prop · H103130 · 2014-05-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. Skr. 2013 2013/14:130 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensionsfondernas (AP-fondernas) verksamhet . bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar 2013, utvärdering av AP-fondernas verksamhet i ett längre perspektiv samt AP- fondernas arbete med hållbarhetsfrågor. Det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) uppgick till 2013. En hög andel aktier i kombination med en stark utveckling på underliggande aktiemarknader förklarar resultatet. Det förvaltade kapitalet i buffertfonderna uppgick till . Buffertfondernas redovisade avkastning jämfört med inkomstindex och totalt fondkapital (procent och miljarder kronor) Avkastning (%) -1,9 Inkomstindex (%)1 Totalt fondkapital (mdkr) Not 1: Inkomstindex visar genomsnittsinkomstens utveckling och ligger till grund för uppräkning av skulden i inkomstpensionssystemet. Buffertfondernas avkastning har uppvisat stora takt med utvecklingen på de finansiella avkastning sedan start uppgår till , vilket väl överstiger ökningen i inkomstindex – det index som ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av systemet. Regeringen kan konstatera att trots en mycket krävande utveckling på de finansiella marknaderna , börjar nu buffertfonderna bidra till förmögenhetsbildningen i inkomstpensionssystemet såsom avsågs när det nuvarande AP-fondssystemet infördes . 2004–2013. övergripande tillgångsallokeringen med en hög andel aktier bidrog till resultatlyften 2012 och 2013. Regeringen ser positivt på strategiska beslut i förhållande till mer kortfristiga perspektiv, men anser att det bör ske en tydligare redovisning av de överväganden som ligger till grund för de strategiska allokeringsbeslut som tas. även positivt på Första–Fjärde AP-fondernas fortsatta diversifiering av investeringsstrategier och förvaltning. Resultaten för Första–Fjärde AP- fondernas aktiva förvaltning har förbättrats , men brister i jämförbarhet gör att resultaten bör tolkas försiktigt. Sjätte totalavkastning på 2013 bidrog till att lyfta fondens resultat på längre väsentligt lägre än det nya ambitiösa mål som fondens styrelse fastställde inkomstindex, vilket innebär att fonden bidragit till den långsiktiga uppbyggnaden av tillgångar i inkomstpensionssystemet. 2011 mot mogna onoterade företag är positivt och synes ha gett resultat. Sjunde AP-fondens förvalsalternativ (AP7 Såfa) avkastade dubbelt så mycket som den genomsnittliga avkastningen för privata fonder i 2010–2013. exponering och aktiemarknadens uppgång 2013 förklarar resultatet. Avkastningen sedan start har även väl överträffat utvecklingen i inkomstindex, vilket innebär att pensionssparandet utvecklats bättre än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället. Regeringen anser att integration av hållbarhetsfrågor är centralt för AP- fondernas verksamhet och av stor betydelse för allmänhetens förtroende för fonderna och pensionssystemet. AP-fondernas arbete med hållbarhet faller väl ut i en internationell jämförelse med andra pensionsfonder. Regeringen ser positivt på AP-fondernas arbete men anser det angeläget att fonderna ser över möjligheterna att utveckla arbetet utifrån de rekommendationer som lämnats. Regeringen lägger även stor vikt vid Uppföljning av kostnader för ersättningar m.m. för 2013 visar att AP-fonderna följer sina interna riktlinjer, vilket är positivt. demokraterna, enades om vissa förändringar i De delar i överenskommelsen som fonderna handlar bl.a. om förändring av Första–Fjärde och Sjätte fondernas struktur och placeringsregle samt förändringar som syftar till en mer kostnadseffektiv förvaltning. Regeringen förutsätter att AP-fonderna fullföljer sitt nuvarande uppdrag att förvalta kapitalet till största möjliga dagens och framtidens pensionärer till dess att det nya regelverket träder AP-fonderna och statens pensionssystem ........................................ Det statliga allmänna pensionssystemet ............................ Buffertfonderna i inkomstpensionssystemet...................... AP-fondernas roll som buffert.......................... AP-fondernas roll som långsiktig finansiär .... Inkomstpensionssystemets finansiella ställning .............. Utvecklingen på finansmarknaderna.............................................. 3.1Utvecklingen på aktie- och obligationsmarknaderna Obligationsmarknaden –2013.................................. 3.3Avkastningen på aktie- och obligationsmarknaderna 200113.......................................................................–20 4 AP-fondernas redovisade verksamhet............................................ Första–Fjärde AP-fonderna ............................................. Första AP-fondens redovisade resultat ........... Andra AP-fondens redovisade resultat ........... Tredje AP-fondens redovisade resultat........... Fjärde AP-fondens redovisade resultat........... Sjätte redovisade resultat............................. 4.3Första–Fjärde och Sjätte kostnader och 5 Utvärdering av AP-fondernas verksamhet ..................................... Buffertfonderna i inkomstpensionssystemet.................... 5.2Utvärdering av Första–Fjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning .............. Hållbarhet och övriga förvaltningsfrågor....................................... Hållbarhet, ägarstyrning, och ersättningar....................... Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna Bilaga 2 Placeringsbestämmelser för AP-fondernas verksamhet i sammandrag Bilaga 3 Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden Bilaga 4 Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden Bilaga 5 Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden Bilaga 6 Utdrag ur årsredovisning för 2013/14:130 Bilaga 7 Utdrag ur årsredovisning för Bilaga 8 Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden Bilaga 9 Underlag från Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet 1999 som ett resultat av en bred partiuppgörelse fyra borgliga partierna. pensionssystemet – som omfattade ATP och folkpension – ersattes då av ett avgiftsbestämt system – som omfattar inkomstpension, garantipension och premiepension (se vidare avsnitt 2.1). Inom ramen för det avgifts- Andra, Tredje, Fjärde, Sjätte och Sjunde AP-fonderna) som Samtliga fonder utom regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). fondens verksamhet startade och regleras i lagen (2000:193) om (med ikraftträdande ). revisionsberättelse till regeringen. ska dessutom lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen ska sedan ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Regeringens analysoch slutsatser, tillsammans med AP- fondernas årsredovisningar, ska överlämnas till året efter räkenskapsåret. I denna skrivelse utvärderas AP-fondernas verksamhet . Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fondernas roll i det allmänna pensionssystemet. Avsnitt 3 sammanfattar utvecklingen på de finansiella marknaderna . Avsnitt 4 sammanställer AP- fondernas resultat och kostnader baserat på AP-fondernas årsredovisningar. Avsnitt 5 redovisar regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning. Inledningsvis i kapitletanalyseras buffertfondernas samlade bidrag till inkomstpensionssystemet , dvs. som de ingått i systemet med nuvarande regler. Därefter utvärderas styrelsernas strategiska förvaltning i ett långsiktigt perspektiv, bl.a. med utgångspunkt i mål och inkomstindex. Här används långa utvärderingsperioder, främst . Resultatet av AP-fondernas aktiva förvaltning utvärderas däremot över kortare tidshorisonter. Sjätte fondens långsiktiga avkastning baseras på fondens olika delportföljer och sedan fondens start . Sjunde AP-fonden utvärderas i förhållande till de privata alternativen i premiepensionssystemet. Avsnitt 6 behandlar hållbarhetsfrågor avseende miljö, etik, ersättningar m.m. Avsnittet tar även upp övriga förvaltningsfrågor, bl.a. om Sjunde AP-fonden – Svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14) i de delar som rör Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll, och de viktigaste iakttagelserna revisorernas granskning av intern styrning i samtliga AP-fonder. I bilaga 1 återfinns Regeringens policy för styrning och utvärdering av placeringsregler i sammandrag. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagorna 3–8. anlitats i arbetet med den årliga och har därtill gjort en särskild studie av AP-fondernas arbete i frågor om hållbarhet (bilaga 9). Den årliga revisionen har utförts av revisorer från Pensionsgruppens överenskommelse om vissa Pensionsgruppen – som består av , , , och – enades 2014 om vissa förändringar i pensionsöverenskommelsen. gruppens syn är att pensionssystemet i grunden fungerar väl, men att förändringar i omvärlden och erfarenheter från av AP-fondssystemet ger skäl till att se över ett antal delar av systemet. Översynen innebär bl.a. att förslag tas fram avseende förändring av AP- fondernas struktur och placeringsregler, en jämnare utveckling av inkomstpensionerna, ett längre arbetsliv och förändring av premie- Den nya överenskommelsen är karaktär och har varierande detaljeringsgrad för de olika delarna. delar gäller att det krävs fortsatt arbete och beredning innan regeringen kan lämna definitiva och precisa förslag till . De delar som mer direkt berör förändring av Första–Fjärde och Sjätte struktur och En separat huvudman för fonderna bör inrättas och huvudmannen bör vara nära kopplad till . oberoende myndigheter får till uppgift att förvalta buffertkapitalet. Huvudmannen bör ange mål för förvaltningen av kapitalet och utforma De tre myndigheterna får jämfört med friare Förändringarna syftar till en mer Regeringen förutsätter att AP-fonderna fullföljer sitt uppdrag att förvalta kapitalet till största möjliga nytta för dagens och framtidens pensionärer intill dess det nya regelverket är på plats. I fråga om premiepensionen framhölls i den nya överenskommelsen att det finns svagheter i premiepensionssystemet relaterade till bristande finansiell kunskap hos sparare, höga spridning i utfall av premiepensionssparande. Det behöver därför vidtas åtgärder för att förändra premiepensionssystemet. tidigare presenterats i premiepensionsöversynen Ett av underlagen i frågan utgörs av rapporten för premiepensionen (Ds 2013:35) som presenterades av . 1 , , , , och . AP-fonderna och statens pensionssystem Skr. 2.1Det statliga allmänna pensionssystemet Det svenska pensionssystemet kan sägas bestå av tre delar. finns det statliga allmänna pensionssystemet, i vilket AP-fonderna ingår, och som omfattar samtliga medborgare i . Den andra delen är tjänstepensionen som är en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare, ofta i form av kollektivavtal. Därutöver finns möjlighet till privat avdragsgillt pensionssparande som, till skillnad från de övriga två delarna, är helt frivillig. Det statliga allmänna pensionssystemet består av inkomstpension och Det finns även övergångsregler i form av s.k. tilläggs- pension för dem som tjänat in till pension under det tidigare pensions- pensionärer som har låg eller ingen inkomstpension. rapport – Pensionssystemets årsredovisning 2013. Figur 2.1 AP-fonderna och det svenska pensionssystemet Källa: , bilaga 9. det statliga allmänna pensionssystemet är fast till av pensionsgrundande inkomster.Huvudelen av av- pensionssystemen är finansiellt självständiga system (autonoma system),3 medan övriga pensionsförmåner finansieras via statsbudgeten. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem, medan premiepensionssystemet är ett fullt fonderat system. 2 Upp till 7,5 basbelopp (motsvarande 2013) avsätts av en arbetstagares lön till allmän pension. 3 Autonomt betyder i sammanhanget att systemet är självreglerande och oberoende av statsbudgeten för sin finansiering. sker inget individuellt sparande utan individen erhåller s.k. pensionsrätter på grundval av pensionsgrundande ligger till grund för den årliga pensionen under individens återstående livstid. finansieras av samtida pensionsavsättningar till systemet. I systemet har spararen möjlighet att välja i vilka fonder pensionsmedlen ska placeras. finns det omkring 850 fonder att välja i mellan. Den som inte vill eller anser sig inte kunna välja sinafår medel placerade i systemets förvalsalternativ, AP7 Såfa (Statens årskullsförvaltningsalternativ), som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Sjunde AP-fonden är den enskilt största fondförvaltaren med ett förvaltat kapital på eller av det totala premiepensionskapitalet. placerat i Såfa. När en individ pensioneras ligger det samlade värdet av beskrivs mer utförligt i avsnitt 4 och regeringens bedömning av verksamheten redovisas i avsnitt 5. nuvarande pensionssystem 2001, fördelades vardera till Första–Fjärde AP- De fick även samma regelverk och uppdrag formulerat i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten 1999/2000:46). På ett övergripande plan ska kapitalet i förvaltas så att det blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ha sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande, dvs. och risk ska tolkas i termer av utgående pensioner. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket bl.a. ställer krav på god riskspridning. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att AP-fonderna har allmänhetens förtroende. Hänsyn ska därför tas till miljö och etik, men utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning (prop. 1999/2000:46, s. 77). Var och en av AP- fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Regeringen utser styrelserna i fonderna och utvärderar förvaltningen . AP-fonden är en del av buffertfondssystemet men regleras i en lagen (2000:193) om . och ombesörjer inte betalningsflöden i uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna, eftersom medlen ska investeras i onoterade tillgångar främst i . i inkomstpensionssystemet, delsSkr. inkomstpensioner, dels bidra till den långsiktiga finansieringen och stabiliteten i systemet. 2.2.1AP-fondernas roll som buffert Varje månads totala pensionsutbetalningar från inkomstpensionssystemet finansieras av den månadens inbetalningar av de yrkesaktiva. Första– Fjärde AP-fonderna utgör löpande en buffert i detta fördelningssystem. Är pensionsutbetalningarna mindre än inbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna. Är det underskott i betalningarna tas medel i stället från kapitalet i Första–Fjärde AP-fonderna. verksamma betalar dagens pensioner utgör inkomstpensionssystemet i princip ett i lag fastställt avtal mellan generationer. Även Sjätte fonden är en buffertfond i inkomstpensionssystemet, men inga betalningsflöden sker till pensionssystemet via denna AP-fond. överstiger pensionsutbetalningarna de inbetalda pensionsavgifterna, vilket medför att Första–Fjärde AP-fonderna bidrar med till dagens pensionärer (se figur 2.2 nedan). Första–Fjärde AP-fonderna totalt till för utbetalning av samma års inkomstpensioner. Överföringen uppgick till per AP-fond. Underskotten beror på att den stora 40-talistgenerationen har börjat gå i pension. Enligt prognoser kommer Första–Fjärde AP-fonderna fortsätta att bidra till finansieringen av inkomstpensionerna över överskådlig framtid. Figur 2.2: AP-fonderna och nettoflöden i pensionssystemet (mdkr) Not 1: Nettoflöden är avgiftsinkomster minskat med pensioner och administration. Källa: , . AP-fondernas roll som långsiktig finansiär Buffertfonderna har även en roll atti generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering och stabilitet. utvecklingen i så bidrar fonderna positivt till pensionssystemets Därmed skapas möjligheter för framtida generationer att erhålla en god pension och att undvika att den s.k. automatiska balanseringen i inkomstpensionssystemet aktiveras (se avsnitt 2.3 nedan). buffertfond har satt mål för den egna verksamheten utifrån fondens roll i De samlade tillgångarna i Första–Fjärde och Sjätte ingår i tillgångssidan vid beräkningen av inkomstpensionssystemets finansiella Fondernas resultat har därmed betydelse för huruvida den auto- Buffertfondernas tillgångar utgör dock en förhållandevis begränsad andel utgången av 2013) men har ändå potential att påverka systemet i tider av kraftiga upp- eller nedgångar i värdetpå finansiella tillgångar. förändras kontracykliskt mot övriga tillgångar (avgiftstillgången) och därmed verka stabiliserande. Exempel på sådant utfall är (se avsnitt 5.1). För att bedöma inkomstpensionssystemets finansiella ställning gör en sammanställning av pensionssystemets tillgångar och skulder. Systemets styrka fastställs genom att beräkna kvoten mellan systemets tillgångar (avgiftstillgången och buffertkapitalet) och skulder (pensionsskulden), se figur 2.3 nedan. är större än ett (1), då är tillgångarna större än skulderna och pensionssystemet bedöms vara finansiellt stabilt. Om kvoten däremot är mindre än ett (1), då är tillgångarna mindre än skulderna och systemet bedöms vara finansiellt instabilt. Figur 2.3 Inkomstpensionssystemets finansiella ställning Not: Relationen mellan rektanglarna är ungefärliga och avser spegla förhållanden. Källa: Egna beräkningar. När pensionssystemet bedöms vara finansiellt stabilt räknas värdet påSkr. pensionsrätterna följer den genomsnittliga löneutvecklingen i . När pensionssystemet bedöms varai obalans aktiveras den automatiska balanseringen, vilket innebär att pensionsrätterna justeras i en Den balansering som inträffar när skulderna är större än tillgångarna kallas ibland för bromsen. bestämt skrivs pensionsrätterna upp med balansindex, dvs. multiplicerat med det s.k. balanstaletDetta. systemet är i balans (dvs. tillgångar och skulder är lika stora) slutar När tillgångarna är större än skulderna så börjar systemet i inkomstindex intill dess uppräkningen kommit i kapp utvecklingen i inkomstindex. Figur 2.4 Den automatiska balanseringen i inkomstpensionssystemet BT<1, lägre indexeringstakt BT>1, högre indexeringstakt Tillgångarna i inkomstpensionssystemet består främst av den s.k. avgiftstillgången, dvs. det samlade värdet av framtida avgiftsinbetalningar. Avgiftstillgångens värde beräknades till , dvs. av tillgångarna i systemet (se tabell 2.1 nedan). Värdetpå avgiftstillgången och buffert- fonderna uppgick därmed till 2013. Skulden i inkomstpensionssystemet utgörs av individers pensionsrätter, såväl 4 För att tillgodose neutralitet mellan generationer räknas utgående inkomstpensioner och intjänade pensionsrätter som regel upp med den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället. Denna inkomstutveckling mäts med hjälp av ett inkomstindex. 5 Balanstalet beräknas på samma sätt som pensionssystemets finansiella ställning, men med den skillnaden att ett treårigt medelvärde för buffertkapitalet ingår i beräkningen av systemets tillgångar istället för det årliga värdet av buffertkapitalet. 2013/14:130 arbetande (framtida pensionärer). Skulden beräknades till . Tabell 2.1: Tillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet samt balanstalet, perioden –2013 (mdkr) Not 1: räknas värdet på buffertfonderna som genomsnitt av vid beräkning av balanstalet. Källa: årsredovisning , s. 96. Balanstalet beräknades ursprungligen på samma sätt som pensions- systemets finansiella ställning, dvs. genom att tillgångarna dividerades beräknas balanstalet med genom- snittet av de senaste tre årens totala buffertfondskapital i stället för det Stabiliteten i beräkningen av balanstalet Buffertfondernas genomsnittliga fondkapital var 2011–2013. Pensionsskulden uppgick till , vilket innebar ett överskott på . balanstalet var positivt (1,0040) 2013. Balanstalet verkar med en fördröjning i systemet. beräknas därför med det balanstal som fastställdes , pensionerna med balanstal osv. prognoser pekar mot att balanseringen (bromsen) aktiveras (2014) men att balanstalen 2015 fram ändå förväntas vara positiva. Inkomstpensionssystemets resultat (balanstalet) påverkas av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. Sysselsättningens utveckling är vanligen mycket viktig för den kortsiktiga utvecklingen av avgiftstillgången. Aktie- och obligationsmarknadernas påverkan på buffertfondernas värde kan ha betydelse, särskilt vid stora rörelser i priserna på kapitalmarknaden. På lång sikt är demografiska faktorer viktigast för utvecklingen i balanstalet. 3 Utvecklingen på finansmarknaderna Skr. Utvecklingen på de finansiella marknaderna har stor betydelse för resultatutveckling och risk i AP-fonderna. Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar sedan start över hälften av sitt kapital i aktier och drygt en tredjedel i obligationer, vilket innebär att finansmarknadernas utveckling i grunden är bestämmande för det resultat fonderna uppnår. Detsamma gäller Sjunde AP-fonden som har nästan hela sitt kapital exponerat mot aktier. , vars investeringsinriktning är onoterade tillgångar, påverkas i mindre utsträckning av de omedelbara svängningarna på marknaden, men är å andra sidan beroende av fördelaktiga förhållanden på finansmarknaden för en god resultatutveckling i sina innehav. I regel har buffertfondernas resultat en relativt liten påverkan på mindre del av tillgångsmassan (se avsnitt 2). Vid tillräckligt stora varia- tillgångspriser kan dock fondernas för om den automatiska balanseringen ska aktiveras eller inte. 3.1Utvecklingen på aktie- och obligationsmarknaderna Det nuvarande allmänna pensionssystemet trädde ikraft och nya placeringsregler började gällaför buffertfonderna . Pensionssystemet sjösattes därmed i en period som inledningsvis kom att präglas av djup ekonomisk nedgång och fallande priser på aktiemarknaden till följd av den spruckna it-bubblan /2000 (se figur 3.1 nedan). började dock aktiepriserna återigen stiga och i mitten av 2007 nådde Stockholmsbörsen sin dittills högsta notering. briserade den amerikanska finans- och bolånekrisen, vilket resulterade i en ny och än större nedgång på aktiemarknaden. började aktiemarknaderna återhämta sig, bara för att åter börja falla – den här gången främst till följd av den europeiska statsskuldskrisen och osäkerhet om dess konsekvenser för den globala tillväxten. Återstoden av 2011 och stora delar av 2012 präglades av ekonomisk osäkerhet och stora prisrörelser på finansmarknader. 2013/14:130 Figur 3.1 Utvecklingen i svenskt och globalt aktieindex 2001–2013 MSCI World Index (USD) Bas = 100. Källa: Bloomberg. började förhållandena på finansmarknaderna att stabiliseras, bl.a. efter det att den europiska () gjort utfästelser om att göra allt som stod i dess makt för att hålla ihop Marknaden stöttades även av minskade politiska spänningar i vad gäller finanspolitiken och av den amerikanska (Federal Reserves) beslut att utöka de extraordinära köpen av statspapper och bostadsobligationer. Trenden på aktiemarknaden har i stort varit uppåtgående, även om Federal Reserves beslut att successivt börja trappa ner stödköpen av obligationer initialt och rimlig avkastning samt relativt låga värderingar på börsen ledde successivt till att förtroendet för aktie- marknaden återvände och . ljusare konjunkturutsikter – främst stora ekonomier som , och euroområdet – bidrog till ett mer positivt klimat på aktiemarknaden. slutade med all-time-high efter en uppgång på i SBX (Swedish Benchmark Index, se nedan). På obligationsmarknaderna internationellt och i har räntorna Allt högre obligationspriser (och därmed avkastning) har drivit ned obligationsräntorna. Detta illustreras bl.a. av att svenska nominella och reala obligationer haft en ovanligt hög genomsnittlig årsavkastning i ett längre tidsperspektiv (se tabell 3.1). steg obligationsräntor på längre löptider markant – främst