prop · H103245 · 2014-06-25 00:00:00 — Avsaknaden av en fungerande samverkan risk- erar att leda till att asymmetrin blir ännu större när de erfarenheter och den kunskap som faktiskt finns i regimen inte kan tas till vara på ett adekvat sätt. Detta är allvarligt med tanke på den stora och potentiellt systemhotande effekt som penningtvätt och finansiering av terrorism anses ha på samhället. Det finns inte någon övergripande funktion som ser till att kuns- kapen, som finns på olika ställen i regimen, på ett ordnat sätt samman- ställs eller sprids till samtliga aktörer. För att få tillgång till och utöka den redan befintliga men outnyttjade kunskapen som synergieffekterna i ett erfarenhetsutbyte skulle ge, bör enligt regeringens mening ett funger- ande system för kunskapshantering genom samverkan införas. I de båda rapporterna anges att det finns brister vad gäller utbildning och information kring penningtvätt och finansiering av terrorism. Det förs fram att många verksamhetsutövare uttrycker ett behov av bättre och mer omfattande vägledning för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism kopplade till deras verksamheter. Vidare anges att vissa typer av produkter och tjänster dels kan vara förknippade med särskilda svårig- heter när det gäller att förstå och hantera riskerna, dels att dessa till följd 2013/14:245 av sin karaktär och utformning (t.ex. begränsad spårbarhet) kan vara attraktiva att utnyttja för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det konstateras i rapporterna att det fordras en medvetenhet om, och en analys av, hur de nya produkterna och tjänsterna kan utnyttjas för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism samt vilka åtgärder som är lämp- liga att vidta för att möta riskerna i just den typen av verksamhet. Det tycks således finnas ett behov av ökad kunskapsspridning och återkop- pling mellan aktörerna inom regimen gällande specifika frågeområden. Behovet av en samverkan och ett organiserat erfarenhets- och kuns- kapsutbyte framstår även som viktigt vad gäller internationella aspekter. Som framgår i riskbedömningen beträffande penningtvätt råder en inter- nationaliseringstrend för såväl förbrott som penningtvätt och konsumtion av brottsvinster. I detta perspektiv belyses att det är av avgörande betyd- else att i sina kunskapsfrämjande insatser tar del av andra länders kunskap och erfarenhet, liksom att delar med sig av sina. Det lyfts fram i rapport att det finns brister i det internationella utbytet. Det anges att det internationella utbytet i fråga om den operativa tillsynen är relativt begränsat och att det saknas en strukturerad samverkan med myndigheter i andra länder för att tidigt kartlägga och överföra kunskap om penningtvätt. Särskilt viktigt synes det vara att ta del av andra länders kunskap mot bakgrund av att situationen i i flera avseenden bedöms med hjälp av utländska undersökningar och bedömningar. Behovet och vikten av en effektiv kunskapsspridning inom regimen bör även ses i ljuset av kraven på att såväl länder som tillsynsmyndig- heter och verksamhetsutövare ska vidta lämpliga åtgärder för att bemöta de hot som finns. För att kunna leva upp till detta måste det finnas tillräcklig och relevant kunskap om vilka hoten är i stort. Ett ändamålsen- ligt underlag att utgå från i detta sammanhang måste omfatta en beskriv- ning av hot som ger en bredare bild av problematiken som sträcker sig längre än den egna verksamheten eller ansvarsområdet. I annat fall finns inte förutsättningar att se komplexiteten i många penningtvättsupplägg eller försök till finansiering av terrorism. Detta innebär att det krävs en kunskap som sträcker sig längre än vad som är realistiskt att tro att den enskilda tillsynsmyndigheten eller verksamhetsutövare kan skaffa på egen hand. Om det däremot finns samverkan även i fråga om att sam- manställa och förmedla kunskap, finns möjligheten att åstadkomma ett omfattande och ändamålsenligt underlag som kan göras tillgängligt i hela det förebyggande arbetet. Mervärdet av detta är att medvetenheten om de båda företeelsernas komplexitet ökar i stort. Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att inom regimen, på ad hoc basis eller mer långsiktigt, kunna vidta särskilda och riktade åtgärder (i form av t.ex. kunskapsinhämtande eller framtagande av handlingsplaner) beträffande specifika områden, sektorer eller företeelser i syfte att säkerställa att de hot eller risker som dessa områden innebär kan hanteras. Behovet av en sådan ansats är av sådan betydelse att det bör lyftas fram som ett eget prioriteringsområde. Skälen för regeringens bedömning: Under föregående prioriterings- område diskuterades vikten av att skaffa kunskap om penningtvätt och finansiering av terrorism. Det som där diskuterades kan sägas handla om kunskapsinhämtning på en övergripande nivå. Som har framgått kan dock de tillvägagångssätt som personer som ägnar sig åt penningtvätt och finansiering av terrorism använder sig av vara förhållandevis avancerade och dessutom utföras på områden för vilka penningtvätt och finansiering av terrorism är ett okänt fenomen. Att på ett någorlunda effektivt sätt skaffa sig adekvat kunskap om sådana tillvägagångssätt kan kräva både noggranna undersökningar och analyser och dessutom ta i anspråk. Det är inte realistiskt att förvänta sig att en sådan verksamhet, som i det närmaste kan karaktär- iseras som forskning, ska kunna bedrivas inom ramen för den övergrip- ande kunskapsinhämtning som talades om under föregående priori- teringsområde. Det måste därför finnas en specifik ansats som är inriktad på att bedriva inriktad och fokuserad forskning på området när sådan är motiverad. Det är således inte fråga om att inrätta någon permanent forskningsverksamhet, utan om särskilda insatser när det finns behov av sådana. I rapport har identifierats en rad områden som skulle behöva studeras närmare. Det gäller exempelvis penningtvättsproblematiken kring in och utförsel till av kontanter, penningtvätt inom den svenska fastighetsmarknaden, penningtvättsproblemen kring kontant- hantering, handelsbaserad penningtvätt, penningtvätt hos systemviktiga aktörer, penningtvätt som utförs av verksamhetsutövare och användandet av stiftelser i penningtvättssyfte. På motsvarande sätt lyfts i rapport ett antal områden fram där kunskapsläget behöver förbättras beträffande finansiering av terrorism. Det gäller t.ex. självfinansiering med legala intäkter, insamlingsverk- samhet för vidarebefordran till utlandet, penningöverföringar med låg grad av spårbarhet, remittenser och bistånd till områden som kontrolleras av terroristgrupper och kontantsmuggling. Djupstudierna kan emellertid även vara inriktade på att förbättra det förebyggande arbetet i sig. De kan då exempelvis avse hur man identi- fierar risker och hanterar dem på lämpligt sätt hos verksamhetsutövare som bedriver verksamhet på områden som visat sig svåra att hantera och bedöma. Studierna kan vidare avse frågan om det finns anledning att utöka rapporteringsplikten till verksamheter som inte omfattas. I rapport noterades även att det finns anledning att tro att rapporteringsplikten inte fungerar tillfredsställande inom flera branscher, vilket i förlängningen innebär att kunskapen om dessa områden kan bli eftersatt. På motsvarande sätt lyfts i rapport den begränsade misstankerapporteringen om aktiviteter som särskilt kan kopplas till finansiering av terrorism fram som en utmaning för underrättelsearbetet på området. Även ett sådant frågeområde kan därför vara föremål för en djupare analys. En ansats som syftar till att löpande identifiera och genomföra foku- serade analyser och studier medför att det kommer att finnas uppdaterad kunskap om de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i . Detta skapar förutsättningar för att bättre kunna 2013/14:245 identifiera, förstå och hantera de risker som föreligger i landet. Ansatsen kan även förväntas vara till nytta för övriga prioriteringsområden exempelvis genom att indikera vilka lagstiftningsåtgärder som det kan finnas anledning att vidta och vilka samverkansstrukturer som kan förväntas vara lämpliga att inrätta. Regeringens bedömning: Systemet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har byggts upp med en struktur av aktörer med vitt skilda uppgifter. I en sådan struktur samlas värdefull kunskap på ett antal olika ställen som kan vara till stor nytta för hela regimen att få ta del av. En ändamålsenlig samverkan är en förutsätt- ning för att så ska kunna ske och för att synergierna av denna samlade kunskap ska kunna erhållas och utnyttjas. Det kan därför konstateras att det dels finns ett antal behov som en mer ändamålsenligt organiserad samverkan på området kan uppfylla, dels att det befintliga samordningsorganet inte fullt ut kan uppfylla dessa behov. att en ny samverkansstruktur inrättas bör därför lyftas fram som en Skälen för regeringens bedömning: Såsom konstaterades under avsnitt 5.1 är det av största vikt att på ett så delvis outforskat och föränderligt område samla den kunskap som finns tillgänglig för att få en så heltäckande bild som möjligt. För att hålla kunskapen uppdaterad krävs dessutom att nya trender kontinuerligt fångas upp oavsett inom vilket samhällsområde eller sektor de uppträder. Detta är till nytta för hela regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och kan förhoppningsvis medföra synergieffekter som ytter- ligare stärker beredskapen på samtliga områden. Då de båda företeelserna förekommer inom flera branscher och på olika nivåer i samhället blir även frågan om samverkan central. Nationella riskbedömningen om samverkan I riskbedömningsrapporterna har brister identifierats som kan hänföras Ett av de förhållanden som i rapport karak- täriseras som en sårbarhet i det svenska systemet är att det finns såväl skiftande fokus som skiftande prioriteringar i penningtvättsbekämp- I fråga om skiftande fokus tas utgångspunkt i skillnaden mellan regler- ingarna för den administrativa sidan och den straffrättsliga sidan. beror enligt rapporten på att de administrativa (förebyggande) reglerna inte harmonierar med de straffrättsliga. har emellertid regeringen i prop. 2013/14:121 bl.a. lagt fram förslag om en lag om straff för penningtvättsbrott som träder i kraft , i vilken bl.a. införs ett brott som uttryckligen benämns penningtvättsbrott (se vidare i avsnitt 6.6.2). Problematiken med att penningtvättsrappor- terna tidigare använts i huvudsak för att beivra de underliggande brotten i själva penningtvättsaktiviteterna, vilket föranlett det som benämns skiftande fokus, har genom lagen sannolikt åtgärdats. Det finns dock enligt regeringens mening anledning att följa upp detta i kommande strategier för att se om så är fallet. Rapport 2014 berör frågan om underutnyttjande av relevanta myndig- heters underrättelsearbete. Varken eller Skatte- verket har specifikt i uppdrag att inrikta underrättelsearbetet mot finans- iering av terrorism. Det innebär enligt rapporten att den expertis och förmåga som finns hos dessa myndigheter inte tas om hand fullt ut. Utöver att se över om det finns anledning att justera relevanta regelverk skulle även, enligt regeringens mening, en ändamålsenlig samverkan ytterligare kunna förstärka möjligheterna att sprida kunskap om, kart- lägga och utreda finansiering av terrorism. Ett förhållande som framkommit i rapport är att många verksamhetsutövare har svårigheter att identifiera och bedöma riskerna i den egna verksamheten. De har svårt att veta hur de ska bedriva sitt riskhanteringsarbete, vilket får till följd att deras åtgärder inte alltid är tillfredsställande. Rapport 2014 lyfter å sin sida fram att det är få misstankerapporter som görs av verksamhetsutövarna som kan kopplas till finansiering av terrorism. Detta förklaras bl.a. av att det är svårt att skilja ut dessa aktiviter från övriga misstänkta aktiviteter men också att det råder en bristande förståelse för företeelsen bland verksamhets- utövare. En förstärkt samverkan och ett ökat utbyte beträffande t.ex. trender mönster och metoder mellan myndigheter och verksamhets- utövare skulle enligt regeringens mening sannolikt hantera de belysta problemen och förbättra det förebyggande arbetet. I rapport berörs även frågan om samverkan ur ett organisatoriskt perspektiv. Det noteras att ansvaret för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism är fördelat på många aktörer. Frågeområdet rör ett antal olika myndigheter som sorterar under olika departement. Slutsatsen som dras av detta är att uppdelningen av ansvaret innebär en sårbarhet för en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. En sådan sårbarhet borde enligt regeringens mening kunna motverkas genom förstärkt samverkan beträffande bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Samverkan måste stärkas inom området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism I arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism finns flera aktörer inblandade. Dessa verkar inom olika områden och på olika nivåer i samhällsstrukturen. Det finns ett stort antal verksamhetsutövare som är ansvariga för genomförandet och upprätthållandet av de preventiva åtgärderna. Dessa aktörer står i sin tur under tillsyn av en rad tillsynsmyndigheter. Dessa utgör den s.k. administrativa sidan av penningtvättsbekämpningen där man i huvudsak arbetar brottsföre- byggande. På den straffrättsliga sidan finns exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna som i stället kan sägas arbeta brottsbekämpande. Även om den administrativa sidan och den straffrättsliga sidan är skilda åt är de beroende av varandra. , Finanspolisen, är en sektion inom och kommer i den framtida att organisatoriskt tillhöra 2013/14:245 den nationella operativa avdelningen, . I egenskap av mottagare av rapporter om misstänkt penningtvätt från verksamhetsutövarna och förmedlare av underrättelseuppslag till den utredande och direkt brotts- bekämpande polisverksamheten är Finanspolisen i någon mån att betrakta som en aktör som står mitt emellan de båda sidorna. I en sådan förhållandevis omfattande verksamhetsstruktur måste det även finnas en struktur för samverkan. Detta är en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Dynamisk och kunskapsskapande samverkan En försvårande problematik i sammanhanget är att penningtvätt och finansiering av terrorism tenderar att utvecklas och spridas till olika delar av samhället som inte tidigare varit utsatta för sådana förfaranden, varför nya områden efter behov bör inkluderas i samverkan. Det måste därför finnas en dynamisk och ändamålsenlig samverkansstruktur som innebär att fokus, processer och arbetsuppgifter anpassas efter den eller de hotbilder som föreligger. Mot denna bakgrund kan samverkan och kunskap inte ses åtskilda från varandra eftersom bl.a. forskningsinsatser krävs för att kunna tillförsäkra att hotbilden är känd. Tvärtom är det av vikt att de går hand i hand. Detta diskuteras även under avsnitt 5.1. I rapport har en rad risker identifierats som det bedöms bör åtgärdas eller beaktas särskilt. Här kan särskilt lyftas fram brister i det strategiska systemet såsom förutsättningarna för synergier mellan parterna i det svenska systemet för penningtvättsbekämpning och bristen på tillgång på detaljerad information om penningtvättens vägar och omfattning. På motsvarande sätt belyser även rapport bristande kännedom och medvetenhet om finansiering av terrorism hos myndig- heter och verksamhetsutövare. Regeringen delar rapporternas slutsatser att det finns begränsade förutsättningar för lärande på området. I kombination med andra åtgärder bör dock en effektiv och väl sammansatt samverkansstruktur avsevärt kunna förbättra förutsättningarna för att nå en bred kunskap exempelvis om hur den aktuella bilden för sådana risker som identifieras ser ut. Tänkbara områden att behandla i en sådan kunskapsinhämtande samverkan är ämnen som är svåra för enskilda aktörer att ta sig an, exempelvis problematiken med verksamhetsutövare som ägnar sig åt penningtvätt. Andra ämnen som skulle lämpa sig väl är identifiering av strategiska brister i systemet. En fråga som bör priori- teras är att undersöka lämpliga metoder för att ta fram sådana fakta. En effektiv struktur för samverkan Det är tydligt att samverkansarbetet är både viktigt och utmanande när det kommer till komplexa frågor som penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta ställer stora krav på en effektiv och ändamålsenlig samverkan såväl inom och mellan regimens aktörer som horisontellt och vertikalt inom regimen. Det finns flera utmaningar i att utarbeta en sådan struktur. Detta har inte minst visat sig vara fallet genom de problem som finns beträffande hur det befintliga samordningsorganet är organiserat och verkar . Samordningsorganet som inrättades vid genomförandet av det tredje Skr. 2013/14:245 penningtvättsdirektivet4 består av representanter för tillsynsmyndig- heterna och på frivillig basis , Rikspolis- styrelsen (Finanspolisen) och . Viktiga uppgifter som vilar på samordningsorganet är att ha samverkansfunktioner mellan olika tillsynsmyndigheter, verka för en effektiv samverkan mellan tillsyns- myndigheter och beträffande verksamhetsutövarnas uppgiftsskyldighet samt samverka och stödja . Vidare åligger det samordningsorganet att initiera förslag till förändringar i lagstiftning, arbetssätt och prioriteringar i syfte att skapa en effektivare bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan dock konstateras att det befintliga samordningsorganets verksamhet inte fullt ut har nått upp till den fulla potential som kan förväntas. Det finns ett antal indikationer på att det föreligger ett behov av en mer formaliserad och bredare organiserad samverkan inom regimen. En sådan är att det förekommer olika exempel på mer eller mindre organiserad samverkan inom regimen där olika konstellationer av aktörer deltar. Exempelvis finns inom en särskild samverkansmodell etablerad med och Ekobrottsmyndig- heten. I grunden är det naturligtvis positivt med samverkan inom flera områden och på flera olika nivåer, men erfarenheten är att de olika samverkansinitiativen inte tycks ha samverkat sinsemellan i någon större utsträckning. Mot bakgrund av de utmaningar som finns på området finns det därför enligt regeringens mening all anledning att säkerställa att den kunskap och expertis som finns hos de olika myndigheterna och aktörerna samlas. Syftet och målet bör vara att skapa förutsättningar för att på effektivaste sätt få en så heltäckande bild som möjligt av tillvägagångssätten och fånga upp nya trender oavsett inom vilka samhällsområden de före- kommer. Om penningtvätt och finansiering av terrorism förekommer inom en rad olika delar av samhällsstrukturen, ska också det före- byggande arbetet bedrivas på lika bred front och involvera relevanta aktörer. Genom erfarenhetsutbyten mellan olika delar i regimen skapas en förståelse för den problematik som finns inom varje enskilt område. Ett sådant utbyte kan även bidra till att nya perspektiv skapas avseende det egna området. Oavsett om det på så sätt upptäcks problem i den egna verksamheten eller om det upptäcks att den endast används som en bricka i ett större upplägg är kunskapen mycket värdefull för det förebyggande arbetet i stort. Det är svårt att se att sådan kunskap kan tillhandahållas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt utan att det bedrivs en omfattande och engagerad samverkan mellan ett brett spektrum av olika samhällsfunktioner. Detta gäller självfallet såväl nationellt som internationellt. 4 och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Regeringens bedömning: En välfungerande informationshantering är en förutsättning för att kunna utveckla och utvärdera verksamheters analys, metoder och arbetssätt. Det ger också bättre förutsättningar för att utveckla olika former av samverkan, såväl nationellt som inter- nationellt. Att på ett adekvat sätt ta om hand och utnyttja de uppgifter och den information som redan finns utgör en stor outnyttjad potential för regimen i stort. Det finns därför anledning att lyfta fram informationshantering som en särskild prioritering. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande förutsättning för att kunna skapa en ändamålsenlig och effektiv regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism är att ha god och aktuell kunskap om problematiken. Detsamma gäller för att kunna upprätthålla en sådan regim. I det arbetet är även kunskap om vilka utmaningar som väntar på området framöver av grundläggande betydelse. För att tillgodose dessa kunskapsbehov behövs information av olika slag. En central roll har statistiska uppgifter, exempelvis om antalet anmälda misstänkta penningtvättstransaktioner och inom vilka sektorer transaktionerna har genomförts. Lika viktiga kan dock enstaka fallstudier vara för att exempelvis fånga upp nya metoder. Beträffande penningtvätt kan det vidare finnas anledning att använda sig av såväl uppgifter som är direkt kopplade till penningtvättsaktiviteter som uppgifter som kan tyckas mer perifera i sammanhanget. Exempel på det senare kan vara att undersöka hur många verksamhetsutövare som borde vara registrerade hos länsstyrelserna enligt penningtvättslagen, men som ännu inte är det. Beträffande finansiering av terrorism framstår fallstudier som än viktigare mot bakgrund av att det är ett relativt okänt fenomen. Tecken och indikationer är ofta subtila och svaga, vilket därmed försvårar förståelse och upptäckt. Det räcker dock inte med att information samlas in, utan den måste också bearbetas på ett adekvat sätt för att vara till nytta. En minst lika central roll har därför en ändamålsenlig analys av informationen. I flera fall ställer detta höga krav på att ha tillräckliga verktyg för att kunna analysera det omfattande materialet. Det krävs således verktyg som klarar av de utmaningar som området innebär. Det är exempelvis stor skillnad på att ta fram rapporteringsfrekvensen inom en viss sektor och på att analysera nya modus. Andra krav som bör kunna ställas på sådana verktyg är att de kan användas som hjälpmedel för att ge indikationer på ytterligare områden där penningtvätt eller finansiering av terrorism kan förekomma eller för att påvisa mer komplexa problem inom ett, i och för sig redan känt, område. Vad som sagts om informationsinsamling och analys innebär att det kan finnas anledning att göra undersökningar som vid en första anblick kan tyckas ligga långt från själva problematiken med penningtvätt eller finansiering av terrorism. Som tidigare konstaterats tenderar dock t.ex. penningtvätt att spridas till olika områden och det finns därför all anledning att vidga perspektivet för att få en så god och rättvisande bild av området som möjligt. Här kan erinras om vad som tidigare fastslagits Skr. 2013/14:245 om vikten av att ha tillgång till aktuell information (avsnitt 5.1). För att få fram den kunskap som efterfrågas måste alltså noggranna överväganden göras i fråga om vilka uppgifter som samlas in och med vilken utgångspunkt de ska analyseras. Även i detta arbete bör ledord vara effektivitet och ändamålsenlighet, men också integritetshänsyn. Sådana hänsyn intar en särskild plats i detta sammanhang, inte bara för att det generellt handlar om känsliga uppgifter som hanteras, utan också för att de transaktioner som rapporteras inte behöver ha med penningtvätt eller finansiering av terrorism att göra. Därför är det viktigt att det finns ett förhållningssätt som innebär att statistik och underrättelsedata inte likställs. Det måste därför finnas en ändamålsenlig och effektiv statistikhållning som innebär att analyser och uppföljning kan genomföras utan att integritetsproblematik uppstår. Identifierade brister i informationshanteringen I riskbedömningsrapporterna har flera förhållanden hänförliga till informationshantering lyfts fram.