prop · H103245 · 2014-06-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:245 En nationell strategi för en effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och av finansiering Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen en nationell strategi för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Strategin anger målsättning- arna och prioriteringarna samt de åtgärder, på kort och lite , som regeringen bedömer behöver vidtas för att säkerställa en ändamåls- enlig och effektiv utformning av en svensk regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. En nationell strategi för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ................................................................... Bakgrund ................................– politiska åtaganden i Fatf Effektivitet och riskbaserad ansats En svensk regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering Ansvarsfördelningen i det svenska arbetet mot penningtvätt .........................och finansiering av terrorism Ett konkret ..................................................................fall 3.4Utmaningar för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism .................................................. Introduktion av ett regimbegrepp ..................................... 4 Målsättning – utgångspunkten för en svensk regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ............ 5 Prioriteringar – utgångspunkter för åtgärder i syfte att uppnå målsättningarna för den svenska regimen ....................................... 6 Åtgärder för att uppfylla målsättningen för den svenska regimen .. En breddad och förstärkt samverkans- mekanism med tydligare mandat ..................... 6.4.1Fokusområde 1: Alternativ penninghantering .37 6.4.2Fokusområde 2: Kontanta medel som förs 6.4.3Fokusområde 3: Insamlingsverksamhet för vidarebefordran till utlandet ............................ 6.5Anpassning av den nya polisorganisationen till Revidering av lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ...... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Penningtvätt och finansiering av terrorism är internationella problem som utgör allvarliga hot mot det finansiella systemet och dess institutioner samt i förlängningen även den reala ekonomin och den allmänna säker- heten. Förtroendet för det finansiella systemet kan snabbt skadas om dess institutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt, vilket i sin tur hotar den finansiella stabiliteten. Utnyttjandet av det finansiella systemet begränsas inte bara till penningtvätt utan gäller även finans- iering av terrorism. Länder måste därför på nationell nivå, och i sam- arbete, vidta verkningsfulla förebyggande åtgärder och genomföra lag- stiftning för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Vid sidan av detta måste det även finnas ett effektivt brottsbekämpande system. De internationella standarder som det mellanstatliga organet Financial Action Task Force (Fatf) antagit ställer krav på länder att identifiera, analysera och förstå sina risker, vidta åtgärder samt fördela resurserna i enlighet med dessa. En nationell riskbedömning avseende risker relaterade till penningtvätt och finansiering av terrorism har på uppdrag av regeringen genomförts genom ett brett myndighetssamarbete . Risk- bedömningsrapporterna lyfte fram ett antal risker och sårbarheter som bl.a. utgör en viktig utgångspunkt för utformningen av den nationella strategin. Mot bakgrund av dessa och andra iakttagelser som gjorts konstaterar regeringen att området för bekämpning av penningtvätt och finansiering terrorism samt dess roll och kopplingar till den grova organiserade brottsligheten i högre utsträckning behöver ses och hanteras utifrån en mer samlad ansats. Det finns därför ett behov av att tala om en Införandet av ett regimbegrepp i det här sammanhanget innebär ett gemensamt förhållningssätt och mål för de myndigheter och aktörer som ingår i regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Varje myndighet och enskild aktör utgör då en viktig bestånds- del av regimens samverkan och kunskapsbank och måste således förstå sin roll samt bidra med sin erfarenhet och kunskap till systemet som helhet. Regeringen formulerar i den nationella strategin en övergripande och huvudsaklig målsättning samt två delmålsättningar som utgör utgångs- punkt och anger riktningen för den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Eftersom penningtvätt och finansiering av terrorism är att betrakta som systemhotande aktiviteter, ska huvudmålsättningen vara att upprätthålla en regim som på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kan möta upp mot de hot och utmaningar av systemhotande och annan karaktär som ställs inför på området såväl som . måste kunna karaktäriseras som ett land som ligger i framkant inom området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och som en konsekvens av detta inte vara ett land dit kriminella väljer att förlägga penningtvättsaktiviteter och aktiviteter för att finansiera terrorism eller att använda som transitland i dessa sammanhang. För att åstadkomma en sådan regim krävs, som en första delmål- sättning, en tydligare och mer medveten strategi gällande samverkan mellan de brottsbekämpande, administrativa och övriga myndigheterna inom regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Detsamma gäller för den samverkan som måste bedrivas mellan bekämpningen av grov organiserad brottslighet och bekämp- ningen av penningtvätt och finansiering av terrorism i . En regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism kan dock inte vara effektiv om den inte är dynamisk och har kapacitet att kunna anpassas efter omvärldens hot och utmaningar. För att kunna säkerställa en sådan kapacitet krävs, som en andra delmålsättning, att ett omfattande och kontinuerligt nationellt och internationellt arbete bedrivs med syfte att förstå och identifiera de hot som föreligger och att förmedla denna kunskap inom hela regimen. Mot bakgrund av de mål som regeringen har ställt upp i fråga om hur hoten som kommer från penningtvätt respektive finansiering av terrorism ska hanteras har fem huvudinriktningar identifierats: 1.Kunskapsfrämjande insatser för att dels öka och fördjupa kunskap, dels förmedla och sprida den mer effektivt, 2.En ansats med särskilda fokusområden för att säkerställa en proaktiv och effektiv regim, 3.Nya och bättre former för samverkan för att kunna åtnjuta synergier, och skapa en mer effektiv och enhetlig regim, 4.Förbättrad informationshantering för att utveckla analys, metoder och arbetssätt samt kunna utnyttja den fulla potentialen i regimen, och 5.Ändamålsenlig och effektiv reglering för att skapa förut- sättningar att bibehålla en effektiv och ändamålsenlig regim. Den huvudsakliga utgångspunkten för de åtgärder som föreslås är de målsättningar som regeringen har angett för den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Åtgärder av olika slag bör därmed övervägas. Vidare är det nödvändigt att den kunskap och erfarenhet som finns på området tillåts påverka utform- ningen av dessa. Åtgärderna måste därtill vara avsedda att verka såväl övergripande som på detaljnivå och både horisontellt och vertikalt inom regimen. De kan utgöras av vägledningar, organisationsändringar, nya rutiner och författningar. De åtgärder som regeringen anser bör övervägas är: –En förstärkt och breddad mekanism för samverkan i syfte att skapa en mer effektiv och enhetlig bekämpning av penningtvätt och finans- iering av terrorism. Den nya mekanismen ska dels syfta till att över- brygga det avstånd som finns mellan de administrativa och de brottsbekämpande myndigheterna, dels möjliggöra en samlad ansats och uppfylla ett antal centrala behov såsom t.ex. kunskapsgenerering och kunskapsspridning men också metodutveckling och innovation. –Kunskapsfrämjande insatser i form av studier som syftar till att kartlägga och tydliggöra hur penningtvätt och finansiering av terrorism sker samt på vilket sätt de sårbarheter som identifierats utnyttjas eller potentiellt kan utnyttjas. Insatserna ska också syfta till att hos myndigheter och verksamhetsutövare skapa en gemensam och Skr. 2013/14:245 enhetlig bild av problematiken och de utmaningar som finns. sättningen är att dels öka och fördjupa kunskapen, dels förmedla och sprida den på ett bättre och mer effektivt sätt. –En ansats med speciella fokusområden som innebär att det beträf- fande specifika områden eller företeelser sätts in riktade insatser i form av studier, kartläggning och framtagande av specifika hand- lingsplaner för myndighetsarbetet. har tre fokusområden identifierats; alternativ penninghantering, kontanta medel som förs över gräns och insamlingsverksamhet för vidarebefordran till utlandet. –Anpassning av den nya polisorganisationen till de krav som inter- nationella standarder ställer upp vad gäller polisens, inklusive Finanspolisens, och Säkerhetspolisens arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism. –Regleringsåtgärder vidtas med sikte på att säkerställa en uppdaterad, effektiv och ändamålsenlig reglering. Ett antal förslag till revidering av lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism lämnas i syfte att bättre efterleva Fatf:s internationella standarder. Därtill bör en översyn av relevanta regelverk ske för att undanröja eventuella hinder för en mer effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Regeringen kommer att följa upp den nationella strategin för bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Eftersom förutsätt- ningarna i omvärlden ständigt förändras, bör även regimen för bekämp- ning av penningtvätt och finansiering av terrorism löpande anpassas och finjusteras. Strategin bör mot bakgrund av det ses som ett dynamiskt och levande dokument som kan komma att bli föremål för uppdateringar. En nationell strategi för bekämpning av penningtvätt och finansiering av Penningtvätt är medlet för att göra kriminell legitim och dölja dess illegala ursprung. Det är ett internationellt problem som utgör ett stort hot mot det finansiella systemet och dess institutioner. för det finansiella systemet kan snabbt skadas om dess institutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt, vilket i sin tur hotar den finansiella stabiliteten. Utnyttjandet av det finansiella systemet begränsar sig inte bara till penningtvätt utan även finansiering av terroristaktiviteter och terrorism runt om i världen. på nationell nivå, och i samarbete, vidta gedigna förebyggande åtgärder och genomföra lagstiftning för bekämpning av penningtvätt och finans- iering av terrorism. Vid sidan av detta måste det även finnas ett effektivt För att säkerställa en effektiv bekämpning behövs en nationell strategi och samordning mellan berörda myndigheter som utgår från en genuin förståelse för de risker som finns. Bakgrund – politiska åtaganden i Fatf Ovanstående är också utgångspunkten och motivet bakom det arbete som bedrivs av den mellanstatliga organisationen Force (Fatf). Fatf är standardsättare på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. mot bakgrund av att kretsen konstaterat att det fanns ett akut behov av beslutsamma åtgärder för att motverka narkotikaproduktion, narkotikakonsumtion och människohandel liksom tvättandet av dess . En arbetsgrupp, en s.k. task force, etabler- ades tillsammans med ett särskilt utformat mandat. inbjöds även ytterligare åtta stater (däribland ) att delta i Vid G7-toppmötet antogs den första uppsättningen med 40 rekommendationer som utgjordes av tre centrala delar – förbättringar av de nationella rättssystemen, förbättringar av det finansiella systemets roll och stärkande av internationellt samarbete. Vid samma möte besluta- des även att Fatf skulle fortsätta sitt arbete för att över- vaka och säkerställa genomförandet av rekommendationerna. Medlemskretsen utökades med tiden och Fatf utgörs av 34 medlemsländer och två organisationer (och Gulf- staternas samarbetsråd). Utöver medlemmarna finns även åtta assoc- ierade medlemmar och 25 observatörer. Genom de associerade medlem- marna, som bl.a. genomför utvärderingar av länder som inte är med- lemmar i Fatf, säkerställer organisationen att arbetet får en bred geo- grafisk spridning – totalt till ca 180 jurisdiktioner. Den första revideringen av rekommendationerna genomfördes och begränsades till ett antal identifierade aspekter (t.ex. breddning av räckvidd till aktörer utanför den finansiella sektorn och fler förbrott utöver narkotikahandel). Däremot omfattades ännu inte finansiering av terrorism av rekommendationerna. Detta skulle inte bli fallet Skr. 2013/14:245 i kölvattnet av händelserna . ade Fatf om nio specialrekommendationer om bekämpning av finans- iering av terrorism som kompletterade de 40 rekommendationerna beträffande bekämpning av penningtvätt. har rekommen- dationerna reviderats ytterligare två gånger, 2003 och . De reviderade 40 rekommendationerna (med tillhörande tolkningsnoter), som antogs , avser nu både penningtvätt och finansiering av terrorism samt även (till en mindre del) finansiering av spridning av massförstörelsevapen. För att säkerställa att de internationella rekommendationerna efterlevs genomförs ömsesidiga utvärderingar inom Fatf, s.k. peer reviews, av Fatf:s medlemsländer. har tre utvärderingsrundor genomförts och den fjärde har inletts . Utvärderingsprocessen följs av en uppföljningsprocess där organisationen genom ett noggrant gransknings- förfarande säkerställer att arbetet med att vidta åtgärder löper på. De ömsesidiga utvärderingsrundorna utgör ett centralt element i arbetet. De associerade medlemmarna genomför motsvarande utvärderingar av juris- diktioner som inte är medlemmar i . Även IMF och genomför utvärderingar för Fatf:s räkning. Som vägledning i utvärder- ingsarbetet finns en metodologi som dels beskriver hur utvärderarna ska gå till väga, dels utgör ett stöd för de utvärderade länderna. 2.1.1Effektivitet och riskbaserad ansats I tidigare utvärderingsrundor har granskningen i huvudsak fokuserat på den tekniska efterlevnaden av de internationella standarderna. Gransk- ningen har inriktats på den nationella regleringens utformning, befintliga myndigheter och dess befogenheter samt andra formella krav. Genom den senaste revideringen av rekommendationerna har effektivitets- aspekten lyfts fram och jämställts med den tekniska. En separat metodologi för att utvärdera effektiviteten i ett system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har således utvecklats och kommer att tillämpas under den fjärde utvärderingsrundan. Med effektivitetsbegreppets introduktion har även det riskbaserade förhållningssättet fått en alltmer framskjuten roll. Även om riskbedöm- ningar varit närvarande som ett naturligt element i rekom- mendationerna ställer den nya reviderade uppsättningen uttryckliga krav på att länder och aktörer ska anta en riskbaserad ansats (rekommendation 1). Det riskbaserade förhållningssättet har vuxit fram i takt med att hoten blivit allt fler och avancerade, systemen med åtgärder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism mer heltäckande och resursbegränsningar alltjämt är befintliga. För att kunna säkerställa systemets effektivitet och undvika ett felaktigt användande av resurser finns ett uttalat och erkänt behov av att anta en riktad ansats (en s.k. targeted approach). I enlighet med den riskbaserade ansatsen ska länder identifiera, analysera och förstå sina risker och på grundval av dessa utforma åtgärder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Åtgärderna ska stå i proportion till de identifierade riskerna och resurser 2013/14:245 ska fördelas och placeras där de bäst behövs. Konkret innebär detta att förstärkta åtgärder ska vidtas där riskerna bedöms högre och omvänt där risker bevisligen är lägre. På grundval av riskbedömningar ska länder också utarbeta, anta och löpande uppdatera strategier för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Systemen ska utformas på ett ändamålsenligt sätt och säkerställa effektiv koordinering och inhemskt samarbete mellan berörda myndigheter (rekommendation 2). 2.1.2Regeringsuppdrag för nationell riskbedömning gav regeringen en bred krets av myndigheter i uppdrag1 att i samverkan ta fram en nationell riskbedömning avseende penning- tvätt och finansiering av terrorism i . De myndigheter som pekades ut i uppdraget om den nationella riskbedömningen var Bolags- verket, , , Fastighets- mäklarinspektionen, , , , i , i , i , , Rikspolis- styrelsen, , , , och . Den första avrapporteringen avseende penningtvätt gjordes till regeringen (i fort- sättningen förkortad rapport ) och den andra delrapporten avseende finansiering av terrorism presenterades till regeringen (i fortsättningen förkortad rapport ). Slutsatserna i dessa båda rap- porter utgör en viktig utgångspunkt för denna nationella strategi. 1Regeringsbeslut II 4 , Fi2012/4457. 2Penningtvätt – En nationell riskbedömning, , dnr: Fi2012/4457. 3Finansiering av terrorism – En nationell riskbedömning, , dnr: Fi2012/4457. En svensk regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism 3.1Ansvarsfördelningen i det svenska arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism Det svenska systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism består av fyra huvudgrupper av aktörer; brottsbekämpande och kontrollerande myndigheter (främst polis, åklagare, och ), tillsynsmyndigheter (, Fastighetsmäklar- inspektionen, Lotteriinspektionen, och Läns- styrelserna), självreglerande organ (), och verksamhetsutövare (finansiella och icke-finansiella aktörer). En viktig aktör är Finanspolisen som utgör finansunder- Finanspolisen är en sektion inom Riks- kriminalpolisen och kommer i den framtida att organisatoriskt höra till den nationella operativa avdelningen, . Säkerhetspolisen, som har ett nationellt ansvar för att bekämpa terrorism, ligger organisatorisk sett på samma nivå som , men kommer att lyftas ur den nya polisorganisationen och inrättas som en självständig myndighet. förekommer samarbete mellan Finans- polisen och Säkerhetspolisen i frågor kopplade till penningtvätt och finansiering av terrorism. Finanspolisen är en renodlad underrättelsesektion till vilken rapporter om misstänkta transaktioner kopplade till penningtvätt och finansiering av terrorism rapporteras in och från vilken sedan underrättelseuppslag lämnas till lämplig myndighet. Mottagare för Finanspolisens under- rättelseuppslag är i första hand andra underrättelseenheter inom polisen och, såsom situationen ser ut , i huvudsak och Tull- verket. Rapporterna till Finanspolisen kommer huvudsakligen från de aktörer som är rapporteringspliktiga enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (förkortad penningtvätts- lagen), vilka grovt delas in i verksamhetsutövare och tillsynsmyndig- heter. De rapporteringspliktiga aktörerna pekas ut i penningtvättslagen och i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarna, exempelvis bankerna, är de aktörer som står för den största delen av rapporterna till Finans- polisen. Tillsynsmyndigheterna har till uppgift att kontrollera att verk- samhetsutövarna lever upp till de krav som enligt penningtvättsregel- verket ställs på dessa. Även tillsynsmyndigheterna är dock rapporterings- pliktiga enligt penningtvättslagen. 2013/14:245 Genom den ovan nämnda förordningen inrättades ett samordnings- organ i vilket tillsynsmyndigheterna deltar. I organet deltar även , (Finanspolisen) och på frivillig basis. Finanspolisen, sektion inom (efter 1/1 Länsstyrelser (3) (3)* och självreglerande organ (1)** 3.2Brett spektrum av tillvägagångssätt Tillvägagångssätten vid penningtvätt och finansiering av terrorism utgörs av ett brett spektrum från förhållandevis enkla förfaranden till mycket komplexa och komplicerade upplägg. Ett särdrag jämfört med annan typ av brottslighet är att en bred krets av samhällsfunktioner kan involveras eller komma i kontakt med kriminaliteten. Ett annat särdrag är att gärningsmännens person inte ger anledning att misstänka att de är inblandade i sådana aktiviteter. Det är inte heller ovanligt att kriminella tar hjälp av andra personer för att nå sina syften. Det kan då handla om att anlita bulvaner och målvakter. Vidare kan noteras att det även kan förekomma att vissa särskilda yrkeskategorier, t.ex. advokater, bokförare, banktjänstemän och fastighetsmäklare, utnyttjas som en del i brottsuppläggen. Samtliga dessa aspekter gör att penningtvätt och finans- iering av terrorism utgör väsentliga och allvarliga hot mot samhället i stort. För att på något sätt konkretisera hur ett penningtvättsupplägg kan gå till och visa prov på hur komplext ett förfarande kan vara organiserat kan ett förfarande som iakttagits inom byggbranschen beskrivas. sin grund i ett verkligt fall men har här i viss mån förenklats och för- Skr. 2013/14:245 ändrats för att göra framställningen överskådlig. I det här fallet har den kriminella personen (huvudmannen) ett bygg- företag som spelar en central roll i brottsupplägget. Huvudmannen låter företaget köpa mark som därefter styckas upp till ett antal fastigheter med syfte att bebygga dem med bostäder. Efter det att marken styckats upp säljer emellertid företaget fastigheterna till flera olika bulvaner som anlitats av huvudmannen. För att finansiera köpet av fastigheterna och den därpå följande byggnationen använder sig bulvanerna av banklån. Dessa banklån beviljas av en banktjänsteman som engagerats i upplägget av huvudmannen. Formellt är det alltså bulvanerna som köper fastigheterna och står för byggnationerna, men i realiteten är det huvudmannen som organiserar, administrerar och är den verkliga ägaren och byggherren. Detta framgår inte minst av att huvudmannen finansierar bulvanernas banklån med brottsvinster från annan kriminell verksamhet (t.ex. vapen- och narkotikaaffärer). Huvudmannen förser vidare byggprojekten med delvis svart arbetskraft för att få största möjliga avsättning för sina svarta medel. För att försvåra upptäckten av brottsupplägget och även göra det svårare att spåra transaktioner säljer bulvanerna fastigheterna med de pågående bygg- nationerna vidare till andra bulvaner som även dessa är knutna till huvudmannen. Upptagandet av lån och finansieringen av dessa organ- iseras av huvudmannen på samma sätt som de första lånen. När byggnationen av fastigheterna är klara säljer bulvanerna fastigheterna till huvudmannens byggföretag som i sin tur lägger ut fastigheterna till försäljning på den öppna marknaden via en fastighetsmäklare som huvudmannen också har knutit till sig. De nybyggda fastigheterna säljs därefter till privatpersoner som inte har något samröre med huvud- mannen eller dennes bolag. Huvudmannens syfte med fastighetsaffärerna är således att tvätta brottsvinster och kanske, även om det inte i sig är huvudsyftet, att göra goda fastighetsaffärer. För att belysa en möjlig koppling mellan penningtvätt och finansiering av terrorism kan det exempelvis tänkas att huvudmannen slussar såväl tvättade som otvättade brottsvinster via donationer och välgörenhet (som sker genom insamlingsverksamheter som huvudmannen egenhändigt och medvetet organiserat) till grupper som förespråkar och inte alls är främmande för att använda mycket våldsamma metoder för samhälls- omstörtande verksamhet. Den begränsade kontroll som finns av dessa insamlingsverksamheter kan utnyttjas av huvudmannen också för att föra ut svarta pengar till utlandet. Utmaningar för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism Tillvägagångssätten som beskrivits i föregående avsnitt ger en bild av vilken omfattande och komplex problematik som bekämpningen av