prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om nio olika områden som anges i lagen, bl.a. bärförmåga, säkerhet i händelse av brand, skydd mot buller, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering (8 kap. 4 § PBL). Vad som krävs för att ett byggnadsverk ska anses uppfylla kraven framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har i PBF preciserat innebörden av de tekniska egenskapskraven (3 kap. 7–22 §§ PBF). I förordningen har regeringen även bemyndigat att meddela de närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna i lag och förordning (10 kap. 3 § PBF). Även Transportstyrelsen har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter för tillämpningen av tekniska egenskapskrav i vissa avseenden (10 kap. 6 § PBF). föreskrifter om de tekniska egenskapskraven finns samlade i BBR respektive i föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder). Kontroll över att föreskrifterna om byggnadsverks tekniska egenskaper följs görs framför allt av med hjälp av kontrollsystemet i 10 kap. PBL. Olika former av genomförandeavtal definierade ett genomförandeavtal som exploateringsavtal eller markanvisningsavtal. Ett exploateringsavtal definierade utredningen som ett avtal mellan en privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun, som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan som berör en enskild fastighet. Markanvisningsavtal definierade utredningen som ett avtal mellan en privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun eller med ett av kommunen helt eller delvis ägt bolag, där kommunen eller bolaget överlåter eller upplåter fastighet eller del av fastighet och som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan. Regeringen gör i fråga om kommunala särkrav bedömningen att tilllämpningsområdet, när det gäller ett exploateringsavtal eller ett markanvisningsavtal, bör omfatta alla typer av byggherrar och fastighetsägare som en kommun ingår avtal med, dvs. inte bara en privat byggherre eller en privat fastighetsägare. I andra sammanhang kan olika genomförandeavtal definieras på andra sätt. Markanvisningsavtal, dvs. ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande, kan även upprättas utan att det är frågan om genomförande av en detaljplan. Sådana markanvisningsavtal, som inte avser genomförande av en detaljplan, omfattas inte av den reglering som föreslås i detta avsnitt. Det behövs en ny reglering för att förhindra särkraven En väsentlig fråga är om det ur en rättslig synvinkel överhuvudtaget behövs en reglering för att förhindra att särkrav ställs i genomförande- 2013/14:126 avtal, om kommunernas hantering av de markanvisnings- och exploateringsavtal som det nu är frågan om följer den gällande lagstiftningen. En kommun är i enlighet med 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen i sin utövning av den offentliga makten bunden av lag, den s.k. legalitetsprincipen. En kommuns verksamhet inom ramen för det s.k. kommunala planmonopolet utgör utövande av offentlig makt på så sätt som avses i regeringsformen. En kommun kan därigenom vid utövandet inte ställa upp andra krav än sådana som följer av lag (se även SOU 2012:86 s. 59). Det finns inte någon reglering av genomförandeavtal i PBL. Ett genomförandeavtal, oaktat form, avser emellertid att reglera genomförandet av en detaljplan och mot bakgrund av kommunernas s.k. planmonopol får en kommuns roll i en sådan avtalsprocess anses innebära utövande av offentlig makt. En kommun är således i denna verksamhet bunden av lag (jfr Madell, Tom, Avtal mellan kommuner och enskilda – Avtalsslut och rättsverkningar, 2000, s. 40 och 120 f.). Regelverket kring de tekniska egenskapskraven i PBL är bindande och en kommun har inget bemyndigande att meddela föreskrifter inom det aktuella området. Utifrån BBR:s formuleringar utgör dock föreskrifterna i vissa delar en nivåreglering. Ofta anger BBR en minimi- eller maximinivå för vissa mått som krävs för att kravet ska anses vara uppfyllt (t.ex. inom energiområdet). Många av föreskrifterna är dock utformade som funktionskrav, vilket innebär en frihet i valet av teknisk lösning och att det krävs en viss tolkning av bestämmelserna för den faktiska tillämpningen. Av lagens förarbeten kan utläsas att avsikten har varit att det är byggherren som ska ha friheten att besluta om den tekniska lösningen (se t.ex. prop. 1993/94:178 s. 62 f.), men detta är inte uttryckligen reglerat och det finns i gällande rätt inte något hinder mot att valfriheten kommer till uttryck i avtalsform. Mot denna bakgrund finns ingenting som hindrar att egenskapskraven som sådana hanteras i genomförandeavtal. Som regelverket ser ut kan det följaktligen ligga inom lagens ramar att i genomförandeavtal ställa krav på byggnaders tekniska egenskaper, om kraven håller sig inom ramen för och den civilrättsliga regleringen om avtal. Däremot finns det inget stöd för kommunen att ställa krav utöver de som framgår av PBL, PBF och BBR. När det gäller s.k. markanvisningsavtal (se även avsnitt 11) handlar kommunen ibland inte utifrån sin offentliga makt. När markanvisningsavtalet inte avser genomförande av detaljplan, finns det i princip inga hinder för att i avtal ställa upp villkor om krav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper, i vart fall inte så länge villkoren är hållbara utifrån t.ex. regleringen kring avtal, köp av fast egendom och kommuners kompetens enligt kommunallagen (1991:900). Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det krävs en lagreglering för att förhindra att särkrav ställs upp i genomförandeavtal på sätt som görs . förslag bör inte ligga till grund för ny lagstiftning I byggkravspromemorian konstaterades att förslag inte bör ligga till grund för ny lagstiftning, bl.a. eftersom det finns betänkligheter kring hur förslaget är utformat, inte minst när det gäller hur förslaget förhåller sig till det kommunala självstyret och kommunernas avtalsfrihet. Många remissinstanser framförde även att kommunernas möjlighet att ställa särkrav är ett viktigt verktyg för det lokala arbetet med att främja hållbart och energisnålt byggande och att ett förbud mot särkrav därför skulle motverka denna utveckling. En invändning som framfördes mot den reglering som föreslog är att det är oklart vilken effekt som en sådan reglering skulle kunna få i den mån avtalen även omfattar marköverlåtelser (köpeavtal). I 4 kap. jordabalken finns bestämmelser om villkor vid försäljning av fast egendom, bl.a. ett principiellt förbud mot vissa villkor som håller ett fastighetsköp svävande. En annan svårighet med den reglering som utredningen föreslog är att bestämmelsen kan förstås som att det i genomförandeavtal får ställas krav på en annan nivå, t.ex. en lägre maximinivå, än den nivå som anges i BBR så länge det hålls inom ramen för föreskrifterna. Detta kan dock inte ha varit utredningens avsikt, vilket talar för att en reglering behöver ges en annan utformning. Mot denna bakgrund anser regeringen att en reglering bör bygga på det förslag som lades fram i byggkravspromemorian. En reglering behöver vara generellt utformad, men riktas mot de situationer när kommunen handlar i egenskap av myndighet Regeringen anser att de bästa förutsättningarna för utveckling av byggnadsteknik ges om tekniska krav ställs uteslutande på nationell nivå medan kommunernas långsiktiga miljöarbete bäst bedrivs inom ramarna för den fysiska planeringen. Enligt regeringens uppfattning är nackdelarna med sådana kommunala särkrav som beskrivs ovan så betydande att de bör hindras (se även SOU 2012:86, s. 65 f.). En kommun kan agera i många olika roller, t.ex. som byggnadsnämnd, planmyndighet, byggherre och fastighetsägare. I egenskap av byggherre eller fastighetsägare kan en kommun ha godtagbara skäl för att kräva att en ny byggnad har tekniska egenskaper som går utöver de krav som följer av BBR. Starka skäl talar även för att en kommun inte bör ha sämre möjligheter att agera på marknaden än vad andra fastighetsägare har. Mot denna bakgrund anser regeringen att regleringen bör utformas så att den förhindrar kommunen att i egenskap av myndighet påtvinga någon annan krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av PBF respektive BBR. Regeringen anser att PBL tydligt bör ange att en kommun inte får använda det s.k. kommunala planmonopolet eller sin funktion som myndighet för att förmå den enskilde att acceptera krav (och därmed kostnader) som går längre än vad lagstiftaren anser vara nödvändigt för att säkerställa väsentliga tekniska egenskaper. Det spelar alltså ingen roll i vilken form som kravet ställs, t.ex. om det sker i en detaljplan, i ett bygglov, i ett startbesked eller i ett avtal. Förbudet kan sägas innebära en precise- 2013/14:126 ring av legalitetsprincipen, dvs. kravet på lagstöd när det är frågan om ingripande åtgärder från en myndighet i förhållande till den enskilde. Den tänkta regleringen innebär således att en kommun som huvudregel inte ska kunna kräva andra tekniska egenskaper i ett avtal om genom- förande av en detaljplan, oavsett om det är frågan om ett exploaterings- avtal eller ett markanvisningsavtal. Kommunen agerar i dessa situationer som planmyndighet, vilket innebär att förbudet omfattar dessa situatio- Några remissinstanser, däribland Kungl. påpekar att det inte är helt klart vilka aktiviteter i genomförandet av en detaljplan som är att betrakta som ärenden enligt PBL och att det således kan uppstå oklarhet, inte minst kring de olika avtal som tecknas i sam- band med detaljplanering. Regeringen instämmer i denna synpunkt efter- som avsikten är att förbudet ska gälla alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförande av detaljplan, oavsett om just den delen av plangenomförandet utgör ett ärende enligt PBL eller ej. denna bakgrund anser regeringen att förbudet bör gälla vid planläggning, andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detalj- Från kommunalt håll har invänts att ett förbud som även omfattar markanvisningsfallen skulle medföra att kommunernas möjlighet att för- foga över sin mark blir sämre än för andra fastighetsägare. ifrågasatts om regleringen är förenlig med 14 kap. 3 § regeringsformen, där det anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har Enligt regeringsformen ska det således prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala själv- styrelsen som regleringen innebär. Markanvisningsfallet kan uppfattas som en marköverlåtelse där två jämbördiga avtalsparter kommer överens om att de byggnadsverk som senare uppförs ska utföras med sådana tekniska egenskaper som går längre än vad PBF och BBR kräver. I praktiken är det emellertid frågan om att kommunen använder det s.k. planmonopolet för att förmå köparen att bygga på ett sätt så att berörda byggnadsverk får andra tekniska egen- skaper än vad regeringen och har bestämt. det inte är rimligt att kommunen ska kunna utöva sin makt utifrån plan- monopolet på detta sätt. Som framgår av konsekvensbedömningen bedöms den föreslagna reg- leringen vara förenlig med principen om den kommunala självstyrelsen (avsnitt 13.2). Fastighetsägarna och Byggindustrier har i sina remissvar uttryckt oro för att kommuner ska kunna undkomma förbudet mot egna tekniska egenskapskrav genom att göra markanvisningar genom kommunägda bolag. Regeringen bedömer dock att möjligheten att ställa krav på detta sätt är starkt begränsad redan i gällande lagstiftning. 3 kap. 16 § kommunallagen anges förutsättningarna för att överlämna vården av kommunala angelägenheter till privaträttsliga organ. ner och landsting får efter beslut av fullmäktige överlämna vården av kommunala angelägenheter till bl.a. aktiebolag, handelsbolag eller en en- En grundförutsättning för att överlämnandet ska kunna ske är att den verksamhet som överlämnas faller inom ramen för den kom- Det är således inte möjligt för kommunen att över- lämna vården av en angelägenhet som det inte ankommer på kommunen att hantera, t.ex. om det, som i detta fall, finns ett lagstadgat förbud som begränsar kommunens kompetens på området. Flera remissinstanser, bl.a. , har hävdat att ett avtal som skrivs under av två parter inte kan ses som myndighetsutövning eftersom det varken är ett ensidigt beslut eller ett beroendeförhållande. Regeringen bedömer dock att då en av avtalsparterna är en myndighet som med ensam beslutanderätt handlägger de processer som den andra parten är beroende av i det aktuella ärendet, finns det anledning att tro att kommunens roll som planmyndighet inte är betydelselös i en sådan avtalssituation. Regeringen bedömer därför att det finns ett beroendeförhållande. I lagrådsremissen föreslogs att den aktuella bestämmelsen skulle utformas på så sätt att en kommun, som huvudregel, inte ska få ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Lagrådet har ansett att uttrycket egna krav är olämpligt att använda i lagtext och i stället föreslagit – för det fall att det inte går att finna ett annat lämpligare uttryck – att det i lagtexten mer utförligt beskrivs vad kommunen ska förhindras att göra. Regeringen anser att det uttryck som föreslås i lagrådsremissen på ett bra sätt speglar de krav som regeringen anser bör förhindras och att en omformulering i linje med Lagrådets synpunkter skulle göra bestämmelsen onödigt omfattande och svårläst. Regeringen bedömer därför att bestämmelsen bör utformas i enlighet med förslaget i lagrådsremissen. Effekter om kommunen inte följer förbudet Om kommunen bryter mot den tänkta regleringen och ändå ställer krav på andra tekniska egenskaper än vad som följer av de föreskrifter som regeringen eller har beslutat om, bör ett sådant krav vara utan verkan. En bestämmelse i en detaljplan, ett villkor i ett bygglov eller ett villkor om genomförande av en detaljplan som förutsätter vissa tekniska egenskaper som går längre än vad PBL medger, utgör sålunda en s.k. nullitet. Även ett avtalsvillkor i ett överlåtelseavtal, där villkoret avser sådana särkrav som det nu är fråga om i syfte att hålla köpet svävande, kommer således att utgöra en nullitet. Betydelsen av detta för giltigheten av avtalet i sin helhet får bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Om ett villkor är utan verkan eller inte får vid behov prövas i domstol. Om kommunen t.ex. vägrar ett startbesked eller ställer vissa krav i ett bygglov kan kommunens beslut överklagas. Överinstanserna får då avgöra om kommunens beslut har stöd i PBF och BBR eller om kravet strider mot regleringen. På motsvarande sätt kan ett avtalsvillkor komma att prövas i allmän domstol. De föreslagna regleringarna påverkar inte redan ingångna avtal. Kommunen kan fortfarande ställa krav på särskilda tekniska egenskaper i de fall då kommunen inte handlar som myndighet Det är rimligt att en kommun kan ställa krav på vissa tekniska egenskaper när kommunen agerar i egenskap av byggherre, t.ex. om vissa egenskaper i energi-, buller- eller tillgänglighetshänseende bedöms vara nöd- 2013/14:126 vändiga för att den byggnad som kommunen låter uppföra ska ha de egenskaper som krävs för att byggnaden ska vara ändamålsenlig. Den tänkta regleringen påverkar inte denna möjlighet. Regleringen påverkar inte heller kommunens möjlighet att ta hänsyn till tekniska egenskaper vid en upphandling, utan det styrs av hur kommunen genomför upphandlingen, hur förfrågningsunderlaget utformas osv. i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. I detta sammanhang bör det emellertid noteras att ingripanden enligt PBL endast kan ske om ett byggnadsverk inte uppfyller de krav som ställs i PBL och anslutande föreskrifter. Som har anförts ovan anser regeringen att förbudet ska gälla alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförandet av en detaljplan, oavsett om just den delen av plangenomförandet utgör ett ärende enligt PBL eller inte. Detta innebär att förbudet som huvudregel även omfattar situationer där kommunen anvisar kommunägd mark. Från denna huvudregel bör undantag göras för sådana markanvisningar som avser upplåtelse av mark, eftersom kommunen i sådana situationer bör anses handla såsom fastighetsägare och inte som myndighet. Om kommunen däremot avser att överlåta den anvisade marken och använder det s.k. planmonopolet för att förmå köparen att bygga på ett visst sätt bör markanvisningen omfattas av förbudet. I en sådan situation anser regeringen att kommunen därför inte kan anses handla i egenskap av fastighetsägare. Någon särskild tillsynsfunktion behövs inte förslog att genomförandeavtal regelmässigt ska kontrolleras av , som skulle kunna besluta att avtalet är ogiltigt om det inte i endast obetydlig grad strider mot regleringen. beslut att ogiltigförklara ett genomförandeavtal skulle kunna överklagas hos mark- och miljödomstol. Detta förslag kritiserades av flera remissinstanser som menade att det är principiellt främmande att på eget initiativ ska överpröva civilrättsligt träffade genomförandeavtal. Regeringen anser, i likhet med byggkravspromemorian, att det är angeläget att planprocessen är utformad så att tiden från idé till färdig byggnad är så kort som möjligt och att det inte behövs någon särskild tillsynsfunktion. Många kommuner har uppfattat rättsläget som att det är förenligt med gällande rätt att inom ramen för t.ex. en marköverlåtelse ställa krav på tekniska egenskaper som går längre än vad PBF och BBR anger. En uttrycklig reglering kommer att klargöra rättsläget vilket bör leda till att särkraven upphör. och länsstyrelserna har ett allmänt uppdrag att följa upp hur PBL och anslutande föreskrifter tillämpas. Eftersom den tänkta regleringen införs i PBL omfattar och länsstyrelsernas uppdrag även att följa upp hur kommunerna hanterar särkraven. Regleringen påverkar inte möjligheten att reglera utformningskrav eller de tekniska egenskapskraven i sig En reglering av särkraven omfattar kommunernas möjligheter att ställa egna krav på tekniska egenskaper när kommunen agerar i egenskap av Däremot påverkar den föreslagna regleringen inte kommu- nens möjlighet att bestämma om utformningskrav för olika byggnads- verk, t.ex. att byggnader ska ha en visst arkitektonisk utformning, viss höjd eller ett visst fasad- eller takmaterial. Sådana frågor kommer även i fortsättningen att kunna regleras i t.ex. detaljplaner, bygglov eller olika former av avtal. Regleringen påverkar inte heller nivån hos de tekniska egenskapskra- ven i sig. Nivån regleras genom bestämmelserna i respektive BBR. de fall nivåerna inte tydligt framgår kan kommunerna i samband med det tekniska samrådet behöva tolka kraven inom ramen för vad PBF och Sådana krav är inte att betrakta som egna krav. vägledning om hur bör hantera funktionskraven fram- går av propositionen Ändring i m.m. 1993/94:17 8 s. 71 f.) och propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170 s. 312). Tekniska krav kan i vissa fall regleras i detaljplan I PBL finns vissa bestämmelser som ger kommuner möjlighet att reglera krav på byggnadsverk i planbestämmelser, vilket påpekats av bl.a. och (Mark- och ). 12 § PBL får kommunen i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning, erosion och störningar från omgivningen samt, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna vär- den för störningar genom t buller eller andra olägenheter som omfattas av Även i 4 kap. 16 § PBL finns bestämmelser som ger kommunen möjlighet att i vissa fall reglera tekniska egenskapskrav. De nämnda lagrummen är nödvändiga för att möjliggöra bebyggelse i lägen där platsens förutsättningar kräver särskilda tekniska lösningar för att lagkrav på säkerhet och hälsa ska kunna uppnås. Det kan t.ex. handla om särskild teknisk lösning för grundläggning och markbehandling, särskilda krav för att förebygga konsekvenser av olyckor med farligt gods eller vissa bullerdämpande åtgärder för en fasad. ringen av kommunens möjlighet att ställa krav på tekniska egenskaper påverkar inte möjligheten att i dessa avseenden reglera det tekniska ut- förandet på så sätt som avses i 4 kap. 12 och 16 §§ PBL. ligas i lagförslaget. bedömde att förslaget till reglering överensstäm- mer med de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- Den nu föreslagna regleringen överensstämmer i sak med utredningens förslag. Regeringen instämmer i utredningens bedöm 2013/14:126 ning att förslaget överensstämmer med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Bestämmelsen finns i 8 kap. 4 a § PBL. Ökad transparens med kommunala Regeringens förslag: En ny lag ska införas med bestämmelser om rikt- linjer för kommunala markanvisningar. Med markanvisning ska avses en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger bygg- ensamrätt att och under givna villkor för- handla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. En kommun ska anta rikt- linjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens ut- gångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. inte genomför några markanvisningar ska inte vara skyldig att anta rikt- linjer för markanvisningar. Statskontorets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Statskontoret föreslog att ett krav på policy för markanvisningar ska införas i bostadsförsörjningslagen. Regeringen bedömer att kravet bör införas i form av en ny lag. Byggkravspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), ställer sig positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. (mark- och miljödomstolen) finner att definitionen av markanvisningsavtal ger ett snävare tillämp- ningsområde än vad avsåg. Motivet till att av- gränsa tillämpningen på föreslaget sätt framgår inte. rätt (mark- och miljödomstolen) menar att syftet med lagen, som anges i byggkravspromemorian, inte framgår av den föreslagna lagtexten. sunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) ser positivt på lagregleringen men noterar att det saknas en bestämmelse om besvärshänvisning i lag- Därmed torde förvaltningslagen gälla och beslut överklagas till Det bör lagregleras att överklagan ställs till läns- styrelse och därefter till mark- och miljödomstol, i enlighet med instans- ordningen i mål som rör ärenden enligt (2010:900), anser att riktlinjer för markanvisningar kan vara ett bra stöd Dock saknas både sanktioner och angiven tillsynsmyn- dighet i lagförslaget. menar också att terminologin är miss- Begreppen markanvisning och markanvisningsavtal är väl eta- blerade och skiljer sig från exploateringsavtal med hänsyn till vem som har äganderätt till fastigheten. Båda avtalstyperna inbegrips i den använ- da legaldefinitionen i förslaget till lag om kommunala markanvisningar. Övriga statliga myndigheter tillstyrker förslaget, däribland Lantmäte- riet, , , flera universitet och högsko- lor och flertalet länsstyrelser. Motiv som anges är bl.a. ökad transparens och öppenhet, ökad konkurrens och att riktlinjerna kan utgöra ett bra stöd för många kommuner. Ett undantag är dock i som ställer sig undrande till förslaget. Utöver försäljning av villatomter, har de flesta kommuner ganska få markanvisningar, och av dessa utgör udda ärenden (som olika typer av sport- och fritidsanläggningar) en för- hållandevis stor del. Konkurrens om att få köpa ett visst markområde Det är svårt att ur förslaget utläsa hur markanvis- ningsriktlinjer för kommuner i denna situation kan se ut, för att inte för- hindra den flexibilitet som är nödvändig att ha då olika ärenden inte alls Merparten av de kommuner som svarat på remissen tillstyrker försla-