prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — finner att flertalet av de uppgifter som utredningen anger att insynsrätten kan omfatta redan är reglerade och inte bör ingå i insynsrätten. har inget att invända mot att insynsbestämmelserna förtydligas men ställer sig tveksam till om förändringen kommer att uppnå sitt syfte. Skolinspektionen konstaterar att om syftet ska uppnås måste kommunen aktivt utnyttja sin rätt och inhämta kunskap vilket långt ifrån är fallet i många kommuner. Anser man att det finns ett behov av ett klargörande vad insynsrätten har för syfte och vilket ansvar kommunen har bör det komma till uttryck i en tydlig reglering i skollagen. Skolinspektionen anser att det är viktigt att kommunen får en ökad insyn i den av kommunen skattefinansierade verksamheten och att det därför bör övervägas om inte insynsrätten inom detta område bör utvidgas. Ett fåtal remissinstanser avstyrker utredningens förslag. Förvaltningshögskolan vid avstyrker förslaget då den anser att utredningen inte hanterat frågan att tydliggöra vad insynsbestämmelserna innebär för kommunernas rätt till insyn i fristående och internationella skolor. finner det inte vara motiverat att ge kommunerna en väsentligt utökad rätt att begära in uppgifter från en enskild huvudman avseende den fristående skolan. Det öppnar enligt verket för en kraftigt utökad uppgiftslämnarbörda och medför ytterligare arbete för kommunerna avseende uppgifter som redan finns framtagna genom skolmyndigheternas uppdrag. Vidare anser att elevens hemkommun har ett legitimt intresse av att få kunskap om den enskilde elevens skolgång när det gäller skolpliktsansvaret och skyldigheten att betala bidrag. Det gäller dock oavsett var i landet en elev går i skolan, vilket kräver en helt annan insynsrätt som avser den enskilde elevens skolgång och inte verksamheten vid de skolor som är belägna inom kommunens gränser. Enligt uppfattning borde det i stället utredas hur en sådan insynsrätt skulle kunna regleras i skollagen. och kommuner anser att förslagen inte är tillräckliga. Skälen för regeringens förslag: Parallellt med arbete har, som framgått ovan, en särskild utredare haft i uppdrag att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). I uppdraget har ingått att klargöra vad skollagens bestämmelser om kommuners rätt till insyn i enskild verksamhet innebär för kommunerna och vid behov lämna författningsförslag. Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslår i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) att kommunerna ska ha fortsatt rätt till insyn i de fristående skolorna för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och för att tillgodose allmänhetens behov av insyn, men att bestämmelserna ska förtydligas. Utredningens förslag innebär att det förtydligas att syftet med insynen är att kommunerna ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och för att tillgodose allmänhetens behov av insyn. Med begreppet kommunens skyldigheter enligt skollagen avses enligt utredningen att säkerställa att kommunen kan få sådan insyn att kommunen kan uppfylla sitt övergripande och yttersta ansvar för att elever i kommunen erbjuds utbildning från förskoleklass till vuxenutbildning. Kommunen behöver få information om den utbildning som de fristående skolorna och de internationella skolorna bedriver och planerar att bedriva för att kunna planera sin egen skolverksamhet. Insynsrätten ska också säkerställa kommunens skyldighet att se till att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt. Med en förtydligad insynsbestämmelse förbättras förutsättningarna att planera varje elevs fortsatta skolgång. Utredningens förslag till förtydligande av insynsbestämmelserna innebär vidare att bestämmelserna ska säkerställa allmänhetens behov av information om den fristående skolan, t.ex. vid skolval. Sådan information om utbildningarna vid de fristående skolorna kan kommunen få genom de olika nationella databaserna som finns eller är under utveckling. Insynsrätten ger kommunerna möjligheter att vid behov kunna få sådan information direkt av de enskilda som driver de fristående skolorna i kommunen. Annan information som utredningen bedömer att allmänheten kan vara intresserad av är om dessa skolors personal, t.ex. om antalet anställda. Utredningen har uppfattat sina direktiv som att den ska tydliggöra insynsbestämmelserna men inte att den har befogenhet att föreslå en utvidgning av den rådande insynsrätten. Därför föreslår inte utredningen någon utvidgning av insynsrätten till att avse skolornas ekonomiska förhållanden. Däremot när det gäller internationella skolor kan kommunen fortfarande ha ett behov av att ha insyn i t.ex. skolornas ekonomiska förhållanden för att kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov. Inte heller här föreslår utredningen någon utvidgning av kommunens insynsrätt. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att insynsrätten utövas så att den inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för de fristående skolorna. En omfattande informationsutlämning skulle kunna innebära betydande kostnader för fristående skolor, inte minst mindre sådana. Det kan exempelvis bli följden om kommunen vid oregelbundna tillfällen begär information samt i situationer när informationen inte finns tillgänglig via t.ex. offentliga databaser och därför måste lämnas i särskild ordning av den fristående skolan. har vid samråd instämt i utredningens förslag i denna del. Förslagen i denna proposition om en ny informationsdatabas och om skolhuvudmännens skyldighet att i det sammanhanget lämna de uppgifter som behövs för allmänhetens insyn är enligt regeringen tillräckliga. Regeringen delar uppfattning att kommuners behov av information om de fristående skolornas verksamhet i stor utsträckning kan tillgodoses genom att ta del av de uppgifter som finns i de nationella databaserna. Den nya informationsdatabas som föreslås (se avsnitt 7.1) bedöms väl svara mot de behov som utredningen pekat på i denna del. Regeringen anser bland annat av det skälet att det inte finns något behov av att, såsom några kommuner föreslagit, införa en skyldighet för huvud- Prop. 2013/14:112 män till fristående skolor att lämna de uppgifter som kommunen kan komma att vilja ta del av inom ramen för sin insynsrätt. Regeringen har i propositionen Privata utförare av verksamhet (prop. 2013/14:118), som behandlar merparten av de förslag utredningen presenterat i sitt betänkande, tagit ställning för att de övergripande principerna för fördelning av ansvar mellan statlig tillsyn och uppföljning och kontroll på hälso-, sjukvårds- och socialtjänstområdet inte bör förändras. När det gäller skolväsendet bedömer regeringen att fördelningen mellan stat och kommun ska ligga fast när det gäller tillsynsansvaret. Sammanfattningsvis föreslår alltså regeringen att kommunernas möjlighet att ha insyn i de fristående skolorna ska förtydligas så att det framgår att syftet är att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och tillgodose allmänhetens behov av insyn. 7.4Införande av meddelarskydd och offentlighetsprincipen Regeringens bedömning: Offentlighetsprincipen och ett meddelarskydd för anställda bör införas i fristående skolor. En utredning tillsätts för att analysera hur det i praktiken ska gå till och finna former för genomförandet som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och huvudmän för fristående skolor. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Den stora majoriteten remissinstanser instämmer eller har inget att invända med anledning av bedöm- ning om införande av offentlighetsprincipen, bland dem , , , , Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), , och kommuner, Föräldraalliansen, Journalistförbund- et, , , – Rörelsefolkhögskolor- nas intresseorganisation, Kommuner och Landsting, , Tidningsutgivarna, , FMLS, samt Autism- och Aspergerför- instämmer i att vidare utredning behövs för att offentlighetsprincipen ska kunna införas men att en sådan ordning riskerar att skapa en omfattande administration för enskilda aktörer och framför allt för mindre skolor och minska intresset för att starta skolor. – Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation anger att det är vikt- igt att också en liten skola kan leva upp till kraven. att det kan vara berättigat med skälig insyn i fristående skolors verk- samheter men att det dock är av central betydelse att sådan insyns- möjlighet begränsas till vad som kan anses skäligt. Det är enligt organis- ationen viktigt att ett eventuellt nytt system som bygger på offentlighets- principen innebär minimal ökad administrativ börda. Totalt nio remissinstanser avstyrker eller är negativa till att införa offentlighetsprincipen i fristående skolor. AcadeMedia anser att effekten går att uppnå med andra medel som är mindre ingripande och mer kostnadseffektiva. Som tänkbart alternativ anger AcadeMedia att Skolinspektionen ges utökade befogenheter att ta del av de fristående skolornas ekonomiska underlag, men dessa bör vara sekretessbelagda vid myndigheten. anser att frågan inte bör utredas. Det är enligt organisationen bra med ökad ekonomisk transparens men det går för långt att införa offentlighetsprincipen eftersom det innebär stora extra kostnader, och att det är svårt att se hur mindre skolor ska kunna klara av lagstiftningen. och Kunskapsskolan i påtalar att ett införande av offentlighetsprincipen skulle innebära ett stort administrativt merarbete som huvudmännen heller inte får ersättning för. En effektivare väg är, enligt , att tydliggöra vilka avgränsade dokument och handlingar som bör vara tillgängliga för allmänheten och som ger en bild av verksamhetens kvalitet. Förbundet pekar på att aktiebolagslagen har krav på att viss information blir tillgänglig för granskning och insyn genom att årsredovisningar blir offentliga, auktoriserad revision samt den ansvarslagstiftning som finns för ett bolags styrelse. Internationella Engelska skolan i anser att det finns skäl att varna för konsekvenserna då fristående skolor skulle ges en frihetsgrad för att göra saker annorlunda än offentlig drift. Detta förfelas om man måste ha samma administrativa regler. är inte emot öppenhet och offentlighet men anser att det i vissa fall kan vara svårt att balansera gentemot elevers och personals integritet, vilket särskilt gäller i små enheter. Det kräver också en ökad administration och därmed ökad kostnad för de mindre verksamheterna och denna kostnad kommer då att tas från basverksamheten. Även () pekar på kraftigt ökade kostnader och att resurser styrs bort från undervisning som skäl för sitt avstyrkande. bedömer att förslaget är mycket kostsamt, och konstaterar att kommunerna redan har insyn och Skolinspektionen tillsyn, samt att det för aktiebolag redan finns en omfattande offentlig reglering i och med aktiebolagslagen. Av de som lämnat synpunkter på kommitténs bedömning om införande av meddelarskydd för anställda i fristående skolor tillstyrker alla förutom två remissinstanser (och ) bedömningen. Bland dem finns Justitiekanslern, , Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, , , , utvärdering (IFAU), , , och kommuner, , , KFO/Arbetsgivaralliansen, Handikappförbunden, Idéburna skolors riksförbund, i (LO), , , , (), Elevkårer, Kommuner och Landsting och . tillstyrker att meddelarskydd införs men påpekar att reglerna kan behöva formuleras annorlunda än för offentlig verksamhet med hänsyn till att frågor om utveckling av affärsmodeller och metoder, ekonomisk information etc. betraktats som konkurrensverktyg. Även tillstyrker om syftet är att direkta miss- förhållanden i verksamheter kan bli kända, men framför att det är viktigt att ett utökat meddelarskydd inte ger utrymme för att en enskild huvud- mans alla företagshemligheter fritt kan meddelas till medier. skolan i tillstyrker och anser att det är viktigt att beakta att det finns eventuella företagshemligheter som inte bör omfattas av med- Skälen för regeringens bedömning: Offentlighetsprincipen har sedan och under vissa förutsättningar gjorts tillämplig på vissa privata organ i fråga om sådana uppgifter som normalt sköts av det allmänna. Enligt gällande rätt gäller det dels s.k. kommunala företag, dvs. bolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400, OSL]), dels vissa andra privaträttsliga organ som har förts in i bilagan till OSL. effekten av att ett organ förs in i denna bilaga är i första hand att regleringen i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar också ska gälla handlingarna hos organet, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan (2 kap. 4 § OSL). kvens av att ett organ förs in i bilagan till OSL är också att tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter blir tillämpliga i den i bilagan an- givna verksamheten (13 kap. 2 § OSL). Ett privaträttsligt organ som ska tillämpa nämnda bestämmelser jämställs vidare med myndighet vid tillämpningen av OSL och arkivlagen (1990:782). Ett sådant organ har således både en skyldighet att registrera och arkivera allmänna handling- ar samt att tillämpa relevanta sekretessbestämmelser. Det huvudsakliga skälet till att vissa enskilda organ införts i bilagan är att de i viss verksamhet har fått i uppdrag av staten att ägna sig åt mynd- ighetsutövning mot enskilda, se propositionen om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. (prop. 1986/87:151 s. 146 f.), t.ex. att för- I vissa fall har även det faktum att en verksamhet är offentligfinansierad i kombination med andra faktorer bedömts ha sådan betydelse att offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på verksamheten (se bl.a. propositionen Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser [prop. 1996/97:142], propositionen Ombildning av [prop. 1997/98:57] och propositionen Bildande av ett familjemedicinskt institut 2001/02:38]). Det är dock inte självklart att offentlighetsprincipen ska göras tillämplig på ett privaträttsligt organ bara därför att det ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskilda eller att dess verksamhet är En förutsättning för att så ska ske är bl.a. att regler- ingen bedöms få praktisk betydelse. Det har t.ex. inte ansetts befogat att göra offentlighetsprincipen tillämplig hos ett enskilt organ där det skulle vara nödvändigt att genom sekretessbestämmelser kraftigt begränsa eller rent av i praktiken upphäva insynen. När det gäller utbildningsområdet har flera enskilda aktörer förts in i bilagan till OSL. Stiftelsen , Internationella Handelshög- skolan i och . Enligt Friskolekommitténs sexpartiöverenskommelse ska offentlighets- principen införas i fristående skolor. Kommittén bedömer att en utred- ning bör ges i uppdrag att föreslå hur ett införande i praktiken ska gå till. 2013/14:112 Kommittén understryker att vid sidan av utgångspunkten att öka öppenheten och insynen ska en annan utgångspunkt för utredningen vara att finna former för genomförandet som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och huvudmän för fristående skolor. Det finns enligt regeringen starka skäl för kommitténs bedömning. Skolverksamheten innefattar myndighetsutövning mot enskilda, den är offentligfinansierad och den sekretessreglering som gäller till skydd för enskilda på utbildningsområdet lämnar stort utrymme för insyn (se bl.a. 23 kap. OSL). Vidare var syftet med friskolereformen att elever och vårdnadshavare skulle ha möjlighet att bedöma kvalitet och villkor för olika skolor. Detta blir bara möjligt om verksamheten även i praktiken blir öppen för insyn. Regeringen delar därför den bedömning som gjordes av . Som nämnts ovan, och som också har påtalats av , är en konsekvens av att offentlighetsprincipen görs tillämplig hos ett enskilt organ, t.ex. en fristående skola, att bestämmelserna om meddelarfrihet och meddelarskydd blir tillämpliga i verksamheten. I betänkandet Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79) föreslås att en ny lag införs för att reglera meddelarskyddet i förhållande till privata arbetsgivare inom vissa verksamhetsområden, bl.a. verksamheter som regleras enligt 1, 24 och 25 kap. skollagen (2010:800). Lagen föreslås bli utformad med det grundlagsreglerade meddelarskyddet som förebild och ger i princip samma skydd som gällande reglering för kommunala företag och enskilda organ som förs in i bilagan till OSL. Alla som är verksamma inom kärnverksamheten, oavsett anställningsform, ska omfattas av lagen när de i publiceringssyfte lämnar uppgifter till medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Även inhyrd personal omfattas således och sådan personal är fri att lämna ut uppgifter om den verksamhet de är uthyrda till om verksamheten ligger inom lagens tillämpningsområde. I princip kan all typ av information lämnas ut med stöd av lagen. Lagstadgade tystnadsplikter påverkas dock inte utan dessa bryter rätten att meddela uppgifter för offentliggörande. Liksom när det gäller de kommunala företagen undantas personer i företagsledande ställning från lagens tillämpningsområde, bl.a. för att de inte med stöd av lagen ska kunna lämna ut företagshemligheter. Enligt utredningen föreslås den nya lagen träda i kraft . Utredningens förslag har remitterats. Även om den utredningens förslag har visst samband med de bedömningar som görs i denna proposition har förslagen olika utgångspunkter. Regeringens bedömning i denna remiss tar sikte på att införa offentlighetsprincipen för fristående skolor. Frågan om att införa meddelarfrihet och meddelarskydd blir då bara en konsekvens av offentlighetsprincipen. Det finns därför inte skäl att avvakta ett ställningstagande i fråga om betänkandet Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. En annan sak är att den utredning som tillsätts bör beakta det fortsatta arbetet med betänkandet. har instämt i att insynsparagraferna i skollagen ska finnas kvar och förtydligas. Enligt bör den utredning som ska föreslå hur ett införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor i praktiken ska gå till också analysera om insynsrätten skulle fylla Prop. 2013/14:112 någon funktion om offentlighetsprincipen införs. Regeringen har ingen invändning mot kommitténs bedömning. I enlighet med sexpartiöverenskommelsen och de utgångspunkter för uppdraget som angivit i sitt betänkande avser regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag om hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor. 8.1En utredning om bidragsregler för fristående skolor ska tillsättas Regeringens bedömning: Regeringen avser att i en utredning göra en översyn av de bestämmelser om beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor som infördes . Utredningen bör också granska hur kommunerna redovisar sina kostnader för skolväsendet. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten remissinstanser som kommenterat bedömning instämmer eller har inget att invända mot att bidragsregler och kostnader för huvudmän för fristående skolor utreds, bland dem finns , och kommuner, KFO/Arbetsgivaralliansen, Företagarna, , , , och . Kammarrätten i välkomnar en utredning men påpekar att överklaganden främst rört likställighetsprincipen vid bidragsgivning. välkomnar förslaget med förhoppningen om att ersättningssystemen kan förenklas och om möjligt standardiseras. Enligt är det uppenbart att kommuner beräknar beloppen på olika sätt, och anger att det är viktigt att en utredning ges ett öppet mandat så att även andra modeller för fastställande av bidrag kan prövas, såsom generellt användande av statligt fastställda (ev. utbetalade) bidrag. Även AcadeMedia välkomnar en översyn, och anger att man har identifierat följande brister: ersättning medges inte för ett fjärde år, kommuner nekar att avtala om ersättning för elever på yrkesintroduktion och överklaganderätt saknas, lagregler saknas om bidragsbestämmande när kommuner ingår. framför liknande synpunkter. Handikappförbunden och tillstyrker bedömningen med motiveringen att det är viktigt att de satsningar som görs kommer alla elever till del. Förbunden anser att bidragsbeslutet måste villkoras med att elever med funktionsnedsättning måste ha lika tillgång till skolans undervisning och verksamhet. 2013/14:112 Bland andra Kunskapsskolan i och Internationella Engelska skolan i har angett att det är svårt att få information om hur kommunerna beräknat bidragen. Två remissinstanser är negativa till bedömningen. och Kommuner och Landsting anser att det saknas avgörande skäl att göra en översyn av dagens bestämmelser om beräkning och beslut om bidrag, och pekar på att det har kommit domar som ger vägledning. avstyrker även att det görs en översyn av hur kommunerna redovisar sina kostnader, med hänvisning till att de fristående skolorna har långtgående möjligheter att begära ut handlingar och dokument. Enligt kommunen har man haft en mängd kontakter med enskilda huvudmän och tagit fram och sammanställt olika ekonomiska underlag som är väldigt detaljerade och kräver ett omfattande arbete att ta fram. Skälen för regeringens bedömning: anser att det vore värdefullt med en översyn av de bidragsbestämmelser som infördes från och med (prop. 2009/10:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:129). Detta motiveras bl.a. av att flera av förslag behandlar nya resursfördelningsfrågor. I kommitténs arbete har vissa brister uppmärksammats som kommittén anser bör utredas och åtgärdas. När kommittén ställt sig bakom förslagen om förtydliganden av kommuners rätt till insyn i fristående skolor har ett problem som många friskolor påtalar uppmärksammats, nämligen deras bristande insyn i kommunerna. Det handlar om misstanken att kommunerna försöker dölja sina verkliga skolkostnader i syfte att sänka bidragen till friskolorna. Denna misstro har resulterat i hundratals domstolstvister, av vilka några ännu pågår. Denna brist på förtroende är inte bra och riskerar att leda till problem i relationerna mellan kommuner och friskolor. Därför föreslår kommittén att reglerna för redovisning av kommunala skolkostnader ses över. Samma principer för insyn och redovisning ska gälla i kommuner som för friskolor. Regeringen delar denna bedömning. En överväldigande majoritet av de remissinstanser som behandlat frågan har ställt sig positiva till kommitténs bedömning om att en utredning bör tillsättas. Dagens bidragsbestämmelser tillämpas nu för femte året och regeringen delar uppfattningen att det finns behov av att undersöka hur bestämmelserna fungerar liksom att bedöma transparensen i hur underlaget för bidragsbesluten hanteras. Vidare ger det stora antalet överklaganden som författningsändringen inneburit anledning till en översyn. I den proposition där regeringen presenterade förslaget till förtydligade bestämmelser (prop. 2009/10:171) bedömde regeringen att möjligheten att överklaga bidragsbeslut i allmän förvaltningsdomstol inte skulle få någon nämnvärd påverkan på domstolarnas arbete och kostnader. I den mån utgiftsökningar, som inte är obetydliga, uppkommer för förvaltningsdomstolarna ska dock domstolarna kompenseras för detta. Utrymmet för skolors nytänkande och Regeringens bedömning: Utrymmet för skolors nytänkande bör vara så stort som möjligt. Effekten på innovationsutrymmet av gjorda och aktuella skolreformer bör analyseras, och om analysen visar att det är önskvärt bör nödvändiga initiativ tas. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Med ett undantag instämmer de remissinstanser som behandlat frågan eller har inget att invända. Bland dem återfinns bl.a. Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, utvärdering (IFAU), , , , och kommuner, AcadeMedia, , , , och ().