prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — Enligt Friskolekommitténs förslag kommer alla ägare eller medlemmar av ett föräldrakooperativ inte att vara föremål för anmälan eller lämplighetsprövning – endast de som utövar ett väsentligt inflytande i verksamheten – och förslaget tar således inte sikte på att alla förändringar i ägarkretsen eller verksamhetens ledning ska anmälas. Detsamma gäller Skolinspektionens lämplighetsprövning. Underlaget för Skolinspektionens granskning anser att Skolinspektionen för sin lämplighetsprövning bör ges rätt att inhämta utdrag ur belastningsregistret, genom en ändring av förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Regeringen delar denna uppfattning eftersom inspektionens granskning och prövning annars skulle riskera att bli i det närmaste verkningslös. Det är heller ingen remissinstans som har ifrågasatt att Skolinspektionen ges en sådan rätt. Skolinspektionens tillgång till uppgifter ur registret bör enligt kommittén begränsas och endast avse vissa allvarliga brott: brott enligt som innefattar allvarliga kränkningar av andra människor såsom mord, dråp, grov misshandel, människorov, grovt rån, barnpornografibrott och alla sexualbrott samt ekonomisk brottslighet enligt skattebrottslagen (brott mot 3 kap. 1, 2 eller 6 §, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 §, 16 kap. 10 a § eller mot skattebrottslagen [1971:69]). Brott som bara har lett till böter ska enligt kommittén inte omfattas. Skolinspektionen, och har fört fram att utdrag ur belastningsregistren borde omfatta fler brottstyper. Gemensamt för dem är att de anser att brott mot 9–11 kap. bör ingå. Det handlar om bedrägeri och annan oredlighet, förskingring och annan trolöshet och brott mot borgenärer m.m. Skolinspektionen föreslår en ytterligare utvidgning, så att myndigheten ges rätt att ta del av samma uppgifter som Inspektionen för vård och omsorg () kan få enligt 16 b § förordningen om belastningsregister i ärenden om tillstånd. I andra hand önskar myndigheten kunna få del av de uppgifter som får enligt 12 §. Det finns starka integritetsskäl mot att uppgifter om personers tidigare brottslighet lämnas ut i stor utsträckning. Det måste därför göras en avvägning mellan inspektionens behov av uppgifterna och den skada eller olägenhet som den enskilde kan drabbas av genom ett utlämnande. Det är också en synpunkt som har lämnats av Datainspektionen under remissbehandlingen. Vid den bedömningen bör det beaktas vilka slags brott som i stor utsträckning har betydelse för bedömningen och därför kan leda till att ett godkännande bör nekas. I det sammanhanget bör det också poängteras att Skolinspektionen har möjlighet att ta fram även annat material som bedömningen kan grundas på. Regeringen delar kommitténs bedömning av de brottstyper som tagits upp i betänkandet. Det rör sig uteslutande om brott som till sin karaktär är allvarliga och som också i hög utsträckning kan leda till ett nekat godkännande. Regeringen delar också remissinstansernas uppfattning att brott mot 9–11 kap. bör omfattas av rätten till registerutdrag. Det handlar om ekonomiska brott som i vissa fall har ett betydande straffvärde. Till skillnad mot exempelvis skattebrott riktar sig dessa brott i stor utsträckning mot enskilda. Det finns dock knappast skäl att av den anledningen göra någon skillnad vid lämplighetsprövningen. Ett ytterligare utvidgande av rätten till belastningsregisterutdrag när det gäller vilka brottstyper som ska omfattas skulle givetvis vara till nytta för Skolinspektionen vid prövningen. Som sagts måste dock detta behov vägas mot integritetsaspekterna. Visserligen kan det verka logiskt att, så som Skolinspektionen anser, ge Skolinspektionen samma möjligheter som eller . Dessa myndigheters prövning omfattar i större utsträckning personer som är aktivt involverade i själva grundverksamheten. För skolväsendets del finns i annat sammanhang en sådan prövning. Den som inte har lämnat ett registerutdrag ur belastningsregistret får inte anställas eller genomföra praktik i skolväsendet (se 2 kap. 31 § skollagen [2010:800]). Skolinspektionens nu aktuella prövning omfattar emellertid i många fall inte personer som aktivt deltar i skolans arbete. Därför gör regeringen bedömningen att Skolinspektionen inte bör ges ett större utrymme att hämta in registerutdrag för sin lämplighetsprövning. Regeringen anser inte heller att, som Skolinspektionen föreslår, myndigheten bör ges tillgång till uppgifter ur misstankeregistret. Regeringen delar också kommitténs uppfattning att brottslighet som bara har lett till böter inte bör omfattas. Som har nämnts går det inte att utesluta att det finns fall då bötesbrottslighet skulle kunna leda till ett nekat godkännande men integritetsaspekterna bedöms i dessa fall inte kunna anses väga upp behovet. Vid en prövning av huvudmannens lämplighet bör Skolinspektionen, utöver tillgången till belastningsregisterutdrag, kunna få ta in annat material och även lägga sådant till grund för sin bedömning. Detta gäller för andra prövningsmyndigheter. Det skulle kunna gälla exempelvis förfrågningar hos eller men även material som Skolinspektionen redan har tillgång till. Myndigheter ska bedriva en korrekt och effektiv ärendehandläggning vilket innebär att beslut måste fattas på ett sakligt underlag som uppgiftsinsamling bör begränsas till det som krävs för ärendehandläggningen. Skolinspektionens handläggning ska således präglas av objektivitet, saklighet och relevans, som effektivitetskravet sätter gränser för vilken information som kan begäras in. En grundläggande rättsprincip är att enskilda ska få möjlighet att bemöta det som läggs till grund för ett negativt beslut. även gälla vid Skolinspektionens prövning av ett godkännande eftersom det kan röra sig om uppgifter som är osanna eller förhållanden som har missförståtts. Innan ett beslut fattas bör därför myndigheten kommunicera sådana förhållanden med sökanden så att denne kan undanröja eventuella felaktigheter eller misstag. Det har också i praxis ansetts viktigt att ett negativt beslut innehåller de konkreta omständigheter som ligger till grund för bedömningen av en persons eventuella olämplighet, vilket ytterst har att göra med den enskildes möjligheter att tillvarata sin rätt. Skolinspektionen efterlyser i sitt remissyttrande garantier för att det inte kommer att finnas några hinder, t.ex. med hänsyn till sekretess, mot att inhämta uppgifter från och , vid sin prövning av ekonomisk lämplighet. Det har emellertid inte redovisats något tydligt behov av att ta in andra uppgifter än sådana som är offentliga. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att införa några sekretessbrytande regler när det gäller informationsöverföring mellan berörda myndigheter. har ansett att det för aktörerna i friskolesektorn är angeläget att Skolinspektionens prövning av en huvudmans lämplighet kännetecknas av förutsebarhet och konsekvens. Skolinspektionen bör därför, enligt kommittén, få ett bemyndigande av regeringen att utfärda föreskrifter för sin lämplighetsprövning. Sådana föreskrifter bör enligt t.ex. innehålla närmare bestämmelser om vilka som kan anses ha ett sådant väsentligt inflytande i en huvudmans verksamhet att de ska omfattas av huvudmannens vandelsprövning, vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av lämpligheten och vad beslut om avslag på en ansökan med anledning av bristande lämplighet ska grunda sig på. Det får sedan överlämnas åt rättstillämpningen att ge det närmare innehållet åt lämplighetskravet. Skolinspektionen har dock ansett att det inte bör ankomma på myndigheten att meddela föreskrifter för sin lämplighetsprövning. Skolinspektionen har föreslagit att den uppgiften i stället bör ligga på . Även Datainspektionen avstyrker förslaget med hänvisning till att den vaga regleringen kan ge Skolinspektionen alltför långtgående befogenheter, med risk att enskilda individer kan kartläggas. Vidare är det flera remissinstanser som efterlyser närmare preciseringar om vad lämplighetsprövningen ska omfatta och hur den ska genomföras. Regeringen delar kommitténs uppfattning att en lämplighetsprövning bör präglas av förutsebarhet och konsekvens. Det är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att enskilda kan förutse vilka omständigheter som Skolinspektionen lägger till grund för sin prövning så att de kan rätta sig efter det regelverk som finns. Det är också tydligt att det behövs föreskrifter som klart redovisar vilka personer som i praktiken omfattas av Skolinspektionens granskning. Som regeringen har nämnt bör det därför finnas föreskrifter som avgränsar personkretsen. Regeringen instämmer också i Skolinspektionens synpunkt att den myndigheten inte bör vara normgivande som den har till uppgift att vara 2013/14:112 tillsynsmyndighet. Regeringen anser därför att föreskrifter i stället bör meddelas på förordningsnivå. När det däremot gäller frågan om det ska införas mer detaljerade regler om själva lämplighetsprövningen har regeringen en annan uppfattning. Detta beror inte på att det inte finns behov av sådana regler utan i stället på att det knappast är möjligt att åstadkomma ett sådant regelverk. Eftersom det handlar om en lämplighetsprövning ligger det i sakens natur att förhållandena kan vara mycket varierande i de enskilda fallen. Att i författning försöka precisera alla tänkbara olämplighetsfaktorer och hur dessa ska vägas mot varandra bedömer regeringen knappast vara fruktbart. Ett sådant system skulle också leda till att Skolinspektionen skulle vara förhindrad att beakta omständigheter som inte tagits upp i föreskrifter, men som är klart graverande för sökanden. Det har inte heller i lagstiftning inom andra rättsområden som innehåller krav på lämplighetsprövning ställts upp sådana detaljerade regler, utom när det gäller vissa formella krav som ska vara uppfyllda. Regeringen har i detta avsnitt i någon mån preciserat sin syn på frågan. I övrigt anser regeringen att de närmare omständigheter som ska kunna leda till att ett godkännande nekas bör klargöras genom rättspraxis. Det har också efterlysts föreskrifter om vilket underlag som ska ligga till grund för Skolinspektionens prövning. Som regeringen har varit inne på kan Skolinspektionen hämta in material för sin prövning. Skolinspektionen bör alltså, förutom belastningsregisterutdrag, kunna använda sig av de offentliga myndighetsuppgifter som inspektionen får tillgång till. Men även annat material skulle kunna ligga till grund för prövningen, exempelvis material som redan finns hos Skolinspektionen. I sammanhanget är det värt att poängtera att det inte är avsikten att Skolinspektionen normalt ska göra några mer ingripande och omfattande efterforskningar av olika uppgifter. En sådan insats motsvarar ofta inte nyttan av åtgärden. När Skolinspektionen på ett eller annat sätt har fått indikationer på brister kan det dock finnas anledning till en mer djupgående granskning. Som nämnts tidigare är det mycket viktigt att uppgifterna kommuniceras med sökanden och att inspektionen har tillräckligt belägg för sådana omständigheter som läggs till grund för ett negativt beslut. Sammanfattningsvis anser alltså regeringen att regeringen bör få meddela föreskrifter om vilken personkrets som bör vara föremål för Skolinspektionens lämplighetsprövning. Om Skolinspektionen vid sin tillsyn hittar brister vad gäller huvudmannens lämplighet så gäller de generella reglerna om gången i ett tillsynsärende i 26 kap. skollagen. Dessa regler beskrivs i avsnitt 6.1. Den personliga integriteten och behandling av personuppgifter Syftet med en lämplighetsprövning är att säkerställa att de huvudmän som godkänns har förutsättningar att erbjuda utbildning av god kvalitet. En lämplighetsprövning är även viktig med hänsyn till elevers och föräldrars förtroende för utbildningen vid fristående skolor och för utbildningssystemet i dess helhet. Enligt Friskolekommitténs förslag bör Skolinspektionen ges en rätt att i samband med lämplighetsprövningen beställa utdrag ur belastnings- registret avseende sökanden. Utdraget ska endast innehålla information Prop. 2013/14:112 om brottslighet som föranlett annan påföljd än böter och som varit av ekonomiskt slag eller inneburit kränkningar av andra personer. Skolinspektionens rätt att få uppgifter ur belastningsregistret föreslås således endast omfatta sådan brottslighet som innebär att det finns särskilt starka skäl att ifrågasätta huvudmannens lämplighet att bedriva utbildningsverksamhet. Skolinspektionen kommer också när lämplighetsprövning införs som ett verktyg i huvudmannaprövningen att kunna ta in offentliga uppgifter från andra myndigheter, t.ex. uppgifter om skulder hos och . Skolinspektionens möjligheter att begära ut uppgifter torde medföra att lämplighetsprövningen kan genomföras på ett effektivt sätt. förslag innebär att Skolinspektionen kommer att behandla personuppgifter. Även om dessa uppgifter till stora delar är åtkomliga i allmänna handlingar som är offentliga får sammanställningen av uppgifterna anses vara känslig. Särskilt uppgifterna om lagöverträdelse är typiskt sett integritetskränkande. Spridningen av sådana uppgifter kräver särskilt noggranna överväganden. Det måste vid ett införande av en lämplighetsprövning säkerställas att den kränkning av den personliga integriteten som personuppgiftsbehandlingen kan antas medföra står i rimlig proportion till ändamålen med behandlingen. Personuppgiftslagen (1998:204) gäller för Skolinspektionens behandling av personuppgifter i ärenden om godkännande. Personuppgifter får behandlas utan samtycke av den som personuppgifterna avser bara under vissa särskilda förutsättningar. Personuppgifter får bl.a. behandlas om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning (se 10 § e). Beträffande personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar t.ex. brott gäller dessutom att dessa, som huvudregel, endast får behandlas av myndigheter (se 21 §). Vidare får personuppgifter bara samlas in för särskilda uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (se 9 § c och d). Skolinspektionens handläggning av ärenden om godkännande som huvudman får anses utgöra myndighetsutövning mot enskild. Det finns alltså en rättslig grund i personuppgiftslagen för att behandla personuppgifterna. Syftet med insamlandet av personuppgifterna får anses vara berättigat. Regeringen gör bedömningen att den inskränkning i den personliga integriteten som förslag innebär står i rimlig proportion till ändamålen med behandlingen. Sekretess för uppgifter hos Skolinspektionen har föreslagit att sekretess ska gälla hos Skolinspektionen i ärenden om godkännande av enskild som huvudman för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Kommittén motiverar sitt förslag med att Skolinspektionen kommer att hantera känsliga uppgifter. Någon närmare analys av vad för slags känsliga uppgifter som kan komma i fråga och varför de måste skyddas av sekretess i de aktuella ärendena görs dock inte i betänkandet. En ny sekretessbestämmelse utgör en begränsning av den grundlagsstadgade rättigheten att ta del av allmänna handlingar och det är därför viktigt att en noggrann avvägning görs mellan sekretessintresset för en viss uppgift och intresset av allmänhetens insyn i en viss verksamhet. När det gäller frågan om att införa en bestämmelse om sekretess avseende en enskilds personliga förhållanden i ärenden om godkännande som huvudman gör regeringen följande överväganden. Enligt Friskolekommitténs förslag kommer Skolinspektionen att kunna få tillgång till uppgifter ur belastningsregistret avseende den fysiska person som ansöker om att bli godkänd som huvudman eller som har ett väsentligt inflytande i den verksamhet som bedrivs av den juridiska person som ansöker om att bli godkänd. För uppgifter i belastningsregistret råder absolut sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (1998:620) om belastningsregister (se 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400, OSL]). Sekretessbestämmelsen är dock inte tillämplig när en myndighet tar ut en uppgift för att använda den i sin egen verksamhet. Då blir den sekretess som kan gälla i denna verksamhet i stället tillämplig. finns det inte någon sekretessbestämmelse som skyddar dessa uppgifter hos Skolinspektionen. De uppgifter ur belastningsregistret som Skolinspektionen föreslås få tillgång till anger om den enskilde har begått vissa brott som föranlett någon annan påföljd än böter och i förekommande fall vilka brott det gäller. De brott som avses är sådan allvarlig brottslighet som innebär kränkningar av andra personer och ekonomisk brottslighet. Sådana uppgifter kan visserligen vara känsliga för den enskilde, detta särskilt då det rör sig om en sammanställning av uppgifter om brott. Detta måste givetvis beaktas vid en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset. Fristående skolor utför emellertid förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning och bedrivs med offentliga medel. Allmänhetens intresse av insyn när det gäller vem som ansöker om att få etablera en fristående skola och vilka uppgifter som ligger till grund för Skolinspektionens prövning i ärenden om godkännande av huvudmän måste därför anses vara mycket stort. En ansökan om att få godkännas som huvudman är vidare en frivillig åtgärd. Något som också måste beaktas är att de aktuella uppgifterna är offentliga i de domar som ligger till grund för belastningsregistret. Motsvarande uppgifter hos vissa andra myndigheter som genomför lämplighetsprövningar, t.ex. Inspektionen för vård och omsorg, är inte belagda med sekretess. Beträffande sekretess för uppgift avseende en enskilds ekonomiska förhållanden kan inledningsvis nämnas att en sökandes ekonomiska förhållanden spelar en roll för Skolinspektionens prövning av godkännande som huvudman. Det handlar då om att bedöma om sökanden har förutsättningar att finansiera kostnader för att börja driva skolan och för att bedriva en stabil och långsiktig verksamhet så att ett godkännande inte får negativa följder för elever eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Sökanden ska därför t.ex. kunna redovisa en tillförlitlig likviditetsbudget och en resultatbudget . I vissa fall kan det bli aktuellt att granska om det finns ekonomiska medel hos en koncernmoder eller andra bolag i koncernen. Det kan också vara aktuellt att i prövningen ta Prop. 2013/14:112 in annat underlag som anger aktuell ekonomisk status. I vissa fall kan det sannolikt handla om känsliga uppgifter i form av t.ex. entreprenadavtal eller uppgifter om lönekostnader. Kommittén har dock inte angett närmare vilka typer av känsliga uppgifter det kan handla om eller i vilken omfattning och i vilket syfte som sådana uppgifter om ekonomiska förhållanden skulle behöva hämtas in. Utifrån de förutsättningarna anser regeringen inte att det är möjligt att göra den nödvändiga intresseavvägningen mellan det grundlagsskyddade insynsintresset och intresset av att kunna skydda vissa uppgifter med sekretess. Vid en samlad bedömning anser regeringen att frågan om sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden måste utredas vidare. Det behöver göras en djupare analys av behovet av att kunna skydda uppgifter, vilka uppgifter det i så fall kan handla om och i vilken omfattning. Behovet av att skydda affärshemligheter bör särskilt beaktas i en sådan analys. Regeringen avser att skyndsamt låta utreda frågan. föreslår även att huvudmännen ska vara skyldiga att göra en anmälan till Skolinspektionen i de fall det görs ändringar i ägarförhållanden eller i verksamhetens ledning. Syftet med detta är att Skolinspektionen i sin tillsynsverksamhet ska pröva om huvudmannen fortsätter att uppfylla lämplighetskravet. Skolinspektionen har i sin tillsynsverksamhet möjlighet att begära av huvudmännen att de lämnar upplysningar och tillhandahåller handlingar och annat material som behövs för tillsynen (se 26 kap. 7 § skollagen [2010:800]). gäller enligt 23 kap. 7 § OSL sekretess med rakt skaderekvisit i Skolinspektionens tillsynsverksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Denna bestämmelse syftar främst till att skydda känsliga uppgifter som hänför sig till elever och lärare. Kommittén har inte berört frågan om sekretess till skydd för huvudmannen vid Skolinspektionens tillsyn och regeringen avser att i ovan nämnda utredning även låta utreda frågan om utformningen av bestämmelserna om sekretess i Skolinspektionens tillsyn. Anmälan när någon med väsentligt inflytande byts ut För att ett krav på lämplighet ska fylla en reell funktion bör lämplighetskravet enligt kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. Enligt kommittén blir bestämmelsen annars alltför lätt att kringgå. Kommitténs förslag bygger alltså på att en lämplighetsprövning även ska göras när personer i ägar- eller ledningskretsen byts ut. För den uppgiften behöver Skolinspektionen få information i samband med att någon i den aktuella kretsen byts ut och kommittén föreslår därför att en redan godkänd huvudman ska anmäla till myndigheten när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Regeringen delar kommitténs uppfattning att lämplighetskravet även bör omfatta nya aktörer och att en prövning bör göras av nya fysiska och juridiska personer med väsentligt inflytande. Remissinstanserna har inte heller motsatt sig en sådan ordning. Den prövningen bör för de nya personerna motsvara den som görs vid en ursprunglig ansökan. Regeringen instämmer också i kommitténs uppfattning att det är nödvän- 2013/14:112 digt att införa en bestämmelse som ålägger huvudmannen att anmäla sådana förändringar. En anmälan om att en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannen ska göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål. En naturlig följd av förslaget är att inspektionen även ges rätt att i denna situation inhämta motsvarande uppgifter ur belastningsregistret som vid godkännande. Däremot anser regeringen inte att det finns skäl att, som anser, ålägga Skolinspektionen en skyldighet att lämna meddelande om ändringsanmälan till kommunen där den fristående skolan finns. Information om vilka som har ett väsentligt inflytande i en enskild huvudmans verksamhet är, enligt regeringens bedömning, exempel på sådan information som kommunen bör kunna få del av inom ramen för sin rätt till insyn i fristående skolor belägna i kommunen (se även avsnitt 7.3). Om nya ägar- eller ledningspersoner vid prövningen visar sig ha sådana brister att de inte är lämpliga får Skolinspektionen ingripa enligt 26 kap. skollagen (2010:800). I första hand bör Skolinspektionen förelägga huvudmannen att avhjälpa bristerna. Om ett föreläggande inte följs får inspektionen återkalla godkännandet enligt 26 kap. 13 §. Enligt regeringens bedömning bör det också införas en möjlighet för inspektionen att utan föreläggande återkalla ett godkännande om huvudmannen saknar faktisk eller rättslig möjlighet att vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna. 5.5.1En utredning om ägarprövning m.m. har beslutats Regeringen beslutade att ge . Av direktiven framgår att utredaren, utöver att lämna eventuella förslag på krav som säkrar att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang, även ska bedöma om det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn. Utredaren ska också bedöma om sådana kriterier även ska gälla andra offentligt finansierade välfärdstjänster. Eventuella förslag får inte utformas på sådant sätt att de skulle kunna utesluta vissa ägarformer (dir. 2014:3).