prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — styrker förslaget eller lämnar det utan invändning. 2013/14:70 dock tveksam till förslaget om att uppgifter om fysiska personer som lämnat bidrag ska offentliggöras på Kammarkollegiets webbplats. Datainspektionen anser att ett sådant offentliggörande kan stå i strid med dataskyddsdirektivet 95/46/EG och anför att det i vart fall torde krävas att ytterligare lämpliga skyddsåtgärder vidtas. Datainspektionen framhåller också att förslaget i denna del går längre i fråga om transparens än vad som är nödvändigt enligt såväl som . kommun är inne på en liknande linje och anser att det kan ifrågasättas om inte publicering på Kammarkollegiets webbplats av bidragsgivare över tröskelvärdet är att betrakta som integritetskränkande. Kommunen noterar dock att det är möjligt att stödja ett parti eller en personvalskandidat genom att lämna ett anonymt bidrag. () anser att det är oklart hur offentliggörandet av uppgifter om enskilda individer förhåller sig till 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Skälen för regeringens förslag Kammarkollegiet ska ansvara för offentliggörandet Partiets intäktsredovisningar ska ges in till den myndighet som ska ansvara för att samla in och offentliggöra partiernas intäktsredovisningar. Enligt lagförslaget ska denna myndighet även utöva tillsyn på området och besluta om vissa administrativa sanktionsavgifter vid överträdelser av lagen (se avsnitten 6.16 och 6.17). I promemorian föreslås att Kammarkollegiet ska ansvara för de aktuella uppgifterna. Detta har kritiserats av () och av Kammarkollegiet, som föreslår att uppgifterna i stället läggs på eller möjligen delas mellan och Kammarkollegiet. Regeringen konstaterar att uppdraget att samla in och offentliggöra partiernas intäktsredovisningar är förenligt med ansvar för information om val till både partierna och allmänheten. Som nämns i det föregående kommer den aktuella lagen dock att innehålla inslag av tillsyn och kontroll. Detta talar mot att lägga uppgifterna på , som huvudsakligen ansvarar för att planera och samordna genomförandet av val och landsomfattande folkomröstningar samt på grundval av den slutliga rösträkningen fördela mandaten mellan partierna. Kammarkollegiet har till uppgift att utföra olika slags ekonomiadministrativa tjänster åt andra statliga myndigheter, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration (1 § första stycket förordningen [2007:824] med instruktion för Kammarkollegiet). Kammarkollegiet, som särskilt utvecklat myndighetens it-verksamhet, bedöms också ha goda förutsättningar att på bygga upp, driftsätta och därefter administrera ett elektroniskt system för redovisning och offentliggörande av partiernas finansiering. Vidare passar den tillsynsfunktion som föreslås bättre in i Kammarkollegiets, i förhållande till , bredare verksamhet. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med bl.a. och , att Kammarkollegiet bör ansvara för att samla in och offentliggöra partiernas intäktsredovisningar. Hur bör offentliggörandet ske? Av följer att partiernas intäktsredovisningar måste offentliggöras på ett sätt som gör redovisningarna lättillgängliga för allmänheten. I den befintliga överenskommelsen mellan sju av de åtta riksdagspartierna om redovisning av intäkter anges inte på vilket sätt offentliggörande av partiernas och valkandidaternas redovisning ska ske. Av överenskommelsen framgår endast att partiernas fastställda bokslut ska finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem. Vidare ska de etablerade partierna enligt årsredovisningslagen (1995:1554) avsluta sina räkenskaper med en årsredovisning som ska offentliggöras. Riksdagspartiernas årsredovisningar blir också offentliga hos genom kravet enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier att de ska ges in i samband med en ansökan om sådant stöd. För att skapa insyn i hur partierna och valkandidaterna finansierar sin verksamhet behövs således regler som möjliggör för allmänheten att ta del av partiernas intäktsredovisningar och som täcker fler partier än den befintliga överenskommelsen. Detta förutsätter att allmänheten utan ett alltför omfattande efterforskningsarbete ges möjlighet att få en samlad bild av hur partiernas verksamhet och valkandidaternas valkampanjer finansieras. Partiernas intäktsredovisningar kommer att utgöra allmänna handlingar hos Kammarkollegiet när de har kommit in till myndigheten (2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen). Den som önskar ta del av handlingarna har rätt att göra det på stället och att mot avgift få en kopia av dem (2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen). () uppmärksammar innehåller 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bestämmelser om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Regeringen konstaterar att frågan om vilka sekretessbestämmelser som kan vara tillämpliga på uppgifter i handlingar hos Kammarkollegiet enligt den nya lagen får bedömas av Kammarkollegiet i samband med att uppgifterna begärs utlämnade. Intäktsredovisningarna bör även göras tillgängliga för allmänheten på Kammarkollegiets webbplats. Datainspektionen och kommun har ifrågasatt promemorians förslag att även uppgifter om fysiska personers identitet ska publiceras på internet. Regeringen kan instämma i dessa remissinstansers tveksamhet och gör bedömningen att intresset av att skydda enskilda personers integritet i detta fall väger tyngre än det intresse av att det ska vara enkelt för allmänheten att få insyn som den föreslagna bestämmelsen ska tillgodose. Allmänhetens insyn säkerställs i denna del i stället i tillräcklig grad genom offentlighetsprincipen. Uppgifter om en bidragsgivares identitet som avser fysiska personer bör därför inte göras tillgängliga på Kammarkollegiets webbplats. Detta bör framgå av den nya lagen. Kammarkollegiet bör också offentliggöra uppgifter om de partier som har deltagit i val men som inte har gett in någon intäktsredovisning eller en anmälan om att de har haft intäkter som understiger tröskelvärdet. Vidare bör även anmälningarna offentliggöras. Information kommer därmed att lämnas om alla partier som har deltagit i val och vilka av partierna som inte har fullgjort sin redovisningsskyldighet. 2013/14:70 framgå av den nya lagen. Allmänheten kommer alltså direkt via Kammarkollegiets webbplats kunna ta del av och granska innehållet i intäktsredovisningarna och få information om vilka partier som inte har lämnat några redovisningar eller anmälningar. Det bör tilläggas att de uppgifter om registrerade partier och deras valkandidater samt valresultat som den ansvariga myndigheten behöver för att kunna bedöma vilka partier som ställer upp i val och därmed omfattas av redovisningsskyldigheten är offentliga hos och kan inhämtas från denna myndighet. Regeringen bedömer att förslaget om offentliggörande av intäktsredovisningarna på Kammarkollegiets webbplats i kombination med möjligheten att få ut uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen uppfyller GRECO:s rekommendation om att offentlig redovisning ska vara lätt tillgänglig för allmänheten. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och , för fram synpunkter om lämplig normgivningsnivå för vissa av de föreslagna bestämmelserna. Regeringen hänvisar i denna del till vad som anförs ovan om att den föreslagna insynsregleringen som utgångspunkt bör regleras helt i lag. Föreskrifter av det aktuella slaget på lägre nivå, t.ex. i förordning, bör därför undvikas (se avsnitt 6.11). Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den föreslagna lagen som tydliggör att Kammarkollegiet har rätt att behandla känsliga personuppgifter. Regeringens bedömning: Den behandling av personuppgifter som Kammarkollegiet och partierna ska utföra enligt förslaget är i övrigt förenlig med personuppgiftslagen. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås inte att det i den nya lagen ska införas en bestämmelse om Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstanserna, bl.a. , Förvaltningsrätten i , i län, och kommun, tillstyrker bedömningen eller lämnar den utan invändning. () framför att den nya lagen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse om behandling av personuppgifter. ställer frågan om det är lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar eller personuppgiftslagen (1998:204) som ska tillämpas på den nya personuppgiftsbehandling som blir aktuell för om lagen införs. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förslaget innebär att Kammarkollegiet ska ta emot, lagra och på sin webbplats publicera vissa av de uppgifter som ingår i ett partis intäktsredovisning. Genom förslaget åläggs också partierna att till Kammarkollegiet överföra de uppgifter som ska ingå i intäktsredovisningen. Dessa åtgärder kommer att innefatta behandling av uppgifter på automatiserad väg. Enligt den föreslagna lagen ska en intäktsredovisning innehålla uppgifter om storleken av vissa stöd och bidrag som partiet har tagit emot. Intäktsredovisningen ska även avse de intäkter som en ledamots eller ersättares personvalskampanj har genererat. För bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet ska uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag, t.ex. pengar eller en viss vara eller tjänst, som har lämnats samt bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Detta gäller även bidrag från enskilda till en personvalskampanj. I den utsträckning bidrag lämnas av fysiska personer eller avser personvalskampanjer kommer regleringen att innebära att Kammarkollegiet och partierna kommer att behandla personuppgifter. Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller generella regler om behandling av personuppgifter och ska tillämpas av både myndigheter och enskilda. Lagen genomför och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) i nationell rätt. Personuppgiftslagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 §). Det görs dock undantag för behandling av personuppgifter i ostrukturerat material (5 a §). Vid sådan behandling av uppgifter i exempelvis löpande text behöver merparten av personuppgiftslagens hanteringsregler inte tillämpas. Behandlingen får dock inte utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Med personuppgift avses enligt lagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 §). Personuppgiftslagen är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning. Detta innebär att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, ska de bestämmelserna gälla (2 §). Dessa avvikande bestämmelser får dock inte strida mot dataskyddsdirektivet. Om en bidragsgivare är en fysisk person är en uppgift om dennes identitet en personuppgift enligt personuppgiftslagen. Samma sak gäller för en uppgift om en valkandidats identitet. Även en uppgift om en enskild firma anses vara en personuppgift eftersom innehavaren av en sådan firma alltid är en enda fysisk person (SOU 1997:39 s. 292). Däremot omfattas inte juridiska personer av personuppgiftslagens definition av personuppgift. Kammarkollegiets och partiernas behandling av personuppgifter Personuppgiftslagen är således tillämplig på den behandling av personuppgifter som partierna och Kammarkollegiet kommer att utföra. Enligt 10 § personuppgiftslagen får personuppgifter behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för något av de i paragrafen uppräknade ändamålen. Personuppgifter får exempelvis behandlas utan samtycke om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift av allmänt intresse ska kunna utföras. Något samtycke krävs inte heller om behandlingen är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Som anförs i promemorian måste intresset av insyn i och kontroll av partiers och valkandidaters finansiering för att bl.a. förebygga korruption och uppmärksamma skillnader mellan partierna anses vara ett sådant allmänt intresse. Åtgärderna för att uppnå denna insyn måste dessutom anses tillåtna efter en intresseavvägning. Partiernas behandling av personuppgifter i intäktsredovisningarna blir genom den föreslagna regleringen även nödvändig för att fullgöra en rättslig skyldighet i enlighet med 10 b § personuppgiftslagen. Regeringen bedömer att Kammarkollegiets och partiernas behandling av personuppgifter är förenlig med personuppgiftslagen i den delen. I 13 § personuppgiftslagen finns vidare ett generellt förbud mot att behandla känsliga personuppgifter. Som känsliga personuppgifter räknas bl.a. personuppgifter som avslöjar politiska åsikter. I förarbetena till personuppgiftslagen anges det inte närmare vilken typ av uppgifter som kan anses avslöja en politisk åsikt (prop. 1997/98:44 s. 68–69 och SOU 1997:39 s. 368). En uppgift om att någon är medlem i ett parti torde dock vara en uppgift som avslöjar den personens politiska åsikt. Vidare måste en uppgift om en valkandidats identitet anses vara en känslig personuppgift enligt personuppgiftslagen. Alla bidragsgivare är inte medlemmar i det parti som bidraget lämnas till. Frågan är således om enbart en uppgift om att en person har gett ett bidrag till ett parti är en uppgift som enligt personuppgiftslagen får anses avslöja dennes politiska åsikter. Som regeringen konstaterar i avsnitten 8.2.2 och 8.2.3 behöver det inte nödvändigtvis finnas ett samband mellan någon enskilds politiska åskådning och hans eller hennes val att stödja ett parti eller en personvalskandidat ekonomiskt genom att lämna bidrag till partiet eller kandidaten. Som anförs i promemorian torde det dock ligga nära till hands att betrakta en uppgift om bidragsgivare på samma sätt som en uppgift om medlemskap i ett parti. Med denna bedömning är en uppgift om en bidragsgivares identitet alltså att anse som en känslig personuppgift i personuppgiftslagens mening. I personuppgiftslagen anges ett antal undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter. Enligt 15 § personuppgiftslagen får känsliga personuppgifter behandlas om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Uppgift om partitillhörighet hos den som ställer upp i ett val som genomförs offentligt eller hos den som offentligt företräder ett politiskt parti får anses vara en uppgift som har offentliggjorts av den registrerade själv (SOU 1997:39 s. 370, jfr SOU 2001:100 s. 93–94). Det är således trots förbudet i 13 § tillåtet att behandla personuppgifter om valkandidater i intäktsredovisningarna. Vidare får ideella organisationer med politiskt syfte inom ramen för sin verksamhet behandla känsliga personuppgifter om organisationens medlemmar och sådana andra personer som på grund av organisationens syfte har regelbunden kontakt med den (17 §). Partierna torde ha möjlighet att utföra viss behandling av uppgifter om bidragsgivare med stöd av detta undantag, om det rör sig om återkommande bidragsgivare som kan anses ha regelbunden kontakt med partiet. Långtifrån alla bidragsgivare torde dock ha sådan regelbunden kontakt med partierna att de omfattas av denna undantagsreglering. Bestämmelsen i 17 § personuppgiftslagen begränsar vidare möjligheten att lämna ut uppgifter till tredje man. För sådana utlämnanden krävs ett uttryckligt samtycke från den registrerade. Undantaget i 17 § är inte heller tillämpligt på Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter. Det kan alltså konstateras att regleringen i personuppgiftslagen inte ger tillräckligt stöd för den behandling av känsliga personuppgifter som är nödvändig för att partierna och Kammarkollegiet ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt den föreslagna lagen. Enligt dataskyddsdirektivet är det dock möjligt att i nationell lagstiftning göra ytterligare undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Regeringen bedömer att intresset av insyn i och kontroll av partiers och valkandidaters finansiering får anses vara ett sådant viktigt allmänt intresse som avses i direktivet. Det är således möjligt att göra undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter för den behandling som förslaget innebär. När det gäller frågan om hur dessa undantag bör hanteras i den föreslagna lagen gör regeringen följande överväganden. I den föreslagna lagen anges att partier i en intäktsredovisning till Kammarkollegiet ska redovisa vissa i lagen angivna uppgifter. En offentligrättslig reglering som på ett sådant sätt ålägger partierna att lämna ut vissa uppgifter måste anses vara en sådan reglering som går före bestämmelserna i personuppgiftslagen (se prop. 1997/98:44 s. 116). Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att partiernas behandling av känsliga personuppgifter enligt den nya lagen inte förutsätter någon ytterligare reglering. Enligt promemorian behövs det inte heller någon särskild reglering för Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter. Denna bedömning görs mot bakgrund av promemorians förslag att vissa i lagen angivna uppgifter ska publiceras på Kammarkollegiets webbplats. I promemorian anförs att denna publiceringsskyldighet torde innebära en sådan avvikande reglering som gäller före personuppgiftslagen. Regeringens förslag innebär dock att uppgifter om fysiska personers identitet inte ska göras tillgängliga på Kammarkollegiets webbplats (se avsnitt 6.14). Detta innebär att det finns skäl att i den nya lagen förtydliga stödet för myndighetens behandling av känsliga personuppgifter. Regeringen anser därför att lagen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse som reglerar Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter. 2013/14:70 Med anledning av fråga om tillämplig lag för den nya personuppgiftsbehandling som blir aktuell för om lagen införs (jfr avsnitt 6.14), konstaterar regeringen att det är lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar som ska tillämpas. Regeringen bedömer att utlämnande av uppgifter till Kammarkollegiet är förenligt med den lagen. Regeringens förslag: Kammarkollegiet ska utöva tillsyn över att den föreslagna lagen om insyn i finansiering av partier och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Kammarkollegiet ska kunna besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att partierna ska fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Beslut om sådana förelägganden ska kunna förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna, bl.a. , Förvaltningsrätten i och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Kommuner och Landsting anser att det är bra att Kammarkollegiet ansvarar för att offentliggöra partiernas intäktsredovisningar och även utövar tillsyn över att den föreslagna lagen följs, medan Kammarkollegiet och () anser att kan ges tillsynsuppgifter inom området. Kammarkollegiet ifrågasätter det föreslagna tillsynsförfarandet. Kollegiet anser bl.a. att det inte går att avgöra hur omfattande tillsynen ska vara och att det finns svårigheter och oklarheter i fråga om när ett tillsynsärende ska inledas liksom hur handläggningen ska gå till. Även Tidningsutgivarna ser behov av vissa förtydliganden när det gäller tillsynens omfattning. ombudsmän () pekar på vikten av en effektiv tillsyn, men saknar en analys av de gränsdragningsproblem i förhållande till regeringsformen som kan aktualiseras vid tillämpningen av tillsynsbestämmelserna. JO konstaterar också att promemorian inte berör frågan om vad ett föreläggande kan innefatta. () anser det är oklart hur långt Kammarkollegiet får gå för att upprätthålla regelverket. Skälen för regeringens förslag: Ett grundläggande syfte med offentlig tillsyn är att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Syftet med det lagförslag som lämnas i denna proposition är att trygga allmänhetens insyn i hur partiernas politiska verksamhet, inklusive personvalskampanjer, finansieras. För att åstadkomma detta föreslår regeringen att partier som ställer upp i val till eller Europa- parlamentet öppet ska redovisa sina intäkter och att dessa redovisningar ska offentliggöras, bl.a. genom att publiceras på internet. punkt är att brister i ett partis fullgörande av den föreslagna redovisnings- skyldigheten i förlängningen ska kunna få politiska konsekvenser snarare än rättsliga sådana (jfr avsnitt 6.1). Genom det föreslagna kravet på att en intäktsredovisning ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiets centrala verksamhet markeras också att det är respektive parti som har det politiska ansvaret för intäktsredovisningen och dess innehåll och att den lämnas in till Kammarkollegiet för offentliggörande. Avsikten är alltså att det ska överlämnas till medborgarna, dvs. hand till väljarna, att kontrollera riktigheten av den offentliggjorda redovisningen (jfr dock avsnitt 6.17.2 om att en särskild avgift bör kunna tas ut för vissa i lagen särskilt angivna fall av brister i redovisningen). Med en sådan lösning uppkommer frågan om i vilken utsträckning den föreslagna lagen bör innehålla bestämmelser om offentlig tillsyn, dvs. tillsyn som utövas av det allmänna genom någon förvaltningsmyndighet. En förutsättning för att allmänheten ska kunna ta tillvara sina rättig- heter enligt den föreslagna lagen och få ökad insyn i hur den politiska verksamhet som partierna bedriver finansieras, är att den intäktsredovis- ning som ska offentliggöras verkligen ges in till Kammarkollegiet. om det får antas att partierna i hög grad självmant kommer att följa sina skyldigheter enligt lagen, anser regeringen att det bör finnas verktyg som vid behov kan tillgripas för att säkerställa medborgarnas intresse av att så Den föreslagna lagen bör därför innehålla bestämmelser som inne- bär att någon form av offentlig tillsynsmekanism införs. Regeringen anser i likhet med majoriteten av remissinstanserna att till- synsansvaret lämpligen bör ges till samma statliga förvaltningsmyndighet som enligt förslaget ska ta emot och offentliggöra partiernas intäkts- redovisningar (jfr avsnitt 6.14). Det bör således i den nya lagen införas bestämmelser som innebär att Kammarkollegiet ska utöva tillsyn över att den föreslagna lagen om insyn i finansiering av partier och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Några remissinstanser, bl.a. Tidningsutgivarna och (), anser att tillsynsmyndighetens upp- drag och gränserna för detta bör förtydligas. I linje med regeringens uppfattning att det i första hand är väljarna som ska stå för kontrollen, bör det därför framhållas att tillsynen enbart bör avse att säkerställa att partierna fullgör de skyldigheter i fråga om redovisning av intäkter som de åläggs enligt den föreslagna lagen. samma skäl ha en begränsad skyldighet att utöva aktiv tillsyn. vis bör det inte ingå i Kammarkollegiets uppdrag att regelmässigt