prop · H103156 · 2014-03-07 00:00:00 — Regeringens föreslår att en bestämmelse om sådan förtida delning införs i 4 kap. ellagen. Förvaltningsrätten i har efterlyst en definition av begreppet nätförstärkning, som används i promemorians författningsförslag. Regeringen delar bedömningen att en förtydligande är motiverat i denna del, även om det inte är nödvändigt att i lagtexten införa en sträng definition. I stället för att använda ordet nätförstärkning bör det tydliggöras att det som åsyftas är de åtgärder som är nödvändiga för att öka elnätets kapacitet för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el. Förvaltningsrätten i har anfört att det inte klart framgår hur beslut om förtida delning kommer att hanteras när det gäller omprövningsrespektive överklagandemöjligheter. Förslaget innebär inte att det införs en särskild ordning för att bestämma villkoren för anslutning. Även när bestämmelsen om förtida delning är tillämplig ska villkoren fastställas i ett avtal mellan nätföretaget och den som vill ansluta en anläggning. Om parterna inte kan komma överens finns en möjlighet att begära nätmyndighetens prövning enligt 3 kap. 6 § andra stycket ellagen, när det gäller regionnät, eller 3 kap. 7 § andra stycket samma lag, när det gäller lokalnät. beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 13 kap. 7 § ellagen. Stamnätet innehas av staten och förvaltas av . När det gäller anslutning till stamnätet blir det således inte aktuellt att ingå avtal om finansiering med nätföretaget. Enligt promemorians förslag ska en förtida delning ske också när en förstärkning av elnätet genomförs med anledning av att en anläggning för produktion av förnybar el ska anslutas till en stamledning som innehas av staten. har anfört att konsekvenserna blir mycket omfattande om förtida delning ska tillämpas generellt för alla anslutningar av förnybar elproduktion till stamnätet. har, när det gäller principerna för anslutning, anfört att förstärkningar för att möjliggöra anslutning av nya anläggningar i första hand bör göras i underliggande nät, dvs. på region- och lokalnäts- Om nya transformeringspunkter byggs i stamnätet på bekostnad av Prop. 2013/14:156 förstärkningar i regionnäten kommer systemets överföringsförmåga att Även driftsäkerheten påverkas negativt av nya anslutningspunkter som introducerar fler felkällor i systemet. har pekat på att det finns en risk för att anslutningar trycks uppåt i stället för nedåt i näthierarkin och att anslutningarna görs på en högre spänningsnivå än nödvändigt. Regeringens förslag syftar främst till att underlätta anslutningen av anläggningar för förnybar elproduktion till regionnäten. Med hänsyn till detta, och med beaktande av den problembeskrivning som har lämnat i sitt remissvar, bör bestämmelserna om förtida delning inte gälla när en produktionsanläggning ansluts direkt till stamnätet. Regeringens förslag: Om ett stamnätsföretag, som är en statlig myndighet, har finansierat en förstärkning av elnätet enligt ett särskilt avtal med en nätkoncessionshavare, ska stamnätsföretagets kostnader med anledning av avtalet anses ha uppstått i företagets nätverksamhet. Stamnätsföretagets intäkter med anledning av avtalet ska omfattas av intäktsramen för stamnätet. Svenska kraftnäts förslag överensstämmer inte med regeringens. har föreslagit att innehavare av elproduktionsanlägg- ning ansluten till stamnätet och nätkoncessionshavare vars ledning är ansluten till stamnätet ska betala en årlig avgift till för att finansiera statligt stöd, ränta på lån och medgivande samt administra- tiva kostnader för anslutning av förnybar elproduktion. Remissinstanserna: har bedömt att den före- slagna nätförstärkningsavgiften statsrättsligt sett kan vara en skatt. har ifrågasatt lämpligheten i att producenter ska vara med och finansiera anslutning av konkurrerande producenter. och E.ON har anfört att finansiering av stödet bör ske via elcertifikatsystemet. även anfört att om finansieringen i stället ska ske via uttagskunderna bör i andra hand finansieringen ske via stamnätstariffens uttagstariff. remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte anfört några särskilda invändningar mot det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det helt saknas underlag för att bedöma de administrativa kost- har avstyrkt, dock utan anföra några invändningar som riktar sig särskilt mot författningsförslaget. förtydligande i frågan om även andra kostnader än avskrivna fordringar 2013/14:156 skulle kunna uppstå för stamnätsföretaget och vilka dessa i så fall skulle kunna vara. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte anfört några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Kostnaderna för att förstärka elnätet betalas ytterst av nätkunderna. Ett nätföretag som ansluter en anläggning får genom anslutningsavgiften ersättning för kostnaderna för de åtgärder som endast är till nytta för anslutningskunden. När det finns förutsättningar för förtida delning kommer en del av kostnaderna att betalas av elproducenter som senare ansluter anläggningar. En del av de investeringar som görs i samband med en nätförstärkning kan vara till nytta för kundkollektivet och betalas därför genom nättarifferna för överföring av el. De tröskeleffektsproblem som uppkommer vid anslutning av anläggningar till elnätet kan inte lösas inom ramen för elcertifikatsystemet. Högre kvoter i elcertifikatsystemet skulle visserligen innebära att mer förnybar elproduktion byggs, men de tröskeleffekter som hindrar en rationell utbyggnad skulle inte påverkas. En viktig utgångspunkt för regeringens förslag är att kostnaderna för de förstärkningsåtgärder som är nödvändiga för att ansluta anläggningar för förnybar elproduktion även ska betalas av nätkunderna genom nättarifferna för anslutning eller överföring. Den lösning som föreslås på problemet med tröskeleffekter innebär dels att fördelningen av anslutningskostnaderna mellan dem som ansluter anläggningar blir en delvis annan, dels att staten tar på sig den ekonomiska risken för att en del av den nya kapaciteten inte utnyttjas. Frågan blir då hur statens åtagande ska finansieras. I den utsträckning anläggningar ansluts till det förstärkta elnätet kommer att få ersättning genom återbetalning från det berörda nätföretaget i enlighet med avtalet om finansiering. Det finns dock en risk för att det uppstår kostnader som inte kan ersättas på detta sätt. Det åtagande som enligt förslaget ska göras av staten är i huvudsak att tar på sig risken att inte alla de planerade elproduktionsanläggningarna ansluts. I sådana fall sker ingen återbetalning från det berörda nätföretaget och en kostnad för nätförstärkningen bärs av . Som anförts i avsnitt 5 bedöms denna risk vara mycket begränsad. har efterlyst ett förtydligande i frågan om även andra kostnader skulle kunna uppstå för och vilka dessa i så fall skulle kunna vara. Utgångspunkten är att inte ska ha några andra slutliga kostnader. Räntekostnader och kostnader för administration bör i första hand ersättas genom återbetalning från nätföretaget. I stora drag finns det två alternativ för att finansiera Svenska kraftnäts åtaganden enligt regeringens förslag. Det ena alternativet är att medel anslås i statsbudgeten utan att någon särskild finansieringsform införs. Det andra alternativet är att kostnaderna bärs av dem som har nytta av det nya systemet, exempelvis genom att en särskild avgift tas ut eller genom tariffen för överföring av el på stamnätet. Det andra alternativet framstår som den rimligaste lösningen av finansieringsfrågan. Som anförts i avsnitt 5 innebär den ordning som föreslås i propositionen att en rationell utbyggnad av det svenska elnätet underlättas när det gäller etablering av förnybar elproduktion. Systemet innebär att bättre vindlägen kan utnyttjas vilket medför mer elproduktion per investerad krona. I slutänden leder detta till ett lägre elcertifikatpris. Den förbättrade situationen för nätutbyggnaden minskar de samlade kostnaderna för elförbrukarna. Förslaget måste mot denna bakgrund anses vara till nytta för dem som är anslutna till det svenska elnätet. Det är därför rimligt att nätanvändarna som kollektiv bidrar till kostnaderna. Ett lämpligt sätt att uppnå detta är att låta kostnaderna ingå i underlaget för beräkningen av stamnätstariffen. E.ON har anfört att det inte kan anses rättvist med ett latitudberoende påslag på stamnätstariffen. finansierar stamnätstariffen kostnader som inte uppenbart är motiverade av driften av stamnätet. Det gäller vissa kostnader för systemansvaret för el samt för deltagande i ett europeiskt samarbete som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el. Regeringen bedömer att de kostnader som uppkommer med anledning av finansieringsavtal bör hanteras på samma sätt vid beräkningen av stamnätstariffen. Några remissinstanser har ifrågasatt lämpligheten i att producenter ska vara med och finansiera anslutning av konkurrerande producenter. Finansiering via stamnätstariffen innebär dock att producenter endast marginellt är delaktiga i finansiering av kostnader hänförliga till konkurrenter. ska de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära från nätverksamheten under en särskild tillsynsperiod rymmas inom en intäktsram. Intäkterna från nätverksamheten består i huvudsak av nättariffer. Med nättariffer avses i ellagen (1997:857) avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Bestämmelser om intäktsramen finns i 5 kap. ellagen och förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857), den s.k. kapitalbasförordningen. Enligt 5 kap. 6 § ellagen ska intäktsramen täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). I 5 kap. 24 § finns särskilda bestämmelser om intäkter från stamledning. I paragrafens första stycke anges att vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. Av andra stycket framgår att intäktsramen i vissa 2013/14:156 fall omfattar även utlandsförbindelserna. I tredje och fjärde styckena finns bestämmelser som innebär att vissa kostnader, som inte uppenbart är motiverade av driften av stamnätet, ska anses ingå i nätverksamheten (se ovan). En ny bestämmelse om intäkter från stamledning För att Svenska kraftnäts kostnader för avtal med andra nätföretag om finansiering av nätförstärkningar ska ingå i underlaget för intäktsramen krävs att kostnaderna anses ha uppstått i företagets nätverksamhet. I konsekvens med detta bör Svenska kraftnäts intäkter med anledning av avtalet omfattas av intäktsramen för stamnätet. Regeringen föreslår att bestämmelser med detta innehåll införs i 5 kap. ellagen. I 5 kap. 9 § ellagen finns bestämmelser om hur kapitalbasen ska beräknas i samband med att intäktsramen bestäms. Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Regeringen har meddelat ytterligare föreskrifter i kapitalbasförordningen. Sådana förstärkningsåtgärder som genomförs inom ramen för ett finansieringsavtal enligt de nya bestämmelserna i 4 kap. ellagen kommer att utgöra tillgångar som används i nätverksamheten. De ska sålunda beaktas vid beräkningen av kapitalbasen. I promemorian anförs att det är rimligt att investeringarna ingår i kapitalbasen i den utsträckning anslutningskunder har tagit kapacitet i anspråk genom att ansluta anläggningar. I promemorian föreslås därför att en bestämmelse om detta införs i kapitalbasförordningen. Några remissinstanser, bl.a. , har avstyrkt förslaget i denna del. har föreslagit en alternativ lösning, som innebär att finansieringen från staten anses utgöra en intäkt hos nätföretaget i samband med tariffregleringen och att samtliga anläggningstillgångar ingår till sitt fulla värde i kapitalbasen. Regeringen har i propositionen Elnätsföretagens intäktsramar (prop. 2013/14:85) lämnat förslag till ändringar i ellagen. I propositionen föreslås att det ska införas nya normgivningsbemyndiganden i 5 kap. ellagen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska få meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader och beräkning av en rimlig avkastning i samband med att elnätsföretagens intäktsramar bestäms. Förslaget har tillkommit med hänsyn till att det är angeläget med en tydligare reglering i dessa frågor. Regeringen avser att ta fram ett underlag som gör det möjligt att ta ställning till vilka ändringar som bör göras i kapitalbasförordningen med stöd av de nya bemyndiganden som föreslås i propositionen Elnätsföretagens intäktsramar. I det sammanhanget bör även frågan hur sådana förstärkningsåtgärder som genomförs inom ramen för ett finansieringsavtal ska behandlas vid beräkningen av kapitalbasen belysas närmare. Remissinstansernas synpunkter kommer då att beaktas. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . har inte lämnat något förslag i fråga om ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser. Remissinstanserna har inte berört frågan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har ifrågasatt ikraftträdandet av vissa delar av den föreslagna lösningen när flera delfrågor, bl.a. rörande formerna för finansiering, inte är utredda. har förordat ett ikraftträdande efter riksdagsbeslut. Skälen för regeringens förslag Förvaltningsrätten i har ifrågasatt ikraftträdandet av vissa delar av den föreslagna lösningen när flera delfrågor inte är utredda. Det finns därför anledning att understryka att de aktuella lagbestämmelserna har utformats på ett sådant sätt att den förtida delningen ska gå att förena med ett statligt stöd som i sina enskildheter kan se ut på olika sätt. Det är varken nödvändigt eller önskvärt att bestämmelserna i ellagen (1997:857) utgår från en i alla delar given stödordning. Regeringen bedömer därför att det inte finns någon anledning att avvakta med att införa de aktuella bestämmelserna i ellagen till dess att en särskild stödordning har utarbetats. De nya bestämmelserna i ellagen bör alltså träda i kraft . Därför föreslår regeringen att de ska träda i kraft . Det finns skäl att överväga behovet av övergångsbestämmelser när det gäller de föreslagna bestämmelserna om beräkning av intäktsram i 5 kap. ellagen. I 5 § förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857) föreskrivs att ska meddela beslut om fastställande av intäktsramen senast tillsynsperioden börjar i fråga om en nätkoncession för stamledning som innehas av . Enligt 6 § ska tillsynsperioden vara ett kalenderår när det gäller intäkter från sådana stamledningar. Intäktsramen för kommer redan att vara beslutad när de lagändringar som föreslås i propositionen träder i kraft. Detta kan emellertid hanteras inom ramen för det gällande regelverket. Den ordning för att motverka tröskeleffekter som redovisas i propositionen kan inte antas vara förenad med sådana kostnader för som har väsentlig betydelse för intäktsramens storlek 2013/14:156 2015. Inte heller kan affärsverket antas få några nämnvärda intäkter med anledning av avtal om finansiering av nätförstärkning. Om det ändå skulle bli aktuellt att ändra intäktsramen med anledning av Svenska kraftnäts kostnader för att finansiera förstärkningsåtgärder, bör detta kunna ske med stöd av bestämmelserna om omprövning i 5 kap. 10 § ellagen. Med hänsyn till det anförda bedöms det inte finnas behov av några särskilda övergångsbestämmelser. De nya bestämmelserna om intäktsramen ska således tillämpas redan i fråga om tillsynsperioden . De författningsförslag som lämnas i propositionen har inte tagna för sig några nämnvärda konsekvenser för företag eller myndigheter. Avgörande är i stället hur det statliga stödet utformas. En fullständig konsekvensbedömning kommer att utarbetas i samband med att stödordningen tas fram. I det följande lämnas dock en översiktlig redogörelse för de konsekvenser som är förenade med den lösning på problemet med tröskeleffekter som redovisas i avsnitt 5. Konsekvenser för myndigheter kan anses vara försumbara. kommer initialt att behöva genomföra ett förberedande arbete kring processer och organisation. Därefter behöver organisationen förstärkas något för att bereda ärendena samt besluta om vilka områden som ska omfattas av förslaget. hanterar dock stora mängder förfrågningar om anslutning av vindkraft. I övrigt bör lösningen inte ha några beaktansvärda konsekvenser för myndigheterna. Administrationen kommer att öka något hos de regionnätsföretag som väljer att ingå avtal med staten i enlighet med den ordning som presenteras i avsnitt 5. Jämfört med dagens situation kommer kostnaderna att omfördelas mellan producenter när det gäller nätanslutning av elproduktionsanläggningar inom ett område där lösningen tillämpas. Den elproducent som ansluter sig först kommer där endast att betala en sådan del av kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar producentens andel av den totala kapacitetsökningen. Nättariffen för överföring av el på stamnätet Vid det förväntade utfallet står de anslutande producenterna för kostnader förknippade med de nödvändiga nätförstärkningarna. Vid ett sådant utfall påverkas inte nättariffen för överföring av el på stamnätet. Staten tar en viss ekonomisk risk som vid ett ogynnsamt utfall, dvs. om anläggningar inte ansluts till nätet som förväntats, innebär att kostnader uppstår hos staten som behöver finansieras genom en höjning av nättariffen för överföring av el på stamnätet. har tidigare gett en konsult i uppdrag att genomföra en studie för att bedöma förslagets nyttovärden. Syftet var att kvantifiera det eventuella mervärdet av att införa åtgärderna i relation till situationen med att fortsätta med nuvarande regelverk. Uppdraget har avrapporterats och utmynnade i rapporten of Deployment (dnr N2009/4178/E). Arbetet resulterade i en uppskattning av hur elcertifikatpriset påverkas då bättre vindlägen kan utnyttjas. Resultatet pekar på att den totala kostnaden i elcertifikatsystemet kraftigt minskar även vid mycket marginella förbättringar av vindlägen. I en samhällsekonomisk bedömning av förslaget bör hänsyn även tas till den mer rationella utbyggnaden av elnätet som möjliggörs. Denna fördel är svår att kvantifiera, men klart är att den leder till minskade kostnader och minskad belastning på miljön. Exempelvis undviks utbyggnad av parallella nät från vindkraftsetableringar, något som blir resultatet när nätet byggs ut sekventiellt. 2013/14:156 10 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) 9 b § Om staten enligt ett avtal med innehavaren av en nätkoncession har finansierat åtgärder som är nödvändiga för att öka elnätets kapacitet för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el, ska nättariffen för anslutning utformas så att den som vill ansluta en anläggning ersätter nätkoncessionshavarens kostnader för sådana åtgärder i den del som svarar mot anläggningens andel av den totala kapacitetsökningen. Detta gäller även om nätkoncessionen överlåts. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6. Den har tillkommit för att underlätta anslutningen till elnätet av anläggningar för produktion av förnybar el. Med förnybar el avses i detta sammanhang detsamma som i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Bestämmelserna innebär att en särskild form av s.k. förtida delning ska ske i vissa fall i fråga om kostnaderna för förstärkning av elnätet för att underlätta anslutningen av produktionsanläggningar. En förutsättning för förtida delning enligt paragrafen är att staten har ingått ett avtal med innehavaren av nätkoncessionen om att finansiera en nätförstärkning för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el. Det anges inte i paragrafen hur ett sådant avtal ska vara utformat. Som framgått i avsnitt 5 är en lämplig lösning att staten till en början betalar för förstärkningsåtgärderna och att nätföretaget åtar sig att återbetala det stödet efter hand som anläggningar ansluts till det förstärkta nätet. Den förtida delningen innebär att den som ansluter en anläggning för elproduktion inte behöver betala hela kostnaden för de åtgärder som är nödvändiga för att öka elnätets kapacitet. Principen om förtida delning tillämpas i viss utsträckning vid utformningen av anslutningsavgifter. I huvudsak innebär den att de kostnader som kommer andra kunder till godo inte ska belasta endast den aktuella anslutningskunden. Bestämmelserna i paragrafen är dock mer långtgående än den förtida delning som kommit till uttryck i gällande rättspraxis (jfr t.ex. RÅ 2008 ref. 32). När paragrafen är tillämplig ska den som vill ansluta en produktionsanläggning ersätta kostnaderna för nätförstärkningen i den del som svarar mot anläggningens andel av den totala kapacitetsökningen utan att någon särskild bedömning görs i fråga om sannolikheten för att ytterligare anläggningar kommer att anslutas till elnätet. Det bör noteras att en förutsättning för att ett avtal om finansiering ska komma till stånd är att det framstår som sannolikt att hela den aktuella kapacitetsökningen kommer att tas i anspråk. Exempel på åtgärder som kan vara nödvändiga för att öka nätets kapacitet att ta emot ny elproduktion är byte till grövre linor på kraft- ledningar, nya kraftledningar, byte av transformatorer och byggandet av Prop. 2013/14:156 nya ställverk. Av andra meningen framgår att den förtida delningen ska tillämpas även om nätkoncessionen överlåts till ett annat företag än det som var part i avtalet med staten. Bestämmelserna tar sikte på anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el till regionnät. Det är därför av avgörande betydelse vad som har föranlett den aktuella förstärkningsåtgärden. Det är dock inte något krav för förtida delning att det är en sådan anläggning som ansluts i det enskilda fallet. Det finns vidare utrymme för att tillämpa paragrafen vid anslutning till en ledning som omfattas av nätkoncession för område (lokalnät). 24 a § Om ett stamnätsföretag, som är en statlig myndighet, har finansierat en förstärkning av elnätet enligt ett sådant avtal som avses i 4 kap. 9 b §, ska stamnätsföretagets kostnader med anledning av avtalet anses ha uppstått i företagets nätverksamhet. Stamnätsföretagets intäkter med anledning av avtalet ska omfattas av den intäktsram som fastställs enligt 24 § första stycket. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 7.1. Den har tillkommit för att göra det möjligt att genom stamnätstariffen finansiera sådana avtal mellan staten och enskilda nätföretag som avses i 4 kap. 9 b §. I första stycket föreskrivs att om ett stamnätsföretag, som är en statlig myndighet, har finansierat en förstärkning av elnätet enligt ett sådant avtal som avses i 4 kap. 9 b § ska stamnätsföretagets kostnader med anledning av avtalet anses ha uppstått i företagets nätverksamhet. I är () stamnätsföretag. Avsikten är att staten genom affärsverket ska ingå avtal med regionnätsföretag om finansiering av nätförstärkningar. Att de kostnader som uppstår hos anses uppstå i verkets nätverksamhet innebär att kostnaderna ska beaktas enligt 6 § vid beräkningen av intäktsramen. får på det sättet möjlighet att finansiera stödet till nätförstärkningar genom stamnätstariffen. Enligt andra stycket ska stamnätsföretagets intäkter med anledning av avtalet omfattas av den intäktsram som fastställs enligt 24 § första stycket. Det innebär att eventuella intäkter behandlas som intäkter från stamnätet. Sammanfattning av Svenska kraftnäts rapport och förnybar energi