prop · H103118 · 2014-03-11 00:00:00 — Den statliga tillsynen och kommunerna och landstingens uppföljningsansvar som huvudman har delvis olika syften och utförs på olika sätt. Den statliga tillsynens uppgift är främst att se till att lagar och andra föreskrifter efterlevs vilket inkluderar att se till att kvalitén i verksamheter utvecklas. Kommunerna och landstingens kontroll har flera olika syften, däribland kontroll av att verksamheter följer de föreskrifter som gäller på området enligt 6 kap. 7 § KL. Således har både staten och kommuner och landsting ett ansvar för att kontrollera att verksamheter följer lagar och andra föreskrifter. 7.1.2Ansvarsfördelningen inom hälso- och sjukvården När det gäller hälso- och sjukvården är det vårdgivaren som står under tillsyn, oavsett om denna är privat eller offentlig. Uppstår det brister och missförhållanden hos en privat utförare är det dennes verksamhet som blir föremål för tillsyn. Det innebär att kritiken ska riktas mot den privata utföraren och inte mot kommunen eller . problemen kan bero på brister i avtalet mellan den privata utföraren och kommunen eller förändrar inte detta förhållande. vilar på en vårdgivare att exempelvis bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete kan inte negligeras med motiveringen att detta inte reglerades i avtalet eller att vårdgivaren anser att den kommunala ersättningen inte är tillräcklig för att hantera uppgiften. kommunen eller verksamhet i egen regi är det den verksamheten – och därmed kommunen eller i egenskap av vårdgivare – som blir föremål för tillsyn. Även kommunerna och landstingens ansvar att erbjuda befolkningen en god hälso- och sjukvård blir föremål för tillsyn. Det kan t.ex. handla om att kontrollera att följer bestämmelserna i 3–9 §§ HSL. kan bl.a. rikta kritik mot att tillgängligheten till hälso- och sjukvården inte är tillräckligt god. I en sådan bedömning kan totala vårdutbud ingå, dvs. både verksamhet som bedrivs i egen regi och verksamhet som bedrivs av privata utförare på uppdrag av 2013/14:118 7.1.3 Enligt 13 kap. 1 § SoL och 25 § LSS står all verksamhet som bedrivs enligt dessa lagar under tillsyn. Av 13 kap. 1 § SoL följer att både tillståndspliktig verksamhet och verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till en enskild att utföra står under tillsyn. ansvar omfattar således både enskilda ärenden och den privata utförarens verksamhet. Tillsynen kan med andra ord omfatta både kommunens ansvar att t.ex. tillhandahålla insatser av god kvalitet och den privata utförarens ansvar att följa de regler som gäller. 7.2Gränsdragningen mellan statlig tillsyn och kontroll och uppföljning Regeringens bedömning: De övergripande principerna för fördelning av ansvar mellan statlig tillsyn och kontroll och uppföljning bör inte förändras. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. Förvaltningshögskolan vid anför att man delar utredningens syn på att det i praktiken kan vara svårt att tydliggöra gränsdragningen vad gäller olika aktörers granskningsansvar. För granskningens syfte och dem som granskas kan emellertid en oklar gränsdragning bli ett reellt problem. Granskningsaktiviteters effektivitet i betydelsen att de ger de effekter som granskningsfunktionen är tänkt att åstadkomma kan försvåras när granskningsaktörerna är många och deras granskningsaktiviteter är överlappande. Ett tiotal remissinstanser, däribland Inspektionen för vård och omsorg, kommun, och , anser att gränsdragningen mellan det statliga och kommunala tillsynsansvaret behöver förtydligas. kommun, Famna och anför att överlappningen medför en risk att privata utförare får en omfattande administrativ börda. kommun anför vidare att en möjlighet för att tydliggöra gränsdragningen är att inskränka det kommunala huvudmannaskapet till att uttryckligen inte avse den delen av verksamheten som är författningsreglerad. framför denna synpunkt. Statskontoret anför att en problembeskrivning saknas och att utredningen inte har underbyggt sin bedömning tillräckligt väl. Det är därför, enligt Statskontorets mening, inte möjligt att bedöma utredningens slutsats att det inte finns tillräckligt starka skäl att ändra på ansvarsfördelningen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare konstaterat att kommuner och landsting har ett bibehållet huvudmannaskap för vården av angelägenheter som lämnats över till privata utförare. Såsom utredningen framhållit så har både staten och kommuner och landsting därför ett ansvar att kontrollera att privata utförare följer lagar och andra föreskrifter. kommun och anför att denna problematik kan lösas genom att uttryckligen ange att det kommunala huvudmannaskapet inte omfattar ansvar för verksamhet som är författningsreglerad och föremål för statlig tillsyn. Regeringen anser dock i likhet med utredningen att en sådan inskränkning av det kommunala huvudmannaskapet ur ett medborgarperspektiv inte kan accepteras. Medborgarna har rätt att förvänta sig att kommuner och landsting har ett övergripande ansvar för den verksamhet de bedriver i såväl egen regi som genom privata utförare. I detta ansvar är frågan om verksamheten bedrivs i överenstämmelse med föreskrifterna på området en ofrånkomlig del. Enligt regeringens mening är det inte rimligt att inskränka detta ansvar. Utöver det skulle även en sådan lösning, såsom utredningen framfört, komma att innebära gränsdragningsproblem då det inte går att dra en skarp gräns mellan vilka krav på verksamheten som faller inom ramen för tillsynsmyndighetens tillsyn och vilka krav som enbart är tillkommande kvalitets- eller effektivitetskrav från huvudmannen. Regeringen anser att det behövs både en statlig tillsyn och en kontroll av om verksamhet bedrivs i överenstämmelse med föreskrifterna på området. Detta tjänar till att förbättra efterlevnaden av regelverket inom hälsosjukvårds- och socialtjänstområdet. På grund av den mycket stora omfattningen av dessa verksamheter har den statliga tillsynen inte möjlighet att granska varje enskilt objekt och är även i övrigt begränsad i olika avseenden. Kommuner och landstings kontroll och uppföljning fyller här således en viktig funktion inte minst till följd av att kommuner och landsting befinner sig närmare den enskilde privata utförarens verksamhet. Regeringen anser därför att det inte är möjligt att dra en tydlig gräns mellan det statliga tillsynsansvaret och det kommunala huvudmannaskapet såsom bl.a. Inspektionen för vård och omsorg och förordar. Den statliga tillsynens uppgift är att se till att lagstiftningen efterlevs av såväl offentliga som privata aktörer. Såsom utredningen redogjort för kan kommunen och en privat utförare vid en given situation ha olika ansvar. Detta innebär att vid tillsyn kan en situation uppstå när det konstateras att såväl en kommun som den privata utföraren har brustit i sitt ansvar. De offentliga aktörerna har i en sådan situation ett särskilt ansvar att se till att enskilda inte drabbas av eventuella gränsdragningsproblem. Det kommunala huvudmannaskapet innebär ett ansvar för att besluta om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvara för uppföljning och utvärdering av verksamheten. En sådan utvärdering av verksamheten kan, som anförts ovan, enligt regeringens mening inte utesluta frågan om verksamheten bedrivs i enlighet med föreskrifterna på området. För det fall att en huvudman och tillsynsmyndigheten skulle komma till olika slutsatser vid bedömningen av en verksamhets efterlevnad av föreskrifter har tillsynsmyndigheten tolkningsföreträde eftersom det primärt är tillsynsmyndighetens uppgift att tillse att regelverket efterlevs. Som utredningen anfört är det en fördel att både staten och kommuner och landsting har i uppgift att kontrollera att verksamheter följer lagar och andra föreskrifter eftersom kontrollen som en följd av detta förstärks. 2013/14:118 Kommuner och landstings huvudmannaskap innebär inte någon inskränkning av den privata utförarens ansvar att bedriva sin verksamhet i enlighet med gällande föreskrifter. De avtal som ligger till grund för förhållandet mellan huvudman och privat utförare och den kontroll som huvudmannen bedriver är därför att betrakta som subsidiär såväl till det ansvar som ställs på verksamhetsutförare genom föreskrifter som till den statliga tillsynen. Denna modell för fördelningen av ansvaret för tillsyn och kontroll ger enligt regeringens mening goda förutsättningar för att verksamheten i kommuner och landsting ska bedrivas med en kontroll och tillsyn som säkerställer en god kvalitet oberoende av utförare. 8 Information till brukarna 8.1Nuvarande reglering av kommuner och landstings informationsskyldighet Någon skyldighet att ge brukare av kommunala verksamheter information om olika valmöjligheter finns inte i KL. På olika specialreglerade områden finns det däremot en skyldighet för kommuner och landsting att lämna information. I LOV regleras vad som gäller för kommuner och landsting som har valt att konkurrenspröva kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. I LOV finns en bestämmelse om den upphandlande myndighetens informationsskyldighet till enskilda. Den upphandlande myndigheten ska lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig (9 kap. 1 § LOV). 8.1.3 Hälso- och sjukvårdslagstiftningen Bestämmelser om att patienter ska få information om möjligheten att välja vårdgivare och utförare finns i HSL och PSL. Enligt HSL ska patienten ges individuellt anpassad information om sina möjligheter att välja vårdgivare och utförare inom den offentligt finansierade hälso- och sjukvården (2 b § första stycket 3 HSL). följer av PSL att den som har ansvaret för hälso- och sjukvården av en patient, dvs. behandlande hälso- och sjukvårdspersonal, ska se till att patienten ges individuellt anpassad information om sina möjligheter att välja vårdgivare och utförare inom den offentligt finansierade hälso- och Prop. 2013/14:118 sjukvården (6 kap. 6 § första stycket 3 PSL). Ansvaret kan därmed sägas vara delat mellan landstingen eller vårdgivarna och hälso- och sjukvårdspersonalen. De i sak likalydande bestämmelserna tar sikte på alla vårdgivare enligt HSL samt hälso- och sjukvårdspersonalen enligt PSL. Syftet med bestämmelserna är att tydliggöra vårdgivarens respektive hälso- och sjukvårdspersonalens ansvar för att patienten får information om möjligheten att söka vård och behandling hos andra utförare av hälso- och sjukvårdstjänster och hos andra vårdgivare. Exempel på när information om patientens valmöjligheter kan vara särskilt relevant är när patienten ges en remiss till specialiserad vård eller när det framkommer att patienten har behov av eller önskemål om vård i ett annat landsting (prop. 2009/10:67). Det är vidare enligt förarbetena av stor vikt att informationen anpassas till patientens individuella förutsättningar och görs lättförståelig. När informationen av någon anledning inte kan lämnas till patienten ska den i stället normalt lämnas till en närstående (2 b § andra stycket HSL och 6 kap. 6 § andra stycket PSL). När det gäller primärvården är landstingen enligt 5 § andra stycket HSL skyldiga att organisera denna så att alla som är bosatta inom ska kunna välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt (det obligatoriska vårdvalssystemet). får inte begränsa den enskildes val till ett visst geografiskt område inom . När har beslutat att införa ett vårdvalssystem ska LOV tillämpas. Av 9 kap. 1 § LOV framgår att landstingen som upphandlande myndighet har en skyldighet att lämna information till enskilda om de vårdgivare som ingår i ett vårdvalssystem i primärvården. Detta innebär dock inte någon begränsning i vårdgivarens skyldighet att lämna individuellt anpassad information även om valmöjligheterna inom primärvården. I propositionen Patientlag föreslår regeringen att det i den nya patientlagen ska finnas bestämmelser om information till patienten och dennes närstående, bl.a. om möjligheten att välja vårdgivare och utförare av offentligt finansierad hälso- och sjukvård (3 kap. 2 § 1), samt att det i HSL och PSL i stället ska hänvisas till de nya bestämmelserna. I propositionen föreslås även, som nämnts ovan, att ansvar enligt 5 § andra stycket HSL ska utvidgas till att gälla alla som omfattas av ansvar för hälso- och sjukvård (prop. 2013/14:106). Regeringens förslag: När enskilda kan välja mellan olika utförare av nämndens tjänster, ska nämnden lämna information om samtliga utförare om inte annat är särskilt föreskrivet. Sådan information till de enskilda ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att informationsbestämmelsen ges en delvis annan utformning och innehåller därutöver inget förtydligande om att bestämmelsen endast är tillämplig om inte annat är särskilt föreskrivet. Utredningen föreslår att kraven på informationens utformning ska flyttas från LOV till den nya informationsbestämmelsen i KL. Genom en hänvisningsbestämmelse till KL i LOV regleras utformningen av information till enskilda som lämnas i enlighet med LOV. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. , Företagarna, , och () anser att kravet på information bör gälla även när det endast finns en utförare. och kommun anser att informationen som lämnas också bör vara konkurrensneutral. kommun anför att en mer enhetlig information inte får leda till att information överproduceras, det bör undvikas att flera parter har krav på sig att producera samma information. kommun anser att utredningen i alltför hög grad utgått från att allmänheten har möjligheter till och kunskaper nog för att tillgodogöra sig information via webbplatser. anför att det kan bli svårt för huvudmannen att kvalitetssäkra och gå i god för information som kommer från utförarna men som huvudmannen ska ansvara för. akademikers centralorganisation () anför att det måste vara utförarna som tar fram informationen på huvudmannens uppdrag, inte huvudmannen själv. Kraven på information från utförarna bör hållas på en nivå som är rimlig med hänsyn till brukarnas behov. () efterlyser hårdare krav på både utförare och kommunen eller . Stämmer inte den information som lämnas ska någon form av sanktion kunna utkrävas. () och avstyrker utredningens förslag med hänvisning till att det behov av information till brukare som kan finnas i olika verksamheter lämpligen regleras i den lagstiftning som reglerar verksamheten. Enligt kan det vidare ifrågasättas om inte dagens regler om information i valfrihetssystemen behöver lättas upp. Syftet med valfrihetssystemet är att använda konkurrensen mellan olika vårdgivare för att leverera bl.a. hälso- och sjukvårdstjänster. Det bör då vara upp till de olika aktörerna att marknadsföra sin verksamhet såsom det är på en konkurrensutsatt marknad. Även avstyrker utredningens förslag då kommunen anser att frågan inte behöver regleras uttryckligen i KL. Flera remissinstanser har synpunkter på den av utredningen föreslagna lagtexten. Bland andra Kammarrätten i , Statskontoret, och anser att informationsbestämmelsen i LOV, som även styr statliga valfrihetssystem, ska kvarstå i sin nuvarande lydelse och att kraven på hur information ska utformas inte bör flyttas till KL. Kammarrätten i anför vidare att det av lagtexten bör framgå att nämnden ska tillhandhålla information om villkor för omval och hur omvalet går till. Bland andra och kommuner, Prop. , , Kommuner och Landsting (SKL), Handikappförbunden och anser att formuleringen av den föreslagna bestämmelsen är otydlig och bör omformuleras. Skälen för regeringens förslag En generell informationsplikt införs De bestämmelser om information till enskilda som finns i LOV, PSL samt HSL reglerar alla en situation där kommunen eller är en aktör på en marknad där det även finns andra aktörer. De aktuella bestämmelserna har liknande syften men är utformade på olika sätt (se avsnitt 8.1). Vidare finns det ingen heltäckande informationsskyldighet för kommuner och landsting. Det finns exempelvis ingen reglering om att en kommun ska informera inför val mellan olika kommunala äldreboenden. Regeringens bedömning är att kommunerna och landstingens informationsskyldighet genom lagreglering bör göras heltäckande och tillämplig för alla de situationer när en kommun eller ett landsting beslutar att erbjuda en enskild möjlighet att välja mellan olika utförare av en nämnds tjänster. Kraven på hur informationen ska lämnas ska vidare göras enhetliga. En ordning där kommuner och landstings informationsskyldighet beror på hur systemet utformats eller inom vilket område verksamheten bedrivs är inte bra ur ett medborgarperspektiv. anför att det kan vara lämpligt att informera om vilka aktörer som finns att tillgå men att ett krav på informationslämnande inte behöver regleras uttryckligen i KL. uttalar att det behov av information till brukare som kan finnas i olika verksamheter lämpligen regleras i den lagstiftning som reglerar verksamheten. Eftersom syftet med förslaget är att en heltäckande och enhetligt utformad informationsskyldighet ska införas för alla de situationer när en kommun eller ett landsting beslutar att erbjuda en enskild möjlighet att välja mellan olika utförare av en nämnds tjänster, är det dock regeringens uppfattning att det får anses naturligt att informationsbestämmelsen placeras i KL. , Företagarna, , Vårdföretagarna och TCO anför i sina remissvar att kravet på information bör gälla även när det endast finns en utförare. Tillgång till information är enligt regeringens mening en förutsättning för att enskilda ska kunna göra aktiva och välgrundade val. I de fall där det endast finns en utförare uppstår det inte någon valsituation för den enskilde brukaren och därmed är det enligt regeringens uppfattning inte motiverat att en informationsskyldighet införs även för sådana situationer. Dock finns det naturligtvis inget hinder mot att kommuner och landsting även lämnar information i dessa situationer. understryker i sitt remissvar vikten av att informationen förmedlas på ett konkurrensneutralt och opartiskt sätt. Regeringen delar denna uppfattning, informationen som lämnas ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. 2013/14:118 avstyrker utredningens förslag bl.a. utifrån att det bör vara upp till de olika aktörerna att marknadsföra sin verksamhet såsom det är på en konkurrensutsatt marknad. I detta sammanhang vill regeringen särskilt framhålla att syftet med den föreslagna bestämmelsen är att tillförsäkra den enskilde tillräcklig information. Informationsskyldigheten för kommunen eller utgör således inte en del av eller en ersättning för marknadsföringsinsatser som utförare vidtar. En sådan ordning torde också vara uteslutet då informationen bl.a. ska utformas på ett sakligt, relevant och jämförbart sätt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att regleringen av vilken information som ska lämnas ska baseras på den nuvarande regleringen i LOV. Informationen som lämnas ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. När det gäller valfrihetssystem enligt LOV är det fortfarande informationsbestämmelsen i denna lag som är tillämplig för den upphandlande myndigheten. Informationsskyldigheten ska avse alla de situationer när kommun eller landsting beslutat att erbjuda enskilda att välja mellan olika utförare av en nämnds tjänster. Förslaget innebär att det inträder en informationsskyldighet när den ansvariga nämnden i kommunen eller har fattat ett särskilt beslut om att enskilda själva ska få välja mellan olika utförare för vissa angivna kommunala tjänster. Det kan exempelvis handla om att enskilda ges möjlighet att välja mellan en tjänst som bedrivs i egen regi av kommunen och en tjänst som bedrivs av en privat utförare som upphandlats enligt . Bestämmelsen omfattar även situationen där valet enbart avser olika kommunala utförare, t.ex. olika kommunala äldreboenden. Med utförare avses i ett sådant fall de olika kommunala äldreboendena. En förutsättning för att nämnden ska kunna lämna information om privata utförare är att nämnden får tillgång till sådan information. När ett avtal mellan nämnden och en utförare sluts kan det därför vara lämpligt att i avtalet ange vilken information utföraren ska lämna till kommunen. Regeringen vill understryka att den nya informationsplikten endast blir tillämplig i sådana situationer när den enskilde efter särskilt beslut givits möjlighet att välja mellan olika alternativa utförare och det endast är möjligt att välja en särskild utförare. Sådana fall där den enskilde kan utnyttja mer än en utförare av en omfattas således inte av bestämmelsen. Detta innebär att det inte inträder någon informationsskyldighet för exempelvis återvinningsstationer samt de tjänster och aktiviteter som kommun och landsting erbjuder inom bl.a. kultur- och fritidsområdet, t.ex. bibliotek, sporthallar, simhallar, teatrar m.m. Att det enbart är situationer när kommunen beslutat att erbjuda val mellan olika utförare som omfattas av informationsskyldigheten innebär att bestämmelsen inom utbildningsområdet endast omfattar vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare om kommunen beslutar att eleverna ska få välja utförare. För övriga skolformer styrs möjligheten att välja utförare inte av beslut av kommunen utan regleras i speciallagstiftning. För dessa skolformer regleras även frågan om information i speciallagstiftning. Individuellt utformad information enligt HSL och PSL Bestämmelserna om den individuellt utformade informationen i HSL, PSL och den föreslagna patientlagen avser information som ges vid ett konkret möte mellan patienten och en företrädare för vårdgivaren och det är i detta möte som information ska lämnas. Denna information skiljer sig därmed från de övriga informationssituationerna. Därför anser regeringen att sådan information, med hänsyn till dess särskilda karaktär, även fortsättningsvis bör regleras särskilt. Den föreslagna informationsskyldigheten motsvarar den som gäller enligt LOV. Informationen ska således vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Vad som avses med detta får anpassas efter vilken typ av tjänster som det handlar om. kommun har i sitt remissvar anfört att informationen, utöver de krav som föreslås, också bör vara konkurrensneutral. I förarbetena till informationsbestämmelsen i LOV kan utläsas att kravet på att informationen ska vara saklig innebär att informationen ska vara konkurrensneutral och inte vara till fördel för någon eller några leverantörer (prop. 2008/09:29 s. 145). Detsamma bör gälla för den föreslagna informationsbestämmelsen i KL. Informationen ska vidare vara relevant och jämförbar vilket exempelvis kan innebära att den enskilde får information om vilka tjänster leverantörerna tillhandahåller, information om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, språkkunskaper samt antalet anställda och antalet anställda omräknat till heltid. Vidare bör den enskilde få information om leverantörens verksamhetsmål och speciella inriktningar, personalkontinuitet samt resultat av brukarundersökningar. Att informationen ska vara lättförståelig innebär att informationen måste utformas utifrån de behov som den enskilde har. Det ska således t.ex. finnas både skriftlig och muntlig information, information på andra språk och information anpassad till olika former av funktionsnedsättning.