prop · H10369 · 2014-01-21 00:00:00 — anfört att formuleringarna i direktivet därför i förlängningen faktiskt kan motarbeta syftet, dvs. en säker och uthållig hantering av radioaktiva Tekniska högskolan har anfört att det bör tydliggöras att undantag från principen om att varje land själv ska ta hand om det avfall som produceras i landet ska kunna ges så att små aktiverade metallogra- fiska och mekaniska prover, t.ex. TEM-prover och prover för extraktion av helium och väte, inte behöver sändas tillbaka efter behandling om överenskommelse med utförande laboratorium om slutförvaring kan nås och tillstyrker detta. har anfört att om de bestämmelser som grundas på principen att varje land själv ska ta hand om det avfall som produceras i landet ska anpassas, så att om det efter behandling utomlands kvarstår en radioaktiv rest så ska även denna rest skickas tillbaka till för slutförvaring, behöver uttrycket radioaktiv rest definieras. har vidare anfört att vid många typer av undersökningar uppstår det en radioaktiv rest som inte går att särskilja. anser att uttrycket kärnämne som inte används på nytt behöver definieras. kommun anser att uttrycket upparbetning i behöver definieras. har anfört att de strålkällor som hanteras inom stålbranschen, t.ex. fuktmätare för koks, nivåmätare i stränggjutningsanläggningar samt viss utrustning för kemisk analys, efter att de tjänat ut normalt skickas tillbaka till leverantören eller tas om hand av Studsvik Nu- clear AB eller något annat företag som har tillstånd från . har vidare anfört att eftersom förslaget undantar återsändandet av slutna strålkällor till leverantören kommer det inte att få några konsekvenser för svensk stålindustri. i län har ställt sig frågande till om förslaget kommer att skapa bekymmer med hantering av bestrålat provmaterial som uppkommer vid bestrålning i den planerade forskningsanläggningen i och som sedan förs till annat land. tycker det är bra att särskilt tillstånd krävs för slutförvaring utomlands men man bör vid tillståndsprövningen beakta att Studsvik har monopol på slutförvaring av radioaktivt avfall i och därför bör det så långt möjligt underlättas för tillståndshavare som vill pröva möjligheten att deponera avfall i annat land i synnerhet i de fall då Studsvik inte har metoder för omhändertagande av vissa strålkällor. Skälen för regeringens förslag Enligt kärnavfallsdirektivets artikel 4.4 är huvudprincipen den att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det genererades. Med undantag från huvudprincipen kan radioaktivt avfall slutförvaras i ett annat land om medlemsstaten har ingått ett avtal med det andra landet – en medlemsstat eller ett tredjeland – om att använda en anläggning för slutförvaring där. Ett sådant avtal måste enligt artikel 4.4 uppfylla vissa krav i fråga om parter, innehåll och tid när det ska ha ingåtts. Det exporterande landet måste även innan transporten av radioaktivt avfall sker dels underrätta om innehållet i ett sådant avtal, dels ha vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om ett antal förhållanden hos det mottagande landet, t.ex. att en anläggning för slutförvaring är i drift och har tillstånd att ta emot det radioaktiva avfallet. Enligt 5 a § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet finns krav på tillstånd för att här i landet slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk verksamhet i ett annat land. Detsamma gäller sådan lagring i som sker i avvaktan på slutförvaring (s.k. mellanlagring). Tillstånd får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det svenska kärnavfallsprogrammet inte försvåras. I praktiken innebär dessa mycket stränga regler att inte tar emot kärnavfall och använt kärnbränsle för slutförvaring. Ett sådant särskilt tillstånd enligt 5 a § lagen om kärnteknisk verksamhet är något som krävs vid sidan av de tillstånd till kärnteknisk verksamhet som sökanden i övrigt kan antas ha. Det finns inget förbud mot eller krav på tillstånd för att utomlands slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall som härrör från svensk verksamhet. I 5 a § andra stycket lagen om kärnteknisk verksamhet anges endast att tillstånd enligt lagen inte får avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 20 a § strålskyddslagen (1988:220). Transport av kärnämne eller kärnavfall är kärnteknisk verksamhet enligt 1 § 2 lagen om kärnteknisk verksamhet och kräver således tillstånd enligt 5 § samma lag. För radioaktivt avfall som inte härrör från kärnteknisk verksamhet finns det enligt svensk rätt inte något generellt förbud mot att svenskt radioaktivt avfall skickas till ett annat land för slutförvaring. Av 20 a § strålskyddslagen framgår dock att det finns ett förbud mot transporter av radioaktivt avfall till vissa platser. I 20 a § strålskyddslagen anges att tillstånd inte får avse transporter till platser söder om sydlig bredd, länder utanför Europeiska unionen, om landet är part i partnerskapsavtalet mellan medlemmarna i gruppen av stater i , och , å ena sidan, och Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å andra sidan, undertecknat i (SÖ 2002:42), eller ett land där import av radioaktivt avfall är förbjuden eller där det kan antas att det saknas förmåga att ta hand om sådant avfall på ett säkert sätt. Med dessa bestämmelser, 5 a § andra stycket lagen om kärnteknisk verksamhet och 20 a § strålskyddslagen, genomförs artikel 16.1 i rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. I skälen för kärnavfallsdirektivet (punkt 9) anges att ett Euratomgemenskapssystem för övervakning och kontroll av gränsöverskridande transport av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle fastställs enligt direktiv /117/Euratom. I kärnavfallsdirektivets artikel 4.4 anges att ett avtal om slutförvaring i ett annat land måste ta hänsyn till de kriterier som EU- kommissionen fastställt enligt artikel 16.2 i direktiv /117/Euratom. För att på ett ändamålsenligt sätt kunna genomföra och upprätthålla direktivets krav på att undantag från huvudprincipen – att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det genererades – ska få göras endast om ett avtal har ingåtts mellan länderna och om avtalet har ett visst innehåll, bör bestämmelser om krav på tillstånd för att utomlands slutförvara svenskt radioaktivt avfall införas i lagen om kärnteknisk verksamhet och, för avfall som inte härrör från kärnteknisk verksamhet, i strålskyddslagen. Genom ett sådant krav på tillstånd kan det säkerställas att kravet om avtal med visst innehåll kan upprätthållas. Detsamma gäller kärnavfallsdirektivets krav på information till kommissionen om innehållet i ett sådant avtal och krav på att det exporterande landet ska vidta rimliga åtgärder för att försäkra sig om vissa förhållanden i det mottagande landet, som t.ex. att det finns ett slutförvar som är i drift. Frågan om förutsättningar för tillstånd till slutförvaring utomlands behandlas i avsnitt 5.2. Med radioaktivt avfall avses, enligt artikel 3 i kärnavfallsdirektivet, radioaktivt material i gasform, flytande form eller fast form, för vilket ingen ytterligare användning planeras eller övervägs. Använt kärnbränsle anses, om det är avsett för slutförvaring och inte ska upparbetas, som radioaktivt avfall enligt direktivet. Använt kärnbränsle som betraktas som en användbar resurs som kan upparbetas utgör inte radioaktivt avfall enligt definitionen i artikel 3.11. har påpekat att det för visst avfall, såsom använt kärnbränsle, inte är helt klart om det är ett avfall eller en resurs och att formuleringarna i direktivet på grund av detta ter sig en aning stelbenta och kan motarbeta syftet med direktivet. I 2 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet görs en uppdelning mellan å ena sidan använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar och som utgör kärnavfall och å andra sidan använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar och som utgör kärnämne. Det som i direktivet benämns radioaktivt avfall och som omfattas av krav på avtal för att få slutförvaras i ett annat land motsvaras i dels av kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, dels av radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen (1988:220). Det särskilda tillståndskravet i lagen om kärnteknisk verksamhet används uttrycket använt kärnbränsle i lagen om kärnteknisk verksamhet, bl.a. i 5 a §. I 2 § 2 definieras kärnämne bl.a. som använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar. Använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar är kärnavfall enligt 2 § 3 a. Definitionen av kärnavfall i 2 § 3 a–d innefattar även andra företeelser som t.ex. radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning. Eftersom använt kärnbränsle kan utgöra både kärnämne och kärnavfall är det lämpligt att formulera den bestämmelse som behövs för att genomföra kärnavfallsdirektivets krav med uttrycket kärnämne som inte är avsett att användas på nytt. Om ett kärnämne är avsett att användas på nytt är det ju inte fråga om slutförvaring. En bestämmelse med innebörden att det är förbjudet att utan tillstånd utomlands slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt, om avfallet eller ämnet kommer från en kärnteknisk anläggning eller annan kärnteknisk verksamhet i , bör tas in i lagen om kärnteknisk verksamhet. Ett sådant särskilt tillstånd är något som bör krävas vid sidan av de tillstånd till kärnteknisk verksamhet i övrigt som sökanden kan antas ha. Huvudprincipen om slutförvaring i det egna landet och krav på avtal mellan länder för att göra undantag från huvudprincipen gäller inte för kärnavfall eller för kärnämne som efter behandling eller upparbetning i ska slutförvaras i det land där avfallet har uppkommit eller ämnet har sitt ursprung. Huvudprincipen gäller inte heller för sändningar av använt kärnbränsle från forskningsreaktorer till ett land dit bränsle för forskningsreaktorer levereras eller där det tillverkas. Från den föreslagna tillståndsplikten bör därför motsvarande undantag göras. Det förstnämnda undantaget genomför direktivets artikel 2.4 och det sistnämnda undantaget genomför artikel 2.3 b. Det finns inte behov av att definiera innebörden av upparbetning i . Det särskilda tillståndskravet i strålskyddslagen Radioaktivt avfall är inte definierat i strålskyddslagen utan anges indirekt i 13 §. Ansvaret för slutförvaring av radioaktivt avfall har den som bedrivit en verksamhet med strålning enligt 13 § första stycket 1 strålskyddslagen. Radioaktivt avfall kan sägas vara ett radioaktivt ämne som det inte finns någon planerad användning för. Att den planerade använd- Prop. 2013/14:69 ningen ska vara godtagbar för att det inte ska anses som radioaktivt avfall framgår av definitionen i artikel 3.7 i kärnavfallsdirektivet där det anges att det gäller radioaktivt material för vilket ingen ytterligare användning planeras eller övervägs av medlemsstaten eller av en fysisk eller juridisk person vars beslut godtas av medlemsstaten, och som står under tillsyn som radioaktivt avfall av en behörig tillsynsmyndighet inom ramen för medlemsstatens lagstiftning och regelverk. Tillståndsplikten bör därför gälla radioaktivt avfall eller annat radioaktivt ämne som det inte finns någon planerad eller godtagbar användning för. Det finns en möjlighet för den som bedrivit en verksamhet med strålning att återsända kasserade slutna strålkällor till en leverantör eller tillverkare enligt 13 § första stycket 2 strålskyddslagen. Ett producentansvar regleras också i förordningen (2007:139) om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor. Där framgår att en producent är skyldig att ta hand om radioaktiva produkter som är radioaktivt avfall. Huvudprincipen om slutförvaring i det egna landet och krav på avtal mellan länder för att göra undantag från huvudprincipen gäller enligt kärnavfallsdirektivets artikel 2.3 a inte för återsändande av kasserade slutna strålkällor till en leverantör eller tillverkare. Inte heller för radioaktivt avfall som efter behandling eller upparbetning i ska slutförvaras i det land där avfallet har uppkommit eller har sitt ursprung gäller kravet på avtal (artikel 2.4). Undantag från tillståndsplikten bör därför införas i strålskyddslagen dels för radioaktivt avfall som efter behandling eller upparbetning i ska slutförvaras i det land där avfallet har uppkommit eller har sitt ursprung, dels för kasserade slutna strålkällor som återsänds till en leverantör eller en tillverkare av sådana strålkällor. Övriga uppkomna frågor om tillståndskravets omfattning Med de föreslagna lydelserna har det, så långt direktivet medger, förtydligats att slutförvaring utomlands av små aktiverade metallografiska och mekaniska prover kan ges tillstånd om förutsättningarna är uppfyllda. Uttrycket radioaktiv rest används inte i kärnavfallsdirektivet och inte i den svenska lagstiftningen. De krav på tillstånd som föreslås införas baseras på kärnavfallsdirektivets krav på avtal mellan länder för slutförvaring utomlands med de undantagsbestämmelser som direktivet medger. Det finns i detta lagstiftningsärende inte tillräckligt underlag för att på ett sätt som är förenligt med direktivet införa någon särskild reglering för radioaktiv rest i den svenska lagtexten. Frågan om hur den föreslagna tillståndsplikten kan komma att påverka hanteringen av bestrålat provmaterial som uppkommer vid bestrålning i den planerade forskningsanläggningen i och som sedan ska föras till annat land kan inte besvaras . Kärnavfallsdirektivets krav är tvingande men med den föreslagna tillståndsplikten finns, i enlighet med direktivet, en möjlighet att få tillstånd för slutförvaring utomlands om förutsättningarna enligt kärnavfallsdirektivet är uppfyllda. Avtal och andra förutsättningar för tillstånd Regeringens förslag: Ett särskilt tillstånd för slutförvaring utomlands enligt lagen om kärnteknisk verksamhet eller strålskyddslagen får ges endast om det finns ett avtal om slutförvaring mellan och det Ett sådant tillstånd får dessutom ges endast om fördelar- na med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhets- eller strål- skyddssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i Sve- Regeringen får meddela föreskrifter om vad som krävs för att ett av- tal om slutförvaring ska kunna godtas som grund för ett tillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medde- lar närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansö- kan om tillstånd. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Till skillnad från regeringens förslag innebär promemorians förslag att det av lagtexten ska framgå att ett avtal mellan och ett annat land om slutförvaring ska vara förenligt med kriterier som har fastställts av enligt artikel 16.2 i rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Vidare är promemorians för- slag otydligare i frågan om kravet på att slutförvaring utomlands ska vara lämpligare än slutförvaring i . inget förslag till ändring i den bestämmelse som upplyser om vilka verk- ställighetsföreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Remissinstanserna har i stort sett inte haft några synpunkter på försla- , i län samt och kommuner har tillstyrkt förslaget till ändring i lagen om län har tillstyrkt förslaget till ändring i strålskyddslagen. kommun anser att det är rimligt att det finns en möjlighet att sluta avtal mellan medlemsländer om samverkan eftersom en del länder har små mängder radioaktivt avfall som uppstått inom t.ex. medicin, forskning Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG) anser att lydelsen om det vid en samlad bedömning framstår som klart mer lämpligt att slutförvaringen sker utomlands är alltför godtycklig. Skälen för regeringens förslag Slutförvaring i ett annat land förutsätter ett avtal mellan länderna Med undantag från huvudprincipen i kärnavfallsdirektivet kan radioaktivt avfall slutförvaras i ett annat land om medlemsstaten har ingått ett avtal med det andra landet – en medlemsstat eller ett tredjeland – om att an- vända en anläggning för slutförvaring där. Ett sådant avtal måste enligt kärnavfallsdirektivet ta hänsyn till de kriterier som har fastställts av EU- kommissionen enligt artikel 16.2 i rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Enligt den artikeln ska kommissionen fastställa kriterier med hänsyn till bl.a. relevanta säkerhetsnormer från det internationella atomenergiorganet () som gör det lättare för medlemsstaterna att bedöma huruvida kraven för export är uppfyllda. Dessa kriterier återfinns i kommissionens rekommendation 2008/956/Euratom av om kriterier för export av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle till tredjeland. förslag innehöll en hänvisning i lagtexten till de kriterier som har fastställts av kommissionen i enlighet med artikel 16.2 i direktiv /117/Euratom. Det är dock lämpligare att hänvisa till dessa kriterier i föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av lagen, eller att uttryckligen ta in dem i en sådan föreskrift. Med den tillståndsplikt som föreslås i avsnitt 5.1 kan det säkerställas att det vid tillståndsprövningen kontrolleras att ett nödvändigt avtal finns och att andra förutsättningar är uppfyllda. Det bör därför införas ett krav på att ett tillstånd för slutförvaring utomlands enligt de särskilda bestämmelserna i lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen får ges endast om det mellan och det andra landet finns ett avtal om sådant förvar. Kärnavfallsdirektivet innehåller inget krav på att måste tillåta slutförvaring utomlands. I fråga om avfall som uppkommer i krävs dock ett avtal för att få slutförvara avfallet utomlands. Ett sådant avtal ska i så fall ingås mellan och det land där anläggningen för slutförvaring finns. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen är det regeringen som är behörig att ingå internationella överenskommelser. Här avses avtal av offentligrättslig natur som innefattar någon form av förpliktelse för som stat. Ett avtal om slutförvaring i ett annat land av kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt faller inom denna kategori. Regeringen får enligt 10 kap. 2 § regeringsformen ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där varken eller utrikesnämndens medverkan krävs. I 10 kap. 3 § regeringsformen anges när godkännande krävs innan regeringen ingår en för riket bindande överenskommelse. Detta gäller när överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. godkännande krävs också om överenskommelsen är av större vikt. Om en verksamhetsutövare avser att ansöka om tillstånd att slutförvara utomlands, aktualiseras frågan om det finns ett avtal mellan och det andra landet eller om ett sådant avtal behöver ingås. Det kan tänkas att regeringen inte vill medverka till ett sådant avtal. Det kan också vara så att även regeringen anser att fördelarna med slutförvaring utomlands från kärnsäkerhets- eller strålskyddssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i och därför vill medverka till ett sådant avtal. Även i denna sistnämnda situation kan det krävas en hel del tid för att få ett sådant avtal till stånd. Att ett sådant tillstånd dessutom endast bör få ges om fördelarna med slutförvaring utomlands tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i är ett uttryck för kärnavfallsdirektivets huvudprincip i artikel 4.4 om att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det genererades. Den nu föreslagna formuleringen att fördelarna med slutförvaring utomlands från kärnsäkerhets- eller strålskyddssynpunkt ska tydligt överväga fördelarna med slutförvaring i är mer preciserad än den formulering som kritiserats av Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning (MKG). Om det blir aktuellt att pröva en fråga om tillstånd att slutförvara utomlands, handlar bedömningen om huruvida slutförvaring utomlands är en från säkerhetssynpunkt tydligt säkrare slutförvaring än en slutförvaring i . Med den föreslagna tillståndsplikten för slutförvaring utomlands säkerställs att prövningsmyndigheten kan se till att de krav som kärnavfallsdirektivet ställer är uppfyllda innan ett tillstånd ges. Ett avtal om slutförvaring i ett annat land måste enligt kärnavfallsdirektivet ta hänsyn till de kriterier som har fastställts av EU-kommissio- nen enligt artikel 16.2 i rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. I den artikeln anges att kommissionen ska fastställa kriterier med hänsyn till bl.a. relevanta säkerhetsnormer från det internationella atomenergiorganet () som gör det lättare för medlemsstaterna att bedöma om kraven för export är uppfyllda. Dessa kriterier återfinns i kommissionens rekommendation 2008/956/Euratom av om kriterier för export av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle till tredjeland. Ett avtal mellan länder om att använda en anläggning för slutförvaring i något av länderna måste ha ingåtts innan kärnavfallet eller kärnämnet transporteras till det andra landet (artikel 4.4). De kriterier som fastställer behöver på ett eller annat sätt komma till uttryck i det svenska regelverket. Regeringen bör därför få meddela föreskrifter om vad som krävs för att ett avtal om slutförvaring utomlands ska kunna godtas, om vilka kriterier som det ska tas hänsyn till när avtalet ingås och det ska ha ingåtts. Vid export till ett land utanför EU måste det exporterande landet enligt artikel 4.4 underrätta om innehållet i avtalet innan en transport av kärnavfallet eller kärnämnet sker. Det exporterande landet måste vidare innan transporten sker ha vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att det mottagande landet har ingått ett avtal med Europeiska atomenergigemenskapen eller är part i konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (SÖ 1999:60). Vidare bör det andra landet ha ett program för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall med mål om en lika hög säkerhetsnivå som uppställs i kärnavfallsdirektivet. Slutligen måste det exporterande landet innan transporten sker ha vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att anläggningen för slutförvaring i det andra landet har tillstånd att ta emot det radioaktiva avfallet i fråga, att den är i drift och sköts i enlighet med landets program för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall (artikel 4.4 andra stycket a–c). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter i anslutning till lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet om dessa förutsättningar. Ansökans innehåll och utformning Enligt den nuvarande formuleringen i 5 c § tredje stycket lagen om kärn- teknisk verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utform- ningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. ståndsplikten för kärnteknisk verksamhet regleras i 5 § lagen om kärn- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med- dela närmare föreskrifter även om innehållet i och utformningen av an- sökningar om sådana särskilda tillstånd för slutförvaring som föreslås. 5.3 Prövning av frågor om tillstånd Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om sådana särskilda tillstånd för slutförvaring i eller utomlands som krävs enligt lagen om kärnteknisk verksamhet eller strålskyddslagen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens.