prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — Enligt de uppgifter kring kvalitetsavgifter som har tagit del av framgår att och ansvarar för sammanlagt ungefär hälften av alla fel som järnvägsföretagen orsakar och av det totala antalet fel . De tre stora aktörerna på järnvägsmarknaden i form av , och SJ ansvarar därmed för av de fel som föranledde en kvalitetsavgift . För att ytterligare nyansera bilden kan antalet orsakade fel relateras till hur mycket trafik företagen bedriver. I figur 6 redovisas orsakskodningen i förhållande till trafikmängd. Antal orsakade tågförseningar i förhållande till operatörernas utförda tågtrafik (antal fel per )114 113Här inkluderas exempelvis de fall en tågoperatör själv har valt att låta ett tåg stå tillbaka för att släppa fram ett annat tåg. Övriga fel står för av det totala antalet fel. 114Genomsnittet för samtliga järnvägsoperatörer är 0,72 fel per . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Av figur 6 framgår att godstrafik orsakar fler förseningar i förhållande till den trafikmängd man utför än persontrafik. Av de 18 företagen med högst andel orsakade fel är 14 godsföretag.115 Godstrafiken orsakar i genomsnitt 1,15 fel per och persontrafiken 0,19 fel. Av figuren framgår också att mindre företag i stor utsträckning orsakar fler fel i förhållande till hur mycket trafik man utför jämfört med de två marknadsdominanterna (0,23 fel) och (0,77 fel). Granskningen visar att bilden av vem som orsakar fel ser annorlunda ut beroende på om man tittar på antalet faktiska fel eller fel i förhållande till den trafikmängd som företagen utför. och orsakar många fel till antal, men i förhållande till utförd trafik orsakar mindre bolag i stor utsträckning fler fel än både och . En ytterligare iakttagelse är att godsföretagen orsakar väsentligt mycket fler fel i förhållande till den trafik man utför. 4.2Är systemet kvalitetssäkrat och uppbyggt på ett ändamålsenligt sätt? debiterar avgifter för orsaker till primära förseningar men inställda tåg och följdförseningar ingår inte debiterar kvalitetsavgifter för orsaker till primära förseningar116. Kvalitetsbrister i järnvägssystemet kan också komma till uttryck som ett akut inställt tåg. Det finns olika orsaker till varför ett tåg ställs in. Det kan ske för att säkerställa kvaliteten i andra tåglägen, att återställa tågomlopp eller för att det helt enkelt inte går att framföra tåget enligt plan. Dessutom ställs en stor del av tågen in av helt andra skäl, nämligen att transportuppdrag saknas (men då ofta med en längre framförhållning).117 Initialt bedömde att befintliga processer inte säkerställde en tillräckligt bra kvalitet avseende uppgifter om vem som är ansvarig för att ett tåg ställs in118, och därför ingår inte dessa tåg i modellen.119 Grundprincipen när det gäller följdförseningar som beror på trafikledning och infrastruktur är att så långt det är möjligt ange den primära orsakskoden som orsak till förseningen. I samband med införandet av kvalitetsavgifter saknades dock en kvalitetssäkrad metodik för att härleda alla följdförseningar till grundavvikelsen. 115Underhållsföretagen har med 1,48 fel det högsta genomsnittet för antal fel per . orsakar underhållsföretagen endast av det totala antalet fel. har därför valt att inte redovisa underhållsföretagen i figuren. 116En merförsening definieras av som en ökning av försening mot tidtabell vid den första mätpunkten eller mellan två efterföljande mätpunkter. 117Trafikverkets redogörelse daterad . 118Trafikverket uppger att skälet till detta är att nuvarande process och rutiner inte haft fokus på att fånga just detta. 119Trafikverkets redogörelse daterad . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Därför har följdförseningar exkluderats i modellen. Primära förseningar som beror på olyckor eller tillbud samt yttre faktorer (O) omfattas inte heller av modellen.120 Den interna kvalitetskontrollen är inte systematisk Avvikelserapporteringen (uppgiften att ett tåg är försenat) genereras till stor del automatiskt, medan orsaksrapporteringen görs manuellt (bedömning av orsak). De tekniska systemen genererar ibland en felaktig avvikelse. Myndigheten genomför därför en kvalitetskontroll av dygnets rapportering. erhålls en automatgenererad rapport från LUPP121 som visar föregående dygns avvikelser. Den granskas vid varje trafikledningscentral. Trafikledningscentralerna kompletterar med en redovisning av orsakskod om den saknas. För att ytterligare höja kvaliteten i orsakskodningen genomför verkets kvalitetshandläggare kontroller och justering av orsakskodningen.122 Enheten Produktionsuppföljning kontrollerar också gårdagens avvikelser och angivna orsakskoder utifrån ett rimlighetsperspektiv. Om enheten finner felaktigheter påtalas detta för berörd trafikledningscentral för åtgärd. I vissa fall justerar Produktionsuppföljning felaktigheter direkt om så anses lämpligt och underrättar trafikledningscentralen om utförd åtgärd.123 genomför dock inte någon mer systematisk kvalitetssäkring baserad på slumpmässiga urval.124 Majoriteten av begärda omprövningar bifalls har ambitionen att varje avvikelse ska ha rätt orsakskod. I det fall har gjort en felaktig bedömning initialt bör orsakskoden ändras så att den blir rättvisande. Med tanke på att avvikelserapporteringen också skulle få ekonomiska konsekvenser för avtalsparterna bedömde att det behövdes möjligheter för järnvägsföretagen att begära omprövning. innebär arbetet vid en omprövning ökad administrativ börda för både och järnvägsföretagen.125 Rent tidsmässigt sker granskning från det att tågläget påbörjas och fram till tredje dagen därefter. fyra till sex har järnvägsföretaget möjlighet att begära omprövning av bedömning.126 uppger att järnvägsföretagen har begärt omprövning av orsakskodningen 120Trafikverkets redogörelse daterad . 121LUPP är ett system som sammanställer trafik- och anläggningsinformation från andra källsystem i ett datalager. I LUPP finns informationen om antal minuter merförsening, orsakskod, sträcka, tågnummer och datum. 122Trafikverkets redogörelse daterad . 123Trafikverkets redogörelse daterad . 124Minnesanteckning från möte med , . 125Trafikverkets redogörelse daterad . 126Trafikverkets redogörelse daterad . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN under 2012.127 I totalt av fallen (798) har beslutat att bifalla järnvägsföretagets begäran om omprövning.128 Järnvägsoperatörerna anför att orsakskodningen inte är tillfredsställande Järnvägsoperatörernas uppfattning är att kodningen har blivit mer tillförlitlig , men att den fortfarande innehåller felkodningar. Orsakskodningen och systemen har ändrats ensidigt från sida. Den saknar också vissa grundläggande systemkrav som skulle öka förtroendet för kodningens rättvisa fördelning och tillförlitlighet. Även det faktum att orsakkodningen ändras i 80 – av de överklagade fallen ställer frågor kring kvaliteten i systemet. anser vissa tågoperatörer att man inte har råd att systematiskt söka upp och ifrågasätta felaktiga kodningar. Besparingen i felaktiga kvalitetsavgifter väger inte upp kostnaden för att bemanna en sådan funktion.129 Orsakskodningen har varit en diskussionsfråga mellan trafikledningen på och järnvägsoperatörer. Tågoperatörerna har i en skrivelse till anfört att och har två tredjedelar av de kodade orsakerna berott på fel i infrastrukturen och en tredjedel på fel orsakade av järnvägsoperatörer. /2013 har det enligt branschföreningen skett en omfördelning i orsakskodningen där järnvägsoperatörerna blivit orsakande part till en större del. Företagen i branschen frågar sig därför vad som kan ha hänt i trafiken som kan ha lett till en sådan omfördelning av orsaker. 130 anför med hänvisning till ett eget framtaget underlag att myndigheten inte delar uppfattningen att järnvägsföretagens andel av orsakade förseningar i kodningen har förändrats i någon större omfattning.131 Transportstyrelsen har ännu inte prövat någon tvist Eftersom järnvägsföretag kan vända sig till Transportstyrelsen för att få prövat om ett beslut från är i överensstämmelse med järnvägslagen kan myndigheten även pröva beslut om kvalitetsavgifter. Om järnvägsföretaget eller hänskjuter tvisten till Transportstyrelsen för prövning ska Transportstyrelsen avgöra 127Trafikverket har anfört att antalet överklaganden dock endast utgör en marginell andel av antalet avvikelser (förseningar) som registreras. synpunkter på faktagranskningsutkast, . 128Trafikverkets redogörelse daterad , har lämnat uppgifter om att antalet överprövningar av orsakskoder motsvarade av det totala antalet merförseningar, . 129Branschorganisationen svar på frågor om orsakkodning, tågtrafikledning och kvalitetsavgifter, 2013- 09-16. 130Branschorganisationen svar på frågor om orsakkodning, tågtrafikledning och kvalitetsavgifter, 2013- 09-16. 131Trafikverkets synpunkter på faktagranskningsutkast, . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER frågan från det att allt relevant material angående tvisten har lämnats in.132 Transportstyrelsen har dock ännu inte prövat någon sådan tvist. Det förekommer brister i kodningen av den egentliga orsaken Med anledning av införandet av kvalitetsavgifter beslutade att en granskning av införandet skulle ingå som en del i myndighetens revisionsplan för 2012.133 Syftet med granskningen var att bedöma hur hanteringen av kvalitetsavgifter fungerar, hur inblandade parter upplever systemet samt vilka effekter man har uppnått.134 I rapporten framförs bland annat att utbildningen för att uppnå en enhetlig orsakskodning fick anpassas efter lokala förhållanden och att anpassningen har inneburit skillnader i tillämpning av förseningskoderna mellan olika trafikledningscentraler. internrevision har iakttagit att det finns en konflikt mellan att trafikleda trafik och att sätta rätt förseningskod. Det finns en begränsning i tågklarerares möjlighet/vilja/tid att hitta och koda grundorsaken till en försening. Det förekommer också komplicerade händelsekedjor som det kanske inte är lönt att utreda. Det tar tid att sätta orsakskod om man måste gå bakåt i kedjan för att finna grundorsak, vilket är ett krav. Det kan vara svårt att hinna med om trafiksituationen inte medger detta. Utöver internrevisionens iakttagelser har också noterat att orsakskodningen i ungefär en tredjedel av de fall som har tagit del av endast kodas på en övergripande nivå och att mer detaljerade uppgifter saknas. har angivit att myndigheten medvetet har valt att inte koda på en mer detaljerad nivå för att klara av införandet av systemet. För själva faktureringen krävs det endast att ansvarig aktör framgår. Myndigheten anför också att flera järnvägskoder är frivilliga att koda på en mer detaljerad nivå från företagets sida.135 Kvalitetsavgifterna ger inte tillräckligt incitament har vid införande av modellen med kvalitetsavgifter tillämpat en försiktighetsprincip. För att inte riskera att modellen får för stora negativa konsekvenser initialt för enskilda aktörer har myndigheten valt att tillämpa minimala avgiftsnivåer. Detta innebär att kvalitetsavgifterna som incitament ännu inte har full styrka. avser att i viss mån höja avgifterna . I och med att alla förseningar inte ingår i kvalitetsavgiftsmodellen ger avgiftsmodellen inte ett fullständigt underlag för att styra driften och underhållet effektivt. 1329 § 8 kap. Järnvägslag (2004:519). 133Man valde dock att genomföra granskningen istället för att ge organisationen möjlighet att etablera systemet. 134TRV 2013/2932, Hantering av kvalitetsavgifter, Internrevisionen, , sid. 4. 135Minnesanteckningar från möte med , . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Ett ytterligare problem är att systemet endast innefattar de aktörer som tecknar ett trafikavtal med . I de fall den part som tecknar avtalet låter en annan part utföra själva trafiken faktureras kvalitetsavgiften avtalsparten. Den järnvägsoperatör som utför trafiken och som borde få incitament att vidta åtgärder inkluderas inte i systemet. För att järnvägsoperatören ska debiteras kvalitetsavgiften krävs det att den regionala kollektivtrafikmyndigheten som organiserar trafiken i sin tur har avtalat med järnvägsoperatören om att föra kvalitetsavgifterna vidare. har fått indikationer på att så inte sker . Skånetrafiken betalar enligt företrädare för organisationen de kvalitetsavgifter som drabbar organisationen och man kräver inte ut ersättning för detta av företagen som utför trafiken på entreprenad.136 har inte uppgifter om hur övriga regionala kollektivtrafikmyndigheter hanterar frågan men det är inte osannolikt att hanteringen ser likartad ut även hos andra aktörer. Införandet av nuvarande IT-system har försvårat för trafikledningen att göra en korrekt bedömning av orsaker Tågtrafikledningen på har ägt och förvaltat de av SJ utvecklade IT-systemen för rapportering och uppföljning av punktlighet och störningar.137 Dessa IT-system har nu ersatt med nya system.138 Enligt vad järnvägsoperatörerna kan bedöma saknas det i dagens IT-system möjlighet till systematisk och övergripande analys av hur ett enskilt fel (primärorsak) påverkar hela trafikföringen. Ett av dessa tidigare IT-system möjliggjorde för järnvägsoperatörerna att kunna följa och värdera hur trafikledningen skötte trafikledningen, till exempel vid prioriteringar av trafik i lägen då ett sent tåg prioriterades före ett rättidigt tåg, samt effekterna av gjorda prioriteringar och val. Det är enligt järnvägsoperatörerna inte möjligt att göra med dagens IT-system.139 har numera ändrat rapporteringsmetod och har, enligt vad järnvägsoperatörerna erfar, även valt att hålla sig till den primära orsaken och släppt möjligheten att följa de sekundära orsakerna så som man kunde i det tidigare IT- systemet. Den härledningsfunktion som tagit bort visade en bättre bild över hela orsakskedjan.140 har infört nivåer som inte medger den typen av analyser. 136Enligt uppgift från ansvarig chef för järnvägstrafiken i Skånetrafiken. 137TFÖR, och /Prio. 138Enligt bytte system, inte . 139Branschorganisationen svar på frågor om orsakkodning, tågtrafikledning och kvalitetsavgifter, 2013- 09-16. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Trafikledningen förenklar händelseförloppet och det leder till felaktig kodning hade orsakskoderna en högre detaljeringsgrad. De förklarade de bakomliggande orsakerna till förseningar från godsbangårdar. Eftersom analyser inte längre görs på operatörsnivå innebär det att förbättringar av den initiala kodningen av exempelvis sen från depå blivit en svårare uppgift. trafikledningar saknar därför djupare kunskaper om vad som händer på godsbangårdarna, jämfört med persontrafikens bangårdar. Kodningen sen från depå kan bero på att tåget inte får klarsignal från trafikledningen. Det händer enligt järnvägsoperatörerna alltför ofta att en sådan situation också kodas som orsakad av järnvägsoperatören. Utvecklingen av kvalitetsavgiftsmodellen sker långsamt Internt inom myndigheten har systemet inneburit att diskussionen om orsakskodningen och hur myndigheten ska arbeta med förebyggande åtgärder har intensifierats. Man kan dock enligt företrädare för myndigheten endast se begränsade effekter på kvaliteten i myndighetens arbete.141 ser behov av att utveckla modellen med kvalitetsavgifter . Det handlar både om att modellen bör omfatta all tågtrafik (även tjänstetåg142) och alla förseningar såväl som akut inställda tåg och följdförseningar. Utöver direkta modellförändringar behöver även avgiftsnivåerna höjas och delvis harmoniseras. Förändringar av modellen ställer även krav på förändringar i system och rutiner. Vidare bör automatisk tidsregistrering införas för att med bättre precision fånga som tåg ställs in eller avbokas. har konstaterat att kostnaden för att utreda och överklaga ett beslut om kvalitetsavgift än så länge är väsentligt mycket högre än själva kvalitetsavgiften. Det är därmed mer ekonomiskt rationellt för företaget att betala kvalitetsavgiften även om man misstänker att beslutet är felaktigt. Kvalitetsavgiftssystemet ska i huvudsak ersätta en tillsynsfunktion för operatörers och infrastrukturförvaltares organisation av arbetet och underhållet av spår och fordon. Avgiftssystemet har ännu inte färdigutvecklats och har gett begränsade effekter. Kvalitetsavgiftssystemet skiljer sig också från en tillsynsfunktion på så sätt att det inte är en oberoende part som utövar maktbefogenheter. är en part i kvalitetssavgiftsystemet. 141Trafikverkets yttrande daterat . 142Med tjänstetåg avses tåg som inte utför person- eller godstrafik, exempelvis tåg som körs till en depå för underhåll. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN är den part som enligt kvalitetsavgiftssystemet orsakar flest fel orsakade flest förseningar . Godstrafikens andel av förseningarna är nästan dubbelt så stor som persontrafikens. av de fel som orsakar beror på fel i infrastrukturen och beror på brister i arbetssätt. Fel som beror på brister i arbetssätt hos järnvägsoperatörerna stod för mer än dubbelt så många fel som fordonen. och orsakar många fel till antal, men i förhållande till utförd trafik orsakar mindre bolag fler fel än både och . Godsföretagen orsakar väsentligt mycket fler fel i förhållande till den trafik man utför. Orsakskodningen och avgiftsnivån är central för kvalitetsavgiftssystemets funktion utövar myndighetsutövning genom att debitera både sig själv och andra aktörer kvalitetsavgifter för orsaker till primära förseningar. Inställda tåg och följdförseningar ingår inte i kvalitetsavgiftssystemet vilket innebär att systemet inte ger ett heltäckande underlag för att styra förebyggande åtgärder. biföll av järnvägsföretagens begäran om omprövning . Tiden för järnvägsföretag att överklaga är kort (). Ungefär en tredjedel av alla orsakskoder saknar detaljerad information om den faktiska orsaken och kodas endast på en övergripande nivå där parten som orsakade felet anges. Kvalitetsavgiften är låg (/orsakad förseningsminut) och kostnaden för järnvägsföretagen att utreda och analysera händelser där man misstänker felaktig kodning är ofta hög. Kvalitetsavgiften ger inte tillräckliga incitament att vidta förebyggande åtgärder. Orsakskodningen har blivit mer tillförlitlig , men den innehåller fortfarande felkodningar. bytte system och de nya systemen som nu förfogar över möjliggör inte samma djupa analyser av orsaker som de gamla systemen. Minskade möjligheter till djupa orsaksanalyser innebär fler felaktiga orsakskodningar. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5Är infrastrukturens underhållsverksamhet ändamålsenlig? För att minimera förekomsten av primära tågförseningar i tågtrafiken krävs funktionellt underhåll av järnvägens infrastruktur, en ändamålsenlig depåkapacitet för att göra underhåll samt en välplanerad tågtrafik och underhållsverksamhet av fordon. I de tre följande kapitlen behandlas dessa verksamheter. har ansvaret för drift och underhåll av statens spåranläggningar. granskar i detta kapitel myndighetens underhållsprocess eftersom upphandling, genomförande och uppföljning av underhållsentreprenader har betydelse för trafikens punktlighet. har successivt gått över till en renodlad beställarroll vilket innebär att myndigheten inte har kvar en egen produktion inom underhålls- och investeringsverksamheten på myndigheten. Förebyggande underhåll är av större betydelse relativt sett jämfört med avhjälpande underhåll, då förebyggande underhåll kan planeras och utföras innan störningen inträffar. En renodlad beställarroll ställer krav på att kunna bedöma anläggningarnas status och att upphandla relevant underhållsbehov som förmågan måste finnas att styra och följa upp entreprenörernas åtaganden under kontraktens löptid. För att entreprenören ska agera förebyggande och proaktivt bör sådana upphandlings- och ersättningsformer som skapar incitament till effektivitet användas. Vidare bör beställaren arbeta på ett systematiskt sätt med banunderhåll och säkerställa att nödvändiga banarbeten kan genomföras. Metoder för att koppla ihop tågförseningar med underhållet bör identifieras för att klargöra effekten av vidtagna underhållsåtgärder. konstaterar att har genomfört organisatoriska förändringar i syfte att få ett likartat arbetssätt i underhållsverksamheten.144 har också tillsammans med utarbetat ett styrramverk för förbättrad dialog och uppföljning och har i detta arbete identifierat ett 143I bilaga 1 framgår mer om förbättringsarbete. 144Organisationsförändringen började med att man bildade avdelningen Nationellt underhåll . Minnesanteckningar från möte med underhållsavdelningen på . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER antal åtgärder som måste vidtas för en bättre styrning av drift och underhåll.145 har satt igång ett arbete med att förbättra upphandlingsförfaranden och affärsformer och införa en standardiserad process för planering av underhållsåtgärder. Det pågår ett antal utvecklingsaktiviteter inom strategi, planering, upphandling, uppföljning och produktivitetsutveckling.146 I syfte att bedöma i vilken mån förändringarna har slagit igenom i det praktiska arbetet har granskat alla relevanta rapporter om underhåll från internrevision147, och intervjuat internrevisionen och projektledare på samt underhållsentreprenörer. finner att internrevision, utifrån bedömningsgrund och egna fakta, har gjort ett ingående arbete i granskningen av underhållsprocessen. Ett antal av internrevisionens bedömningar är enligt bedömning relevanta för granskning av tågförseningar. Intervjuade projektledare och underhållsentreprenörer har i många avseenden gjort liknande iakttagelser som internrevisionen har gjort. 5.1Ändamålsenligt genomförande av banunderhåll? Granskningen visar att den ordinarie underhållsverksamheten inte är tillräckligt systematisk och långsiktig utifrån intentioner om ökad punktlighet. Det behövs vidare en större beredskap för att hantera tilldelning av extra medel. Vid tilldelning av extra medel har det visat sig att anslagsmedlen har spenderats på mindre omfattande åtgärder för att hinna med dem . Den mindre upprustningen som villkoren leder till kan visa sig vara till ingen nytta om en större reinvestering är planerad på längre sikt.148 För lite avsatt tid för banarbete leder till eftersatt underhåll har svårt att i tätbefolkade driftområden planera underhållstider i spåranläggningen för att utföra framförallt större uppdrag. har trafikintensiteten ökat och därmed förslitning av anläggningen. Detta leder till ökad risk för primära incidenter som leder till tågförseningar om inte underhållstillfällen planeras in i den omfattning som krävs.149 145Införande av ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg, TRV 2012/11921. 146Organisering av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen, , TRV2012/63556, Det nya arbetssättet med planering av underhållsåtgärder redovisas i förslaget till nationell plan 2014 - 2025. En genomlysning av kontraktsuppläggen har gjorts i projektet . 147Riksrevisionen har gått igenom alla sexton rapporter för åren 2011, 2012 och som har relevans för underhållsentreprenaders genomförande. 148Minnesanteckningar från telefonmöte med tio projektledare på . 149Revisionsrapport av Underhåll /, gruppsamtal med underhållsentreprenörer, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Brist på tillräcklig systematik och långsiktighet i underhållet Det finns brister i långsiktiga planering av banunderhållet. Svaga länkar rustas inte upp, antingen för att de inte finns med i upphandling eller för att det inte finns avsatta medel för underhållet.