prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Lantmäteriet har bl.a. pekat på att det i dessa lagar bör införas bestämmelser som innebär att beslut ska kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen för att undvika diskussioner om plantolkningen, i de fall där har godtagit en avvikelse. Regeringen anser dock att frågan behöver beredas ytterligare innan det kan ligga till grund för författningsändringar. 8.2Större möjligheter att godta planstridiga byggnadsverk och fastigheter Regeringens förslag: En kommun ska få möjlighet att i beslut om bygglov förklara att vissa avvikelser från detaljplan avseende fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annan lagteknisk konstruktion, bl.a. genom att en sådan förklaring att godta en befintlig planstridighet skulle ske genom ett särskilt beslut (SOU 2013:34 s. 296 f.). Remissinstanserna: anser att förslaget, som ger möjlighet att i efterhand lagligförklara sådana fastigheter och byggnader som blivit planstridiga genom planändring, innehåller bra förslag med rimliga begränsningar. Det måste alltid vara rimligt i förhållande till planen och planens syfte. Flera kommuner, däribland , och , är uttryckligen positiva till förslaget att lagligförklara planstridiga byggnader i äldre planer. kommun anser dock att utredningens förslag är för otydligt, bl.a. eftersom det inte framgår tydligt vilken typ av avvikelser som avses eller hur stora avvikelser som anses möjliga. anser att förslaget är intressant och kan utredas vidare. Utrymmet för att lagligförklara planstridiga byggnader bör vara större än enligt förslaget. Även Lantmäteriet och tillstyrker förslaget att ska ges möjlighet att i efterhand godkänna befintliga lagstridiga byggnader, så att dessa inte ska hindra bygglov för ytterligare åtgärder. i anser att möjligheten att lagligförklara planstridiga byggnader och anläggningar inte bör utökas. Det riskerar att leda till att prövningen av planenligheten försämras. Det är vidare oklart huruvida utredningen anser att endast avvikelser som uppkommit under den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, ska kunna lagligförklaras, eller om det även avser förbisedda avvikelser som uppkommit vid tillämpningen av (2010:900), förkortad PBL. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser När ÄPBL infördes, var en av de bärande principerna att värna om och öka medborgarinflytandet i fråga om närmiljöns utformning. Enligt den lagstiftning som föregick ÄPBL (34 § och 110 § första stycket byggnadslagen [1947:385] och motsvarande äldre bestämmelser) fanns ett relativt omfattande utrymme för att medge dispenser från stads- och byggnadsplaner, dvs. sådana äldre planer som motsvaras av detaljplan. Dessa dispenser blev i många fall omfattande, vilket gjorde det svårt för grannar m.fl. att förutse utvecklingen när planerna efter genomförandet inte avspeglade de faktiska förhållandena på marken. Dispenserna var särskilt vidlyftiga och talrika inför övergången till ÄPBL (prop. 1989/90:37 s. 52). Den tidigare vida möjligheten att ge dispens från planbestämmelser avskaffades i princip genom ÄPBL och ersattes med en möjlighet att ändra detaljplaner genom s.k. enkelt planförfarande. endast mindre avvikelser möjliga i förhållande till planbestämmelserna (liten avvikelse, jfr 9 kap. 31 b § PBL). Enligt PBL får bygglov inom områden med detaljplan inte ges om den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser är planstridig, såvida inte avvikelsen godtagits vid en tidigare bygglovsprövning eller vid en För vissa inre och yttre åtgärder av begränsad omfatt- ning ska bygglov emellertid ges även om fastigheten eller byggnaden inte överensstämmer med detaljplanen m.m. (9 kap. 30 § andra stycket Kravet på att en fastighet eller ett byggnadsverk ska stämma överens med detaljplanen för att bygglov ska ges för mer betydelsefulla yttre åt- gärder på fastigheten eller byggnadsverket i fråga innebär att bl.a. till- byggnader hindras om avvikelser från planen medgetts i samband med tidigare lov eller fastighetsbildningar. Enligt punkt 13 i övergångsbe- stämmelserna till PBL, finns dock en möjlighet för att i efterhand, i samband med ett bygglovsärende, godta planstridiga åtgär- der som har tillkommit före ÄPBL. Således gäller att nämnden i ett bygg- lovsärende får förklara att en s.k. nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbild- ning som har utförts i strid med en stadsplan, byggnadsplan, avstyck- ningsplan eller tomtindelning med stöd av byggnadslagen (eller motsva- rande äldre bestämmelser) eller fastighetsbildningslagen (1970:988), ska anses utgöra en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 30 § 1 b PBL. En sådan förklaring får endast avse mindre avvikelser enligt ÄPBL:s Bestämmelsen får även tillämpas i fråga om sådana fastig- heter eller byggnadsverk som avviker från bestämmelserna i en stads- plan, byggnadsplan eller tomtindelning till följd av att en ny plan eller tomtindelning har fastställts för området. Syftet med kravet att fastigheten och byggnadsverket ska stämma över- ens med planen är bl. a. att tvinga fram ett genomförande av planen. avvikelserna har prövats och godtagits har fastighetsägaren därefter möj- lighet att utnyttja den byggrätt som planen ger. ska således bifallas även om fastigheten eller byggnadsverket avviker från en plan men avvikelsen godtagits vid en bygglovsprövning enligt ÄPBL eller vid en fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen. I de fall där dispenser medgetts enligt äldre lagstiftning, som går utöver vad som är möjligt att godta enligt PBL, får bygglov inte ges för nya åtgärder på sådana fastigheter eller byggnadsverk som är planstridiga i sådan omfattning att dessa inte kan godtas enligt PBL. ges i sådant fall skulle detta motverka möjligheten att tvinga fram ett genomförande av planen. Ett sådant bygglov skulle även motverka syftet med PBL att skapa förutsägbarhet för omgivningen. Fastigheter och byggnadsverk kan inte enbart ha blivit planstridiga till följd av äldre dispenser, utan kan även ha blivit planstridiga i samband med att en plan eller tomtindelning har upprättats eller ändrats. situation kan i princip ha uppkommit antingen avsiktligt – dvs. avsikten att fastighetsindelningen ska ändras eller att byggnadsverket ska ändras eller rivas i samband med plangenomförandet – eller av vad som kan kallas planestetiska skäl. Den förra gruppen kan vanligtvis inte i efterhand jämställas med mindre avvikelser enligt PBL. Med den senare gruppen förhåller det sig emellertid annorlunda. De planer som utarbetades under den äldre lagstiftningen omfattade i allmänhet större områden än vad de flesta PBL-planer gör. Med nödvändighet blev då precisionen sämre än vad PBL-systemet förutsätter. Det var inte ovanligt att t.ex. en förgårdslinje på kartan drogs över en befintlig veranda eller att ett hörn av en byggnad kom att ligga på s.k. prickmark när raka gränser drogs upp på plankartan, utan att det därför var tänkt att byggnaden eller anläggningen skulle rivas eller åtgärdas. Sådana små avvikelser kan betraktas på samma sätt som mindre avvikelser enligt PBL. Även sådana mindre avvikelser som inte strider mot planens eller tomtindelningens syfte kan således omfattas av en sådan förklaring av , dvs. att en sådan fastighet eller byggnadsverk ska anses utgöra en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 30 § 1 b PBL. Utrymmet för att godta befintliga planstridiga byggnadsverk och fastighetsbildningar bör öka har uppmärksammat att det saknas möjlighet att i efterhand pröva om planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan godtas för planer som har upprättats med stöd av ÄPBL. Motsvarande möjlighet saknas även för den händelse att nya avvikelser uppkommer till följd av att en detaljplan antas eller ändras enligt PBL. I dessa fall finns således ett absolut hinder mot att ge bygglov för åtgärden, även om åtgärden i sig är planenlig eller skulle kunna godtas som en liten avvikelse. Problem uppstår framför allt om kommunen vid ett tidigare lovbeslut har förbisett avvikelsefrågan eller om en ny plan upprättats utan att ta tillräcklig hänsyn till befintliga fastigheter eller byggnadsverk. Mot denna bakgrund föreslog utredningen en ändring av PBL för att det ska vara möjligt för att i efterhand godkänna befintliga lagstridiga byggnader genom ett särskilt beslut (jfr utredningsförslaget 9 kap. 30 § 1 b PBL i bilaga 7). Regeringen delar uppfattning att det även bör vara möjligt att godta sådana planstridigheter som har uppkommit under ÄPBL till följd av att en ny detaljplan har antagits, oavsett om planstridigheterna har uppkommit avsiktligt eller oavsiktligt. Även flertalet av remissinstanserna, som har yttrat sig i frågan, tillstyrker förslaget i sak. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid möjligheten att godta befintliga planstridigheter även omfatta sådana avvikelser som uppkommer till följd av beslut att anta eller ändra en detaljplan med stöd av den nu gällande lagen. Utredningen har föreslagit att sådana avvikelser ska kunna godtas genom ett särskilt beslut, men utredningen har inte redovisat några skäl till varför beslutet bör ske i särskild ordning. Regeringen ser inga tungt vägande skäl till att en sådan förklaring ska ske genom ett särskilt beslut utan anser att förklaringen, liksom , bör ges inom ramen för ett beslut om bifall till en ansökan om bygglov. Som några remissinstanser framhållit är det vidare oklart i utredningsförslaget vilka avvikelser som kan komma i fråga. Regeringen anser att det bör införas en bestämmelse med innebörden att i ett beslut om bygglov får förklara att en avvikelse 2013/14:126 hos den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 9 kap. 30 § första stycket 1 b PBL, om avvikelsen har orsakats av antagandet av detaljplanen. Regeringen anser att det inte är lämpligt att generellt vidga utrymmet för denna typ av befintliga planavvikelser, utan att endast sådana små avvikelser som kan godtas enligt PBL bör kunna komma i fråga. Förklaringen bör därför endast få avse en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte. Det bör betonas att det nu är fråga om en prövning av avvikelsens storlek och en bedömning av syftet med planen i det enskilda fallet, dvs. endast små avvikelser som är förenliga med planens syfte kan komma i fråga. Bestämmelserna medger således inte någon möjlighet att i efterhand generellt godta planstridiga byggnader. Bestämmelserna syftar i första hand till att ge möjligheter att godta planstridigheter som är uppenbart oavsiktliga eller som saknar betydelse. Bestämmelserna innebär dock att planavvikelser som redan finns vid planens tillkomst inte ska utgöra ett absolut hinder för att bevilja bygglov. Även i fortsättningen kommer äldre dispenser och planavvikelser i fråga om stadsplaner, byggnadsplaner och tomtindelningar att kunna godtas med stöd av punkt 13 i övergångsbestämmelserna till PBL. Bestämmelsen finns i 9 kap. 30 a § PBL. 8.3Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked Regeringens förslag: En kommun ska i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast om en viss förutsättning är uppfylld, ska kommunen få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annan lagteknisk konstruktion (SOU 2013:34 s. 288 ff.). Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är i huvudsak positiva. De länsstyrelser som har yttrat sig tillstyrker förslaget, däribland i och i . Flera kommuner tillstyrker förslaget, däribland och . och kommuner anser att förslaget ger en mer kostnadseffektiv process och förbättrar möjligheterna för kommunen att hantera komplexa stadsbyggnadsfrågor. tillstyrker förslaget, men undrar var vinsten i denna lagändring ligger. Lantmäteriet tillstyrker förslaget att flytta genomförandet till efter Prop. 2013/14:126 bygglovet, men anser att det är oklart hur bestämmelsen ska tillämpas efter genomförandetiden om den grundläggande planbestämmelsen har upphört att gälla, vilket utredningen har föreslagit. Lantmäteriet anser att rätten att ställa de aktuella villkoren även utan stöd av en planbestämmelse måste framgå klart av lagen. i anser att det ofta är en fördel för byggherrar att kunna genomföra villkoren i samband med byggnation. måste den villkorade åtgärden ligga på den egna tomten, men en detaljplan borde även kunna förutsätta att en åtgärd, som säkerställer markens lämplighet, vidtas utanför den egna tomten. En sådan bestämmelse skulle göra det avsevärt lättare att kunna anta detaljplaner t.ex. där problem med totalstabilitet eller risk för bergras- och blocknedfall råder. framför liknande synpunkter och menar att åtgärder kan vara nödvändiga att utföra på annan fastighet än den som ska bebyggas och att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser (2010:900), förkortad PBL, utgår från principen att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för (jfr 2 kap. 2 § PBL). kan ett område, som är aktuellt för planläggning, vara olämpligt för det avsedda ändamålet som detaljplanen upprättas. Med vissa åtgärder kan området emellertid göras lämpligt för bebyggelse. kan det även finnas skäl att besluta att en viss anläggning måste ha kommit till stånd för att det ska vara lämpligt att ge bygglov, t.ex. att en väg har tillkommit som kommunen inte ska vara huvudman för. Det finns därför en möjlighet för kommunen att i en detaljplan bestämma att lov för en åtgärd endast får ges om vissa förutsättningar är uppfyllda (4 kap. 14 § PBL). Ett sådant villkor kan avse att -en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd, -ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen, -utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats, eller -markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten. Erfarenheterna från tillämpningen visar att det ibland kan vara förenat med praktiska svårigheter att förutsättningen ska vara uppfylld redan innan lov kan ges. Innan lovet har vunnit laga kraft, finns en osäkerhet om den åtgärd som lovet avser verkligen kan genomföras. kan det vara något av ett vågspel för byggherren att påbörja kostsamma Dessutom kan det ibland gå från den tidpunkt då lovet ges till den tidpunkt då lovet vinner laga kraft. fallet, kommer det även att ta från det att entreprenören etablerar 2013/14:126 sig på byggarbetsplatsen till dess att det är klarlagt att byggnadsarbetet verkligen kan genomföras som planerat. Den nuvarande utformningen av 4 kap. 14 § PBL medför bl.a. att möjligheten att reglera hur en markförorening ska hanteras genom villkor i en detaljplan har tillämpats i mycket begränsad omfattning. Skälet uppges framför allt vara att en byggherre vill avhjälpa markföroreningen, schakta samt bygga i ett sammanhang. Ett praktiskt problem är att vissa byggåtgärder kan behöva vidtas i direkt anslutning till att schaktning för sanering utförts, t.ex. när en byggnad med källare ska uppföras, för att förhindra vatteninträngning och säkerställa stabiliteten för befintliga byggnader i direkt anslutning till den byggnad som ska uppföras. Svårigheterna att hantera de villkorade åtgärderna i praktiken har legat till grund för krav på att regelverket behöver ses över när det gäller frågan om som åtgärderna ska ha vidtagits. Kommunen kan bestämma att en villkorad förutsättning ska vara uppfylld senast i samband med startbeskedet kan det finnas skäl för att kräva att vissa åtgärder ska ha vidtagits, för att det över huvud taget ska anses vara lämpligt att bygga på platsen. Det kan t.ex. vara olämpligt att medge nya bostäder på en plats om det inte finns några vägar eller de anläggningar som ska tillgodose behovet av vatten och avlopp ännu inte är utförda. Det gäller i synnerhet om anläggningarna ska utföras gemensamt av flera fastighetsägare och det är tvist om hur genomförandet ska ske. För att undvika de problem som ibland uppstår med den nuvarande regleringen, anser regeringen att PBL bör ändras så att kommunen i detaljplanen kan bestämma att de villkorade förutsättningarna i stället ska vara uppfyllda senast i samband med startbeskedet. Eftersom ett startbesked endast kan överklagas av sökanden i bygglovsärendet (jfr 13 kap. 15 § PBL), kan någon omfattande fördröjning därigenom inte uppstå till följd av att beslutet överklagas av grannarna. I vissa fall kan det vara lämpligt att pröva om villkoret är uppfyllt redan i bygglovskedet, i synnerhet om den villkorade förutsättningen har betydelse för grannarna. Kommunen bör därför ha möjlighet att avgöra om åtgärderna ska ha vidtagits innan bygglov får ges eller innan startbesked får ges. Därigenom blir det möjligt att utforma villkoret beroende på planeringsförutsättningarna. En sådan lagändring löser emellertid inte situationen med redan gällande detaljplaner, om kommunen genom en bestämmelse i en detaljplan har bestämt att lov inte får ges förrän en viss förutsättning är uppfylld, även om det i samband med lovprövningen kanske framstår som lämpligare från allmän synpunkt att det är tillräckligt att förutsättningen är uppfylld först i samband med startbeskedet. Visserligen kan planen ändras, men detta kan ibland vara en tidsödande process. För att hantera en sådan situation skulle det då behövas någon form av övergångsbestämmelse. En sådan lagändring löser inte heller situationen om kommunen i en ny detaljplan beslutar att en viss förutsättning ska vara uppfylld innan lov får ges, men där det senare visar sig att det finns skäl att senarelägga genomförandet av en åtgärd, t.ex. i de fall som en exploa- tering sker etappvis. I stället för att införa en övergångsbestämmelse för att lösa problemet med befintliga detaljplaner, anser regeringen att det behöver införas en generell möjlighet för att i ett bygglov skjuta på genomförandet så att den villkorade förutsättningen i stället ska vara uppfylld senast i samband med beslutet om startbesked. Lovet kan då ges, trots en eventuell planbestämmelse med innebörden att lov inte får ges förrän en viss åtgärd har vidtagits. Om någon har invändningar mot att genomförandet av den villkorade förutsättningen senareläggs, kan den som är klagoberättigad i så fall överklaga beslutet att ge bygglov. En förutsättning för att det ska vara möjligt att senarelägga genomförandet bör vara att det i bygglovsprövningen bedöms vara lämpligt att skjuta på genomförandet. Prövningen av en ansökan om bygglov kan ibland tänkas vara beroende av att en viss villkorad åtgärd är utförd, t.ex. om det för lovprövning är oklart hur en villkorad trafik- eller avloppsanläggning ska placeras i förhållande till den åtgärd som ansökningen avser. Om det vid bygglovsprövningen inte fullt ut kan bedömas att de åtgärder som ansökningen om lov avser kommer att bli lämpliga är det olämpligt att skjuta upp tidpunkten för genomförandet av den villkorade åtgärden till startbeskedet. Om det är lämpligt att vänta med genomförandet, kan frågan tas upp i det tekniska samrådet. I sådant fall behöver kontrollera att förutsättningen är uppfylld på så sätt som planen anger innan beslutar om startbesked. Lantmäteriet har framfört att PBL klart måste ange förutsättningarna att ställa ett sådant villkor, som det nu är fråga om, utan stöd av en planbestämmelse. Lantmäteriets synpunkt bör läsas mot bakgrund av förslag att i princip alla frivilliga planbestämmelser skulle upphöra att gälla efter genomförandetidens utgång (SOU 2013:34 s. 243 ff.). Som framgår av avsnitt 6.5 anser regeringen att endast planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Detta medför att sådana planbestämmelser som innehåller villkor om lov eller startbesked kommer att gälla även efter denna tidpunkt. För att ska kunna villkora ett lov eller startbesked på så sätt som avses i bestämmelsen anser regeringen att det är en förutsättning att villkoret har stöd i en planbestämmelse. kan emellertid i vissa fall villkora giltigheten för ett bygglov utan stöd av en planbestämmelse, i den utsträckning som villkor kan ställas med stöd av 9 kap. 40 § andra stycket PBL, t.ex. om ett bygglov förutsätter att en befintlig byggnad eller del av sådan har rivits på tomten. Fastighetsägaren måste ha möjlighet att uppfylla de förutsättningar som anges i ett planvillkor Två remissinstanser menar att åtgärder kan vara nödvändiga att utföra på en annan fastighet än den som ska bebyggas och att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis. Möjligheten att i en detaljplan bestämma att bygglov i vissa fall endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på 2013/14:126 tomten fick sin nuvarande utformning i samband med att nya PBL infördes (prop. 2009/10:170 s. 208 f.). Att åtgärden måste kunna genomföras på tomten bygger på synsättet att ägaren till tomten måste ha rådighet över de åtgärder som ska vidtas, eftersom byggherren annars kan hamna i ett läge där denne inte kan utnyttja byggrätten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det saknas förutsättningar för att genomföra de ändringar som remissinstanserna efterfrågar. menar att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis. Regeringen anser att i den mån som åtgärderna inte kan vidtas på den egna tomten, är det inte lämpligt att använda sig av villkor av den typ som det nu är fråga om. I sådana fall måste kommunen säkerställa att åtgärderna kommer till stånd på annat sätt. Bestämmelserna finns i 4 kap. 14 §, 9 kap. 37 a § och 10 kap. 23 § PBL. Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter Regeringens förslag: Rätten till bygglov till åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål ska gälla även en sökande som inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål ska dock denna rätt begränsas. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldig- heten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla. förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag, men regeringen föreslår en annan lagteknisk lösning som tydligare anger gränserna för vilken markanvändning som kan tillåtas om ändamålet inte är närmare preciserat i en stads- eller byggnadsplan (SOU 2013:34 s. 297 ff.). Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till förslaget. Lantmäteriet och flera länsstyrelser, däribland i och län, tillstyrker förslaget. tighetsverk tillstyrker förslaget. Inom verkets fastigheter förekommer det att olika verksamheter och servicefunktioner numera drivs i privat regi och det har ibland rått osäkerhet om detta är planenligt inom A-tomter Merparten av de kommuner som har yttrat sig tillstyrker försla- get, däribland , , och . kommun är positiv till förslaget som tillgodoser det moderna sam- framhåller att förslaget sannolikt spar en del arbete och tid. kommun menar att dagens bestämmelser i