prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — 4SOU 2005:92, s. 120; Statskontoret 2005:7 R iksdagens och regeringens styrning av försvaret, s. 42 f. I stället redogörs för de bedömningar som Försvarsmakten gjort beträffande de övergripande målen för totalförsvaret ( som i stort anses vara uppfyllda) , vilket kan ge uppfattningen att framtida målet för insatsorganisationen i stort sett redan uppnåtts. 6R apport från ( Fö 2009:A ) . Utredningen om totalförsvarsplikten tillsattes för att överväga vilka åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra frivillig rekrytering och utbildning av gruppbefäl, soldater och sjömän.7 UTREDNINGEN OM FÖRSVARSMAKTENS FRAMTIDA PERSONALFÖRSÖRJNING Utredningen om försvarsmaktens framtida personalförsörjning tillsattes för att se över och föreslå de åtgärder som behövs för att kunna anpassa Försvarsmaktens personalförsörjning till försvarsbeslutet 2009.8 Utredningen föreslog att Försvarsmakten skulle anställa gruppbefäl, soldater och sjömän dels som kontinuerligt tjänstgörande, dels som tjänstgörande.9 tillsattses för att bidra till förutsättningar för omställningsarbetet.10 Utredningen kom fram till att det fanns ett omfattande behov av förändring. Till exempel Försvarsmaktens ekonomiska redovisning var så komplex att det är svårt att förstå vad den visar och att materielförsörjningen skulle kunna läggas samman med logistikverksamheten.11 2007:147, 2009:4 och 2009:28. 10Dir 2010:45och 2010:104. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret RIR 2014:7 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e ektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och e ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e ektiv den statliga verksamheten är. E ektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret har granskat försvarets ekonomiska förutsättningar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Granskningens syfte och avgränsningar Bakgrunden till en ny inriktning (2007–2008) Underlag för inriktningspropositionen (2009) Inriktningspropositionen 2009 samt och regeringens beslut Faktisk och föreslagen anslagsutveckling Disponibla medel och anslagsförbrukning Kostnader uppdelade på kostnadsslag Direkta kostnader och omkostnader Uppföljning av vissa delar av inriktningsbeslutet Omstruktureringen av försvarets stödverksamhet Utveckling av grund- och basorganisationen Utveckling och eŠektivisering inom materielförsörjningen EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Reformen förutsatte förändrade kostnader men var inte fullt ut beräknad Begränsat resultat av rationaliseringar som kostnaderna ökar Bilaga 1 Föreslagna organisationsförändringar Bilaga 3 Kostnader inom Försvarsmakten Bilaga 4 Anslagsjusteringar inom förbandsanslaget i budgetpropositionen 2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten genomgår en omfattande reformering som kräver att ambitions- och kostnadsökningar måste balanseras mot rationaliseringar och ambitionsminskningar. Detta har ställt förändringar, e ektiviseringar och besparingar i fokus. har granskat om tillräckliga åtgärder har vidtagits för att skapa ekonomiska förutsättningar för att uppnå inriktningen för försvaret. Granskningen omfattar också en bedömning av vilken roll frågor om långsiktig ekonomi har spelat vid viktiga beslut om försvarets framtida inriktning. Granskningen fokuserar på de ekonomiska beräkningar som utgjort underlag för omställningen av försvaret samt den kostnadsutveckling som skett , samt belyser även vissa av de åtgärder som genomförts sedan 2009 års inriktningsproposition. övergripande bedömning är att de åtgärder som genomförts för att åstadkomma ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret inte är tillräckliga. bedömer vidare att frågor om långsiktig ekonomi haft en alltför underordnad roll i de olika underlag som togs fram inför beslut. beslut om regeringens inriktningsproposition innebär ett stort framtida åtagande för Försvarsmakten. Personalförsörjningen har övergått till att bedrivas utifrån frivillighet och nya personalkategorier har införts. ska förändras och bemannas med de nya personalkategorierna för att samlat utgöra en tillgänglig och användbar försvarspolitisk resurs. Tiden efter inriktningspropositionen kännetecknas av detta reformarbete, vilket naturligt fått konsekvenser på en mycket än bara . Försvarsmakten planerar för en omställningsprocess som kommer ta innan alla förbanden är bemannade, utrustade och når full operativ förmåga. Med beslutet om inriktningspropositionen fastställdes också att nansieringen av omställningen skulle ske med utgångspunkt i de ekonomiska nivåer regeringen beräknade i budgetpropositionen 2009. Regeringen betonade att reformarbetet skulle bedrivas i den takt ekonomin tillät. Eftersom satsningen på en tillgänglig och användbar insatsorganisation innebär ökade förbandskostnader måste medel hämtas från annat håll i organisationen. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Försvarsmakten som helhet har behövt genomföra kostnadsreducerande åtgärder. Detta har ställt den så kallade stödverksamheten i fokus för rationaliseringar och besparingar samt att uthålligt få ner kostnaderna för materiel. Mot denna bakgrund har granskning utgått från följande frågor: Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid beslut om försvarets inriktning? genomgång av underlaget inför beslutet om försvarets framtida inriktning visar att en reformerad personalsförsörjning samt en insatsorganisation med hög tillgänglighet och användbarhet bedömdes innebära ökade kostnader. För att ha råd med denna förändring var det nödvändigt att se över och anpassa övriga kostnader inom försvaret. Reformen förutsatte förändrade kostnader men var inte fullt ut beräknad kan konstatera att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen avsåg perioden . De verksamhetsmässiga målen som beskrevs låg dock längre fram i tiden. Till exempel beräknades förband i insatsorganisationen inte bli fullt uppfyllda med personal och materiel förrän än 2014. De ekonomiska beräkningarna omfattade således en organisation där förband skulle inneha en lägre personaluppfyllnad än i den färdiga organisationen. Sammantaget innebär detta enligt att beräkningar inte redovisades av vad en fullt utbyggd försvarsmakt i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen skulle kosta. I stället angav regeringen att ambitions- och kostnadsökningar löpande ska vägas av mot rationaliseringar och ambitionsminskningar och att reformeringen av försvaret bara kan ske i den takt som ekonomin medger. Underlagen var osäkra och delvis bristfälliga kan konstatera att Försvarsmakten påpekade stora osäkerheter i beräkningarna som ingick i underlaget. Underlaget som Försvarsmaktens beräkningar baserade sig på omfattade bara preliminära personalramar för verksamheten. Inom materielområdet pekade Försvarsmakten också på långsiktiga risktaganden inom materielförsörjningen, men utvecklade inte närmare vad detta innebär i ekonomiska termer. Det var vidare inte klarlagt vilken besparingspotential som egentligen var rimlig inom bland annat forskning och utveckling samt logistik och materielförsörjning. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Sammantaget menar att bedömningarna av kostnader och besparingsåtgärder vilade på relativt osäkra antaganden, och åtskilliga utredningsinsatser har därför behövts för att komplettera, klarlägga och kvalitetssäkra åtgärderna. Begränsat resultat av rationaliseringar som kostnaderna ökar För att kunna nansiera en insatsorganisation med ökad tillgänglighet och användbarhet var det nödvändigt med en rad rationaliserings- och Granskningen visar att åtgärder både planerats och pågått på en rad områden, bland annat inom stödverksamhet och logistik, organisationsförändringar och materielförsörjning. visar granskningen att ambitionshöjningarna har gjorts möjliga genom omfördelningar och anslagssparande, och att anslaget för förbandsverksamhet har tillförts betydande medel utöver den nivå som Försvarsmakten föreslog i underlaget till inriktningsproposition. Problemet är att en omfördelning av kostnader har skett långsammare än planerat. har många kostnader ökat, särskilt kostnaderna för personal och tjänster. kan även konstatera att omkostnader fortfarande utgör cirka hälften av Försvarsmaktens kostnader för förbandsverksamhet. På en övergripande nivå förefaller därmed kostnaderna inom Försvarmakten kvarstå på en problematisk nivå, sett till en fortsatt omställning. Resultatet av rationaliseringar är lägre än planerat, försenat och i vissa delar oklart Underlaget inför inriktningspropositionen 2009 visade att en rad åtgärder behövdes för att möjliggöra en omställning av försvaret. Ett ertal områden var i fokus för olika besparings- och rationaliseringsåtgärder. kan konstatera att ansträngningar gjorts för att åstadkomma besparingar inom bland annat forskning och utveckling, logistik- och materielförsörjning samt i viss mån grundorganisationen, det vill säga de förband, skolor och centrum där verksamheten bedrivs. Sammantaget konstaterar att antaganden om möjliga besparingar sänkts, men också förskjutits . Förseningar och risken för mindre besparingar innebär således sämre ekonomiska förutsättningar framöver än planerat. Granskningen har också visat att är svårt att följa hur besparingar och ambitionssänkningar inom stödverksamheten kommer till nytta inom Försvarsmakten. Det beror bland annat på att det ekonomiska resultatet av besparingarna inte har redovisats på ett samlat sätt. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Mer rationaliseringar och tillförsel av medel ska balansera förbandsanslaget framöver För att möjliggöra en fortsatt utveckling av insatsorganisationen kommer det utöver anslagsförstärkningar även behövas ytterligare rationaliseringar i verksamheten. Det handlar bland annat om besparingar inom personalområdet. är det viktigt att rationaliseringar inom personalområdet noggrant vägs av mot behovet av tillgänglig och kompetent personal som kan göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat. Det framtida materielbehovet behöver hanteras Försvarsmakten har beräknat att det saknas 3––2023 för att täcka det anskaningsbehov som följer av de operativa kraven. Enligt Försvarsmakten innebär bristerna inom materielförsörjningen att insatsorganisation 2014 inte kan realiseras. har inom ramen för denna granskning inte kunnat granska konsekvenserna för försvarets förmågor. Däremot pekar en tidigare genomförd granskning från (RiR 2013:22) på materielbrister som riskerar att begränsa möjligheterna till att genomföra insatser. Regeringen har vidtagit vissa åtgärder. Men enligt mening förändrar regeringens åtgärder inte läget i grunden, utan problemen inom materielförsörjningen återstår att hantera. En återgång till gamla kostnadsstrukturer sammanställning av olika bedömningar om det ekonomiska läget i Försvarsmakten pekar mot en kostnadsstruktur som liknar den som fanns innan reformarbetet inleddes. om framtida behov innebär att materielanslagen återgår till en relativt sett hög nivå. Uthålligt sänkta kostnader för materielen är något som tidigt förts fram som en viktig planeringsförutsättning för omställningen av försvaret. Exempelvis tog Försvarsberedningen i sin rapport upp olika faktorer som talade för att materielförsörjningen var ineektiv, bland annat att andelen av försvarsbudgeten som går till materiel är hög i internationell jämförelse. Förvisso kan det antas att denna fördelning mellan anslagen är förenad med en försvarsmakt med en betydligt högre tillgänglighet och förmåga än vad som var fallet innan. Dock ligger kostnaden för detta långt över de bedömningar som gjordes inför inriktningspropositionen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten är mitt uppe i en stor omställningsprocess. Regeringens och Försvarsmaktens kontroll över processen brister i vissa grundläggande avseenden. För att stärka kontrollen och därmed förbättra förutsättningarna för att uppnå målen för omställningen lämnar följande rekommendationer: Regeringen bör utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten. Den ekonomiska uppföljningen bör samlat omfatta dels den planering som gäller för rationaliseringar och besparingar, dels uppnådda resultat. Mål och resultat bör också analyseras och förklaras. Det bör också göras en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet inom Försvarsmakten. Regeringen bör redovisa ekonomiska konsekvenser till i samband med större strategiska beslut om försvaret. Även om exempelvis ett inriktningsbeslut för försvaret normalt omfattar fyra–kan konsekvenserna av beslutet sträcka sig över betydligt . Redovisningen bör utgå från de mål som regeringen föreslår, exempelvis för förmåga, uppgift och organisation. Regeringen bör utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. Denna utredning bör omfatta hur kopplingen kan stärkas mellan förmåga, ambitionsförändringar och ekonomi. Detta hindrar inte att Försvarsmakten redan nu utvecklar en tydligare redovisning av spårbarheten mellan olika uppgifter och materielbehov. Redovisningen bör medge att ekonomiska konsekvenser av olika ambitionsnivåer kan särskiljas. Försvarsmakten bör vidareutveckla sin uppföljning av resultaten av genomförda rationaliseringar och besparingar. Den modell och de erfarenheter som gjorts inom ramen för reformeringen av försvarslogistiken kan användas i det fortsatta arbetet. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvaret genomgår en omfattande omställning. Ett invasionsförsvar ersätts med ett mindre, men mer användbart försvar med förmåga att kunna verka i och utanför . Under de närmast föregående försvarsperioderna har den internationella förmågan varit i fokus. har dock försvaret av och närområdet fått alltmer uppmärksamhet. som förbanden har blivit färre består kravet på att Försvarsmakten ska ha beslutade förmågor inom samtliga arenor (i luften, på marken, i vattenvolymen och på vattenytan). Inriktningen för Försvarsmaktens utveckling innebär väsentliga förändringar. Bland annat ställs ökade krav på beredskapen hos förbanden. Det ska inte längre nnas förband som kräver återtagning och komplettering . Krav på att rationalisera basorganisationen och stödmyndigheterna genomförs också i syfte att omfördela medel till den operativa verksamheten. En annan stor förändring är att värnplikten förklarats som vilande och ersatts med ett en personalförsörjning baserad på frivillighet. En annan viktig princip var den så kallade solidaritetsförklaringen, som betyder att ska ha förmåga att ge och ta emot militärt stöd. Omställningen av försvaret innebär att Försvarsmakten måste förändra sitt arbetssätt. Processerna för materiel- och personalförsörjning utvecklas och reformeras. Även organiseringen och strukturerna förändras inom och mellan försvarsmyndigheterna, beroende på nya behov från insatsorganisationen och för att resurser ska kunna frigöras. Finansieringen av vidmakthållande och omställning skulle ske med utgångspunkt i de ekonomiska nivåer som regeringen beräknade i budgetpropositionen för 2009.1 Enligt regeringen skulle den föreslagna utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar ske i den takt som ekonomin medgav. har allt mer av försvarsdebatten kommit att handla om huruvida det överhuvudtaget är möjligt att nå den operativa förmåga som krävs för att Försvarsmakten ska kunna lösa sina uppgifter. 2008/2009:140 Ett användbart försvar, s.107. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET i en granskning av förmågan till uthålliga insatser (RiR 2013:22) bedömt att det kommer nnas brister i förmågan även då den beslutade organisationen är fullt införd.2 Överbefälhavaren () har framfört att en tillräcklig förmåga inte kommer att kunna upprätthållas i perspektivet 2019. behövs det enligt ÖB ökade anslag för att nansiera kostnaderna för förbandsverksamheten3. 1.2Granskningens syfte och avgränsningar Denna granskning syftar till att utreda de ekonomiska förutsättningarna för Försvarsmakten att genomföra den omställning som följer av beslutet om ny försvarspolitisk inriktning. lämnade regeringen en proposition om försvarets strategiska inriktning för försvarets förmågor, organisationsutveckling och verksamhet och tillsvidare, vilken i huvudsak bejakades av . Omställningen ställer höga krav på förändringar, rationaliseringar, besparingar som förmågan och beredskapen ska utvecklas. Granskningen fokuserar på de ekonomiska beräkningar som utgjort underlag för omställningen av försvaret samt den kostnadsutveckling som skett . Granskningen belyser även vissa av de åtgärder som genomförts sedan 2009 års inriktningsproposition. Granskningen utgår från två revisionsfrågor: Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret? Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid beslut om försvarets inriktning? gör inte någon egen ekonomisk beräkning av kostnader för en framtida försvarsmakt. Däremot granskas de bedömningar av den ekonomiska utvecklingen som förekommit . Dessa ställs i relation till den faktiska utvecklingen fram till och förväntad utveckling framöver. 3Försvarsmakten (2012) Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015, HKV 23383:54582. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA För att besvara granskningsfrågorna har vi använt följande metoder: Försvarsmaktens anslagsutveckling har kartlagts, både med hänsyn till den planerade utveckling som angetts av regeringen som planeringsförutsättning och sett till den faktiska tilldelning som efter hand har beslutats. Vi har analyserat den kostnadsutveckling som följt av den försvarspolitiska inriktningen. Särskilt fokus ligger på försvarets omkostnader och utvecklingen av dessa. På kort sikt kan kostnaderna snabbt påverkas genom en anslagsomfördelning mellan de olika försvarsanslagen. Dock bygger en långsiktig ekonomi på att Försvarsmakten lyckas genomföra organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar som medger en förändrad anslagsstruktur . Vi har därför följt upp ett antal områden som i planeringsunderlag och beslut angetts som betydelsefulla att utveckla och förändra, främst med syftet att sänka kostnaderna. Det handlar om vilka åtgärder som har vidtagits och vilka eekter som har uppnåtts inom försvarets stödverksamhet, grund- och basorganisation, personalförsörjning och materielförsörjning. Sammantaget ger ovanstående underlag för att bedöma den ekonomiska balansen i Försvarsmakten. Avslutningsvis går vi igenom den planerade kostnadsutvecklingen . Genom att relatera denna till dagens anslagsnivåer kan vi dra slutsatser om de ekonomiska förutsättningarna att genomföra den planerade inriktningen. Vi har bedömt underlagen utifrån tydlighet och fullständighet samt redovisade riskbedömningar och konsekvensanalyser. Vi värderar också underlagen mot bakgrund av de vägval som därefter har gjorts och som har följder för den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. En utgångspunkt för granskningen är budgetlagens krav på hög eektivitet och god hushållning inom statens verksamhet.4 Granskningen bygger på underlag inför inriktningspropositionen: Försvarsmaktens perspektivstudier, budgetunderlag samt Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport . Särskilt inriktningspropositionen samt efterföljande inriktningsbeslut har använts för att fastställa omställningens utgångspunkter. Vidare har vi studerat budgetunderlag, årsredovisningar, budgetpropositioner och andra planeringsdokument för att kunna belysa utvecklingen perioden efter inriktningspropositionen. Planerings- och redovisningsdata från Försvarsmakten har använts med syftet att ytterligare 41 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET belysa den verksamhetsmässiga och ekonomiska utvecklingen. Intervjuer har genomförts på såväl Försvarsdepartementet som Försvarsmakten. Granskningen har genomförts av () och I kapitel 2 görs en genomgång av de underlag som togs fram inför inriktningspropositionen. Kapitlet belyser även själva propositionen och det tillhörande riksdagsbeslutet. Kapitel 3 redovisar utvecklingen av försvarsanslagen. Redovisningen omfattar även en jämförelse mellan utfallet och de bedömningar som gjordes i underlagen till inriktningspropositionen. Kapitel 4 belyser kostnadsutvecklingen inom Försvarsmakten. Kapitel 5 innehåller en uppföljning av vissa delar av inriktningsbeslutet : åtgärder och utveckling inom områdena stödverksamhet, grund- och basorganisation, personalförsörjning samt materielförsörjning. Kapitel 6 belyser de återstående delarna av omställningen utifrån tillgängliga ekonomiska bedömningar och Försvarsmaktens planering. Rapporten avslutas i kapitel 7 med slutsatser och rekommendationer. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I detta kapitel beskrivs inriktningsbeslut , den tillhörande propositionen och de övriga viktigaste beslutsunderlagen. Genomgången omfattar målsättningarna för försvarets omställning, vilka de ekonomiska konsekvenserna skulle bli och vad som enligt planeringen skulle krävas för att uppnå önskad utveckling av försvaret . Genomgången görs i syfte att etablera en utgångspunkt som utvecklingen efter inriktningsbeslutet kan jämföras med. Särskilt intressant är beräkningar av framtida kostnader samt olika förslag till besparingar. Genomgången av underlag tar inledningsvis upp Försvarsmaktens perspektivstudie samt Försvarsberedningens förslag. Dessa underlag innehåller förslag till principer för den framtida inriktningen av försvaret. De innehåller även, i varierande grad, information om de ekonomiska konsekvenserna av olika förslag. Därefter studeras mer detaljerade beräkningar av kostnader och besparingar inför regeringens proposition och beslut. Försvarsmakten viktigaste underlag för inriktningspropositionen lämnades i myndighetens budgetunderlag samt i det särskilda underlaget inför inriktningspropositionen, det så kallade 30-januariunderlaget.5 2.1Bakgrunden till en ny inriktning (2007–2008) 2.1.1Perspektivstudien (2007) Olika utredningsinsatser om försvarets framtida inriktning startade då regeringen gav i uppdrag till Försvarsmakten att redovisa en perspektivstudie.6 Perspektivstudiens syfte var att identiera vägvalsfrågor för Försvarsmaktens utformning och utveckling i ett 20-årigt perspektiv. Detta innefattade även att belysa alternativ utanför då gällande försvarspolitisk inriktning och regelverk.