prop · H103190 · 2014-03-25 00:00:00 — I artikel 5.3 uppmuntras statsparterna att tillämpa bestämmelserna i detta fördrag på ett så brett spektrum av konventionella vapen som möjligt. I artikel 5.4 fastslås att den nationella kontrollförteckningen ska delas med övriga statsparter – med beaktande av nationell lagstiftning. I artikel 5.5 uppställs kravet att utse nationella myndigheter för att åstadkomma en effektiv och öppen nationell kontrollordning. Därmed understryks att en ändamålsenlig lagstiftning inte är tillräckligt för att uppfylla fördragets förpliktelser, utan att även fungerande institutioner krävs. I artikel 5.6 föreskrivs att en eller flera nationella kontaktpunkter ska utses för informationsutbyte som har samband med genomförandet av fördraget. I artikel 14 föreskrivs att varje statspart ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av de nationella lagar och förordningar som följer av fördraget. Grundläggande bestämmelserna om utförsel av krigsmateriel från finns i krigsmateriellagen. Vid tillståndsprövningen tillämpas regeringens riktlinjer och rådets gemensamma ståndpunkt. Det materiella tillämpningsområdet och bestämmelser om de närmare villkoren för utförsel framgår av krigsmaterielförordningen. Frågor om tillstånd enligt krigsmateriellagen prövas av ISP, som i sin tur samråder med andra berörda myndigheter såsom , och inhämtar bedömningsunderlag från bl.a. Utrikes- och Försvarsdepartementen. I vissa fall inhämtas också synpunkter från . Lagen om krigsmateriel innehåller straffbestämmelser. Dessa är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i . Det är regeringens bedömning att kraven i fördragets artiklar 5.1, 5.2, 5.3 och 5.5 om genomförande på ett konsekvent, objektivt och ickediskriminerande sätt, om inrättande och upprätthållande av ett nationellt kontrollsystem inklusive en nationell kontrollförteckning som omfattar ett så brett spektrum av konventionella vapen som möjligt, samt nationella myndigheter, får anses uppfyllda genom krigsmateriellagen, krigsmaterielförordningen, den prövning av enskilda ärenden som den självständiga tillståndsmyndigheten utför i enlighet med regelverket, samt gränskontroll. Bestämmelserna i artikel 5.4 om att överlämna den svenska kontrollförteckningen till övriga statsparter via ett framtida sekretariat för vapenfördraget möter inga hinder. Förteckningen är redan nu tillgänglig för allmänheten som bilaga till förordningen om krigsmaterial och tillhandahålls också skriftligt och i elektronisk form av Prop. 2013/14:190 tillståndsmyndigheten . Regeringen bedömer att förpliktelserna i artikel 14 om säkerställandet av efterlevnaden av de nationella lagar och förordningar som fordras för att genomföra vapenhandelsfördraget, är uppfyllt av de bestämmelser om straffansvar och tillsyn som finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling och krigsmateriellagen, samt genom de rättsvårdande myndigheternas verksamhet. Beträffande fördragets artikel 5.6 som föreskriver att varje statspart ska utse en eller flera nationella kontaktpunkter för utbyte av information i frågor som har samband med genomförandet av fördraget, avser regeringen att ge den nationella kontrollmyndigheten för internationell handel med konventionella vapen, ISP, uppdraget att också vara nationell kontaktpunkt för vapenhandelsfördraget. Förpliktelsen fordrar ingen författningsändring då den inryms i 2 § 4 förordningen (2010:1101) med instruktion för . 5.4Förbud och bedömningsgrunder för export (artikel 6 och 7) Regeringens bedömning: Vapenhandelsfördragets artikel 6 och 7 föranleder inga författningsändringar. Vid tillståndsprövning enligt krigsmateriellagen bör bedömningsgrunderna i fördragets artikel 6 och artikel 7.1–4 beaktas parallellt med regeringens riktlinjer och kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt. Promemorians bedömning: I promemorian gjordes en jämförelse mellan det gällande svenska regelverket och bedömningsgrunderna i artikel 6 och 7. Enligt promemorians bedömning omfattades dessa av det Remissinstanserna: , kristna råd och Svenska Röda Korset anför att det varken i de svenska riktlinjerna eller i rådets gemensamma ståndpunkt finns någon motsvarighet till kravet i artikel 6.3 på att risken för folkmord och brott mot mänskligheten ska beaktas. Remissinstanserna anser därför att vapenhandelsfördraget inför en ny förpliktelse; att beakta risk för folkmord och brott mot mänskligheten. Samma tre remissinstanser menar att fördragets artikel 7.1 b (i) och (ii) ställer mer långtgående krav än nuvarande regelverk i det att en bedömning inte bara omfattar risken för att materiel kan användas för att begå allvarliga kränkningar, utan också för att underlätta allvarliga Amnesty , , för Fred anför gemensamt att i de fall då fördraget och EU:s gemensamma ståndpunkt är mindre strikta än det svenska regelverket måste det sistnämnda alltid ges företräde och gälla i praktiken. Ovan nämnda remissinstanser framför också förslag på uttalanden från regeringen eller ändringar i det svenska regelverket för att, i linje med fördragets intentioner, befästa en hög ambitionsnivå i 2013/14:190 Dessa förslag avser bl.a. tillämpningen av begreppet krigsförbrytelser; en bredare tolkning av begreppet fred och säkerhet som inrymmer politik för global utveckling; ett starkare barnrättsperspektiv; skärpningar av de svenska riktlinjerna med avseende på uttolkningen av ovillkorliga hinder; en striktare bedömning vid risk för konflikt eller kränkningar av de mänskliga rättigheterna; en mer restriktiv tillämpning av följdleveransbegreppet; samt vikten av uttryckliga bestämmelser om prövning av risken för att materiel används för att begå eller underlätta allvarligt könsrelaterat våld eller allvarligt våld mot kvinnor och barn. Även betonar vikten av en bedömning med avseende på risker för könsrelaterat våld. Parlamentarikerforum föreslår en förstärkning av den parlamentariska insynen i enskilda ärenden för att ledamöter ska kunna lämna bidrag till informationsunderlaget för de grannlaga politiska överväganden som ofta fordras. Säkerhets och försvarsindustriföretagen samt understryker vikten av att fördragets artikel 7.6 (om utlämning av information till andra statsparter rörande individuella utförseltillstånd) tillämpas med beaktande av behovet av kommersiell sekretess avseende Skälen för regeringens bedömning De i artikel 6 beskrivna situationerna kan jämföras med de svenska riktlinjernas ovillkorliga hinder – i dessa särskilt angivna fall ska tillstånd Artikel 6 är knutet till det bredare begreppet överföringar, som enligt fördragets artikel 2.2 innefattar aktiviteterna export, import, transitering, omlastning och förmedling. artikel 6 gäller för all materiel, inklusive ammunition (artikel 3) och delar och komponenter (artikel 4). I artikel 6.1 beskrivs statspartens förpliktelser med anledning av beslut av med stöd av kapitel VII i . I artikel 6.2 behandlas andra internationella förpliktelser på I artikel 6.3 hänvisas till folkmord, brott mot mänskligheten och allvarliga brott mot internationell humanitär rätt såsom svåra överträdelser av samt anfall riktade mot civil egendom eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen. Vidare inkluderas andra krigsförbrytelser som definieras i internationella överenskommelser som där statsparten i fråga är part i. Artikel 6.3 täcker således in uppräknade brott oavsett om staten är part eller ej i bakomliggande internationella fördrag, med undantag för andra krigsförbrytelser där det krävs att staten är part. En viktig kvalifikation i artikel 6.3 är att den exporterande staten är skyldig att avslå tillståndsansökan om den för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för []. Kunskapskravet är relativt högt satt (skulle komma att användas och inte t.ex. skulle kunna användas), men ger å andra sidan ett mått av verifierbarhet som kan läggas till grund för en dialog mellan statsparter om en exporterande stat som vid sin bedömning uppenbart negligerat En annan begränsning av artikel 6 är att dess verkan på andra typer av överföringar än export inte är självklar, eftersom fördraget inte innehåller något direkt krav på tillståndssystem för import, transit, omlastning eller förmedling. Liksom artikel 6 omfattar bestämmelserna i artikel 7 all materiel, inklusive ammunition (artikel 3) och delar och komponenter (artikel 4). Till skillnad från artikel 6, som beskriver bedömningsgrunder som ska gälla såväl för export som för andra typer av överföringar, är bedömningsgrunderna i artikel 7 avsedda för prövning endast i samband med export. Uppdelningen i två artiklar skapar en flerstegsprocess för exportbedömningar, där det i artikel 7 finns en bredare uppsättning bedömningsgrunder som ska tillämpas i situationer som inte täcks av artikel 6 och där en mer ingående nationell prövning således behöver göras. Artikel 7.1 innehåller fem skilda kriterier. I artikel 7.1 (a) fastslås att en bedömning ska göras av om en specifik export skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet. I artikel 7.1 (b) (i) fastslås att en bedömning ska göras av om aktuell materiel skulle kunna användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell humanitär rätt. Här gäller inte den inskränkning av den tillämpade humanitärrätten som finns i fördragets artikel 6.3. Av intresse i jämförelse med artikel 6.3 är även att sannolikhetskriteriet har satts till skulle kunna användas, alltså ett lägre krav. Om situationen inte är så allvarlig att artikel 6.3 ska tillämpas, aktualiseras denna bedömningsgrund istället. Artikel 7.1 (b) (ii) uppställer motsvarande bedömningsgrund för kränkning av de mänskliga rättigheterna. Enligt artikel 7.1 (b) (iii) ska det beaktas om materielen skulle kunna användas för att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part. Kriteriet tillämpas alltså endast i den mån den exporterande staten är part i ett sådant avtal. Av artikel 7.1 (b) (iv) framgår att brott enligt internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande staten är part ska beaktas på samma sätt. Enligt artikel 7.2 ska den exporterande staten överväga huruvida åtgärder för att minska riskerna i 7.1 (a) och (b) kan vidtas, såsom förtroendeskapande åtgärder eller program som gemensamt utarbetats och antas av de exporterande och importerande staterna. I artikel 7.3 föreskrivs att det ska göras en helhetsbedömning utifrån de kriterier som anges i artikel 7.1, och efter övervägande av möjliga riskminskande åtgärder enligt artikel 7.2. För det fall denna bedömning utmynnar i att det finns en övervägande risk för någon av de negativa följderna i artikel 7.1 får den exporterande staten inte bevilja exporttillstånd. I artikel 7.4 framhålls att statsparter vid exportbedömning ska beakta risken för att vapen används för att begå allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot kvinnor och barn eller för att underlätta sådana våldshandlingar. 2013/14:190 I artikel 7.5 och 7.6 föreskrivs att tillståndsbeslut ska vara detaljerade, utfärdas innan export äger rum och, om det är förenligt med nationella lagar, bestämmelser eller praxis, på begäran kommuniceras med importerande statspart samt till statsparter som berörs av godsets transitering eller omlastning. I artikel 7.7 uppmuntras statsparter att göra en ny bedömning av redan givna tillstånd om ny relevant information föreligger. Enligt 6 § krigsmateriellagen krävs tillstånd för utförsel av krigsmateriel. Av 1 § andra stycket krigsmateriellagen framgår vilken utgångspunkt tillståndsprövningen enligt lagen ska ha. Det föreskrivs att tillstånd endast får beviljas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Närmare principer för prövningen finns i regeringens riktlinjer och i rådets gemensamma ståndpunkt. Regeringens riktlinjer beskriver svensk praxis och utgör tillsammans med den inom EU överenskomna gemensamma ståndpunkten grunden för bedömningen av enskilda ärenden. Regeringens riktlinjer och den gemensamma ståndpunkten har inte författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen (prop. 1995/96:31, s. 23 och prop. 2010/11:112, s. 98). Riktlinjerna har dock redovisats för och godkänts av i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1). I 16 § krigsmateriellagen föreskrivs att tillstånd får återkallas om tillståndshavaren åsidosatt en föreskrift enligt lagen, eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen, eller om det finns andra särskilda skäl. Enligt de svenska riktlinjerna ska tillstånd återkallas vid ovillkorliga hinder och bör tillstånd återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med en annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Dessa situationer utgör sådana särskilda skäl som kan leda till återkallelse av tillstånd enligt nämnda lagrum. Bestämmelsen i 1 § krigsmateriellagen om grunderna för tillståndsprövning enligt lagen utgör inget hinder mot beaktande av bedömningsgrunderna i artikel 6 och artikel 7.1–4 eftersom de senare får anses ligga väl i linje med och omfattas av principerna och målen för svensk utrikespolitik. När det gäller vapenhandelsfördragets bedömningsgrunder kan konstateras att i likhet med riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten inte heller dessa är av sådan art att de lämpar sig för genomförande i författningsform. Mot bakgrund av det anförda föranleder artikel 6 och 7 inte några författningsändringar. Enligt regeringens bedömning bör i stället vapenhandelsfördragets bedömningsgrunder framöver beaktas parallellt med de svenska riktlinjerna och kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt vid den tillståndsprövning som sker inom de i 1 § krigsmateriellagen angivna ramarna. I sammanhanget bör särskilt erinras om vad som anförs i de svenska riktlinjerna om betydelsen av en internationell överenskommelse som har biträtt. I förarbetena till krigsmateriellagen anfördes att genom att ansluta sig till en internationell överenskommelse förpliktar sig att fullgöra de skyldigheter som följer av överenskommelsen och att de begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa därav. I praktiken iakttas detta genom att undantag inte medges från lagens förbud i berörda delar (prop. 1991/92:174 s. 49). Enligt riktlinjerna ska således tillstånd inte beviljas om det skulle strida mot en internationell överenskommelse som har biträtt. De överenskommelser som bl. a avses är åtaganden om icke-spridning av massförstörelsevapen och inom exportkontrollregimerna, men även internationella överenskommelser om förbud och inskränkningar i användandet av vissa typer av konventionella vapen, så som förbuden mot antipersonella minor, synförstörande laservapen och klusterammunition. Det är regeringens bedömning att även vapenhandelsfördraget utgör en internationell överenskommelse i denna mening. Det kan vidare anmärkas att det gällande regelverket i allt väsentligt omfattar de bedömningsgrunder som anges i artikel 6 och 7, men att det genom dessa blir tydligare att vissa aspekter ska beaktas vid tillståndsprövningen. Exempelvis anges inte uttryckligen, som i fördragets artikel 6.3, vetskap om användande vid folkmord och brott mot mänskligheten som skäl för avslag i nu gällande regelverk, även om detta även inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras enligt det svenska regelverket torde utgöra hinder mot utförsel. Vidare har könsrelaterat våld lyfts fram som en omständighet att särskilt beakta, tillsammans med andra kränkningar av internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen verkar för förtydliganden i den gemensamma ståndpunktens användarhandbok, för att bättre återspegla sådana aspekter som särskilt betonas i fördraget. Sådana uppdateringar får effekt för hela EU-kretsen. Regeringen instämmer delvis i vad Amnesty , , för Fred och Frihet, och gemensamt anför om att ett tillägg av vapenhandelsfördragets villkor till det svenska regelverket gör att överskådligheten försvagas. Regeringen konstaterar att detta i grunden är en konsekvens av de parallella internationella regelsystemen på området, och bedömer att frågan om ett sammanhållet svenskt regelverk inte bör tas upp i samband med tillträde till . När det gäller övriga remissynpunkter från ovanstående remissinstanser har regeringen ingen anledning att betvivla att ISP som självständig myndighet kommer att beakta fördraget på ett riktigt sätt. En omarbetning av regeringens riktlinjer omfattas inte av ämnet för denna proposition. Regeringen kommer även fortsättningsvis att i enlighet med den rådande ordningen pröva ärenden som överlämnas av ISP enligt 1 a § krigsmateriellagen. 2013/14:190 Regeringen vill framhålla att det enligt regeringens uppfattning inte kan komma i fråga att vid tillståndsprövningen tillämpa den för en aktuell situation minst stränga skrivningen inom regelverket. En sådan tillämpning skulle uppenbarligen stå i strid med övriga, likaledes gällande, bedömningsgrunder. För ett beviljande av tillstånd krävs med andra ord stöd i regelverket som helhet. Stadgandet i fördragets artikel 7.5 om att prövning av exporten ska ske på förhand uppfylls av det generella förbudet i krigsmateriellagen, som innebär att ingen utförsel får ske utan att tillstånd först medgivits. Även stadgandet om detaljerade exporttillstånd uppfylls av det svenska kontrollsystemet. Ett särskilt spörsmål är om globala och generella tillstånd är förenliga med fördragets krav. Enligt regeringens bedömning är de det eftersom fördraget inte ställer krav på ett individuellt tillstånd i varje enskilt fall utan endast på att tillstånd ska utfärdas före exporten. Generella tillstånd utfärdas i svensk rätt genom att det utfärdas myndighetsföreskrifter, vilket föregås av samma prövning som övriga tillstånd. Beträffande fördragets artikel 7.6 som berör önskvärdheten av uppgiftslämning till importerande statspart och till eventuella transit- eller omlastningsstatsparter torde kraven vara förenliga med svensk rätt då fördraget stadgar att uppgiftslämning ska ske i enlighet med nationell lag, vilket bl.a. innefattar sedvanlig sekretessprövning enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Artikel 7.7 berör möjligheten till omprövning av fattade beslut. Detta motsvaras av 16 § KML och anvisningar i riktlinjerna. Fördragets artikel 7.7 är inte tvingande (uppmuntras att göra en ny bedömning) men utgör ändå en del av normbildningen och regeringen bedömer att artikeln ger god grund för dialog mellan statsparter när sådana situationer uppstår. I fördraget återfinns ingen direkt motsvarighet till de svenska riktlinjernas anvisningar om följdleveranser. Dessa talar om reservdelar och andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Eftersom följdleveransbegreppet inte är en tvingande bestämmelse, och en individuell prövning alltid görs, är det regeringens bedömning att det svenska begreppet är förenligt med fördragets ansats att överlåta åt statsparterna att ta ansvar för bedömningarna i enskilda fall. Likaså är följdleveransbegreppet förenligt med fördragets artikel 6 eftersom riktlinjerna uttryckligen förbjuder följdleveranser om ovillkorliga hinder föreligger. 5.5Import (artikel 8) Regeringens bedömning: Bestämmelserna om import leder inte till några ändringar i svensk rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Mot bakgrund av fördragets artikel 8 anför , kristna råd samt Amnesty , , för Fred och Frihet, och i sitt gemensamma remissyttrande att bör införa ett regelverk för krigsmaterielimport som ökar transparensen kring denna och underkastar importen samma restriktiva kriterier som gäller för exporten. Skälen för regeringens bedömning Fördragets artikel 8.1 innehåller en skyldighet för importstater att förse exportstater med den information som fordras för tillståndsprövningen på begäran och i enlighet med nationell lag. I artikel 8.2 föreskrivs en skyldighet för statsparter att vidta åtgärder för att vid behov kunna reglera import under sin jurisdiktion. Skyldigheten gäller materiel som omfattas av artikel 2.1, men inte ammunition (artikel 3) eller delar och komponenter (artikel 4). I artikel 8.3 öppnas en möjlighet för importstater att begära uppgifter av den exporterande statsparten om pågående ärenden eller beviljade exporttillstånd där den importerande statsparten är slutdestinationsland. Krigsmateriellagen innehåller inget krav på tillstånd för import. Den krigsmateriel som även omfattas av vapenlagen (1996:67), dvs. skjutvapen, är dock föremål för importkontroll enligt 2 kap. 1 § vapenlagen. Bestämmelserna om importkontroll gäller emellertid inte skjutvapen som innehas av staten. Enligt 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller uppgiften i motsvarande fall skulle ha lämnats ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. Bestämmelsen om lämnande av information i fördragets artikel 8.1 ställer genom sin utformning inga krav på ändrad lagstiftning. Den information som begärs underkastas sedvanlig sekretessprövning. När utländsk exportkontrollmyndighet kräver slutanvändarintyg ankommer det på mottagaren (t.ex. Försvarsmakten) att utfärda begärd försäkran. Regeringen bedömer att artikeln etablerar en god grund för som exportör att kräva slutanvändaråtaganden, som är en del av det svenska regelverket och som fordras bl.a. för att uppfylla fördragets krav på åtgärder för att motverka avledning (se artikel 11 nedan). Förpliktelsen i fördragets artikel 8.2 lämnar till fördragets parter att bestämma i vad mån importkontroll behövs. De ovillkorliga hinder som uppställs i fördragets artikel 6 avser alla typer av överföringar. 2013/14:190 Statsparterna torde därför behöva säkerställa att de har en möjlighet att stoppa transiteringar, omlastningar eller enskilda förmedlingsaffärer som bryter mot artikel 6. I vissa länder kan detta fordra ett importlicensieringsförfarande. Regeringen har bedömt att det inte föreligger tillräckliga skäl att införa ett krav på tillstånd för import av krigsmateriel inom ramen för det svenska krigsmaterielregelverket (se prop. 1991/92:174 s.73 och s. 98). tillträde till vapenhandelsfördraget föranleder ingen annan bedömning. Förpliktelsen som uppställs i fördragets artikel 6 tillgodoses genom regelverkets samlade utformning, där all utförsel, inklusive utförsel vid transit och utförsel efter omlastning fordrar särskilt tillstånd. På motsvarande sätt täcks även förmedlingsaffärer av tillståndskrav, oavsett om godset passerar svensk gräns eller inte. Vad gäller möjligheten enligt fördragets artikel 8.3 för mottagarland att begära information om pågående ärenden eller beviljade tillstånd där det egna landet är slutdestination, ankommer det på den svenska tillståndsmyndigheten , eller i undantagsfall regeringen, att göra en sekretessbedömning enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I sammanhanget är det viktigt att hålla i minnet att exportansökningar inlämnas av svenska företag och inte av utländska regeringar. Det svenska företaget har möjlighet att efter egen bedömning hålla sina motparter orienterade om pågående tillståndsprocesser, inom ramen för de gränser som en eventuell utrikessekretess uppställer. 5.6Transitering eller omlastning (artikel 9)