prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — menar att depåförsörjningen är marknadsaktörernas ansvar och bedömer att myndigheten inte har något tydligt ansvar i frågan. menar att det finns anledning att tydliggöra ansvar inom detta område. SJ är Jernhusens största depåkund men är inte tillfreds med den förändring av depåkapaciteten som föreslås av Jernhusen. Bolaget har utifrån sitt eget behov tagit initiativ till att särskilt anpassa utformningen av de depå- och avisningslokaler som GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN man hyr av Jernhusen. Dessa depålokaler är slutna för övriga järnvägsoperatörer eftersom SJ bedömer att man har behov av hela kapaciteten. Det innebär att viss depåkapacitet på strategiskt viktiga ställen inte står öppen för befintliga eller nya järnvägsoperatörer. Att bedriva järnvägstrafik kräver kapitalstarka företag för att klara investeringar i fordon och kunna genomföra fordonsunderhåll och tågdrift som kan motverka tågförseningar. Detta visar sig också i orsakskodningen. Av orsakskodning framgår att järnvägsföretagen står för av störningarna i tågtrafiken och står för . Mindre järnvägsoperatörer, särskilt godsoperatörer, orsakar i regel fler fel i förhållande till trafikmängd än SJ och . Systemet för kvalitetsavgifter är det system som ska ge incitament till både infrastrukturförvaltare och järnvägsoperatörer att vidta tillräckligt underhåll av spår och fordon och att organisera och genomföra sin verksamhet så att tågförseningar motverkas. har ansvar för avgiftssystemet och det bygger på att myndigheten ska debitera sig själv och andra aktörer när någon orsakar förseningar. har inte en ändamålsenlig form för att via incitament styra mot ökad punktlighet internt inom organisationen. Kvalitetsavgifterna är också alltför låga för att ge en styrande effekt gentemot järnvägsoperatörer. Orsakskodningen som ligger till grund för avgifterna är inte tillräckligt kvalitetssäkrad för att garantera att rätt aktör blir debiterad. Orsakskodningens brister försvårar därigenom möjligheten att öka nivån på avgifterna. Järnvägssystemet minimerar inte sekundära tågförseningar Med sekundära tågförseningar avses följdförseningar som kan uppkomma efter en primär försening, till exempel efter ett tåghaveri. Ett sätt att minska följdförseningar är att se till att spåren inte utnyttjas maximalt, utan att det finns utrymme och rum att parera störningar utan att dessa sprids. En annan viktig förutsättning är att trafikledningen har förmåga att direkt hantera störningar i trafiken så att följdförseningar minimeras. Banavgifterna ska motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. har valt att gradvis höja nivåerna på banavgifter för att nå upp till lagens krav att täcka kostnaderna för slitage. Inga avgifter tas ut för att täcka de samhällsekonomiska kostnaderna för buller och övriga miljöeffekter. Om transporter inte prissätts utifrån marginalkostnader, utan är underprissatta, blir konsekvensen att trafiken blir större än vad som är samhällsekonomiskt lämpligt. Med en korrekt prissättning skulle troligtvis trängseln på banan vara mindre och förutsättningarna för punktlighet högre. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER metod för att fördela den begränsade bankapaciteten till järnvägsoperatörer och underhållsentreprenörer som vill utföra tågtrafik och banarbeten är i stora drag densamma trots att det är fler operatörer som konkurrerar om utrymmet på spåren och att det därigenom blir ännu svårare att uppnå hög punktlighet. menar att metoden inte ger det mest samhällsekonomiskt effektiva resultatet vid tilldelning av varje enskilt tågläge och varje enskilt banarbete. gör inte någon samhällsekonomisk värdering av hur kapaciteten ska fördelas om inte en regelrätt konfliktsituation uppstår. Det finns inga samhällsekonomiska värden för banarbeten. Tåglägen i konfliktsituationer tilldelas samhällsekonomiska genomsnittsvärden i stället för värden för varje enskilt tåg. hänvisar till att myndigheten endast följer järnvägslagens bestämmelser men menar att det finns en viss flexibilitet för infrastrukturförvaltaren om hur man väljer att utforma villkoren för tilldelning av kapacitet.357 använder inte heller tillräckligt tekniska hjälpmedel vilket försvårar möjligheten att ta fram tågplaner där en ändamålsenlig avvägning har gjorts mellan punktlighet och tillgänglighet. Det innebär sammantaget att inte kan garantera att förutsättningarna för hög punktlighet föreligger i tågplanen. Till följd av utformning av kapacitetstilldelningsmodellen är förutsägbarheten på marknaden låg. Detta inverkar negativt på järnvägsoperatörers investeringsförmåga i bland annat nya fordon och andra nödvändiga investeringar som syftar till att förbättra trafiken och motverka tågförseningar. Frånvaron av övergripande analyser av och strategier för hur den samhällsekonomiska bedömningen av kommersiell trafik kontra samhällsbetald trafik ska hanteras i kapacitetstilldelningsmodellen medför en osäkerhet och förhindrar kommersiella järnvägsoperatörer att genomföra investeringar som långsiktigt kan förbättra punktligheten. beräkningar visar att det finns systematiska skillnader mellan trafikledningscentralernas förmåga att hantera störningar i trafiken. De olika trafikledningscentralerna orsakar olika många fel när hänsyn har tagits till både trafikmängd och trafikens komplexitet. Detta är ett tecken på att det finns systematiska skillnader som beror på personalens skicklighet. organisation och styrning av trafikledningen har inte likriktat verksamheten och inte tillräckligt stöttat de regionala trafikledningarna i deras komplexa arbete med både orsakskodning och trafikledning. Tillsynen och övervakningen stödjer inte punktlighetsarbetet konstaterar att Transportstyrelsen inte genomför en proaktiv tillsyn och marknadsövervakning som har mest betydelse för tågförseningar. Tillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter har inte 357 synpunkter på faktagranskningsutkast, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN prioriterats av Transportstyrelsen. Den bristande marknadsövervakningen har gjort att regeringen har vidtagit få särskilda åtgärder för ökad punktlighet. Vidare kan konstateras att Transportstyrelsen bedömer att järnvägslagen är otydlig vad gäller depåprissättningen i monopolsituationer. Den prövning som har skett av Jernhusens prissättning kan leda till en högre prissättning av depåkapaciteten än förhållandena är . Det finns därför anledning att klargöra hur depåprissättningen ska tolkas i järnvägslagen vid faktiska monopolsituationer. Sammanfattningsvis menar att och Transportstyrelsen inte tillräckligt har åtgärdat, följt upp eller återrapporterat bristerna i de faktorer som har betydelse för tågtrafikens punktlighet. menar att inom ramen för det befintliga järnvägssystemet har dessa aktörer ett större handlingsutrymme för åtgärder än vad som har utnyttjats, till exempel genom att i tågplanen utgå från samhällsekonomiskt effektivitet vid tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten. Regeringen har inte gett de statliga och privata aktörerna tillräckliga förutsättningar som bidrar till punktlighet på järnvägen Det är av vikt att regeringen är förutseende och kontinuerligt verkar för ett ändamålsenligt regelverk, en effektiv tillsyn och väl utformade incitament för marknadens aktörer. Ansvarsfördelningen i järnvägssystemet innebär också att styrningen tidigt måste följas upp i syfte att kunna vidta korrigerande åtgärder. I regeringens anslagstilldelning är det vidare betydelsefullt att det finns en förutsägbarhet som möjliggör god planering av underhållsåtgärder. Granskningen visar att regeringen inte tillräckligt har ställt upp tydliga krav på en löpande återrapportering från och Transportstyrelsen. Regeringen har inte begärt en detaljerad återrapportering om hur kapacitetstilldelningen uppnår samhällsekonomisk effektivitet, hur depåmarknaden fungerar, vad kvalitetsavgiftssystemet visar och hur avgiftssystemet fungerar. Alla dessa faktorer är av avgörande betydelse för punktligheten på järnvägen och berör resenärer och godskunder i vardagen. menar att regeringen har brustit i sin analys av nödvändiga förutsättningar för punktlighet vilket motverkar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Transportstyrelsen har en viktig tillsyns- och övervakningsuppgift att uppfylla men regeringen har inte uppmärksammat myndighetens otillräckliga marknadsövervakning och tillsyn. Vikten av ökad punktlighet och övervakning av de faktorer som påverkar punktligheten har inte förmedlats av regeringen till myndigheten. Detta innebär att inte har fått adekvat information om förutsättningarna för punktlighet. Vad gäller kapacitetstilldelningen uttryckte regeringen innan konkurrensutsättningen att var tvungen att optimera befintlig kapacitet i systemet för att TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER reformen skulle kunna få avsedd effekt. menar att även ur punktlighetssynpunkt är det viktigt att kapaciteten utnyttjas optimalt. Trots regeringens avsikter gav regeringen stor frihet att utforma processerna för kapacitetstilldelning. menar att det finns en outnyttjad potential att få samhällsekonomisk effektivitet i kapacitetstilldelningen av enskilda tåglägen och enskilda banarbeten. Eftersom uttalar att myndigheten följer järnvägslagens bestämmelser finns det ett behov av att regeringen tydliggör om det behövs förändringar i lagen. Kravet från EU att införa verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav har funnits men det var först som regeringen började vidta åtgärder för att uppfylla kravet. arbete med att ta fram ett förslag till modell för verksamhetsstyrning genom kvalitetsavgifter bedrevs under stark tidspress och myndigheten fick inte tillräckliga förutsättningar att genomföra kvalitetsavgiftssystemet på ändamålsenligt sätt. Regeringen har inte heller ställt krav på när kvalitetsavgiftssystemet ska ge avsedd effekt. Förutom att kvalitetsavgiftssystem inte fungerar finns det inte heller krav i järnvägslagen på spårens och fordonens standard/kvalitet annat än ur trafiksäkerhetsperspektiv. Transportstyrelsen utövar därför inte någon tillsyn över hur underhållet som har betydelse för punktligheten genomförs. Vidare utövar Transportstyrelsen, enligt avsikten i lagen, endast tillsyn över rutiner och processer och kontrollen av hur infrastrukturförvaltare och järnvägsoperatörer tillämpar dessa i praktiken sker endast stickprovsmässigt. Järnvägssystemet saknar således både tydliga och effektiva regler kring standard/kvalitet för spår och fordon och tillräckliga incitament i kvalitetsavgiftssystemet för att leda till förebyggande verksamhets- och underhållsåtgärder. Detta påverkar punktligheten negativt. Vidare har flera roller på marknaden att det kan uppstå intressekonflikter. är regeringens främsta myndighet för att genomföra transportpolitiken och är en marknadsaktör som infrastrukturförvaltare. Inom ramen för uppdrag har uppgifter som kan liknas med myndighetsutövning genom att myndigheten debiterar kvalitetsavgifter till både sig själv i rollen som infrastrukturförvaltare och andra marknadsaktörer. För att inte ska behöva hantera motstridiga intressen inom ramen för kvalitetsavgiftssystemet kan en renodling av rollfördelningen övervägas där beslutsbefogenheter om kvalitetsavgifter överlämnas till någon annan myndighet. Regeringen har valt att styra Jernhusen med enbart finansiella mål och det har inneburit att Jernhusen till fullo styr sin verksamhet utifrån affärsmässighet. Jernhusens affärsmässighet har inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs om inte kunden gör långsiktiga åtaganden. Med de kortsiktiga villkor som gäller i kapacitetstilldelningen är det få kunder som kan göra sådana åtaganden. Regeringen har inte heller observerat de inträdeshinder som finns för nya GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN depåaktörer, vilket innebär att depåkapaciteten inte har ökat i takt med trafikökningen. tar transporter av lok och vagnar till underhållsdepåer kapacitet från huvudspåren, som är en trång resurs. Granskningen visar att marknadsmodellen för depåer inte fungerar väl. Regeringen har dock inte tagit ställning till om det behövs ett kompletterande uppdrag för att få fram moderna underhållsdepåer som kan möjliggöra ytterligare kapacitet i huvudspåren och underlättar inträde för nya depåaktörer. Nya produktionsmetoder vid byggande av depåer som kan hantera flera aktiviteter kan gynna omloppstiderna i depåerna och öka depåkapaciteten så att depåerna inte längre blir en trång sektor/flaskhals. Sammanfattningsvis menar att regeringen inte har gett myndigheter och övriga aktörer tillräckliga förutsättningar att bidra till ett väl fungerande järnvägssystem som gynnar punktligheten. Den ansvarsfördelning som infördes i samband med att järnvägen konkurrensutsattes, har inte fullt ut genomförts så att regelverket, incitamentsstrukturen, kapacitetsutnyttjandet och tillsynen gynnar punktligheten på järnvägen. rekommendationer syftar till att förändra styrningen av järnvägsaktörernas verksamhet inom ramen för nuvarande bankapacitet så att förseningarna kan minskas. menar att det finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor. Det går att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhållsentreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning, tågdrift som fordonsunderhåll. Om denna förmåga utnyttjades mer skulle den ge snabbare effekt på punktligheten och inte vara så kostsam som investeringar i infrastruktur. Utred om det behövs förändringar i den nationella järnvägslagstiftningen och tillsynen genom att: utreda om lagstiftningen kan förändras med uttryckliga krav på spårens och fordonens standard/kvalitet som har betydelse för punktlighet. utreda om lagstiftningen behöver och kan förändras för att skapa ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet, i såväl tidtabelläggning som depåprissättning vid faktiska monopolsituationer och i depåförsörjningen. Förbättra incitament för att marknadens aktörer ska vidta förebyggande åtgärder mot tågförseningar genom att se till att kvalitetsavgiftssystemet skyndsamt får den TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. Det finns fyra problem som måste lösas: Orsakskodningen i systemet håller inte kvaliteten och kvalitetssäkring och tillsyn behöver ske. Underlaget till avgiftssystemet är inte heltäckande och metoder bör utvecklas för att inkludera följdförseningar och inställda tåg i systemet. Avgiftsnivån är alltför låg för att ge en styrande effekt och tillsyn behöver ske. Beslut om avgiftsnivåer bör ske av en myndighet som står utanför kvalitetsavgiftssystemet. Öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten genom att: undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnadsprissättning. ställa krav på genomförande och återrapportering av samhällsekonomisk effektivitet i tidtabelläggningen. Detta avser både tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten så att kapaciteten på banan utnyttjas på mest effektiva sätt. se till att det finns en långsiktig strategi för vilken samhällsekonomisk bedömning som ska tillämpas vid kommersiell trafik kontra samhällsbetald trafik i tidtabelläggningen så att undanträngningseffekter undviks, förutsägbarheten ökar och kommersiella järnvägsoperatörer kan vidta nödvändiga investeringar som förbättrar punktligheten. Tydliggör ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer på rätt ställen i förhållande till trafikmönstret och därmed frigöra kapacitet till huvudspåren. I detta sammanhang bör hinder för nya depåaktörer särskilt beaktas. Utse en oberoende officiell statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. Prioritera en långsiktig anslagstilldelning eftersom planeringen av banarbeten är komplex och svår att genomföra med kort varsel. Förstärk analyskompetensen och prioritera forskningsinsatser i verksamheten som har betydelse för punktligheten genom att: förstärka analyskompetensen i statistikproduktionen, orsakskodningen, depåfrågor och i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten. prioritera både kortsiktiga och långsiktiga forskningsinsatser för att se till att kapacitetstilldelningen blir samhällsekonomiskt effektiv. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Styr underhållsentreprenörer kraftfullare i upphandlingen, kontrakten och uppföljningen samt verkställ sanktioner genom att: infoga kvalitetsaspekter i upphandlingen, förstärka incitamentsstrukturen i entreprenadkontrakten, förbättra uppföljningen av entreprenadkontrakten och verkställa sanktioner i de fall kvalitetskraven inte uppfylls. Förstärk och utveckla effektsamband genom att: bygga upp system för att kunna utvärdera vilka effekter vidtagna underhållsåtgärder ger på punktligheten. Genomför ett mer systematiskt banunderhåll så att svaga länkar i hela bansträckor upptäcks och underhålls. Analysera skälen till att andelen orsakade fel i förhållande till trafikmängd och komplexitet skiljer sig kraftigt mellan trafikledningscentralerna. Se till att tillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter främjar tågtrafikens punktlighet. Skyndsamt inleda arbetet med marknadsövervakning och utforma ett program för hur marknadsövervakningen långsiktigt ska utformas för att identifiera eventuella brister på järnvägsmarknaden. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Klimatrelaterade skatter – Vem betalar? Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? Att styra självständiga lärosäten Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från målet Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor Statens försäljningar av apotek Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011 Tandvårdsreformen 2008 – når den alla? Skattekontroll av företag – urval, volymutveckling och uppföljning upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög Staten på spelmarknaden – når man målen? Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på – Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband – mervärde, mångfald och konkurrens? Statens insatser inom ambulansverksamheten Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? Mer att förenkla! Början på något nytt – Etableringsförberedande insatser för asylsökande Regeringens redovisning i budgetpropositionen – tydlig och transparent? Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser Etablering genom företagande – är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen – fungerar det? TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot Bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet till pensionärer – når förmånerna fram? Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser i – effektivt utbyte av medlemskapet? På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Tågförseningar är inget nytt fenomen. Redan innan konkurrensutsättningen av den svenska järnvägen påbörjades var kraftiga tågförseningar ett faktum. Antalet tågresenärer har ökat väsentligt och en försening drabbar många fler resenärer . har granskat om regeringen har gett myndigheter och övriga aktörer på järnvägsmarknaden förutsättningar som bidrar till ett väl fungerande järnvägssystem. Vidare har granskats om ansvariga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat förekommande brister. De många tågförseningarna kan inte enbart förklaras av otillräckliga investeringar i nya banor eller i banunderhåll utan är också symtom på en otillräcklig statlig styrning av järnvägstrafikens aktörer. menar att det finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor. Det går att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhållsentreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning, tågdrift som fordonsunderhåll. menar att regeringen inte har gett myndigheter och övriga aktörer de förutsättningar och incitament som krävs för att förebygga tågförseningar. Den ansvarsfördelning som infördes i samband med att järnvägen konkurrensutsattes, har inte fullt ut genomförts så att regelverket, incitamentsstrukturen, kapacitetsutnyttjandet och tillsynen gynnar punktligheten på järnvägen. och Transportstyrelsen har inte heller i tillräcklig grad åtgärdat, följt upp eller återrapporterat bristerna i de faktorer som har betydelse för tågtrafikens punktlighet. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , Adelsohn , , , , , , Elmsäter- , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:201 om tågförseningar