prop · H103123 · 2014-03-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:123 Olovlig hantering av avkodningsutrustning Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Lagen syftar till att förhindra olovlig tillgång till vissa programtjänster och andra tjänster inom informationssamhället. Förslagen innebär att det kriminaliserade området utvidgas till att även omfatta viss privat olovlig hantering av avkodningsutrustning. Det ska vara straffbart att anskaffa eller använda avkodningsutrustning för privat bruk i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Det ska också vara straffbart att tillverka, importera, distribuera, sälja, hyra ut eller installera avkodningsutrustning i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande, oavsett om verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller i förvärvssyfte eller privat. Straffet för privat olovlig hantering genom användning eller anskaffning av avkodningsutrustning ska vara böter. Straffet för övrig olovlig hantering av avkodningsutrustning ska vara böter eller fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Avkodningslagen ska inte tillämpas på gärningar som är belagda med straff enligt . Försök till sådana brott som består i tillverkning, import, distribution, försäljning, uthyrning eller installation ska endast vara straffbelagt om brottet, om det hade fullbordats, inte skulle vara att anse som ringa. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning.............................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och utgångspunkter .......................................................... Befintlig reglering i svensk lagstiftning ............................. Europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång .............. bedömning av frågan om förbud även för privat olovlig hantering av avkodnings-utrustning ..................... Lagstiftningen i några andra länder.................................. Bestämmelserna i upphovsrättslagen om skydd för Finns det behov av att kriminalisera privat olovlig hantering av Förhållandet till befintlig straffreglering .......................... Ändrade regler i upphovsrättslagen.................................. Omfattningen av olovlig hantering av Några internationella aspekter.......................................... Bedömning av behovet av en utvidgning av Viss privat olovlig hantering av avkodningsutrustning kriminaliseras Utvidgning av kriminaliseringen...................................... Försök till brott................................................................. Förutsättningarna för åtal ................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................................. Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Olovlig hantering av avkodningsutrustning (Ds 2013:43)................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. 2013/14:123 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:171) om förbud beträffande viss Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning dels att 5–7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 6 a §, av följande lydelse. Avkodningsutrustning får inte yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte tillverkas, importeras, distribueras, säljas, hyras ut, innehas, installeras, underhållas eller bytas ut i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Avkodningsutrustning får inte tillverkas, importeras, distribueras, säljas, hyras ut eller installeras och inte heller yrkesmässigt eller i förvärvssyfte innehas, underhållas eller bytas ut i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Avkodningsutrustning får inte heller anskaffas eller användas för privat bruk i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Med import avses införsel av en vara till från en plats utanför Den som på annat sätt än genom import uppsåtligen bryter mot 5 § skall dömas till böter eller fängelse i högst . Den som på annat sätt än genom import bryter mot 5 § första stycket ska dömas till böter eller fängelse i högst . Den som bryter mot 5 § andra stycket ska dömas till böter. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar enligt första eller andra stycket. Om straff för olovlig införsel finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 1 Senaste lydelse 2000:1261. Till ansvar enligt denna lag ska det inte dömas om gärningen är belagd med straff i . För försök till brott enligt denna lag skall dömas till ansvar enligt 23 kap. . För försök till ett sådant brott enligt 6 § första stycket som om det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa, ska det dömas till ansvar enligt 23 kap. . Denna lag träder i kraft . 2013/14:123 3 Ärendet och dess beredning Promemorian Olovlig hantering av avkodningsutrustning (Ds 2013:43) har utarbetats och remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Ku2013/1309/MFI). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagsförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. 4 Bakgrund och utgångspunkter gav den tekniska utvecklingen, avreglering av tv-mark- naden och harmonisering av lagstiftningen förutsättningar för en snabb utbyggnad av olika programtjänster och andra tjänster inom informationssamhället. Tjänsterna erbjuds i huvudsak av affärsdrivande företag och finansieras antingen genom reklamintäkter och sponsring eller genom avgifter och abonnemang. Ett typexempel är tillhandahållande av satellitbaserad betal-tv. Som en garanti för att leverantören av tjänsten ska få betalt för den tjänst som erbjuds används olika slags tekniker. Dessa avser att göra det omöjligt att få tillgång till tjänsten i begriplig form utan leverantörens tillstånd. Den vanligaste metoden för att göra tjänsten tillgänglig för kunderna är en särskild avkodningsutrustning som används tillsammans med ett s.k. smart kort som köps från leverantören. Ett smart kort (chip card) är ett plastkort med en inmonterad mikroprocessor och ett minne som kan bearbeta data. Den ökade omfattningen av olika programtjänster har, framför allt när det gäller betal-tv, också medfört en marknad för olika metoder att kringgå kodningen och därmed utan tillstånd av leverantören få tillgång till de kodade tjänsterna. Kringgåendet kan exempelvis ske genom olovlig användning av smarta kort som antingen är programmerade när de köps eller som är tomma och kompletteras med nödvändiga data i efterhand. Det finns också exempel på att i sig laglig utrustning även kan utnyttjas för att skaffa andra användare än den som abonnerar på en viss tjänst olovlig tillgång till tjänsten. Detta kallas ofta card sharing (att dela kort) eller control word sharing (att dela den s.k. tillgångskoden från ett eller flera originalkort). Den olovliga hanteringen består i det senare fallet av att den krypterade tillgångskoden från ett eller flera originalkort delas ut via en nätverksuppkoppling och används av flera mottagare utöver abonnenten. Andra alternativ för att dela ett originalkorts egenskaper tillhandahålls genom cardsplitters. Det innebär att via en trådlös basenhet delas tillgångskoden ut till ett mindre antal s.k. klienter (slavenheter). Den olovliga hanteringen avser att signalen från en huvudenhet, ofta i form av en box, används av flera mottagare än abonnenten. Signalen från boxen är vanligtvis så stark att den trådlöst kan gå igenom väggar med en räckvidd på minst inomhus och utomhus. Med hjälp av kabel kan räckvidden bli betydligt längre. I andra hushåll än abonnentens kan då flera mottagare, genom utnyttjande av s.k. slavenheter (dvs. ytterligare en box) och överföring av tillgångskoden, på det sättet få del av exempelvis ett krypterat tv-utbud. Trots att det endast finns en abonnent kan abonnemanget alltså utnyttjas av fler utan att dessa behöver betala tjänsteleverantören. För att motverka olovlig användning av avkodningsutrustning har olika åtgärder vidtagits inom ramen för EU. Bland annat beslutades och rådets direktiv /84/EG om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång (avkodningsdirektivet). Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning (avkodningslagen). Lagen omfattar inte privat olovlig hantering av avkodningsutrustning, utan endast hantering som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte. I propositionen Upphovsrätten i informationssamhället – genomförande av direktiv /29/EG, m.m. aviserade den dåvarande regeringen sin avsikt att utreda frågan om även privat hantering borde förbjudas och att återkomma med eventuella förslag till lagändringar (prop. 2004/05:110 s. 300). Inom togs det 2001 fram en europeisk konvention om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång, dvs. tillgång till en skyddad tjänst (t.ex. betal-tv) först efter att abonnenten blivit godkänd som behörig. Konventionen återger i stora delar bestämmelserna i avkodningsdirektivet. lämnade kommissionen en rapport till rådet och om genomförandet av avkodningsdirektivet. I rapporten lyfts frågan om straff för privat innehav fram. De nya formerna av olovlig verksamhet (bl.a. cardsharing) lyfts också fram i rapporten. Det noteras att aktörerna betonar kravet att kunna utdöma straff för spridning av koder på internet som görs av en part utan ersättning. I sina slutsatser konstaterar kommissionen bl.a. att frågan om att införa straff för privat innehav av olagliga system kräver mer avancerade analyser. Som ett resultat av rapporten tillsattes en expertgrupp för villkorad tillgång. Expertgruppen har till uppgift att analysera och diskutera framtida åtgärder för att bl.a. förbättra avkodningsdirektivets tillämpning. Gruppen diskuterar problem som är förknippade med tillämpningen av direktivet. I detta kan t.ex. frågor som rör privat innehav av olaglig avkodningsut- rustning och hur den nationella lagstiftningen tillämpas ingå. Europeiska unionens råd fattade beslut om undertecknande respektive ingående av den Europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad till- Konventionen omfattas enligt beslutet av både unionens och med- lemsstaternas befogenheter och bör således undertecknas och ingås av både unionen och dess medlemsstater. har inte ratificerat kon- har underkänt den rättsliga grunden för rådets beslut och ogiltigförklarat detsamma (se avsnitt 4.3). Befintlig reglering i svensk lagstiftning Enligt avkodningslagen är i stort sett all kommersiell hantering av av- kodningsutrustning som sker utan godkännande av tjänsteleverantören Avkodningslagen trädde i kraft och ersatte lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. infördes för att genomföra avkodningsdirektivet (jfr prop. 1999/2000:49, 1999/2000:KU16, rskr. 1999/2000:171). Avsikten med direktivet är att förbättra skyddet för leverantörer av så- dana tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång. (punkt 6 i ingressen) anges att lönsamheten – och den ekonomiska livs- kraften – för denna typ av tjänster ofta är beroende av att leverantören Det anges vidare att det därför är nödvändigt med ett rättsligt skydd mot olaglig utrustning som möjliggör kostnadsfri till- gång till tjänsterna. I punkterna 11 och 12 i ingressen anges också att skillnader i de nationella reglerna om rättsligt skydd för de aktuella tjänsterna kan skapa hinder för den fria rörligheten för varor och tjänster och att dessa hinder bör undanröjas genom en enhetlig skyddsnivå i alla medlemsstater. Direktivet syftar emellertid inte till en fullständig harmonisering av medlemsstaternas regler på området. Medlemsstaterna får t.ex. besluta om ett starkare skydd än det som direktivet ger. ringen i direktivet, dvs. de föreskrifter som medlemsstaterna måste in- föra, är begränsad till kommersiell hantering. Det otillåtna enligt direktivet är inte avkodningsutrustningen i sig utan de angivna former av hantering av utrustning som gör det möjligt att få olovlig tillgång till en skyddad tjänst. I 5 § första stycket avkodnings- lagen uttrycks det på följande sätt. Avkodningsutrustning får inte yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte till- verkas, importeras, distribueras, säljas, hyras ut, innehas, installeras, under- hållas eller bytas ut i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Det är alltså syftet med användningen av avkodningsutrustningen som är avgörande för omfattningen av förbudet. De tjänster som skyddas enligt avkodningslagen är ljudradio- eller tvsändningar som är riktade till allmänheten, varje annan tjänst som utförs elektroniskt, på distans och på begäran av mottagaren, samt tillhandahållandet av villkorad tillgång som en tjänst i sig. Lagen omfattar således inte bara tjänster som traditionell betal-tv eller betalradio utan också tjänster som beställvideo (video on demand), music on demand, elektronisk utgivning och ett stort urval andra onlinetjänster (jfr prop. 1999/2000:49 s. 10). För att en tjänst ska omfattas av lagen måste två förutsättningar vara uppfyllda. För det första ska tjänsten vara föremål för villkorad tillgång. Med det avses att användare eller mottagare av tjänsten, till följd av tekniska åtgärder eller arrangemang, kan få tillgång till tjänsten i tolkningsbar form först sedan de har blivit personligt godkända som behöriga. För det andra ska tjänsten tillhandahållas mot ersättning. Med avkodningsutrustning avses utrustning eller programvara som utformats eller anpassats för att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar – begriplig – form. Det är enligt 6 § avkodningslagen straffbart att, på annat sätt än genom import, uppsåtligen bryta mot 5 §. När det gäller straff för olovlig import hänvisar avkodningslagen till lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Maximistraffet för brott mot avkodningslagen är fängelse i högst . I avkodningslagen finns också bestämmelser om förverkande av egendom. Den som bryter mot lagen ska vidare betala skälig ersättning för att den tjänst som gjorts tillgänglig genom brottet har utnyttjats samt ersättning för den ytterligare ekonomiska skada som brottet har medfört. För straffbarhet enligt lagen krävs att gärningen begåtts uppsåtligen. Samma förutsättning gäller för ersättningsskyldighet. Import respektive marknadsföring av olovlig avkodningsutrustning När det gäller import respektive marknadsföring av olovlig utrustning kompletteras avkodningslagen av två andra lagar (jfr prop. s.12 f.). I avkodningslagen definieras import, i enlighet med innebörden i direktivet, som införsel av en vara till från en plats utanför Europeiska unionen. I fråga om straff för olovlig införsel innehåller avkodningslagen en hänvisning till smugglingslagen. Hänvisningen bygger på den lagtekniska konstruktion som är huvudregel för bestämmelser om varusmuggling. Konstruktionen innebär att föreskrifter som rör förbud mot införsel eller utförsel ges i annan lag och att straffet för överträdelser av sådana förbud anges i smugglingslagen. För import av olovlig avkodningsutrustning kan det därmed bli aktuellt med straff enligt den lagen. Enligt artikel 4 c i avkodningsdirektivet ska marknadsföring av olaglig utrustning genom kommersiella meddelanden förbjudas i den nationella lagstiftningen. Avkodningslagen innehåller inte någon specifik bestämmelse om förbud mot marknadsföring av avkodningsutrustning. I tidigare lagstiftningsärenden har bedömningen gjorts att det inte behövs eftersom marknadsföring av en produkt som inte får säljas, enligt Marknadsdom- stolens praxis, betraktas som otillbörlig marknadsföring enligt marknads- föringslagen (prop. 1993/94:53 s. 21 och prop. 1999/2000:49 s. 13). Bestämmelsen i 5 § marknadsföringslagen (2008:486) ställer som krav på marknadsföringen att den ska stämma överens med god marknads- Enligt 6 § samma lag ska marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed anses som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett Genom ett avgörande av har, med hänvisning till den s.k. lagstridighetsprincipen, slagits fast att marknadsföring av oauk- toriserade dekodrar är förbjuden (MD 1996:22). innebär att marknadsföringsåtgärder som strider mot lag eller som kan leda till lagbrott anses strida mot god marknadsföringssed. 4.3 Europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång Europeiska konventionen om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång antogs . har ännu inte undertecknat konventionen. Rådet beslutade, som nämnts i avsnitt 4.1, (beslut /853/EU) om undertecknande för unionens räkning av den europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång. Beslutet antogs med stöd av artikel 114 jämförd med artikel 218.5 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (FEUF). Av ingressen framgår att unionen genom antagandet av direktiv /84/EG har utövat sin befogenhet på de områden som omfattas av konventionen med undantag av artiklarna 6 och 8 (i den del artikel 8 avser åtgärderna i artikel 6) i konventionen. enligt beslutet undertecknas av både unionen och dess medlemsstater. Kommissionen väckte talan mot rådet vid (mål C- 137/12) och yrkade att beslutet skulle ogiltigförklaras. åberopade två grunder för sitt yrkande. För det första ansåg kommissionen att beslutet borde ha antagits med stöd av artikel 207.4 FEUF som reglerar den gemensamma handelspolitiken. hävdade kommissionen att unionens exklusiva externa befogenheter enligt artiklarna 2.1, 3.1 och 3.2 FEUF åsidosatts, på så sätt att rådet inte har ansett att konventionens ingående omfattas av unionens exklusiva befogenheter, trots att konventionen faller inom den gemensamma handelspolitikens område eller, i vart fall, att konventionens ingående kan påverka de gemensamma reglerna eller påverka deras räckvidd. intervenerade i målet på rådets sida tillsammans med fyra andra medlemsstater och biträdde rådets yrkande att domstolen skulle ogilla kommissionens talan. ogiltigförklarade i dom rådets be- slut på den första grunden. Domstolen fann att det angripna beslutets huvudsakliga mål hade en särskild koppling till den gemensamma han- delspolitiken, vilket ansågs medföra att den rättsliga grunden för anta- gandet av beslutet skulle ha varit artikel 207.4 FEUF i förening med Prop. 2013/14:123 artikel 218.5 FEUF. Detta ansågs dessutom innebära att undertecknandet av konventionen på unionens vägnar enligt artikel 3.1 e FEUF omfattades av unionens exklusiva befogenhet. Enligt domstolen ska dock verkningarna av det ogiltigförklarade beslutet bestå till dess att ett nytt beslut antas inom skälig tid, dock senast , med stöd av korrekt rättslig grund. Det kan förutses att ett nytt beslut att ingå konventionen kommer att fattas på korrekt rättslig grund. Bestämmelserna i konventionen har stora likheter med innehållet i och rådets direktiv /84/EG av om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång (avkodningsdirektivet). Direktivet har i , som nämnts ovan, genomförts genom avkodningslagen. Konventionens bestämmelser har därmed också stora likheter med innehållet i den svenska avkodningslagen. lever upp till de krav som ställs i konventionen genom i första hand bestämmelserna i avkodningslagen. Någon förändring i avkodningslagen med anledning av ett undertecknande av konventionen har därför inte bedömts nödvändig. Bestämmelserna i konventionen berör inte heller de förslag som i övrigt lämnas i denna proposition. har, som nämnts i avsnitt 4.2, i ett flertal avgöran- den slagit fast att marknadsföring som sker på ett sätt som står i strid med tvingande lagstiftning anses som otillbörlig marknadsföring enligt mark- Genom avgöranden i har det också slagits fast att marknadsföring av tomma, dvs. rade, kort under vissa omständigheter utgör marknadsföring av olovlig avkodningsutrustning (MD 2002:15 och 2002:16). marknadsföring av avkodningsutrustning – och i något fall marknads- föring av underhåll av avkodningsutrustning – har gällt både företag och privatpersoner (som exempel kan nämnas MD 2000:19, 2000:21, 2001:19, 2002:15, 2002:16, 2003:30 och 2004:17). Företagen har i vissa fall varit etablerade i eller . slog i en dom fast att marknads- föring av utrustningen SmartWi, dvs. en produkt som används för att på olika tv-mottagare kunna titta på olika betal-tv-kanaler, utgjorde marknadsföring av olovlig avkodningsutrustning. konstaterade att abonnenter med kunnat tillgodogöra sig material i en omfattning de inte betalat för, samt utan tjänstetillhållarens Förfarandet kallas cardsplitter. Företaget bakom SmartWi lämnade in ett klagomål till kommissionen med anledning av dom. omfattar direktivet om villkorad tillgång endast utrustning som är olaglig i sig oavsett den konkreta användningen av utrustningen. Kommissionens generaldirektorat för den inre marknaden och tjänster bedömde dock efter skriftväxling att enheten inte skulle föreslå att kommission inleder ett överträdelseförfarande mot med avseende på dom (kommissionens skrivelse _433200). I de allmänna domstolarnas praxis finns en rad avgöranden som visar på omfattningen av den olovliga hanteringen av avkodningsutrustning. dom i mål nr B 314-03: I domen dömdes två män till villkorlig dom och böter för försäljning av utrustning avsedd för avkodning av tv-kanaler samt för underhåll av sådan utrustning genom tillhandahållande av koder och krypteringsnycklar på en webbsida. Försäljningen avsåg handel med både tomma och programmerade kort. Männen dömdes även för främjande av försäljning av olovlig utrustning genom att tillhandahålla en webbsida med länkar till andra webbsidor där försäljning av kort och programmerare skedde. Verksamhetens omsättning uppgick för den ene av männen till ca om . Omsättningen motsvarade en försäljning exklusive frakt och mervärdesskatt om ca . Omsättningen i den andre mannens verksamhet uppgick till , vilket motsvarade en försäljning om ca . beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Hovrättens över och dom i mål nr B 666-11: Hovrätten ogillade ett åtal om brott mot avkodningslagen. I det aktuella fallet fann hovrätten utrett att den åtalade i ett fall hade sålt och i ytterligare ett fall hade försökt att sälja avkodningsutrustning för att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Hovrätten fann dock inte att utredningen gav något stöd för att hanteringen av avkodningsutrustningen hade skett yrkesmässigt, utan att det hade varit fråga om åtgärder av engångskaraktär.