prop · H103184 · 2014-03-18 00:00:00 — Utredningen har föreslagit en utvidgning av det straffbara området till att gälla brott mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som sker av oaktsamhet. Utredningen har motiverat detta dels med att den skillnad som finns mellan brott mot nationella regler och brott mot EU-regler inte är motiverad, dels med att det i straffbestämmelser på andra områden, t.ex. miljöområdet, normalt inte uppställs krav på grov oaktsamhet beträffande brott mot EU-förordningar (se t.ex. 29 kap. ). Regeringen anser, i likhet med utredningen, att samma subjektiva rekvisit bör gälla oavsett om den bestämmelse som överträtts finns i nationell rätt eller i . Regeringen delar utredningens bedömning att straffansvaret för likartade beteenden bör regleras på ett enhetligt sätt. En enhetlig reglering av överträdelser av EU-förordningar underlättar dessutom den praktiska tillämpningen av reglerna för kontrollmyndigheterna och rättsväsendet, som straffregleringen blir tydigare och mer förutsebar för den enskilde. När det gäller den aktuella nykriminaliseringen saknas det, enligt regeringens mening, skäl för att frångå den normala principen att oaktsamhet är tillräckligt för straffansvar. Det bör således för ansvar enligt bestämmelsen om straff för överträdelse av skyldigheten att landa all fångst vara tillräckligt att gärningen har begåtts av oaktsamhet. Såsom utredningen har angett ligger detta också i linje med de krav som ställs i på att överträdelser av EU-förord- ningar i större utsträckning ska kunna sanktioneras. En konsekvens av att straffbestämmelsen införs i en egen paragraf är att bestämmelsen om normerade böter inte blir tillämplig på överträdelser av landningsskyldigheten. I övrigt bör, enligt regeringens mening, samma sanktion gälla för denna överträdelse som för övriga överträdelser av EU-bestämmelser, nämligen böter eller fängelse i högst . Bestämmelser i vilka överträdelser av handlingsregler i EU-förord- ningar straffbeläggs utformas vanligtvis som s.k. blankettstraffbud. Ett blankettstraffbud är en straffbestämmelse i vilken det hänvisas till handlingsnormer utanför själva straffbestämmelsen. Sådana bestämmelser kan se olika ut. En lagteknisk lösning är att det i straffbestämmelsen görs uttryckliga hänvisningar till de artiklar i EU-förordningarna där föreskrifter som är avsedda att omfattas av straffbestämmelserna finns. För straffansvar krävs då uppsåt till de faktiska omständigheter som utgör gärningen. Däremot krävs inte att gärningsmannen har haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av eller innehållet i den EU- författning som det hänvisas till. Detta eftersom den författning som man hänvisar till anses gå att utläsa av själva straffbudet. Lagrådet har pekat på nackdelarna med den nu nämnda lagstiftningstekniken (se yttranden och angående ändringar i ). Kritiken går framför allt ut på att bestämmelserna kan bli svårlästa och att de EU-författningar som det hänvisas till i sin tur kan hänvisa till andra artiklar eller bilagor, vara svåra att förstå eller oklara till sin innebörd. Den lagstiftningsteknik som nämnts är vanligt förekommande när Prop. 2013/14:184 det gäller att straffbelägga överträdelser av bestämmelser i olika EU- förordningar och används bl.a. i . Det har inte, såvitt känt, framkommit problem vid rättstillämpningen. Den nu föreslagna straffbestämmelsen avser dessutom endast ett brott, vilket innebär att de nackdelar som Lagrådet menat är förknippade med den nu valda lagstiftningstekniken är mindre påtagliga. Som konstaterats ovan avser regeringen att göra en översyn av bestämmelserna om straff för brott mot bestämmelser i . I den översynen bör på nytt övervägas hur straffbestämmelserna lagtekniskt bör utformas. 11.1.1Anpassning till de nya licenserna Regeringens förslag: Sanktionsavgiftssystemet ska gälla för den som bedriver fiske med stöd av fiskelicens eller personlig fiskelicens eller annars fiske i näringsverksamhet. Regeringens bedömning: Det krävs inte någon ändring av sanktionsavgiftssystemet för att det ska kunna tillämpas på juridiska personer som innehavare av licens. förslag: Utredningen bedömer att det inte finns anledning att utsträcka sanktionsavgiftssystemet till att gälla även Förslaget överensstämmer i övrigt i sak med reger- Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 50 a § fiske- lagen får regeringen meddela föreskrifter om att den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i näringsverksamhet ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot sådana föreskrifter eller EU- bestämmelser som avses i 40 § första och andra styckena. avsnitt 6 bör definitionen av yrkesmässigt fiske upphävas. om sanktionsavgifter bör i stället anpassas till de nya licenserna. den som bedriver fiske i näringsverksamhet, men som inte har sökt licens, bör dock även i fortsättningen omfattas av bestämmelsen. Möjligheten att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter bör därför, enligt regeringens mening, gälla den som bedriver fiske med stöd av fiskelicens eller personlig fiskelicens eller annars fiske i närings- I avsnitt 9.2 föreslår regeringen att en fiskelicens ska kunna innehas även av juridiska personer. Utredningen har konstaterat att sanktions- avgiftssystemet så som det ser ut i fiskelagen riktar sig mot fysiska Utredningen har behandlat frågan om systemet bör utvidgas till att gälla även för juridiska personer men bedömt att det inte finns skäl att föreslå en sådan utvidgning. Utredningen har bl.a. motiverat sin bedöm- 2013/14:184 ning med att det enligt inte finns något behov av att utvidga systemet till att omfatta även juridiska personer eftersom främst riktar sig mot befälhavaren och det därför oftast är denne som åläggs sanktionsavgifter. Enligt 50 a § fiskelagen kan den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i näringsverksamhet åläggas att betala en sanktionsavgift. Enligt gällande 6 § fiskelagen definieras yrkesmässigt fiske som fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens. Eftersom en yrkesfiskelicens innehas av en fysisk person avser sanktionsavgifterna indirekt endast fysiska personer. Som anges i avsnitt 6 föreslår regeringen att definitionen av yrkesmässigt fiske ska upphävas. Som anges ovan bör bestämmelsen om sanktionsavgifter anpassas dels till upphävandet av definitionen av yrkesmässigt fiske, dels till de nya licenserna. Sanktionsavgiftssystemet ska således gälla för den som bedriver fiske med stöd av fiskelicens eller personlig fiskelicens eller annars fiske i näringsverksamhet. Detta får till följd att kopplingen mellan fysiska personer och sanktionsavgifterna tas bort. Sanktionsavgiftssystemet kan därmed till sin lydelse tillämpas på såväl fysiska som juridiska personer. har i sitt betänkande föreslagit att yrkesmässigt fiske ska definieras som fiske som bedrivs i näringsverksamhet med syfte att fånga och sälja fisk och vattenlevande blöt- och kräftdjur. Denna definition talar således endast om fiske i näringsverksamhet och innehåller inte någon begränsning till fysiska personer. Utredningen anser ändå att sanktionsavgiftssystemet är begränsat till att gälla för fysiska personer. Enligt regeringens mening utesluter den föreslagna ordalydelsen av sanktionsavgiftsbestämmelsen inte att den tillämpas även på juridiska personer. har till utredningen uppgett att det inte finns något behov av att tillämpa sanktionsavgifter på juridiska personer. I det fall som en tillämpning av de ändrade bestämmelserna visar att det finns ett sådant behov och det anses vara oklart om bestämmelsen kan tillämpas på juridiska personer kan det finnas skäl att förtydliga bestämmelsen i ett senare skede. 11.1.2Allvarliga överträdelser – behovet av strängare sanktioner Av artikel 44.1 och 44.3 i IUU-förordningen och artikel 90.2 och 90.5 i kontrollförordningen framgår att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa effektiva, proportionella och avskräckande administrativa eller straffrättsliga sanktioner. Det följer vidare av artikel 44.2 i IUU-förordningen att i det fall som en administrativ sanktion väljs, så ska medlemsstaterna tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeriprodukter som har erhållits genom att begå den allvarliga överträdelsen. När sanktionerna tillämpas ska medlemsstaterna även beakta värdet av skadan på fiskeresurserna och den berörda miljön. Vilka överträdelser som enligt kan vara allvarliga överträdelser framgår av artikel 3 i IUU-förordningen. Dit hör bl.a. rapporterings- och anmälningsskyldighet. Vilka överträdelser som är allvarliga ska enligt artikel 3.2 i IUU-förordningen avgöras med beaktande av sådana kriterier som den skada som har åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning Prop. 2013/14:184 eller om den har upprepats. Det har visat sig att överträdelser som ligger inom sanktionsavgiftssystemet i enstaka fall kan bli så allvarliga att sanktionsavgifter på nuvarande nivåer inte kan anses uppfylla kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner (se för en närmare redogörelse för det s.k. Blekamålet SOU 2010:42, s. 310–318, och Ds 2013:11, s. 34–35). De sanktionsavgifter som finns i nationell lagstiftning framgår av bilaga 1 till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Den högsta avgiften uppgår till . För flertalet rapporteringsförseelser är sanktionsavgiften . För det stora flertalet av de förseelser som upptäcks är detta en rimlig sanktion. Även allvarliga överträdelser föranleder dock endast en förhållandevis låg sanktionsavgift. Det är enligt regeringens mening inte rimligt att i ett fall där en överträdelse har lett till en stor vinst för yrkesfiskaren eller stor skada på fiskbestånden eller miljön endast ta ut en låg avgift. Om vinsten t.ex. uppgår till och avgiften endast till har sanktionen inte någon avskräckande effekt. De sanktionsavgifter som finns kan således inte anses vara effektiva, proportionella och avskräckande när det rör sig om allvarliga överträdelser. Det är därför, enligt regeringens mening, nödvändigt att införa strängare sanktioner för allvarliga överträdelser. 11.1.3Allvarliga överträdelser bör hanteras inom systemet med sanktionsavgifter Regeringens bedömning: Allvarliga överträdelser inom sanktionsavgiftssystemet bör även i fortsättningen hanteras inom det systemet. Vad som är en allvarlig överträdelse bör kunna fastställas antingen med hänsyn till typen av överträdelse eller med beaktande av olika kriterier, bl.a. den skada som har åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning och om den har upprepats. förslag: Utredningen föreslår att sådana all- varliga överträdelser som omfattas av systemet med sanktionsavgifter ska föras tillbaka till det straffrättsliga systemet genom införandet av en beloppsgräns i bilagan till fiskeförordningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: hovrätt menar att en djupare analys bör göras av det dubbla sanktions- systemet med sanktionsavgifter och böter. samma brott bör i allmänhet undvikas, i synnerhet när det i båda fallen endast kan bli fråga om ekonomiska sanktioner. att de allvarligare brotten som går till domstol kan leda till en lindrigare påföljd än vad en sanktionsavgift hade medfört. Det kan ifrågasättas om detta är ändamålsenligt. Det ligger närmast till hands att i stället ge sanktionsavgifterna ett bredare tillämpningsområde än det som utred- ningen har föreslagit. avstyrker förslaget om att allvarliga överträdelser ska återföras till det straffrättsliga systemet eftersom systemet varit i bruk så . 2013/14:184 utredarens bedömning att införandet av en beloppsgräns innebär att systemet blir lätt att tillämpa och lätt för den enskilde att förutse. tillstyrker förslaget om att vissa allvarliga överträdelser ska återföras till det straffrättsliga systemet, men är tveksam till förslaget om en beloppsgräns. Det är svårt att göra en beloppsberäkning av en Det måste bli tydligare hur denna beräkning ska ske. relsen i och i avstyrker i anser att listan på överträdelser är för lång och menar att systemet med sanktionsavgifter måste utvärderas och förändras till en nivå som yrkesfiskarna upplever som rimlig. tillstyrker att allvarliga överträdelser återförs från det administrativa systemet till det straffrättsliga systemet. dock utredningens förslag till en beloppsgräns eftersom det är svårt att bedöma skadan och ännu svårare att uppskatta den i kronor. är att i bedömningen av om en överträdelse är allvarlig ta hänsyn till flera En annan möjlighet är att från sanktionsavgiftssystemet utesluta de överträdelser som kan bli så allvarliga att de bör behandlas straff- Förslaget bör arbetas om. Fiskares PO, och Pelagiska PO tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte berört Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Två remissinstanser avstyrker förslaget. i anser att allvarliga överträdelser bör åter- föras till åtalsprövning. anser att det inte finns tillräckligt underlag för att analysera de övriga förslagen eftersom någon utvärdering av effekterna av sanktionsavgifter inte har gjorts. () avstyrker förslaget och menar att Fiskelagsutred- ningens förslag bör genomföras. De argument som anförs mot Fiskelags- utredningens förslag är enligt SFR inte hållbara. enskilde att kunna avgöra när en gärning kan tänkas föranleda straff eller sanktionsavgift vägs upp av de rättssäkerhetsskäl som följer av en Kompetensen att utdöma sanktioner finns i första hand hos domstolarna. förslag har dessutom en Skälen för regeringens bedömning: har före- slagit att allvarliga överträdelser som omfattas av sanktionsavgifts- systemet ska återföras till det straffrättsliga området. föreslagit ett system där samma typ av överträdelse kan leda till antingen ett straff eller en sanktionsavgift beroende på den skada som över- trädelsen har lett till. Allvarliga överträdelser ska enligt utredningens förslag återföras till det straffrättsliga området genom att det införs en beloppsgräns i bilaga 1 till fiskeförordningen där överträdelserna anges. bilagan anges att sanktionsavgift ska betalas om vissa angivna Vidare anges närmare vad överträdelsen ska bestå i och vilket belopp som ska betalas. innebär att det efter beskrivningen av vilken typ av överträdelser som avses görs ett tillägg där det anges att uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt basbelopp. De överträdelser som överstiger ett halvt basbelopp och därmed enligt detta alternativ inte omfattas av systemet med sanktionsavgifter kommer i stället att omfattas av det straffrättsliga systemet. Vid beräkning av den uppkomna skadan ska hänsyn tas till försäljningsvärdet av den fångst som hade kommit det enskilda företaget till godo om överträdelsen inte hade upptäckts eller till annan allvarlig skada som uppstått. Med annan allvarlig skada avses t.ex. fiske efter hotade arter. Om det inte går att uppskatta den eventuella skadan eller vinsten ska överträdelsen, enligt förslag, anses falla under beloppsgränsen och därmed omfattas av systemet med sanktionsavgifter. Regeringen delar inte utredningens bedömning att det med en sådan beloppsgräns som utredningen har föreslagit blir klart och förutsägbart för den enskilde vilka överträdelser som är belagda med sanktionsavgift och vilka överträdelser som ska hanteras inom det straffrättsliga systemet. Det är, som har påpekat, svårt att bedöma skadan och ännu svårare att uppskatta den i kronor. Det blir svårt att i det enskilda fallet veta om en överträdelse kommer att beivras med en sanktionsavgift eller om den i stället kommer att hanteras i ett straffrättsligt förfarande. Det blir därmed problematiskt att avgöra vilket förfarande som ska tillämpas och om tvångsmedel får användas. Det leder till osäkerhet såväl för den enskilde fiskaren som för kontrollmyndigheterna. förslag löser inte heller problemet med överträdelser som sker systematiskt och upprepat. Enligt regeringens mening bör utredningens förslag att samma typ av överträdelse ska kunna leda till antingen sanktionsavgift eller till straff därför inte genomföras. Ett alternativ är att lyfta ut vissa överträdelser som till sin typ kan bli allvarliga och återföra dem till det straffrättsliga systemet. Enligt regeringens mening skulle detta dock motverka de skäl som angavs i förarbetena (regeringens proposition 2007/08:107, Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, s. 16–17) för att införa sanktionsavgifterna, bl.a. att överträdelser skulle kunna beivras enklare och snabbare. De berörda överträdelserna passar in i ett system med sanktionsavgifter eftersom de typer av överträdelser som omfattas av sanktionsavgiftssystemet får anses vara lätt konstaterbara och de kräver som huvudregel inte någon omfattande utredning eller ingående bedömning. De lämpar sig således väl för myndighetsbeslut. Därmed uppnås en snabb och effektiv hantering och domstolarnas verksamhet avlastas. Enligt regeringens mening bör, såsom föreslås i promemorian, de typer av överträdelser som enligt gällande lagstiftning ingår i sanktionsavgiftssystemet även i fortsättningen kunna beivras med en sanktionsavgift. Problemet med att vissa överträdelser kan bli så allvarliga att det krävs en strängare sanktion bör hanteras inom sanktionsavgiftssystemet. Detaljregleringen av de överträdelser som avses och de avgiftsbelopp som ska utgå vid olika överträdelser bör även fortsättningsvis finnas i förordning. Vid bedömningen av om en överträdelse är allvarlig eller inte bör man enligt regeringens bedömning antingen fastställa att en viss typ av överträdelse är allvarlig eller att en överträdelse beroende på omfattning och konsekvenser kan vara mer eller mindre allvarlig. I det första fallet kan man särskilja en typ av överträdelse som ska anses vara 2013/14:184 särskilt allvarlig och därför bör föranleda en högre sanktionsavgift. fallet utgår alltid en högre avgift för den typen av överträdelse. andra fallet kan samma överträdelse bli mer eller mindre allvarlig. kan i ett sådant fall utgå från olika kriterier för att bedöma när en överträdelse blir allvarlig. Om man utgår från olika kriterier kan det vara lämpligt att utgå från samma kriterier som redan gäller enligt IUU- förordningen och som används inom pricksystemet för att avgöra om en överträdelse är allvarlig, nämligen sådana som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den har upprepats. den bedömning som regeringen gjorde i förarbetena till den lagändring genom vilken pricksystemet infördes kan bedömningen av en överträ- delses allvar påverkas t.ex. av om fisket eller rapporteringen avser en hotad art eller stora mängder fisk eller av de redskap som använts. Dessutom kan det vid bedömningen av om en överträdelse är av allvarlig art även beaktas om överträdelsen medfört risk för stor skada eller , om den som gjort sig skyldig till överträdelsen har visat bristande vilja att följa gällande regler, om överträdelsen skett på ett särskilt förslaget sätt eller om överträdelsen skett på ett organiserat och systematiskt sätt (jfr prop. 2011/12:137 s. 27–29). betonas att det bör göras en samlad bedömning av alla omständigheter i det enskilda fallet. i har anfört att listan på överträdelser är för lång och att systemet med sanktionsavgifter måste utvärderas och förändras till en nivå som yrkesfiskarna upplever som rimlig. styrelsen i anser vidare att allvarliga överträdelser bör återföras till åtalsprövning. Regeringen konstaterar att de överträdelser som kan beivras med en sanktionsavgift är överträdelser som är skyldigt att beivra enligt . Om de inte finns med i sanktions- avgiftssystemet ska de således i stället beivras med en straffrättslig Att korta ner listan på överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift utan att ersätta sanktionsavgiften med någon annan sanktion är inte möjligt. Som ovan sagts anser regeringen inte heller att det är någon bra lösning att återföra de överträdelser som kan bli allvarliga till åtalsprövning. Enligt regeringens mening är en sanktions- avgift en rimlig sanktion för de överträdelser som omfattas av systemet. Frågan om en utökad möjlighet att medge befrielse från sanktionsavgift behandlas i avsnitt 11.1.6. () avstyrker promemorians förslag och anser att förslag bör genomföras. att betydelsen för den enskilde av att kunna avgöra när en gärning kan föranleda straff eller sanktion vägs upp av de rättssäkerhetsskäl som följer av en domstolsprövning. Kompetensen att utdöma sanktioner ligger enligt SFR i första hand hos domstolarna. SFR menar dessutom att förslag har en preventiv verkan. dock att Havs- och vattenmyndigheten har den kompetens som krävs för att pröva frågor om påförande av sanktionsavgift. övergripande kontrollansvaret på fiskeområdet och är väl insatt i de frågeställningar som kan uppkomma. Det är myndigheten som upptäcker och utreder flertalet av de överträdelser som kan leda till avgift och som har relevant kompetens för att kunna analysera de olika konsekvenserna av en överträdelse. Enligt regeringens mening är Havs- och vatten- myndigheten således väl lämpad att fatta beslut som första instans. Den enskilde som vill ha en domstolsprövning av beslutet har möjlighet att överklaga myndighetens beslut till allmän förvaltningsdomstol. Såsom SFR har påpekat kan en straffrättslig sanktion ha en preventiv verkan. Enligt regeringens mening kan dock en hög sanktionsavgift ha en motsvarande preventiv verkan. 11.1.4Allvarliga överträdelser – höjd beloppsgräns Regeringens förslag: Det högsta avgiftsbeloppet ska höjas till . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inte någon erinran mot det som de framför vissa synpunkter. Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas om inte den enskildes rätt till muntlig förhandling, i linje med vad som gäller för skattetillägg, bör ges ett starkare stöd än vad som förvaltningsprocesslagen ger. påpekar att ett flertal mindre resurskrävande reformer sammantaget kan kräva ett resurstillskott. i anser att taket bör höjas ytterligare, till , och att förslaget på en sanktion på två gånger fångstvärdet bör kompletteras med ytterligare en faktor, t.ex. 10, om den otillåtna fångsten rör en hotad art. Sanktionen skulle då totalt kunna uppgå till tjugo gånger fångstvärdet. Sportfiskarna anser att taket bör vara högre. Världsnaturfonden, WWF, anser att det i undantagsfall bör vara möjligt att dömas till högre belopp eller fängelsestraff vid grova brott. En sanktionsavgift som grundar sig på fångstens värde fungerar endast för kommersiellt gångbara arter. WWF anser att det även bör finnas en sanktionsavgift för andra arter som tas upp på grund av ovarsamt hanterande av fiskeredskap, t.ex. bifångster av icke kommersiellt intresse. WWF menar vidare att de kompletterande minsta nivåerna på , och är för låga. Två remissinstanser avstyrker förslaget. i anser att allvarliga överträdelser bör återföras till åtalsprövning. anser att det inte finns tillräckligt underlag för att analysera de övriga förslagen eftersom någon utvärdering av effekterna av sanktionsavgifter inte har gjorts. () avstyrker förslaget och menar att förslag bör genomföras. Skälen för regeringens förslag: Som det har angetts ovan krävs enligt att har effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för allvarliga överträdelser. Eftersom allvarliga överträdelser inom sanktionsavgiftssystemet, enligt regeringens bedömning ovan, även fortsättningsvis bör hanteras inom det systemet måste sanktionsavgifter kunna utgå med högre belopp än vad som är möjligt enligt gällande lagstiftning.