vad som kan förväntas av krisberedskapen (skr. 2009/10:124). På regeringens uppdrag har därefter MSB i samverkan med berörda myndigheter i samverkansområdena tagit fram resultatmål som konkret anger vad som bör uppnås för att nå målen för krisberedskapen inom myndigheternas ansvarsområden. Resultatmålen för krisberedskapen syftar till att tydliggöra vad som inom ramen för den ordinarie verksamheten och gällande ekonomiska ramar bör förväntas av det förebyggande arbete som genomförs för att förhindra att krissituationer inträffar. Detta gäller exempelvis det fortsatta arbetet hos myndigheterna att med utgångspunkt i sina risk- och sårbarhetsanalyser stärka de egna systemens robusthet bl.a. med hänsyn till hur den egna verksamheten är beroende av och påverkar annan samhällsviktig verksamhet. Vidare syftar resultatmålen till att tydliggöra vad som inom ramen för den ordinarie verksamheten och gällande ekonomiska ramar bör förväntas av det förberedelsearbete som genomförs för att samhället ska kunna hantera en kris när den inträffar. Detta gäller exempelvis arbetet med att förbättra förutsättningarna både för enskilda människor att tillgodose sina grundläggande behov och för de hjälpinsatser som riktas mot enskilda människor som inte kan sörja för sin egen säkerhet. I detta ingår att i en kris kunna upprätthålla en grundläggande funktionalitet avseende särskilt samhällsviktig verksamhet, t.ex. genom att öka kunskaperna om hur förstärkningsresurser kan hanteras, uthålligheten i krishanteringen och användning av kommunikationsteknik och ledningssystem. Resultatmålen bör tydliggöra hur ansvariga aktörer kan identifiera vilka åtgärder de behöver vidta både inom den förebyggande verksamheten och inom den verksamhet som bedrivs för att hantera en De åtgärder som bedöms kunna vidtas finansieras av Prop. 2013/14:144 verksamhetsansvarig aktör i enlighet med ansvarsprincipen som en del av den ordinarie verksamheten. Resultatmålen bör utvecklas med utgångspunkt i genomförda analyser inom respektive område. Som ett stöd i arbetet har MSB på uppdrag av regeringen påbörjat ett arbete att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta för respektive aktör relevanta resultatmål. I arbetet har MSB i samverkan med bl.a. , , och föreslagit resultatmål avseende försörjningen av värme, dricksvatten respektive livsmedel. Resultatmålen bryter inom respektive område ned de övergripande målen för krisberedskapen och bör användas så att resultaten bättre kan utvärderas och följas upp. För respektive område anges resultatmålen i tre delar. Den första delen avser det förebyggande arbetet och anger att berörda aktörer inom respektive område bör vidta åtgärder som minskar risken för allvarliga olyckor eller kriser. Den andra delen avser det arbete som bör genomföras för att upprätthålla grundläggande funktionalitet i särskilt samhällsviktiga funktioner i ett krisläge. Den tredje delen avser att det ska finnas en planering för hur befolkningens liv och hälsa ska kunna värnas vid en krissituation. Regeringen bedömer att arbetet med resultatmål utgör en god grund för att bättre kunna följa upp arbetet inom krisberedskapen. Resultatmålen bör bl.a. inom relevanta områden användas för att bedöma berörda aktörers förmåga att hantera allvarliga olyckor och kriser, i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, nationella riskbedömningar samt vid uppföljningar och utvärderingar av hanteringen av inträffade händelser eller vid genomförda övningar. Regeringen har därför i regleringsbrevet uppdragit åt MSB att i samverkan med berörda aktörer dels redovisa hur resultatmålen används i analyser av risker och sårbarheter samt i uppföljnings- och utvärderingsarbetet, dels påbörja arbetet med att ta fram fler resultatmål för krisberedskapsarbetet. De åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen bör i enlighet med ansvarsprincipen samt de finansieringsprinciper som anges i budgetpropositionen huvudsakligen finansieras inom ramen för ansvariga aktörers ordinarie verksamhet (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FöU1, rskr. 2009/10:104). Krisberedskapen bör utgöra en integrerad del av verksamhetsplaneringen hos myndigheter, kommuner och landsting. Planeringen av arbetet bör utgå från målen för krisberedskapen. Utöver den finansiering av krisberedskapen som sker inom ramen för berörda aktörers ordinarie verksamhet kan finansiering också ske med medel ur anslaget 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6. Anslaget 2:4 Krisberedskap kan användas för att initiera och genomföra tvärsektoriella åtgärder inom krisberedskapen som ställer stora krav på samverkan i enlighet med regeringens inriktning samt de finansieringsprinciper som anges i budgetpropositionen . 2013/14:144 myndigheter ska kunna tilldelas medel från anslaget bör det finnas en analys av behovet av föreslagna åtgärder. Åtgärderna bör vara väl avgränsade samt uppföljningsbara. Om åtgärderna medför framtida löpande kostnader, så ska ansvarig myndighet redovisa hur dessa ska finansieras (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FöU1, rskr. 2009/10:104). Anslaget har uppgått till och finansierat åtgärder där flera aktörer har ansvar för verksamheter som i viss utsträckning överlappar varandra, gemensamma satsningar på sektorsövergripande system eller utveckling av en gemensam struktur för krisberedskapen. Åtgärderna kan också handla om genomförande av övningar, framtagande av resultatmål för krisberedskapen och tvärsektoriell erfarenhetsåterföring. Ett exempel på det senare kan vara utbyte av erfarenheter avseende användning av beställar-/utförarmodellen eller användning av privata entreprenörer för drift av samhällsviktig verksamhet. Statskontoret har 2011 på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av MSB. I myndighetsanalysen granskades hur MSB hanterar anslaget 2:4 Krisberedskap. Enligt Statskontoret bör det i så stor utsträckning som möjligt ställas samma krav på uppföljning och redovisning av använda medel för alla mottagare och verksamheter som tilldelas medel. Statskontoret ser det som angeläget att utveckla bedömningskriterier och indikatorer för att mäta de fördelade medlens effekt på krisberedskapen. Enligt Statskontoret bör detta vara ett väsentligt inslag i beslutsunderlaget för framtida fördelning av medlen (Fö2011/1085/SSK). För att anslaget ska kunna användas effektivt och ändamålsenligt och snabbare kunna riktas in mot nya behov bör det finnas en sammanhållen analys som kan ange vilka satsningar som bäst stödjer regeringens mål för krisberedskapen. Sådana analyser bör genomföras genom att MSB såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följer upp och utvärderar krisberedskapen och bedömer om vidtagna åtgärder har fått önskad effekt. Dessa utvärderingar bör utföras i dialog med berörda aktörer t.ex. inom ramen för samverkansområdena. Uppföljningar och utvärderingar av användningen av medel från anslaget 2:4 Krisberedskap, förmågebedömningar, risk- och sårbarhetsanalyserna, erfarenheter från inträffade händelser och övningsutvärderingar bör kunna utgöra underlag för analyserna. För att följa upp myndighetsanalysen och för att stödja MSB:s utvecklingsarbete har regeringen uppdragit åt Statskontoret att utreda hur MSB:s arbete med att fördela medel från och följa upp användningen av anslaget 2:4 Krisberedskap kan förbättras. Utredningen bör också kunna användas som ett underlag i regeringens arbete för att mer effektivt och ändamålsenligt kunna inrikta användningen av anslaget. Uppdraget redovisades till (Fö2014/407/SSK). Vid en allvarlig händelse eller kris i är det enligt ansvarsprincipen och närhetsprincipen i första hand de aktörer som är verksamma inom landets gränser som ska hantera konsekvenserna av händelsen eller krisen. Samverkan mellan berörda aktörer är viktig för att upprätthålla krisberedskapen och en förutsättning för att berörda aktörer ska kunna ta sitt ansvar. 8.1Stärkt samverkan och samverkansförmåga Regeringen konstaterar i likhet med Försvarsberedningen i rapporten i en globaliserad värld (Ds 2013:33) att ansvarsprincipen fortsatt bör utgöra grunden för krisberedskap. Krisberedskapen baseras på ansvarsprincipen, vilket innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har samma ansvar även under en kris. ställer allt mer omfattande beroendeförhållanden och den ökande komplexiteten i samhället krav på olika aktörer att samarbeta över ansvarsgränserna. Ett sådant samarbete kan handla om gemensam planering, både när det gäller förebyggande arbete och när det gäller krishantering. Arbetet med att förebygga och hantera allvarliga händelser och kriser är en omfattande verksamhet baserad på samverkan och samordning mellan offentliga aktörer, näringslivet, ideella organisationer samt den enskilde individen. För att fortsatt stärka samverkan mellan krisberedskapens många olika aktörer såväl inom offentlig som privat verksamhet är det av vikt att genom principerna för samhällets krisberedskap skapa vägledning för den norm- och värderingsstyrda utveckling som pågår. I regeringens proposition Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull tydliggörs att det i ansvarsprincipen även ingår att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan med andra (prop. 2007/08:92 bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193). I arbetet med att lösa uppkommande uppgifter vid en kris bör samverkan ske såväl inom den egna sektorn som tvärsektoriellt med andra sektorer. Ansvarsprincipen har på detta sätt fått ett innehåll som pekar på att aktörer både ska ta ansvar för att vidta och finansiera krisberedskapshöjande åtgärder inom respektive område och ta sitt ansvar genom att samverka och samordna sina insatser med andra. Ansvarsprincipen och dess konsekvenser är accepterad av och etablerad hos krisberedskapens olika aktörer. Erfarenheterna från terrorangreppet i och erfarenheter från ett antal andra händelser och övningar har visat på vikten av att alla aktörer måste samarbeta för att krishanteringsarbetet ska bli effektivt. I 22 juli-kommissionens rapport konstaterades det bl.a. att det inte rådde någon brist på resurser, snarare att befintliga resurser inte samordnades (NOU 2012:14). Lärdomarna från kommissionens arbete handlar bl.a. om vikten av att samverka när det gäller tidig varning och hantering av information. 2013/14:144 i likheterna mellan de svenska och norska krisberedskapssystemen bör samma slutsatser gälla även för . De norska lärdomarna förstärker vikten av samverkansdelen i ansvarsprincipen. Betydelsen av samverkan bekräftades bl.a. i samband med det förebyggande och förberedande arbetet inför stormen . Regeringen bedömer att det för en god krisberedskap krävs att berörda aktörer samverkar såväl i det förebyggande och förberedande arbetet som sker under normala förhållanden som under den hanterande verksamheten under en kris samt i arbetet med att åstadkomma en god förmåga till återhämtning efter sådana händelser. Det är därmed viktigt att ansvarsprincipen tillämpas i sin fulla innebörd. För att utifrån de nya erfarenheterna åstadkomma bättre samordning, särskilt vid operativa insatser, anser regeringen att ansvariga aktörer bör utveckla sin samverkansförmåga. Ett ökat fokus på samverkan syftar till ökad medvetenhet och kunskap om risker, hot och därtill kopplade krisberedskapsåtgärder i ett brett samhällsperspektiv och bör leda till en stärkt riskmedvetenhet. Ansvariga aktörer bör fortsatt ha förmåga att snabbt och effektivt agera och kunna samverka och genomföra samordnade insatser. Denna förmåga är särskilt viktig för aktörer med ansvar för räddningstjänst, allmän ordning och säkerhet samt hälso- och sjukvård. Ett ökat fokus på samverkan bör därför få genomslag i de olika aktörernas planering och rutiner och bör kunna ligga till grund för formella samarbeten avseende förebyggande arbete, beredskapsplanläggning och räddningstjänst samt krishantering. Kravet på samverkan är tydligt i arbetet med skydd mot olyckor inklusive räddningstjänst. Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. Samarbetet och stöd mellan statliga myndigheter regleras bl.a. i förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515). I förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap finns därutöver ett uttryckligt krav på samverkan och stöd i krissituationer. Genom att förtydliga samverkansdelen i ansvarsprincipen vill regeringen säkerställa att samverkan sker och utvecklas i relation till de behov som finns i krisberedskapen. Samverkan är inte en ny uppgift utan hanteras inom gällande ekonomiska ramar och ansvarsförhållanden. Ett ökat fokus på samverkan innebär därför inga ökade kostnader för det allmänna utan bör kunna leda till en förstärkt krisberedskap och kostnadsbesparingar. Vid allvarliga olyckor, kriser eller krig behöver människor hjälp. Hjälpbehovet genererar ett insats- eller åtgärdsbehov. Uppgiften att genomföra de åtgärder som krävs fördelas på olika aktörer beroende på deras ansvarsområde och kompetens. Insatserna utförs av flera olika aktörer, t.ex. privata företag, enskilda människor, frivilligorganisationer, räddningstjänsten och sjukvården samt Polisen, och andra statliga myndigheter. beroende av varandra och därför är det viktigt med samverkan och Prop. 2013/14:144 samordning. Med samverkansförmåga avses här berörda aktörers förmåga att med utgångspunkt från respektive ansvarsområde, med stöd av gemensamt tillgänglig lägesinformation, kunna fatta koordinerade beslut och fungera effektivt tillsammans med övriga aktörer. Aktörernas agerande och samhällets samlade resurser kan med en väl fungerande samverkan inriktas mer effektivt och beslut tas med beaktande av en övergripande målbild. Viktiga delar i det fortsatta arbetet är att det finns en vilja och inriktning från ledande befattningshavare att samverkan ska ske, utvecklandet av samordnade operativa rutiner, förmåga till kommunikation och informationsutbyte exempelvis genom , gemensam och regelbunden utbildnings- och övningsverksamhet samt att samverkan sker också under normala förhållanden i vardagen. Vid en kris måste samtidiga insatser kunna utföras av flera olika aktörer för att kunna möta både de direkta behov som finns i anslutning till händelsen och de behov som uppstår i samhället som en konsekvens av det inträffade. Därigenom uppstår behov av samverkansförmåga. Det handlar om att tillvarata den potential till samverkan som redan finns i befintliga system. I det fortsatta arbetet bör det också ingå att ta fram en modell för hur samverkansförmågan kan följas upp och utvärderas, t.ex. avseende förmåga till kommunikation och informationsutbyte samt utbildning och övning. Regeringen har i regleringsbrevet uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att, avseende risk- och sårbarhetsanalysen och kravet på att särskilt beakta förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom en myndighets ansvarsområde, utveckla en sådan modell. Uppdraget ska redovisas . 8.2Helhetssyn på behov och tillgänglighet avseende resurser för krishantering När det inträffar allvarliga olyckor eller kriser bör samhällets samlade resurser användas i hanteringen av händelsen, bl.a. för att se till att samhällsviktiga verksamheter åter kan börja fungera efter avbrott och störningar. Användningen av resurserna bör för dessa lägen planeras som en helhet. Erfarenheterna visar att det krävs en utvecklad ledningsförmåga och ett noggrant förberedelsearbete för att på ett effektivt sätt kunna ta emot och använda tillkommande resurser. Genom att strukturera och planera användningen av samhällets samlade resurser kan en god resursekonomi erhållas. Regeringen gör bedömningen att en sådan samverkan och ett sådant synsätt på resursutnyttjandet är kostnadseffektivt och bidrar till att stärka solidariteten i samhället och internationellt. Användningen av förstärkningsresurser måste alltid utgå från krisberedskapens grundläggande principer dvs. ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. såväl under normala förhållanden som vid allvarliga olyckor och kriser 2013/14:144 och det bör således alltid finnas en beredskap hos ansvarig aktör för att effektivt kunna hantera sådana händelser. Först då det uppstår en situation då de egna resurserna inte ensamt räcker till vid en allvarlig olycka eller en krissituation ska förstärkningsresurser användas. Regeringen vill framhålla följande utgångspunkter avseende resurser för krishantering: -Ansvariga aktörer bör ha förmåga att motstå och hantera kriser som inträffar inom eget ansvarområde. -Förstärkning med hjälppersonal och andra resurser bör i första hand ske genom att ansvariga aktörer samverkar med varandra. -Förekommande statliga förstärkningsresurser kan under särskilda omständigheter komplettera krishantering där övriga ansvariga aktörers samlade resurser inte längre räcker till. -Insatser i enlighet med de nordiska och europeiska solidaritetsförklaringarna utgör under särskilda omständigheter ömsesidiga resursförstärkningar. Regeringen har regleringsbrev för MSB angett att myndigheten ska utarbeta en strategi för befintliga förstärkningsresurser, som en del i samhällets totala beredskap, där ansvarsprincipen är utgångspunkten för arbetet. Arbetet ska utgå från den inriktning som anges i regeringens skrivelse Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet (skr. 2009/10:124, bet. 2009/10:FöU9, rskr. 2009/10:327). Uppdraget har utförts i samverkan med länsstyrelserna, Försvarsmakten och andra berörda aktörer och redovisades till (Fö2014/337/SSK). För att krisberedskapen fortsatt ska kunna utvecklas och bli bättre anser regeringen att samverkan behövs mellan alla berörda aktörer och, då även när behov kan uppstå, med Försvarsmakten. Målen för vår säkerhet länkar samman och är styrande både för försvarsförmågan och för krisberedskapen i samhället. Samverkan mellan ansvariga aktörer och Försvarsmakten i arbetet med krisberedskap och civilt försvar bör bygga på ömsesidiga analyser av stödbehov. Regeringen bedömde i budgetpropositionen att förmågan till civil/militär samverkan stärkts som det finns utrymme för ytterligare utveckling. Genom en mer samordnad planering, gemensamma övningar och utbildning och förbättrad förmåga till koordinerat beslutsfattande stärks förmågan hos samtliga aktörer inklusive Försvarsmakten att ömsesidigt ge och ta emot stöd. Med utgångspunkt i Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport, Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013: 33), ska Försvarsberedningen enligt beslutade anvisningar analysera det svenska försvaret och lämna förslag för perioden (Fö2013/1390/SSP). I arbetet ingår att genomföra analyser och lämna förslag till inriktning för det civila försvaret där Försvarsmaktens behov av stöd från civila verksamheter, vid höjd beredskap och krig, ska inkluderas. Vidare ska beredningen, med utgångspunkt i ansvarsprincipen och i enlighet med de principer som lades fast i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292), analysera Försvarsmaktens förmåga att stödja samhället vid allvarliga olyckor och fredstida krissituationer. Försvarsberedningens rapport ska redovisas . Försvarsmakten har, inom ramen för befintlig förmåga och befintliga resurser, en stödjande roll inom krisberedskapen. Därför bör myndigheten ha förmåga att ge stöd utifrån berörda myndigheters behov i enlighet med den inriktning och de principer som är fastlagda genom propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). I propositionen bedömer regeringen att Försvarsmakten i många fall har resurser som saknas inom andra samhällssektorer och som ofta är användbara när samhället utsätts för påfrestningar. Det är naturligt att dessa resurser kommer till användning när så behövs. Förutsättningen för detta stöd är att det kan ske inom ramen för Försvarsmaktens befintliga förmåga och resurser. Försvarsmaktens stöd får inte bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten. Att förmågan att lämna stöd ej ska vara dimensionerande följer av ansvarsprincipen. Försvarsmakten har och på ett väl fungerande sätt lämnat stöd till samhällets aktörer vid hanteringen av allvarliga olyckor och kriser enligt den författningsreglering som finns om räddningstjänst och om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet i olika situationer. Försvarsmakten är, enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, på begäran av en räddningsledare, skyldiga att, under vissa förutsättningar, medverka i räddningstjänst. Även i andra fall kan Försvarsmakten, under vissa förutsättningar, lämna stöd till bl.a. kommuner, myndigheter och andra verksamheter om myndigheten har resurser lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller dess medverkan i räddningstjänst. Förutsättningarna för sådant stöd regleras i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.