prop · H103148 · 2014-03-18 00:00:00 — Enskilda huvudmän har möjlighet att driva förskolor och fritidshem med särskild pedagogisk inriktning. Det är motiverat att göra motsvarande undantag från kraven på legitimation och behörighet när det gäller undervisningen i fristående förskolor och fritidshem som när det gäller fristående skolor med sådan inriktning. Det är också rimligt att regleringen av vilka lärare och förskollärare som ska få bedriva, ansvara och anställas för undervisningen i fristående skolor, fritidshem och förskolor med särskild pedagogisk inriktning blir enhetlig. förutsätter att de lärare och förskollärare som omfattas av förslagen i promemorian har utbildning för ändamålet, medan FSWF anser att det bör införas särskilda behörighetsregler för undervisning i fritidshem och förskolor med särskild pedagogisk inriktning. Vad gäller de verksamheter med sådan inriktning som omfattas av dagens undantag från legitimations- och behörighetskraven har det inte ställts upp några särskilda behörighetsregler. Några sådana regler bör inte införas nu heller. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att lärare och förskollärare som saknar legitimation och behörighet trots det ska få bedriva undervisning i fritidshem respektive förskolor under förutsättning att verksamheten har särskild pedagogisk inriktning och drivs av en enskild. Regler om detta bör föras in i 2 kap. 17 § skollagen. Lärarna och förskollärarna bör ha ansvar för undervisningen och få anställas som lärare respektive förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning. Regeringen bör få meddela föreskrifter om vilka särskilda pedagogiska inriktningar som avses. Det bemyndigande som redan finns i 2 kap. 17 § är tillräckligt för att regeringen ska kunna göra detta. Som nämnts i föregående avsnitt har regeringen redan använt bemyndigandet för att föreskriva att med särskild pedagogisk inriktning avses waldorf- Prop. 2013/14:148 pedagogisk inriktning. Regeringen avser inte att meddela några nya föreskrifter med anledning av förslagen i denna proposition. En följdändring ska göras i lagen om införande av skollagen Enligt en övergångsbestämmelse i lagen (2010:801) om införande av skollagen (införandelagen) ska skollagens bestämmelser om vilka som får undervisa i skolväsendet inte tillämpas i fråga om lärare eller förskollärare som saknar legitimation och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före . I stället ska vissa äldre föreskrifter om krav på personalens utbildning tillämpas för anställningen. Lärare som avses i 2 kap. 17 § skollagen och som före har ingått avtal om anställning för att bedriva sådan undervisning som avses i paragrafen har dock undantagits från övergångsbestämmelsen (33 § tredje stycket). Som en konsekvens av att inte bara lärare, utan även förskollärare nu föreslås få bedriva viss undervisning med stöd av 2 kap. 17 § föreslås att undantaget från övergångsbestämmelsen i 33 § första stycket införandelagen utvidgas, så att det även omfattar sådana förskollärare som avses i 2 kap. 17 § skollagen och som före har ingått avtal om anställning för att bedriva sådan undervisning som avses i samma paragraf. 6Skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning Barns och elevers rätt att utifrån sina egna förutsättningar utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål har stärkts genom skollagen (2010:800). I en av lagens portalparagrafer anges att i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § andra stycket). I det kapitel i lagen som handlar om barns och elevers utveckling mot målen finns också en paragraf som innehåller bestämmelser på detta område. Där anges att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling (3 kap. 3 §). I skollagen finns även bestämmelser om särskilt stöd. Där anges att en anmälan ska göras till rektorn, om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. 2013/14:148 Om utredningen visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd (3 kap. 8 §). I propositionen Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram (prop. 2013/14:160) föreslås en ny bestämmelse i skollagen som innebär att en elev skyndsamt ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, om det framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Vidare föreslås att en anmälan till rektorn ska göras om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå dessa krav, trots att stöd getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. 6.2Skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning ska göras tydligt i skollagen Regeringens förslag: Det ska förtydligas i skollagen att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , , , , , , , , och kommuner, , , Föräldraalliansen , Handikappförbunden, Rädda barnens och . välkomnar en reglering som förtydligar rätten för barn med funktionsnedsättning att få den ledning och stimulans de behöver för att utvecklas så långt som möjligt. Verket anser dock att den i promemorian föreslagna bestämmelsen behöver omarbetas för att undvika en sammanblandning med bestämmelserna om rätten till särskilt stöd. anser att det är viktigt att lyfta fram de behov hos elever som följer av att de har en funktionsnedsättning och att formulera skolans uppgift som att motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen. Även Skolinspektionen anser dock att den föreslagna bestämmelsen behöver utformas på ett annat sätt. barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning och är positiva till förslaget i promemorian, men anser att utvecklingsstörning respektive språkstörning borde ha funnits med bland de exempel på funktionsnedsättningar som anges där. Handikappförbunden har liknande synpunkter. () ser positivt på förslag som syftar till att stärka förutsättningarna för alla barn och elever att nå utbildningens mål oavsett funktionsförmåga, men ställer sig tveksam till formuleringen motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen och därmed även innebörden av förslaget. Enligt DO fokuserar formuleringen på individen och inte på huvudmannens skyldighet att tillhandahålla en utbildning som är tillgänglig för alla oavsett funktionsförmåga. Det är inte konsekvenser av funktionsnedsättningar som ska motverkas, utan konsekvenserna av de hinder, fysiska som psykiska, som finns i skolan. , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL) och avstyrker förslaget. anser att förslaget innebär en uppenbar risk att fler elever än nödvändigt diagnostiseras och kanske klassificeras som funktionsnedsatta. Liknande synpunkter framförs av , som avstår från att ta ställning till förslaget och anser att ett förtydligande på området bör utredas ytterligare. SKL anser att det finns ett stort värde i att ha en sammanhållen reglering kring barns och elevers rätt att utvecklas så långt som möjligt och deras rätt till stöd, oavsett vad stödbehovet beror på. Förbundet påpekar också att det i promemorian varken hänvisas till forskning eller något annat som säger att skollagens nuvarande lydelse kommit att tolkas som att stödinsatser för elever med funktionsnedsättning kan begränsas till att eleverna ska nå nivån godkänt. framhåller att det finns fler grupper än elever med funktionsnedsättning som har sämre förutsättningar än andra att nå utbildningens mål och att stöd och hjälp ska ges till elever i syfte att så långt som möjligt motverka de negativa konsekvenser som faktorer i elevens förutsättningar kan ge oavsett vilken faktor som är aktuell. Liknande synpunkter framförs av kommun, som också invänder att begreppet funktionsnedsättning är rörligt och att det inte är allmänt vedertaget var gränserna går för vad som är en funktionsnedsättning och vad som är andra svårigheter. Även förespråkar en sammanhållen reglering oavsett vad stödbehovet beror på. Enligt förbundet kan ett sådant förtydligande som föreslås kring en grupp elever medföra en risk för att andra elevers berättigade behov av stöd inte tillgodoses. kommun framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att det ska förtydligas i skollagen att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att nå kunskapskraven ska ges stöd i syfte att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen. Som nämnts i föregående avsnitt anges i en av skollagens portalparagrafer att elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och att en strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § andra stycket). I förarbetena till skollagen anges att de allmänt hållna formuleringarna i första hand utgör en grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser (prop. 2009/10:165 s. 634). I kapitlet om barns och elevers utveckling mot målen anges att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 §). I förarbetena till bestämmelsen understryks att regleringen självfallet inte innebär att huvudmannen kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån (prop. 2009/10:165 s. 662). Bestämmelsen gäller alla elever, oavsett om de har en funktionsnedsättning eller inte. När det gäller elever som har en funktionsnedsättning får det anses följa av bestämmelsen att eleverna ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen om de till följd av denna har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som gäller för den skolform där eleven är mottagen. SKL, m.fl. förespråkar en sammanhållen reglering när det gäller barns och elevers rätt till stöd. Regeringen vill dock framhålla att elever med funktionsnedsättning ofta har ett sämre utgångsläge än andra elever. En funktionsnedsättning medför i många fall att det finns ett kontinuerligt behov av stöd i form av anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det kan t.ex. handla om utrustning i form av tidsstöd eller anpassade programvaror, hjälp att planera och strukturera studierna, extra tydliga instruktioner eller stöd för att komma igång med arbetet. För eleverna har det allvarliga konsekvenser om detta stöd uteblir. Detta talar för att det finns anledning att göra ett förtydligande i skollagen av att skolans kompensatoriska uppdrag innefattar en skyldighet att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av sådana funktionsnedsättningar som har till följd att eleven har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven. Ett sådant förtydligande innebär att det klart framgår att det inte finns utrymme för att begränsa stödet till vad som är tillräckligt för att eleven ska nå lägsta godtagbara kunskapsnivå. SKL påpekar att det saknas belägg i promemorian för att stöd i praktiken har begränsats på ett sådant sätt. Regeringen anser dock att det ändå finns skäl att göra det aktuella förtydligandet. Ett sådant förtydligande innebär nämligen att det klart framgår att en huvudman inte kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån (jfr prop. 2009/10:165 s. 662). Om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås gäller därutöver bestämmelserna om särskilt stöd eller, om propositionen Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram leder till lagstiftning, den nya bestämmelsen om att eleven skyndsamt ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. DO är tveksam till formuleringen motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen och därmed också till innebörden av förslaget. Enligt DO fokuserar formuleringen på individen och inte på huvudmannens skyldighet att tillhandahålla en utbildning som är tillgänglig för alla oavsett funktionsförmåga. Regeringen anser dock att det framgår av formuleringen att det är huvudmannens uppgift att söka undanröja de hinder som finns för att eleven ska kunna tillgodogöra sig utbildningen, t.ex. genom att tillhandahålla viss teknisk utrustning eller att ge eleven instruktioner som är tillräckligt tydliga. Som ett av flera argument mot ett förtydligande som avser elever med funktionsnedsättning anför kommun att begreppet funktionsnedsättning är rörligt och att det inte är allmänt vedertaget var gränserna går för vad som är en funktionsnedsättning respektive andra svårigheter. Regeringen vill dock påminna om att begreppet funktionsnedsättning Prop. 2013/14:148 används i skollagen (se t.ex. 7 kap. 6 §). framgår att med funktionsnedsättning avses en nedsättning av fysisk, intellektuell funktionsförmåga (se prop. s. 334). överensstämmer med definitionen i termbank och innebär att bl.a. elever med syn- och hörselnedsättningar, rörelsehinder, nedsättningar inom ramen för autismspektrat, Attention Deficit/Hyperactivity Disorder (ADHD) och dyslexi omfattas. Regeringen anser därför inte att det finns anledning att avstå från att göra ett förtydligande på grund av problem att definiera vad som är en funktionsnedsättning. och kommun varnar för att förslaget i promemorian kan få negativa konsekvenser för elever utan funktionsnedsättning. Vad gäller denna fråga vill regeringen dock understryka att ett förtydligande av vad det kompensatoriska uppdraget innebär i förhållande till en viss elevgrupp inte kan tolkas som en begränsning av den rätt till ledning, stimulans och stöd som övriga elever har enligt skollagens bestämmelser. Även fortsättningsvis ska varje elevs förutsättningar och behov stå i centrum för bedömningen av elevens rätt till stöd, oberoende av om eleven har en diagnos eller inte. Det finns därmed inte heller anledning att, som och kommuner, befara att ett förtydligande skulle leda till att fler elever än nödvändigt diagnostiseras. Regeringen föreslår därför att det förs in ett förtydligande i skollagen som innebär att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Förtydligandet bör, i enlighet med vad och Skolinspektionen föreslagit, placeras i direkt anslutning till den generella bestämmelse enligt vilken alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. 7Modersmålsundervisning för elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna 7.1 Historik och nuvarande reglering erkände samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar som nationella minoriteter och gruppernas språk erkändes som nationella minoritetsspråk. I samband med detta infördes även minoritetspolitik som ett nytt politikområde. Målet för den svenska minoritetspolitiken är att ge skydd för de nationella minoriteterna och att stärka deras möjligheter till inflytande, samt att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. har även anslutit sig till 2013/14:148 flera internationella konventioner på området, däribland den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk, ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska (7 § språklagen [2009:600]). har flera ändringar genomförts i reglerna om modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken för att stärka rättigheterna för de nationella minoriteterna och anpassa regelverket efter deras situation och behov. Kravet på att minst fem elever ska begära modersmålsundervisning för att huvudmannen ska vara skyldig att anordna sådan gäller inte längre för de nationella minoritetsspråken. Även kravet på att ett språk ska vara ett dagligt umgängesspråk i hemmet har tagits bort när det gäller dessa språk. Vidare är skyldigheten att erbjuda eleven modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken inte begränsad till ett visst antal läsår. Detta innebär att de krav som kvarstår för att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda en elev i någon av de obligatoriska skolformerna modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk är att en vårdnadshavare har språket som modersmål och att eleven har grundläggande kunskaper i språket (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen [2010:800]). För rätt till modersmålsundervisning i ett minoritetsspråk i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan krävs att en vårdnadshavare har språket som modersmål och att eleven har goda kunskaper i språket (15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen). I skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) finns vidare bestämmelser enligt vilka en huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om det finns en lämplig lärare (5 kap. 10 § respektive 4 kap. 15 §). Rätten till modersmålsundervisning för elever som hör till de nationella minoriteterna ska Regeringens förslag: Kravet på att en vårdnadshavare har språket som modersmål och att eleven har grundläggande kunskaper i språket ska inte längre gälla som villkor för rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken. Detta ska gälla för elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna och som går i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan. I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska kravet på att en vårdnadshavare har minoritetsspråket som modersmål inte längre gälla som villkor för rätt till modersmålsundervisning för elever som hör till någon av de nationella minoriteterna. Förslagen i promemorian överensstämmer med Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. påpekar att de föreslagna lagändringarna om vilka grundskoleelever som ska erbjudas modersmålsundervisning innebär att rätten till sådan under- Prop. 2013/14:148 visning i ett nationellt minoritetsspråk inte längre ska vara villkorad. Detta torde innebära att samtliga elever kommer att ha rätt till undervisning i ett nationellt minoritetsspråk. anser att det bör framgå av förarbetena vem som ingår i personkretsen som omfattas av rätten till modersmålsundervisning i något av de nationella minoritetsspråken. Liknande synpunkter framförs av Sameskolstyrelsen, kommun och kommun. anser att regeringen bör överväga att avskaffa kravet på att en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska ha goda kunskaper i språket för att ha rätt till modersmålsundervisning eller ersätta det med ett krav på grundläggande kunskaper. Sameskolstyrelsen, (), , och Sverigefinländarnas delegation förespråkar att kravet på goda kunskaper tas bort. Flera remissinstanser, däribland , Kommuner och Landsting och påtalar bristen på lärare i de nationella minoritetsspråken. DO och anser att bestämmelsen i skolförordningen om att modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk inte behöver anordnas om det saknas lämplig lärare bör tas bort. Huvudmän bör, enligt DO:s och förbundets mening, först och främst vara skyldiga att arbeta för att ordna med en modersmålslärare lokalt för reguljär undervisning, men om detta inte är möjligt bör huvudmännen vara skyldiga att anordna fjärrundervisning i modersmål till dess att en lärare hittats. anser att det behövs en långsiktig plan av läromedelsproduktion som säkrar tillgång till läromedel. och kommun påtalar att kursplaner och kunskapskrav behöver anpassas till att en del elever i de obligatoriska skolformerna kommer att sakna grundläggande kunskaper i språket när de påbörjar modersmålsundervisningen. , Specialpedagogiska skolmyndigheten och anser att även rätten till modersmålsundervisning i svenskt teckenspråk bör stärkas. Skälen för regeringens förslag I promemorian föreslås att kraven på att en vårdnadshavare ska ha det aktuella minoritetsspråket som modersmål och att eleven ska ha grundläggande kunskaper i språket inte längre ska vara en förutsättning för rätt till modersmålsundervisning i de nationella minoritetsspråken. Detta ska gälla för de obligatoriska skolformerna och för elever som hör till någon av de nationella minoriteterna. Såsom påpekas i promemorian har modersmålsundervisning bredare syfte och funktion för elever som tillhör de nationella minoriteterna än för andra elever. För dem som tillhör de nationella minoriteterna syftar modersmålsundervisning inte enbart till att bevara och utveckla ett språk, utan också till att ge möjlighet att revitalisera ett språk som gått förlorat i föräldragenerationen eller ännu tidigare till följd av den svaga ställning som de nationella minoritetsspråken haft . Många barn och unga som hör till någon av dessa grupper har inte grundläggande kunskaper i sitt minoritetsspråk. Det kan bl.a. bero på att vårdnadshavarna inte har kunskaper i språket. Om vårdnadshavarna saknar kunskaper i språket och det inte finns någon annan i barnets närhet som talar språket är det mycket svårt för barnet att tillägna sig grundläggande kunskaper i sitt minoritetsspråk. För dessa barn handlar det alltså i första hand om att få möjlighet att återerövra språket. Att ta bort kravet på att elever som tillhör en nationell minoritet ska ha grundläggande kunskaper i språket och kravet på att en vårdnadshavare ska ha minoritetsspråket som modersmål är därför betydelsefullt för att ge fler elever som hör till de nationella minoriteterna tillgång till modersmålsundervisning i de obligatoriska skolformerna. Ingen remissinstans har motsatt sig den föreslagna förändringen. Däremot framför ett antal remissinstanser synpunkter som rör kursplaner, tillgången på läromedel, tillgången på lärare i de nationella minoritetsspråken, den bestämmelse i skolförordningen enligt vilken huvudmannen endast är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk om det finns en lämplig lärare (5 kap. 10 §) och fjärrundervisning. m.fl. har även tagit upp frågor om modersmålsundervisning i svenskt teckenspråk. Dessa frågor har dock ett svagt samband med de förslag som lämnas i den remitterade promemorian och behandlas därför inte i denna proposition. Som bl.a. påpekar innebär ett borttagande av kravet på att eleven ska ha grundläggande kunskaper i språket att kursplaner behöver anpassas till att en del elever kommer att vara nybörjare. Regeringen planerar att ge i uppdrag att ta fram förslag till kursplaner på nybörjarnivå för de nationella minoritetsspråken inom ramen för ämnet modersmål (se prop. 2013/14:1 utg.omr. 16 s. 67).