prop · H103185 · 2014-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:185 förmåga till uthålliga insatser Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Regeringen ser löpande över styrningen av myndigheterna. Regeringen konstaterar att Försvarsberedningen kommer att överlämna en försvarspolitisk rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Rapporten kommer att utgöra en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen planerar att lämna till . Regeringen avser att överväga vissa av rekommendationer inom ramen för detta arbete. Regeringen konstaterar att ett antal åtgärder har vidtagits av Försvarsmakten som motsvarar rekommendationer. Regeringen kan även konstatera att granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser omfattar en begränsad del av Försvarsmaktens verksamhet. Regeringen bedömer att de antaganden och utgångspunkter som ligger till grund för granskning är alltför begränsade, vilket gör det svårt att bedöma och ta ställning till de långtgående slutsatser som görs i rapporten. Regeringen informerar löpande om hur den militära insatsorganisationen utvecklas, bl.a. genom budgetpropositionen. Utöver denna löpande redovisning kan begära ytterligare information. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Granskningens omfattning och inriktning .......................... Granskningens huvudsakliga iakttagelser .......................... Rekommendationer som avser Försvarsmakten ................. Iakttagelser och rekommendationer som avser Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (RiR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning har granskat Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. granskning har redovisats i rapporten till uthålliga insatser, se bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . En remiss skickades till Försvarsmakten med önskemål om en redogörelse för vilka åtgärder Försvarsmakten avsåg att vidta med anledning av rekommendationer. Försvarsmaktens redogörelse inkom . har granskat om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i den mängd och inriktning som regeringen och har beslutat. har också granskat om regeringen har gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet som är uthållig och om erfarenheter har tagits tillvara och återredovisats. Av den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) framgår, menar , att Försvarsmakten bl.a. ska ha förmåga att påbörja en insats efter beslut, kunna genomföra kortvariga insatser samt uthålligt delta i långvariga insatser och över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. konstaterar även att Försvarsmakten kontinuerligt ska kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek, samt kunna genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer. övergripande slutsats är att Försvarsmakten varken eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och har beslutat. bedömer att förmågan är bristfällig att leva upp till kraven även då insatsorganisation 2014 ska vara fullt införd. Enligt visar granskningen att det inte finns tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter Försvarsmakten har när det gäller insatser, beredskap och utveckling. bedömer vidare att antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband är gränssättande på ett sätt som gör att målen inte heller kan uppnås. bedömer dessutom att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän inte räcker till för att både kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands. Vidare saknas, enligt , ett betydande antal nyckelkompetenser i insatsorganisationen som därmed måste rekryteras i särskild ordning. Enligt visar granskningen även att Försvarsmaktens materiel inte räcker till för att fullt ut genomföra både nationella och internationella uppgifter i den omfattning som regeringen och beslutat. Ytterligare en försvårande omständighet är enligt att Försvarsmakten redovisar att en långsiktig obalans råder inom både förbands- och materielanslaget. Detta kan, enligt , medföra att nyrekryteringar av personal och planerade anskaffningar av materiel inte fullföljs. anser att det även saknas en operativ planering som avser samtliga de krav som regeringen och ställer på insatsverksamheten samt att Försvarsmakten i årsredovisningen inte gjort bedömningar av myndighetens förmåga utifrån samtliga de krav som finns i regleringsbrev och instruktion. Därtill bedömer att regeringens styrning delvis är otydlig och otillräcklig samt att redovisningen till i vissa delar är ofullständig. ger följande rekommendationer som avser Försvarsmakten. Försvarsmakten bör utveckla sina metoder att värdera förmågan att genomföra insatser utifrån samtliga mål och krav för insatsverksamheten som regeringen och beslutat om. Försvarsmakten bör på eget initiativ i operativa studier och spel pröva förutsättningarna och vad som är gränssättande för att genomföra en insatsverksamhet i den omfattning och med den inriktning som regeringen och beslutat om, särskilt när det gäller förbandsenheter, personalkategorier och viktig materiel samt informera regeringen om resultatet. Försvarsmakten bör säkerställa att myndigheten i arbetet med att ta fram förbandsmålsättningar omhändertar behoven av kompetens och viktigare materiel för internationella insatser. I detta bör ingå att ställa samman och analysera erfarenheterna av användning och slitage på insatsmateriel i genomförda insatser. Försvarsmakten bör ta fram en samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till, vilka särskilda kategorier som behöver tillkomma i insatser, när de ska rekryteras och på vilka sätt. Försvarsmakten bör utveckla hanteringen och kvalitetssäkringen av grunddata om personal och materiel. Här bör ingå att se till att samma kategorisering av kompetens används i Försvarsmaktens personaladministrativa it-system (Prio) och i insatsorganisationens register (IOR) och att säkerställa att uppgifter om behov och tillgångar på materiel inom olika förband finns lätt tillgängliga. När det gäller regeringen rekommenderar följande. Regeringen bör se till att en operativ studie görs över vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten, särskilt när det gäller insatsorganisationens utformning, bemanning och I detta bör ingå att klargöra vilken långsiktig och övergripande prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, beredskap samt utveckling av insatsorganisationen. Regeringen bör förtydliga viktiga begrepp i styrningen såsom Skr. 2013/14:185 insatser, uthålligt och över tiden och klargöra vilka tids- och antalskrav som ska gälla för Försvarsmaktens insatsverksamhet. I detta bör ingå att tydliggöra om personer som deltar i nationella insatser, i en EU-stridgrupp och i räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer ska räknas in i kravet på cirka 2 000 personer i insatser. Regeringen bör ställa tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering av samtliga mål och krav för insatsverksamheten och redovisa till . 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1Granskningens omfattning och inriktning har i sin rapport valt en metodik som innebär fokus på Försvarsmaktens förmåga att över tiden kunna hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt, samt myndighetens förmåga att kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek. Detta mot bakgrund av de beslut som fattats av och regeringen. Regeringen konstaterar att inte har fattat beslut om ett kvantitativt mål vare sig för antalet personer ur insatsorganisationen som ska kunna delta i insatser eller för antalet samtidiga insatser. Målet om att över tiden kunna hålla ca 2000 personer ur insatsorganisationen insatta är en bedömning som regeringen gjort i den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). I Försvarsmaktens regleringsbrev uttrycks att Försvarsmakten ska ha förmågan. Regeringen konstaterar vidare att målet problematiseras i inriktningspropositionen (s. 42 f.). Regeringen framhåller i propositionen att det antal insatta personer som förmågan ska omfatta kan tillåtas att bli lägre om mindre personalintensiva förband, främst inom marin- och flygstridskrafterna, efterfrågas och används. Det bör enligt regeringens uppfattning vara den samlade effekten av våra bidrag som bör vara utgångspunkten för Försvarsmaktens utformning av sin förmåga, inte ett kvantitativt mål för förmågans omfattning. I detta avseende konstaterar regeringen att Försvarsmakten i sina årsredovisningar uppgett att myndigheten löser tilldelade uppgifter, när det gäller både internationella och nationella insatser. Regeringen konstaterar därtill att antalet personer ur insatsorganisationen som är insatta i internationella insatser är beroende av omvärldsutvecklingen, efterfrågan inom ramen för internationella insatser samt medgivande. I inriktningspropositionen (s. 2) 2013/14:185 framhålls även att den föreslagna utvecklingen av försvaret bara kan ske i den takt som ekonomin medger. Regeringen konstaterar vidare att de mål och krav som granskar endast utgör en del av de förmågekrav som ställs på Försvarsmakten. Regeringen vill betona att de sammantagna målen och kraven som ställs på Försvarsmakten även måste beaktas. Regeringen bedömer att ovanstående perspektiv saknas i . övergripande slutsats är att Försvarsmakten varken eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och beslutat. Regeringen konstaterar att det i den försvarspolitiska inriktningspropositionen inte heller uttrycks en sådan förväntan. I propositionen framhålls att förmågan att hålla 2000 personer kontinuerligt insatta uppnås först . slutsats i detta avseende är således en bekräftelse av regeringens tidigare redovisade bedömningar. bedömer vidare att förmågan är bristfällig att leva upp till kraven även då insatsorganisation 2014 ska vara fullt införd. Regeringen bedömer i detta avseende att de antaganden och utgångspunkter som ligger till grund för granskning är alltför begränsade, vilket gör det svårt att bedöma och ta ställning till de långtgående slutsatser som görs i rapporten. En värdering av insatsorganisationens förmåga till uthålliga insatser behöver beakta en rad aspekter och är i stor utsträckning beroende av vilka avgränsningar som görs för granskningen. De antaganden och utgångspunkter som utgör grund för beräkningar och bedömningar är därmed centrala. slutsatser om Försvarsmaktens framtida förmåga har bl.a. utgått från tidigare genomförda insatser, varav flera genomfördes innan nuvarande insatsorganisation infördes och principen om att använda ordinarie förband hunnit börja tillämpas. genomfördes internationella insatser av särskilda förband som utformades, rekryterades och materielförsörjdes för en specifik insats. Det är därmed naturligt att förbandens organisation samt personal- och materielbehov kan avvika från den personal och materiel som finns i insatsorganisationen. Av inriktningspropositionen (s. 52) framgår att insatsorganisation ska användas för insatser såväl i som i närområdet och utanför närområdet. utgår i sin granskning vidare från att insatser ska genomföras i första hand med manöverbataljoner och att dessa, liksom antalet stöd- och funktionsförband, därmed är gränssättande för att uppnå målen. Regeringen bedömer att inte i tillräcklig omfattning beaktat att insatser även kan genomföras av t.ex. artilleri-, luftvärns-, ingenjörs- eller trängförband, vilket visats i t.ex. Kosovo och . Insatser kan även genomföras med fartygsförband och förband ur flygvapnet, vilket visats i , , och . utgår dessutom i sina beräkningar från att de Skr. 2013/14:185 markoperativa förbanden består av tjänstgörande personal och kontinuerligt tjänstgörande personal, vilket leder till att förbanden behöver för återhämtning och därmed inte kan genomföra insatser med samma frekvens som förband med kontinuerligt tjänstgörande personal. Regeringen anser att detta antagande är missvisande, eftersom insatsorganisationen är indelad i stående och kontrakterade förband. De stående förbanden medger en högre insatsfrekvens än vad beräkningar ger uttryck för. Vidare utgår från att det enbart är kontinuerligt tjänstgörande personal som kan fullgöra nationella beredskapsuppgifter. Regeringen konstaterar att någon sådan inriktning inte har beslutats av eller regeringen. Enligt inriktningspropositionen (s. 75 f.) ska även tjänstgörande personal kunna fullgöra såväl nationella uppgifter som insatser utomlands. bedömer även att ytterligare en försvårande omständighet är att det enligt Försvarsmakten råder en långsiktig obalans inom både förbands- och materielanslaget. Regeringen konstaterar dock att beslutat om en ökning av förbandsanslaget (anslag 6.1.1 Förbandsverksamhet och beredskap) med , i enlighet med förslagen i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr.6, bet. 2013/14:FöU1, rskr. 2013/14:106). I budgetpropositionen föreslog regeringen även att förbandsanslaget ökas med 2015, 2016 och . För att kunna genomföra anskaffningen av nästa generations JAS 39 föreslog regeringen vidare i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr.6, bet. 2012/13:FöU1, rskr. 2012/13:93) en förstärkning av försvarsmaterielanslaget (anslag 6.1.3 Anskaffning av materiel och anläggningar) med . Mot bakgrund av ovanstående begränsningar i de antaganden och utgångspunkter som ligger till grund för granskning, anser regeringen att det är svårt att bedöma och ta ställning till rapportens långtgående slutsatser. Regeringen kan även konstatera att Försvarsmakten fortsätter att utveckla myndighetens verksamhet och insatsorganisationen för att kunna uppnå de mål och krav som beslutats. 3.3Rekommendationer som avser Försvarsmakten Utvecklade metoder för att värdera förmågan att genomföra insatser har i sin rapport rekommenderat Försvarsmakten att utveckla sina metoder för att värdera förmågan att genomföra insatser utifrån samtliga mål och krav för insatsverksamheten som regeringen och Försvarsmakten genomförde en värdering av insatsorganisationen utifrån en förnyad och utvecklad spårbarhetsmodell. förmåga värderas mot bakgrund av operativa och taktiska uppgifter, vilka utgår från de krav som regeringen och Värderingen inkluderar Försvarsmaktens förmåga att genomföra internationella insatser. Myndigheten planerar vidare att utveckla och förfina metodiken för värdering av insatsorganisationen. Försvarsmakten bedömer att denna metod för utvärdering ger det resultat som efterfrågar genom sin rekommendation. Regeringen instämmer i bedömning att Försvarsmakten bör utveckla sina metoder att värdera förmågan att genomföra insatser, utifrån befintlig insatsorganisation. Regeringens bedömning är att rekommendation är omhändertagen med de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit och planerar att vidta. Genomförandet av operativa studier och spel har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten på eget initiativ, i operativa studier och spel, bör pröva förutsättningarna och vad som är gränssättande för att genomföra en insatsverksamhet i den omfattning och med den inriktning som beslutats, särskilt när det gäller förbandsenheter, personalkategorier och viktig materiel, samt informera regeringen om resultatet. Enligt Försvarsmakten kräver studier och spel omfattande resurser, varför myndigheten tvingats göra prioriteringar avseende innehållet i denna verksamhet. Ur resurs- och kostnadshänseende bör eventuella spel och studier, enligt Försvarsmakten, fokusera på potentiella insatser snarare än samtliga mål och krav som anges för insatsverksamheten. Försvarsmakten är därmed tveksam till om operativa studier och spel är lämpliga metoder för att uppnå det resultat som efterfrågar. Försvarsmakten har i stället, bl.a. i samband med processen för att ta fram budgetunderlag, gjort en bedömning av tillgängligheten på förband för internationella insatser över tiden. Försvarsmakten avser att se över och utveckla metoderna för denna process. Regeringens bedömer att förutsättningarna och gränserna för att genomföra beslutad insatsverksamhet inte nödvändigtvis behöver prövas genom studier och spel, utan att de kan bedömas på andra sätt. Regeringen konstaterar i det sammanhanget att Försvarsmakten har genomfört bedömningar av tillgängligheten på förband för internationella insatser över tiden. Regeringen fortsätter att följa myndighetens arbete inom detta område. Förbandsmålsättningar som omhändertar behoven av kompetens och materiel för internationella insatser har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten bör säkerställa att myndigheten i arbetet med att ta fram förbandsmålsättningar omhändertar behoven av kompetens och viktigare materiel för internationella insatser. I detta bör ingå att ställa samman och analysera erfarenheterna av användning och slitage på insatsmateriel i genomförda insatser. Enligt Försvarsmakten koncentrerar sig myndigheten på att säkerställa att insatsorganisationen har relevant materiel för de uppgifter som bedömts vara dimensionerande, nationellt och internationellt, i takt med förbandens tillväxt. Detta förutsätter prioriteringar av Försvarsmakten. Försvarsmakten anser att det inte finns anledning att ta fram utvecklade och mer precist definierade förbandsmålsättningar för alla typer av internationella insatser för respektive förband, eftersom det redan ingår i insatsorganisationens generella målsättningar att förbanden ska kunna genomföra insatser såväl nationellt som internationellt. I enlighet med rekommendation avser Försvarsmakten dock att genomföra fortsatta analyser av användning och slitage av den materiel som använts i insatser. Regeringen konstaterar att den försvarspolitiska inriktningen innebär att det inte längre finns någon uppdelning mellan en nationell insatsorganisation för försvaret av och en särskild utlandsstyrka för internationella insatser, eller någon uppdelning mellan nationell och internationell förmåga. förband och materiel ska således vara användbara för insatser som främjar svenska intressen i , i närområdet och utanför närområdet. Regeringen konstaterar att Försvarsberedningen kommer att överlämna en försvarspolitisk rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Rapporten kommer att utgöra en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen avser att lämna till . Regeringen anser att det vore olämpligt att föregripa detta arbete genom att ta fram nya förbandsmålsättningar. Framtagande av en samlad personalstrategi för insatser rekommenderar att Försvarsmakten bör ta fram en samlad strategi för hur tillförseln av personal till insatser i rätt antal och med rätt kompetens ska gå till, vilka särskilda kategorier som behöver tillkomma i insatser, när de ska rekryteras och på vilka sätt. Försvarsmakten genomför ett omfattande arbete för att utveckla en samlad och hållbar strategi för personalförsörjningen av insatsorganisationen. Detta arbete inkluderar en översyn av den numerär och de kompetenser som krävs för att beslutad organisation ska generera den operativa effekt som efterfrågas. Regeringen följer kontinuerligt upp personalförsörjningen av insatsorganisationen. Regeringen avser att fortsätta att följa Försvarsmaktens arbete i framtagandet av en samlad personalförsörjningsstrategi. Regeringen bedömer att rekommendation är omhändertagen med de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit och planerar att vidta. Utvecklad hantering och kvalitetssäkring av grunddata om personal och materiel rekommenderar att Försvarsmakten bör utveckla hanteringen och kvalitetssäkringen av grunddata om personal och materiel. I detta bör, enligt , ingå att se till att samma kategorisering av kompetens används i Försvarsmaktens personaladministrativa it-system (Prio) och i insatsorganisationens register (IOR) och att säkerställa att uppgifter om behov och tillgångar på materiel inom olika förband finns lätt tillgängliga. 2013/14:185 Försvarsmakten bedriver ett omfattande arbete med att utveckla myndighetens personaladministrativa it-system, Prio. Införandet av den uppdaterade systemversionen Prio 5/6 utgör ett viktigt steg för att få kvalitetssäkrade grunddata och en kategorisering av kompetenser. Försvarsmakten har även inlett ett arbete syftande till att utveckla kompabiliteten och koordineringen mellan Prio och insatsorganisationens register. Regeringen bedömer att de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit omhändertar rekommendation. 3.4Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen Operativ studie avseende insatsverksamheten samt övergripande prioriteringar rekommenderar i sin rapport att regeringen bör se till att en operativ studie görs av vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten, särskilt när det gäller insatsorganisationens utformning, bemanning och materielförsörjning. I detta bör, enligt , ingå att klargöra vilken långsiktig och övergripande prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, beredskap samt utveckling av insatsorganisationen. Regeringen konstaterar att det i inriktningspropositionen tydliggörs att den föreslagna utvecklingen bara kan ske i den takt ekonomin medger och att den inriktning som regeringen anger kan komma att justeras när det gäller såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet. Regeringen konstaterar vidare att Försvarsberedningen kommer att överlämna en försvarspolitisk rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Rapporten kommer att utgöra en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen planerar att lämna till . Regeringen avser att överväga rekommendation inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. När det gäller rekommendation om att klargöra vilken prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, konstaterar regeringen att prioriteringar av det slag som rekommenderar genomförs löpande, i synnerhet inför beslut om internationella insatser. Regeringen konstaterar vidare att det i inriktningspropositionen har tydliggjorts att Försvarsmakten ska ha en förmåga att genomföra såväl insatser som beredskap och utveckling av insatsorganisationen. Förmågan till insatser omfattar både nationella och internationella insatser. rekommenderar att regeringen bör förtydliga viktiga begrepp i styrningen såsom insatser, uthålligt och över tiden och klargöra vilka tids- och antalskrav som ska gälla för Försvarsmaktens I detta bör, enligt , ingå att tydliggöra Skr. 2013/14:185 om personer som deltar i nationella insatser, i en EU-stridsgrupp och i räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer ska räknas in i kravet på cirka 2 000 personer i insatser. Regeringen konstaterar att Försvarsberedningen kommer att överlämna en försvarspolitisk rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Rapporten kommer att utgöra en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen planerar att lämna till . Regeringen avser att överväga rekommendation inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition.