prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — I linje med vad som gäller för nuvarande bestämmelse om banksekretess, bör sekretesskyddet inte straffbeläggas. En utvidgning av banksekretessen medför att institut inte heller med stöd av personuppgiftslagen behöver avslöja anmälarens identitet för den som anmälan avser (jfr ovan). Regeringens förslag: Lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag, lagen om införande av lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag, lagen om kapitalbuffertar, lagen om införande av lagen om kapitalbuffertar samt de följd- ändringar som syftar till att i svensk rätt genomföra kapitaltäcknings- direktivet och de bestämmelser som kompletterar tillsynsförordningen ska träda i kraft . Kapitalbufferten för systemviktiga institut ska börja tillämpas den Kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut ska införas möjlighet att hänskjuta frågor som rör ett förfarande av en annan myndighet inom EES till för tvistlösning i sådana situationer som avses i artiklarna 41.2, 43.5, 50.4 och 51.2 i kapitaltäckningsdirektivet ska börja tillämpas fr.o.m. det datum som Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 162 i kapitaltäcknings- direktivet ska medlemsstaterna anta och 2013/14:228 offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Bestämmelserna ska tillämpas fr.o.m. . Det har inte varit möjligt att genomföra direktivet inom föreskriven tidsfrist. Det är därför angeläget att det genomförs . De nu föreslagna lagändringarna bör därför träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . Enligt artikel 162.2 i kapitaltäckningsdirektivet ska reglerna om kapitalbuffertar börja tillämpas fr.o.m. . Artikel 160.6 ger emellertid medlemsstaterna möjlighet att fastställa en kortare övergångsperiod för kapitalkonserveringsbufferten och den kontracykliska kapitalbufferten. Enligt regeringens mening bör denna möjlighet utnyttjas (se övervägandena i avsnitt 7). Detta innebär att reglerna avseende dessa buffertar kommer att börja tillämpas . Enligt artikel 162.5 ska bestämmelserna om kapitalbuffertar för systemviktiga institut börja tillämpas först . Enligt artikel 162.5 ska bufferten för globalt systemviktiga institut införas . Det innebär att av G-SII påslaget ska tillämpas , , , för att fullt ut gälla . möjlighet att hänskjuta frågor som rör ett förfarande av en annan myndighet inom EES till för tvistlösning i sådana situationer som avses i artiklarna 41.2, 43.5, 50.4 och 51.2 i kapitaltäckningsdirektivet bör tillämpas från och med det datum som regeringen bestämmer. Se överväganden i avsnitt 9.5 och 10.3. De nya EU-rättsakterna, tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet, medför att kreditinstitut och värdepappersföretag måste hålla större kapitalreserver av bättre kvalitet jämfört med tidigare kapitaltäckningsregler. Därutöver ställs det både nya och striktare krav på institutens bolagsstyrning och riskhantering. Av de nya reglerna följer också att administrativa sanktioner kan dömas ut mot såväl institut som fysiska personer. Målet med de nya rättsakterna är att bygga upp en bättre beredskap hos finansiella institut att hantera olika finansiella störningar och minska sannolikheten för framtida finansiella kriser. Reglerna i tillsynsförordningen blir direkt tillämpliga i medlemsstaterna fr.o.m. . För medlemsstaterna gäller att de ska ha antagit och offentliggjort de lagar och författningar som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i direktivet, vid det datum som EU- förordningen ska börja tillämpas. Det finns därför ett behov av att komplettera EU-förordningen med nationell lagstiftning. I fråga om kapitaltäckningsdirektivet ska medlemsstaterna senast den Prop. 2013/14:228 ha genomfört direktivet i nationell rätt och bestämmelserna ska tillämpas fr.o.m. . har avstyrkt genomförandet av de föreslagna åtgärderna eftersom de administrativa kostnaderna är ofullständigt beskrivna. Regeringen konstaterar att en medlemsstat är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att genomföra direktivet i nationell rätt. Om medlemsstaterna inte vidtar åtgärder på nationell nivå kan kommissionen inleda ett förfarande om fördragsbrott, vilket i sin tur kan medföra att böter utdöms. De nya kapitaltäckningsreglerna ska införas gradvis till 2019. Avsikten med en gradvis tillämpning är att ge instituten tid att anpassa sig till de nya högre kapitalkraven och upprätthålla kreditgivningen till den reala ekonomin. Direktivet öppnar dock upp för viss nationell flexibilitet i detta avseende. Medlemsstaterna kan t.ex. välja att införa buffertkraven tidigare än vad direktivet föreskriver. Vissa instrument, som systemriskbufferten och bufferten för övriga systemviktiga institut, är dessutom frivilliga att införa. Direktivet ger även möjlighet för medlemsstaterna att undanta vissa institut från buffertkraven, förutsatt att undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. Med hänsyn till den svenska banksektorns omfattande storlek i förhållande till BNP, dess beroende av utländsk marknadsfinansiering och den dominerande ställningen som fyra banker innehar, är det regeringens uppfattning att bör utnyttja möjligheten att tillämpa kapitalkraven . Det är även i linje med den överenskommelse som , och slöt 2011 (novemberöverenskommelsen) då det beslutades att svenska banker ska ha ett kärnprimärkapital motsvarande 2015. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte är motiverat att utreda alternativa möjligheter, såsom efterlyser i sitt yttrande. I tabell 1 nedan följer en översikt av hur många institut som står under tillsyn och som kommer att påverkas av Därtill påverkas även ca 60 finansiella 74 (32 med diskretionär förvaltning) 2013/14:228 14.2 Finansiella kriser är dyra Den globala finanskrisen orsakade omfattande förluster för samhällsekonomin med stora ekonomiska förluster och ökad press på de offentliga finanserna som följd. Enligt IMF:s beräkningar uppgick kostnaderna av krisen för de europeiska bankerna –2010 till nästan eller av EU:s BNP. har också beräknat att den ekonomiska nedgång som följde av finanskrisen medförde ett produktionsbortfall i EU på . Utöver det produktionsbortfall som inträffar i samband med finansiella kriser kan dessa även leda till långsiktiga effekter genom att BNP för en överskådlig framtid ligger på en lägre nivå än om krisen inte hade inträffat. Finanskrisen medförde också omfattande statsfinansiella kostnader. Mellan vidtogs stödåtgärder motsvarande eller av EU:s BNP och av dessa realiserades mer än enligt EU- kommissionen. De offentliga finanserna har också pressats av minskade skatteintäkter till följd av den ekonomiska nedgången. Buffertar ska innehålla mer kapital av bättre kvalitet De positiva samhällsekonomiska effekterna av att bankerna håller mer kapital av högre kvalitet uppstår på grund av flera olika faktorer. För det första bidrar ökade kapitalkrav till att minska sannolikheten för att samhället ska drabbas av bankkriser. Det beror på att kapitalet utgör en buffert som gör det möjligt att fortsätta verksamheten även vid stora förluster under ett enskilt år. Skulle bankerna ändå få så stora problem att verksamheten måste upphöra, fungerar kapitalet som en buffert som kan täcka förlusterna och förhindra att andra intressenter drabbas. Det bidrar i sin tur till att en mer ordnad hantering av situationen och sannolikt ett minskat behov av eventuella statliga stödåtgärder. För det andra bidrar högre kapitalkrav till att riskerna i banksektorn minskar, vilket i sin tur bör leda till att aktieägarnas avkastningskrav minskar. Det handlar alltså om att bankernas beteende påverkas och att risktagandet minskar, vilket i sin tur minskar sannolikheten för en bankkris. För det tredje bidrar högre kapitalnivåer till att minska risken för allvarliga störningar i kreditutbudet då konjunkturen viker, och därmed också till att mildra konjunktursvängningar. En stabil kreditförsörjning är särskilt viktig för små och medelstora företag (SMF) som tenderar att vara de som först drabbas av ett åtstramat kreditutbud. Det har dock diskuterats risker med skärpta kapitaltäckningsregler med avseende på dess påverkan på utlåning till, och finansieringsvillkor för, SMF.7 Regeringen anser att detta är ett viktigt område att bevaka och har därför i budgetpropositionen gett i uppdrag att 7 (2013) Financing SMEs and Entrepreneurs 2013: An Scoreboard. följa hur dessa regler eventuellt påverkar finansieringssituationen för SMF. De negativa samhällsekonomiska effekterna av högre kapitalnivåer uppstår genom att bankernas totala kapitalkostnad ökar, eftersom eget kapital är en dyrare finansieringskälla än lånat kapital. Om bankerna väljer att kompensera sig för den ökade kostnaden genom att höja sina utlåningsräntor, och om utlåningsvolymerna därmed blir lägre, blir konsekvensen att BNP-nivån blir lägre. Det bör poängteras att finansiella kriser i ett land i allmänhet uppkommer med långa mellanrum (även om kostnaden blir stor när de inträffar), vilket innebär att ekonomin måste kunna hantera de sammanlagda kortfristiga kostnaderna av höjda kapitalkrav. Därför är det viktigt att kvantifiera dessa kortsiktiga effekter i termer av lägre BNP och de negativa effekter som det medför för de offentliga finanserna. Effekter på BNP av höjda kapitalnivåer Resultaten av flertalet studier indikerar att en ökning av kapitalnivån med en procentenhet leder till att BNP-nivån minskar med 0,1–0,. Effekten tycks delvis bero på var i konjunkturen/kreditcykeln ekonomin befinner sig och hur förhållandena på de finansiella marknaderna ser ut när kapitalnivåerna höjs. effektberäkningar tyder på att BNP-nivån minskar med när kapitalnivån ökar med en procentenhet. En minskning av BNP minskar den offentliga sektorns inkomster och transfereringar. En BNP-försvagning med 0,1-0,skulle således innebära att de offentliga finanserna försvagas med i storleksordningen 0,9-2,. Dessa offentligfinansiella konsekvenser förutsätter dock att den offentliga sektorn inte anpassar sin konsumtion och investeringar till den lägre BNP-nivån. Påverkan på de offentliga finanserna beror till stor del också på bankernas möjligheter att övervältra de utökade kapitalbaskostnaderna på sina utlåningsräntor . Utan ett antagande om övervältring och andra beteendeförändringar uppstår inga bruttokostnader för de offentliga finanserna. Nettoeffekten av åtgärden blir 0,5-1,, eftersom det antas full övervältring av kostnaden på de rörliga lånen. Den varaktiga effekten av åtgärder, när hänsyn även tagits till övervältring över , blir ca . Nettoeffekten visar hur det finansiella sparandet påverkas ett visst år, medan den varaktiga effekten är den bestående effekten utan koppling till de offentliga finanserna ett visst år. Osäkerheten i denna typ av beräkningar är dock stor. Lämpliga kapitalnivåer för samhällsekonomin Ett antal utredningar har uppskattat storleken på långsiktigt lämpliga kapitalnivåer i ett banksystem genom att jämföra storleken på de positiva och negativa samhällsekonomiska effekterna vid olika kapitalnivåer på det egna kapitalet. I det fall där de positiva effekterna är större än de negativa effekterna följer en långsiktigt högre nivå på BNP. Sammanfattningsvis indikerar dessa utredningar att nivåer på det egna kapitalet på 10–av de riskvägda tillgångarna leder till de 2013/14:228 långsiktigt mest fördelaktiga samhällsekonomiska utfallen.8 har med samma angreppssätt uppskattat lämpliga nivåer för det svenska banksystemet och konstaterar att dessa torde ligga inom intervallet 10 till 17 procent.9 Tabell 2 nedan sammanfattar resultaten av några studier som uppskattar den lämpliga kapitalnivå då BNP-nivån på lång sikt blir som högst. (2010)1 EEAG (2011)2 (2010)3 Riksbank (2011) 1Bank of (2010),The long term economic impact of higher capital levels, i (2010) Financial Stability Report, nr 27, juni. 2EEAG (2011),The EEAG Report on Economy, i Taxation and Regulation of the Financial Sector, CESifo, 2011, 147-169. 3Basel () (2010a) An assessment of the long term economic impact of the new regulatory framework, augusti. 4Riksbanken (2011), Lämplig kapitalnivå i svenska storbanker – en samhällsekonomisk analys Enligt det nya kapitaltäckningsdirektivet ska instituten hålla kärnprimärkapital motsvarande av institutens totala riskvägda exponeringsbelopp. Detta är mer än dubbelt så mycket jämfört med kraven i tidigare regelverk. Därtill ställs det krav på att institutets primärkapital ska utgöra av de totala riskvägda exponeringsbeloppen. Slutligen ska den totala kapitalrelationen, dvs. institutens kapitalbas som andel av institutens totala riskvägda exponeringsbelopp, vara . I figur 1 åskådliggörs de kapitalkrav som följer av tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet. 8Bank of (2010), (2010), (2011), (2010), et al. (2011). 9Lämplig kapitalnivå i svenska storbanker – en samhällsekonomisk analys, riksbank, . Figur 1: Kapitalkrav 0,0-2, 1,0-3,(G-SII) 0,0-2,(O-SII) 1,0-3, Kapitalkrav för den svenska banksektorn De svenska storbankerna är stora i förhållande till den svenska ekonomin. Därmed är riskerna för samhället större i än i länder med en mindre banksektor. Ett skäl till att vissa svenska banker är stora i förhållande till ekonomin är att de har en betydande utlandsverksamhet. Det gör det svårare för den svenska staten att hantera en bank i kris, eftersom krishanteringen då involverar fler myndigheter och olika legala ramverk. De svenska storbankerna finansierar sig dessutom i större omfattning i utländsk valuta än jämförbara utländska banker. Det innebär att de svenska bankerna är sårbara för störningar på de internationella finansiella marknaderna. En annan risk för svensk del är att banksystemet är koncentrerat. Ett fåtal stora banker, , Nordea, och , dominerar den svenska marknaden och dessa banker lånar löpande ut stora summor till varandra. Därmed kan problem i en enskild bank snabbt spridas till de andra bankerna. kommunicerade tillsammans med och att ambitionen är att ålägga de finansiella institut som är systemviktiga ett kapitalpåslag för systemrisk (novemberöverenskommelsen). Påslaget ska vara från och gäller utöver det särskilda kapitalbaskravet och den kontracykliska kapitalbufferten. Kravet ska åtminstone omfatta de fyra svenska storbankerna, dvs. , Nordea, och och ska ställas på gruppnivå. Under de perioder en kontracyklisk kapitalbuffert på aktiveras kommer kravet på kärnprimärkapitalrelationen maximalt uppgå till för de systemviktiga instituten och för de 2013/14:228 institut som inte är systemviktiga. Det totala kapitalkravet kommer i detta fall, bortsett från det särskilda kapitalbaskravet, att maximalt uppgå till för de systemviktiga instituten och för de institut som inte är systemviktiga. Ett fallissemang i någon av de systemviktiga bankerna i medför troligtvis en hög kortsiktig samhällsekonomisk kostnad men också en stor permanent effekt på ekonomin. Lämplig kapitalnivå i svenska storbanker – en samhällsekonomisk analys argumenteras för att kapitalkraven för de svenska storbankerna bör ligga mellan av de riskvägda tillgångarna. I dessa beräkningar har det dock inte tagits hänsyn till de kostnader som olika statliga ingripandeåtgärder medför och inte heller till att en krissituation vanligtvis uppstår långt innan en bank är insolvent. Beräkningarna tar inte heller hänsyn till banksektorns växande storlek och komplexitet. Enligt regeringens mening är det därför rimligt att bankernas kapitaltäckning bör ligga i den övre delen av det angivna intervallet. Ett fallissemang i någon av de icke systemviktiga bankerna i medför troligtvis en låg kortsiktig samhällsekonomisk kostnad och har sannolikt en liten permanent effekt på ekonomin. Kravet på dessa banker om med den kontracykliska kapitalbufferten aktiverad bedöms därför vara väl avvägd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 14.3Konsekvenser för enskilda institut av att hålla mer kapital Enligt viss ekonomisk teori ska finansieringsstrukturen i en bank, under vissa förutsättningar, inte spela någon roll för dess lönsamhet. Även om eget kapital oftast är en dyrare form av finansering än att låna upp motsvarande belopp på marknaden, kompenseras det av att banken är mer motståndskraftig mot störningar på de finansiella marknaderna ju högre andel eget kapital den har. När risken för att banken ska fallera minskar kommer, allt annat lika, ägarnas avkastningskrav minska. Av samma anledning finns det skäl att tro att bankernas upplåningskostnader kan minska något då kapitalnivån ökar, och att refinansieringsrisken minskar. I verkligheten spelar även andra faktorer in som ökar den totala finansieringskostnaden av att hålla mer eget kapital. Att finansiera sig genom lån har t.ex. skattemässiga fördelar, då ränteutgifter är avdragsgilla utgifter i verksamheten medan utdelningar måste göras av beskattade vinstemedel. Det gör lån billigare i förhållande till eget kapital. Därtill har banker ett antal explicita och implicita statsgarantier som medför lägre kostnad för lånefinansiering. Det faktum att staten indirekt skyddar krisande banker via bl.a. insättningsgarantin bidrar till att privatpersoner inte anpassar sina avkastningskrav fullt ut till de risker som bankerna tar. För aktieägare ser det däremot annorlunda ut. De kan inte förvänta sig samma stöd, utan förlorar ofta en stor del av sin investering om banken får problem. På det hela taget kommer ökade kapitalkrav sannolikt leda till ökade finansieringskostnader för de Vilken effekt det får på bankernas lönsamhet beror på vilka Prop. 2013/14:228 möjligheter bankerna har att skjuta över kostnaderna på kunderna eller på Om bankerna väljer att skjuta över kostnaderna på sina kunder kan de göra det genom att exempelvis öka utlåningsräntan och genom att ta ut högre avgifter för sina tjänster. Villkoren i låneavtalen kommer sålunda att ha stor betydelse för i vilken utsträckning kostnaderna kan övervältras på kunderna. Bankerna skulle på kort sikt kunna öka utlåningsmarginalerna på nya lån och lån som ska omförhandlas (när räntebindningstiden gått ut). Räntan på andra lån kan endast ändras gradvis på grund av avtalsvillkoren. Resultaten i olika studier antyder att utlåningsräntorna kan höjas mellan 0,1–0,som en konsekvens av att bankerna höjer sin kärnprimärkapitalrelation med en procentenhet. Med detta antagande som utgångspunkt kan man konstatera att effekten på bankernas lönsamhet uppskattas bli ca 0,17–0,för varje procentenhet som de ökar sina kapitalrelationer. Det bör dock noteras att beräkningar utgår från att aktieägarnas avkastningskrav är oförändrat. Om den förväntade avkastningen på bankerna däremot minskar, behöver bankerna inte lägga över hela den ökade kapitalkostnaden på sina kunder via utlåningsräntor. I tabell 3 nedan visas bankernas kärnprimärkapitalrelation beräknat både med och utan övergångsregler samt utifrån bankernas tolkning av bestämmelserna i 3-överenskommelsen. definitioner i deras delårsrapporter fjärde kvartalet 2013 Källa: Bankernas resultatrapporter stresstester och konstaterandet att mindre institut redan håller en stor andel kärnprimärkapital talar för att eventuella problem med att införa buffertkraven bör bli begränsade. Dessutom ges instituten att förbereda sig när det gäller den kontracykliska kapitalbufferten då den ansvariga myndighetens beslut om att aktivera eller höja bufferten i normalfallet först kan tillämpas . Det bör särskilt betonas att även om bankerna har ökat sitt kärnprimärkapital har det i första hand skett genom att de har minskat sina riskvägda tillgångar. Det framgår när man jämför skillnaden mellan bankernas riskjusterade och icke-riskjusterade kapitalrelationer (stabilitet 2/2013, diagram 4.16, s. 47). Medan svenska banker har mycket kapital i förhållande till de riskvägda tillgångarna, är andelen kapital i förhållande till totala tillgångar mindre. För att öka den icke-riskjusterade kapitalrelationen kan det därför bli nödvändigt för bankerna att öka sina kärnprimärkapitalnivåer i ännu högre utsträckning. Det är också möjligt att samlade kapitalbedömning av bankerna (pelare 2-påslag) medför ytterligare kapitaltryck för vissa banker. Det kan inte heller uteslutas att krav från marknaden medför att bankerna själva väljer att ha en nivå på det egna kapitalet som överstiger kapitalkravet som regleringen kräver. För det stora flertalet av instituten kommer det nya regelverket sannolikt medföra en viss ökning av de administrativa kostnaderna. Förutom att existerande it- och rapporteringssystem måste anpassas har även rapporteringskraven blivit fler och mer omfattande. Att sätta en exakt siffra på dessa kostnader, som efterfrågar i sitt yttrande, är däremot svårt, eftersom de sannolikt kommer att variera beroende på institutens storlek, nuvarande tekniska system och affärsmodeller. har t.ex. inte samma möjlighet som de stora bankerna att utnyttja skalfördelar, vilket kan medföra att kostnaderna därför upplevs som mer betungande. Med beaktande av proportionalitetsprincipen bör det övriga regelverket inte innebära att det ställs orimliga krav på små och medelstora företag. Det är också rimligt att anta att många institut redan har stora delar av erforderligt rapporteringssystem på plats, som en följd av de anpassningar som krävdes enligt direktiv (CRD III). Stabil banksektor ger ökad internationell konkurrenskraft Förslaget att tillämpa kapitalkonserveringsbufferten och delar av den kontracykliska kapitalbufferten , samt att införa den frivilliga O- SII bufferten och systemriskbufferten betyder att det kommer att ställas hårdare kapitalkrav på jämfört med institut i andra medlemsstater. Regeringen gör dock bedömningen att de sammantaget kan dra fördel av en stabilare finanssektor. En bättre motståndskraft gynnar såväl instituten själva som andra aktörer på finansmarknaden. stresstester visar dessutom att de svenska storbankerna är välkapitaliserade och har goda förutsättningar att uppfylla de nya kapitalkraven (Finansiell stabilitet 1/2013, Tabell A:5, s. 60). Motsvarande utredningar finns inte för små- och medelstora kreditinstitut och värdepappersföretag. Det kan dock konstateras att mindre institut oftast täcker kapitalbaskraven med kärnprimärkapital. Bättre kapitaltäckning leder till utjämnad konkurrens inom landet En ytterligare konsekvens av de nya och högre kapitaltäckningskraven är att konkurrensen på den svenska bankmarknaden i någon mån kan komma att utjämnas. Genom kravet på högre kapitaltäckning minskar risken för att staten ska behöva bidra med finansiella resurser för att rädda institut. Värdet av den implicita statsgarantin som finns för de svenska storbankerna kommer sålunda att minska, vilket främst gynnar de mindre instituten i . Andra aktörer på finansmarknaden kommer generellt att gynnas av en jämnare konkurrenssituation, på Prop. 2013/14:228 samma sätt som konsumenter i allmänhet tjänar på en bättre konkurrens Nya krav på bolagsstyrning och riskhantering medför initiala kostnader Tillämpningen av de nya bestämmelserna för bolagsstyrning och riskhantering kommer att innebära utökade krav på institutens styrelser och riskhantering. Dock ska proportionalitetsprincipen beaktas för dessa bestämmelser, vilket innebär att åtgärderna ska tillämpas på ett sådant sätt att hänsyn tas till verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Oaktat detta, kan åtminstone de initiala kostnaderna kopplade till valberedningens arbete och anpassningar av befintliga rutiner för tillsättningar av styrelser förväntas bli ansenliga. Den nya reglering som införs kommer, beroende på hur den befintliga situationen ser ut i olika styrelser, kunna föranleda förhållandevis omfattande ändringar och anpassningar. I takt med att styrelsens sammansättning anpassas kan dessa kostnader dock förväntas sjunka och på normaliseras.