prop · H103185 · 2014-01-01 00:00:00 — Regeringen har heller inte, utöver vad som framgår av instruktionens krav på försvarsplanering, beställt någon sådan prövning av insatsverksamheten i form att t.ex. operativa studier och spel. Enligt är regeringens styrning av insatsverksamheten till viss del otydlig och otillräcklig och redovisningen till är i förhållande till den försvarspolitiska inriktningspropositionens krav delvis ofullständig. granskning visar också att det underlag som hämtas från de informationssystem som Försvarsmakten använder för att behovssätta och tillgångsredovisa personal och materiel innehåller stora brister. Nedan utvecklas slutsatserna närmare. 8.2Försvarsmakten behöver utveckla sin metod att redovisa och värdera förmågan till insatser anser att det är viktigt att regeringen och får en fullständig och rättvisande bild av Försvarsmaktens förmåga. konstaterar att det är svårt att få en sådan bild. Granskningen visar att Försvarsmakten i årsredovisningen inte har gjort sina bedömningar av förmåga utifrån samtliga de krav på förmåga som finns i regleringsbrev och instruktion. Detta gäller bland annat kravet på att ha förmåga att hålla cirka 2 000 personer kontinuerligt insatta i upp till fyra samtidiga insatser, varav minst en är av bataljonsstridsgrupps storlek. Tas dessa delförmågor med i den summerade värderingen erhålls en annan sammantagen förmåga än den som Försvarsmakten redovisar om att kunna genomföra internationella insatser. Vid faktagranskningen av har det framkommit att Försvarsmakten menar att de främst haft det väpnade anfallet som utgångspunkt i värderingen, dvs. inte huruvida insatsverksamheten i nuvarande beredskapsläge lever upp till angivna krav. Dessutom är det oklart hur Försvarsmakten väger samman förmågan att klara de olika krav som finns angivna i regeringens inriktningsproposition. Dessa brister i värderingen av hur Försvarsmakten klarar sina huvuduppgifter får till konsekvens att det är svårt att och få en riktig bild av förmågan. Underlaget för planering riskerar att försämras och det blir svårare att göra rätt prioriteringar utan en tydlig bild av vilka förbandsdelar som når upp till målen. Därmed minskar även möjligheterna att identifiera avgörande gränssättande faktorer. Konsekvensen kan bli ett ofullständigt underlag för regeringen och för att utöva sin kontroll och sin uppföljning emot. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 8.3Otillräcklig planering ger bristande förutsättningar för insatsverksamheten Försvarsmakten ska enligt sin instruktion ha en aktuell operativ planering för samtliga uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. En aktuell operativ inriktning för utnyttjandet av Försvarsmakten i , i närområdet och utanför närområdet ska alltid finnas. Försvarsplaneringen ska bedrivas i nära samverkan mellan . Försvarsplaneringen ska omfatta såväl aktuella insatser som konflikter som kan uppstå i , i närområdet och utanför det. Situationer av relevans ska bli föremål för studier. har noterat att Försvarsmakten har genomfört ett antal studier och spel. Underlag vad avser uppgiften att genomföra internationella insatser är dock begränsat. har allt mer av försvarsplaneringen inriktats på det nationella försvaret och det väpnade anfallet. konstaterar också att regeringen inte tydligt har angivit ett scenario som kan bilda underlag för Försvarsmakten att inrikta sin insatsverksamhet mot samtliga de krav som ställs på denna verksamhet i inriktningspropositionen. När Försvarsmakten omsätter regeringens mål och krav i planering av insatsverksamheten avviker Försvarsmakten delvis från vad regeringen angivit och planerar för en verksamhet som i flera avseenden innebär en lägre ambitionsnivå. Det gäller t.ex. kravet på cirka 2 000 personer insatta, där Försvarsmakten menar att 1 700 insatta internationellt är rimligt, och att man även kan räkna in förstärkningsinsatser på ett par hundra personer i detta antalskrav. När det gäller antal förband anger Försvarsmakten att man har som mål att och även kunna genomföra två till tre förbandsinsatser, varav en större och en till två mindre insatser, där den större är av bataljons storlek. Regeringen anger dock i regleringsbrevet att den större ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek, vilket är ett avsevärt mer omfattande krav. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 8.4Det finns betydande brister på personal och förbandsenheter Granskningen visar att Försvarsmakten, vare sig eller då insatsorganisationen ska vara fullt utbyggd, kommer att ha personal i tillräckligt antal och med rätt kompetens för att göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat. Antalet markoperativa bataljoner och antalet stödjande funktionsförband är direkt gränssättande i sammanhanget. Försvarsmakten planerar i närtid att ha ett begränsat antal manöverbataljoner fullt uppfyllda och samövade. Dessa bataljoner torde också ha åtaganden som inte gör det möjligt för dem att alltid delta i insatser. Från ska Försvarsmakten till exempel enligt regleringsbrevet ha satt samman dels en riksbataljon som ska stå i hög beredskap, dels ett skyttekompani. Dessa ska bestå av delar ur manöverbataljonerna som ska vara uppfyllda Det betyder att vissa av de samövade bataljonerna kommer att vara uppbundna för denna uppgift och inte kan komma i fråga för Det kan eventuellt finnas delar av övriga förbandstyper som är tillgängliga. De representerar dock olika funktioner, varav få har en markoperativ inriktning och sammantaget är samövade. Det torde göra det svårt att använda dessa förband till en riksbataljon. Ytterligare en anledning till att det är svårt för Försvarsmakten att leva upp till kravet på insatser är att av den personal som har en specifik kompetens som är viktig för insatsförbanden saknas. Den möjlighet som finns att snabbt anskaffa denna kompetens är att rekrytera tillfälligt anställda på samma sätt som Försvarsmakten tidigare gjorde med Detta är dock inte en önskvärd lösning enligt regeringen. I den nya insatsorganisationen ska i första hand samövade förband kunna skickas ut. Det är dessutom osäkert om Försvarsmakten kommer att kunna få tag i de efterfrågade kompetenserna och utbilda dem vid en snabbrekrytering. bedömer även att det finns begränsningar i möjligheterna att leva upp till kraven då insatsorganisationen är färdigställd. Försvårande faktorer är att de direkt gränssättande manöverbataljonerna, men även övriga förband, dels är för få, dels till stora delar består av tidsbegränsat anställda GSS/T75 som kommer att behöva rotera i 1:6 och därför inte kan användas för beredskapsuppgifter i nuvarande beredskapsläge. Vissa av de åtta manöverbataljonerna består till av GSS/T. De övriga bataljonerna kommer att innehålla drygt en tredjedel GSS/T. Med nuvarande organisation blir det endast möjligt att delta i insatser – på det sätt som regeringen och 75 Gruppbefäl, soldater och sjömän. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER önskar – med en markoperativ bataljon i taget. Därmed blir det svårt eller rent av omöjligt att leva upp till kravet på cirka 2000 personer stadigvarande insatta och kravet på att lämna substantiella bidrag till internationella markoperativa insatser. En ytterligare försvårande faktor är det begränsade antalet stödjande funktionsförband (t.ex. artilleri-, luftvärns- och ingenjörsförband) och behovet av att använda stora delar av dessa förband för nationella uppgifter. Analysen av dimensioneringen av personal visar att det är teoretiskt möjligt att nå målbilden . Det bör således gå att ställa samman en bataljonsstridsgrupp med en manöverbataljon som kärna och med kompletteringar av funktionsförband . Det behövs enligt uppgift cirka 1 400–1 500 personer för att kunna sätta samman en sådan stridsgrupp. Försvarsmakten anger dock att om en sådan bataljonsstridsgrupp organiseras kommer de inte att klara att hålla en EU Battlegroup organiserad. Det omöjliggör därmed för Försvarsmakten att ha en bataljonsstridsgrupp stadigvarande i insatser (dvs. längre än ). För att uppnå kravet på cirka 2 000 personer insatta kontinuerligt i upp till fyra förbandsinsatser behöver insatser då även göras av mindre enheter inom logistik- och ledningsförbanden alternativt från flyg och marin. Med prolongerad ekonomi har Försvarsmakten bedömt att ett reducerat antal krigsförband kommer att vara helt uppfyllda och samövade 2019 och att endast hälften av de cirka 2000 personer som och regeringen satt som mål kommer att kunna delta i insatser. Ett mer begränsat antal manöverbataljoner kommer att finnas tillgängliga som med någon säkerhet kan rotera i större insatser. I FMSI 1376 (öppen del) sägs att endast insatser på dagens nivå, dvs. 600 +100 personer, är möjliga i närtid och kring tusen personer 2019. Försvarsmakten bedömde i svaret på regeringsbeslut 7 om långsiktig ekonomisk balans att om man får de utökade föreslagna ekonomiska ramarna kommer den personella volym som krävs för att genomföra insatser med 1 700 personer internationellt och 300 nationellt att uppnås. Vid prolongerade ekonomiska ramar reduceras förmågan att genomföra internationella insatser fram och hamnar på ungefär halva den nivå som beslutat77. Därefter har regeringen i ett särskilt regeringsbeslut nr 5 krävt att Försvarsmakten ska planera för att sänka personalkostnaderna med . 76Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013. 77Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans, , HKV 23 381:53871. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten har i delsvaret på regeringsbeslutet78 och i perspektivplanen i år79 angett att det finns en fortsatt obalans mellan uppgift och resurs samt att den operativa förmågan påverkas negativt. Regeringen har bland annat mot bakgrund av detta, i budgetpropositionen , föreslagit att Försvarsmakten tillförs 2014, 2015, 2016 samt på förbandsanslaget. Vid sidan om de problem som nämnts ovan kan Försvarsmakten få problem med att kontinuerligt försörja insatsförbanden med nyckelkompetenser. Av våra beräkningar framgår att det även när insatsorganisationen är helt uppfylld kommer att finnas betydande brister inom ett flertal nyckelkompetenser. En tredjedel av de undersökta 40 nyckelkompetenserna uppvisar någon form I genomsnitt saknas mer än hälften av det antal som behövs av dessa kategorier vid en utbyggd insatsverksamhet. Vad vi kunnat se finns det heller inte i personalförsörjningsplaneringen någon samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till, vilka särskilda kategorier som tillkommer i insatser, när de ska rekryteras och på vilka sätt. Det pågår inom bl.a. sjukvårdsområdet en analys av vad som behöver göras för att förbättra tillförseln av denna personal. Det är dock enligt uppgift från Försvarsmakten först som sjukhusfunktionen kommer att kunna fungera tillräckligt bra. Vi konstaterar också att möjligheterna att rekrytera och behålla personal är avgörande för den framtida insatsorganisationens förmåga att genomföra insatser i önskad omfattning. Det finns begränsade erfarenheter av dessa möjligheter och det är svårt att uppskatta möjligheten att rekrytera framförallt tjänstgörande personal . Detta innebär ytterligare en osäkerhet i bedömningen av möjligheterna att rekrytera och bemanna insatsorganisation 2014. Vi har också funnit att de personaladministrativa IT-systemen inte möjliggör att på ett enkelt sätt ta fram uppgifter om uppfyllnad, behov och tillgångar på olika nyckelkompetenser. För att få fram sådana uppgifter krävs ett betydande manuellt arbete. 78Försvarsmaktens svar på uppdrag till Försvarsmakten angående Personalförsörjning (, HKV 23 321:55190) 79Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien (, FM 2013-276:1). FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 8.5Tillgången på materiel riskerar att bli gränssättande för insatser Våra beräkningar visar att det finns omfattande brister på viktig materiel i insatsorganisationen. En faktor av betydelse som begränsar möjligheterna att leva upp till kraven på att kunna göra insatser är att ungefär en femtedel av den materiel som har bedömts viktig (s.k. OE-materiel80) saknas i insatsorganisationen81. Detta torde innebära begränsningar i att kunna genomföra flera och uthålliga insatser. Bristerna i materiel blir än mer kännbara när det gäller sådan materiel som dessutom särskilt behövs i insatser. Här visar vår analys att det uppskattningsvis saknas cirka en fjärdedel av denna materiel. I vår granskning av viktig materiel har vi även vägt in beställda och planerade anskaffningar fram samt tillgången på möjliga substitut. Uppskattningsvis saknas 2019 fortfarande drygt en tiondel av viktig organisations- och effektbestämmande materiel i allmänhet och ungefär en femtedel av den materiel som är särskilt viktig i insatser och som också behövs för beredskaps- och utbildningsuppgifter nationellt. Denna materiel är enligt uppgift inte planerad att anskaffas. Bristerna avser viktiga materielområden där det i allmänhet tar att anskaffa materiel, vilket direkt påverkar möjligheterna att genomföra insatser. Det innebär att det finns en särskilt omfattande konkurrens om denna typ av viktig materiel. Ska insatser genomföras i den omfattning som redovisats i våra insatspaket måste vissa problem åtgärdas. Vad vi kunnat se saknas det en tydlig övergripande prioritering mellan insatser nationellt och internationellt. Försvarsmakten kan antingen låta beredskapsförbanden ha en lägre uppfyllnad än de behovssatta eller dra ner på utbildning, tillväxt et cetera. i övriga förband. Försvarsmakten kan också låta insatsförbanden klara sig med en mindre andel av materiel eller minska antalet insatser. Vad som ska gälla torde vara viktigt att slå fast för alla inblandade parter. Det torde enligt finnas viktig materiel tillgängligt för att upp till en viss gräns göra flera internationella och större insatser. Det förutsätter dock att de nationella beredskapsförbanden och övriga förband i insatsorganisationen får en betydligt mindre delar av sina materielbehov tillgodosedda. 80Organisations- och effektbestämmande materiel. 81Det är även värt att notera att krigsförbandsspecifika behov (IO:s behov) inte har utformats utifrån myndighetens uppgifter, utan mot vad som har bedömts vara tillgängligt. Detta skapar ytterligare en osäkerhet och förklarar möjligen konstaterade skillnader i uppfyllnad mellan OE- materiel och insatsspecifik materiel. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Konsekvenserna blir då en begränsad beredskap relativt regeringens och krav och att utvecklingen av övriga förband skjuts . Om det är möjligt att beställa materiel mer preciserat mot behov kan det även minska behovet sammantaget. Detsamma gäller tydlighet när det gäller vilka miljöer och uppgifter materielen ska klara. En mekaniserad bataljon är t.ex. i begränsad utsträckning behovssatt utifrån internationella insatser, vilket gör att när den väl ska ut i insats behöver kompletteras med insatsspecifik materiel. Detta behöver ibland kunna ske snabbt, vilket riskerar att göra behovssättningarna mindre träffsäkra. Vi har funnit att den systematiska uppföljningen av slitage överlag är bristfällig inom Försvarsmakten. Erfarenheterna av användning och slitage på insatsmateriel har heller inte systematiskt ställts samman, analyserats och skickats vidare till högre instanser. Det innebär att man i planeringssammanhang inte vet särskilt mycket om hur slitaget i internationella insatser påverkar det sammantagna behovet av materiel. Det finns en potential att kunna förbättra serviceorganisationen och på så sätt minska underhållstiderna och de tider materiel inte är i verksamhet. Av hemlig bilaga till vår rapport framgår att betydande reduceringar av materielbehovet kan ske om den tid materielen inte används pga. väntan på reparationer och underhåll kan kortas. Även bättre utbildning kan minska reparationsbehovet och underhållet efter insatser och därmed ge möjlighet att minska materielbehovet sammantaget. Den kontroll Försvarsmakten har haft över tillgänglig materiel har i granskningen visat sig vara bristfällig. Det underlag som hämtats från de informationssystem som Försvarsmakten använder för att behovssätta och tillgångsredovisa materiel innehåller stora brister. Regeringen har i sina synpunkter på utkast till granskningsrapporten framfört att det inte finns några problem med materielen i insatser, eftersom de är massproducerade varor och därmed inget problem att snabbt anskaffa vid behov. menar dock att den materiel som undersökts är till stora delar är organisations- och effektbestämmande materiel och av en typ och omfattning som inte utan planering och förberedelser kan anskaffas. Enligt är beställningstiderna för viktig materiel och längre än så. FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER 8.6Regeringen har delvis gett oklara förutsättningar för insatsverksamheten Regeringen har enligt inte gett Försvarsmakten alla de förutsättningar som behövs för en effektiv insatsverksamhet. Vi har funnit att det finns delar av styrningen som är oklar, t.ex. när det gäller innebörden i vissa begrepp såsom uthålligt och över tiden. Det innebär att det delvis lämnas till Försvarsmakten att tolka vad som menas med viktiga begrepp som avser kapacitet och förmåga, och som påverkar den förmåga som Försvarsmakten bygger upp. Regeringen har vidare angivit ett volymmål om att Försvarsmakten ska kunna ha cirka 2 000 personer insatta. Att detta ska vara genomfört upprepas , vilket skapar en otydlighet om när det faktiskt ska vara genomfört. Försvarsmakten har tolkat detta som 2019, men ibland har även framförts att delar av förmågan kommer att finnas först . Det finns inte heller något tydligt krav i regleringsbrevet på att Försvarsmakten ska återredovisa i vilken grad man förmår uppnå detta mål. Vidare har Försvarsmakten i sin inriktning angivit ambitionen 1 700 personer insatta och 300 i reserv . I Försvarsmaktens utvecklingsplaner (FMUP) 13 och 14 anges betydligt lägre volymer än ambitionen ända . Vi har också funnit att när det gäller planeringsförutsättningarna för Försvarsmakten har regeringen inte tagit fram något scenario avseende samtliga krav på volym och antal insatser som anges i propositionen, inriktningsbeslutet och regleringsbreven. Detta innebär att Försvarsmakten inte har genomfört spel som avser kravet på att hålla cirka 2 000 personer insatta i upp till fyra samtidiga insatser över tiden. Vi konstaterar också att framförhållningen vid framförallt beslut om förlängningar av pågående insatser varit kort. Detta har skapat problem för Försvarsmakten, exempelvis när det gäller personalförsörjning. Eftersom brister finns i uppfyllnaden av materiel och personal, konkurrerar den internationella insatsverksamheten och det territoriella försvaret om resurserna. En avvägning behöver ske dels vid varje internationell insats mot nationella behov, dels sammantaget över en längre tidsperiod. Vi har funnit att det saknas en tydlig strategi för hur denna prioritering ska ske. Vår genomgång av Försvarsmaktens återrapporteringskrav och återredovisning visar att Försvarsmakten inte har i uppdrag att återredovisa hur långt man kommit för att uppnå och regeringens samtliga mål för insatser. Kraven på redovisning av vad som uppnåtts inom pågående och avslutade insatser är också förhållandevis allmänt hållna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA bedömer inte heller själva i årsredovisningen vilken förmåga de har att sikt att uppnå antalsmålen. Vi har vidare funnit att regeringen i rapporteringen till inte redovisat en samlad och fullständig bild utifrån alla de mål och krav som ställs på insatsverksamheten. Rapporteringen har varit av övergripande karaktär; att utvecklingen sker i enlighet med beslutad inriktning och en översiktlig redogörelse över deltagande i insatser under respektive. Däremot anges inte i vilken grad Försvarsmakten förmått att uppnå kravet att delta i upp till fyra samtidiga insatser eller hålla cirka 2000 personer insatta över tiden. se till att en operativ studie görs över vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten, särskilt när det gäller insatsorganisationens utformning, bemanning och materielförsörjning. Häri bör ingå att klargöra vilken långsiktig och övergripande prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, beredskap samt utveckling av insatsorganisationen. förtydliga viktiga begrepp i styrningen såsom insatser uthålligt och över tiden och klargöra vilka tids- och antalskrav som ska gälla för Försvarsmaktens insatsverksamhet. Häri bör ingå att tydliggöra om personer som deltar i nationella insatser, i en EU Battle group och i räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer ska räknas in i kravet på cirka 2 000 personer i insatser. ställa tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering avseende samtliga mål och krav för insatsverksamheten och redovisa detta till . FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER utveckla sina metoder att värdera förmågan att genomföra insatser utifrån samtliga mål och krav för insatsverksamheten som regeringen och beslutat om. på eget initiativ i operativa studier och spel pröva förutsättningarna och vad som är gränssättande för att genomföra en insatsverksamhet i den omfattning och med den inriktning som regeringen och beslutat, särskilt när det gäller förbandsenheter, personalkategorier och viktig materiel, samt informera regeringen om resultatet. säkerställa att myndigheten i arbetet med att ta fram förbandsmålsättningar omhändertar behoven av kompetens och viktigare materiel för internationella insatser. Häri bör ingå att ställa samman och analysera erfarenheterna av användning och slitage på insatsmateriel i genomförda insatser. ta fram en samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till, vilka särskilda kategorier som behöver tillkomma i insatser, när de ska rekryteras och på vilka sätt. utveckla hanteringen och kvalitetssäkringen av grunddata om personal och materiel. Här bör ingå att se till att samma kategorisering av kompetens används i Försvarsmaktens personaladministrativa IT-system (Prio) och i insatsorganisationens register (IOR) och att säkerställa att uppgifter om behov och tillgångar på materiel inom olika förband finns lätt tillgängliga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringsform (1974:152) Lag (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Proposition 2008/09:140, Ett användbart försvar.bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292 bet. 2000/01:FiU20, rskr. 101, bet. Modern personalförsörjning för ett användbart försvar prop. (2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. Regeringens proposition, (2011/12:115) Soldatanställningar i Försvarsmakten. Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet 2007/08:51, prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. Regeringsbeslut Fö 2010/878/MFI (om försvarsplanering) Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (2013-02- 28, HKV 23 381:53871). Försvarsmaktens svar på uppdrag till Försvarsmakten angående Personalförsörjning (, HKV 23 321:55190). Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien (, FM 2013-276:1) Försvarsmaktens utvecklingsplan, (FMUP) 2010–2014, Försvarsmakten, PM Bristkompetenser, bilaga 1, Insatsorganisationsvärdering 2012 (IOV 12) FÖRSVARSMAKTENS FÖRMÅGA TILL UTHÅLLIGA INSATSER Försvarsmaktens svar på remiss från Försvarsdepartementet om möjliga framtida svenska bidrag till FN-ledda insatser. Rapport efter spelveckor FMSI v 217–219, LEDS INRI WDen nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011 (RiR 2012:11) Försvarsmakten, Erfarenheter från Försvarsmaktens deltagande i Operation 2009-2010. Underlag för insatsanalys av ME03. : Fredens illusioner, 2010 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Klimatrelaterade skatter – Vem betalar?