prop · H103215 · 2014-04-03 00:00:00 — Vidare underströks att det var av vikt att upplysningsskyldigheten var förenad med någon typ av sanktion och att det därför borde införas en möjlighet för att föra talan om förlängning av förbudet om upplysningsplikten inte fullgjordes (a. a., s. 37). Enligt handläggare vid i är det otillfredsställande att dagens tillsyn till stor del är beroende av frivillig medverkan från den person som har näringsförbud. Det upplevs som frustrerande att de som har näringsförbud inte är skyldiga att lämna några som helst uppgifter och således kan välja att tiga eller rentav lämna felaktiga uppgifter. Det förekommer att personer som har näringsförbud vid det inledande samtalet uttryckligen säger att de inte har några skyldigheter att medverka vid tillsynen och att de inte har för avsikt att göra det. Handläggarna har också efterlyst bättre möjligheter att kontrollera uppgifter med tredje man. är det inte möjligt att göra några andra sådana kontroller än registerkontroller hos andra myndigheter. Det finns exempelvis inte någon möjlighet för handläggarna att vid misstanke om att uppgifterna är oriktiga infordra information från en påstådd arbetsgivare eller en bank för att på så sätt kontrollera uppgifternas sanningshalt. Vid sådan misstanke är handläggarna i stället hänvisade till att begära hjälp av polis för att genomföra spaning, vilket uppfattas som tidsödande. Bristerna i systemet kompenseras i viss mån av att kan få tillgång till ytterligare registeruppgifter när den person som har fått näringsförbud även är föremål för en tillgångsundersökning enligt utsökningsbalken. Handläggarna upplever det emellertid som att den nuvarande ordningen för tillsyn åker snålskjuts på annan 2013/14:215 lagstiftning och att det leder till en ojämlikhet i systemet. En person som är restförd hos kan förvänta sig en mera ingripande granskning än en person som inte har några skulder. Till bilden hör att en inte obetydlig del av dem som har näringsförbud inte förekommer med skulder i myndighetens register. Gentemot dessa personer finns inte någon möjlighet att vidta några ytterligare kontrollåtgärder. Detta uppfattas som en brist. Enligt handläggarna är det uppskattningsvis av de personer som kallas till det inledande samtalet som hörsammar kallelsen. De övriga är svårare att komma i kontakt med. Det rör sig här ofta om s.k. målvakter och personer som bor eller är skrivna utomlands. Enligt handläggarna bör man överväga att införa bestämmelser som möjliggör polishämtning till ett möte hos myndigheten. Enligt statistik från fanns det 66 ärenden om näringsförbud som var eller äldre och där det inte hade skett någon första kontakt med den person som hade näringsförbud . Regeringens bedömning: Det finns behov av att utforma bestämmelserna om tillsyn över att meddelade näringsförbud följs så att kan utöva tillsynen på ett förutsebart och effektivt sätt. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i bedöm- ningen eller lämnar den utan invändning. Föreningen anser att utsökningsbalkens bestämmelser om upplysningsskyldighet och tvångsmedel för gäldenärer bör göras tillämpliga fullt ut vad avser tillsynen över näringsförbud. Skälen för regeringens bedömning: Näringsförbud har – såsom det uttrycks i de ursprungliga förarbetena – huvudsakligen två syften. Det ena syftet är att hindra personer att bedriva näringsverksamhet sedan de har visat sig olämpliga för detta. Det andra syftet är att tillhandahålla en adekvat reaktion på missbruk av näringsfriheten. För att dessa syften ska uppnås är det uppenbarligen inte tillräckligt att beslut om näringsförbud meddelas. Det krävs också att det tillsynsarbete som tar vid efter beslutet är ändamålsenligt och effektivt så att näringsförbudet följs. Av tillgänglig statistik framgår att det anmäls endast ett fåtal överträdelser av näringsförbud . Det är svårt att ha någon bestämd uppfattning om hur många av dem som meddelats näringsförbud som bryter mot förbudet utan att det upptäcks. Emellertid finns det skäl att anta att ett antal överträdelser aldrig upptäcks. Erfarenheter från visar i och för sig att tillsynsverksamheten i dess nuvarande form fungerar tillfredsställande i det stora flertalet tillsynsärenden. Myndigheten kan i de flesta fall redan vid det inledande samtalet göra bedömningen att risken för överträdelse inte är så stor och att den fortsatta tillsynen kan begränsas till en årlig registerkontroll och en telefonkontakt. står det klart att personal upplever att systemet för tillsyn i en del fall fungerar dåligt. En brist i systemet är att myndigheten ibland inte kan etablera kontakt med dem som har fått näringsförbud och att dessa inte kan tvingas att inställa sig till samtal med myndighetens handläggare eller svara på myndighetens frågor. En annan brist är att det inte alltid finns några egentliga möjligheter att kontrollera de uppgifter som lämnas, eftersom myndigheten endast har begränsade möjligheter att begära ut uppgifter från tredje man, göra hembesök m.m. Det får bedömas vara av grundläggande betydelse för en framgångsrik tillsyn att får tillgång till korrekta uppgifter om hur en person försörjer sig och att myndigheten med relativt enkla medel kan kontrollera att uppgifterna som lämnas är riktiga. Det finns därför ett behov av att ge bättre möjligheter till pålitlig information. Det finns också ett behov av att göra reglerna kring tillsynen tydligare och mer förutsebara. Tydligare regler om vad som gäller för tillsynsverksamhet bidrar till att klargöra för personer med näringsförbud vilken typ av granskning han eller hon kan förvänta sig . som det finns ett tungt vägande samhällsintresse att göra tillsynsverksamhet så effektiv som möjligt får det inte leda till ett system som i onödan misstänkliggör dem som har näringsförbud. Flertalet av dem som har näringsförbud tycks rätta sig efter regelverket. De redskap som bör ha tillgång till måste alltså vara välavvägda och får inte leda till att den personliga integriteten kränks i onödan. I det följande kommer regeringens förslag om hur tillsynen över näringsförbud kan effektiviseras att beskrivas. Det kan konstateras att förslagen i stor utsträckning är utformade med motsvarande bestämmelser i utsökningsbalken som förebild. Detta ter sig naturligt då utsökningsbalken är ett regelverk som tillämpas i stor utsträckning i verksamhet. Det bör dock poängteras att utsökningsbalken och lagen om näringsförbud systematiskt skiljer sig åt. I utsökningsbalken finns exempelvis mycket långtgående befogenheter för myndigheten vad gäller att genom tvångmedel säkra bevisning om en gäldenärs tillgångar. Enligt lagen om näringsförbud utövar myndigheten tillsyn och ska, om den finner skäl att misstänka att ett näringsförbud överträtts, anmäla detta till åklagare som i sin tur har att vidare utreda den misstänkta överträdelsen. När det gäller förslagen för en effektivare tillsyn över näringsförbud kan inspiration från utsökningsbalken alltså hämtas endast i tillämpliga delar, vilket också varit utredningens utgångspunkt. Det saknas beredningsunderlag för att närmare överväga förslaget från Föreningen om att göra vissa bestämmelser i utsökningsbalken fullt ut tillämpliga vad avser tillsynen över näringsförbud. Som kommer att framgå av följande avsnitt bedömer emellertid regeringen att det går att skapa en väl fungerande och effektiv tillsyn utan att gå så långt som föreningen föreslår. 2013/14:215 10.3.1 Samtal hos Regeringens förslag: När en person har fått näringsförbud ska kalla honom eller henne att inställa sig personligen hos myndigheten för ett inledande samtal. Om det är av betydelse för tillsynsverksamheten ska även kunna kalla till ytterligare samtal . Den som har blivit kallad till samtal ska vara skyldig att inställa sig. Kallelsen får förenas med vite. ska kunna avstå från kallelse till samtal genom personlig inställelse om det finns särskilda skäl. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet för att besluta om polishämtning om den som har fått näringsförbud inte inställer sig till samtalet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att i sista hand ska ha möjlighet att besluta om polishämtning av den som inte inställer sig till samtalet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. ombudsmän avstyrker förslaget i den del det avser polishämtningen då en sådan inte anses stå i proportion till de informativa och bevissäkrande ändamålen med samtalen. instämmer i förslaget men anser att det bör övervägas om det föreslagna vitesbeloppet bör kunna vara högre. Föreningen anser att beslut om att döma ut vite bör överklagas till allmän domstol och inte till allmän förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens förslag har som rutin att kalla dem som har fått näringsförbud till ett inledande samtal. Enligt myndigheten fyller samtalet en viktig funktion genom att de som har fått näringsförbud då får information om innebörden av förbudet. På så sätt kan risken för missförstånd minskas liksom risken för att någon av okunnighet bryter mot förbudet. Vidare har samtalet en bevissäkrande funktion. En person som senare överträder förbudet kan inte freda sig med påståenden om att han eller hon inte kände till dess innebörd. Enligt myndigheten har samtalet även en annan viktig funktion, eftersom det förser myndigheten med ett underlag för en bedömning av risken för att en person kommer att bryta mot förbudet. Det är bland annat utifrån denna riskbedömning som det fortsatta tillsynsarbetet organiseras. Det inledande samtalet fyller alltså en viktig funktion i tillsynsarbetet och det bör därför vara en obligatorisk del av tillsynen. finns ingen skyldighet får den som har näringsförbud att medverka i samtalet. Enligt den uppskattning som kommer till uttryck i remissyttrande är det som inställer sig hos myndigheten efter kallelse till det inledande samtalet. De som inte medverkar är dock svårare att komma i kontakt med och vissa lyckas myndigheten över huvud taget inte nå. För att förbättra möjligheter att få till stånd ett inledande samtal bör det därför införas en författningsreglerad skyldighet för personer som har fått näringsförbud att inställa sig personligen till ett sådant samtal hos myndigheten. En sådan ordning skulle understryka för den som har fått näringsförbud att förbudet måste tas på allvar, att han eller hon står under viss tillsyn och att samhället tillmäter denna tillsyn stor betydelse. En sådan skyldighet kan också antas leda till att myndigheten snabbare än kan få underlag för sin riskbedömning och sin planering av det fortsatta tillsynsarbetet. Det bör i princip åligga att kalla till ett inledande samtal. Det kan dock förekomma situationer där myndigheten bör kunna avstå från att hålla samtal i form av ett personligt sammanträffande. Så kan exempelvis vara fallet om den person som har näringsförbud befinner sig utomlands och det inte framstår som proportionerligt att begära att han eller hon ska ta sig till för ett personligt sammanträffande. I sådana fall bör kontakten mellan myndigheten och den aktuella personen i stället kunna ske per telefon eller via videokonferens hos en utlandsmyndighet. Detsamma gäller i enstaka fall i fråga om personer som bor i en avlägsen del av . I dessa fall kan dock problemet med långa resor lösas genom att S-teamen tar hjälp av andra kronofogdekontor för att genomföra samtalen. Det bör betonas att möjligheten att avstå från att kalla till ett inledande samtal inte innebär att skyldigheten för att informera om innebörden av näringsförbudet faller bort, utan endast att informationen inte måste lämnas i samband med ett personligt sammanträffande. kan, utöver det inledande samtalet, även ha behov av ytterligare samtal under den fortlöpande tillsynen. Det är framför allt när det, av olika skäl, bedöms att det finns en ökad risk för överträdelse som kallar till ytterligare samtal. Men det är tydligt att ytterligare samtal kan vara av värde även i fall där någon ökad risk inte säkert kan identifieras, men där ett samtal ökar myndighetens möjlighet att göra en riskbedömning. Det talar för att den som har näringsförbud i viss utsträckning även bör vara skyldig att inställa sig till för samtal under hela den tid då näringsförbudet gäller. En bestämmelse som ger en obegränsad möjlighet att kalla den som har näringsförbud till återkommande samtal hos myndigheten framstår dock som alltför långtgående. Erfarenheterna från myndighetens nuvarande tillsynsverksamhet visar att myndigheten framför allt kallar till samtal om man gör bedömningen att det finns en ökad risk för överträdelse. En ordning där myndigheten rutinmässigt kallar till återkommande samtal torde inte heller fylla något verkligt behov. Möjligheten att kalla till ytterligare samtal bör därför begränsas till de fall där myndigheten mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet ser ett särskilt behov av ett sådant samtal. Det kan till exempel vara en situation där myndigheten kan se en förhöjd risk för att 2013/14:215 näringsförbudet överträds, men även situationer där myndigheten behöver få kontakt med den som har näringsförbud för att över huvud taget kunna bedöma om det finns risk för överträdelser. har möjlighet att i utsökningsmål kalla gäldenären till förhör hos myndigheten vid vite av högst . Syftet med förhöret är att utreda gäldenärens tillgångar. Gäldenären är skyldig att vid förhöret lämna de uppgifter om sina tillgångar som behövs i målet. Uteblir gäldenären från förhöret, har myndigheten rätt att döma ut vitet och kan även besluta om polishämtning. I vissa fall kan gäldenären även häktas (se 2 kap. 10, 15, 16 §§ och 4 kap. 14 § utsökningsbalken). Möjligheten att förelägga och döma ut vite samt att hämta en person till förhör har i den bakomliggande propositionen motiverats med att det är en nödvändig förutsättning för att förfarandet ska bli tillräckligt effektivt i fall då gäldenären eller annan svarande tredskas. Enbart det förhållandet att myndigheten har getts sådana befogenheter skulle enligt motiven bidra till att förmå ovilliga svarande att hörsamma en kallelse. Det förutsattes dock att möjligheten till hämtning skulle användas med stor försiktighet (se prop. 1980/81:8 del 1 s. 236). Det finns av samma skäl anledning att tro att möjligheter till tvångsmedel i lagen om näringsförbud skulle kunna effektivisera tillsynen. faktiska möjligheter att få till stånd ett samtal med dem som har näringsförbud skulle därmed sannolikt öka. ska därför ges möjlighet att förena en kallelse till ett samtal med vite. Det ska gälla vare sig det är fråga om det inledande samtalet eller ett senare samtal som myndigheten har funnit att det finns skäl att hålla. Det bör på samma sätt som enligt utsökningsbalken ankomma på att pröva om det förelagda vitet ska dömas ut. Enligt utsökningsbalken får ett vite bestämmas till högst . anser att det bör övervägas om vitesbeloppet, för att uppfattas som kännbart, ska kunna vara högre och föreslår att det bör övervägas om det i stället bör sättas till lägst och högst . Det vitesbelopp som anges i utsökningsbalken har varit oförändrat . Den som är föremål för ett utsökningsmål kan ha mycket dålig ekonomi och därtill i vissa fall små möjligheter till försörjning, varför ett vite om kan antas vara verkningsfullt för att förmå gäldenären att inställa sig till förhör. Näringsförbud kan meddelas enskilda näringsidkare och vissa ledare för juridiska personer (se avsnitt 5). Sådana personer kan allmänt antas ha förhållandevis goda möjligheter till försörjning. Regeringen instämmer i uppfattningen att syftet med vitet riskerar gå förlorat om den som vitet riktas mot inte uppfattar det som särskilt kännbart. För att säkerställa god effektivitet i tillsynen över näringsförbud är det dessutom av vikt att vitesbeloppet vid behov stegvis kan höjas om ett tidigare vite inte har lett till att den kallade personen har inställt sig till samtalet. Bestämmelsen om vitesbeloppets storlek bör därför utformas i enlighet med tingsrätts förslag. betona allvaret i att bestämmelserna om näringsförbud verkligen följs anser regeringen dock att det högsta beloppet ska vara . Föreningen anser att beslut om att döma ut vite bör överklagas till allmän domstol och inte till allmän förvaltningsdomstol. Bakgrunden till detta är att Kronofogdens beslut om att döma ut vite i motsvarande situation enligt utsökningsbalken överklagas till allmän domstol. Regeringen anser dock inte att det utgör tillräckligt skäl för att avvika från huvudregeln att frågor om utdömande av viten prövas av allmän förvaltningsdomstol. Det bör understrykas att den föreslagna regleringen enbart tar sikte på att förmå den som har näringsförbud att inställa sig till samtal. ska däremot inte genom vitesföreläggande eller på annat sätt kunna tvinga personen att lämna vissa efterfrågade uppgifter vid samtalet. I det avseendet skiljer sig den föreslagna regleringen från vad som gäller enligt utsökningsbalken. Skälen för denna skillnad framgår av avsnitt 10.3.3. Skälen för regeringens bedömning: I betänkandet föreslås att ska ha möjlighet att besluta om polishämtning för det fall en person som har näringsförbud inte inställer sig till samtal hos myndigheten. I utredningen konstateras att bestämmelser om hämtning bör användas med stor försiktighet då det utgör en sådan begränsning i rörelsefriheten som enligt 2 kap. 8, 20 och 21 §§ regeringsformen endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att en sådan begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Utredningen konstaterar att bestämmelserna om näringsförbud fyller en viktig funktion genom att de skyddar samhället mot missbruk av näringsfriheten, men att detta förutsätter att meddelade näringsförbud följs, något som i sin tur kräver en effektiv tillsyn. Utredningens slutsats blir att intresset av en effektiv tillsyn därmed är så starkt att det motiverar införandet av bestämmelser om hämtning i samband med tillsynen. Utredningen tillmäter det också betydelse i sammanhanget att polishämtning enbart utgör en kortvarig begränsning av rörelsefriheten (se SOU 2012:84, s. 189). Som angetts ovan är de bestämmelser om tvångsmedel som utredningen föreslår inspirerade av motsvarande bestämmelser för utsökningsmål. ombudsmän avstyrker förslaget i denna del och konstaterar att de aktuella bestämmelserna om tvångsmedel i utsökningsbalken är ett led i ett förfarande som syftar till att med tvång framtvinga betalning från gäldenären medan samtalen med den som har fått näringsförbud har ett informativt och bevissäkrande ändamål. Det kan konstateras att viss försiktighet är påkallad vad gäller i vilken utsträckning ledning kan hämtas från utsökningsbalken vid bedömande av hur tillsynen över näringsförbud bör utformas. Skälet till detta är att regelverken har olika syfte och bygger på olika systematik. Detta gör sig särskilt gällande vid val av vilka tvångsmedel som bör kunna användas vid tillsynen över näringsförbud, eftersom tvångsmedel inte får användas om de inte står i proportion till ändamålet med insatsen. Redan genom förslagen att göra samtalen obligatoriska och att kallelse till samtal ska kunna förenas med vite har lagstiftaren tydligt markerat att tillsynen ska effektiviseras. Det ombudsmän anför om de skilda ändamål 2013/14:215 som gör sig gällande i utsökningsmål och vid tillsyn över näringsförbud kan enligt regeringens uppfattning inte bortses ifrån. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte bör införas bestämmelser i lagen om näringsförbud som möjliggör polishämtning till de obligatoriska samtalen. 10.3.2Inhämtande av uppgifter från personer med näringsförbud Regeringens förslag: ska kunna begära att den som har näringsförbud lämnar uppgift om inkomst- och anställningsförhållanden och övriga omständigheter av betydelse för att kunna klarlägga hur han eller hon försörjer sig. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framgått finns det inte någon skyldighet för en person som har näringsförbud att uppge för hur han eller hon försörjer sig. Det får anses rimligt att ska kunna begära in sådana uppgifter. Det gäller även andra uppgifter som kan vara av betydelse för myndighetens tillsynsarbete, till exempel uppgifter om ägaranknytning till näringsverksamhet. En uttrycklig bestämmelse om att får begära in uppgifter av de aktuella slagen kan bedömas komma att underlätta myndighetens arbete. En sådan bestämmelse tydliggör också att myndigheten har rätt att efterforska all information som har betydelse för myndighetens tillsyn. Som Lagrådet har påpekat bör lagtexten utformas så att det uttryckligen framgår att de uppgifter som får begära ska vara av betydelse för att klarlägga hur den som har näringsförbud försörjer sig. Det kan i sammanhanget anmärkas att myndigheten även har möjlighet att skaffa sig sådan information genom enklare utrednings- och spaningsåtgärder. I avsnitt 10.3.3 behandlas frågan om en person med näringsförbud ska vara skyldig att lämna sådana uppgifter. 10.3.3Skyldighet för personer med näringsförbud att lämna uppgifter om sina förhållanden Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon sanktionerad skyldighet för den som har näringsförbud att lämna information om sina förhållanden. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i bedöm- ningen eller lämnar den utan invändning. Skälen för regeringens bedömning: Det har i tidigare lagstiftningsärenden övervägts om det bör införas en sanktionerad skyldighet för den som har näringsförbud att lämna information till . föreslog att myndigheten skulle ha möjlighet att förlänga förbudstiden om den som hade näringsförbud inte kom in med uppgift om hur han eller hon försörjde sig. Ett sådant beslut om förlängning skulle enligt förslaget kunna överklagas enligt reglerna i 18 kap. utsökningsbalken (se SOU 1997:123 s. 26 och 220 f.). En liknande ordning förordades, som har nämnts, i (se avsnitt 10.2). Enligt 4 kap. 14 § utsökningsbalken är en gäldenär skyldig att i samband med utsökning lämna de uppgifter om sina tillgångar som behövs i målet. kan också ålägga gäldenären att ge in en förteckning över sina tillgångar och att på heder och samvete skriftligen bekräfta de uppgifter om sina tillgångar som han eller hon har lämnat vid förhör eller i förteckningen. Om gäldenären inte fullgör uppgiftsskyldigheten kan han eller hon bli skyldig att betala vite. Lämnar gäldenären oriktiga uppgifter, kan ansvar för osann eller vårdslös försäkran komma i fråga. Bestämmelser av detta slag skulle kunna vara ändamålsenliga även i myndighetens tillsynsverksamhet när det gäller näringsförbud. Enligt artikel 6 i ska emellertid var och en vid en prövning av en anklagelse mot honom eller henne för brott bland annat ha rätt till en rättvis rättegång. Även om det inte uttryckligen nämns i artikeln, anses rätten till en rättvis rättegång innefatta en rätt för den misstänkte eller åtalade att inte behöva yttra sig och inte heller behöva belasta sig själv. har i en rad avgöranden konstaterat att rätten att inte behöva yttra sig eller belasta sig själv är en grundläggande rättighet (se bland annat domar i målen mot , nr 10828/84, , mot Förenade , nr 19181/91, och mot Förenade , nr 6563/03, ). Gemensamt för dessa avgöranden är att en myndighet, efter misstanke om brott, hade tvingat eller försökt tvinga den misstänkte att lämna uppgifter som antingen var belastande för honom eller henne eller hade kunnat antas vara det. Det tvång som sökandena utsattes för bestod i att de riskerade vite eller fängelse om de inte lämnade de begärda uppgifterna.