prop · H103186 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:186 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås nya bestämmelser om hushållningen med havsområden. Bestämmelserna avser en samlad havsförvaltning i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. För hushållningen med havsområdena , och ska regeringen besluta om vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av områdena. Vägledningen ska ges i form av en havsplan för vart och ett av områdena och omfatta ekonomiska zon och de områden som inte är fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanen ger uttryck för statens syn på hushållningen med havsområdet. Havsplanen blir en del av myndigheternas och kommunernas beslutsunderlag i fråga om vilken användning som ett havsområde är mest lämpat för med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för verksamheter och åtgärder inom ett område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med planen. De lagbestämmelser som behövs tas in i 4 kap. där de övriga lagreglerna om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet finns. I (2010:900) tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. , som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt . Detsamma gäller ett redan infört bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om koldioxidlagring. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Några folkrättsliga förutsättningar för havsplanering ....................... Havsplaner som verktyg för hushållningen med havsområden......... Havsplanernas grundläggande uppgifter ............................ Havsplanernas geografiska avgränsning .......................... Regeringen beslutar om havsplanerna.............................. Vägledning för användningen av havet............................ Restriktioner och förbud inom vissa områden.................. Överprövning och omprövning av beslut om havsplaner ............... Behovsanalys och alternativ............................................. Statsfinansiella kostnader och besparingar....................... Den kommunala nivån ..................................................... Företag och enskilda......................................................... Särskilt om följderna för miljön ....................................... Förslaget till lag om ändring i ...................... Förslaget till lag om ändring i ......... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i (2010:900). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att rubriken till 4 kap. ska ha följande lydelse, dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 4 kap. 10 §, samt närmast före 4 kap. 10 § en ny rubrik av följande lydelse, dels att det närmast före 4 kap. 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda Områden som i sin helhet är av riksintresse och närmast före 4 kap. 9 § en ny rubrik som ska lyda Områden för geologisk lagring av koldioxid. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden För vart och ett av havsområdena , och ska det finnas en havsplan som ger vägledning till myndigheter och kommuner vid planläggning och prövning av anspråk på användning av området. Havsplanerna ska omfatta ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Syftet med havsplanerna ska vara att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Havsplanerna ska beslutas av regeringen. Regeringen får meddela föreskrifter om sådana förbud eller begränsningar som i fråga om verksamheter och åtgärder inom ett havsplanerat område behövs för att uppnå syftet med planen. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § (2010:900) ska ha följande lydelse. Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. ska tillämpas. Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ ska tillämpas. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett system för fysisk planering av det svenska territorialhavet och ekonomiska zon och föreslå de författningar som är nödvändiga för att genomföra ett sådant system (dir. 2009:109). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Planering på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91). lagförslag har inte lagts till grund för lagförslagen i denna proposition. I stället tog fram en promemoria om hushållning med havsområden med förslag till författningsändringar innebärande att regeringen för hushållningen med havsområdena , och ska besluta om vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av dessa områden. Promemorian innehåller även förslag om att regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsning för verksamheter och åtgärder inom det område som omfattas av en havsplan. I övrigt innehåller promemorian förslag till förordningsbestämmelser som innebär instruktioner till myndigheter under regeringen. Promemorians lagförslag återges i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr M2013/2403/Nm). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande återges i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.4. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. saknar en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Dagens situation med en uppsplittring av planeringen av territorialhavet i ett mycket stort antal, oftast mycket begränsade kommunala delområden, motverkar möjligheterna till de samlade och samordnade insatser som behövs. Flertalet av de frågor som berör de icke kustnära delarna av territorialhavet har nationell eller internationell karaktär. några enstaka kustkommuner som har en översiktsplan som behandlar Prop. 2013/14:186 territorialhavet. I ekonomiska zon saknas helt planering av havsområdena. Zonen ligger utanför territorialhavet och ingår inte i läns- och kommunindelningen. Flera myndigheter har begränsade ansvarsområden inom den ekonomiska zonen, men ingen myndighet har ett samlat ansvar. Det saknas former för bedömningen av olika intressen, liksom underlag för sådana bedömningar. Det stora antalet verksamheter som pågår i den ekonomiska zonen, de intressen som finns där och den tilltagande aktiviteten där innebär att en samlad bild av anspråk och skyddsbehov behövs. Risken för intressekonflikter och suboptimerad användning av resurserna är stor med dagens förhållanden. 5 Några folkrättsliga förutsättningar för havsplanering En stats rättigheter och skyldigheter i fråga om olika verksamheter i haven är i första hand reglerade i havsrättskonvention, UNCLOS (SÖ 2000:1), som 165 stater, inklusive samtliga EU:s medlemsstater och övriga Östersjö- och Nordsjöstater är part i. Dessutom anses större delen av havsrättskonventionens bestämmelser, särskilt de som gäller sjöfart och skyddet av den miljön, vara sedvanerätt. Överenskommelser som berör havet på global, regional och bilateral nivå, liksom EU-rätt och nationell rätt, ska utgå från de principer som är fastslagna i folkrätten inklusive i havsrättskonventionen. Havsrättskonventionen innehåller folkrättsliga regler för avgränsningen av kuststaternas sjöterritorium och andra havsområden liksom för rättig- heter och jurisdiktion i dessa områden och för samtliga staters rättigheter och skyldigheter i världshaven. En kuststats sjöterritorium består av inre vatten och territorialhav. utom har en kuststat rätt att ha vissa funktionella zoner såsom en an- gränsande zon och en ekonomisk zon. Bredden av en kuststats havsom- råden beräknas från baslinjerna. Baslinjerna kan vara antingen normala De senare används när kusten är mycket oregelbunden eller när det finns en rad öar utmed kusten. Baslinjerna dras genom att punkter utmed lågvattenlinjens yttersta sträckning förbinds med varandra. En stat har full territoriell suveränitet över sitt sjöterritorium. tenområde som ligger innanför baslinjerna benämns inre vatten. Till en stats inre vatten gränsar territorialhavet, som har en bredd om högst från baslinjerna. Även territorialhavet utgör en del av kuststatens territorium och står således under statens fulla suveränitet. En kuststats rättigheter när det gäller territorialhavet är desamma som i inre vatten, med undantag för andra staters rätt till s.k. oskadlig genom- 2013/14:186 Inre vatten och territorialhavet bildar tillsammans en kuststats sjöterritorium. Dessutom har en kuststat rätt att ha vissa funktionella zoner. Av relevans här är i första hand den ekonomiska zonen. Angränsande zonen är ett havsområde som ligger direkt utanför territorialhavet inom den ekonomiska zonen och har en högsta bredd om . Inom denna zon kan en kuststat vidta vissa åtgärder för att hindra eller bestraffa överträdelser av kuststatens författningar om tullar, skatter, invandring och hälsovård inom dess territorium samt till skydd av arkeologiska och historiska föremål. har inte inrättat någon angränsande zon. Frågan behandlas av (UD 2011:01) som enligt sina direktiv (dir. 2011:41) bl.a. ska lämna förslag om inrättande av en sådan zon runt Sveriges kuster. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Den ekonomiska zonen är ett havsområde utanför territorialhavet och har en bredd om högst från baslinjen. En kuststat har vissa rättigheter och skyldigheter i sin ekonomiska zon däribland suveräna rättigheter att utforska, utnyttja och förvalta de naturtillgångar och andra ekonomiska resurser som finns i zonen, samt jurisdiktion när det gäller skyddet och bevarandet av den miljön, utnyttjande av naturtillgångar, uppförande och användning av konstgjorda öar och andra anläggningar samt marinvetenskaplig forskning. I den ekonomiska zonen har andra stater frihet till sjöfart och överflygning, till att lägga ut undervattenskablar och rörledningar och till annan legitim användning av havet i samband med dessa friheter. När kuststaten utövar sina rättigheter i den ekonomiska zonen ska den ta vederbörlig hänsyn till andra staters rättigheter. Allt hav utanför den ekonomiska zonen tillhör det fria havet. I det fria havet är alla stater jämställda och kuststaterna saknar jurisdiktion förutom över sina egna fartyg. omges av smala hav och det finns därför nästan inget fritt hav utanför svenska havsområden. De ansluter i stället till andra staters ekonomiska zoner eller territorialhav. Kuststaten har suveräna rättigheter över kontinentalsockeln i syfte att utforska den och utvinna naturtillgångar. Juridiskt definieras kontinentalsockeln som havsbotten och dess underlag i områden under vatten som sträcker sig utanför territorialhavet i hela den naturliga förlängningen av landterritoriet. En kuststats kontinentalsockel sträcker sig, i normalfallet, från baslinjerna. EU och planering av användande av havsområden EU reglerar inte den fysiska planeringen av havsområden. dock ett antal EU-direktiv och andra rättsakter som har betydelse för an- vändningen av havet. Regleringen är omfattande. De direktiv på miljö- området som har störst betydelse är havsmiljödirektivet, dvs. 2008/56/EG om en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpoliti- kens område (ramdirektiv om en marin strategi), art- och habitatdirekti- vet, dvs. direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt djur och växter, fågeldirektivet, dvs. direktiv /147/EG om bevarandet av vil- da fåglar, ramdirektivet för vatten, dvs. direktiv /60/EG om en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, mkb-direktivet, direktiv /92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt samt direktiv /42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Till detta kommer EU:s gemensamma fiskeripolitik, transport- och sjöfartspolitik samt energi- Europeiska kommissionen lanserade 2007 en integrerad havspolitik som tydligare fokuserar på haven och kustområdena och deras potential för hållbar utveckling. En hållbar utveckling som genom kommissionens meddelande Blå tillväxt – möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn (KOM[2012] 494 slutlig) är starten på ett arbete som syf- tar till att bidra till EU:s internationella konkurrensposition, effektivt resursutnyttjande, sysselsättning och nya källor för tillväxt, som den biologiska mångfalden bevaras och havsmiljön skyddas så att de tjänster som sunda och tåliga havs- och kustekosystem kan tillhandahålla Inom ramen för den integrerade havspolitiken lade Europeiska kom- missionen fram ett förslag till direktiv om havsplane- ring och integrerad kustförvaltning. anta en allmän inriktning avseende de ändringar i kommissionens förslag som förhandlats fram inom rådet. 6Havsplaner som verktyg för hushållningen med havsområden Regeringens bedömning: Havsplaner behövs som verktyg för hushållningen med havsområden och för att bidra till en samlad havsförvaltning. Inriktningen är att havets resurser ska användas hållbart så att havsanknutna näringar kan utvecklas och växa som ekosystemen bevaras och restaureras. I havsplanerna integreras näringspolitiska, sociala och miljömässiga mål. Havsplanerna ska ge det stöd som behövs så att havsområden kan användas för de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffenhet och läge samt de behov som finns. 2013/14:186 Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är positiva till eller har inget att erinra mot inför- ande av en samlad havsplanering i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Flera kommuner, däribland , har dock tryckt på vikten av att kommunerna ges möjlighet till insyn och påverkan genom det samarbete och den samverkan som ska ske med kommunerna. har betonat processens betydelse för samordning med översiktsplanering enligt (2010:900). Skälen för regeringens bedömning Motiven för en havsplan Anspråken på att använda havet för bl.a. fiske, sjöfart, energiproduktion, energidistribution, kommunikation och turism ökar. Denna utveckling väntas bidra till fler jobb och ökad tillväxt, men medför behov av att hushålla med havet genom att väga sådana intressen mot varandra och skydda havet som en långsiktig resurs. En långsiktig fysisk planering av havet är det främsta verktyget för att avgöra hur nyttigheterna och utrymmet i havet ska fördelas. Införandet av ett system för havsplanering kommer att bidra till en ökad kunskap om och överblick över havsområdena, vilket kommer att ge både kommunerna och staten bättre underlag för sin planering och bidra till att intressekonflikter av olika slag kan begränsas. Detta innebär att havsplanering kan bli en viktig del i en effektiv havsförvaltning som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling genom att man i sådan planering även kan väga in lokal, regional, nationell och global nytta och skada av viss användning av områdena. En samlad havsplanering väntas spela en viktig roll för att maximera förutsättningarna för att olika intressen ska kunna samexistera i havsområdena. Fysisk planering har betydelse för statliga och kommunala myndigheters beslut som rör användningen av mark och vatten. Översiktsplaner enligt har en viktig funktion som vägledande underlag vid prövningar enligt en rad andra lagar, t.ex. vid tillståndsprövning enligt och beslut om ledningsdragning enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Behovet av ett väl förankrat och samordnat underlag för beslut om användningen av havsområdena är det främsta skälet för att införa fysisk planering även av havet. En havsplan bör därför i första hand tillgodose statliga och kommunala myndigheters behov av ett samordnat underlag när de prövar anspråk på användningen av havsområdet vid t.ex. tillståndsprövning av sådana verksamheter och åtgärder som avser användningen av havet och dess resurser. Havsplanen bör även ge förutsägbar information till enskilda aktörer och olika exploateringsintressen om var deras verksamheter kan vara lämpliga att lokalisera. Det kan t.ex. gälla sjöfart, vattenbruk, vind- och vågkraftslokalisering, dragning av rörledningar och utvinning av olja eller naturgas. Planen bör även vara ett underlag för beslut om olika former av skydd för livsmiljöer. Förenklad tillståndsprövning och förvaltning Genom sin funktion som underlag för att pröva anspråk på användningen av det planerade havsområdet får havsplanerna goda förutsättningar att bidra till en rationaliserad tillståndsprövning och förvaltning av havsområdena. För de berörda statliga myndigheterna bör en havsplan innebära att tillståndsprövningen underlättas. När det i varje enskilt ärende krävs ett omfattande underlag och att synpunkter inhämtas från berörda myndigheter, intresseorganisationer och enskilda kan framtida prövningar underlättas genom bedömningar av förenligheten med planen, liksom följderna för de intressen och skyddsbehov som planen värnar. En havsplan som innehåller tydliga ställningstaganden till hur havsområdet bör användas kan ge ökad förutsägbarhet för enskilda som avser att starta en verksamhet eller vidta en åtgärd som kräver tillstånd. Havsplanerna, med sitt samlade kunskapsunderlag, kommer att ge en helhetsbild av de intressen, anspråk och skyddsbehov som finns för havsområdena och underlätta för den enskilde vid framtagande av miljökonsekvensbeskrivningar och beredning av tillståndsärenden. Regeringens överväganden om havsplanernas vägledande roll redovisas i avsnitt 6.4. Ett verktyg för kommunikation och information En planeringsprocess med möjligheter till insyn och medverkan för myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda bör ge förutsättningar för att tydliggöra, kommunicera och informera om havets tillstånd, dess långsiktiga användning och målen för havsförvaltningen. Att kunskaperna om havsområdet ställs samman i en havsplan kan även vara en tillgång för aktörer som bedriver verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Det gäller t.ex. fiske- och turismnäringarna. Detsamma gäller intresseorganisationer och allmänheten. Ett bidrag till gränsöverskridande samarbete deltar i flera samarbeten med grannländer som rör planering av gemensamma havsområden, bl.a. i den gemensamma arbetsgrupp för havsplanering som bildats i det mellanstatliga samarbetet i (Helcom) och i det mellanstatliga samarbetet Vision and Strategies Around the Baltic Sea (Vasab). Detta samarbete lyfts fram som den huvudsakliga aktören för havsplanering i i . Inom EU:s olika politikområden fattas beslut som har geografisk anknytning och som ställer anspråk på eller påverkar användningen av havsområdena. Det kan röra sig om beslut och ställningstaganden på unionsnivå i den integrerade havspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken och transportpolitiken, energipolitiken och miljöpolitiken samt inom naturvården. Havsplanerna bör underlätta svenska ställningstaganden inom dessa områden. När havsplaneringen har utvecklats kommer att få ett betydligt bättre underlag för såväl det gränsöverskridande planerings- och miljösamarbetet som EU:s gemensamma arbete med havsfrågor, liksom för samarbetet i internationella sammanhang, t.ex. inom FN-organ som UNCLOS, Mellanstatliga oceanografiska kommissionen (IOC/) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). De svenska havsplanerna bör vara framtagna i samråd med angränsande stater, så att hänsyn kan tas till deras intressen och eventuella havsplaner. Samspelet med annan förvaltning av havet En havsplan kan vara ett underlag även för förvaltningen av området. Den kan beröra verksamheter och åtgärder som inte kräver tillstånd men som ändå på olika sätt påverkar havsmiljön, såsom sjöfart, turism och friluftsliv. Verktygen för att reglera, styra och påverka dessa aktiviteter handlar exempelvis om sjöfartsregleringar, farledsnormer, föreskrifter om förvaltningen av skyddade områden samt olika typer av informationsinsatser. En stor del av denna förvaltning styrs av regler som beslutas internationellt och inom EU. Havsplanen bör vara ett viktigt nationellt komplement. I förvaltningen ingår även sektorsmyndigheternas tillsyn, miljöövervakning och kontroll. Havsplanen bör kunna användas som underlag för att sätta upp mål för havsförvaltningen, både för olika geografiska delområden och i form av sektorsanknutna riktlinjer för förvaltningen, t.ex. för vattenbruk, utvinning av olika resurser i havet och dess havsbotten, restaureringsåtgärder och annan verksamhet i området. Havsplanerna bör även kunna bidra till genomförandet av havsmiljödirektivet, dvs. och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi), som i svensk rätt genomförs med bl.a. havsmiljöförordningen (2010:1341). föreslog att ekosystemansatsen ska vara grundläggande för havsplaneringen vilket fick ett stort stöd hos remissinstanserna. Utredningen menade att syftet med planeringen ska vara att bidra till hållbar utveckling och för att det ska vara möjligt måste ekosystemens struktur och funktion bibehållas eller vid behov återställas. Därigenom upprätthålls ekosystemens förmåga att förse människan med de varor och tjänster som hon är beroende av. Utredningen utvecklade också närmare vad den ansåg ansatsen innebära. Insikten om ekosystemansatsen och dess betydelse har ökat alltmer och den nämns som vägledande princip i ett flertal politiska och vetenskapliga sammanhang som exempelvis EU:s fiskeripolitik. Den är också en utgångspunkt för EU:s havsmiljödirektiv och förslag till havsplaneringsdirektiv och den ingår bland de tio principer för havsplanering som ministrar för miljö och planering antagit inom ramen för samarbetet inom Helcom och Vasab. Ekosystemansatsen kan uttryckas som en strategi för bevarande av naturvärden och ett hållbart utnyttjande av naturresurser med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen sker inom deras gränser.