prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:19 och utveckla nyanländas kompetens Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat statens insatser för att ta till vara och utveckla nyanlända invandrares kompetens. Den övergripande slutsatsen är att det finns effektivitetsbrister i statens insatser. rekommenderar regeringen att mer aktivt än verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv. Regeringen bör även överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. Det är angeläget att Arbetsförmedlingens uppdrag förtydligas och att de instrument som står till myndighetens förfogande underlättar och stimulerar effektiv lokal och regional samverkan. rekommenderar också regeringen att aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Regeringen bör överväga möjligheten att underlätta för de nyanlända att i ökad utsträckning delta i såväl validering som vuxenutbildning på sitt modersmål. Regeringen bör också pröva om de samlade resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att påskynda de nyanländas etablering. Vidare har lämnat ett antal rekommendationer till Arbetsförmedlingen. I budgetpropositionen föreslår regeringen en rad åtgärder som bedöms påverka etableringen av nyanlända i positiv riktning. Regeringen följer utvecklingen av etableringsuppdraget noga. I detta arbete utgör granskning ett viktigt underlag. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – Rätt insats i rätt tid? (RiR 2014:11), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på rekommendationer till myndigheten och på de rekommendationer till regeringen där myndigheten berörs. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har granskat statens insatser för att ta till vara och utveckla nyanlända invandrares kompetens. Syftet med granskningen har varit att undersöka om statens insatser är effektiva när det gäller att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens, så att snabb och ändamålsenlig etablering på svensk arbetsmarknad möjliggörs. Granskningen har avsett statliga och statligt reglerade insatser riktade till i första hand nyanlända som omfattas av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. I jämförande syfte ingår i viss mån även andra insatser riktade mot nyanlända utanför etableringsuppdraget, men inte på ett heltäckande vis. I granskningen används lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrares (2010:197) övergripande syften och mål som utgångspunkt för att bedöma statens insatser. Det är framför allt de nyanländas etablering på arbetsmarknaden som står i fokus för granskningen. På nationell nivå har genomfört intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens huvudkontor. Därutöver har orienterande kontakter tagits med Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementen och Myndigheten för . För att även fånga icke-statliga aktörers syn på tillvaratagande och utvecklande av nyanländas kompetens, har företrädare för Kommuner och Landsting och intervjuats. En kvantitativ analys har genomförts för att besvara frågeställningarna om i vilken utsträckning sannolikheten för nyanlända att få jobb varierar beroende på var de bosätter sig och vilka faktorer som spelar in. För dessa analyser har data för nyanlända –2010 använts. Därmed innefattas inte resultaten av etableringsreformen. Kommunbaserade fallstudier har genomförts i kommunerna som valts ut utifrån den kvantitativa analysen. Dessa tre kommuner har liknande förutsättningar, men olika resultat i form av nyanlända i arbete eller studier. Fallstudierna syftar till att besvara frågeställningen om huruvida de statliga insatserna är anpassade efter individens behov och för att möta de krav som arbetsmarknaden Vidare syftar fallstudierna till att besvara frågeställningen 2014/15:19 huruvida arbetssättet på lokal nivå påverkar hur väl etableringen av nyanlända lyckas, och vad som i så fall har betydelse för ett framgångsrikt resultat. Fallstudierna fokuserar på arbetsprocessen och organisationen för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens vid Arbetsförmedlingen samt samarbetet mellan olika aktörer lokalt och regionalt. I varje kommun har intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen och kommunen genomförts, även företrädare för har intervjuats. har också genomfört intervjuer med nyanlända för att belysa individens perspektiv. Som en del av fallstudierna har även genomfört en granskning av nyanländas etableringsplaner som syftar till att besvara frågan om de statliga insatserna är anpassade efter individens behov och för att möta de krav som arbetsmarknaden ställer. I undersökningen ingår 84 individer som har haft en etableringsplan i någon av de tre fallstudiekommunerna. Planerna har granskats utifrån förekomsten av bl.a. en röd tråd, det vill säga om det anges i planen vilka yrken den sökande vill ha, skulle kunna få och vad som behövs för att komma dit. Planerna har även granskats utifrån progression i insatserna, kopplingen till tidigare arbetslivserfarenhet och utbildning samt mellan sfi-nivå och insatser i planen. övergripande slutsats är att det finns effektivitetsbrister i statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. Av granskningen framgår att statens insatser inte i tillräcklig utsträckning utgår från den enskildes förutsättningar och behov, att de inte erbjuds tillräckligt snabbt och att statens resurser kan omfördelas så att de gör större nytta. pekar på brister i utbud och kvalitet av upphandlade insatser, för få möjligheter till tidiga kontakter med arbetslivet, ett otillräckligt utnyttjande av validering och vuxenutbildning samt brister i samarbetet mellan stat, kommun och näringsliv. påpekar även att etableringsuppdraget vid tillfället för utvärderingen inte pågått för att effekten ska kunna utvärderas, men att få personer har kommit i osubventionerat arbete efter insatserna. Det lokala arbetssättet har betydelse för resultatet bedömer att analyserna pekar på att det finns ett påtagligt utrymme för de lokala aktörerna att påverka hur etableringen av nyanlända lyckas i olika kommuner, exempelvis genom sättet att organisera och bedriva verksamheten och samverka med varandra. Av fallstudier framgår att det finns skillnader i hur etableringsarbetet är organiserat inom och mellan lokala arbetsförmedlingskontor, kommunen och berörd länsstyrelse. När det gäller Arbetsförmedlingen, kan bl.a. konstatera att olika organisationslösningar innebär olika grad av specialisering och möjligheter till lokal förankring och arbetsgivarkontakter. Otillräckligt samarbete mellan stat och kommun konstaterar att majoriteten av de kommunala och statliga företrädare som intervjuats under granskningen anser att etablerings- reformen har inneburit förbättringar, bl.a. eftersom nyanlända nu skrivs in på Arbetsförmedlingen och får ta del av insatser för etablering på arbetsmarknaden i ett skede än förut. revisionen menar att etableringsreformen i praktiken också har medfört en uppdelning av ansvar mellan stat och kommun beroende på vem som står för individens försörjning, och att detta påverkar vilka insatser som den nyanlände får ta del av. Vissa kommuner erbjuder inte alls eller i mycket begränsad omfattning nyanlända inom etableringsuppdraget kommunala platser för praktik, arbetsträning eller olika satsningar i sam- arbete med det lokala näringslivet. svårt att hinna med arbetsgivarkontakter och hjälpa etableringsdeltagare med att hitta platser i det privata näringslivet. Kommunerna går in med insatser först när etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut. Enligt mening motverkar detta etableringsreformens intentioner som framhåller tidiga insatser som mycket betydelsefulla för de nyanländas etablering. Etableringsperioden utnyttjas inte alltid effektivt Enligt är det inte sällan en tydlig röd tråd och ut- vecklingslinje saknas i etableringsplanerna och hur de genomförs. revisionen menar att en orsak till bristande utveckling kan vara att den nyanlände inte är redo att påbörja sin etablering på grund av fysiska eller psykiska trauman och oro för anhöriga. pekar också på att praktiska svårigheter tidigt i etableringsprocessen fördröjer etablerings- insatserna och riskerar att göra dem mindre effektiva. bl.a. handla om brist på bostäder och de nyanländas personliga ekonomi. intryck är att stort fokus hamnar på den enskildes ekonomi, vilket kan ske på bekostnad av de insatser som han eller hon Bristande progression under etableringsprocessen kan orsakas av svårigheter att anpassa insatser till en låg språknivå. handla om brist på meningsfulla aktiviteter, inte minst för personer som Kvinnor har i betydligt lägre utsträckning än män arbetsmarknadsnära insatser i sina planer. Enligt når en stor andel av de nyanlända av olika skäl inte särskilt långt i sina svenskstudier . kommer de inte vidare i sin etableringsprocess på grund av olika mer eller mindre formellt uttalade språkkrav. Språkkraven kan gälla för såväl praktikplatser som validering av tidigare yrkeserfarenhet och menar att det även finns logistiska svårigheter att bedriva studier i utbildning i svenska för invandrare (sfi) parallellt med andra insatser. Väntetider till sfi innebär dels att språk- inlärningen försenas, dels att väntetiden förlängs innan den nyanlände kan påbörja insatser som kräver en viss kompetens i svenska språket. påpekar att en brist i sammanhanget är att Arbets- förmedlingen inte bedriver någon systematisk och erfarenhetsbaserad metodutveckling på området. Det handläggarstöd som finns är i första 2014/15:19 hand inriktat mot att stödja en korrekt handläggning av etableringsärenden, inte verksamhetens innehåll i termer av exempelvis alternativ och framgångsfaktorer. Brister i insatsernas innehåll och kvalitet Från samtliga av fallstudier konstaterar representanter från Arbetsförmedlingen att det finns betydande brister i de upphandlade tjänsternas inriktning, omfattning och kvalitet. Eftersom många upphandlingar överklagas kan det vara svårt för Arbetsförmedlingen att upprätthålla en tillräcklig bredd i sitt utbud. I många fall uppges leverantörerna ha svårt att säkerställa kvaliteten i sina tjänster. Arbetsförmedlarna ägnar mycket tid åt att kontrollera och sätta press på leverantörerna, annars får de nyanlända inte alls de tjänster som staten har betalat för. De behov och önskemål om insatser för nyanlända som finns på de lokala förmedlingskontoren blir inte tillgodosedda. Ett problem som framförs i sammanhanget är att en del leverantörer inte har tillräcklig förmåga att arbeta med den här målgruppen. konstaterar att Arbetsförmedlingen under endast förbrukat av sitt anslag på för etableringslotsar och insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. En förklaring till den låga anslagsförbrukningen är enligt Arbetsförmedlingen en kombination av begränsade resurser för förmedlare inom etableringsuppdraget och ett ökat antal deltagare. Detta har fått som konsekvens att arbetsförmedlarna har svårare att hinna med att ta fram individuella planer med programinsatser. Validering och vuxenutbildning används inte tillräckligt konstaterar brister i kartläggningen av de nyanländas kunskaper och kompetens som ska ligga till grund för en fortsatt planering. Få får sin erfarenhet validerad, och bedömningen av utländska betyg kan ta . Över hälften av deltagarna i etableringsuppdraget saknar gymnasieutbildning, men av etableringsdeltagarna hade vuxenutbildning som insats i sina etableringsplaner. Enligt är bidragande orsaker till det låga deltagandet i vuxenutbildning att regeringen inte mer aktivt styr mot detta genom exempelvis hur Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag formuleras, eller genom att påverka benägenheten att ta emot nyanlända inom den kommunala vuxenutbildningen. Enligt mening är det problematiskt när unga personer som kan förväntas ha ett långt yrkesliv framför sig i så stor utsträckning väljer bort utbildning. Enligt är det inte ovanligt att fokus skiftar till kortsiktiga lösningar när tiden för etableringsplanen närmar sig sitt slut, exempelvis för att den nyanlände ser vidare studier som en ekonomiskt olönsam affär. har lämnat följande rekommendationer till regeringen.  Regeringen bör mer aktivt än verka för ett bättre samarbete Skr. 2014/15:19 mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv. med detta bör regeringen överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. En viktig aspekt av lokal samverkan som bör beaktas är kommunernas förutsättningar och benägenhet att erbjuda praktik- och arbetsträningsplatser till nyanlända inom ramen för etableringsreformen. Det är också angeläget att Arbetsförmedlingens uppdrag förtydligas och att de instrument som står till myndighetens förfogande underlättar och stimulerar en effektiv lokal och regional samverkan. Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Som ett led i detta bör regeringen överväga att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla uppföljningen av komvuxstudiernas omfattning inom och efter etableringsuppdraget. Regeringen bör överväga möjligheten att underlätta för de nyanlända att i ökad utsträckning delta i såväl validering som vuxenutbildning på sitt modersmål. Regeringen bör pröva om de samlade resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att påskynda de nyanländas etablering. En utgångspunkt för detta bör vara Arbetsförmedlingens låga anslagsförbrukning vad gäller insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. har lämnat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen bör följa upp och utvärdera olika sätt att organisera etableringsuppdraget inom och mellan förmedlingskontor. Arbetsförmedlingen bör fortsätta att utveckla sina upphandlingar i syfte att säkerställa ett utbud som till omfattning, innehåll och kvalitet svarar mot de nyanländas behov. Arbetsförmedlingen bör vidta åtgärder för att öka nyanlända kvinnors möjligheter att delta och etablera sig på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen bör verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja framgångsrik etablering av nyanlända. Regeringen instämmer i huvudsak i övergripande bedömning att det finns effektivitetsbrister i statens insatser för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens. Regeringens bedömning av iakttagelser avser enbart granskningen av verksamhet med syfte att tillvarata och utveckla kompetensen hos nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Till viss del ingår i jämförande syfte även andra insatser riktade mot nyanlända i granskning, men inte på ett heltäckande vis. Regeringens inställning är att arbete är den främsta vägen in i det svenska samhället och att alla steg i mottagandet av nyanlända invandrare ska syfta till att hitta jobb. granskning visar att etableringsreformen har inneburit att fler nyanlända än tidigare skrivs in hos Arbetsförmedlingen och därmed tar del av arbetsmarknadsinriktade insatser i ett betydligare tidigare skede än förut. Grunden i etableringsuppdraget ligger fast, men det är uppenbart att det finns delar som inte fungerar tillfredställande. Ett väl fungerande samarbete mellan stat och kommun är, och var även före etableringsreformen, en avgörande faktor för ett lyckat arbete med nyanländas etablering. För att etableringsuppdraget ska fungera som det är avsett, måste samverkan mellan samtliga aktörer som har ansvar för nyanländas etablering öka. Detta särskilt i ett läge då oroligheter i världen gör att antalet deltagare i etableringsuppdraget ökar. Arbetsförmedlingen har det samordande ansvaret när det gäller nyanländas etablering. Arbetsförmedlingen ska enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Regeringens bedömning är att formerna för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna avseende etableringsuppdraget behöver utvecklas. Kommunerna har ofta goda möjligheter att erbjuda språk- och arbetspraktik. Utöver detta har kommunerna ett lagstadgat ansvar att erbjuda utbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering till bl.a. personer som omfattas av etableringsuppdraget. Kommunerna har också enligt skollagen 2010:800 ett ansvar att tillhandahålla vuxenutbildning. Arbetsförmedlingen har också ett ansvar att samverka väl med andra aktörer vars uppdrag kompletterar Arbetsförmedlingens. Det gäller t.ex. arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt tillväxtansvar, trygghetsorganisationerna, marknadens många aktörer och det civila samhällets organisationer. Dialogen med näringslivet behöver intensifieras. Mot bakgrund av uppdrag i regleringsbreven 2012 har Arbetsförmedlingen, , och länsstyrelserna i samråd med Kommuner och Landsting tagit fram ett metodstöd för upprättandet av lokala överenskommelser om nyanländas etablering. Detta metodstöd reviderades . Syftet med en lokal överenskommelse är att i första hand tydliggöra uppdrag, ansvarsfördelning, roller och rutiner mellan Arbetsförmedlingen och kommuner samt andra myndigheter och organisationer. Det handlar även om hur samverkan kan ske med idéburna organisationer. bedömning är att uppdelningen av ansvar mellan stat och kommun när det gäller deltagare i etableringsuppdraget utgår från vem som står för individens försörjning, och att den som har försörjningsansvaret har starkare incitament att agera. Att kommunerna går in med insatser först i ett senare skede anser motverkar reformens intentioner med tidiga insatser. Regeringen anser att kommunernas möjligheter att erbjuda insatser behöver utvecklas, men vill förtydliga att det är individens rätt till insatser som är styrande för Arbetsförmedlingen och inte i första hand frågan om försörjning. nu har det samordnande ansvaret för nyanländas etablering gör att de nyanlända i ett skede än förut skrivs in hos myndigheten och får ta del av insatser för etablering på arbetsmarknaden, vilket också granskning visar. granskning visar att etableringsperioden inte alltid utnyttjas effektivt. Regeringen delar i stort de slutsatser som kommer fram till och som även lyfts fram i tidigare rapporter gällande etableringsuppdraget. pekar exempelvis på svårigheter i den inledande fasen av etableringsprocessen vad gäller bl.a. bristen på bostäder, hälsorelaterade frågor och den nyanländas personliga ekonomi. pekar också på att det inte sällan saknas en tydlig röd tråd i etableringsplanerna liksom att en stor andel av de nyanlända inte når särskilt långt i sina svenskstudier. Regeringens bedömning är att det är av största vikt att etableringsperioden utnyttjas effektivt. Regeringen konstaterar att granskning inte visar på de sammantagna effekterna av de etableringsinsatser som individerna tar del av. I sammanhanget avvaktar regeringen det uppdrag att utvärdera effekterna av etableringsreformen som fått. En delrapport om effekterna av reformen ska överlämnas till och en slutrapport . rekommenderar Arbetsförmedlingen att verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja framgångsrik etablering av nyanlända. Arbetsförmedlingen har påbörjat ett arbete med att ta fram en arbetsmodell för ett mer systematiserat och processinriktat arbetssätt inom etableringsuppdraget. Syftet är att säkra att stödet och servicen som den arbetssökande får utgår från individens yrkeskompetens eller önskade yrkesinriktning och den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. rekommenderar Arbetsförmedlingen att vidta åtgärder för att öka nyanlända kvinnors möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. finns en webbaserad utbildning om lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet hos Arbetsförmedlingen. Utbildningen syftar till att höja kunskapsnivån om diskriminering, normer och mänskliga rättigheter samt inspirera till ett fortsatt arbete för lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet, både gentemot kollegor och i kontakten med arbetssökande och arbetsgivare. Utbildningen ska genomföras av samtliga anställda inom Arbetsförmedlingen före utgången av 2014. Regeringen delar bedömning att fler nyanlända inom etableringsuppdraget bör ta del av vuxenutbildning, då många i målgruppen har en kort utbildningsbakgrund. vuxenutbildningen fyller ett stort behov för många som kommer till från andra länder, vilket också bekräftas av att andelen utrikes födda inom vuxenutbildningen har ökat. ningen av elever inom vuxenutbildningen medför emellertid krav på anpassning av utbildningen efter var och ens individuella behov och rekommenderar regeringen att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla uppföljningen av komvuxstudiernas omfattning inom och efter etableringsuppdraget. ingår att följa upp och redovisa resultat av de insatser som arbetssökande tar del av. De personer som befinner sig i etableringsuppdraget följs bl.a. upp avseende deltagande i vuxenutbildning. För alla som lämnar Arbets- förmedlingen registreras orsakerna till att personerna är inskrivna hos myndigheten. Utöver detta anser regeringen inte att Arbets- förmedlingen bör ges ytterligare uppdrag att följa upp personer som har Regeringens bedömning är att fler personer bör få sin kompetens och Möjligheter att validera och komplettera utbild- ningar som förvärvats utomlands förbättrar möjligheterna att hitta ett Den förra regeringen har gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla metoderna för och öka omfattningen av validering av nyanlända Uppdraget ska redovisas senast i samband med konstaterar att det finns betydande brister i de upp- handlade tjänsternas inriktning, omfattning och kvalitet. rekommenderar Arbetsförmedlingen att fortsätta att utveckla sina upp- handlingar i syfte att säkerställa ett utbud som till omfattning, innehåll och kvalitet svarar mot de nyanländas behov. Arbetsförmedlingen har ett ansvar att kontinuerligt se över ersättnings- systemet för de privata aktörer som bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet, som uppföljningen av resultaten måste förbättras. Arbetsförmedlingen har successivt anpassat innehållet i upphandlade tjänster för målgruppens behov. Arbete med att tydliggöra språkstöd i framtida förfrågningsunderlag pågår. För ett lyckat arbete med upp- handlade tjänster, behöver dessa aktivt följas upp. Regeringen delar bedömning att det lokala arbetssättet har betydelse för nyanländas etablering. Regeringen ser positivt på att Arbetsförmedlingen på ett mer aktivt sätt tar till vara framgångsrika organisationslösningar på lokal nivå. av etableringsuppdraget och tilldelning av resurser styrs dock av hur många nyanlända som bor på orten och är inskrivna hos Arbets- Regeringen vill i sammanhanget påpeka att den kvantitativa analys som genomförts av avser nyanlända som skrivits in hos Arbetsförmedlingen –2010, dvs. Före etableringsuppdragets genomförande var det en stor del av de nyanlända som inte skrevs in hos Arbetsförmedlingen under den i , varför analysen inte är heltäckande. bedömning är att regeringen bör pröva om de samlade Skr. 2014/15:19 resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan in- tegrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att påskynda nyanländas etablering, och att en utgångspunkt bör vara Arbetsförmedlingens låga anslagsförbrukning vad gäller insatser för nyanlända inom etableringsuppdraget.