prop · H103205 · 2014-01-01 00:00:00 — har diskuterat hur kommunernas balanskrav kan påverka beräkningarna av budgetelasticiteten. Rådet påpekar att kommunerna, som en följd av balanskravet i det finanspolitiska ramverket, kan tvingas agera procykliskt vid en konjunkturnedgång. Tankegången tar utgångspunkt i att kommunernas ekonomi väsentligen är beroende av intäkter från inkomstskatten. Vid en konjunkturnedgång där intäkterna minskar kan kommunerna tvingas agera procykliskt för att uppnå balanskravet, antingen genom att minska volymerna i sin verksamhet eller genom att höja skatterna. Av det skälet, menar , går det att ifrågasätta om de utgifter som kommunerna finansierar själva ska ingå som en del av budgetelasticiteten. Detta gäller snarare vid utsträckta och djupa konjunkturnedgångar än vid korta och små nedgångar.32 Regeringen har i andra sammanhang uttryckt att det finns risk för att kommunerna agerar pro-cykliskt under en lågkonjunktur. Under lågkonjunkturen 2009 antog ett regeringsförslag om ett tillfälligt konjunkturstöd till kommunerna. I samband med detta aviserade regeringen att den skulle se över balanskravet för kommunerna.33 tillsatte regeringen en offentlig utredning om hur procykliska variationer i kommunernas ekonomi kan förhindras.34 antog ett regeringsförslag om att införa kommunala resultatutjämningsreserver. Dessa ger kommunerna möjlighet att avsätta en del av det överskott som kan uppstå vissa år för att använda det i senare läge. Lagen är utformad för att kommunerna retroaktivt ska kunna reservera en del av överskottet . Regeringen gör bedömningen att förslaget kan förstärka de automatiska stabilisatorerna eftersom reserverna gör att kommunerna inte har samma behov att minska sina utgifter vid en konjunkturnedgång. Det kan också innebära att behovet av diskretionära åtgärder minskar.35 2013/14:1 Förslag till statens budget m.m. s. 181. (2011), s. 56–63. 33Betänkande 2008/09: FiU21, s. 37–38. 34Regeringens dir. 2010:29, s. 1. 2011/12:172, s. 16, 39. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Såvitt går att utläsa av budgetpropositionen har detta inte utmynnat i att regeringen räknat om budgetelasticiteten. Detta avsnitt har berört regeringens uppföljning av det strukturella sparandet med hjälp av budgetelasticitet och BNP-gap. I avsnittet konstaterar vi att ansatsen är förknippad med en del metodfrågor. Särskilt fokus riktas på frågor om uppföljning av budgetelasticiteten och antaganden om vilka utgifter som borde ingå när måttet beräknas. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att regeringen inte redovisar måttet tydligt i årets budgetproposition. Regeringen har inte heller kommenterat måttet genom att lyfta upp och behandla frågor knutna till dess beräkning, exempelvis hur det bör följas upp med hänsyn till den politik som beslutar om och på vilken grund vissa, men inte andra, utgifter ska ingå i beräkningen. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har beslutat att det finansiella sparandet i offentlig sektor ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Eftersom överskottsmålet är uttryckt som ett genomsnitt över en icke definierad tidsperiod ställs stora krav på en tydlig och transparent redovisning av måluppfyllelsen. Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa hur överskottsmålet uppnås. I denna granskning av budgetpropositionen har behandlat fyra olika aspekter kring regeringens uppföljning av överskottsmålet: de makroekonomiska antagandenas betydelse för beräkningarna av måluppfyllelsen, i synnerhet antagandet kring ekonomins potentiella produktionsnivå regeringens redovisning och analys av måluppfyllelsen regeringens redovisning kring avvägningen mellan att uppnå överskottsmålet och att bedriva stabiliseringspolitik konjunkturens effekt på de offentliga finanserna, det vill säga beräkningen av budgetelasticiteten. 6.1Uppföljningen av överskottsmålet vilar till stor del på regeringens antagande om politikens effekter Som visats i granskningen gör regeringen i budgetpropositionen ett antagande om den förda politikens effekter på den svenska ekonomins potentiella produktionsnivå som är märkbart större än andra prognosmakares. Detta får till effekt att det så kallade BNP-gapet 2013 i regeringens beräkningar är störst bland de bedömare som regeringen jämför sig med. De makroekonomiska beräkningarna i budgetpropositionen bygger på antagandet att BNP-gapet sluts, det vill säga att resursutnyttjandet i ekonomin kommer att närma sig balans i kalkylens slut. Tillsamman med en högt bedömd potentiell BNP får detta antagande till följd att tillväxttakten i ekonomin blir hög i beräkningarna. Det får i sin tur den effekten att det finansiella sparandet stärks så att det uppgår till av BNP 2017. Att sparandet mot slutet av beräkningen ligger i linje med den målsatta nivån är således till stor del ett resultat av den antagna potentiella produktionsnivån. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET När den makroekonomiska framskrivningen redovisas i budgetpropositionen framgår det tydligt hur regeringens antaganden förhåller sig till andra prognosinstituts bedömningar. Där framgår också att antagandet om den höga potentiella nivån bygger på bedömningar av politikens effekter på ekonomins funktionsätt. När regeringen dömer av den förda finanspolitiken mot överskottsmålet, hänvisar den till att det finansiella sparandet och det strukturella sparandet når den målsatta nivån . Av redovisningen framgår det däremot inte vilken effekt som bedömningen av potentiell BNP har på prognosen för det finansiella sparandet. Osäkerheten i bedömningen av den potentiella nivån diskuteras inte i det sammanhanget. Bedömningen av ekonomins potentiella nivå har stor betydelse för den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet, då beräkningen bygger på ett antagande om att denna nivå kommer att uppnås . Regeringen bör redovisa en känslighetskalkyl för hur bedömningen av potentiell BNP och antagandet om ett slutet BNP-gap i beräkningsperiodens slut påverkar måluppfyllelsen av överskottsmålet. Detta är särskilt viktigt om regeringens bedömning av potentiell BNP skiljer sig från övriga bedömares. 6.2Regeringen gör inget samlat uttalande kring hur överskottsmålet nås Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa hur överskottsmålet har uppnåtts och kommer att uppnås. Regeringen redovisar skrivningar kring måluppfyllelsen på flera ställen i budgetpropositionen. Dessa skrivningar skiljer sig emellertid åt och återger inte på ett tydligt sätt huruvida regeringen anser att överskottsmålet är uppnått eller inte. Transparensen i budgetpropositionen och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket skulle vinna på ett samlat uttalande från regeringen som svarar på frågan hur överskottmålet uppnås. Regeringen bör redovisa ett samlat ställningstagande om hur överskottsmålet har uppnåtts och kommer att uppnås. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6.3Redovisningen av avvägningen mellan stabiliseringspolitik och överskottsmål är otydlig har analyserat regeringens redovisning av avvägningen mellan att uppfylla överskottsmålet och att bedriva stabiliseringspolitik. Granskningen visar att redovisningen inte tillräckligt tydligt beskriver hur regeringens föreslagna finanspolitik följer intentionerna i det finanspolitiska ramverket. En viktig förutsättning för att kunna utvärdera politiken är att utgångsläget inför avvägningen tydliggörs. För att utgångsläget ska klarläggas krävs att regeringen tydligt tar ställning till om de offentliga finanserna avviker från den målsatta nivån. En annan viktig förutsättning är att reformutrymmet samt andra viktiga förutsättningar i kalkylen redovisas på ett tydligt sätt. Vilket budgetutrymme som föreslås används till nya reformer framgår tydligt. Men i budgetkalkylen antas att en oförändrad politik förs efter det att de förslag som presenterats i budgeten genomförts. Innebörden av detta blir i praktiken att kalkylen implicerar en åtstramande finanspolitik i beräkningsperiodens bortre del. I uppföljningen av överskottsmålet hänvisar regeringen till att det finansiella sparandet når den målsatta nivån först mot slutet av beräkningsperioden. Det framgår emellertid inte tydligt att de beräkningsantaganden som gjorts avseende en framtida åtstramning av finanspolitiken är en betydelsefull förutsättning för denna utveckling. Därför blir det också otydligt om det reformutrymme som föreslås i budgetpropositionen förutsätter framtida besparingar för att överskottsmålet ska nås. För en utomstående går det inte att relatera reformutrymmet till vad som kommer att krävas för att Avvägningen blir därmed svår att tolka i relation till det finanspolitiska ramverket. Utöver att redovisa reformutrymmet bör regeringen även tydligare redovisa andra antaganden som har stor betydelse för om finanspolitiken är expansiv eller åtstramande för varje enskilt år . Av redovisningen bör det tydligt framgå under vilka förutsättningar som överskottsmålet uppnås. I granskningen har gjort en genomgång av budgetelasticitetens betydelse för de strukturella och konjunkturjusterade indikatorerna som används vid uppföljningen av överskottsmålet. Den uppskattade budgetelasticitet som regeringen använder i sina beräkningar bygger TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET på en beräkning gjord av som baseras på data . När måttet beräknades beaktades bara delar av den konjunkturberoende Därtill har genomfört reformer som kan ha påverkat relationen mellan konjunkturutvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna. Budgetelasticiteten har visserligen uppskattats av andra bedömare sedan beräkning publicerades första gången, men det saknas en kontinuerlig uppföljning av konjunkturens automatiska effekter på de offentliga finanserna. Regeringen skulle därför kunna öka transparensen i budgetberäkningarna genom att redovisa och motivera antaganden och metoder som rör budgetelasticiteten. Regeringen bör överväga att beräkna och publicera en aktuell bedömning av budgetelasticiteten, alternativt ge i uppdrag till en utomstående bedömare att göra detta. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Betänkande 2008/09: FiU21. Betänkande 2012/13: FiU15. Budgetlag (SFS 2011:203). (2010). Utvärdering av överskottsmålet. 2009/10:100. 2010/11:1. 2010/11:100. 2010/11:40. En reformerad budgetlag. 2011/12:1. 2011/12:172. 2012/13:1. 2012/13:100. 2013/14:1. Regeringens direktiv 2010:29. Att främja en stabil verksamhet över konjunkturcykeln. Regeringens skrivelse 2010/11:79. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET , (2004). Den offentliga sektorns strukturella sparande. (2009). Finanspolitiska rådets rapport . (2011). Finanspolitiska rådets rapport . (2012). Finanspolitiska rådets rapport . Flodén, (2009). Automatic Fiscal Stabilizers in –2009. Girouard, och (2005). Balances for Countries. Economics Department Working Papers, No. IMF (2007). Manual on Fiscal Transparency. IMF (2013). 2013 Article IV consultation. 13/277. (2013a). (2013b). Kopits, , och (1998). Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. (2002).OECD Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. Rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk. (2012). En reformerad budgetlag. Betänkande av utredningen av budgetlagen. – uppfyller det EU:s direktiv? En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bilaga 1 Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område regleras, förutom i regeringsformen och riksdagsordningen, i budgetlagen (2011:203). Budgetlagen reformerades 2011 i syfte att stärka ramverket för statens budget. Förändringarna avsåg bland annat att klargöra befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område, öka transparensen och stärka budgetdisciplinen.36 Budgetlagen innehåller ett antal specifika bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen. Regeringen ska bland annat, om beslutat om ett överskottsmål, för redovisa hur målet uppnås (9 kap. 2 §). Regeringen ska vidare redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar (9 kap. 3 §). Regeringen ska vidare förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret (9 kap. 1 § andra stycket). I förarbetena till budgetlagen understryks även vikten av att prognoserna i dokumenten är utformade så att jämförelser kan göras med den prognos som lämnades i det senaste budgetdokumentet.37 I skrivelsen 2010/11:79, för finanspolitiken, redogör regeringen för det finanspolitiska ramverket. Syftet med skrivelsen är, enligt regeringen, att sammanfatta det finanspolitiska ramverket för att därigenom stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Skrivelsen syftar även till att precisera vissa delar av ramverket och regeringens tillämpning av detta. En bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket kan enligt regeringen minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som ramverket omfattar och på så vis skapa en stabilare makroekonomisk utveckling. Enligt skrivelsen syftar det 2010/11:40 s. 135–136. 37SOU 2010:18 s. 283 samt prop. 2010/11:40 s. 129. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET finanspolitiska ramverket även till att öka trovärdigheten att uppfyller kraven i EU:s samt i det då [anmärkning] kommande EU-direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. I skrivelsen framhåller regeringen att finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel och att finanspolitikens utformning även är beroende av politiska överväganden. Enligt regeringen finns det dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör det finanspolitiska ramverket och består enligt skrivelsen av följande delar: ett budgetpolitiskt ramverk bestående av ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav kombinerat med en stram statlig budgetprocess principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv principer för hur statliga ingripanden på finansmarknaderna bör ske för att värna de offentliga finanserna principer för en tydlig och transparent redovisning av finanspolitiken. Enligt skrivelsen är det budgetpolitiska ramverket en central del av det finanspolitiska ramverket och ska användas för att skapa bättre förutsättningar för att nå de övergripande målen för finanspolitiken utan att äventyra de offentliga finanserna. I skrivelsen redogör regeringen för de budgetpolitiska målens reglering i lagstiftningen samt motiv för dessa, men även för hur regeringen tillämpar målen och hanterar avvikelser. I skrivelsen anger regeringen att det är viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Detta för att det ska vara möjligt att följa upp finanspolitiken och för att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken. Regeringen slår fast i skrivelsen att medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. Rådets direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk och slutsatser Rådsdirektivet med krav på medlemsstaternas budgetramverk antogs . Enligt direktivet ska medlemsstaterna ha infört de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. I direktivet framhålls vikten av öppenhet och insyn för att kunna kvalitetssäkra uppgifter om de offentliga finanserna. Som ett av skälen för att anta direktivet anges bland annat att öppenhet och insyn är avgörande för att säkerställa att de prognoser som används för budgetpolitiken är realistiska, vilket bör innebära allmän tillgång inte endast till de officiella makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna som utarbetas för GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER den finanspolitiska planeringen, utan även till de metoder, antaganden och relevanta parametrar som dessa prognoser bygger på. I delbetänkandet – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32) av (Fi 2012:10) gör kommittén den övergripande bedömningen att det svenska budgetramverket, genom lagstiftning eller genom praxis, uppfyller EU-direktivets krav på samtliga områden, med undantag för kravet på redovisning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av regeringens markoekonomiska prognoser och budgetprognoser. Kommittén föreslår därför tillägg i budgetlagen med avseende på dessa punkter. I slutbetänkandet från En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73) föreslås ytterligare förändringar i den nationella lagstiftningen med syftet att öka transparensen i redovisningen. Rörande uppföljningen av överskottsmålet föreslår kommittén att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet även redogör för hur en återgång till målet ska ske. Kommittén föreslår även att det i budgetlagen skrivs in att regeringen, vid sin redovisning till av hur målet uppnås, beaktar effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. IMF:s Fiscal Transparency Code38 och Best Practices for Budget Transparency39 är exempel på internationella vedertagna redovisningsprinciper för transparens på det finanspolitiska området. IMF:s Fiscal Transparency Code är uppdelad på fyra områden: tydliga roller och tydligt ansvar, öppen budgetprocess, offentligt tillgänglig information samt försäkran om integritet. Inom dessa fyra områden anges kriterier som ska vara uppfyllda för att motsvara kravet på transparens. En öppen budgetprocess innebär bland annat, enligt IMF:s principer, att finanspolitiska mål och regler ska vara klart uttalade, enkla och väldefinierade. anger också att finanspolitisk transparens kräver offentlig tillgång till information. Medborgarna ska, menar IMF, ha tillgång till fullständig information om regeringens mål och finansiella aktiviteter och detta ska redovisas på ett sätt som underlättar utvärdering och ansvarsutkrävande. Vidare ska finansiella data uppfylla kravet på kvalitet och vara konsistenta. Best Practices for Budget Transparency innehåller liknande principer som IMF:s Fiscal Transparency Code. Enligt definieras budgettransparens som 38IMF (2007), Manual on Fiscal Transparency. 39OECD (2002), Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET fullständig redovisning av all relevant finanspolitisk information och på ett systematiskt sätt (2002, översättning). Budgeten ska enligt principer bland annat innehålla fullständig information om utgifter och intäkter och explicit redovisning av de huvudsakliga ekonomiska antagandena som budgeten baseras på. IMF:s definition av finanspolitisk transparens IMF definierar finanspolitisk transparens som öppenhet gentemot allmänheten om finansmaktens struktur och funktioner, skattepolitikens intentioner samt beräkningar och prognoser för den offentliga sektorns ställning. Detta förutsätter god tillgång till tillförlitlig, heltäckande, aktuell, begriplig och internationellt jämförbar information om offentlig verksamhet, så att väljarna och de finansiella marknaderna korrekt kan bedöma statens finansiella ställning och de verkliga kostnaderna och fördelarna med statlig verksamhet, inklusive dess nuvarande och framtida ekonomiska och sociala konsekvenser (Kopits 1998, översättning).40 IMF definierar budgettransparens som fullständig redovisning av all relevant finanspolitisk information och på ett systematiskt sätt (2002, översättning).41 40Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158, s. 1. 41OECD (2002), Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002, s. 7. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bilaga 2 Använda termer och begrepp Det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. Automatiska stabilisatorer är de offentliga finansernas automatiska reaktioner på konjunkturens växlingar. I en lågkonjunktur försvagas de offentliga finanserna automatiskt genom att inkomsterna från skatter och avgifter minskar och utgifterna för de sociala trygghetssystemen ökar. Detta leder till att hushållens konsumtionsutgifter kan hållas uppe, vilket dämpar konjunkturnedgången. Det omvända gäller i en högkonjunktur. De offentliga finanserna stärks och begränsar uppgången i hushållens inkomster, vilket dämpar konjunkturuppgången. BNP-gap är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP (se nedan). BNP-gapet är ett mått på det totala resursutnyttjandet i ekonomin och uttrycks vanligen i procent av potentiell BNP. När BNP-gapet är positivt överstiger efterfrågan den nivå som är långsiktigt hållbar i förhållande till tillgängliga resurser, vilket skapar inflationstryck i ekonomin. När gapet är negativt är efterfrågan låg och det finns lediga resurser i ekonomin. Bruttonationalprodukt (BNP) Värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land. Budgetelasticiteten är ett mått på hur det finansiella sparandet påverkas av en förändring i konjunkturen. Regeringen räknar med en budgetelasticitet på 0,55. Det innebär att om konjunkturen försämras (förbättras) av BNP, det vill säga att BNP-gapet ökar (minskar) , så försämras (förbättras) det finansiella sparandet av BNP. TRANSPARENSEN I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2014 – TILLÄMPNINGEN AV DET FINANSPOLITISKA RAMVERKET Budgetpolitiska ramverket omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Budgettransparens (definition som används av ) definierar budgettransparens som fullständig redovisning av all relevant finanspolitisk information och på ett systematiskt sätt. Europeiska unionens råd är den EU-institution där företrädarna för medlemsländernas regeringar möts, det vill säga samtliga medlemsländers ministrar med ansvar för ett visst område. Rådets sammansättning och hur ofta det sammanträder varierar beroende på vilka frågor som behandlas. Exempelvis samlas ekonomi och finansministrarna en gång till ett rådsmöte som tar upp ekonomiska och finansiella frågor – . I rådets uppgifter ingår bland annat att anta lagstiftningsakter (förordningar, direktiv etc.), bidra till att samordna medlemsländernas politik, utforma den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken enligt Europeiska rådets strategiska riktlinjer, ingå internationella avtal på unionens vägnar och anta unionens budget tillsammans med . Finansiellt sparande är skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt SCB:s sektorräkenskaper, som är en del av nationalräkenskaperna. Det finanspolitiska ramverket omfattar utöver det budgetpolitiska ramverket (se ovan) ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Till dessa hör principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv, principer för hur statliga ingripanden på finansmarknaderna bör ske för att värna de offentliga finanserna samt principer för en tydlig och transparent redovisning av finanspolitiken. Finanspolitisk transparens (definition som används av IMF) IMF:s definition av finanspolitisk transparens är följande: öppenhet gentemot allmänheten om finansmaktens struktur och funktioner, skattepolitikens intentioner samt beräkningar och prognoser för den offentliga sektorns ställning.