prop · H103178 · 2014-03-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:178 Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag som syftar till att ytterligare förstärka skyddet för personer som på olika sätt riskerar att utsättas eller har utsatts för våld, hot eller förföljelse. Regeringen föreslår att polismyndigheten och socialnämnden på begäran ska lämna biträde vid utredning av frågor om kvarskrivning och sekretessmarkering i folkbokföringen. Förslaget syftar till att öka samarbetet och samverkan mellan myndigheterna. Därigenom skapas också förutsättningar för ett bättre och mer gediget beslutsunderlag. Vidare införs en förstärkt sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om kvarskrivning. Regeringen anser dessutom att det bör skapas en mer sammanhållen och konsekvent reglering som skyddar hotade och förföljda personers personuppgifter. Regeringen kommer därför i ett annat sammanhang att göra en övergripande översyn av dessa frågor. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2013/14:178 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) .......................................................................... Förslag till lag om ändring i offentlighets - och sekretesslagen (2009:400) Ärendet ..............................................................och dess beredning Ett starkare .......................................skydd för hotade och förföljda Nuvarande skydd och behovet av en mer övergripande Bättre underlag vid beslut om kvarskrivning och Förstärkt sekretess för uppgifter i ärenden om Uppgift om beteckning för fastighet eller tomträtt Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser Kostnader .................................................och andra konsekvenser Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen Förslaget till lag om ändring i offentlighets - och sekretesslagen (2009:400) Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (Ds 2013:47).................... Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2013/14:178 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481) dels att 17 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse. Kvarskrivning får medges för högst i taget. När det inte längre finns skäl för När det inte längre finns skäl för kvarskrivning skall den upphöra. kvarskrivning ska den upphöra. För utredning av frågor om anlita biträde av polismyndighet. nämnden ska på be- gäran lämna biträde vid utredning av frågor om kvarskrivning eller Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2003:657. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 22 kap. 2 § samt rubriken närmast före 2 § ska ha följande lydelse. Sekretess gäller i ärende enligt Sekretess gäller i ärende om lagen (1991:483) personuppgifter för uppgift om en (1991:481) och i ärende enligt lagen (1991:483) om om det inte står klart att uppgiften fingerade personuppgifter för upp- kan röjas utan att den enskilde gift om en enskilds personliga för- eller någon närstående till denne hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 2013/14:178 3 Ärendet och dess beredning Chefen för beslutade (Ju2011/4981/P) att uppdra åt en utredare att biträda departementet med att lämna förslag i fråga om skyddade personuppgifter i syfte att bl.a. höja skyddsnivån för personer som riskerar att utsättas för brott. Uppdraget skulle genomföras bl.a. med utgångspunkt i förslag om skydd för personuppgifter (SOU 2008:81) och med beaktande av förslag om att kunna införa uppgifter om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen (2009:75). I uppdraget ingick också att överväga om , Polisen eller någon annan myndighet ska göra de riskbedömningar som krävs och om beslutet om skyddsåtgärder också ska fattas av denna myndighet. Uppdraget redovisades genom departementspromemorian Skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (Ds 2013:47). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians författningsförslag i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2013/4729/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har haft vissa synpunkter av såväl saklig som lagteknisk karaktär. Regeringen återkommer till dem i avsnitt 4.2, 4.3 och författningskommentaren. 4Ett starkare skydd för hotade och förföljda 4.1Nuvarande skydd och behovet av en mer övergripande reform utsätts ett stort antal personer för våld, hot och trakasserier i sin vardag. En del av detta är våld i nära relationer och främst handlar det då om kvinnor som riskerar att utsättas för våld och andra kränkningar av en man som de har eller har haft ett förhållande med. Den fysiska och psykiska ohälsa, det mänskliga lidande och inskränkningar i de drabbades frihet som det leder till kan vara både betydande och bestående. Det är en angelägen uppgift för samhället att öka tryggheten samt ge skydd till de personer som lever i rädsla på grund av att de riskerar att utsättas för brott. Regeringens målsättning är att alla människor ska kun- na leva i trygghet och säkerhet. Den som är utsatt för eller riskerar att bli utsatt för personförföljelse ska kunna räkna med att samhället ställer effektiva skyddsåtgärder till förfogande. Regeringen och har arbetat för att förbättra skyddet för personer som har utsatts för brott. En rad olika åtgärder har också vidtagits för att öka stödet generellt till alla som har utsatts för brott, liksom särskilt för att förbättra situationen för kvinnor och barn som har utsatts för våld i nära relationer. Som ett led i regeringens strävanden att förbättra situationen för de personer som på olika sätt riskerar att utsättas eller har utsatts för våld, hot eller trakasserier har bl.a. ändringar genomförts i lagen om kontaktförbud. Ändringarna syftar till att stärka kontaktförbudets brottsförebyggande funktion och förbättra det skydd som förbudet avser att ge. Vidare har en nationell samordnare fått i uppdrag att driva arbetet mot våld i nära relationer framåt på ett samlat, samordnat och effektivt sätt (dir. 2012:38). Under föregående och innevarande mandatperiod har regeringen även avsatt betydande resurser till olika åtgärder för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. Uppgifter om enskilda personers namn, personnummer, adress, civilstånd och andra familjeförhållanden används av ett stort antal myndigheter i deras dagliga verksamhet. Den grundläggande insamlingen och registreringen av de personuppgifter som används i samhället sker till stor del inom folkbokföringen hos , varifrån uppgifterna sedan förs vidare på olika sätt. Uppgifterna i folkbokföringen används även av företag och enskilda. De uppgifter som registreras i folkbokföringen är som huvudregel offentliga. Det finns dock vissa möjligheter att skydda personuppgifter i folkbokföringsdatabasen genom s.k. sekretessmarkering eller kvarskrivning. Folkbokföringssekretessen regleras i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i folkbokföringen, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Om det kan antas att utlämnande av uppgifter rörande en viss person innebär men för personen, kan en sekretessmarkering läggas in i registret. En sekretessmarkering fungerar som en varningssignal om att sekretess kan antas hindra utlämning vid en begäran om utlämnande av uppgifter. Om en sekretessmarkering inte är en tillräcklig åtgärd finns möjlighet för att besluta om kvarskrivning. Kvarskrivning innebär att en person, i samband med att han eller hon byter bostadsort, är folkbokförd på den tidigare orten. Den verkliga bostadsorten hålls därmed hemlig. Skyddsformerna beskrivs något närmare i avsnitt 4.2. hade ungefär 12 100 personer skydd för sina personuppgifter. Av dessa hade 10 100 personer en sekretessmarkering, medan 1 992 personer var såväl sekretessmarkerade som kvarskrivna. Kvarskrivning som enda åtgärd avsåg endast tre personer. Av de berörda personerna var kvinnor och män. Vidare kan noteras att 3 645 av personerna med sekretessmarkering var (), liksom 886 av dem som hade såväl sekretessmarkering som kvarskrivning (). Skyddsåtgärderna berör således drygt 4 500 barn och ungdomar. Antalet personer som har skydd för sina personuppgifter av detta slag har ökat kraftigt (hade ca 4 700 personer skydd för sina personuppgifter). Vid särskilt allvarliga hot kan tillstånd att använda s.k. fingerade personuppgifter lämnas. medges fingerade personuppgifter i 4–5 ärenden. Ett ärende kan avse en eller flera personer. lever drygt 140 personer med fingerade personuppgifter. Sekretessen enligt 22 kap. 1 § OSL gäller även i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen, om regeringen meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter finns i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), av vilken framgår att sådan sekretess gäller även i bl.a. Lantmäteriets fastighetsregister och kommunala fastighetsregister. När det gäller förföljda personer finns en särskild sekretessbestämmelse i 21 kap. 3 § OSL enligt vilken det gäller sekretess för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt och för vissa kontaktuppgifter såsom telefonnummer samt motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga. Sekretessen förutsätter att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Till skillnad från folkbokföringssekretessen gäller således bestämmelsen i 21 kap. 3 § OSL endast uppgifter av visst slag. Å andra sidan gäller den generellt i all offentlig verksamhet. Sekretessen gäller dock inte för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt eller för uppgift i aktiebolags- eller handelsregister. Regeringen har vidare föreskrivit undantag från sekretessen för ett antal ytterligare register, företrädesvis sådana som förs av eller . Behovet av ett förstärkt skydd för personuppgifter Frågor om skydd för personuppgifter beträffande hotade och förföljda personer har övervägts vid ett flertal tillfällen . Detta har lett till fortlöpande förbättringar på området, exempelvis genom att det generella sekretesskyddet för en förföljd persons adressuppgifter och jämförbara uppgifter förts in i 21 kap. 3 § OSL. I promemorian har utredaren pekat på att de skyddsåtgärder som finns är förenade med olika svårigheter och brister vilka också varit föremål för utredningar. Enligt utredarens uppfattning har systemet med skyddade personuppgifter dock stegvis förbättrats, men det finns alltjämt vissa brister och utrymme för förbättringar. föreslog bl.a. att tillämpningsområdet för att medge en person fingerade personuppgifter skulle utvidgas genom att vid bedömningen även beakta bl.a. hotets förväntade tidslängd samt den hotade personens behov och personliga förhållanden i övrigt. Vidare ansåg utredningen att beslut att avslå en ansökan om sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen borde vara överklagbart (SOU 2008:81). ansåg däremot att det i stället borde kunna registreras en särskild uppgift om skyddsbehov i databasen och att beslut om avslag skulle kunna överklagas (SOU 2009:75). Utredaren har för sin del i promemorian gjort bedömningen att användningen av sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen i huvudsak inte bör bli föremål för en närmare reglering i lag eller förordning. Vidare har han ansett att en möjlighet till registrering av uppgift om skyddsbehov inte heller bör genomföras. Skälet är huvudsakligen att ingen av dessa ändringar i praktiken skulle medföra ett förbättrat skydd eftersom ingen av åtgärderna skulle vara bindande vid en prövning av utlämnande av uppgifterna. Utredaren har vidare gjort bedömningen att förslag att vidga tillämpningsområdet för fingerade personuppgifter inte bör genomföras bl.a. eftersom konsekvenserna av den allmänna lämplighetsbedömning som utredningen föreslagit inte kan överblickas och att ytterligare överväganden därför är nödvändiga. Utredaren har i stället förespråkat att hot- och riskbedömningen utvecklas och att det sker en större samordning av de olika skyddsåtgärderna. Ingen myndighet har ett övergripande ansvar eller möjlighet att göra en helhetsbedömning i fråga om de skyddsåtgärder som kan behövas. Även om det förekommer formaliserade eller informella kontakter mellan myndigheterna så är ansvaret för bedömningen och beslutsfattandet uppdelat. Enligt bedömningen i promemorian är bristen särskilt påtaglig när en förutsättning för en viss åtgärd är att andra åtgärder, som någon annan myndighet ansvarar för, måste konstateras vara otillräckliga. Exempelvis får inte medge användande av fingerade personuppgifter om den enskilde kan beredas tillräckligt skydd genom kvarskrivning som beslutas av . Kvarskrivning i sin tur får endast medges om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses genom t.ex. kontaktförbud som beslutas av åklagare. Detta innebär en risk för skiftande och emellanåt oförenliga bedömningar av frågor om skyddsbehov och skyddsåtgärder beträffande samma person och samma hot. Förutom att detta kan hämma skyddsåtgärdernas effektivitet, kan de skiftande bedömningarna vara svårbegripliga för den enskilde. I promemorian föreslås därför att beslutsstrukturen för skyddade personuppgifter bör ses över i syfte att skapa en sammanhållen ordning för hot- och riskbedömningar samt för olika skyddsåtgärder. En annan brist som utredaren har lyft fram är vikten av en konsekvent reglering från ett skyddsperspektiv. Exempelvis kan det förekomma att som åtgärder vidtas för att skydda uppgifter beträffande en förföljd eller hotad person, kan det finnas andra regler som i praktiken innebär att personens vistelseort avslöjas. Som exempel anges undantaget från sekretess enligt 21 kap. 3 § OSL såvitt gäller fastighets- och tomträttsbeteckningar. Mot denna bakgrund har utredaren föreslagit att en övergripande översyn av skyddet för personuppgifter bör göras. I promemorian har även redovisats vissa konkreta synpunkter på inriktningen av en reformerad ordning. Skyddet för personer som lever under hot om våld eller förföljelse är en angelägen fråga för regeringen. Att för dessa personer skapa ett gott skydd för personuppgifter är en viktig, men komplex uppgift. Den redovisning som finns i promemorian tydliggör flera av de problem och brister som finns med det nuvarande systemet. Regeringen delar utredarens bedömning att det finns skäl att överväga hur dessa brister bör åtgärdas för att skapa ett bättre skydd för hotade och förföljda personer. 2013/14:178 Vidare anser regeringen, i likhet med promemorian och samtliga remissinstanser, att målet bör vara att skapa en sammanhållen och konsekvent reglering på området. Regeringen har för avsikt att i ett annat sammanhang samlat överväga dessa frågor. Då bör också frågor om användningen av fingerande personuppgifter och frågor om vilka personkategorier som närmare bör kunna ges skydd kunna behandlas. Därefter avser regeringen att återkomma med förslag om hur skyddet för hotade och förföljda personer ytterligare kan förstärkas. Oaktat detta finns skäl att redan nu överväga vissa lag- och förordningsändringar som bl.a. syftar till att stärka samarbetet och samordningen mellan myndigheter. Dessa förslag redovisas i det följande. Bättre underlag vid beslut om kvarskrivning Regeringens förslag: och socialnämnden ska på begäran lämna biträde vid utredning av frågor om kvar- skrivning och sekretessmarkering i folkbokföringen. Regeringens bedömning: En skyldighet för att under- rätta socialnämnden om ett barn medges kvarskrivning bör inte En skyldighet för att underrätta socialnämnd om att en sekretessmarkering för ett barn har förts in i folkbokförings- databasen bör genomföras. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian har dock föreslagits att Skatte- verket även ska underrätta socialnämnden på barnets faktiska vistelseort om att barnet beviljats kvarskrivning. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot promemorians förslag om att Skatte- verket ges rätt att begära biträde av polismyndighet och socialnämnd, däribland ombudsmän, , , Öster- sunds tingsrätt, Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i Upp- sala, Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , Säkerhetspolisen, Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden, Kriminalvården, , Brottsoffermyndig- heten, Datainspektionen, , , Statens in- stitutionsstyrelse, , i , i , i , , , , Statens skol- inspektion, , Nationellt centrum för kvinnofrid vid , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting, nätverk, Rädda barnen, , Kvinno- och tjejjourers och . Några remissinstanser har särskilt kommenterat förslagen. sen och Kommuner och Landsting har ifrågasatt om social- nämnden, med beaktande av gällande regler om tystnadsplikt och sekre- tess, har möjlighet att lämna ut känsliga uppgifter till . Vidare har anfört att det är otydligt vad socialnämndens roll konkret skulle innebära. Kriminalvården har ansett att även den bör ingå bland de myndigheter från vilka kan begära biträde. i har anfört att den sökande själv bör ges rätt att bestämma vilka kontakter ska ta och vem som ska biträda vid en utredning om skyddsbehov. har efterfrågat nationella riktlinjer för hur riskbedömningen ska göras inför ett beslut om skyddade personuppgifter. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslagen att ska underrätta socialnämnden om att ett barn getts en sekretessmarkering eller beviljats kvarskrivning. Några remissinstanser, bl.a. , och , har emellertid utifrån den föreslagna underrättelseskyldigheten ifrågasatt hur socialnämnden hanterar frågor om sekretess. har förordat att socialnämnden även bör underrättas när ett barn med skyddade personuppgifter flyttar från en kommun till en annan samt att bör vara skyldig att utse en säkerhetssamordnare för barnet. har föreslagit att uppgiften om kvarskrivning förs in i 2 kap. 3 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet så att myndigheten kan avisera uppgifterna till mottagare av folkbokföringsuppgifter som har behov av dessa i sin verksamhet. Utan en sådan lagändring kommer den föreslagna underrättelsen till socialnämnden att behöva ske manuellt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bättre underlag vid utredning om kvarskrivning En person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier kan i samband med en flytt medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten, s.k. kvarskrivning (16 § folkbokföringslagen [1991:481]). Skyddet vid kvarskrivning är inriktat på att hemlighålla personens bostadsort och verkliga adress då skydd med stöd av sekretessreglerna bedöms otillräckligt. En kvarskriven person får som regel även en sekretessmarkering som skyddar andra uppgifter som kan ge ledning om var personen uppehåller sig, exempelvis uppgifter om nytt namn eller familjeförhållanden. Frågan om kvarskrivning prövas av . Som utredaren funnit finns det inte anledning att nu ändra detta. Däremot bör övervägas hur samarbetet och samordningen mellan och andra myndigheter kan stärkas. En grundläggande förutsättning för kvarskrivning är att det rör sig om en konkret risk för brott, förföljelse eller trakasserier. Kvarskrivning får inte medges om personens behov av skydd kan tillgodoses genom kontaktförbud eller på annat sätt, såsom när sekretessmarkering är en tillräcklig åtgärd. En ansökan om kvarskrivning bör vara åtföljd av någon form av utredning som styrker de åberopade omständigheterna. Det kan t.ex. vara ett intyg från polis, socialtjänst, en kvinnojour eller brottsofferjour, ett beslut om kontaktförbud eller en dom. Ett beslut om kvarskrivning bör också, om det inte anses obehövligt, föregås av en utredning av polisen om tillförlitligheten av uppgifterna och om allvaret i hotet (prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m., s. 116 f.). har därför en uttrycklig möjlighet att anlita biträde av polismyndighet i frågor om kvarskrivning (17 § folkbokföringslagen). Utredningen i dessa ärenden bygger således i första hand på de uppgifter som den enskilde väljer att lämna. har dock, som alla förvaltningsmyndigheter, ett visst eget utredningsansvar (jfr bl.a. 7 § förvaltningslagen [1986:223]). Varje myndighet är också enligt 6 § samma lag skyldig att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. En precisering av denna samverkan mellan myndigheter finns i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, av vilken följer att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över. Bestämmelsen omfattar således inte bara uppgifter ur allmänna handlingar utan alla uppgifter som myndigheten innehar. Informationsskyldigheten enligt bestämmelsen är dock inte undantagslös, utan begränsas bl.a. av om uppgiften är sekretessbelagd. I syfte att stärka samarbetet och samverkan mellan myndigheterna när det gäller ärenden om kvarskrivning har det i promemorian föreslagits att i dessa ärenden ska ges rätt att vid behov begära biträde – inte bara av polismyndighet – utan även av socialnämnd. I princip samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Lagrådet har däremot framfört att det, mot bakgrund av den kommande översynen, starkt kan ifrågasättas om det är motiverat att nu genomföra en lagändring som endast upplyser att även socialnämnden liksom ska lämna biträde om begär det. Vidare har Lagrådet framhållit att en sådan ändring kan ge upphov till frågor om varför inte andra myndigheters skyldighet att biträda också anges. Den prövning som ska göras av i ärenden om kvarskrivning är komplex och åtgärden kan komma att få stor inverkan på den enskilde och hans eller hennes livsföring. Det är viktigt att den utredning på vilken fattar sitt beslut är grundlig. Ett gott myndighetssamarbete är därför betydelsefullt. Även om det redan med dagens lagstiftning finns goda förutsättningar för att få biträde från andra myndigheter anser regeringen att det finns skäl att ytterligare betona verkets möjlighet att vid behov få hjälp av socialnämnden. Det behov av biträde som kan behövas omfattas visserligen redan av 6 § förvaltningslagen. Att uttryckligen ange även socialnämnden direkt i folkbokföringslagen innebär dock att möjligheten att begära och erhålla biträde i de aktuella frågorna tydligare lyfts fram. Detta bör därför kunna leda till ett ökat samarbete och samverkan mellan myndigheterna och därmed också skapa förutsättningar för ett bättre och mer gediget beslutsunderlag.