prop · H20337 · 2014-12-17 00:00:00 — Tillämpningsområdet för en bestämmelse om sanktionskumulation De typer av sanktioner som kan bli föremål för beaktande kan vara av olika slag. Det kan t.ex. vara fråga om att ett av myndighet meddelat tillstånd dras in eller att det meddelas förbud med visst innehåll. Med hänsyn till det stora antalet sanktioner och till att det sker förändringar på området är det, som anfört, inte möjligt eller lämpligt att formulera en bestämmelse som i vidare mån än räknar upp sanktioner som domstolen ska ta hänsyn till vid påföljdsbestämningen. Precis som tidigare är det lämpligt att lagstiftaren i samband med att sanktioner tillkommer eller förändras anvisar i vilket led de bör beaktas för att undvika dubbelbestraffningseffekter eller en oproportionerlig reaktion på brottet. En strafflindringsgrund som särskilt behandlar andra fall av sanktionskumulation än de som redan är uttryckligt angivna i 29 kap. 5 § första stycket måste därför ha en relativt öppen formulering. För att en sanktion ska aktualisera tillämpning av den föreslagna strafflindringsgrunden bör vissa förutsättningar vara uppfyllda. En första förutsättning är att det ska vara fråga om en rättslig sanktion vilket innebär att sanktionen ska vara reglerad i en författning. En andra förutsättning är att sanktionen ska vara en följd av brottet. Det innebär att det ska vara fråga om någon form av reaktion på det rättstridiga beteendet. Sanktionen ska grundas på huvudsakligen samma faktiska omständigheter som den brottsliga gärningen. Vidare medför kravet på att ett straff utmätt efter brottets straffvärde ska framstå som oproportionerligt strängt att sanktionen ska ha en inte obetydlig eller helt kortvarig negativ effekt för den enskilde. Det ligger i linje med den praxis som gällt och ingår som en del av den helhetsbedömning som domstolen regelmässigt ska göra vid ett beslut om strafflindring med hänvisning till ett s.k. billighetsskäl. Med begreppet rättsliga sanktioner avses i första hand s.k. offentligrättsliga sanktioner. I kategorin offentligrättsliga sanktioner ingår de straffrättsliga sanktionerna, som utöver brottspåföljden även omfattar s.k. särskild rättsverkan av brott, t.ex. förverkande och företagsbot. Till kategorin hör också s.k. förvaltningsrättsliga sanktioner som bl.a. avser den negativa sidan av förvaltningsmyndigheternas tillståndsverksamhet samt vite och disciplinpåföljder av offentligrättslig natur. Till denna kategori hör även administrativa sanktioner som skattetillägg och Utöver offentligrättsliga sanktioner kan det i vissa fall finnas anledning att uppmärksamma straffprocessuella tvångsåtgärder som Prop. 2014/15:37 brottet har föranlett, t.ex. ett långvarigt reseförbud. Det bör noteras att det, precis som , ligger på den tilltalade att göra domstolen uppmärksam på vilka övriga sanktioner han eller hon drabbas av. Det ankommer sedan på domstolen att pröva om en sanktion är av sådant slag, har sådan koppling till brottet och är så kännbar för den enskilde att den bör påverka påföljdsbestämningen i lindrande riktning. Vissa fall av sanktionskumulation regleras alltjämt i särskilda punkter De speciella fall av sanktionskumulation som avser utvisning respektive avskedande och uppsägning och som regleras i 29 kap. 5 § första stycket 4 och 5 är vanligt förekommande fall av sanktionskumulation och bör, som föreslagit, även fortsättningsvis anges i särskilda punkter. När det gäller de fall av sanktionskumulation som avser annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning (nuvarande punkten 5, andra ledet, jfr prop. 1987/88:120 s. 94) föreslogs i lagrådsremissen att dessa framöver i stället ska omfattas av den nu aktuella bestämmelsen. Lagrådet har ifrågasatt om en sådan förändring leder till att enhetligheten och tydligheten i regleringen ökar. Lagrådet har vidare pekat på att den nuvarande bestämmelsen i punkten 5 ger utrymme för att beakta olika följder som leder till att den dömde drabbas av svårigheter i yrkeslivet och i fråga om sin försörjning, och att konsekvensen ofta torde vara likartad oavsett om möjligheterna att utöva sitt yrke förloras till följd av ett avskedande eller ett indraget tillstånd att bedriva viss verksamhet. Detta talar enligt Lagrådet för att reglera de olika situationerna på samma sätt och i samma bestämmelse. Lagrådet har också ifrågasatt om alla de situationer som omfattas av den nuvarande lydelsen kommer att omfattas av den nya bestämmelsen såsom den har kommit att utformas. Lagrådet har därför förordat att de nu aktuella fallen av sanktionskumulation alltjämt ska regleras i en särskild punkt tillsammans med avskedande och uppsägning (se närmare avsnitt 7.1). Regeringen anser visserligen att den i lagrådsremissen föreslagna ordningen medför en mer renodlad och överskådlig reglering, genom att de mer öppet hållna fallen av sanktionskumulation regleras i den nya bestämmelsen som de klart avgränsade och preciserade fallen, dvs. utvisning respektive avskedande och uppsägning, regleras i särskilda punkter. Regeringen anser dock att det inte finns tillräckliga skäl att mot Lagrådets uppfattning genomföra den föreslagna förändringen. En lösning i enlighet med Lagrådets förslag ska därför väljas. Regeringen återkommer till frågan i följande avsnitt. En omdisponering av strafflindringsgrunderna samt vissa ytterligare förändringar Regeringens förslag: Innehållet i 29 kap. 5 § omdisponeras så att de skäl för strafflindring som vilar på samma grund följer efter varandra. I den särskilda punkt i 29 kap. 5 § som avser s.k. utvisningsmen anges att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av utvisningen. punkten som avser arbetsrättsliga följder m.m. anges att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av avskedande, uppsägning eller annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon strafflindringsgrund i 29 kap. 5 § första stycket som tar sikte på att rättegången inte genomförts inom skälig tid. sanktionskumulation som avser annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning bör även fortsättningsvis regleras i den punkt som avser arbetsrättsliga följder m.m. förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen föreslår dock inte någon strafflindringsgrund som tar sikte på att rättegången inte genomförts inom skälig tid. Regeringen anser vidare att de fall av sanktions- kumulation som avser annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning även fortsättningsvis ska regleras i den punkt som avser arbetsrättsliga följder m.m. och inte, som utredningen har föreslagit, ska föras över till den nya bestämmelsen om sanktionskumulation. förhållande till utredningens förslag har därutöver några mindre redaktionella ändringar gjorts. universitet har anfört att det skulle kunna vara en fördel att reglera billighetskälen något mer generellt och bygga regleringen kring de olika skäl som ligger bakom de olika punkterna i bestämmelsen, dvs. sanktionskumulation, skadebegränsande handlande osv. har påtalat att samtliga fall av sanktionskumulation bör samlas under en punkt för att förenkla regleringen av billighetsskälen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bestämmelsen om strafflindringsgrunder omdisponeras Som tidigare angetts (avsnitt 4.1) kan de s.k. billighetsskälen delas in i olika grupper beroende på vilka skäl som motiverar strafflindring. grupp hänför sig till omständigheter som gärningsmannen inte har kontroll över, men som innebär att det vore oskäligt att döma ut ett straff som motsvarar gärningens straffvärde. En annan grupp bygger på att gärningsmannen genom någon form av frivilligt handlande visar att han eller hon ångrar sig. En tredje grupp riktar in sig på sanktionskumulation, dvs. då gärningsmannen förutom den straffrättsliga påföljden även drabbas av andra sanktioner till följd av den brottsliga gärningen. Vidare finns en allmänt hållen punkt som ger domstolen möjlighet att beakta även andra omständigheter än de uppräknade. I lagrådsremissen gjordes bedömningen att ordningen, i enlighet med vad anfört, skulle bli mer logisk och lättöverskådlig om innehållet i 29 kap. 5 § omdisponeras så att de billighetsskäl som i huvudsak vilar på samma grund presenteras i ett sammanhang. I lagrådsremissen föreslogs därför att bestämmelsen ska ändras på sådant sätt. Lagrådet har ifrågasatt om det är motiverat att ändra ordningsföljden på punkterna mer än vad som krävs med anledning av att en ny punkt införs. Som skäl för det har anförts bl.a. att ordningsföljden är väl inarbetad och inte har föranlett några problem. Regeringen anser att de skäl som anförts för förslaget väger tyngre än de skäl som talar emot. Bestämmelsen bör därför omdisponeras på det sätt som föreslogs i lagrådsremissen. Förändringar i punkterna 4 och 5 I nuvarande punkten 4 föreskrivs att domstolen ska beakta om den tilltalade förorsakas men genom att han på grund av brottet utvisas ur riket. Vid den bedömningen ska beaktas såväl att utvisningen innebär att personen i fråga får lämna som att utvisningen innebär att den tilltalade registreras på Schengens informationssystems spärrlista och därmed nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i samtliga Schengenstater (se NJA 2001 s. 500). Om den tilltalade saknar anknytning till och till övriga stater som ingår i saknas enligt praxis skäl att beakta utvisningen vid påföljdsbestämningen. Som påtalats av är det således inte bara utvisningen i sig som kan innebära ett men för den tilltalade utan även den följd som en utvisning regelmässigt ger upphov till i form av en registrering i Schengens informationssystems spärrlista. Eftersom det i ett sådant fall inte kan sägas vara fråga om ett men som den tilltalade förorsakas genom utvisningen utan till följd av utvisningen bör bestämmelsen ändras i enlighet med förslag för att uttryckligen omfatta även nu nämnda fall. I nuvarande punkten 5 anges att domstolen ska ta hänsyn till om den tilltalade till följd av brottet drabbats av eller om det finns grundad anledning anta att han kommer att drabbas av avskedande eller uppsägning från anställning eller av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning. Enligt förarbetena är avskedande och uppsägning sådana omständigheter som regelmässigt ska tillmätas en påtaglig betydelse för straffmätningen (prop. 1987/88:120 s. 93). I detta torde ligga att en uppsägning eller ett avskedande vanligtvis anses innebära men för den tilltalade. Graden av men som en person förorsakas på grund av avskedande eller uppsägning kan emellertid variera. Vid tillämpning av punkten 5 är det därför rimligt att det görs en individuell bedömning av vilken verkan ett avskedande eller en uppsägning har i det enskilda fallet. 2014/15:37 Det finns mot den nu angivna bakgrunden skäl att, som föreslagit, ändra bestämmelsen så att det klart framgår att ett avskedande eller en uppsägning – på motsvarande sätt som vid en utvisning – ska förorsaka den tilltalade men för att kunna leda till strafflindring. Bedömningen av vilken verkan förlusten av arbetet har får betydelse både för frågan om förhållandet alls ska beaktas vid straffmätningen och i så fall i vilken utsträckning. Som framgått ovan (se avsnitt 6) ska de fall av sanktionskumulation som avser att den tilltalade drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning i enlighet med Lagrådets synpunkt även framöver regleras i den särskilda punkt som avser arbetsrättsliga följder m.m. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen ges följande lydelse: ”om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning”. En sådan utformning av lagtexten innebär att det menrekvisit som föreslås i bestämmelsen kommer att omfatta även de nu aktuella fallen av sanktionskumulation. Eftersom en sanktion som är av sådant slag att den i ett enskilt fall anses medföra hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning i sig torde innefatta ett men för den tilltalade, innebär det inte någon förändring i sak jämfört med nu gällande ordning. En lösning i enlighet med Lagrådets förslag ska därför väljas. krav på rättegång inom skälig tid Av redogörelsen ovan (se avsnitt 4.1) följer att strafflindringsgrunden i 29 kap. 5 § första stycket 7 , som anger att domstolen ska beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt förflutit sedan brottet begicks, skiljer sig från strafflindring på grund av en kränkning av artikel 6, som anger att den som anklagas för brott ska vara berättigad till rättegång inom skälig tid. Nämnda förhållande innebär enligt att en tidsutdräkt som bedömts utgöra en kränkning av rättigheten enligt konventionen har ansetts falla under punkten 8. Utredningen har, mot den bakgrunden, föreslagit att den nuvarande punkten 7 ändras så att den även omfattar en tidsutdräkt som utgör en kränkning av . På så sätt skulle en mer logisk och enhetlig ordning uppnås. Som nämnts ovan har frågan om kompensatoriskt rättsmedel vid överträdelse av artikel 6.1 i om rätt till rättegång inom skälig tid prövats av (NJA 2012 s. 1038 I). Av rättsfallet följer bl.a. att det skäl som ligger bakom strafflindring på grund av sen lagföring enligt är att graden av som en brottslig handling motiverar avtar med tiden, medan strafflindring enligt konventionen i stället handlar om att gottgöra den enskilde för att det allmänna har kränkt en grundläggande rättighet. Det är alltså fråga om regler med olika ändamål och skilda tillämpningsförutsättningar. Frågan om påföljdslindring på grund av en kränkning av konventionen kan inte anses falla under vare sig 29 kap. 5 § första stycket punkten 7 eller 8 , eftersom den inte vilar på straffrättslig grund. ska i stället göras en självständig prövning av invändningar om kränkningar av konventionen utan annat lagstöd än lagen (1994:1219) Prop. 2014/15:37 om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av det nu redovisade följer att påföljdslindring som kompensation för en kränkning av rätten till en rättegång inom skälig tid enligt inte grundar sig på straffrättsliga överväganden, låt vara att sådan kompensation så långt möjligt ska anpassas till det straffrättsliga systemet. Vidare omfattar rättigheten enligt konventionen, till skillnad från reglerna om strafflindringsgrunder i 29 kap. 5 § , såväl den tilltalade som målsäganden och det spelar inte någon roll om åtalet bifalls eller ogillas. Även om påföljdslindring i och för sig är det primära rättsmedlet vid långsam handläggning är det inte heller i alla situationer som det är lämpligt att kompensationsfrågan hanteras i brottmålet (se NJA 2012 s. 1038 I p. 23–25). Att införa en bestämmelse i regleringen om billighetsskäl som vilar på andra grunder än konventionen kan vidare vara problematiskt på så sätt att 29 kap. 5 § såväl ställer upp särskilda förutsättningar för tillämpningen som inte följer av konventionen, som att strafflindring är obligatorisk om förutsättningarna är uppfyllda. Det kan därför, med hänsyn till det som sagts ovan, ifrågasättas om den föreslagna ändringen är lämplig samt om den skulle åstadkomma ett sådant förtydligande i bestämmelsen om billighetsskäl som åsyftats. Regeringen anser mot denna bakgrund att den ändring som föreslås av inte bör genomföras. 7.2Kravet på särskilda skäl för att gå under straffminimum ska finnas kvar Regeringens bedömning: Det bör fortfarande krävas särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till de omständigheter som anges i 29 kap. 5 § första stycket . BRU:s och respektive förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Såväl beredningen som utredningen har föreslagit att kravet på särskilda skäl för att gå under straffminimum slopas. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över BRU:s förslag i denna del har en majoritet ställt sig tveksamma till eller avstyrkt förslaget. har gett uttryck för att noggranna överväganden ligger bakom utformningen av olika straffskalor samt att kravet på särskilda skäl därför bör finnas kvar. Flera remissinstanser har hänvisat till att BRU inte har analyserat vad avskaffande av kravet på särskilda skäl innebär för de befintliga strafflindringsgrunderna utan enbart fokuserat på konsekvenserna för den föreslagna strafflindringsgrunden avseende utredningsmedverkan. har uppgett att förslaget skulle öppna upp för en alltför generös tillämpning av 29 kap. 5 § . och har påtalat att ett avskaffande av kravet på särskilda skäl skulle urholka straffminimum i alla straffskalor och att det skulle bli svårt att förutse vilket straff som riskeras för en viss gärning. De remissinstanser som yttrat sig över förslag, bl.a. , och , har tillstyrkt förslaget eller inte haft något att invända mot det. Skälen för regeringens bedömning: Om det finns anledning att beakta en strafflindringsgrund kan den som huvudregel få genomslag vid påföljdsbestämningen ned till den föreskrivna straffskalans miniminivå. Om domstolen anser att påföljden bör bestämmas till ett lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet krävs enligt 29 kap. 5 § andra stycket att det är påkallat av särskilda skäl. särskilda skäl innebär att restriktivitet ska iakttas med att underskrida den aktuella straffskalan för ett brott. Några närmare anvisningar om vad kravet innebär och när särskilda skäl skulle kunna vara för handen ges inte i förarbetena till bestämmelsen. I stället har det ansetts vara en uppgift för rättstillämpningen att bestämma i vilken utsträckning stadgandet ska tillämpas (prop. 1987/88:120 s. 97). I NJA 1993 s. 310, som avsåg bl.a. grov våldtäkt begången mot ett barn, ansågs särskilda skäl föreligga med hänsyn till den tilltalades ålder och den tid som gått sedan brottet. Den tilltalade var för Högsta domstolens dom och brottet hade begåtts . NJA 1995 s. 106, som avsåg grovt narkotikabrott, utgjordes de särskilda skälen av den tilltalades hälsotillstånd. Den tilltalade led bl.a. av en allvarlig tarmsjukdom och en kärlsjukdom. Därutöver hade han drabbats av två hjärnblödningar. Hans hälsotillstånd gjorde honom beroende av narkotiska läkemedel, vilket i sin tur medverkat till att han hade fått en I NJA 2008 s. 900 konstaterade domstolen att omständigheterna inte var så ömmande att det fanns särskilda skäl att underskrida straffminimum. Fallet avsåg en person som tagit två dvd-filmer i en butik och därefter utövat våld mot och hotat den butiksvakt som ingrep mot honom. I hovrätten bedömdes händelse- förloppet som snatteri och våld och hot mot tjänsteman och påföljden bestämdes till fängelse . det var fråga om rån för vilket brott minimistraffet är fängelse . Vid det laget hade den tilltalade redan avtjänat det straff som ådömts honom i hovrätten. Han hade därefter försökt påbörja ett nytt laglydigt liv och bl.a. flyttat och sökt arbete. Det hade för domen ansåg dock att det saknades särskilda skäl att underskrida straffminimum. I NJA 2013 s. 321 och NJA 2013 s. 1227 konstaterade att särskilda skäl för att underskrida straffminimum förelåg med hänsyn till att de tilltalade i båda fallen varit frihetsberövade som översteg det fängelsestraff som motsvarade brottslighetens straffvärde. Såväl BRU som har föreslagit att kravet på särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till de omständigheter som anges i 29 kap. 5 § första stycket ska Som skäl för det har BRU huvudsakligen anfört att det medför tröskeleffekter och därmed utgör ett hinder mot att beredningens förslag om en ny strafflindringsgrund avseende utredningsmedverkan ska få fullt överväganden är inte kopplade till någon särskild strafflindringsgrund utan avser lämpligheten i regleringen Enligt bedömning medför kravet på Prop. 2014/15:37 särskilda skäl dels en onödig och omotiverad begränsning av möjligheterna att beakta strafflindringsgrunderna i allmänhet, dels orättvisa tröskeleffekter. Regeringen anser att de skäl som anförts av BRU respektive för ett avskaffande av kravet på särskilda skäl kan anses ha visst fog för sig. har regeringen förståelse för den oro som några remissinstanser gett uttryck för när det gäller risken för att den föreslagna ändringen skulle öppna upp för en alltför generös tillämpning av 29 kap. 5 § och därmed minska förutsebarheten i fråga om vilket straff som gäller för ett visst brott. Möjligheten att gå under straffminimum för ett brott med beaktande av en strafflindringsgrund utgör ett undantag från huvudregeln att ett straff ska bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan. Det är enligt regeringens mening angeläget att de straffskalor som bestämts för olika brott så långt som möjligt också ska gälla. Från den utgångspunkten är det rimligt att utrymmet för att avvika från straffskalan begränsas till de fall där det är som mest angeläget. Kravet på särskilda skäl framstår på så vis som berättigat. Regeringen anser mot denna bakgrund att det saknas tillräckliga skäl för att förändra den gällande ordningen. 7.3En oförändrad bestämmelse om påföljdseftergift Regeringens bedömning: Förutsättningarna för att meddela påföljdseftergift bör inte förändras. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast , som har instämt i bedömning, har berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Påföljdseftergift regleras i 29 kap. 6 § och innebär att domstolen konstaterar att den tilltalade har begått ett brott men att denne inte döms till påföljd. För tillämpning av bestämmelsen krävs att det med hänsyn till någon omständighet som anges i 29 kap. 5 § första stycket är uppenbart oskäligt att döma till påföljd. Påföljdseftergift är alltså avsett att användas mycket sparsamt och främst vid mindre allvarlig brottslighet (se prop. 1987/88:120 s. 97). Av statistik som inhämtats av framgår att påföljdseftergift förekommer mycket sällan. Eftersom påföljdseftergift innebär att någon undgår påföljd trots att han eller hon gjort sig skyldig till brott är, som påpekat, en fortsatt restriktiv tillämpning av bestämmelsen motiverad. Regeringen delar mot denna bakgrund utredningens bedömning att bestämmelsens utformning – med ett uppenbarhetsrekvisit – är ändamålsenlig och väl avvägd. Förutsättningarna för att meddela påföljdseftergift bör därför inte ändras. 2014/15:37 8 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. BRU:s och förslag och bedömning överensstämmer med regeringens utom vad gäller förslagen till datum för ikraftträdande. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på beredningens respektive utredningens förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna bör träda i kraft . Regeringen föreslår att detta sker . Regeringens förslag om ändringar i bestämmelserna om strafflindringsgrunder i 29 kap. 5 § innebär att lindrigare straff kommer att kunna dömas ut i vissa fall. Enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas ska den lagen, enligt samma lagrum, tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftningen och innebär väsentligen att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som för den tilltalade är minst ingripande. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte. En ny strafflindringsgrund som tar sikte på medverkan till utredning av egen brottslighet ger förutsättningar för effektivare brottsutredningar. En sådan ordning innebär vinster för rättsväsendet i stort.