prop · H103187 · 2014-03-18 00:00:00 — företaget inte lider skada. Syftet med den föreslagna regleringen är att fjärrvärmeföretag inte ska kunna neka tillträde utan anledning och hindra utnyttjande av värme. Det finns ett allmänintresse av att samarbeten kommer till stånd. Regeringens bedömning är att detta intresse väger Prop. 2013/14:187 tyngre än det begränsade intrång för fjärrvärmeföretagen som förslaget Förslaget är därför förenligt med regleringen om egendomsskyddet i artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det är endast under vissa förutsättningar som ett reglerat tillträde ska medges Regeringens förslag: Om någon som vill sälja värme till fjärrvärme- verksamheten har begärt tillträde till rörledningar och en överens- kommelse inte kan träffas, ska fjärrvärmeföretaget medge ett reglerat tillträde till rörledningarna om den som begärt tillträde efterfrågar det. Skyldigheten att medge ett reglerat tillträde gäller endast prima värme på framledningen och endast om den anläggning som ska anslutas inte redan är eller har varit ansluten för inmatning till fjärrvärmeföretagets Fjärrvärmeföretaget har ingen skyldighet att medge reglerat tillträde om företaget kan visa att det finns risk för att det lider skada genom Om ett reglerat tillträde inte medges, ska fjärrvärmeföretaget skriftligen underrätta den som begärt tillträde om de skäl som Med prima värme avses värme från hetvatten eller annan värme- bärare för uppvärmning som i anslutningspunkten har en sådan temperatur och sådant tryck att den är möjlig att mata in på framled- ningen utan att ytterligare värmeenergi eller pumpenergi behöver Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Förvaltnings- rätten i anser båda att det bör förtydligas vad som utgör anser att villkoren för att fjärrvärme- bolagen ska kunna neka till reglerat tillträde bör tydliggöras och att hänvisning till miljöprofil endast bör kunna vara ett skäl tillsammans med en beskrivning av den bristande överenskommelsens art och anser vidare att det bör förtydligas vilken av parterna som kommer att ha äganderätt till de anslutningar som byggs upp under det reglerade tillträdet. fjärrvärmeföretaget ska kunna neka tillträde för att spillvärmen är fossil- baserad så som föreslagits i rapporten tyder det på en ovilja att ge kunden korrekt och saklig information och kan snarare ses som ett svepskäl för att slippa samarbeten med industrin. företag () anser att det är viktigt att det framgår tydligt av förarbetena till en förändrad lagstiftning att det finns en möjlighet att neka tillträde för att den tillträdande värmeproducentens bränslemix inte överensstämmer med fjärrvärmeföretagets miljöprofil. anser att det är viktigt att god miljöprestanda upprätthålls men att det är viktigt att fjärrvärmeföretagen inte ges en generell vetomöjlighet för 2013/14:187 reglerade tillträden. Bostadsrätterna anser att det faktum att fjärrvärmeföretagen ska hållas skadeslösa vid ett reglerat tillträde kan ses som ett otillbörligt gynnande av den starkare parten i ett samarbete, men biträder ändå de slutsatser som dras i rapporten. () anser att det inte har belysts på ett tillräckligt sätt hur uttrycket skadeslös ska definieras. Svensk Fjärrvärme stöder förslaget att fjärrvärmeföretaget ska kunna neka ett reglerat tillträde om det finns särskilda skäl. Svensk fjärrvärme framför vidare att man instämmer i förslaget att endast nya värmeleveranser ska omfattas av det nya tillträdesregelverket, men anser att regleringen behöver utformas så att det kan finnas flera värmeleverantörer i samma fjärrvärmesystem. Även E.ON framför att det bör beskrivas i kommande föreskrifter hur en situation där flera nya värmeproducenter vill leverera värme till fjärrvärmenätet ska hanteras. framför att lagförslaget inte uppfyller de krav på tydlighet som kan ställas från ett rättssäkerhetsperspektiv. anger som exempel att principen om att fjärrvärmeföretaget ska hållas skadeslöst inte framgår av lagtexten i rapportens förslag och att det inte heller går att utläsa av lagen under vilka förutsättningar reglerat tillträde ska medges. Skälen för regeringens förslag Det finns det en bestämmelse i fjärrvärmelagen (2008:263) som förpliktar ett fjärrvärmeföretag att förhandla med någon som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten eller använda ledningarna för distribution av värme. Bestämmelsen finns i lagens 37 §. I lagen anges också att fjärrvärmeföretaget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som begärt det. Det är bara om en sådan förhandling misslyckas och en överenskommelse inte kan träffas som den nu föreslagna skyldigheten att medge ett reglerat tillträde ska kunna inträda. Vidare bör möjligheten till reglerat tillträde endast avse den som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten. Den som vill använda ledningarna för distribution av värme omfattas därför inte av förslaget. Skyldigheten att medge tillträde bör endast gälla under vissa förutsättningar. I föreslås att ett fjärrvärmeföretag ska kunna åberopa särskilda skäl för att neka tillträde till rörledningarna. Fastighetsägarna anser att det är viktigt att god miljöprestanda upprätthålls men att fjärrvärmeföretagen inte bör ges en generell vetomöjlighet för reglerade tillträden. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i har i sina remissyttranden anfört att det bör förtydligas i lagmotiv vad som utgör särskilda skäl. Regeringen gör bedömningen att ett förtydligande bör ske genom att det i lagtexten anges att ett fjärrvärmeföretag ska kunna neka tillträde om företaget kan visa att det finns risk för att det lider skada genom tillträdet och att uttrycket särskilda skäl inte bör användas. Fjärrvärmeföretaget ska inte lida skada av inmatningssamarbetet Såsom Energimarknadsinspektionen har redovisat i sin rapport tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) bör en grundförutsättning för reglerat tillträde vara att fjärrvärmeföretaget inte riskerar att lida skada Detta bör, såsom har påtalat, framgå direkt av lagtexten. NNR framför i sitt remissyttrande att det inte har belysts på ett tillräckligt sätt hur uttrycket skadeslös ska definieras. Regeringens bedömning är att det i huvudsak torde röra sig om ekonomisk skada. Fjärrvärmeföretaget bör dock inte anses lida skada på grund av kostnader som kan läggas över på den tillträdande producenten inom ramen för det reglerade tillträdet. ifrågasätter i sitt remissyttrande om fjärrvärmeföretaget verkligen hålls skadeslöst då fjärrvärmeföretagets befintliga eller planerade produktionsanläggningar konkurrensutsätts av värme från anslutande värmeproducenter vilket kan innebära att fjärrvärmeföretaget inte får avsättning för sin egen produktion av värme. Regeringen bedömer dock att den situation som beskrivs torde innebära att fjärrvärmeföretaget riskerar att lida skada och att företaget under sådana förhållanden kan neka ett reglerat tillträde. Även om de flesta skador har en ekonomisk koppling går det inte att utesluta att även risk för skador utan sådan koppling kan uppkomma. Det bör exempelvis finnas en möjlighet för fjärrvärmeföretaget att neka ett reglerat tillträde om det kan uppstå problem vid driften av systemet. Fjärrvärmeföretaget ska inte behöva acceptera anslutningar som minskar driftsäkerheten. Om den som begär tillträde exempelvis ska anslutas som ett led i att utöka fjärrvärmeverksamheten i stället för att fjärrvärmeföretaget bygger ut sin egen produktion, eller som en direkt ersättning av en befintlig produktionsresurs som tas ur drift, behöver vissa krav ställas på tillgänglighet för att fjärrvärmesystemet inte ska bli alltför sårbart. Om sådana krav inte kan tillgodoses, bör detta kunna utgöra skäl för att neka ett tillträde. Som exempel på fall då fjärrvärmeföretaget riskerar att lida skada redovisar även att en anslutning skulle kunna leda till systemsuboptimeringar eller att lokala tryckförhållanden ändras så att systemfunktionen störs. anger också som exempel att det skulle kunna bli ett problem för fjärrvärmeföretaget om möjligheterna till avsättning ändras. I rapporten redovisa att en anslutning av fossilt baserad spillvärmeproduktion skulle kunna leda till kundbortfall på grund av att den som begär tillträde inte har en bränslemix som kunderna upplever stämmer överens med fjärrvärmeföretagets miljöprofil. Flera remissinstanser har haft synpunkter i denna del. framför att det är viktigt att det framgår tydligt av förarbetena till en förändrad lagstiftning att det finns en möjlighet att neka tillträde för att den tillträdande värmeproducentens bränslemix inte överensstämmer med fjärrvärmeföretagets miljöprofil. framför i sitt remissyttrande att om fjärrvärmeföretaget ska kunna neka tillträde för att spillvärmen är fossilbaserad så som föreslagits i rapporten tyder det på en ovilja att ge kunden korrekt och saklig information och kan snarare ses som ett svepskäl för att slippa samarbeten med industrin. har framfört att hänvisning till miljöprofil endast bör kunna utgöra ett skäl tillsammans med en beskrivning av den bristande överenskommelsens art och omfattning. Regeringen delar den uppfattning som redovisat i rapporten, att risken för ett eventuellt kundbortfall på grund av ändrad miljöprofil kan innebära risk för sådan ekonomisk skada att det ska utgöra skäl att neka tillträde. Något generellt ställningstagande i denna fråga bör dock inte göras. Bedömningen av om en ändrad miljöprofil innebär sådan skada får göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Regeringens uppfattning är att det bör åligga fjärrvärmeföretaget att visa varför skada skulle kunna uppstå. I lagförslaget i denna proposition framgår detta direkt av den föreslagna lagtexten. Bostadsrätterna anser att om fjärrvärmeföretagen ska hållas skadeslösa vid ett reglerat tillträde kan det ses som ett otillbörligt gynnande av den starkare parten i ett samarbete. Regeringens bedömning är dock att det vore orimligt att tvinga fjärrvärmeföretagen att ingå samarbeten som skulle riskera att vara skadliga. Avsikten är att skapa möjlighet till samarbeten som är samhällsekonomiskt lönsamma och till nytta för båda parterna. Om ett reglerat tillträde inte medges, bör fjärrvärmeföretaget åläggas att redovisa skälen för den som begärt tillträde. Detta bör ske skriftligen och kravet bör regleras i lag. De skäl som presenteras utgör ett viktigt underlag när den som vill ansluta sig till rörledningarna ska bedöma om en begäran om prövning ska göras till tillsynsmyndigheten, jfr avsnitt 4.4. Några ytterligare begränsningar i fråga som skyldigheten att medge reglerat tillträde bör införas. Begränsningarna är av teknisk karaktär. Ett inmatningssamarbete kan avse prima eller sekunda värme, antingen på framledningen eller på returledningen. värme är värme som kan användas direkt på framledningen, utan att värme- eller pumpenergi behöver tillföras (primagörande). Värme som inte är prima kallas sekunda värme. En rätt att ansluta med sekunda värme skulle innebära att fjärrvärmeföretaget åläggs ett ansvar för att primagörandet sker på ett sätt som är lämpligt i det aktuella nätet. Detta skulle innebära ett ingrepp i optimeringen av fjärrvärmesystemet. Skyldigheten att medge ett reglerat tillträde bör därför endast avse leverans av prima värme i anslutningspunkten. När det gäller frågan om inmatning på framledningen eller på returledningen kan en inmatning av värme på returledningen i vissa fall vara kontraproduktivt. Detta beror på att en höjning av returtemperaturen kan minska effektiviteten på anläggningar för rökgaskondensering och kraftvärme. Därför bör det reglerade tillträdet avgränsas till att endast gälla anslutning på framledningen. Detta bör tydligt framgå av regelverket. Reglerat tillträde bör endast avse nya inmatningssamarbeten Skyldigheten att medge reglerat tillträde bör avgränsas till att gälla anläggningar som varken är eller har varit anslutna till fjärrvärmenätet. En sådan avgränsning gör att de som redan är anslutna inte får möjlighet att tilltvinga sig bättre villkor genom att säga upp befintligt avtal för att i stället begära ett reglerat tillträde. Svensk Fjärrvärme instämmer i förslaget men anser att regleringen behöver utformas så att det kan finnas flera spillvärmeleverantörer i samma fjärrvärmesystem. Denna synpunkt framförs även av E.ON. Enligt regeringens bedömning finns dock inget hinder i regelverket för att mer än en värmeleverantör ska kunna begära reglerat tillträde och det finns inte heller några begränsningar i fråga om Prop. 2013/14:187 hur många inmatningssamarbeten som ska kunna inledas. framför i sitt remissyttrande att det bör förtydligas vilken av parterna som kommer att ha äganderätt till de anslutningar som byggs upp under det reglerade tillträdet. Om frågan om äganderätt uppkommer i något enskilt fall får den, enligt regeringens uppfattning, lösas enligt civilrättsliga regler. Det är inte aktuellt med någon särskild reglering i fjärrvärmelagen. Fjärrvärmeföretaget ska erbjuda ett Regeringens förslag: Ett fjärrvärmeföretag som har en skyldighet att medge reglerat tillträde ska erbjuda den som begärt tillträde ett skrift- ligt avtalsförslag av vilket det ska framgå i vilken punkt och när anslutning kan ske och vilka tekniska åtgärder som krävs för anslut- Villkoren i förslaget ska vara skäliga. Fjärrvärmeföretaget har rätt att ta ut en skälig avgift för att täcka kostnaderna för att ta fram ett avtalsförslag. fram, ska fjärrvärmeföretaget lämna uppgift om avgiftens storlek om den som begärt tillträde efterfrågar det. Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att det bör före- skrivas i förordning och inte i myndighetsföreskrifter vad som är skäliga villkor och framför att det är tveksamt utifrån konstitutionell synpunkt om det går att delegera sådan normgivning till förvaltningsmyndighet. Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas vad som utgör skäliga villkor och att föreskrifter om detta bör ges i förordning och inte i myndighetsföreskrifter samt ställer sig tveksam till att ytterligare bemyndiganden införs i fjärrvärmelagen (2008:263). anser att det är otydligt vad som menas med skäliga villkor. () framför kritik mot förslaget att fjärrvärmeföretaget helt får avgöra anslutningspunkt och anser att den föreslagna modellen bör göras mindre restriktiv med större hänsyn till leverantörernas förutsättningar samt till teknikutveckling som tillför andra variabler än stordriftsfördelar. det inte går att utläsa av lagen vad som utgör skäliga villkor. Skälen för regeringens förslag: Det är fjärrvärmeföretaget som bör ansvara för att ta fram ett avtalsförslag och anvisa anslutningspunkt när ett inmatningssamarbete ska inledas. IÅE kritiserar förslaget att fjärr- värmeföretaget helt får avgöra anslutningspunkt och anser att den före- slagna modellen bör göras mindre restriktiv med större hänsyn till leverantörernas förutsättningar samt till teknikutveckling som tillför andra variabler än stordriftsfördelar. angivit i sin rapport tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) att skälet för att fjärrvärmeföretaget ska erbjuda en anslutningspunkt är att det endast är fjärrvärmeföretaget som har kännedom om vilka sådana punkter som kan vara lämpliga. Regeringen delar denna bedömning. 2013/14:187 vore inte rimligt att låta någon annan än fjärrvärmeföretaget få styra anvisandet av anslutningspunkt. angivit i sin rapport att fjärrvärmeföretaget bör få ange vilka andra tekniska förutsättningar eller begränsningar i fråga om anslutningen som ska gälla och lämplig tidpunkt för anslutningen. reglering i dessa avseenden finns dock inte med i inspektionens rapport. Regeringen anser dock att det kan vara lämpligt att det framgår direkt av lagtexten att avtalsförslaget ska innehålla fjärrvärmeföretagets ställningstaganden i nämnda frågor. I lagförslaget i denna proposition har därför en viss precisering gjorts jämfört med förslaget i Energi- De frågor som har preciserats i lagtexten är att det ska framgå av förslaget i vilken punkt och när anslutning kan ske och vilka tekniska åtgärder som krävs för anslutning. Regeringen delar bedömning att det är på skäliga villkor som avtalet ska erbjudas. föreslog i sin rapport att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle få bemyndigande att föreskriva om vad som avses med Flera remissinstanser har haft synpunkter på inspek- tionens förslag i denna del. Kammarrätten i anser att det bör föreskrivas i förordning och inte i myndighetsföreskrifter vad som är skäliga villkor och framför att det är tveksamt utifrån konstitutionell synpunkt om det går att delegera sådan normgivning till förvaltnings- Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas vad som utgör skäliga villkor och att föreskrifter om detta bör ges i förordning och inte i myndighetsföreskrifter samt ställer sig tveksam till att ytterligare bemyndiganden införs i fjärrvärmelagen (2008:263). och anser att det är otydligt vad som menas med skäliga villkor. Regeringens bedömning är att frågan om vad som är skäliga villkor reglerar förhållandet mellan enskilda och att det därför inte är möjligt att delegera föreskriftsrätt. gande som föreslog finns därför inte med i förslaget i denna proposition. Det går inte att göra en generell reglering i lagtext av vad som utgör Vad som kan anses vara skäligt får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i olika fjärrvärmesystem. Viss vägledning för bedömningen kan dock ges genom följande exempel. Det kan inte anses vara skäligt att fjärrvärmeföretaget föreslår en anslutningspunkt som medför större kostnader för den som begär tillträde än vad som är objektivt motiverat. Fjärrvärmeföretaget bör emellertid ha möjlighet att ställa skäliga krav på det tekniska utförandet av anslutningspunkten för att skydda sina anlägg- ningar mot exempelvis föroreningar och tryckslag och för att även fort- sättningsvis efter att den externa anslutningen kommit till stånd, kunna driva sina egna produktionsanläggningar med bibehållen effektivitet. Även i övrigt kan skäliga krav behöva ställas på tekniska specifikationer hos en anslutning och den anslutna produktionen. Det kan till exempel behöva specificeras vilka parametrar som ska vara styrande för vilket tryck och vilken temperatur anslutningen ska hålla och hur detta ska När en anslutning sker i stället för att fjärrvärmeföretaget bygger en egen anläggning kan skäliga krav på tillgänglighet behöva Att ta fram ett skriftligt avtalsförslag är förenat med kostnader för Prop. 2013/14:187 fjärrvärmeföretaget. Dessa kostnader bör den som vill ansluta sig till rörledningarna stå för. Därför bör det införas en bestämmelse om att fjärrvärmeföretaget får ta ut en avgift för att täcka kostnaderna för avtalsförslaget. Avgiften ska vara skälig och motsvara de kostnader som företaget faktiskt haft. Det är rimligt att den som vill ansluta sig kan begära att få uppgift om storleken på avgiften innan avtalsförslaget tas fram. 4.3Avtalets längd och fördelningen av kostnader Regeringens förslag: Ett avtal om reglerat tillträde ska gälla . Den som begärt tillträde till rörledningarna ska betala investeringskostnaden för anslutningen. Fjärrvärmeföretaget ska ta emot värme i skälig omfattning från den som får tillträde till rörledningarna och betala ersättning för den inmatade värmen. Ersättningen ska motsvara fjärrvärmeföretagets nytta av värmen. Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: framför att man har förståelse för att det måste fastställas en bestämd tidsperiod för det reglerade tillträdet. ifrågasätter om det reglerade tillträdet alltid ska gälla . Enligt Energimyndigheten är det bättre att låta löptiden på det reglerade tillträdet bestämmas av den tid det tar innan nyttan av investeringen har vägt upp investeringskostnaden. E.ON anser att en mittprismodell bör tillämpas för att fördela nyttan mellan fjärrvärmeföretaget och värmeproducenten i det reglerade tillträdet. () och allmännyttiga bostadsföretag () anser att det är rimligt och väl avvägt att värmeproducenten tar hela investeringen och då får hela nyttan av den inmatade värmen. Svensk fjärrvärme tillstyrker fördelningen mellan parterna och instämmer i förslaget att fjärrvärmeföretaget ska ta emot extern värme om det inte är mer kostnadseffektivt att producera den själv eller ta emot den från en annan producent, så länge det finns avsättning för värmen. Svensk fjärrvärme och E.ON framför vidare att det måste finnas en möjlighet för fjärrvärmeföretaget att säga upp ett avtal om tillträde om vissa nya förhållanden uppstår, t.ex. om det kommer en ny extern värmeproducent som erbjuder värme till en lägre kostnad eller om den externa värmeproducenten ändrar bränslemix eller att fjärrvärmekundernas syn på fjärrvärmens miljöprofil förändrats. Svebio saknar beskrivning av frågan om värmeunderlag för kraftvärmeproduktion och hur detta underlag ska värderas och påpekar att i sammanhanget kan det vara mycket svårt att värdera nytta och kostnad för fjärrvärmeföretagen eftersom intäkterna av försäljningen av el kan variera kraftigt, beroende på utvecklingen av elpriser och priser på elcertifikat. ifrågasätter om fjärrvärmeföretaget verkligen hålls skadeslöst genom förslaget då fjärrvärmeföretagets befintliga eller planerade produktionsanläggningar konkurrensutsätts av värme från anslutande värmeproducenter, vilket kan innebära att fjärrvärmeföretaget inte får avsättning för sin egen produk- tion av värme. 2013/14:187 Skälen för regeringens förslag har i sin rapport tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) föreslagit att den som ansluter sig till ett fjärrvärmenät ska betala för investeringen i en anslutningspunkt och en anslutningsledning samt för de eventuella andra fasta kostnader som kan uppstå. Utgångspunkten för inspektionens förslag är att fjärrvärmeföretaget ska hållas skadelöst och därför inte ska behöva ta den finansiella risk som en investering kan innebära. Eftersom den som ansluter sig får bära kostnaden för investeringen föreslår inspektionen att det ska utgå en ersättning för den inmatade värmen som gör att hela nyttan av den tillfaller den anslutande parten. Ersättningen ska utgå det tar att räkna hem investeringen. Rapporten innehåller inte något lagförslag i dessa delar. Regeringen delar bedömning av hur kostnaden och nyttan av ett inmatningssamarbete ska fördelas mellan parterna inom ramen för ett reglerat tillträde. Några remissinstanser, HSB, och Svensk fjärrvärme, framför att man tillstyrker den i rapporten föreslagna fördelningen. Enligt regeringens uppfattning bör dock frågan om fördelning regleras, inte minst mot bakgrund av att det torde vara vanligt att uppfattningarna skiljer sig åt mellan parterna i dessa frågor. Regleringen ska göras i lag eftersom det är förhållanden mellan enskilda som ska regleras. Enligt Energimarknadsinspektionens formulering är det investeringen i en anslutningspunkt och en anslutningsledning samt de eventuella andra fasta kostnader som uppstår i fråga om anslutningen som den anslutande parten ska betala. Det framgår att med detta avses även fjärrvärmeföretagets kostnader för anslutningen. Regeringen delar inspektionens uppfattning att det är dessa kostnader som ska betalas av den som begär tillträde. Att det är den anslutande parten som ska betala är också i linje med regleringen när det gäller anslutningar till el- och gasnät. Frågan är då vilka kostnader som avses. Enligt regeringens uppfattning bör investeringskostnaderna omfatta alla kostnader som går att hänföra till investeringen i anslutningen, inklusive fjärrvärmeföretagets kostnader. Detta torde överensstämma med bedömningen i rapporten även om inte har använt uttrycket investeringskostnader. Regeringen delar även förslaget i rapporten om hur nyttan av den inmatade värmen ska fördelas. Den bör tillfalla den anslutande parten , dvs.