prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Även om utgångspunkten bör vara att samrådskretsen är lika oavsett förfarande, finns det planförslag som är av sådan karaktär att det är tydligt att planförslaget saknar betydelse för bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende. Regeringen anser att PBL bör utformas så att kommunen kan undanta bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende från samrådskretsen om planförslaget är av sådan karaktär. Som Kommuner och Landsting påpekar bör det vara möjligt att undanta en eller flera av de uppräknade kategorierna av boende från kravet på samråd, vilket den tänkta ändringen av 5 kap. 11 § PBL möjliggör. Om planförslaget saknar betydelse för de boende bör det enligt regeringens mening inte heller vara nödvändigt att underrätta hyresgästorganisationerna, vilket krävs även vid det enkla planförfarandet enligt gällande rätt. kan de boende tillföra kunskap om sakförhållanden som inte kan fås på annat sätt. Möjligheten att undanta bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster från kravet på samråd bör därför vara begränsad. Regeringen anser att lagen bör ange att det ska vara uppenbart att planförslaget ska sakna betydelse för de boende och hyresgästorganisationer m.fl. för att dessa ska kunna undantas från kravet på samråd. Det innebär att frågan verkligen ska vara ovidkommande för dessa. Planändringar som enbart avser förlängning av genomförandetiden eller som enbart innebär att rådande förhållanden bekräftas i detaljplanen är exempel på sådana situationer där det vanligtvis är uppenbart att planarbetet saknar betydelse för de boende och där dessa således inte behöver ges tillfälle till samråd. Det kan dock förekomma att även denna typ av planändringar är av intresse för de boende och hyresgästorganisationerna, t.ex. om rådande förhållanden medför olägenheter för de boende. Om det kan antas att planändringarna är av intresse för de boende bör dessa alltid ges tillfälle till samråd. Om kommunen missbedömer planförslagets betydelse kan det utgöra ett sådant fel i förfarandet som leder till att den antagna detaljplanen upphävs, om någon boende efter ett överklagande visar att frågan har betydelse för denne. Bestämmelsen finns i 5 kap. 11 § PBL. 6.1.4Förfarandet bör lättare kunna anpassas efter omständigheterna Regeringens förslag: Det ska gå att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet utan att ta om planförfarandet från början. Som huvudregel ska ett planförslag inte behöva kungöras inför granskningsprocessen. Om en kommun efter ett samråd bedömer att planförslaget är ett sådant som ska handläggas i enlighet med det utökade förfarandet, ska kommunen dock kungöra förslaget, om förslaget inte har kungjorts, eller förslaget har ändrats väsentligt. När samrådet är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt förslag och låta det granskas (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med har godkänt planförslaget behöver underrättelse inte lämnas och någon granskning således inte heller göras. Granskningstiden ska vara minst men ska få göras kortare, om alla berörda är överens om det. Om planförslaget är ett sådant som ska handläggas i enlighet med det utökade förfarandet, ska dock granskningstiden vara minst . Underrättelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommunens webbplats. förslag: Regeringens förslag överensstämmer i stort med den principiella ordning som utredningen redovisade i sitt alternativa förslag (SOU 2013:34 s. 457 ff.). Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men i planprocesspromemorian föreslogs en annan författningsteknisk lösning som bl.a. medförde att samrådet behövde göras om i de fall där kommunen initialt bedömt att standardförfarandet kan tillämpas men efter samrådet bedömer att planförslaget är av sådant slag att det ska handläggas enligt det utökade förfarandet. Därutöver var det inte tydligt i planprocesspromemorian huruvida det var möjligt att tillämpa dagens enkla förfarande fullt ut, dvs. att berörda samrådsparter kunde godta planförslaget vid ett enda tillfälle. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till förslaget att det ska gå att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet utan att ta om planförfarandet från början, bl.a. och Kommuner och Landsting (SKL) pekar på att möjligheten för kommunen att i vissa fall kunna underlåta kravet på att göra en samrådsredogörelse, när det är fråga om enkelt förfarande, tas bort (nuvarande 5 kap. 17 § [2010:900], förkortad PBL) och framhåller att förslagets standardförfarande skiljer sig från dagens enkla förfarande. Även i pekar på att alla planärenden, oavsett förfarande, föreslås genomgå två skeden – samråd och granskning – vilket anser är en stor brist i förslaget. En möjlighet att hantera riktigt enkla planärenden med bara ett skede, skulle innebära mycket större tidsvinster än de förslag som förs fram i planprocesspromemorian. Även kommun anser att de planer som har handlagts med standardförfarandet, inte heller bör underrättas och granskas efter samråd. påpekar att den före- 2013/14:126 slagna tiden för granskning – vid standardförfarande – kan förkortas om de berörda är överens om detta, men att det bör övervägas om inte de berörda redan vid samrådet bör kunna träffa en muntlig över- enskommelse, som sedan bekräftas i protokoll från samrådsmötet. anser att det förutom den föreslagna standardprocessen i vissa fall finns behov av att kunna tillämpa en ännu enklare detaljplaneprocess, med endast ett kommunikationssteg. Lantmäteriet framför liknande syn- punkter, men att detta endast kan tillåtas när det i samrådsskedet har presenterats ett färdigt förslag, med fullständigt formulerade planbestäm- melser, som oförändrat förs fram till antagande. Naturligtvis kan det inte heller bli aktuellt att förenkla planprocessen på detta sätt när det utökade i påpekar att möjligheten att växla från standardförfarande till utökat förfarande kan innebära att kommu- nerna rutinmässigt använder sig av standardförfarandet, vilket innebär att förslaget inte kungörs. ifrågasätter om kan ha en styrande åsikt om vilken typ av förfarande som ska tillämpas och om bedömning i så fall kan samordnas med behovsbedöm- ningen i frågan om betydande miljöpåverkan, som måste föregå sam- anser att planprocesspromemorian redovisar mot- stridiga uppgifter om när beslutet om förfarandet ska tas och redovisas. i befarar att det finns risk för att kommu- nen låter avgöra om det är nödvändigt att tillämpa det utvidgade förfarandet, beroende på vad anger i samråds- yttrandet över planen. i anser att det bör säkerställas att kommunen informerar berörda om möjligheten att växla från utökat förfarande till standardförfarande, eftersom det kan medföra att synpunkter som lämnats i samrådsskedet inte kommer att kunna följas upp vid granskningen, trots att man blivit utlovad detta. Flera remissinstanser anser att är en alltför för ett granskningsskede och att borde vara minst . annat framhåller att det är viktigt att samrådstiden är tillräckligt lång för att medborgarna ska hinna ta till sig förslaget och lämna sina synpunkter på det och ifrågasätter därför lämpligheten att korta gransk- ningstiden genom att ge möjlighet till ytterligare förkortning vid två Försvarsmakten anser att det är av yttersta vikt att de parter som under samrådet haft invändningar mot planförslaget ges möjlighet att granska handlingarna för att kontrollera att synpunkterna i samrådet blivit tillgodosedda. Även för granskningsskedet är en skälig handläggningstid. menar att det ställer stora krav på om granskningstiden enligt föreslaget standardförfa- rande blir endast , särskilt när det gäller att fånga upp de stat- liga myndigheternas intressen och synpunkter. holms respektive län anser att granskningstiden bör vara oavsett planförfarande, men att denna kan göras kortare om parterna är anser att det inte är lämpligt att lagstiftningen förutsätter att förändringen av granskningstid i princip kommer att innebära att måste begära förlängd svarstid, som antyds i planprocesspromemorian. Institutet påtalar även att läns- styrelsen normalt är beroende av yttranden från andra myndigheter för att kunna göra sitt ställningstagande. förslaget ställer stora krav på remissinstanserna och deras förmåga att i tid hinna svara på planremisser, och att kommunens erfarenhet är att ofta behöver lång svarstid. En förutsättning för att planpro- cessen ska kunna effektiviseras är att remissinstanserna har kapacitet att hinna granska planerna under samråd och eventuell granskningstid. anser att är och att det saknas bärande skäl för att bibehålla flera olika granskningstider. Möjligheten att förkorta granskningstiden om alla berörda är överens om det är därtill tveksam ur rättssäkerhetssynpunkt. avstyrker möjligheten till kortare granskningstid än . Några remissinstanser, bl.a. i , Stock- holms kommun, SKL samt påpekar att planprocesspromemorians författningsförslag innebär att det krävs ytterligare ett samråd om kom- munen efter ett samråd bedömer att planförslaget är av sådan karaktär att det utökade planförfarandet ska tillämpas. skrivningen om att samrådet görs identiskt oavsett förfarande är oklar, om detta innebär ett krav på kungörelse inför samråd även vid Lantmäteriet och SKL uppfattar förslaget som att alla sorters planför- slag som ändras väsentligt efter granskningstiden ska kungöras, även de som har fallit in under bedömningen att ingen kungörelse behövs (5 kap. 25 § PBL). ifrågasätter att handlingarna ska hållas tillgängliga på den kommunala webbplatsen och ställer sig frågande till vad som händer om webbplatsen inte kan nås på grund av tekniska problem. att det inte är konsekvent att ställa lagkrav på ett visst formellt förfarande genom en teknisk applikation som kommunen inte är skyldig att tillhan- Kvinnors Byggforum ser positivt på kravet att underrättelsen om granskning ska göras tillgänglig på kommunens webbplats. anser att underrättelsen bör kungöras i en ortstidning även i samband med standardförfarandet, utöver att anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgängligt på kommunens webb- Skälen för regeringens förslag Bakgrund och erfarenheter från tillämpningen När samrådet är klart ska kommunen, enligt gällande rätt, normalt kun- göra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas som ska vara minst (granskningstid). Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. senast den dag då kungörandet sker skicka ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer och de myn- digheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. ska förslaget och samrådsredogörelsen skickas till och de kommuner som berörs. Det enkla planförfarandet skiljer sig på några punkter i förhållande till det normala förfarandet. Det är t.ex. tillräckligt att redovisningen av de synpunkter som framkommit under samrådet görs i granskningsutlåtan- det (5 kap. 17 § PBL). Någon kungörelse behöver inte ske. kommunen ge dem som har underrättats inför samrådet tillfälle att god- 2013/14:126 känna förslaget eller att granska det och lämna synpunkter. Denna tid kan göras kortare, om alla berörda är överens om det (5 kap. 18 § PBL). Under granskningen av förslaget till den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, tog Lagrådet upp frågan huruvida det är möjligt att övergå från enkelt planförfarande till det normala förfarandet eller vice versa. I propositionen framhålls att det ibland kan vara önskvärt för kommunen att i ett visst skede – t.ex. efter ett omfattande samråd – kunna undvara utställningen (vilket motsvarar granskningen), om det visar sig att det slutliga planförslaget bör starkt begränsas till sin omfattning i förhållande till det som ursprungligen presenterades. Det kan också tänkas att kommunen efter ett begränsat samråd behöver kontakta fler intressenter och även ställa ut ett förslag. Enligt förarbetena hindrar lagtexten varken en förenkling eller en utvidgning av ett pågående förfarande (prop. 1985/86:1 s. 623). menade att det trots uttalandena i förarbetena upplevs som svårt att övergå från enkelt till normalt planförfarande, om det t.ex. visar sig att allmänhetens intresse var större än vad som först förutsågs. Möjligheten att byta planförfarande är i praktiken kopplad till vissa villkor, bl.a. måste samrådet uppfylla kraven för ett normalt förfarande för att det ska vara möjligt att byta. Det förekommer att detaljplaner, som antas efter ett enkelt planförfarande, upphävs efter överklagande på grund av att det inte har framgått av planhandlingarna att det är möjligt att tillämpa det enkla förfarandet (SOU 2013:34 s. 460). Det bör vara möjligt att godkänna ett planförslag Dagens enkla planförfarande medför att det är möjligt att i praktiken helt undvara granskningen. Efter samrådet är det tillräckligt att samrådskretsen underrättas om planförslaget. Om samtliga berörda godkänner förslaget kan det genast tas upp till beslut i kommunen. Godkännandet kan vara muntligt, men det bör då dokumenteras på lämpligt sätt. Om inte alla i samrådskretsen godkänner förslaget bör dessa ges tillfälle att lämna skriftliga synpunkter till kommunen. Tiden kan förkortas om alla berörda är överens om det. Godkännandet kan ske redan vid det första samrådstillfället om förslaget då kan presenteras i komplett skick och alla är överens om det. Kommunen löper i sådana fall risken att någon berörd ångrar sig. De berörda har alltid rätt till två veckors betänketid och bör alltid upplysas om att det inte finns något ytterligare tillfälle att lämna synpunkter. I praktiken är det relativt ovanligt att samtliga i samrådskretsen kan godkänna ett planförslag redan i samband med det första samrådstillfället. Inte minst berörda myndigheter har ofta svårt att kunna godkänna ett planförslag på sådant sätt. Eftersom bl.a. ska samordna statens intressen är det ofta svårt för att kunna godkänna ett planförslag om inte övriga statliga myndigheters uppfattningar i frågan redan är kända. I praktiken brukar kommunen redovisa inkomna synpunkter i en samrådsredogörelse som sedan skickas ut till berörda parter som därefter ges möjlighet att komma med kompletterande synpunkter under granskningen. Som bl.a. , och i uppmärksammat ger planprocesspromemorians förslag ingen möjlighet att godta ett planförslag vid ett enda tillfälle. Även om möjligheten tillämpas sparsamt så förekommer det i vissa fall, t.ex. i fråga om planändringar av okomplicerad karaktär. Som anmärkts i avsnitt 6.1.1 förekommer det bl.a. planärenden där enskilda inte alls känner sig berörda av det som planärendet avser, och att det i sådana fall ofta framstår som omotiverat att underrätta den enskilde vid två olika tillfällen. Mot denna bakgrund anser regeringen att möjligheten till ett renodlat enstegsförfarande bör behållas, vilket medför vissa författningstekniska justeringar av planprocesspromemorians förslag. I detta sammanhang bör det, som Lagrådet har påpekat, förtydligas i förhållande till nu gällande bestämmelser att det är en förutsättning att alla som ingår i samrådskretsen har godkänt planförslaget för att det ska vara möjligt att kunna avvara granskningen. Kommunen behöver informera berörda intressenter om granskningen Enligt regeringens bedömning bör kungörelsen, när det är fråga om det utökade förfarandet, ske redan i samrådsskedet (avsnitt 6.1.2). Detta får till följd att den krets som behöver underrättas i granskningsskedet kan begränsas. Regeringen anser att kommunen i samband med granskningen ska informera om planförslaget på kommunens anslagstavla samt på kommunens webbplats. Informationen bör i huvudsak vara densamma som för kungörelsen, dvs. redogöra för vilket område detaljplanen avser, var förslaget finns tillgängligt för granskning, hur lång granskningstiden är och till vem synpunkter på förslaget ska lämnas m.m. (jfr 5 kap. 19 § PBL). Kommunen ska senast som granskningstiden börjar löpa skicka ett meddelande med motsvarande information till kända sakägare och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Bland dem som har ett väsentligt intresse av förslaget ingår även de som under samrådet har lämnat synpunkter på planförslaget, t.ex. boende, hyresgästorganisationer och övriga enskilda som har lämnat synpunkter på planförslaget. Kretsen som ska nås i granskningsskedet kan begränsas om samrådskretsen, åtminstone i mer betydelsefulla planförslag, utökas så att även en bredare allmänhet underrättas i samrådsskedet. Någon ytterligare kungörelse behöver därför inte ske i granskningsskedet. I stället får det anses vara tillräckligt att kommunen underrättar dem som berörs av planförslaget, dvs. sakägare, boende m.fl., samt de som i övrigt har yttrat sig. När det gäller de som har yttrat sig i samrådsskedet behöver underrättelse endast skickas till dem som har uppgett identifierbart namn och adress. har ifrågasatt att handlingarna ska hållas tillgängliga på den kommunala webbplatsen och ställer sig frågan om vad som händer om webbplatsen inte kan nås på grund av tekniska problem. Regeringen uppfattar att driftsäkerheten på kommunernas webbplatser är så god att det vanligtvis inte finns anledning att oroa sig för längre avbrott. Kommunen ska även tillhandahålla underlag och upprätta ett granskningsutlåtande på samma sätt som enligt gällande bestämmelser. framför att underrättelsen bör kungöras i en ortstidning även i samband med standardförfarandet, utöver att anslås på 2013/14:126 kommunens anslagstavla och göras tillgängligt på kommunens webbplats. Regeringen anser emellertid att ett sådant förslag skulle göra förfarandet onödigt omständligt, inte minst mot bakgrund av de kostnader som är förenade med att föra in en kungörelse i en eller flera ortstidningar. Det bör vara möjligt att växla mellan standardförfarandet och det utökade planförfarandet Regeringen anser att det bör vara möjligt att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet, vilket var avsikten när ÄPBL infördes. Kommunen kan t.ex. inledningsvis bedöma att ett planförslag kommer att vara av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m., men efter genomfört samråd konstatera att det inte fanns något större intresse för planförslaget. I sådant fall bör det vara möjligt att växla över till standardförfarandet, utan att den inledande processen ska behöva göras om. För att det ska vara möjligt att växla mellan förfarandena bör bl.a. samrådskretsen vara identisk vid standardförfarandet och det utökade förfarandet. Om kommunen initialt i stället bedömer att ett planförslag inte är betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m., kommer kommunen enligt det föreslagna standardförfarandet inte att behöva kungöra sitt förslag. Om det då visar sig att planärendet trots allt är av betydande intresse för allmänheten skulle kommunen behöva börja om processen från början. Detta skulle inte vara ändamålsenligt. Trots brist på kungörelse i samrådsskedet anser regeringen att det bör vara möjligt för kommunen att gå direkt till granskningsskedet och i stället kungöra ärendet då. Som några remissinstanser har påpekat, bl.a. och i , innebär planprocesspromemorians författningsförslag att det krävs ytterligare ett samråd om kommunen efter ett samråd bedömer att planförslaget är av sådan karaktär att det utökade planförfarandet ska tillämpas. En sådan ordning skulle enligt regeringens uppfattning inte vara ändamålsenlig, vilket föranleder vissa justeringar av planprocesspromemorians förslag. Regeringen anser att processen bör utformas så att kommunen i praktiken behöver ta ställning till hur det fortsatta arbetet ska drivas vidare först efter det att samrådet är avslutat, dvs. när det står klart om planförslaget behöver justeras på något väsentligt sätt. Om det efter samrådet visar sig att en granskning inte behövs, bör det räcka med att berörda intressenter ges tillfälle att ta del av granskningsutlåtandet och det slutliga planförslaget (s.k. betänketid). Detta förutsätter naturligtvis att några omfattande ändringar inte sker av planförslaget. Om planförslaget ändras väsentligt, bör en efterföljande granskning alltid ske (jfr nuvarande 5 kap. 25 § PBL). Som några länsstyrelser påpekar finns det naturligtvis en risk att en kommun använder möjligheten att kunna växla mellan de båda förfarandena på ett sådant sätt så att kommunen alltid använder sig av standardförfarandet och i praktiken överlåter till samrådskretsen att avgöra om planärendet är av sådan art att det utökade förfarandet ska tillämpas. Regeringen bedömer emellertid att den risken inte är särskilt stor – kommunerna kan även i fortsättningen förväntas lägga upp planarbetet på ett sätt som är ändamålsenligt för kommunen, vilket bl.a. inbegriper att lägga fast en realistisk tidsplan. Regeringen anser att inte bör ges ett avgörande inflytande i frågan om vilket förfarande som ska tillämpas, såsom i antyder. Skulle så ske skulle det vara svårt för i rollen som första instans vid överklagande att göra en annan bedömning i denna fråga om någon klagar på valet av förfarande. Regeringen bedömer emellertid att länsstyrelserna kommer att få ett stort inflytande i frågan om vilket förfarande som bör väljas, inte minst mot bakgrund av att kommunens beslut att anta en detaljplan kan överklagas till . Som i framför kan det vara lämpligt att redogör för sin uppfattning i frågan om vad som utgör ett lämpligt förfarande redan i samband med att kommunen ger tillfälle att yttra sig över frågan om genomförandet av detaljplanen ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, den s.k. behovsbedömningen (jfr 6 § förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar). Regeringen anser att kommunen under samrådet ska vara skyldig att redovisa sin avsikt om hur kommunen avser att handlägga ärendet i den fortsatta planprocessen, dvs. om kommunen avser att handlägga ärendet med standardförfarandet eller det utökade förfarandet (jfr avsnitt 6.1.1). Därigenom kan den som har invändningar mot kommunens avsikter framföra dessa under samrådet, varefter kommunen har möjlighet att överväga om det finns skäl att tillämpa det utvidgade förfarandet. Det kommer därigenom alltid att vara möjligt att inleda med standardförfarandet, men om mer omfattande ändringar krävs efter samrådet, eller om planförslaget mer allmänt är av större vikt eller dylikt, leder detta till ett utökat förfarande. Regeringen anser att det finns skäl att behålla den nuvarande ordningen för det enklare förfarandet, vilket innebär att standardförfarandet bör omfatta en granskning som ska vara minst . Som redan nämnts bör , liksom , kunna kortas om alla berörda är överens om det. Det finns i sammanhanget skäl att påminna om att PBL anger en miniminivå för att säkerställa att förfarandet blir rättssäkert. Som framhållits i avsnitt 6.1.2 finns i många fall skäl att anpassa såväl samrådstidens längd som samrådsformerna efter planärendets karaktär. Motsvarande behov av anpassning föreligger naturligtvis även i fråga om granskningstiden. Under vissa perioder , t.ex. i semestertider, kan det finnas anledning för kommunen att förlänga dessa tider för att öka förutsättningarna för att alla berörda intressenter ges tillfälle att ta del av planhandlingarna. Regeringen delar uppfattningen att är och att ställer stora krav på att inte minst de statliga myndigheterna organiserar arbetet på ett sådant sätt att dessa förmår att lämna synpunkter inom den utsatta tiden. Regeringen anser dock att det är viktigt att staten inte onödigtvis fördröjer arbetet med planläggningen och att således bör behållas. Även om någon väsentlig ändring inte sker efter avslutat samråd, anser regeringen att granskningstiden alltid bör omfatta i de fall där planförslaget har ett sådant innehåll att kungörelse ska ske.