prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel bör utredas. övrigt lämnar remissinstanserna inte några synpunkter på utredningens Skälen för regeringens bedömning: En parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål utövas av på grundval av en årlig skrivelse från regeringen. redovisar regeringen bl.a. antalet tillstånd till de olika tvångsmedlen, vilka brott som tillstånden avsett samt vilken nytta tvångsmedlen har bedömts leda till. De tillstånd till hemliga tvångsmedel som avser Säkerhetspolisens ärenden redovisas dock inte i den skrivelse som har lämnat förslag på hur myndigheternas redovisning avseende användningen av vissa hemliga tvångsmedel kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt (Ju2013/6322/Å). lämnat förslag på hur en eventuell redovisning av användningen av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel skulle kunna se ut. Förslaget bereds inom . I likhet med utredningen och remissinstanserna anser regeringen att en parlamentarisk kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel även bör omfatta hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel. Regeringens årliga skrivelse bör därför innehålla uppgifter även om den öppna polisens och användning av bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. Detsamma gäller den öppna polisens tillämpning av bestämmelserna om preventiva tvångsmedel. Med hänsyn till Säkerhetspolisens arbetsuppgifter måste myndighetens verksamhet till stor del vara hemlig. Det är mot den bakgrunden som bedömningen har gjorts att uppgifter om Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel inte ska redovisas i regeringens årliga skrivelse. Utredningen har inte heller lämnat något sådant förslag. Det saknas därmed tillräckligt underlag för att nu föreslå hur Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska redovisas. Med hänsyn till intresset av att åstadkomma så stor transparens som möjligt anser regeringen att den frågan bör belysas ytterligare. Regeringen avser därför att återkomma till hur Säkerhetspolisens användning kan redovisas. När det gäller frågan om de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter om abonnemang enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen om elektronisk kommunikation bör omfattas av regeringens redovisning kan konstateras att möjligheten till sådan informationsinhämtning inte utgör ett hemligt tvångsmedel. Frågan behandlades dessutom av i samband med att lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet infördes. föreslog då att skulle avslå ett motionsyrkande om att regeringens årliga skrivelse om hemliga tvångsmedel även ska innefatta sådan inhämtning av abonnemangsuppgifter (bet. 2011/12 JuU8 s. 32 f.). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2011/12:212 och 2011/12:213). Regeringen gör nu ingen annan bedömning. 8Övriga frågor om regleringens utformning Regeringens bedömning: Frågor om tillstånd till de aktuella hemliga tvångsmedlen bör även i fortsättningen prövas av domstol, både under förundersökning och vid preventiv användning. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Hemliga tvångsmedel under förundersökning Beslut om hemliga tvångsmedel under förundersökning meddelas av domstol. Undantag gäller endast för interimistiska åklagarbeslut i ett begränsat antal situationer (se avsnitt 8.2). Ordningen med prövning i domstol har gällt sedan de hemliga tvångsmedlen reglerades uttryckligen i . Beträffande tvångsmedelsanvändning enligt lagen om hemlig rumsavlyssning och utredningslag har tidigare konstaterats att beslutanderätten även när det gäller dessa tvångsmedel bör ligga hos domstol (se t.ex. SOU 1998:46 s. 411, prop. 2005/06:178 s. 70 och prop. 2007/08:163 s. 67). Enligt utredningen har det inte kommit fram någonting under dess arbete som ger anledning att ompröva detta ställningstagande. Regeringen kan inte heller se några sådana skäl. Frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel under förundersökning bör därför även i fortsättningen prövas av domstol. Även tillstånd till preventiva tvångsmedel beslutas enligt den gällande regleringen av domstol. Denna ordning har dock varit föremål för viss diskussion. I samband med att lag om preventiva tvångsmedel infördes diskuterades bl.a. om ett lämpligt alternativ till domstolsprövning kunde vara att inrätta en särskild nämnd som skulle kunna fatta beslut om tvångsmedlen. Regeringen bedömde dock att det vore svårt att inom ramen för en nämndprövning skapa en ordning som på samma påtagliga sätt kan ta tillvara integritetsintresset. Även utredningen har anfört att domstolsprövningen är en viktig del i det system med rättssäkerhetsgarantier som omgärdar användningen av de hemliga tvångsmedlen. Det är centralt att integritetsintresset beaktas vid tillståndsprövningen. Det finns ett väl inarbetat system hos domstolarna för att handlägga ärenden om hemliga tvångsmedel vilket inkluderar den redan etablerade ordningen med offentliga ombud. Domstolarna och de offentliga ombuden har betydande kompetens och erfarenheter när det gäller att beakta integritetsaspekter. Det skulle vara svårt att inom ramen för en nämndprövning skapa en ordning som på samma påtagliga sätt som den nuvarande kan ta till vara integritetsintresset. Enligt utredningen har det under dess arbete inte heller kommit fram några uppgifter som talar i någon annan riktning än att det inarbetade systemet med domstolsprövning fungerar väl även när det gäller ärenden om preventiva tvångsmedel. Företrädare för utredningen har vid de möten som hållits med domare ställt frågan om de – jämfört med bedömningar enligt andra tvångsmedelslagar – upplevt särskilda svårigheter med att göra sådana riskbedömningar som preventiva tvångsmedel förutsätter. Så har uppgetts inte vara fallet. Vid utredningens möten med domare, brottsbekämpare och offentliga ombud har också uppgetts att dagens ordning med domstolsbeslut fungerar väl. Vidare har utredningen vid samråd med företrädare för fått underhandsuppgifter av innebörd att det från nämndens perspektiv inte har erfarits att dagens beslutsordning skapar några olägenheter. Mot den angivna bakgrunden instämmer regeringen i utredningens bedömning att den slutliga prövningen av frågor om preventiva tvångsmedel även i fortsättningen bör ske i domstol. 8.2En möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel Regeringens förslag: Åklagaren ska få fatta interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse. ska vara att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse att inhämta rättens tillstånd till åtgärden. beslut ska gälla såväl under förundersökning som beträffande När åklagaren har fattat ett interimistiskt beslut ska han eller hon utan dröjsmål anmäla detta till rätten som därefter skyndsamt ska pröva ärendet. En sådan prövning ska göras även i de fall åtgärden har verkställts innan rätten har prövat ärendet. Om rätten finner att det saknats skäl för åtgärden ska redan inhämtade uppgifter inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som avlyssnats eller övervakats eller för den som avses med uppgifterna. Om ett beslut enligt om att hålla kvar en försändelse har upphört att gälla innan rätten har prövat ärendet ska dock åtgärden i stället anmälas till . Möjligheten för åklagaren att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel ska gälla även vid tillämpning av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Bestämmelserna om interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska upphöra att gälla. Detsamma gäller möjligheten för domstol att i vissa brådskande fall hålla sammanträde och besluta i frågor om hemliga tvångsmedel utan att ett offentligt ombud varit närvarande eller fått tillfälle att yttra sig. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon generell möjlighet till interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning. Möjligheten till sådana beslut enligt lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. bör finnas kvar. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningen föreslår att åklagare ska få fatta intermistiska beslut även om hemlig rumsavlyssning. Utredningen föreslår också att möjligheten till sådana beslut enligt lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska tas bort. Remissinstanserna: Många remissinstanser, utöver de brottsbekämpande myndigheterna bl.a. , och Justitiekanslern, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. anser att förslaget kan förväntas öka effektiviteten i utredningsarbetet och att det bör övervägas om åklagare skulle kunna besluta slutligt om fortsatt tillstånd till hemliga tvångsmedel avseende ett nytt telefonnummer eller annan adress. välkomnar förslaget men anför att det inte ersätter behovet av att kunna knyta tvångsmedlet till en person och inte t.ex. ett visst telefonnummer (se avsnitt 6.2.5). välkomnar förslaget att åklagarens anmälan till domstol ska ske utan dröjsmål i stället för som genast. påpekar att det av lagtexten bör framgå att rätten att fatta interimistiska beslut också innefattar en rätt för åklagare att ge tillstånd till och bereda sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas från intrång. Även efterlyser ett sådant förtydligande. ombudsmän, över och , , vid , och Svenska avdelningen av motsätter sig förslaget. Även Datainspektionen och vid ställer sig tveksamma till förslaget. Hovrätten över och framför vidare att den möjlighet åklagaren har att kunna meddela interimistiska beslut bör tas bort. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regleringen beträffande interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel Någon generell möjlighet till interimistiska åklagarbeslut i frågor om hemliga tvångsmedel finns inte . En sådan möjlighet finns däremot i utredningslag och i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig Enligt dessa lagar får åklagaren i vissa situationer meddela interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse. års lag får interimistiska beslut om kvarhållande av försändelse meddelas även av undersökningsledaren. Dessutom får åklagaren enligt den lagen Förutsättningen för sådana beslut enligt båda lagarna är att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. beslut ska genast anmälas hos rätten som har att pröva ärendet skyndsamt (utredningslag) respektive snabbt (lag). finner skäl för åtgärden ska den upphäva beslutet. För det fall ett interimistiskt åklagarbeslut enligt utredningslag har upphört att gälla innan domstol har prövat ärendet, ska åklagaren anmäla åtgärden har åklagaren interimistisk beslutanderätt också beträffande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt Regleringen är utformad som den i 2008 års utredningslag, med den skillnaden att rätten ska pröva åklagarens beslut även om det redan har verkställts. Rättens prövning sker då med utgångspunkt i förhållandena för åklagarens beslut (prop. 2011/12:55 s. 79). Om rätten vid den efterföljande prövningen finner att det saknades skäl för åtgärden, får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som omfattats av övervakningen. Åklagare bör få utökade möjligheter att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel Domstolsprövningen är en viktig del av det system med rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tillämpningen av de hemliga tvångsmedlen. En självklar utgångspunkt är därför att befogenheter för åklagare att fatta interimistiska beslut om tvångsmedlen endast bör förekomma om starka skäl talar för det (se prop. 2002/03:74 s. 42 f.). Enligt 19 kap. 12 § gäller att de s.k. jourdomstolarna är behöriga att i brådskande fall besluta om tvångsmedel. Av förordningen (1988:31) om tingsrätternas beredskap för prövning av häktningsfrågor m.m. framgår att tingsrätterna ska ha beredskap för att pröva bl.a. frågor om tvångsmedel , annan allmän helgdag, lördag och vissa aftnar. Beredskapen fullgörs genom att domstolen är tillgänglig för beslut vissa tider . Domstolarna har alltså möjlighet att snabbt kunna ta hand om brådskande frågor om tvångsmedel, men någon beredskap dygnet runt finns inte. Frågan om en generell interimistisk beslutanderätt beträffande hemliga tvångsmedel har diskuterats i ett antal tidigare lagstiftningsärenden. I flera av dessa har det ansetts att beaktansvärda behov av beslut om tvångsmedlen kan uppstå med mycket kort varsel. Det har framhållits att den utveckling som skett inom teknik och kommunikation har påverkat behoven av snabba beslut, bl.a. eftersom de förbättrade kommunikationsmöjligheterna innebär att planer med kort varsel kan ändras samt att de misstänkta snabbt och ofta kan byta teleadress (se SOU 1998:46 s. 417 och Ds 2007:2 s. 100). Dessa bedömningar stöds av utredningens kartläggning. Enligt utredningen verkar det visserligen i många fall ha varit möjligt att utverka beslut inom rimlig tid och utan några mer väsentliga effektivitetsförluster. Detta synes dock till betydande del ha berott på att domare med kort varsel har medverkat även utanför ordinarie tjänstetid. Utredningen har gjort bedömningen att det inte är tillfredsställande att frågan om ett hemligt tvångsmedel ska kunna användas avseende allvarlig brottslighet under t.ex. är beroende av om polis och åklagare lyckas få tag på en domare som är beredd att åta sig uppgiften att meddela ett beslut (se även SOU 1998:46 s. 418). Utredningen har därför ansett att en särskild ordning där åklagaren i vissa brådskande fall kan fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel är nödvändig. De brottsbekämpande myndigheterna har påtalat för utredningen att det ibland kan finnas behov av att mycket snabbt kunna utverka beslut om hemliga tvångsmedel och att den nuvarande ordningen medför att problem uppkommer vid minutoperativa åtgärder. nämnts att polisen med mycket kort varsel kan få reda på möten som ska äga rum i hotellrum eller fordon, samt att personer i kriminella kretsar ofta byter i sina telefoner för att undvika avlyssning. Myndigheterna har i det sammanhanget i första hand framhållit att det borde vara tillräckligt att tillståndet knyts till en viss misstänkt person utan krav på att adress eller plats ska anges i beslutet, men har som alternativ berört behovet av en utökad möjlighet för åklagaren att fatta Såvitt avser hemlig rumsavlyssning har också angett att snabbheten i förfarandet kan vara en avgörande framgångsfaktor vid t.ex. kontrollerade leveranser. därvid efterlyst möjligheten att snabbt kunna montera utrustning vid t.ex. färjelägen då fordon finns inne för kontroll. Det framstår som självklart att behovet av ett snabbt beslut om ett hemligt tvångsmedel kan uppstå även på tider då det inte finns någon beredskap hos tingsrätterna. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte är tillfredsställande att möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i dessa fall är beroende av att polis och åklagare lyckas få tag i en domare som är beredd att pröva ärendet. Starka skäl talar alltså för att reglerna bör effektiviseras för att behovet av snabba beslut bättre ska kunna tillgodoses. I enlighet med den bedömning som tidigare gjorts anser regeringen att det inte är rimligt att, vilket några remissinstanser förespråkat, bygga upp en organisation för dygnetruntberedskap hos domstolarna (se prop. 2011/12:55 s. 78). Det kan också ifrågasättas om en sådan organisation fullt ut skulle kunna tillgodose behovet av snabba Även om tingsrätten i och för sig är tillgänglig för att ta ställning till en framställan om tvångsmedel, kan redan den tidsutdräkt som uppkommer genom att åklagaren måste ta sig till domstolen för att få framställan prövad få allvarliga konsekvenser (prop. 2007/08:163 s. 49). Frågan är då om en utökad möjlighet för åklagarna att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel skulle innebära en alltför stor inskränkning av den rättssäkerhetsgaranti som domstolsprövningen Som ombudsmän har påtalat ligger det ett värde i att domstolsprövningen tvingar de brottsbekämpande myndigheterna till eftertanke i fråga om de rättsliga förutsättningarna för att använda tvångsmedlen är uppfyllda. Enligt utredningens förslag ska dock samtliga interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel anmälas till domstolen och i de fall domstolen finner att förutsättningarna för tvångsmedlet inte varit uppfyllda ska redan insamlade uppgifter inte få användas till nackdel för den som omfattats av övervakningen. En reglering av det slaget gör att domstolspraxis kan utvecklas i fråga om de närmare förutsättningarna för Det säkerställer också att tillståndsgivningen kommer att kontrolleras av en från de brottsbekämpande myndigheterna Härigenom ges goda förutsättningar för enhetlighet och hög kvalitet i åklagarnas beslutsfattande (se prop. 2011/12:55 s. 79). Det får också förmodas att de fall där en interimistisk beslutsmöjlighet skulle komma att utnyttjas främst är i sådana situationer där det i dagsläget är nödvändigt för tingsrätterna att, med stöd av 27 kap. 28 § andra stycket , hålla sammanträde och meddela beslut utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig. Om åklagare får möjlighet att meddela interimistiska beslut i dessa situationer innebär det, som utredningen funnit, att det saknas behov av den bestämmelsen. En interimistisk beslutsmöjlighet skulle därmed få till följd att ett offentligt ombud alltid kommer att medverka vid domstolsprövningen av frågor om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Detta innebär enligt regeringens mening att rättssäkerheten i domstolsprövningen höjs och att förutsättningarna för domstolen att beakta enskildas integritetsintressen förbättras. Vidare ska framhållas att det är mycket ovanligt att domstol avslår en ansökan om hemliga tvångsmedel. Detta gäller inte bara den tvångsmedelsanvändning som utredningen har kartlagt, utan även tillämpningen av hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. (se t.ex. skr. 2013/14:60). Som framgår av avsnitt 7.1 synes den låga avslagsfrekvensen, i vart fall när det gäller sådan tvångsmedelsanvändning som omfattas av utredningens kartläggning, främst bero på att ansökningar om tillstånd till hemliga tvångsmedel är mycket väl grundade. Detta talar för att åklagarna generellt sett har hög kompetens när det gäller att bedöma i vilka fall förutsättningarna för att använda tvångsmedlen är uppfyllda och att dessa bedömningar görs noggrant (se även prop. 2007/08:163 s. 67). Det finns också anledning att påpeka att de möjligheter till interimistiska beslut som finns används mycket sparsamt, vilket tyder på att de uppfattas som undantag som ska tillämpas mycket restriktivt. Enligt regeringen saknas det anledning att tro att reglerna skulle tillämpas på annat sätt om de utökades till att gälla även annan tvångsmedelsanvändning. Regeringen delar således inte den uppfattning som vid , vid och har uttryckt i fråga om att det finns en stor risk för en interimistisk beslutsmöjlighet kommer att tillämpas alltför extensivt. Sammantaget instämmer regeringen i utredningens bedömning att det finns ett starkt behov av att åklagarna får utökade möjligheter att i brådskande fall besluta interimistiskt om hemliga tvångsmedel. Regeringen föreslår i det följande att samtliga interimistiska beslut där verkställighet är eller har varit aktuell, med undantag för vissa beslut om kvarhållande av försändelse, ska prövas av domstol. Justitiekanslern och har berört, uppväger en sådan ordning de negativa konsekvenser för enskildas rättssäkerhet som förslaget annars skulle kunna innebära. Beträffande vilka tvångsmedel bör interimistiska beslut tillåtas? Behovet av en möjlighet att fatta interimistiska beslut kan inte i någon beaktansvärd grad anses skilja sig åt beroende på vilket hemligt tvångsmedel det är fråga om. Inte heller kan det anses avgörande för behovet vilket brott det är fråga om. Som utredningen har anfört rör de faktorer som skulle kunna anses relevanta vid den nu aktuella bedömningen i stället dels i vilket skede tvångsmedlen används, dels omfattningen av det integritetsintrång som respektive tvångsmedel typiskt sett för med sig. När det gäller preventiva tvångsmedel har det i tidigare lagstiftningsärenden angetts att sådana har sin största nytta vid underrättelsearbete och att sådant arbete präglas av långsiktighet och Utifrån detta har slutsatsen dragits att något påtagligt behov av en särskild beslutsordning inte finns (se Ds 2005:21 s. 228 f.). Som utredningen har påpekat är dock förutsättningarna för att preventiva tvångsmedel ska få användas utformade på ett sådant sätt att de inte medger att tvångsmedlen används som ett verktyg i mer allmän och långsiktig underrättelseverksamhet. När tvångsmedlen kommer i fråga rör det sig i stället om att förhindra att en viss konkretiserad risk förverkligas. Risken är knuten till verksamhet som innefattar brott beträffande vilka det är av särskilt stor vikt att kunna ingripa tidigt för att förhindra att brottsplaner kan genomföras (se prop. 2007/08:163 s. 49). Regeringen delar utredningens slutsats att det inte finns några skäl att anse att behovet av en ordning som medger interimistiska beslut är mindre när det gäller preventiva tvångsmedel än när det gäller tvångsmedel under en förundersökning. Vad avser det typiska integritetsintrånget finns det skillnader mellan de olika tvångsmedlen (se avsnitt 5.2.4). När det gäller den interimistiska beslutsmöjlighet som finns utredningslag har det inte gjorts någon skillnad mellan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. När lagen om hemlig rumsavlyssning infördes ansåg regeringen emellertid att någon interimistisk beslutanderätt inte borde införas beträffande detta tvångsmedel. Därvid beaktades tvångsmedlets ingripande karaktär (prop. 2005/06:178 s. 72). Det är främst rättssäkerhetsaspekter som har framförts som skäl mot en interimistisk beslutsordning. En ordning med efterföljande obligatorisk domstolsprövning innebär dock att det saknas skäl att anta att en utökad möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse skulle få några negativa konsekvenser för enskildas rättssäkerhet. Vissa paralleller kan också dras till beslutsordningen för andra ingripande tvångsmedel. Det har t.ex. inte ansetts problematiskt att ge åklagare befogenhet att besluta om anhållande i avvaktan på rättens prövning av en häktningsfråga (24 kap. 6 § ). Mot den bakgrunden delar regeringen utredningens uppfattning att rättssäkerhetshänsyn inte hindrar att interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel tillåts i fler fall. Starka behovsskäl talar också för att det är nödvändigt att införa en sådan ordning (se avsnitt 6.2.5). fakultetsnämnden vid har berört är alternativet att tillåta interimistiska åklagarbeslut i fler situationer att föredra ur rättssäkerhetssynpunkt framför att ta bort kravet på att viss adress, plats