prop · H103148 · 2014-03-18 00:00:00 — I kravet på likvärdighet ligger även att hänsyn ska tas till barns och elevers olika förutsättningar och behov, se propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165 s. 638). Principen om rätten till likvärdig utbildning kommer även till uttryck i 1 kap. 4 § andra stycket skollagen. Där anges att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. I förarbetena till paragrafen anges att avsikten med dessa formuleringar är att uppmärksamma det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov (se prop. 2009/10:165 s. 221 f.). Att kravet på likvärdighet i utbildningen innebär att resurser ska fördelas efter barns och elevers olika förutsättningar och behov kommer även till uttryck i läroplanerna. I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet anges att en likvärdig utbildning inte innebär att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika samt att hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov (SKOLFS 2010:37, Lgr 11). I läroplanen för förskolan anges på motsvarande sätt att omsorg om det enskilda barnets välbefinnande, trygghet, utveckling och lärande ska prägla arbetet i förskolan och att hänsyn ska tas till barnens olika förutsättningar och behov. Vidare anges att detta innebär att verksamheten inte kan utformas på samma sätt överallt och att förskolans resurser därför inte ska fördelas lika (SKOLFS 1998:16, Lpfö 98). För bidrag till fristående verksamheter finns ett separat regelverk som bygger på likabehandlingsprincipen. Av detta följer att riktade tillskott som kommuner gör t.ex. till sina egna skolor i socioekonomiskt utsatta områden även ska komma fristående verksamheter till del, se propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171 s. 31). Bidraget till enskilda huvudmän består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten (se t.ex. 10 kap. 37–39 §§ skollagen). Huvudmännens ansvar för att utbildningen genomförs enligt bestämmelserna i skollagen, föreskrifterna i läroplanerna och övriga skolförfattningar kommer till uttryck i 2 kap. 8 § skollagen. Detta innebär att varje huvudman har ett ansvar för att principen om en likvärdig utbildning upprätthålls i verksamheten i enlighet med bestämmelserna i skollagen och läroplanerna. I detta ansvar ingår att huvudmännen ska se till att resurser fördelas efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Att även rektorer och förskolechefer, inom sina givna ramar, har ett Prop. 2013/14:148 ansvar för att principen om en likvärdig utbildning upprätthålls uttrycks också i läroplanerna. I Lgr 11 anges att rektorn har ett särskilt ansvar för att resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör. I Lpfö 98 anges att förskolechefen har ett särskilt ansvar för att verksamheten utformas så att barn får det särskilda stöd, den hjälp och de utmaningar de behöver. 4.2Granskningar av kommuners resursfördelning Flera internationella rapporter, som främst bygger på undersökning Program for International Student (), tyder på att skillnader i resultat mellan skolor och mellan elever har samband med elevernas socioekonomiska bakgrund (se bl.a. rapporten countries moving towards more equitable systems? in focus, nr 25, 2013). har i flera rapporter granskat hur kommunerna fördelar resurser. Av rapporterna Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? (rapport 330, 2009) och Resursfördelning till – rektors perspektiv (rapport 365, 2011) framgår att den omfördelning av resurser som kommunerna gör utifrån behov är förhållandevis försiktig och att fritidshem och förskolor mera sällan omfattas av någon omfördelning. Av rapporterna framgår också att uppföljningar av resursfördelningen på kommunnivå brister. I rapporten till grundskolor (rapport 391, 2013) konstaterar att det finns ett kompensatoriskt inslag i resursfördelningen och att detta har ökat över tiden. Det är dock fortfarande en liten andel av resurserna som fördelas efter förutsättningar och behov. redovisade i rapporten och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet (rapport 2014:01) resultatet av en kvalitetsgranskning med inriktning mot kommunala skolhuvudmäns resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter inom förskola, grundskola och fritidshem. Skolinspektionens granskning bekräftar tidigare studier av . Resultaten från 30 granskade kommuner visar att det är få som tydligt styr resurser till de enheter som har störst behov utifrån barns och elevers måluppfyllelse och den socioekonomiska strukturen. Flertalet granskade kommuner behöver förbättra uppföljning och utvärdering av resursfördelningen. 4.3Det ska förtydligas att resursfördelning ska ske efter förutsättningar och behov Regeringens förslag: Det ska förtydligas i skollagen att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. förtydligas att rektorn och förskolechefen har ansvar för att fördela 2013/14:148 resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Förslagen i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. Det gäller bl.a. , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , , , och kommuner, , , , och . anser att det är bra att lagstiftningen förtydligas och därmed lyfter fram kommunernas, rektorns och förskolechefens ansvar för att se till att utbildningen är likvärdig och att det kompensatoriska uppdraget fullgörs. Skolinspektionen anser dock att förslaget avseende kommunernas ansvar för resursfördelning inte utgör en tillräckligt tydlig anvisning för hur lagstiftaren anser att resursfördelning ska göras. Det kommer därför vara svårt för Skolinspektionen att kunna konstatera brister. efterlyser kompletteringar med vad som ska beaktas vid resursfördelningen. Liknande synpunkter framförs av och . anser att det bör anges särskilt att funktionsnedsättning och tillgänglighetsanpassningar, oavsett behov av särskilt stöd, ska vara tydliga indikatorer på att extra resurser bör tilldelas. kommun anser att det behövs ytterligare problematisering om relevanta faktorer vid beräkningen av resursfördelning för förskolan och gymnasieskolan. poängterar vikten av såväl som nationell uppföljning av hur resurserna används på skolorna och en analys av hur fördelningen påverkar måluppfyllelsen. framhåller att varje kommuns resursfördelning måste vara förankrad i hur det ser ut lokalt, men att varje kommun också måste kunna redogöra för hur den egna modellen bidrar till att alla elever kan utvecklas så långt som möjligt. Förbundet anser också att uttrycket inom givna ramar inte bör användas i lagtexten rörande rektorns och förskolechefens ansvar. Enligt förbundet är uttrycket onödigt. menar förbundet att uttrycket innebär att ansvaret skjuts över från huvudmannen till rektorn eller förskolechefen om de resurser som huvudmannen tillhandahåller inte räcker för att uppfylla skollagens bestämmelser om exempelvis särskilt stöd. Specialpedagogiska skolmyndigheten och anser att även andra huvudmäns resursfördelning bör omfattas. Förvaltningsrätten i , Kommuner och Landsting (SKL) samt och kommuner avstyrker förslagen. SKL anser att de föreslagna bestämmelserna är överflödiga och omotiverade. Förbundet anför att det hör till kärnan i den kommunala självstyrelsen att kommunerna har befogenheter att själva bestämma över sina ekonomiska resurser och prioriteringar. Den föreslagna bestämmelsen om kommunernas resursfördelning strider därför mot proportionalitetsprincipen i Delvis liknande invändningar framförs av och SKL ställer sig vidare frågande till hur Skolinspektionen ska kunna bedöma hur man fördelar resurserna bra och mindre bra och vad som är en tillräcklig omfördelning. Förbundet anser att det är orimligt att ha en ordning där Skolinspektionen överprövar kommunens sätt att fördela Förbundet påpekar också att det inte finns en universalmodell för resursfördelning som fungerar i alla kommuner och att det inte går att generellt avgöra hur stor del av kommunens budget som bör omfördelas utifrån elevgruppernas sammansättning och vad som är tillräcklig Förbundet instämmer i att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller fördelning av resurser till skolan men anser att det behovet bäst kan tillgodoses genom stöd i stället för lagstiftning. påtalar slutligen att det kommunala utjämningssystemet inte tar hänsyn till skilda behov. Det är enligt förbundet märkligt att det ska finnas behovsvariabler i kommunernas interna resursfördelningssystem, när statens egna system inte beaktar behovsskillnader mellan kommunerna. kommun och har liknande synpunkter när det gäller det kommunala utjämningssystemet och anser att detta system bör Skälen för regeringens förslag I promemorian föreslås att det ska förtydligas i skollagen att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. och fördelas utifrån dessa grunder är, enligt regeringen, ett mycket viktigt instrument för att kunna uppnå likvärdighet i utbildningen. en viktig förutsättning för att eleverna ska nå utbildningens mål. Kommunerna har ett övergripande och genomgående ansvar för resurs- fördelning som inte andra huvudmän har. nämligen resurser dels till sina egna förskole- och skolenheter, dels till andra huvudmän enligt särskilda bestämmelser om bidrag till fristående verksamheter, interkommunal ersättning och ersättning till statliga I flera av de rapporter från och Skolinspektionen som nämnts i avsnitt 4.2 finns slutsatser som ger anledning att ifrågasätta om den differentiering av resurser efter barns och elevers olika behov som kommunerna gör är tillräcklig. granskning bekräftar tidigare studier av som visar att den omfördelning av resurser som kommunerna gör utifrån behov är förhållandevis försiktig och att fritidshem och förskolor mera sällan omfattas av någon fördelning. För att skapa bättre förutsättningar att säkerställa en hög likvärdighet är det därför, i motsats till vad bl.a. SKL anser, enligt regeringen motiverat att göra ett förtydligande i skollagen så att det klart framgår att kommuner har ett ansvar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. En sådan åtgärd innebär varken någon utökning av kommunernas skyldigheter eller något steg mot en ändrad Regeringen delar därför inte heller SKL:s uppfattning att förslaget i promemorian strider mot proportionalitetsprincipen i regeringsformen. Förslaget i promemorian omfattar kommunernas resursfördelning till utbildning inom skolväsendet. Specialpedagogiska skolmyndigheten och anser att även andra huvudmäns resursfördelning bör omfattas. Det förhållandet att kommunerna har ett övergripande och genomgående ansvar för resursfördelning inom skolväsendet som andra huvudmän inte har talar dock för att förtydligandet ska gälla kommuner. Givetvis ska dock även andra huvudmän inom ramen för de resurser de tilldelas genom anslag och andra beslut fördela resurser utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov. Detta följer av varje huvudmans ansvar för utbildningen enligt 2 kap. 8 § skollagen. , och kommun efterlyser kompletteringar med vad som ska beaktas vid resursfördelningen, medan anser att det bör anges särskilt att vissa faktorer ska medföra extra resurstilldelning. Resursfördelning är dock, som SKL påpekar, en komplex fråga. Det finns enligt regeringens mening inte en generell modell för resursfördelning som fungerar i alla kommuner eller för alla verksamheter inom skolväsendet. Det är heller inte möjligt att generellt avgöra hur stor del av en kommuns budget för skolväsendet som bör omfördelas utifrån barn- och elevgruppernas sammansättning och vad som är en tillräcklig differentiering. Vilka faktorer som bör beaktas och i vilken omfattning så ska ske måste anpassas till den verksamhet det är fråga om och, som framhåller, till lokala förhållanden. Det är därför enligt regeringen inte möjligt att i skollagen eller någon annan författning ge närmare anvisningar om hur resursfördelningen ska göras. Regeringen vill dock understryka att resursfördelningen måste göras med hänsyn till alla elever. Frågan om en elev har en diagnos eller inte får därmed inte vara avgörande för om det ska ske en omfördelning av medel. Det är också av central betydelse att de avvägningar som görs inför beslut om resursfördelningen sker på ett transparent och förutsägbart sätt. Detta utgör en garanti för att fördelningen inte sker godtyckligt. poängterar vikten av såväl som nationell uppföljning av hur resurserna används på skolorna och en analys av hur fördelningen påverkar måluppfyllelsen. Regeringen instämmer i att uppföljning och utvärdering är nödvändigt för att ett resursfördelningssystem ska bli så effektivt som möjligt. För att kommunerna ska hitta resursfördelningsmodeller som främjar en hög likvärdighet är det alltså av stor betydelse att kommunerna följer upp och utvärderar sina resursfördelningssystem och vilka effekter dessa får på verksamheten. På nationell nivå har Skolinspektionen och visst ansvar för kvalitetsgranskning respektive nationell uppföljning och utvärdering. SKL, kommun och påtalar att det kommunala utjämningssystemet inte beaktar behovsskillnader mellan kommunerna. Vid remitteringen av betänkandet Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) framförde några remissinstanser att även sociala eller socioekonomiska faktorer borde beaktas. Regeringen anförde då att remissinstansernas synpunkter vad gäller behovet av ytterligare variabler som skulle kunna förklara kostnadsskillnader mellan kommuner bör beaktas inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning av utjämningssystemet (se Budgetpropositionen , prop. 2013/14:1 utg.omr. 25 s. 33 f.). Regeringen gör slutligen bedömningen att det i promemorian föreslagna förtydligandet ger ökade möjligheter för Skolinspektionen att granska hur kommunen fördelar resurser. Avsikten är inte att kommuners resursfördelning ska granskas systematiskt utan att granskning ska ske i speciella fall, t.ex. när det går att konstatera stora skillnader i måluppfyllelse mellan olika skolor i en kommun. Varje kommun måste ha ett resursfördelningssystem där resurser viktas utifrån hur det ser ut i kommunen och kunna redogöra för på vilket sätt detta förväntas bidra till att eleverna når utbildningens mål. Det måste framgå hur förhållandena på skolor, förskolor och fritidshem påverkat resursfördelningen och hur kommunen vägt in barnens och elevernas förutsättningar och behov. Om det inte finns något resursfördelningssystem som beaktar dessa faktorer bör Skolinspektionen kunna ingripa. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det ska anges i skollagen att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter dessa grunder. Rektorns och förskolechefens ansvar för resursfördelning I promemorian föreslås att det ska förtydligas att även rektorn och förskolechefen, inom givna ramar, har ansvar för att fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det är inte tillräckligt att resurser fördelas efter dessa grunder mellan skolenheter respektive förskoleenheter. Det krävs också att resursfördelningen inom skolenheter och förskoleenheter anpassas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Som nämnts i avsnitt 4.1 framgår det av läroplanerna att rektorer och förskolechefer har ett ansvar för att principen om en likvärdig utbildning upprätthålls. I Lgr 11 anges att rektorn har ett särskilt ansvar för att resursfördelning och stödåtgärder anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör. I Lpfö 98 anges att förskolechefen har ett särskilt ansvar för att verksamheten utformas så att barn får det särskilda stöd, den hjälp och de utmaningar de behöver. Trots detta finns det enligt regeringens mening anledning att komplettera förtydligandet som rör kommunernas resursfördelning med ett förtydligande även av rektorers och förskolechefers ansvar. De ska i sin tur ansvara för fördelning av resurserna inom sina skolenheter respektive förskoleenheter efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Ett sådant förtydligande innebär att regleringen blir heltäckande och på ett tydligt sätt uttrycker skolans kompensatoriska uppdrag. I likhet med vad som sagts om förslaget till förtydligande avseende kommunernas resursfördelning vill regeringen understryka att förtydligandet inte innebär någon utökning av rektorernas och förskolechefernas skyldigheter. Det innebär heller inte något steg mot en ändrad ansvarsfördelning mellan rektorerna och förskolecheferna å ena sidan och huvudmännen å andra sidan. 2013/14:148 I promemorian föreslås att det ska anges att rektorernas och förskolechefernas ansvar gäller inom givna ramar. anser att detta uttryck inte bör användas i lagtexten. Förbundet menar att det är såväl obehövligt som problematiskt. Regeringen instämmer i att det inte är nödvändigt att använda detta uttryck i lagtexten. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det i skollagen anges att rektorn och förskolechefen ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. 5Lärare i fritidshem och förskollärare i förskolor med särskild pedagogisk inriktning Enligt huvudregeln i skollagen (2010:800) får endast legitimerade lärare eller förskollärare med en viss behörighet bedriva undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 §). Vidare får i huvudsak endast legitimerade lärare eller förskollärare anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning (2 kap. 20 §). I skollagen föreskrivs även att legitimerade lärare och förskollärare har ansvar för den undervisning de bedriver (2 kap. 15 §). Enligt skollagen får lärare som saknar legitimation och behörighet för undervisningen trots det bedriva undervisning i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigats att meddela föreskrifter om vilka särskilda pedagogiska inriktningar som avses (2 kap. 17 § första stycket 2 och fjärde stycket). Enligt förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare avses med särskild pedagogisk inriktning waldorfpedagogisk inriktning (1 kap. 4 §). Sådana lärare som inte uppfyller kraven på legitimation och behörighet för undervisningen får även bedriva undervisning i fritidshem, under förutsättning att de har en svensk eller utländsk högskoleutbildning som är avsedd för arbete som fritidspedagog eller motsvarande (2 kap. 17 § första stycket 3 och tredje stycket). 5.2Undantaget från kraven på legitimation och behörighet ska utvidgas Regeringens förslag: Den som inte har legitimation som förskollärare och som inte är behörig för undervisningen ska trots det få bedriva undervisning i fristående förskolor med särskild pedagogisk inriktning. Han eller hon ska även få anställas som förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning. Den som inte har legitimation som lärare och som inte är behörig för undervisningen ska trots det få bedriva undervisning i fritidshem med enskild huvudman om verksamheten har särskild pedagogisk inriktning. Förslagen i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. Detta gäller bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kommuner och Landsting, , Föreningen () och Waldorflärarhögskolan. förutsätter dock att de förskollärare och lärare som genom förslagen får möjlighet att anställas i verksamheten har waldorfpedagogisk utbildning för ändamålet, medan FSWF anser att det behövs ett tillägg som ger uttryck för att det är utbildning till waldorffritidspedagog och waldorfförskollärare som ska ge behöriget att undervisa på waldorfförskolor och waldorffritidshem. Enligt förefaller det rimligt att samma regler gäller för förskollärare och lärare i förskolor respektive fritidshem med waldorfpedagogisk inriktning som för lärare i fristående skolor med denna pedagogik. Kommunen ställer sig dock frågande till det redan nu gällande undantaget för lärare i skolor med waldorfpedagogisk inriktning. , , , , , , , , och kommuner samt och är kritiska till eller avstyrker förslagen. De anför i huvudsak att det inte bör göras några undantag från kraven på legitimation och behörighet för lärare och förskollärare i verksamheter med särskild pedagogisk inriktning och att det är principiellt angeläget att även dessa verksamheter har tillgång till lärare och förskollärare med en kompetens som är likvärdig med vad som gäller inom skolväsendet i övrigt. Skälen för regeringens förslag Undantaget ska utvidgas till att omfatta undervisning i fritidshem och förskolor med särskild pedagogisk inriktning I promemorian föreslås att förskollärare som saknar legitimation och behörighet för undervisningen trots det ska få bedriva undervisning i fristående förskolor med särskild pedagogisk inriktning. Vidare föreslås att lärare som inte har legitimation och som inte är behöriga för undervisningen trots det ska få bedriva undervisning i fritidshem med enskild huvudman om verksamheten har särskild pedagogisk inriktning. Lärarna och förskollärarna ska ha ansvar för den undervisning de bedriver. De ska också få anställas som lärare respektive förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning. Lärare i fristående skolor är undantagna från kraven på legitimation och behörighet om verksamheten har särskild pedagogisk inriktning. Även lärare i fritidshemmet är undantagna från kraven under förutsättning att de har utbildning av visst slag. Waldorflärarhögskolan har i olika sammanhang framfört att det finns behov av att göra samma undantag från kraven på legitimation och behörighet för lärare och förskollärare i fritidshem respektive förskolor med särskild pedagogisk inriktning som för lärare i fristående skolor med sådan inriktning. Det har gjorts gällande att regelverket medför svårigheter att rekrytera personal med efterfrågad kompetens. Flera av de remissinstanser som är kritiska till eller avstyrker förslagen i promemorian anser att det inte borde finnas något undantag från kraven på legitimation och behörighet för lärare i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning. Exempel på remissinstanser som har denna inställning och som med andra ord förespråkar att det befintliga undantaget för sådana lärare tas bort är , , , och samt och m.fl. kommuner. Som nämnts i föregående avsnitt har beslutat att det ska finnas ett undantag från legitimations- och behörighetskraven för lärare i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning. Utgångspunkten för regeringens ställningstagande är därför att detta undantag ska finnas kvar. m.fl. anser att alla barn och elever i förskolan respektive fritidshemmet ska ha rätt att undervisas av legitimerade och behöriga förskollärare respektive lärare. Regeringen instämmer i att det är av stor vikt att den som ska bedriva undervisningen uppfyller legitimations- och behörighetskraven. Enligt regeringens mening finns det dock situationer när det är motiverat att göra undantag från dessa krav.