prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — Med en effektiv prioritering menas generellt att man ger förtur till det eller de tåg som har störst samhällsnytta. klarar inte detta i dag.296 En orsak är att den prognosmodell som använder, Sampers, inte kan prognostisera trafik med olika operatörer, inte heller effekterna av olika prisnivåer och servicenivåer på tågen.297 hänvisar till att man i situationer med konflikter mellan olika önskemål baserar sin prioritering på samma samhällsekonomiska principer som tillämpas i investeringsplaneringen i form av tidsvärden. Tidsvärden som tagits fram för infrastrukturplaneringen representerar resenärernas och godskundernas genomsnittliga värderingar. Den princip som bör styra är i stället att man utgår från specifika värderingar för enskilda tåg. Det är då inte lämpligt att tillämpa 295KTH:s yttrande daterat . 296Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 297KTH:s yttrande daterat . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN genomsnittsvärden för att bedöma vilka önskemål som ska prioriteras före andra. I stället består arbetsuppgiften i att förstå samhällsnyttan av specifika enskilda tåg i förhållande till varandra, och baserat på detta lösa intressekonflikterna.298 använder tekniska hjälpmedel i begränsad omfattning Ett sätt att öka kapaciteten är att använda sig av simulering både i planeringsfasen och i den operativa trafikledningen. har utnyttjat simulering på vissa delar av järnvägsnätet men inte för hela järnvägsnätet. Man använder, vad erfar, inte heller simulering i den operativa trafikledningen trots att det vid olika försök har visat sig framgångsrikt.299 har finansierat forskning för att utveckla simuleringsverktyg i och har också börjat tillämpa en del av de metoder som utvecklats. Det finns dock en stor potential om detta arbete skulle intensifieras.300 Den prognosmodell som använder är otillräcklig för att användas i kapacitetstilldelning. KTH har emellertid utvecklat en prognosmodell som skulle kunna fylla det behovet. Problemet är att KTH:s modell behöver verifieras genom en estimering av modellen. har fått uppgift om att forskare vid KTH har ansökt om medel för detta från , men inte fått några medel eftersom alla resurser läggs på modell.301 Ett annat exempel på utvecklingsmöjligheter är optimeringssystem för tidtabelläggning. Optimering innebär att önskemål om att köra tåg kan flyttas fram och tillbaka i tiden under det att man söker efter den lösning på intressekonflikter som ger högst nytta för samhället. Vid en simulering kan däremot endast tågen senareläggas. Simulering är därmed ett värdefullt instrument för att undersöka hur man ska hantera uppkomna störningar i en redan fastställd tidtabell men har mer begränsad relevans för att fastställa vilken tidtabell som ger störst samhällsnytta. Redan i järnvägsutredningen föreslogs302 att ett optimeringshjälpmedel skulle utvecklas som på ett snabbt sätt kan identifiera den bästa lösningen på den föreliggande konstellationen av kapacitet och önskemål om att få bedriva trafik. Vidare föreslogs att man skulle vidareutveckla en budgivningsmekanism där operatörerna skulle lämna bindande anbud på de önskemål de har om tåglägen. På detta sätt skulle det vara möjligt att få ett samhällsekonomiskt värde för varje enskilt tåg. har anfört att man håller på och utvecklar ett IT-verktyg som kan användas för att få bort konflikterna i det initiala arbetet med att konstruera en 298Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , . 299Emma , Uppföljning och analys av snabbtågen tidtabell och förseningar på , 2012. 300KTH:s yttrande daterat . 301KTH:s yttrande daterat . 302En reformerad tidtabelläggning, , TEK/VTI. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Enligt kan IT-verktyget dock användas med full funktionalitet först i arbetet med tågplan 2016. 303 bedömer att det partiella verktyget som håller på att tas fram inte kommer att optimera tågplanen utifrån samhällsekonomisk effektivitet.304 Utvärdering försvåras av bristande dokumentation För att göra en bedömning av hur stor efterfrågan på tåglägen är i förhållande till tillgänglig kapacitet behövs information om hur många önskemål om tåglägen som avvisats och om hur många och hur stora avvikelserna är mellan önskemål och tilldelade tåglägen. sammanställer dock inte någon statistik om sökta tåglägen, hur mycket önskemål om tåglägen justeras och hur många ansökningar som inte kan beredas plats. har inte heller skriftligen redovisat den samhällsekonomiska värderingen till järnvägsoperatörer i de fall där dessa har klagat på att tilldelningen inte är den mest samhällsekonomiskt effektiva.305 Myndigheten har ett arbetsmaterial men där framgår inte den samhällsekonomiska bedömningen på ett tydligt sätt.306 Detta försvårar Transportstyrelsens tillsyn. konstaterar att inte tillräckligt har använt sig av prissättningen för att optimera järnvägssystemet. har inte heller tillräckligt bra kriterier för att bedöma det samhällsekonomiska värdet för varje enskilt tåg och varje enskilt banarbete. Behovet av att utveckla kapacitetstilldelningen var redan tydligt 2003 men det finns inte verktyg för att snabbt kunna optimera kapacitetsutnyttjandet. Det innebär att det är svårt att i tågplanen göra avvägningar mellan punktlighet och tillgänglighet som motsvarar den största möjliga samhällsekonomiska effektiviteten. Dagens banavgifter motsvarar inte kostnaden och har svag styreffekt Banavgifterna motsvarar inte den samhällsekonomiska marginalkostnaden som järnvägslagen förutsätter och avgifterna är inte tillräckligt differentierade för att få en tillräcklig styrande effekt på efterfrågan av tåglägen. 303Riksrevisionens konsultrapport i användningen av bankapacitet, VTI, , , kompletterande svar på fråga om kapacitetstilldelning järnväg, daterat ,.Trafikverkets synpunkter på faktagranskningsutkast . 304E-postkonversation mellan konsult och . 305Trafikverket har anfört att beräkningarna är gjorda med det beräkningsverktyg som finns i myndighetens konstruktionsverktyg. Underlaget består av beräkningar och av de grafiskt presenterade olika lösningarna som beräknats. svar i faktagranskning . 306Trafikverkets kompletterande svar på fråga om kapacitetstilldelning järnväg samt nio bilagor , e- post och bilagor om arbetsmaterial för samhällsekonomiska bedömningar i konfliktsituationer, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten sker inte på samhällsekonomiska grunder saknar en plan/metod för att uppnå högsta möjliga samhällsekonomiska effektivitet i tidtabelläggningen. Det innebär att operatörernas önskemål får styra i allt för hög utsträckning. menar att myndigheten följer järnvägslagen. De samhällsekonomiska prioriteringskriterierna i en konfliktsituation mellan enskilda tåg är otillräckliga eftersom de utgår från genomsnittsvärden för olika tågtyper. Skriftliga underlag till järnvägsoperatören om den samhällsekonomiska värderingen av tåglägen i en konfliktsituation är otillräckliga. har inte tillräckligt hög säkerhet i sina långsiktiga planer för tider för banarbeten. samplanerar inte i tillräcklig grad banarbeten med tidtabelläggningen för tågtrafiken och styr inte underhållsentreprenörerna tillräckligt till att genomföra underhållet under tidpunkter som påverkar trafiken i mindre grad. avsaknad av en långsiktig strategi ger en sådan osäkerhet på marknaden att den kommersiella trafiken får svårigheter att förutse behovet av deras tågtrafik och behovet av framtida investeringar i nya fordon. Forskning, implementering av expertkunskap och egen analys utnyttjas för lite av har ännu inte utvecklat tekniska hjälpmedel i sådan utsträckningen som möjliggör tågplaner med en samhällsekonomiskt effektiv avvägning mellan tillförlitlighet och tillgänglighet. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 9Är organisationen av trafikledningen ändamålsenlig? I detta avsnitt granskar den operativa trafikledningens arbete med att hantera störningar i syfte att motverka sekundära tågförseningar. har också sammanställt statistik över trafikledningens hantering av trafiken på de olika trafikledningscentralerna. När en störning på banan inträffar har trafikledningen en avgörande roll för hur en primär försening, i form av exempelvis ett trasigt lok, utvecklar sig till en sekundär försening (påverkan på andra tåg). Organisationen och styrningen bör garantera en ändamålsenlig och samordnad trafikledning som kan hantera primära störningar så att följdförseningar begränsas eller helt undviks. System bör finnas som stödjer trafikledningens operativa beslut så att trafikledarnas arbete underlättas och för att minimera effekterna av uppkomna störningar i trafiken. 9.1Finns det skillnader mellan trafikledningscentralerna? Ett nytt trafikledningssystem ska införas Det är främst ett historiskt arv som har gjort att har organiserat trafikledningen till åtta platser. Detta går inte att ändra förrän myndigheten får ett nytt trafikledningssystem.307 finns inte redundans mellan dessa åtta trafikledningscentraler, vilket innebär att om en central slutar att fungera kan inte en annan ta över. För att hantera dessa åtta produktionsplatser krävs en produktionsledare på varje plats. Utöver detta krävs en operativ ledning, vilket myndigheten har valt att ha på fyra platser i landet. Trafikledningscentralerna har delvis olika arbetssätt. menar att den geografiska spridningen och att verksamheterna rullar dygnet runt gör att det tar och kostar mer pengar att utveckla arbetssätten jämfört med i vanliga organisationer.308 307Trafikledningen i sker på trafikledningscentralerna i , , , , , , och . 308Organiseringen av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen, TRV 2012/63556. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Trafikledningarnas olika hantering kan enligt förklaras med att allting från början var lokaltågklarerat (många små lokala trafikledningscentraler). En trafikledare har samma uppgifter och samma grundutbildning oavsett var i landet arbetet utförs. Trafikledarna kan dock vara olika skickliga. När myndigheten upptäckte skillnaderna mellan olika trafikledningscentraler konstaterades att myndigheten behöver ett system där man inte är beroende av lokalkännedom och lång erfarenhet. I syfte att få ett likriktat nationellt arbetssätt omorganiserades trafikledningen och ett nytt trafikledningssystem ska introduceras 2018. har inte sett några systematiska skillnader mellan trafikledningscentraler har iakttagit att robustheten i infrastrukturen inte har varit vad den borde vara. Från början bedömde myndigheten att det var ett vinterproblem men det visade sig att det snarare var anläggningens skick som var så dåligt att den inte klarade väderförhållandena. måste hantera detta genom att vara skickligt på störningshantering. Trafikledningen måste också kunna hantera många tåg och ökat antal banarbeten och måste därför bli betydligt skickligare . På fråga om vilka uppföljningar av kvalitetsavgiftssystemets orsakskoder per trafikledningscentral som gjort svarar myndigheten att det tillhör den dagliga verksamheten inom verksamhetsområdet . Inga systematiska brister för olika trafikledningscentraler kopplat till personalens skicklighet har dock observerats utan skillnader ses som mer kopplade till anläggningens skick eller speciella karaktär.309 I nästa avsnitt granskar det närmare. Stora skillnader i antal fel jämfört med trafikvolym För att undersöka om det finns skillnader i hanteringen av trafiken på de olika trafikledningscentralerna har begärt ut orsakskodningen fördelat på de åtta olika trafikledningscentralerna. Eftersom trafikmängden varierar kraftigt mellan de olika trafikledningscentralerna har valt att vikta antalet rapporterade förseningar som orsakats av trafikledningen med trafikmängden på varje trafikledningscentral. Trafikmängden representeras av hur många tågpassager varje enskild trafikcentral har att hantera på samtliga driftplatserna inom sitt ansvarsområde. Trafikbelastningen framgår av figur 7. 309 Minnesanteckningar från möte med . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Andelen fel har dividerats med andelen trafikmängd för att få en felkvot per trafikledningscentral. Felkvoten är för (0,88), (0,63), (0,75), (0,70), (1,41), (1,92), (1,81) och (1,36). Det framgår att de tre storstadsregionerna har en låg andel fel som beror på trafikledning i förhållande till den trafikmängd som framförs. Det gäller även trafikledningscentralen i . Trafikledningscentralerna i , , och gör ungefär dubbelt så många eller fler fel i förhållande till trafikmängden. Skillnaderna går inte att förklara med externa faktorer En möjlig förklaring till de stora skillnaderna skulle kunna vara att arbetsbelastningen är högre på vissa trafikledningscentraler på grund av lägre bemanning. har därför begärt att få uppgifter om hur bemanningen har sett ut på de olika trafikledningscentralerna som orsakskodningen gäller.310 Den enda trafikledningscentral där det verkar finnas ett tydligt samband mellan bemanning och antalet fel är som har varit mycket underbemannad i förhållande till avsedda målbemanning. 310Riksrevisionen har fått uppgifter om antalet arbetade timmar per trafikledningscentral för perioden till 2013- 05-31. Antalet timmar har sedan delats med 1800 för att få fram hur många årsarbetskrafter som har arbetat på respektive central . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Ett annat mönster som framgår är att tre av de fyra trafikledningscentralerna som enligt kodningen orsakar flest förseningar hanterar lägst antal tåg per trafikledare. 311 Trafikledarna i , och hanterar fler tåg, och mer än dubbelt så många tåg per trafikledare, som sina kollegor i , , och . En annan möjlig förklaring till skillnader i felfrekvens skulle kunna vara graden av komplicerad trafik på grund av mer trafik på enkelspår. Att trafikledarna i storstäderna har tillgång till fler spår när en störning väl inträffar skulle kunna innebära att arbetet att trafikleda därmed är enklare. är trafikintensiteten 3,5 gånger högre, eller mer beroende på tidpunkt , i jämfört med , , och . bedömer därför att inslaget av enkelspårstrafik ensamt inte kan förklara skillnaderna. En ytterligare möjlig förklaring kan vara att godstrafik är svårare eller mer krävande att trafikleda. Vid två av trafikledningscentralerna med hög andel trafikledningsfel är godstrafiken i majoritet. Vid de övriga två är persontrafiken i majoritet men godstrafiken utgör dock ungefär dubbelt så stor andel av den totala trafiken jämfört med storstadsregionerna. Även om infrastrukturen och volymen godstrafik möjligen kan förklara en del av skillnaderna i antalet trafikledningsfel per central, är de stora skillnaderna i felfrekvens ett tecken på att det faktiskt finns skillnader som beror på personalens skicklighet. Detta motsäger uppfattning att det inte finns några systematiska skillnader mellan de olika trafikledningscentralerna. När presenterade analysen för medarbetare på bekräftades också att myndigheten inte hade gjort några analyser av kvaliteten på utförandet i trafikledningen på det sättet som genomfört.312 Genom att inte har genomfört analyser och benchmarking av motsvarande slag har man heller inte tagit tillvara på möjligheterna till goda exempel och att därigenom kunna förbättra trafikledningen i hela landet.313 311Antal tåg som hanteras per trafikledare uppgår i till 1465, i till 1370, i till 2406, i till 1005, i till 745, i till 1353, i till 973 och i till 992. 312Minnesanteckningar från möte med . 313Branschföreningen konstaterar i ett yttrande till att den allmänna uppfattningen bland järnvägsoperatörerna är att trafikledning är en avancerad yrkesutövning som är starkt beroende av kunskaper, erfarenheter, systemstöd samt personlig läggning och fallenhet hos den enskilde trafikledaren. Den samlade uppfattningen bland tillfrågade järnvägsoperatörer är att trafikledningen skiftar mellan olika regioner. Den fungerar bättre eller sämre, beroende på region och person. Vissa regioner utmärker sig, några har en jämn och hög kvalitet, andra har en sämre nivå på trafikledningen. Anledningarna kan vara flera – komplicerad trafik, enkelspårstrafik eller hög frekvens i trafiken, många erfarna trafikledare, god kunskapsöverföring, bristande systemstöd, stor omsättning på personal med många nya i yrket - men även ledarskap och kulturskillnader mellan de olika regionerna. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN konstaterar att har omorganiserat trafikledningsverksamheten och har initierat ett arbete med att införa ett nytt trafikledningssystem till 2018. Mot bakgrund av de brister som undersökning påvisar finns förutsättningarna för en enhetlig och kvalitetssäkrad hantering ännu inte på plats. undersökning visar på att de olika trafikledningscentralerna orsakar olika många fel när hänsyn har tagits till både trafikmängd och trafikens komplexitet. Detta är ett tecken på att det finns systematiska skillnader som beror på personalens skicklighet. har inte arbetat aktivt med benchmarking mellan de olika trafikledningscentralerna för att kunna ta tillvara på goda exempel och därmed förbättra trafikledningen i hela landet. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 10 Är tillsynen ändamålsenlig? På en omreglerad marknad är tydliga regler och effektiv tillsyn en förutsättning för en väl fungerande marknad. Regelgivning och tillsyn är också en central förutsättning för tågtrafikens punktlighet. Transportstyrelsens tillsyn är enligt järnvägslagen främst inriktad mot säkerhetsfrågor medan ingen tillsyn utövas över drift- och underhållsförhållanden. Lagstiftaren har haft stor tillit till spår- och fordonsägarens underhåll och spår- och fordonsägaren debiteras i stället en kvalitetsavgift vid orsakade tågförseningar. I detta kapitel granskar Transportstyrelsens andra uppgifter som är inriktade mot systemtillsyn i form av marknadstillsyn och marknadsövervakning i form av sammanställningar om marknadens utveckling. Transportstyrelsens marknadstillsyn och marknadsövervakning bör vara inriktade mot att granska om systemet är ändamålsenligt och åstadkommer samhällsekonomisk effektivitet vad gäller debitering av banavgifter, tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten. Marknadstillsynen och övervakningen bör även granska om det finns system för att få fram nödvändig depåkapacitet till rimliga depåpriser. Marknadstillsynen och övervakningen bör även säkerställa att kvalitetsavgiftssystemet ger incitament för förebyggande åtgärder i syfte att öka punktligheten. Vidare bör en marknadsövervakning utformas på ett sätt som innebär att eventuella behov av statliga ingripanden eller bättre samordning mellan aktörerna på marknaden uppmärksammas och åtgärdas. 10.1 Omfattar infrastruktur- och fordonstillsynen punktlighet? Tillsynen av infrastruktur och fordon ska säkerställa trafiksäkerhet inte punktlighet I järnvägslagen finns regler om hur järnvägsinfrastruktur, järnvägsfordon och annan materiel i järnvägssystemet ska vara beskaffad. Kravet är att infrastruktur, fordon och verksamhet ska utformas och genomföras på ett sätt som innebär att skador förebyggs.314 Vad gäller underhåll av järnvägsfordon framgår av lagen att för varje fordon ska en underhållsansvarig enhet utses. Den underhållsansvariga enheten ska ha ett ledningssystem för underhåll som säkerställer att de järnvägsfordon enheten ansvarar för är i säkert skick.315 Ett fel på fordon eller på infrastrukturen som inte 314Se 1 kap. järnvägslagen (2004:519). 3152 kap. 24 § järnvägslagen. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER påverkar säkerheten utan endast möjligheten att framföra fordonet omfattas därmed inte av lagens bestämmelser och därmed inte heller av Transportstyrelsens tillsyn. Även Transportstyrelsen tolkar järnvägslagen som att myndigheten inte har mandat att granska drift- och underhållsfrågor annat än ur ett trafiksäkerhetsperspektiv316 Den tillsyn som myndigheten gör med inriktning mot infrastruktur och fordon är dessutom inriktad mot säkerhetssystemtillsyn. Det innebär att myndigheten kontrollerar om företaget eller infrastrukturförvaltaren har rutiner och processer för att säkerställa trafiksäkerhet. Myndigheten kontrollerar även stickprovsvis att företagen följer de rutiner och processer för trafiksäkerhet som gäller. Transportstyrelsen utövar dock inte någon tillsyn över hur underhållet som har betydelse för punktligheten genomförs. Företrädare för Transportstyrelsen har anfört att säkerhetssystemtillsyn egentligen är en form av kvalitetssystemtillsyn. Om Transportstyrelsen fick uppgiften att utöva tillsyn över drift och underhåll ur ett bredare perspektiv än bara säkerhet skulle tillsynen därmed i praktiken enkelt kunna anpassas.317 10.2Omfattar marknadstillsyn och marknadsövervakning punktlighet? Transportstyrelsen har fram haft en enhet med ansvar för marknadstillsyn och marknadsövervakning både vad gäller vägsidan och järnvägssidan.318 Enheten har ansvar för ekonomisk tillsyn, tillsyn av särredovisning, prövning av tvister, regelgivning, internationellt arbete och marknadsövervakning där även samråd med ingår. På järnvägssidan har avsedd bemanning varit fem årsarbetskrafter. Myndigheten ska utöva marknadstillsyn över hela kedjan från järnvägsnätbeskrivning till fastställande av tågplan, men även hanteringen av ad hoc-lägen och återlämnande av tågläge etc.319 Myndigheten har försökt avgränsa marknadstillsynen till att följa infrastrukturförvaltare och de som tillhandahåller kompletterande tjänster. Tillsynen har främst varit kopplad till de verksamhetsutövare som har tillstånd och till de krav som ställs för tillstånd i 316Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen infrastrukturenhet . 317Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsens enhet för järnvägsföretag . 318Från och med kommer marknadstillsynen och marknadsövervakningen att delas upp på två olika enheter. 319Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN järnvägslagen.320 har granskat Transportstyrelsens arbete utifrån punktlighet på järnvägsmarknaden.321 har den faktiska bemanningen utgjorts av fyra personer som därmed skulle hantera både marknadsövervakning och marknadstillsyn, regelgivning, prövning av tvist och internationella uppdrag. Arbetsuppgifterna kring tillsyn, prövning av tvist och övervakning har utförts av endast en person. Konsekvensen av detta blev att myndigheten var tvungen att fokusera på tvisteprövning under 2012.322 Transportstyrelsen har gjort en tillsynsrapport om järnvägsnätbeskrivningen för 2011.323 Här framförde myndigheten att avgiftsnivån får konsekvenser för hur trångt det blir på spåren och att för låga avgifter har skapat en överefterfrågan på kapacitet. Myndigheten menar att genom sitt agerande försöker att tillgodose för många aktörers behov.324 Järnvägslagen kräver marginalkostnadsprissättning vid fastställande av banavgiftsnivån. Transportstyrelsen har inte använt sig av möjligheten att utfärda ett föreläggande trots att banavgifterna är för låga. 325 Efter regeringsuppdrag326 att se över banavgifter och kapacitet har Transportstyrelsen inte gjort några mer direkta insatser kring dessa frågor. Myndigheten har istället försökt jobba mer i samråd med i deras utvecklingsarbete.327 Transportstyrelsen genomförde exempelvis en tillsyn mot banarbeten på Västra stambanan under 2012.328 Banarbetet var inte planerat på ett korrekt sätt och förelades att ta fram åtgärdsplaner för att förbättra sin planering av banarbeten. Eftersom frågan löste sig med ersättningar för de inblandade parterna bedömde Transportstyrelsen att man inte skulle gå in och stoppa banarbetet. Transportstyrelsen krävde däremot att skulle ta fram åtgärdsprogram för att se till att planering och finansiering av underhåll kopplas ihop med själva kapacitetstilldelningsmodellen. Transportstyrelsen har haft flera ärenden mot 320Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen .