prop · H103173 · 2014-03-18 00:00:00 — I propositionen redovisas normalt en preliminär bedömning avseende utgiftstaket för det tredje, och i vissa fall även det fjärde, tillkommande året samt en bedömning av budgetutrymmet, dvs. utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetförstärkningar, som underlag för beredningen av höstens budgetproposition. I anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen lämnar regeringen även i särskilda propositioner samlade förslag till ändringar i innevarande års budget. Budgetpropositionen ska bl.a. innehålla en finansplan med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, ett förslag till inkomstberäkning och förslag till anslag för det nästkommande budgetåret som, om rambeslutsprocessen används, ska innehålla en fördelning av anslagen på utgiftsområden. Budgetpropositionen innehåller därutöver förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret och eventuella förslag till justeringar av redan beslutade utgiftstak samt förslag till preliminära utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Regeringen har sedan budgetpropositionen även lämnat förslag till preliminära utgiftsramar för det fjärde tillkommande året. I de s.k. utgiftsområdesbilagorna finns förslag till anslag för det kommande budgetåret, en redovisning av den beräknade anslagsutvecklingen för de därpå närmast följande åren, en beskrivning av anslagens ändamål, förslag till bemyndiganden om ekonomiska åtaganden, mål för utgiftsområdet, resultatredovisning, skatteutgifter m.m. Även lagförslag med budgeteffekter lämnas i budgetpropositionen eller i särskilda propositioner som redovisas i budgetpropositionen. Övriga propositioner med budgetkonsekvenser för det följande budgetåret I 3 kap. 2 § tredje stycket RO anges att propositioner om statens in- komster eller utgifter för det följande budgetåret endast får lämnas efter budgetpropositionen och fram om det finns synnerliga tillbaka har en ordning tillämpats som innebär att förslag till lagstiftning med konsekvenser för statens budget har kunnat lämnas 2013/14:173 efter budgetpropositionen, om förslaget har aviserats, dvs. att det beskrivits och de ekonomiska konsekvenserna beaktats, i förslaget till statens budget. Även propositioner med budgetkonsekvenser för som beslutas aviseras normalt i föregående års budgetproposition. Även om ett sådant förfarande föregriper det samlade prioriteringstillfälle som budgetbehandling ska utgöra visar praxis att det kan finnas behov av detta tillvägagångssätt, t.ex. vid omfattande och komplicerad lagstiftning, för vilken det finns behov av en längre beredningstid i jämfört med vad som är möjligt inom ramen för höstens budgetberedning. Beredningen av beslut med anledning av budgetpropositionen Regeringen och varje riksdagsledamot får enligt 4 kap. 4 § RF väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning. Regeringen väcker förslag genom propositioner. huvudsakliga instrument för att väcka förslag i är motioner. Yrkandena i budgetpropositionen och i motioner hänvisas enligt 4 kap. 1 och 4–8 §§ RO med tilläggsbestämmelser till berört utskott för En proposition hänvisas normalt i sin helhet till ett utskott för beredning, även om den skulle innehålla vissa förslag som tillhör ett annat utskotts ansvarsområde. Ett viktigt undantag är beredningen av budgetpropositionen, vid vilken yrkandena inom respektive utgifts- område hänvisas till utskott i enlighet med vad som anges i tilläggs- bestämmelserna till 4 kap. 6 § RO. beslutsordning budget, den s.k. rambeslutsprocessen, är enligt 5 kap. 12 § RO indelad i två steg. i det första steget ska omfatta samtliga yrkanden i propositioner, motioner och utskottsinitiativ som rör utgiftsramarna och beräkningen av inkomsterna på statens budget. Enligt praxis behandlas i denna beslutspunkt även förslag till utgiftstak , godkännande av beräkningar av övriga utgifter på statens budget och av utgifterna för ålderspensionssystemet för det närmast följande budgetåret samt förslag till ändringar i skatte- och avgiftsregler. I rambeslutsprocessens andra steg fattas genom ett beslut för vart och ett av de 27 utgiftsområdena beslut om de enskilda anslagen inom Beslutet i det andra steget ska innehålla samtliga yrkanden som rör anslag eller andra utgifter för respektive utgiftsområde. Normalt sett ingår även förslag om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden och lagförslag som har påverkan på utgifterna inom utgifts- området i beslutspunkten. Enligt 4 kap. 5 § RO ska finansutskottet bl.a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om ska dessutom bereda förslagen till beräkning av statens inkomster och till utgiftsramar för utgiftsområdena, om har beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden enligt 5 kap. 12 § RO. är således beredande utskott för det ärende som gäller rambeslutsprocessens första steg. ges möjlighet att lämna yttrande till finansutskottet över de delar som Prop. 2013/14:173 berör respektive utskotts beredningsområde. Varje utskott bereder där- efter ett eller flera utgiftsområden inom ramen för besluten om det andra steget. Beredningen av beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen beslutar även om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken i samband med behandlingen av den ekonomiska vårpropositionen och om ändringar i statens budget för det löpande budgetåret. Även beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas, enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till RO, i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. bereder ärenden som rör de ekonomisk-politiska riktlinjerna, medan bereder förslag till ändringar i utgiftsområdesindelningen. I båda fallen ges möjlighet för övriga utskott att yttra sig i de delar som berör deras respektive beredningsområden. Beredningen av beslut med anledning av förslag till ändringar i statens budget Ordningen kring ändringar i statens budget under löpande budgetår är i det närmaste oreglerad. Enligt 9 kap. 4 § RF kan under budget- perioden besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. Enligt 5 kap. 12 § fjärde stycket RO får beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas inte fattas innan en utgiftsram har ändrats. Regeringen har regelmässigt sedan den nuvarande budgetprocessen infördes , i samband med budget- propositionen och den ekonomiska vårpropositionen, lämnat propositioner med samlade förslag till ändringar av det löpande årets Utöver dessa återkommande propositioner har det, i synnerhet i samband med ekonomiska kriser, förekommit att regeringen också beslutat propositioner av detta slag. Flertalet av propositionerna om ändringar i statens budget har utöver förslag till ändrade anslagsnivåer och utgiftsramar, innehållit förslag till bemyndiganden om ekonomiska åtaganden såsom beställnings- bemyndiganden och låneramar. I vissa fall har propositionerna med förslag till ändringar i statens budget även innehållit lagförslag som haft koppling till förslag om ändrade anslagsnivåer (se t.ex. prop. och bet 2009/10:FiU21). Det har också förekommit att lagförslag om krediteringar på skattekonton lämnats i en proposition med förslag till ändringar i statens budget (se t.ex. prop. 2001/02:95 och prop. 2005/06:100). bereder med stöd av 4 kap. 5 § RO ärenden om förslag till ändringar i innevarande års budget. föranlett förändringar av utgiftsramar har sedan den nuvarande budget- processen infördes också hänvisats till finansutskottet, som behandlat förslagen i dess helhet efter att ha inhämtat yttranden från berörda 2013/14:173 utskott. Däremot har andra propositioner som, utan att ha några effekter på utgiftsramarna, påverkat statens budget hänvisats till berört fackutskott. Propositionerna har bl.a. innehållit förslag som påverkat budgetens inkomstsida eller på annat sätt påverkat statens lånebehov (se t.ex. prop. 2000/01:127 och bet. 2001/02:TU3 samt prop. 2012/13:46 och bet. 2012/13:NU10). I finansutskottets betänkanden med anledning av förslag till ändringar i statens budget har utskottet vanligen behandlat förslaget till ändrade ramar och nya eller ändrade anslag som en gemensam förslagspunkt, medan övriga förslag, som lagförslag och förslag till bemyndiganden av olika slag, behandlats som separata förslagspunkter. Regeringens förslag: Rambeslutsprocessen ges en tydligare reglering genom att det i riksdagsordningen anges att denna beslutsordning ska tillämpas om inte genom lag beslutat något annat. I budgetlagen görs följdändringar med anledning av förslaget. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del, bl.a. , och i , tillstyrker förslagen. anför bl.a. att regler tenderar att vara mer verkningsfulla när de är lagfästa och att det framstår som lämpligt att i lag reglera den väl etablerade praxis som finns om att rambeslutsprocessen ska användas i anser att en avgörande förklaring till de budgetpolitiska framgångarna har varit den breda enighet som rått kring den reformerade budgetprocessen och att det därför är viktigt att slå vakt om både processen i sig och enigheten kring Enligt myndigheten är det angeläget att processen präglas av stramhet och tydlighet, som utrymme ges för viss flexibilitet för att undvika oönskade effekter. Statskontoret anför bl.a. att de före- slagna ändringarna i budgetlagen (2011:203) och riksdagsordningen (RO) ger ökad tydlighet och transparens i budgetprocessen. Bakgrund: föreslog att rambesluts- modellen skulle införas för budgetbeslut i . dock inte låsa vid modellen genom att reglera den i en huvud- bestämmelse i RO (försl. 1993/94:TK2 s. 65). RO om att statsutgifterna ska hänföras till utgiftsområden infördes som ett resultat av ett förslag som lagts fram av en arbetsgrupp inom talmanskonferensen (försl. 1995/96:TK2, bet. 1995/96:KU21). I den utvärdering som gjorde av den nya budget- processen konstaterades angående rambeslutsmodellens ställning bl.a. att en minoritetsregerings möjlighet att få igenom budgetpropositionen i hade ökat, men att detta var en avsedd effekt av reformen. menade att rambeslutsmodellen i så måtto stärkt regeringsmakten, men att det viktigaste ur synvinkel var att budgetreformen hade ökat möjligheterna för att göra en samordnad beredning av regeringens budgetförslag. ansåg vidare att det var för tidigt att med säkerhet uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara perioder med svåra ekonomiska påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet, eftersom rambesluts- modellen ännu inte prövats under sådana påfrestningar. bedömde emellertid att den nya budgetprocessen hade bättre förut- sättningar att fungera under sådana omständigheter än vad den gamla Lagen om statsbudgetens införande hade, enligt Riksdags- kommitténs mening, stärkt ställning i så måtto att regeringens befogenheter på finansmaktens område klargjorts och att de bestämmelser som inte redan fanns i regeringsformen (RF) eller RO Det var, framhöll kommittén, således en fördel också för med ett tydligt regelverk (framst. 2000/01:RS1 s. 67 f.). Enligt 5 kap. 12 § andra stycket RO fastställer , om den har fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, för det närmast följande budgetåret genom ett enda beslut dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statens budget. Av 5 kap. 12 § tredje stycket RO framgår att beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår inte får fattas innan ett beslut fattats enligt Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. Den villkorade användningen av rambeslutsprocessen framgår även av ett antal andra bestämmelser i Skälen för regeringens förslag: Rambeslutsprocessen är en central del i den budgetprocess som infördes . Med sitt tydliga uppifrån och ned-perspektiv har processen minskat osäkerheten om vad som blir slut- resultatet av budgetberedningen, eftersom fattar ett samlat beslut om inkomster och utgifter för nästkommande budgetår. Både regeringen och oppositionspartierna presenterar sina budget- förslag på ett sådant sätt att de ger rambeslutsprocessen innehåll och Budgetberedningen i blir transparent genom att jämförbara budgetpolitiska alternativ ställs mot varandra, vilket gagnar den offentliga diskussionen om de politiska alternativen. De budgetmässiga resultaten av användningen av rambeslut är positiva och de praktiska erfarenheterna av framtagandet av statens budget enligt intentionerna bakom rambeslutsprocessen är goda. tillämpning vunnit bred politisk förankring och det finns inte skäl att tro att inom överskådlig framtid skulle ha anledning att överväga någon annan ordning för besluten om statens budget för närmast följande budgetår. Den indirekta regleringen av rambeslutsprocessen i 5 kap. 12 § RO är svårtillgänglig för den som vill ta reda på hur statens budget beslutas. Bestämmelsen ger också genom sin nuvarande utformning närmast in- trycket av att rambeslutsprocessen är ett undantag, trots att denna ordning har tillämpats vid varje budgetbeslut sedan regleringen trädde i kraft. första steg i att tydliggöra användningen av rambeslutsprocessen är att 2013/14:173 frikoppla frågan om dess tillämpning från frågan om indelningen av utgifterna i utgiftsområden. Att sortera budgetens utgifter i utgiftsområden är, oavsett om rambeslutsprocessen tillämpas eller inte, ett användbart verktyg i den statliga budgetprocessen, exempelvis vid framtagande av prognoser och vid uppföljning av statens utgifter. Utgiftsområdena bidrar också till en ändamålsenlig ansvarsuppdelning mellan utskott. Frågan om användningen av utgiftsområden och hur anslagen ska fördelas på dessa bör därför skiljas från frågan om tillämpningen av rambeslutsprocessen. Regeringen instämmer i Statskontorets bedömning att en kodifiering av praxis medför en ökad tydlighet och transparens i budgetprocessen. Regeringen anser emellertid också, i likhet med , att det vid en ändrad reglering av rambeslutsprocessen är viktigt att även fortsättningsvis ge utrymme för viss flexibilitet för att undvika oönskade effekter som är svåra att förutse . Genom att kodifiera praxis så att presumtionen vid besluten om statens budget är att rambeslutsprocessen används, och lämna utrymme för att i lag ange om en annan modell ska tillämpas, uppnås en ökad tydlighet och bibehållen flexibilitet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att regleringen i RO ändras så att det framgår att beslut om statens budget ska fattas enligt rambeslutsprocessen, om inte genom lag har beslutat något annat. Som en följd av förslaget föreslås också vissa ändringar i budgetlagen. Regeringens förslag: Riksdagsordningens bestämmelse om rambeslutsprocessens första steg ändras så att det framgår att en utgiftsram utgör det belopp som de anslag som hör till respektive utgiftsområde högst får uppgå till under budgetåret. Beslutet i det första steget ska, utöver förslag till inkomstberäkningar och utgiftsramar, även omfatta förslag till beräkningar av andra betalningar som påverkar statens lånebehov samt förslag med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda. En ny tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen införs som anger att beslutet i det första steget ska omfatta förslag till preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I budgetlagen görs följdändringar med anledning av förslagen. Regeringens bedömning: I enlighet med etablerad praxis bör godkännandet av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter ingå i rambeslutsprocessens första steg. Någon reglering av detta bedöms dock inte vara nödvändig. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Samtliga av de remissinstanser som har besvarat remissen i denna del, bl.a. riksbank, , och Statskontoret, tillstyrker förslagen och delar bedömningen eller har inga invändningar mot dem. anför bl.a. att det är positivt att den nuvarande beslutsordningen för de budgetpolitiska målen tydliggörs. Bakgrund: Enligt 5 kap. 12 § RO fastställer för det närmast följande budgetåret i ett första steg genom ett enda beslut dels utgifts- ramar för samtliga utgiftsområden, dels en beräkning av inkomsterna. det första beslutssteget godkänner även enligt praxis be- räkningar av förändringen av anslagsbehållningar, nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen. handlas också förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året, justeringar av redan beslutade tak och en beräkning av utgifterna för ålderspensionssystemets utgifter i det första beslutssteget. I budgetpropositionen föreslår regeringen att som en riktlinje för regeringens budgetarbete ska godkänna den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för det andra och tredje, samt i före- kommande fall det fjärde, tillkommande budgetåret. beslutet om statens budget i det första beslutssteget, men som en separat förslagspunkt, behandlar regeringens förslag till en preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden för det andra och tredje till- De budgetpolitiska målen är fast etablerade i det svenska budgetpolitiska ramverket. Målen beaktas i såväl regeringens som årliga budgetprocess. Överskottsmålet ligger till grund för bedömningen av storleken på budgetutrymmet. viktig restriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket, tillsammans med prognoserna över utgiftsutvecklingen vid oförändrad politik och behovet av säkerhetsmarginaler, sätter en gräns för storleken på reformerna på budgetens utgiftssida eller anger storleken på besparings- behovet om taket riskerar att överskridas. Målen utgör därför en viktig grund för budgetbehandlingen och fungerar på budgetens utgiftssida som en övergripande restriktion för budgetförslaget och budget- beslut samt för budgetens genomförande. av tillämpningen av de budgetpolitiska målen och det finns en bred politisk uppslutning kring dem och den praxis som har utvecklats kring Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att tydliggöra att utgiftsramarna sätter en gräns för de för året anvisade anslagsmedlen, och inte för de faktiska utgifterna, bör regleringen i RO ändras så att det framgår att utgiftsramen för ett utgiftsområde är det belopp som de anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till under budgetåret. har för det närmast följande budgetåret, vid sidan av beslut om inkomstberäkningar och utgiftsramar, alltsedan rambeslutsprocessen började tillämpas även godkänt andra betalningar som påverkar låne- behovet i det första beslutssteget. beslut i detta steg innebär att osäkerheten om konsekvenserna av budgetbehandling undanröjs i ett tidigt skede. Regeringen anser att regleringen i RO av rambeslutsprocessens första steg bör förtydligas och anpassas till denna Regeringen anser att en reglering i RO av den beslutsordning som har praktiserat för budgetpolitiska mål är 2013/14:173 motiverad. En sådan reglering skulle bidra till att lagstiftningen gav en mer rättvisande bild av budgetprocessen i och därmed öka tydligheten i regelverket. Vidare skulle kopplingen mellan de medelfristiga budgetpolitiska målen och de årliga budgetbesluten tydliggöras. En sådan reglering bör dock endast avse förslag om nivåer på sådana mål eller förslag till justeringar av tidigare beslutade nivåer på budgetpolitiska mål som beslutat om att använda. Sådana beslut bör i likhet med fattas i det första steget av rambeslutsprocessen. Förslag till ändringar av ett mål som endast avser det innevarande året, t.ex. utgiftstaket för det löpande budgetåret, bör betraktas som ett förslag till ändring i statens budget och behandlas på samma sätt som övriga ändringsförslag. Enligt nuvarande praxis redovisar regeringen en bedömning av utgiftstaket för det tredje tillkommande året i närmast föregående ekonomiska vårproposition. Gör regeringen bedömningen att nivåer på andra budgetpolitiska mål bör ändras kan även detta lämpligen först redovisas i den ekonomiska vårpropositionen innan regeringen lämnar sitt förslag i budgetpropositionen. Mot denna bakgrund föreslås att det i RO införs en bestämmelse om att i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som beslutat om att använda. För att säkerställa en helhetssyn på budgetpolitiken i ett medelfristigt perspektiv bör , på motsvarande sätt som för utgiftssidan, även godkänna en preliminär inkomstberäkning, fördelad på grupper av inkomster för det andra och tredje tillkommande budgetåret, som en riktlinje för regeringens budgetarbete. Eftersom de medelfristiga beräkningarna har en direkt koppling till det årliga budgetförslaget bör de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för de två tillkommande åren beslutas i rambeslutsprocessens första steg. Detta skulle också trygga en överensstämmelse med de medelfristiga budgetpolitiska målen. Regeringen anser att en tilläggsbestämmelse med detta innehåll bör införas i RO. I enlighet med etablerad praxis bör även godkännandet av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter ingå i beslutet i rambeslutsprocessens första steg. Därmed görs en beräkning av samtliga utgifter som enligt praxis omfattas av utgiftstaket. Denna ordning bedöms dock inte behöva komma till uttryck i RO. 5.2.2Beslut om bemyndiganden och andra ekonomiska åtaganden Regeringens förslag: Riksdagsordningens bestämmelser om rambeslutsprocessens andra steg ändras så att det framgår att ett beslut i detta steg också ska innefatta förslag om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har besvarat remissen i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Bakgrund: Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. För upptagande av lån finns särskilda bestämmelser i 5 kap. budgetlagen. Andra ekonomiska åtaganden än upptagande av lån avser beställningsbemyndiganden, utlåning som finansieras med lån i , kreditgarantier och andra liknande åtaganden. Bestämmelser om åtaganden av detta slag finns i 6 och 7 kap. I budgetpropositionen begär regeringen bemyndiganden om ekonomiska åtaganden som påverkar statens utgifter, inkomster eller andra betalningar, främst i form av beställningsbemyndiganden, låne- ramar och garantibemyndiganden. Ett beställningsbemyndigande är ett ekonomiskt åtagande som innebär att anslag måste anvisas. Det kan handla om att under budgetåret göra beställningar av varor eller tjänster eller besluta om bidrag, ersättningar eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. bemyndiganden varierar mellan utskott. behandlar beställningsbemyndiganden tillsammans med anslagen i det andra beslutssteget, medan andra behandlar dem som egna besluts- Vanligast är dock att bemyndigandena hanteras tillsammans med förslaget till anslagsbeslut. Ofta finns det en nära koppling mellan den verksamhet som ska bedrivas och de framtida ekonomiska åtaganden som denna föranleder. Av betydelse i samman- hanget är också att ett beställningsbemyndigande inkluderar tidigare gjorda ekonomiska åtaganden och att det inte får omfatta ekonomiska åtaganden som går utöver anslagets ändamål. Ändrade volymer av studielån, utlåning till bolag och till andra stater samt lån till infrastrukturinvesteringar påverkar netto- Det finns inte någon enhetlig praxis för hur utskott hanterar förslag som påverkar nettoutlåningen i sina budgetbetänkanden. Ett garantibemyndigande är normalt formulerat som att regeringen får ställa ut garantier för det ändamål och med högst det belopp som riks- Statens garantiåtaganden omfattar huvudsakligen in-