prop · H103127 · 2014-03-25 00:00:00 — Lagrådet anser i denna del att ett införande av en möjlighet att i strid med detaljplan vidta så pass omfattande åtgärder som det är fråga om riskerar att undergräva detaljplanesystemets funktion och att en sådan ingripande förändring i vart fall inte bör genomföras utan en grundlig konsekvensanalys. Lagrådet uttalar bl.a. följande. Den svenska regleringen av markanvändning och bebyggelse vilar på ett system med planläggning. Detta är också utgångspunkten för PBL (se 1 kap. 1 §). Var och hur man får bygga inom tätorter bestäms i detaljplaner. Genom dessa kan kommunen planera och styra bebyggelseutvecklingen och reglera storlek och läge på de byggnader som får uppföras. I lagrådsremissen föreslås att förhållandevis stora ny- och tillbyggnadsåtgärder ska kunna vidtas i strid med gällande detaljplan. Förslaget innebär t.ex. att ett nytt bostadshus i sin helhet ska kunna placeras på s.k. punktprickad mark, dvs. mark där enligt detaljplanen byggnader inte får uppföras. I områden där den i detaljplanen högsta tillåtna byggnadsarean är begränsad innebär förslaget vidare att fastigheter kan komma att bebyggas på ett sätt som ytmässigt kraftigt avviker från vad som föreskrivs i planen. Reglerna om detaljplan har vidare betydelse även utanför PBL. Exempelvis finns i väglagen (1971:948) bestämmelser om avstånd mellan byggnader och väg (se 45 och 47 §§ väglagen). Bestämmelserna syftar bl.a. till att upprätthålla trafiksäkerheten. De gäller dock inte inom områden med detaljplan. Denna fråga kan då regleras i detaljplanen. Genom förslagen i lagrådsremissen sätts emellertid detaljplanen ur spel utan att detta innebär att väglagens bestämmelser i stället blir tillämpliga. Byggnation kan därmed komma att ske på ett sätt som inte är förenligt med vare sig detaljplanen eller väglagen. Regeringen konstaterar att de åtgärder som föreslås bli undantagna från krav på bygglov alla har karaktären av relativt begränsade kompletteringar på och till befintlig småhusbebyggelse på motsvarande sätt som gäller för friggebodar. Med tanke på att ett fullt utnyttjande av alla de föreslagna bygglovfria åtgärderna, med bibehållet avstånd till tomtgräns, bara är möjligt på relativt stora tomter, är det inte troligt att ett sådant maximalt utnyttjande blir särskilt vanligt förekommande. Sannolikt kan det också i många fall handla om sådana mindre tillbyggnader som ofta kan beviljas bygglov genom s.k. små Prop. 2013/14:127 avvikelser från detaljplan. bedömningen att det allmännas intresse både av att reglera dessa åtgärder genom detaljplan och behov av förenlighet med en sådan plan eller med områdesbestämmelser är begränsat i relation till den ökade frihetsgrad som ett undantag från krav på bygglov innebär för den enskilde husägaren. Vad gäller risk för konflikt med bestämmelserna i väglagen gör regeringen bedömningen att det är tillräckligt att kommunen vid behov ska väga in trafiksäkerhetsmässiga aspekter i sin bedömning inför meddelande av startbesked (se 2 kap. 6 § första stycket 2 PBL). (Mark- och ) har framfört att bostadshus som har uppförts på mark som är olämplig, bl.a. av skäl som oacceptabla bullernivåer, kan förväntas medföra ett ökat antal anmälningar med krav på åtgärder enligt vilket kan påverka t.ex. Försvarsmakten. Hovrätten anser även att den tillsyn som kommunerna är ansvariga för inte kommer att vara ett fullgott skydd mot att olämplig bebyggelse uppstår. När det gäller farhågan om konflikt med Försvarsmaktens intressen finns skäl att framhålla att dessa intressen normalt ska bevakas i den lokaliseringsprövning som görs i samband med upprättande av detaljplan. De undantag från krav på bygglov som föreslås i denna proposition kommer huvudsakligen inte heller att gälla inom sådana områden inom eller i anslutning till sådana områden av riksintresse för totalförsvaret som avses i 3 kap. 9 § andra stycket i de fall där det är fråga om flygplatser och övnings- eller skjutfält. Vidare kommer vissa frågor som avser risk för olyckor m.m. att bedömas i samband med beslut om startbesked (se avsnitt 9). 9Krav på tekniskt samråd och bedömning i samband med startbesked Regeringens förslag: Det ska inte finnas något krav på tekniskt samråd när någon uppför, bygger till eller ändrar en sådan byggnad som avses i 9 kap. 4 a § , när man gör en tillbyggnad som avses i 4 b § första stycket 1 eller för att i ett enbostadshus inreda ytterligare en bostad som avses i 4 c § om inte beslutar annat. Den bedömning som ska göra i fråga om startbesked avseende sådana åtgärder ska avse om den aktuella åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. förslag: Utredningen redovisade inget förslag i denna del. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: (Mark- och ) framför att det startbesked som ska krävas enligt förslaget är ett myndig- hetsbeslut som inte kan överklagas. Att beslutet inte går att överklaga har negativa konsekvenser för andra berörda. (mark- och miljödomstolen) anser att möjlighet att i enskilt fall kräva tekniskt samråd antingen bör utgå eller förses med kriterier i vilka fall det ska vara möjligt. En utformning i enlighet med förslaget riskerar att leda till tvister då man inte kan utläsa av lagregeln på vilka grunder tekniskt samråd kan krävas. (mark- och miljödomstolen) har inga större invändningar mot förslaget, men ifrågasätter om det föreliggande förslaget innebär någon reell lättnad för byggherren, mot bakgrund av den relativt omfattande prövning som ändå ska göras. Domstolen understryker att, med tanke på att dessa byggnader är avsedda att användas som bostäder och dessutom kan komma att användas i kommersiellt syfte i annan utsträckning än friggebodarna, så har de tekniska frågorna en större tyngd. Det finns anledning att ytterligare överväga om det bör införas särregler för dessa fall och i så fall hur ett sådant system bör se ut. påpekar att då komplementbyggnader kan placeras inom område som enligt detaljplan inte får bebyggas, t.ex. inom s.k. prickmark, kan detta innebära att byggnader kan uppföras inom områden som i en detaljplan har undantagits med hänsyn till t.ex. risk för skred, ras eller erosion. I samband med anmälningsplikt är det viktigt att beakta kontrollmöjligheten för som omfattar 2 kap. 5 § och 9 § (2010:900), PBL. Detta för att minska risken för olämplig lokalisering med hänsyn till ras, skred och erosion. Handisam har uppfattat förslag som att det inte ska ställas krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning vid bostadsinredning av friggebod om högst , vilket Handisam motsätter sig. Handisam anser att tillgänglighetskrav ska uppfyllas enligt 8 kap. 1 § 3 och 4 § 8 PBL och byggregler (BFS 2011:6) avsnitt 3. Det är viktigt att kommunen kan bevaka tillgänglighetskraven enligt PBL vid uppförande av byggnader om högst som inreds som bostad. i län är mycket tveksam till förslaget med avseende på dess effekter på utpekade riksintressen och ser en stor risk i vad dessa bygglovbefriade byggnader kommer att innebära för den hårt exploaterade kustzonen, där den ekonomiska drivkraften att uppföra sådana byggnader torde vara stark. Förslaget innebär stora konsekvenser för översvämningsproblematik samt utbyggnad av vatten och avlopp. befarar att kulturvärden förvanskas, inte minst inom områden som är utpekade som riksintresse för kulturmiljövården. Även i avstyrker förslaget, bl.a. eftersom det föreslagna förfarandet med bygganmälan innebär att i praktiken ändå måste göra en bygglovsprövning, det vill säga granska lämplighet med hänsyn till stads- och landskapsbilden, att den är lämplig för sitt ändamål och har en god form-, färg- och materialverkan, liksom byggnadens area, höjd och annan utformning för att kunna lämna ett startbesked. bedömning är att det kommer att vara svårt att leva upp till kraven i byggregler med en så pass begränsad bostadsyta. befarar att det finns en risk att sämre bostäder byggs än vad som är acceptabelt ur samhällets miniminivå i byggregler, eftersom kontrollorganisationen kring ett sådant bygge ska vara minimal. kommun påpekar att det torde bli svårt att uppfylla kraven på Prop. 2013/14:127 tillgänglighet för så små bostäder, då hygienutrymme och entréyta kommer att uppta en stor del av den totala bostadsytan. Skälen för regeringens förslag Anmälningsplikt garanterar tillsyn och kontroll Alla byggnadsverk omfattas av de tekniska egenskapskrav som framgår av 8 kap. 4 § PBL och som preciseras i plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, och – såvitt avser byggnader – byggregler, BBR. Systemet med en reglerad byggprocess med kontroll, tillsyn- och sanktionsmöjligheter syftar bl.a. till att säkerställa att byggnader uppfyller dessa krav. När det gäller enkla komplementbyggnader såsom friggebodar har bedömningen gjorts att det allmänna intresset och behovet av kontrollsystem är begränsat, varför vissa undantag från krav på bygglov finns. När det gäller bostäder och andra byggnader där människor vistas stadigvarande får det anses finnas ett betydligt större samhälleligt intresse av att dessa uppfyller de krav som finns. Därför bedömer regeringen att den föreslagna komplementbyggnaden och komplementbostadshuset bör vara anmälningspliktig, med innebörden att byggnadens lämplighet bedöms i ett startbesked, där en kontrollplan krävs för att säkerställa att den föreslagna byggnaden uppfyller de tekniska egenskapskraven. Detsamma bör gälla åtgärden att göra en tillbyggnad på högst och att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus. Anmälningsplikten bör regleras i PBF (se. avsnitt 5.2, 6.1 och 6.3). Vid krav på anmälan, liksom vid krav på bygglov, gäller krav på bland annat kontrollplan för kontrollen av byggåtgärden enligt 10 kap. 6–8 §§ PBL, kontrollansvarig enligt 10 kap. 9–11 §§ PBL, och krav på slutbesked och slutsamråd för att få ta byggnaden i bruk enligt 10 kap. 34 § PBL. För att ska kunna ge ett slutbesked och godkänna att byggnaden får tas i bruk krävs att byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt bl.a. kontrollplanen är uppfyllda. För det fall , efter det att byggnaden har färdigställts och tagits i bruk, uppmärksammar att byggnaden inte uppfyller gällande krav kan det finnas visst utrymme för nämnden att ingripa i efterhand, t.ex. genom att förelägga fastighetens ägare att vidta rättelse enligt 11 kap. 20 § PBL. kontrollmöjligheter får med detta anses vara tillfredsställande. Det kan dock inte anses medföra någon avsevärd förenkling av byggprocessen för byggherren som underlättar uppförandet av byggnaderna i fråga. Förenkling för byggherren ligger snarare i möjligheten att avvika från detaljplan. För de enkla åtgärder som i detta ärende föreslås undantas från krav på bygglov bör krav på tekniskt samråd inte gälla i annat fall än om särskilt beslutar att ett sådant samråd ska hållas. Vid bedömningen av om tekniskt samråd kan behövas bör i första hand utgå från komplexiteten i byggprojektet och byggherrens kompetens i förhållande till denna. bedömning när det gäller behovet av tekniskt samråd får inte överklagas (jfr 13 kap. 2 § första stycket 6 PBL). 2013/14:127 Startbesked regleras i 10 kap. 23 § PBL, där det framgår att bl.a. ska bedöma den tänkta åtgärdens förenlighet med PBL samt med föreskrifter meddelade med stöd av PBL. har föreslagit att denna bedömning bör gälla även för sådana maximalt komplementbostadshus och komplementbyggnader som föreslås vara undantagna från krav på bygglov. Regeringen delar denna bedömning. En sådan byggnad ska rimligtvis kunna uppfylla de grundläggande utformningskraven och tekniska egenskapskraven enligt 8 kap. PBL på det sätt som preciseras i PBF och byggregler. Detsamma kan sägas gälla för tillbyggnader och för inredning av ytterligare en bostad i ett enbostadshus. Det kan till exempel handla om en bedömning av byggnadens tillgänglighet, bärförmåga, brandskydd och lämplighet för sitt ändamål. Detta då det inte är meningen att den boende i komplementbostadshuset ska behöva utnyttja utrymmen i huvudbyggnaden. Byggnaden ska därför ha de utrymmen och den utrustning som krävs för att kunna fungera som självständig bostad. Hur detta ska ske redovisas alltså av byggherren genom en kontrollplan och prövas av inför startbeskedet. När det gäller bedömning av andra krav än de som följer av 8 kap. PBL föreslog regeringen i lagrådsremissen en begränsning till vissa krav enligt 2 kap. PBL. Enligt Lagrådet framstår förslaget inte som ändamålsenligt. Det framstår enligt Lagrådet inte heller som rimligt att skulle kunna förpliktas att ge startbesked för en åtgärd som nämnden anser strida mot PBL. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning och föreslår att bedömning av åtgärdens lämplighet inför beslut om startbesked bör avse alla i sammanhanget relevanta krav i PBL och krav i andra föreskrifter som är meddelade med stöd av PBL. I likhet med vad har föreslagit anser regeringen dock att bedömning bör begränsas till det som avses i 10 kap. 23 § första stycket 1 PBL. Inför startbeskedet för komplementbostadshus och övriga föreslagna anmälningspliktiga åtgärder bör bedömning bl.a. omfatta frågor om risk för erosion, skred, översvämningar och andra olyckor enligt vad som framgår av 2 kap. 6 § första stycket 2 och 2 kap. 9 § PBL. Detta innebär ett viktigt skydd mot att nya bostäder placeras på mark där det är uppenbart olämpligt exempelvis av geotekniska, miljömässiga eller säkerhetsmässiga skäl. Regeringens bedömning: En bred analys bör göras i fråga om domstolsprövning av de nya åtgärderna. förslag: Utredningen behandlar överklagandefrågor som inte är relevanta i detta lagstiftningsärende. förslag: konstaterar att när fattar beslut i fråga om startbesked så är detta ett beslut som grannar inte kan överklaga. Remissinstanserna: (Mark- och ) har påtalat att förslaget innebär en begränsning av enskilda medborgares rättighet att kunna överklaga beslut som går deras intresse emot. Det startbesked som ska krävas enligt förslaget är ett myndighetsbeslut som inte kan överklagas. Att beslutet inte går att överklaga har negativa konsekvenser för andra berörda. kommun anser att det är olyckligt att grannars möjlighet att överklaga tas bort i och med att kravet på bygglov försvinner. Skälen för regeringens bedömning: Angående beslut i fråga om startbesked så har regeringen redan i lagrådsremissen noterat att grannar inte får överklaga ett startbesked (13 kap. 15 § PBL). Det kan vidare konstateras att eftersom bygglov inte kommer att krävas för de aktuella åtgärderna så kommer det inte heller att finnas några bygglovsbeslut som kan överklagas. Lagrådet anser att regeringen inte i tillräcklig grad behandlat den rätt till domstolsprövning som grannar och närboende kan ha vid byggnadsåtgärder. Lagrådet konstaterar vidare att det inte är utrett att regeringens förslag lever upp till regleringen i om egendomsskydd (artikel 1 i tilläggsprotokoll 1) och rätten till domstolsprövning (artikel 6). kan s.k. friggebodar uppföras i strid med en detaljplan utan vare sig bygglovsprövning eller anmälan till och utan någon särskild möjlighet till domstolsprövning av grannar före byggstart. Regeringen anser att det är av stor vikt att det genom förenklingar skapas bättre förutsättningar för bostadsförsörjningen. De förslag som lämnas underlättar för fastighetsägare att bygga sådana byggnader som kan användas för bostadsändamål och att vidta andra åtgärder som skapar fler bostäder. Det ökar också fastighetsägares möjligheter att själva styra över hur den egna fastigheten ska utvecklas. Det måste dock också beaktas att grannar och andra berörda har ett intresse av att det inte vidtas åtgärder som medför olägenheter för dem. Det är därför som regeringen föreslår att de nu aktuella byggnaderna och tillbyggnaderna inte ska få byggas närmare tomtgränsen än om inte de grannar som berörs medger det. Härutöver föreslår regeringen att höjden på de aktuella byggnaderna begränsas på så sätt att de endast ska få utökas med mot vad som gäller för nämnda friggebodar. En stor skillnad jämfört med friggebodarna är att uppförandet av de nu aktuella byggnaderna ska föregås av en anmälan. Detsamma gäller för tillbyggnader. Att en åtgärd är anmälningspliktig innebär att kommer att fatta beslut om ett startbesked. I den bedömning som nämnden då ska göra ingår att ta ställning till om den aktuella åtgärden kan antas uppfylla kraven i PBL. Dessa kan bestå bl.a. i fråga om placeringen och utformningen är lämplig med hänsyn till skydd mot spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser (2 kap. 6 § första stycket 2). Vidare om placeringen är sådan att den kan medföra någon påverkan som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller kan medföra någon betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 §). kommer därigenom vid handläggningen att beakta 2013/14:127 enskilda och allmänna intressen. Uppkommer någon olägenhet på grund av att bestämmelserna i inte har följts har grannar eller närboende en möjlighet att hos initiera ett tillsynsärende. Enligt regeringens mening medför det förda resonemanget att den föreslagna ordningen innebär en lämplig balans mellan de olika intressen som fastighetsägare, grannar och samhället kan ha. Regeringen anser mot denna bakgrund att förslagen är förenliga med reglering om egendomsskydd. För det fall en granne har invändningar mot en åtgärd som vidtas utan bygglov kan berörda grannar, som ovan nämnts, anmäla saken till . Det kan exempelvis bli aktuellt när en granne anser att förutsättningarna för undantaget från krav på bygglov inte är uppfyllt. Lagrådet ifrågasätter om det finns tillräcklig grund för det antagande som regeringen har gjort att en byggnadsnämnds beslut i ett tillsynsärende alltid kan överklagas till domstol. Regeringen konstaterar att i praxis har en byggnadsnämnds beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan ansetts vara ett sådant beslut som kan överklagas av ägare till fastigheter som gränsar till den fastighet som anmälan avser (se t.ex. rättsfallet HFD 2011 not. Enligt regeringens bedömning finns det inte stöd för att kräver en mer långtgående rätt till domstolsprövning för grannar och närboende. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att förslagen är förenliga med åtaganden enligt . Lagrådet har erinrat om att grannars talerätt har en lång tradition i . Vidare har flera remissinstanser framfört invändningar mot att grannars inflytande minskar genom förslagen. Bland annat mot den bakgrunden avser regeringen att initiera en bred analys i fråga om domstolsprövning av de nya åtgärderna. Regeringens förslag: Ändringarna i ska träda i kraft . Föreskrifterna i 2 kap. 6 § i dess äldre lydelse ska dock gälla för åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet. Om kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö, före ikraftträdandet, i en detaljplan har bestämt att bygglov krävs för komplementbyggnader så ska bygglov krävas även för att uppföra, bygga till eller göra en ändring som avses i 4 a §, för att göra en tillbyggnad på ett en- eller tvåbostadshus eller för att bygga takkupor på ett en- eller tvåbostadshus som avses i 4 b § samt för att i ett enbostadshus inreda ytterligare en bostad som avses i 4 c §, till dess att kommunen bestämmer annat. förslag: Utredningens förslag överensstämmer i princip med regeringens förslag. dock att bestämmelserna skulle träda i kraft och att äldre bestämmelser skulle gälla för mål och ärenden som påbörjats före ikraftträdandet. förslag: förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. föreslog dock att bestämmelserna skulle träda i kraft och att de äldre bestämmelserna skulle få tillämpas för åtgärder som påbörjats före lagens ikraftträdande. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har ställt sig negativa till förslag till ikraftträdandedatum. Med hänsyn till de föreslagna ändringarnas omfattning och behovet av tid och resurser för genomförande förordade flera av instanserna ett senare ikraftträdande. Inga synpunkter har lämnats på förslag till ikraftträdandedatum. (mark- och miljödomstolen) har uttalat att förslag till övergångsbestämmelse med innebörden att äldre bestämmelser får tillämpas kan leda till oklarheter om bestämmelsens innebörd i olika situationer och att den därför bör ses över. Skälen för regeringens förslag: lämnade ett flertal förslag till lagändringar. Av dessa behandlas nu endast förslagen om undantag från krav på bygglov avseende tillbyggnad, takkupor samt att i ett bostadshus inreda ytterligare en bostad. Dessa förslag är enligt regeringens bedömning av den karaktären att lagen bör kunna träda i kraft . Av lagtekniska skäl föreslås lagen träda i kraft och inte . Skälet till detta är att andra förslag till ändringar i (2010:900), PBL, i propositionen Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59) föreslås träda i kraft . uttalar i sin rapport att ändringarna i PBL bör förses med en generell övergångsbestämmelse som anger att äldre bestämmelser får tillämpas för åtgärder som är påbörjade före ikraftträdandet. Även föreslår en övergångsbestämmelse. Regeringen anser dock inte att en generell övergångsbestämmelse behövs. De ändringar som föreslås i detta ärende avseende undantag från krav på bygglov innebär att aktuella åtgärder får vidtas utan bygglov. Det kommer fortfarande att finnas möjlighet för en byggherre som vill ansöka om bygglov för en åtgärd som inte kräver bygglov att göra detta. Den som vid lagens ikraftträdande har ett ännu pågående bygglovsärende kan välja att låta processen fortgå och invänta att eller besvärsinstansen eventuellt beslutar att ge bygglov. Byggherren kan å andra sidan också återkalla sin bygglovsansökan eller besvärstalan och i stället göra en anmälan och avvakta startbesked eller, avseende byggande av takkupor, vidta åtgärden direkt eftersom den inte längre kräver bygglov. Endast när det gäller den föreslagna ändringen i 2 kap. 6 § PBL gör regeringen bedömningen att en övergångsbestämmelse behövs eftersom denna ändring innebär en skärpning av kraven för byggherren. Enligt förslaget i avsnitt 7 bör bestämmelserna i 2 kap. 6 § första stycket PBL om hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden och natur- och kulturvärdena vid utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk ändras så att kraven även omfattar byggnader som inte kräver lov, vilket innebär att bestämmelsen får samma omfattning som motsvarande bestämmelse i den äldre (1987:10). 2013/14:127 medför en utvidgning i förhållande till vad som har gällt sedan PBL trädde i kraft anser regeringen att sådana lovfria byggnader som har börjat byggas före bör undantas från de utökade kraven. Äldre bestämmelser bör även gälla för tillsynsärenden i fråga om sådana lovfria byggnader som har börjat byggas före ikraftträdandet av lagen och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut om sådana tillsynsärenden i fråga om sådana lovfria byggnader till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Lagrådet har yttrat att det i 9 kap. 8 § finns bestämmelser om att krav på bygglov i vissa fall kan uppställas för sådana åtgårder som avses i remissen, bl.a. sådana krav som kommunen i en detaljplan har bestämt för ett område som utgör en värdefull miljö. Sådana detaljplanebestämmelser har inte varit aktuella och finns därför inte vid ikraftträdandet. Lagrådet anser att en övergångsbestämmelse bör övervägas för att möjliggöra ett ställningstagande från kommunens sida. Enligt regeringens mening innebär den tid som det tar för en kommun att besluta om en detaljplan att kommunen i praktiken inte kommer att ha möjlighet att innan lagens ikraftträdande skydda värdefulla miljöer genom införande av krav på bygglov för de nya åtgärder som föreslås vara undantagna från krav på bygglov.