prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Bidragsbelopp och uppgift om givarens namn ska redovisas av partiet, partiföreningen eller den partinära sammanslutningen, om värdet av ett enskilt bidrag eller värdet av flera prestationer som en och samma givare har lämnat uppgår till per kalenderår. Lagen innehåller även bestämmelser om redovisning av bl.a. partiernas kostnader för valkampanjer och finansiering av dessa. Enligt lagen ska partierna redovisa de totala kostnaderna för en valkampanj och specificerade kostnader för kampanjåtgärder i form av valreklam i dagstidningar, radio, television och andra medier. Vidare ska redovisningarna innehålla uppgift om den totala valkampanjsfinansieringen och vissa specificerade uppgifter om t.ex. lån, statsunderstöd, bidrag för valkampanjen och övriga finansieringskällor. Redovisningarna ska som huvudregel ges in till från det att bokslutet har fastställts. för ett register över de uppgifter som omfattas av redovisningsskyldigheten. Vissa uppgifter ska dock ges in separat inom en kortare tidsfrist. Partierna ska även ge in redovisningarna till . Redovisningarna offentliggörs av på webbplatsen . Var och en har rätt att få kopior och uppgifter ur registret. 2013/14:70 lag om kandidaters valfinansiering finns regler om offentlig redovisning av kandidaters finansiering av sina valkampanjer. Med valfinansiering avses enligt lagen finansieringen av de kostnader för kandidaternas valkampanjer som uppkommer tidigast före och senast efter valdagen. Redovisningsskyldiga är enligt lagen de som har valts till ledamöter och de som har utsetts till ersättare i någon av de beslutande politiska församlingarna. Vid presidentval är det dock partier eller s.k. valombud eller ersättare för valombud som ställt upp kandidater som är redovisningsskyldiga. Redovisningarna ska ges in till efter det att valresultatet har fastställts. Registerföring och offentliggörande sker i princip på samma sätt som enligt lag. Båda lagarna innehåller även bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Dessa regler innebär bl.a. att kan förelägga ett parti att vid vite komma in med vissa uppgifter och att det under vissa förutsättningar kan beslutas att utbetalning av statsunderstöd till ett parti ska upphöra om partiet väsentligen försummar en skyldighet som följer av lagen. I finns bestämmelser om offentliggörande av politiska partiers intäkter och kostnader i loven om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven) . Lagen innebär en skyldighet för alla organisatoriska delar av ett politiskt parti att lämna en intäkts- och kostnadsredovisning till ett centralt register. Intäktsredovisningen ska innehålla en fullständig översikt av partiorganisationens intäkter fördelade på offentligt stöd, bidrag från privatpersoner och andra samt interna överföringar. En sådan översikt ska även lämnas i fråga om partiorganisationens kostnader fördelade på bl.a. kostnader för löner, varor och valkampanjer. Redovisningen ska avges senast efter räkenskapsårets utgång. Räkenskapsåret omfattar kalenderår. Med bidrag i lagens mening avses penningbidrag och värdet av varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som tagits emot utan vederlag eller till underpris. Vissa prestationer räknas inte som bidrag, t.ex. ordinärt arbete som utförs på frivillig väg av privatpersoner. Anonyma bidrag får inte tas emot utan tillfaller statskassan. Partierna och partiorganisationerna får inte heller ta emot bidrag från rättssubjekt under statens eller annan offentlig myndighets kontroll eller från utländska givare. Bidragets värde och givarens identitet ska redovisas om ett eller flera bidrag tas emot från samma givare under ett räkenskapsår med ett värde om sammanlagt minst 35 till en huvudorganisation, NOK till en partiorganisation på fylkeskommunal nivå och NOK till en partiorganisation på nivå. Partier och partiorganisationer som har årliga intäkter understigande 12 utöver offentligt stöd är befriade från redovisningsskyldighet. Sådana mindre partier eller organisationer ska dock till det centrala registret avge en förklaring om att deras intäkter understiger värde- Vidare är de i likhet med övriga partier och partiorganisationer särskilt redovisningsskyldiga för bidrag överstigande 10 som Prop. 2013/14:70 tas emot före ett val under valåret. Partiernas och partiorganisationernas redovisningar ska innehålla en förklaring om att de inte haft några andra intäkter, kostnader, skulder och tillgångar utöver de redovisade uppgifterna. Ett partis huvudorganisation är vidare skyldig att låta en offentligt godkänd revisor granska redovisningarna. Redovisningarna ska undertecknas av minst två behöriga företrädare för partiet eller partiorganisationen. Upplysningar från redovisningarna sammanställs i det centrala registret. Registret förs av Statistisk sentralbyrå. Uppgifterna offentliggörs på webbplatsen . I lagen finns även regler om att olovliga bidrag ska kunna förverkas och om ytterligare krav på revision än kravet på granskning av en offentligt godkänd revisor. Dessa regler har införts med anledning av rekommendationer från GRECO. 6 En lag om insyn i finansiering av partier 6.1Det behövs en lag för att tillgodose allmänhetens insynsintresse Regeringens bedömning: Det behövs en i lag reglerad ordning för att skapa ökad insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina valkampanjer. En lag om insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina valkampanjer bör omfatta partiernas och valkandidaternas intäkter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig i denna del är det stora flertalet övergripande positiva till eller har inget att invända mot att det införs en lagstiftning på området. , Förvaltningsrätten i , , , , , , i och i län har, utifrån de utgångspunkter som respektive myndighet har att beakta, inga synpunkter på förslagen i promemorian. Inte heller i län, , kommun eller har något att invända mot promemorians bedömning att det finns ett behov av lagstiftning. Bland riksdagspartierna ser det som en självklarhet att ska försöka uppfylla de krav som ställs bl.a. av och därför i möjligaste mån anpassa lagstiftningen till dessa krav och till de synpunkter som GRECO har lämnat i frågan. liberalerna välkomnar en lagreglering om redovisning och insyn i partiers och kandidaters finansiering och framhåller att det är angeläget att en lagstiftning kan träda i kraft inför de båda valrörelserna 2014. 2013/14:70 erna välkomnar en lagstiftning kring partiers och kandidaters finansiering. Enligt är det angeläget att väljarna har insyn och på ett öppet sätt kan ta del av hur partier och kandidater finansierar sin verksamhet. de gröna instämmer också i att det finns ett behov av lagstiftning. ser positivt på en lagstiftning som medför en öppen och tydlig insyn i hur partier och valkandidater finansieras. välkomnar en tydligare reglering som gör att allmänhetens insyn i partiernas finansiering ökar. kommun, kommun, och Tidningsutgivarna är positiva till införandet av en lagstiftning för att skapa ökad insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina valkampanjer. instämmer i att det behövs en lag om insyn i finansiering av politiska partier. Kommuner och Landsting (SKL) anför att en lagstiftning om en skyldighet för partier att redovisa sina intäkter för offentliggörande ligger i linje med den offentliga öppenhet som präglar . SKL anser också att en sådan lagstiftning stämmer bra överens med rekommendation Gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Även och är positiva till en lagstiftning som ökar allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering. Statskontoret anser att promemorian är ett viktigt dokument på vägen mot en ny reglering och framhåller att det är en utbredd uppfattning att den nuvarande frånvaron av en reglering är en allvarlig brist som i sämsta fall kan ge utrymme för korruption. i (LO) välkomnar förslaget om en skärpt lagstiftning i syfte att öka öppenheten och anför att det för LO är en självklarhet att politiska partier ska redovisa hur deras verksamhet finansieras. Den föreslagna regleringen välkomnas också av . anser att den föreslagna lagstiftningen bör införas, men ifrågasätter om syftet helt kommer att uppnås då möjligheten att undvika offentliggörande av gåvogivares identitet i vissa fall kvarstår. () bedömer att promemorians förslag till reglering inte är tillräckligt utrett och därför inte ska genomföras i sin nuvarande form. ställer sig tveksamt till om det problem som de föreslagna åtgärderna ska lösa är av den art att det utgör ett allvarligt hot mot demokratin. ombudsmän () anser att det från saklig synpunkt i och för sig framstår som önskvärt att allmänhetens rätt till insyn i partiernas finanser ges ett legalt stöd, men ifrågasätter om det existerande svenska systemet är behäftat med sådana brister att en lagstiftning på svagt underlag i grundlagsfrågorna måste hastas fram. Enligt JO förtjänar det att påpekas att GRECO:s kontroll avser staternas iakttagande av aktuella rekommendationer och inte av några för bindande regler. JO anser att det därför rimligen inte finns något hinder mot att saken övervägs ytterligare om man anser att det finns goda skäl för det, t.ex. av konstitutionell natur. Skälen för regeringens bedömning En lag om insyn i finansiering av partier De etablerade partierna omfattas enligt gällande rätt av vissa krav på redovisning och revision (se avsnitt 5.6). Det följer av den juridiska form – förening – som har valts för den verksamhet som bedrivs. Exempelvis innebär bestämmelserna i årsredovisningslagen (1995:1554) att partierna är skyldiga att offentliggöra sina årsredovisningar, vilket ger allmänheten en viss insyn i partiernas finansiering. Bokföringen är dock inte offentlig och uppgifter i årsredovisningarna är av övergripande slag. Allmänhetens möjligheter till insyn är därför begränsade. För att möjliggöra ökad insyn för allmänheten har sju av riksdagspartierna (C, FP, KD, M, MP, S och V) på eget initiativ ingått en överenskommelse om redovisning av partiernas intäkter (se avsnitt 5.4). Eftersom överenskommelsen inte täcker samtliga partier och inte heller innehåller några närmare riktlinjer för vilka intäkter som ska redovisas är allmänhetens möjligheter att granska och göra jämförelser mellan partiernas redovisningar ändå relativt begränsade. Öppenhet och insyn utgör nödvändiga förutsättningar för ett demokratiskt samhälle, bl.a. eftersom en utbredd misstanke bland allmänheten om förekomsten av korruption kan utgöra ett allvarligt hot mot demokratin. Ett rättsligt regelsystem som möjliggör insyn i partiers och valkandidaters intäkter, dvs. vilka som är deras finansiärer, bidrar till att förebygga korruption och till att underlätta för väljarna att kunna bedöma vilka ekonomiska och andra intressen som partierna kan tänkas verka för. Väljaren kan sedan utföra sin valhandling mot bakgrund av en sådan bedömning. Offentlighet i kombination med god tillgänglighet till uppgifter om partiernas och valkandidaternas finansiering underlättar således för väljarna att få kännedom om vilka intressen som stöder partiernas verksamheter. Att allmänheten på ett enkelt och smidigt sätt ska kunna ta del av och förstå informationen är vidare ett krav som ställs i till . Sammanfattningsvis kan ett rättsligt bindande regelsystem som möjliggör ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering bidra till att ytterligare öka legitimiteten för det politiska systemet och till att minska risken för eller förekomsten av misstro mot partier och politiker. () ifrågasätter om det problem som de föreslagna åtgärderna ska lösa är av den art att det utgör ett allvarligt hot mot demokratin. Som Justitiekanslern framhåller bör dock möjligheten att stärka och upprätthålla demokratin vara en utgångspunkt när det gäller frågan om behovet av en lagreglering på detta område. Det finns också ett brett stöd hos riksdagspartierna och de övriga remissinstanserna för att införa en lagstiftning på området. Många av dessa, bl.a. , Kommuner och Landsting, i och , instämmer i behovet av lagstiftning och tillstyrker eller välkomnar promemorians lagförslag. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att införa en rättslig reglering för att öka allmänhetens insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet. Regeringens och den övergripande remissopinionens uppfattning om behovet av ökad insyn ligger också i linje 2013/14:70 med rekommendation och med de sju rekommendationer som GRECO har riktat till om åtgärder som bör vidtas för att skapa insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Det bör därför införas bestämmelser i lag om offentliggörande av hur partierna finansierar sina politiska verksamheter. Ett övergripande syfte med regleringen är, som nämns i det föregående, att förebygga att såväl partier som ledamöter i en beslutande politisk församling genom sin centrala position i det offentliga beslutsfattandet låter sig styras av intressen som ligger bakom, t.ex. genom att ta emot bidrag från källor med tvivelaktigt syfte. En ny reglering bör därför även omfatta insyn i hur partiernas valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. Bestämmelserna bör införas i en särskild lag. Det bör i sammanhanget framhållas att det alltså är fråga om att införa en särskild insynslagstiftning som inte tar sikte på sådan redovisning som avses i bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen. Vid bedömningen av hur olika affärshändelser ska behandlas enligt den nya insynsregleringen anser regeringen emellertid att vägledning lämpligen kan hämtas från redovisningsrättens område (jfr t.ex. avsnitten 6.6 och 6.9). Enligt Lagrådet framstår begränsningen till partiernas politiska verksamhet som diskutabel. Regeringen konstaterar att utgångspunkten för förslaget i denna del har varit att det är i den politiska verksamheten som de egentliga riskerna för korruption finns och där insynsintresset därför är av störst betydelse. Begränsningen minskar också i viss utsträckning den arbetsbörda som regleringen kommer att innebära för partierna. Som Lagrådet framhåller måste ett parti finansiera även t.ex. administrativ verksamhet. Enligt regeringens uppfattning är sådan verksamhet en naturlig och integrerad del av partiets politiska verksamhet, eftersom den utgör ett nödvändigt stöd för den verksamhet som partiet bedriver i syfte att uppnå sina politiska mål. Lagen kommer således att träffa även partiernas administrativa verksamhet. Till politisk verksamhet kan däremot inte räknas verksamhet som saknar politiska inslag, eller där sådana inslag är i det närmaste obefintliga, och där intäkterna inte heller används för att finansiera partiets politiska verksamhet. Ett sådant exempel kan vara viss internationell biståndsverksamhet som ett parti bedriver eller annars kontrollerar. I det aktuella lagförslaget bör begränsningen till politisk verksamhet finnas kvar. Däremot kan det vara lämpligt att frågan om huruvida lagens tillämpningsområde bör utvidgas till all verksamhet som ett parti bedriver, exempelvis – som Lagrådet lyfter fram – för att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil, tas upp och övervägs av den parlamentariskt sammansatta kommitté som aviseras i avsnitt 6.2. Lagrådet anser också att avgränsningen till personvalskampanjer ter sig diskutabel i ljuset av lagförslagets syfte. Regeringen kan hålla med Lagrådet om att en redovisningsskyldighet för valkandidater som inte är begränsad till att avse enbart personvalskampanjer är intressant ur ett insynsperspektiv. Det krävs dock ytterligare beredningsunderlag för att kunna ta ställning till om en sådan ordning bör införas. Regeringen avser därför att låta frågan ingå i det uppdrag som ges till den parlamentariskt sammansatta kommittén. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. () och (), anser att införandet av en insynsreglering förutsätter en grundlagsändring eller i vart fall är i vissa avseenden tveksamt ur ett grundlagsperspektiv. Som framgår av avsnitten 8.2.1–8.2.3 gör dock regeringen, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, bedömningen att lagförslaget i denna proposition är förenligt med såväl regeringsformen och grunderna för denna som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Den föreslagna insynsregleringen innebär alltså varken någon begränsning av föreningsfriheten eller något tvång för enskilda att tillkännage politisk åskådning. Regleringen kommer inte heller i konflikt med förbudet mot s.k. åsiktsregistrering. Insynen ska avse partiernas och valkandidaternas intäkter De flesta andra medlemsländer i har infört lagreglering för att skapa insyn i politiska partiers och valkandidaters finansiering. Vissa länder har också författningsreglerat frågan om insyn i partiers kostnader. Det torde bl.a. bero på att det i de länderna finns regler om hur partierna får använda de intäkter de erhållit. Exempelvis kan det finnas regler om att kostnader för valkampanjer inte får överstiga ett visst belopp. I enlighet med traditionen att undvika att reglera partiernas verksamhet och inre förhållanden har frågan om hur partier får använda sina intäkter lämnats oreglerad i svensk rätt. Med hänsyn till detta och till att det nu är fråga om att införa en helt ny reglering om insyn anser regeringen att det inte finns anledning att författningsreglera frågan om partiers kostnader eller om insyn i dessa. En rättslig reglering om insyn i partiernas ekonomiska förhållanden bör därför gälla enbart finansieringen av partiernas verksamheter och alltså ta sikte på redovisning av partiernas intäkter. Det är också i fråga om förmåner av olika slag som det väsentligen finns sådana korruptionsrisker som rekommendation avser att motverka. Det är vidare beträffande partiernas intäkter – särskilt externa bidrag till partierna – som det finns ett särskilt stort intresse för allmänheten att på ett enkelt sätt kunna få information om varifrån bidragen kommer och vem eller vilka som har lämnat dessa. När det gäller partiernas kostnader bedömer regeringen att de nuvarande allmänna reglerna om bokförings- och redovisningsskyldighet är tillräckliga för att åstadkomma insyn. Vad som anförs om partierna har giltighet även i fråga om valkandidaters personvalskampanjer. Inte heller för sådana kampanjer finns det särskilda regler om vilka kostnadsslag eller vilken storlek på kostnaderna en valkampanj får ha. Personvalskandidater hör alltid till ett parti som deltar i det aktuella valet. Partierna bedriver allmänna valrörelser och det synes regelmässigt inte vara möjligt att tydligt särskilja en personvalskampanjs särskilda finansiering från partiets allmänna verksamhet. Enligt regeringens mening är därför en lämplig utgångspunkt för en rättslig reglering att det är intäkter som avser en viss personvalskampanj som bör särredovisas. Det torde främst handla om bidragsgivare som uttryckligen ger bidrag till en viss kandidat och inte till kandidatens parti i allmänhet. 6.2En redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till eller Regeringens förslag: Partier som deltar i val till eller ska vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande. Redovisningsskyldigheten ska omfatta partiorganisationen på central nivå. Partier som får mandat i eller ska redovisa sina intäkter även . Regeringens bedömning: Frågan om en redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till eller kommunfullmäktige bör utredas vidare av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att även partier som deltar eller har deltagit i val till eller kommunfullmäktige ska vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande och att redovisningsskyldigheten ska omfatta partiorganisationen i dess helhet och på samtliga nivåer, dvs. även på regional och lokal nivå. Remissinstanserna: Remissutfallet i denna del är blandat. En del remissinstanser, bl.a. , , , kommuner och Landsting och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. De riksdagspartier som har yttrat sig över förslaget är i huvudsak positiva till en lagstiftning på central nivå, men de flesta är, av främst praktiska skäl, negativa till den föreslagna lösningen för intäktsredovisning på regional och lokal nivå. de gröna tillstyrker dock i huvudsak förslaget till lagstiftning. tillstyrker förslaget om intäktsredovisning avseende partiernas centralt bedrivna verksamhet som avser och , men kan inte tillstyrka förslaget om redovisning på lokal och regional nivå. föreslår därför att frågan om former för rapporteringen på lokal och regional nivå utreds vidare. liberalerna anför att det stöter på ytterst stora praktiska svårigheter att redan från åstadkomma en fungerande och effektiv nationell redovisning av den lokala och regionala nivån. anser också att det finns principiella aspekter på att lagstiftaren i så fall tvingar politiska partier till en viss organisationsmodell, trots att valt att inte ha någon särskild lagstiftning om politiska partier. Enligt bör det i stället prövas om inte en effektivare lösning är att bygga vidare på den modell som utarbetats inom ramen för den parlamentariska kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). föreslår därför att den lagstiftning som träder i kraft inför valrörelserna 2014 avgränsas till partiernas finansiering på nationell nivå och Europanivå, som utredningsarbetet rörande övriga frågor fullföljs. tillstyrker redovisning av intäkter på central nivå för partier. bedömer dock att den del av promemorian som rör den lokala och regionala nivån behöver justeras. Samlingspartiet tillstyrker ett genomförande av förslaget vad avser den nationella (centrala) partinivån inom föreslagen tid. I fråga om intäkts- redovisning på regional och lokal nivå bedömer att det, rent praktiskt, inte inom den tid som föreslagits i remissen är möjligt att bygga upp den helt nya rapporteringsstruktur som kommer att behövas. avstyrker därför förslaget för den lokala och regionala nivån och förordar att det genomförs en ny bred översyn i den delen. partiet anför att det med fog kan ifrågasättas om den föreslagna redovis- ningsmodellen över huvud taget är möjlig att tillämpa för partierna och anser att en alternativ ordning vore att ålägga partiorganisationerna på respektive nivå att på begäran redovisa sina intäkter. () anser att intäktsredovis- ningen ska ske på lokal nivå, eftersom de lokala partiorganisationerna ofta torde vara egna juridiska personer. valda lösningen den centrala nivåns makt över övriga nivåer, vilket borde vara en intern fråga för partierna. föreslagna ordningen med redovisning på central, regional och lokal nivå är praktiskt genomförbar, givet de administrativa resurser och den tid som står till förfogande. En alternativ ordning vore enligt kommunen att ålägga partiorganisationerna på respektive nivå att på begäran redovisa Kammarkollegiet ifrågasätter om det inte vore ändamåls- enligt att begränsa lagens omfattning, exempelvis till partier som fått ett visst antal röster. framför att det hade varit värdefullt med en redovisning av skälen för att partier som deltar i val till , ett val som saknar fri nomineringsrätt, inte omfattas av den Enligt finns det även anledning att överväga vilken betydelse det får om partibegreppet tas bort i 3 kap. 1 § RF. Skälen för regeringens förslag och bedömning Några principiella utgångspunkter för en insynsreglering Införandet av en lagstiftning om ökad insyn i hur partiernas och val- kandidaternas politiska verksamhet och personvalskampanjer finansieras utgör enligt regeringens uppfattning ett betydelsefullt inslag i arbetet med att ytterligare öka det politiska systemets legitimitet och för att förebygga