prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — , då omregleringen av marknaden påbörjades med att delades upp i myndigheten och affärsverket , och trafikhuvudmännen fick ansvar för trafiken på länsbanorna, var kraftiga tågförseningar ett återkommande problem.15 förstudie fann granskningsvärda indikationer på att tågförseningarna inte enbart förklaras av otillräckliga investeringar i nya banor eller i banunderhåll utan också är symtom på ineffektiviteter i den statliga och privata järnvägsverksamheten och en otillräcklig statlig styrning av järnvägstrafikens aktörer. Det statliga åtagandet på järnvägsmarknaden består av att tillhandahålla ett transportsystem som uppfyller de transportpolitiska målen. Detta åtagande genomförs i huvudsak på två sätt: genom att staten äger och tillhandahåller ett järnvägsnät, stationer, underhållsdepåer, godsterminaler med mera16 genom att staten skapar regler för offentliga och privata marknadsaktörer, inklusive kollektivtrafikmyndigheter och infrastrukturförvaltare, som ska följas vid tillhandahållande av tjänster och utrustning på järnvägsområdet. En omreglerad järnvägsmarknad med många aktörer ställer krav på riksdag, regering och regeringens myndigheter att klargöra nödvändiga förutsättningar på marknaden i form av ändamålsenligt regelverk och en effektiv tillsyn och uppföljning som tillgodoser såväl marknadsaktörers som resenärers och godskunders behov av punktlighet på järnvägen. Mot bakgrund av de återkommande problemen med punktlighet på järnvägen har beslutat att granska om regeringen har gett myndigheter och övriga aktörer på järnvägsmarknaden förutsättningar/incitament som bidrar till järnvägens punktlighet och om statliga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat förekommande brister som har betydelse för punktligheten. Tågförseningar kan delas upp i primära tågförseningar (olyckshändelse, tåghaveri, nedriven kontaktledning, signalfel etc.) och sekundära tågförseningar 15Riksrevisionsverkets , 1986:1091. 16Sådan infrastruktur kan dock tillhandahållas av privata aktörer, kommuner med flera. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN (följdförseningar). Primära tågförseningar är i hög grad avhängiga av att driften och underhållet av spår och fordon sköts tillfredsställande. har för granskningen formulerat åtta revisionsfrågor som är grupperade i de fyra områden som har störst betydelse för problemen med järnvägens förseningar. besvarar de åtta revisionsfrågorna var för sig i kapitel 3-10 som underlag för slutsatserna i kapitel 11. Grundläggande beslutsunderlag för att kunna uppnå punktlighet: a)Är punktlighetsstatistiken tillförlitlig och medborgarnära? (kap. 3) b)Är dagens system med kvalitetsavgifter ändamålsenligt utformat? (kap. 4) Åtgärder för att undvika primära tågförseningar: c)Är infrastrukturens underhållsverksamhet ändamålsenlig? (kap. 5) d)Finns underhållsdepåer som gynnar järnvägens utveckling? (kap. 6) e)Bedrivs tågdriften på ett sätt som motverkar förseningar? (kap. 7) Åtgärder för att undvika sekundära tågförseningar: f)Är metoderna för att fördela kapacitet på järnvägen ändamålsenliga? g)Är organisationen av den operativa trafikledningen ändamålsenlig? (kap. 9) Tillsyn och övervakning av faktorer som har betydelse för punktligheten: h)Är tillsynen ändamålsenlig? (kap. 10) De organisationer som har granskat är regeringen, , Transportstyrelsen, och . Granskningens övergripande bedömningsgrund är de transportpolitiska målen, och då främst målet om att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet. Avvägningen mellan tillgänglighet och tillförlitlighet ska göras på ett sätt som innebär största möjliga samhällsekonomiska effektivitet.17 Järnvägsmarknaden i är främst reglerad i järnvägslagen (2004:519). Lagen omfattar järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt utförande och organisering av järnvägstrafik. Järnvägslagen ställer inga krav på spårens och järnvägsfordonens standard och kvalitet annat än ur trafiksäkerhetssynpunkt. Det är infrastrukturförvaltarna och järnvägsoperatörerna som har det fulla ansvaret för att kontrollera och se till att spåren och fordonen följer regelverket. Transportstyrelsen kontrollerar huruvida operatören eller infrastrukturförvaltaren har rutiner och processer för att säkerställa trafiksäkerhet. Lagen ställer inga krav på regelbunden 17 Prop.2008/09:93, s.11 f. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER teknisk besiktning av spårens och fordonens säkerhet hos certifierade besiktningsföretag. Den gällande ansvarsfördelningen på marknaden, som har sin grund i EU-direktiv, bygger i stor utsträckning på tillit till marknadsaktörernas verksamhet om regelbundet och för ändamålet tillräckligt underhåll av spår och fordon i syfte att förebygga tågförseningar. I den mån aktörer orsakar förseningar debiteras kvalitetsavgifter. För att incitamentmodellen ska verka förebyggande, så att resenärens eller godskundens behov om punktlighet inte förbises, ställs höga krav på modellens utformning. Järnvägslagen ställer upp krav på kapacitetstilldelning av tåglägen. I de fall ansökningarna inte kan samordnas ska kapaciteten tilldelas utifrån avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Dessutom anger lagen att vid tillhandahållande av kapacitet i depåer ska detta ske på ett icke-diskriminerande sätt och medge insyn. ges stor frihet i lagen att utforma en lämplig tillsynsverksamhet med utgångspunkt i de verktyg och befogenheter som lagen föreskriver.19 De bedömningsgrunder som hämtats från järnvägslagen kan i sin tur omsättas i operationella bedömningsgrunder som identifierar de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att det befintliga järnvägssystemet i största möjliga mån ska kunna motverka tågförseningar. Regeringen är i och med omregleringen av marknaden beroende av marknadsaktörer som besitter viktiga resurser och kompetenser för genomförandet av verksamheten. Dessa aktörer behöver styras och motiveras till att utföra sina verksamheter på ett sätt som harmoniserar med de transportpolitiska målen. Som en övergripande operationell bedömningsgrund utgår från att järnvägssystemet utgör en helhet där de olika aktörerna och verksamhetsdelarna i systemet är beroende av varandra. För att järnvägssystemet i sin helhet ska fungera på det sätt som var tänkt krävs att varje enskild del av systemet är uppbyggd med en incitamentsstruktur och en logik som leder mot de mål som har beslutat. Regeringens roll i det nya järnvägssystemet består därmed av att balansera ansvarsförhållanden och uppgifter mellan politik/stat, marknad och individ. Det krävs därmed en tydlig styrning och samordning och en bra balans mellan hårda styrmedel i form av reglering och ekonomiska incitament och mjuka styrmedel i form av samverkan, dialog och information. 18Till skillnad från järnvägsområdet finns på vägområdet ett antal av SWEDAC ackrediterade besiktningsföretag som utövar den tekniska kontrollbesiktningen för att på fordonsägarens uppdrag kontrollera trafiksäkerheten. 196 kap. 3 §, 6 kap. 23 §, 8 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519), prop. 2003/04:123, s.144. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN För att undvika primära tågförseningar behöver genomföra underhållet av spår på ett ändamålsenligt sätt med de givna resurserna. Det förutsätter att inventerar och följer upp spårens skick och att myndigheten upphandlar och följer upp underhållet. Det förutsätter också att järnvägsoperatörerna har incitament att bedriva en ändamålsenlig tågdrift och genomföra regelbundet underhåll av fordon. En annan förutsättning är att infrastrukturförvaltaren Jernhusen tillhandahåller depåkapacitet till rimligt20 pris så att underhåll och avisning av fordon kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I de fall marknaden i sig inte ger tillräckliga incitament krävs en heltäckande lagstiftning och ändamålsenlig marknadstillsyn och marknadsövervakning från Transportstyrelsens sida. Sekundära tågförseningar (följdförseningar) är i hög grad beroende av kapaciteten i dagens järnvägssystem och hur Trafikverket prissätter, fördelar och prioriterar spårkapaciteten mellan olika järnvägsoperatörer och mellan banarbeten och tågdrift. Ett högt kapacitetsutnyttjande av spåren med många avgångar och en snäv tidtabell gör järnvägssystemet sårbart när en primär tågförsening inträffar. Vidare är trafikledningen central i att operativt vidta åtgärder för att minska följdförseningar. För att motverka följdförseningar förutsätts en ändamålsenlig kapacitetstilldelningsprocess så att spårkapaciteten utnyttjas optimalt. För att motverka följdförseningar kan man förlänga restider och lägga in säkerhetsmarginaler mellan tågavgångar, vilket dock i förlängningen kan påverka antalet avgångar och antalet järnvägsoperatörer på spåren. Tillförlitligheten (punktligheten) måste därför balanseras gentemot tillgängligheten på banan (antalet avgångar, restid, tågtyper etc.). De detaljerade operationella bedömningsgrunderna för de åtta revisionsfrågorna återfinns i det följande och behandlar grundläggande beslutsunderlag för att uppnå punktlighet i järnvägssystemet, åtgärder för att undvika primära respektive sekundära förseningar samt tillsyn och övervakning av faktorer som har betydelse för punktligheten. Grundläggande beslutsunderlag för punktlighet Punktlighetsstatistiken: Punktlighetsstatistik bör tas fram för att förstå hur järnvägens kvalitet utvecklas, för vilka underhållsåtgärder som bör vidtas och för information till medborgarna. Statistiken bör också användas som mått på om vidtagna åtgärder har varit ändamålsenliga. punktlighetsstatistik har stor betydelse för aktörer utanför . 20 Med rimligt pris avses ett pris som uppkommer på en väl fungerande marknad med ett effektivt resursutnyttjande. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER En lämplig utgångspunkt för att bedöma denna statistik är de kvalitetskrav som ställs på publicerad officiell statistik och arbetet med denna.21 I detta ingår att statistiken kvalitetsdeklareras så att den dels blir användarorienterad, dels kan utsättas för kritisk granskning. Därutöver bör kraven i förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll användas så att arbetet med att hantera risker knutna till kvaliteten i och produktionen av punktlighetsstatistik genomförs på ett väl organiserat sätt. Kvalitetsavgiftssystemet: Systemet för kvalitetsavgifter ska ge incitament till att vidta förebyggande åtgärder i rutiner och organisationen av arbetet och i underhåll av spår och fordon. 22 Beloppsnivå på avgiften måste därför vara tillräckligt hög för att vara ett verkligt incitament till att vidta den förebyggande åtgärd som krävs för att undvika tågförseningen. Kodningen om vem som orsakat förseningen måste vara korrekt och det bör finnas detaljerad kunskap om vad den faktiska orsaken är. En regelbunden uppföljning och kvalitetssäkring bör ske av såväl det tekniska systemet som de uppgifter som registreras. Åtgärder för att undvika primära tågförseningar Planering och styrning av underhåll av infrastruktur: Förebyggande underhåll är av större betydelse relativt sett jämfört med avhjälpande underhåll, då förebyggande underhåll kan planeras och utföras innan störningen inträffar. En renodlad beställarroll ställer krav på att kunna bedöma anläggningarnas status och att upphandla relevant underhållsbehov som förmågan måste finnas att styra och följa upp entreprenörernas åtaganden under kontraktens löptid. För att entreprenören ska agera förebyggande och proaktivt bör sådana upphandlings- och ersättningsformer som skapar incitament till effektivitet användas. Vidare bör beställaren arbeta på ett systematiskt sätt med banunderhåll och säkerställa att nödvändiga banarbeten kan genomföras. Metoder för att koppla ihop tågförseningar med underhållet bör identifieras för att klargöra effekten av vidtagna underhållsåtgärder. Underhållsdepåer och uppställningsplatser: För att säkerställa tillräckligt med kapacitet för underhåll av fordon krävs det att järnvägssystemet har ändamålsenliga underhållsdepåer till rimliga23 och icke-diskriminerande villkor. För att inte belasta huvudspåren krävs att dessa är placerade på rätt platser. Vidare behövs tillgång till tillräckligt antal uppställningsplatser till rimliga och icke-diskriminerande villkor så 21Kvalitetskraven är enligt Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken (SCB, 2006) och SCB MI 2001:1: användarorienterad, innehåll, tillförlitlighet, aktualitet, jämförbarhet och samanvändbarhet, samt tillgänglighet och förståelighet. Dessa ska redovisas i en s.k. kvalitetsdeklaration. Vidare finns krav på kvalitetsarbetet såsom att ha dialoger med användare om behov, utveckla pedagogiska beskrivningar, kommunicera om tillförlitlighet, utvärdera både statistiken och produktionen m.m. 22Syftet med kvalitetsavgifter är att förebygga trafikstörningar och ge infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och verksamhetsutövare som organiserar järnvägstrafik incitament att identifiera och förändra sådana rutiner och organisatoriska lösningar inom den egna verksamheten som regelmässigt leder till trafikstörningar. 2010/11:25, sid. 11 f. 23Med rimligt pris avses ett pris som uppkommer på en väl fungerande marknad med ett effektivt resursutnyttjande. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN att parkerade fordon inte belastar huvudspåren. Vidare behövs ett långsiktigt uppdrag för att underlätta lokalisering av depåkapacitet så att kapacitet frigörs till huvudsystemet. Tågdrift och underhåll av fordon: För att tågdriften ska vara effektiv och för att fordon ska vara väl underhållna och inte orsaka förseningar måste järnvägsoperatören ha ett välorganiserat arbetssätt och ett välplanerat regelbundet fordonsunderhåll. Åtgärder för att undvika sekundära tågförseningar Kapacitetstilldelning: Det befintliga transportsystemet bör optimeras genom att använda den metod som ger det mest samhällsekonomiskt effektiva resultatet för att få ut mesta möjliga kapacitet och kvalitet. Metoden bör omfatta tilldelning av både tåglägen och banarbeten i syfte att motverka tågförseningar. Vidare bör banavgifterna motsvara den samhällsekonomiska marginalkostnaden i enlighet med vad järnvägslagen anger. Trafikledning: Organisationen och styrningen bör garantera en ändamålsenlig och samordnad trafikledning som kan hantera primära störningar så att följdförseningar begränsas eller helt undviks. System bör finnas som stödjer trafikledningens operativa beslut så att trafikledarnas arbete underlättas och för att minimera effekterna av uppkomna störningar i trafiken. Tillsyn och övervakning av faktorer som har betydelse för punktligheten Marknadstillsyn och marknadsövervakning: Transportstyrelsens marknadstillsyn och marknadsövervakning bör vara inriktade mot att granska om systemet är ändamålsenligt och åstadkommer samhällsekonomisk effektivitet vad gäller debitering av banavgifter, tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten. Marknadstillsynen och övervakningen bör även granska om det finns system för att få fram nödvändig depåkapacitet till rimliga24 depåpriser. Marknadstillsynen och övervakningen bör även säkerställa att kvalitetsavgiftssystemet ger incitament för förebyggande åtgärder i syfte att öka punktligheten. Vidare bör en marknadsövervakning utformas på ett sätt som innebär att eventuella behov av statliga ingripanden eller bättre samordning mellan aktörerna på marknaden uppmärksammas och åtgärdas. Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentstudier av styrelseprotokoll, ägaranvisningar, internrevisionsrapporter, forskningsrapporter, tillsynsärenden etc. Utöver dokumentstudier har genomfört ett 50-tal intervjuer med 24 Med rimligt pris avses ett pris som uppkommer på en väl fungerande marknad med ett effektivt resursutnyttjande. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER företrädare för myndigheter och departement på olika nivåer samt med representanter för järnvägsföretag och branschföreningar. Vidare har inhämtat underlag från forskningen inom järnvägsområdet. En konsult har anlitats för att göra ett expertutlåtande om utveckling och tillämpning av järnvägens kapacitetstilldelningsmodell 25. avgränsar granskningen till järnvägen och har därför inte gjort någon granskning av hur väl järnvägen täcker sina samhällsekonomiska marginalkostnader i förhållande till andra transportslag. har i granskningen enbart utgått från järnvägslagstiftningen och har inte granskat hur relevanta EU- direktiv/järnvägspaket har genomförts i svensk lagstiftning. Vidare fokuserar granskningen på utnyttjandet av befintlig kapacitet på järnvägen, vilket innebär att inte har behandlat ett behov av utbyggnad av spårkapacitet. Konkurrensproblem till följd av marknadsöppningen på järnvägsmarknaden har inte behandlats i granskningen annat än om de bidrar till tågförseningar. Vidare har avgränsat granskningen till de förutsättningar som är allmänt erkända som centrala för att järnvägssystemet ska kunna motverka tågförseningar. Däremot har inte granskat andra kvalitetsaspekter ur resenärsperspektiv än punktlighet. Granskningen har genomförts av en projektgrupp inom effektivitetsrevisionen bestående av (projektledare) och . I projektgruppen har också deltagit (1.12.2012 – 30.6.2013), . (– 31.10.2013) samt på deltid hela granskningsperioden. Programansvarig har varit . 25Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 26Exempel på en sådan kvalitetsaspekt är relevant, korrekt och snabb trafikinformation. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I detta kapitel redogör för regeringens styrmedel som bakgrund till granskningen av olika verksamheter som har betydelse för järnvägens punktlighet. 2.1Förändringen av regeringens styrmedel Genom bolagiseringen och uppdelningen av olika verksamhetsdelar 2001 förändrades regeringens möjlighet att utöva direkt styrning över järnvägsverksamheten.27 är den enda myndigheten under regeringen som utför operativ järnvägsverksamhet i form av infrastrukturförvaltning. har också myndighetsuppgifter och i denna del styr regeringen myndigheten med instruktion, regleringsbrev, med mera. De statliga bolagen, däribland SJ, och Jernhusen, har inget samhällsuppdrag utan ska bedriva sin verksamhet på samma sätt som privata bolag. Transportsstyrelsen ska tilldela tillstånd för järnvägsverksamhet och utöva tillsyn över marknadsaktörerna. Riksdag och regering har givetvis fortfarande ett övergripande ansvar för transportpolitiken och har skapat ett regelverk för marknadens aktörer. Bolagen ska i sin verksamhet främst följa järnvägslagen (2004:519) och järnvägsförordningen (2004:526). De regionala kollektivtrafikmyndigheterna som organiserar den lokala och regionala kollektivtrafiken ska följa lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.28 Riksdag och regering ska genom ett ändamålsenligt regelverk och tydliga spelregler ge marknaden incitament att agera på ett sätt som harmoniserar med de transportpolitiska målen. Regeringens främsta verktyg för att få insyn i och kunna styra transportpolitiken är myndigheternas årsredovisningar, myndighetsdialogen och särskilda uppdrag till myndigheterna. bedömer att denna återrapportering till regeringen från transportmyndigheterna fungerar väl. I den mån en fråga måste belysas mer djupgående ger regeringen en myndighet eller en enmansutredare/kommitté ett bredare utvärderingsuppdrag. noterar att i sina synpunkter på faktagranskningsutkast menar att marknadsövervakning bör bli ett allt viktigare underlag för åtgärder i sektorn. 27Fram till 2001 låg fortfarande alla nödvändiga delar av verksamheten inom järnvägssystemet i statliga myndigheter och regeringen hade möjlighet att styra över järnvägssystemet på ett direkt sätt i alla delar. 28Riksrevisionen har inte granskat hur EU-direktiv/järnvägspaket har genomförts i svensk lagstiftning. 29Minnesanteckningar från möte med , synpunkter på faktagranskningsutkast . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER 2.2Regeringskansliet och de statliga bolagens roll på marknaden Staten är på järnvägsmarknaden ägare till ett antal statliga bolag med ett kommersiellt uppdrag att bedriva verksamhet på lika villkor som privata företag. Regeringen har valt att organisera sitt arbete internt på genom att ägarfrågorna hanteras på och marknadsfrågorna på . ansvarar således för regeringens ägarförvaltning av statliga bolag och denna sker genom två enheter: (Fi/SB) respektive och Ägarstyrning (Fi/BÄ). Statens mål med ägandet av , och är enligt företrädare för rent finansiellt.30 De statliga bolagen har, precis som privata marknadsaktörer, inget uppdrag att uppfylla de transportpolitiska målen. (Transportenheten) bereder marknadsregleringsfrågor, men ansvarar inte för enskilda bolag inom transportområdet.31 Det är även hos denna enhet som ansvaret ligger att styra transportmyndigheterna med instruktion, regleringsbrev med mera i kombination med reglering så att transportpolitiken förverkligas. bildades och är infrastrukturförvaltare för det statliga järnvägsnätet. Myndigheten ska i denna roll följa järnvägslagstiftningens regler för infrastrukturförvaltare. tilldelar också järnvägsföretag tåglägen/kapacitet på spåren och trafikleder företagen i den dagliga tågdriften. ansvarar inom järnvägsområdet också för den långsiktiga infrastrukturplaneringen samt för byggande, drift och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. ska främja en fungerande järnvägsmarknad och ett heltäckande tjänsteutbud på denna marknad men ska själv inte erbjuda tjänster som tillhandahålls av andra aktörer, till exempel depåtjänster. Regeringen styr genom instruktion, regleringsbrev, uppdrag och tilldelning av anslag. Därutöver förekommer informella kontakter mellan myndigheten å ena sidan och företrädare för regering och å den andra.32 Eftersom , likt andra infrastrukturförvaltare, är skyldigt att följa järnvägslagen utövar riksdag och regering även indirekt styrning genom Transportstyrelsens tillsyn. 30Minnesanteckningar från möte med . 31Förutom ansvaret för och (). 32Sådana kontakter får dock inte innebära att ges styrsignaler som står i strid med vad som följer av regeringens formella styrning av myndigheten eller förutsätta att genomför åtgärder som går utöver det mandat som sätter ramarna för verksamheten. synpunkter på faktagranskningsutkast 2013-10- 16. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN uppdrag omfattar alla fyra transportslag i den långsiktiga infrastrukturplaneringen medan den operativa verksamheten omfattar väg och järnväg. Antalet anställda är cirka 6 500. omfattar verksamheten vid tidigare , , och samt den långsiktiga planeringen vid och Transportstyrelsen. Även en del av tidigare () finns hos . Förutom bredden i uppdraget omfattar uppdraget väsensskilda områden och innebär stora utmaningar för myndigheten. togs beslut om att dela tidigare verksamhetsområde Trafik för att förstärka kvaliteten inom järnvägsområdet. Verksamhetsområdena Underhåll och Trafikledning samt en särskild funktion för kapacitetstilldelning bildades. Vidare har arbetet med järnvägsunderhåll integrerats med vägunderhållet i syfte att verksamheten ska bli mer trafikslagsövergripande. Inom järnvägsområdet har tidigare också underhåll och trafikledning i stor utsträckning varit decentraliserat till olika regioner. Ett arbete som har satts igång är att likrikta verksamheterna så att verksamheten blir ensartad. Det innebär bland annat att det har bildats stödjande och nationella funktioner inom underhåll och trafikledning. har inom ramen för sin komplexa och breda uppgift identifierat ett antal åtgärder för att öka punktligheten på järnvägen. har tidigare gjort ett antal regionvisa kraftsamlingar om järnvägens punktlighet, och myndigheten uppnådde också resultat i sitt punktlighetsarbete. Åtgärderna genomfördes dock och gav inte bestående effekt.