prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Det innebär att en granskning av planförslaget alltid ska ske om detta är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, om ett genom- 2013/14:126 förande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planförslaget inte är förenligt med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna. Underrättelse, skyldighet att tillhandahålla underlag och att upprätta ett granskningsutlåtande ska i övrigt ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser (jfr 5 kap. 8–10, 20, 23 och 24 §§ PBL). Det bör inte alltid krävas en kungörelse om planförslaget ändras väsentligt efter granskningen Enligt gällande rätt ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget på nytt om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt (5 kap. 25 § PBL). Som Lantmäteriet och SKL påpekar innebär planprocesspromemorians förslag att alla planer som ändras väsentligt efter granskningstiden ska kungöras, dvs. även sådana planförslag som enligt förslaget normalt sett aldrig kommer att kungöras under planprocessen. En sådan ordning vore enligt regeringens mening inte ändamålsenlig. Enligt regeringens uppfattning bör endast sådana planförslag kungöras som efter granskningstiden är av sådant slag att de borde ha kungjorts redan i samrådet, men då endast i de fall som någon kungörelse inte har skett under planprocessens gång. Bestämmelserna finns i 5 kap. 17, 18, 19, 20 och 25 §§ PBL. 6.1.5Skälen för planförslaget och planeringsunderlag av betydelse bör normalt redovisas Regeringens förslag: Under ett samråd om ett planförslag ska en kommun redovisa förslaget, skälen för förslaget, det planeringsunderlag som har betydelse och hur kommunen avser att handlägga förslaget. Kommunen ska få underlåta att redovisa skälen för planförslaget och planeringsunderlaget om det är uppenbart onödigt. : Utredningen lade inga förslag i dessa delar. Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I planprocesspromemorian föreslogs att skälen för förslaget och planeringsunderlag som har betydelse inte skulle behöva redovisas om en plan handläggs med standardförfarandet. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är negativa till förslaget att kommunen inte ska behöva redovisa skälen för planförslaget eller det underlag som är av betydelse vid standardförfarandet, bl.a. , , de länsstyrelser och flertalet av de kommuner som har yttrat sig i frågan. (Mark- och ) anser att det är lämpligt att ställa samma krav på samrådsunderlag vid standardförfarande som vid utökat förfarande, men att det räcker att ange vilka planeringsunderlag som använts, inte dess innehåll. och skälen underlättar för alla andra involverade så att dessa lättare kan se vad saken gäller och om betydelsefullt planeringsunderlag beaktas. Att redovisa skälen och underlaget bidrar till att förfarandet i sin helhet blir effektivt utan att kvaliteten försämras. i respektive län framhåller att möjligheten att växla mellan de olika förfarandena underlättas om skälen och väsentliga planeringsunderlag alltid redovisas inför samrådet. Om förslaget har föregåtts av en fördjupning av översiktsplanen eller ett planprogram, kanske för ett större område, bör även det redovisas. Bland annat Länsstyrelserna i respektive framhåller att avsaknad av redovisning av skäl och underlag kan leda till svårigheter för sakägare, politiker m.fl. att förstå och bedöma planen, liksom stora svårigheter för att göra en bedömning i förhållande till ingripandegrunderna i 11 kap. (2010:900), förkortad PBL. Då syftet är en enklare och mer effektiv planprocess, bör det snarare ställas ännu tydligare krav på att allt underlag av vikt (t.ex. bullerutredningar) finns tillgängliga i samrådsskedet för såväl standardsom det utökade planförfarandet. i län befarar att frånvaron av skälen och underlag som har betydelse kan leda till att fler individer, ideella organisationer etc. kommer att överklaga ogenomtänkta detaljplaner, vilket fördröjer planprocessen. Det kan även försvåra plantolkningen i bygglovsprocessen, vilket är ett stort bekymmer. Åre kommun anser att samhällsförändringar ska kunna motiveras på ett begripligt sätt. framhåller att om kommunen inte måste redovisa skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse så kan det bli svårare för en enskild att argumentera för att en detaljplan ska hanteras enligt det utökade förfarandet i stället för enligt standardförfarandet. Även kommun anser att förslaget leder till att det blir svårare att ta ställning till om planen borde ha hanterats enligt ett utökat förfarande. anser att i stället för att ta bort kravet på redovisning av skälen och underlag av betydelse, borde det göras tydligt att sådant underlag ska anpassas till vad som krävs för att förstå och bedöma planförslaget. menar att planeringsunderlagets omfattning framför allt beror på ärendets karaktär och komplexitet och inte hänger samman med vilket planförfarande som tillämpas. Skälen för regeringens förslag: Gällande rätt innebär att kraven på planhandlingarna är mera omfattande vid det normala planförfarandet än vid det enklare planförfarandet. Bland annat ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. I de fall när det enklare planförfarandet kan tillämpas är det tillräckligt att samråd sker kring planförslaget, vilket innebär att skälen för förslaget och något planeringsunderlag inte behöver redovisas. Enligt planprocesspromemorian borde den nuvarande ordningen för enkelt planförfarande i princip införas som standardförfarande, vilket skulle innebära att skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse skulle redovisas mera sällan än . Regeringen delar i huvudsak remissinstansernas kritik mot förslaget i dessa delar, bl.a. eftersom skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse ofta är nödvändiga för att kunna förstå planförslaget. Att kommunen som huvudregel inte skulle redovisa skälen och det underlag som har betydelse skulle väsentligt försvåra möjligheterna 2013/14:126 för samrådskretsen att förstå kommunens motiv till varför planförslaget utformats på visst sätt. Enligt regeringens uppfattning ska kommunen som huvudregel alltid redovisa skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om kommunen är tydlig med vilka skäl som ligger bakom ett planförslag kan det vara möjligt att reda ut eventuella missförstånd, vilket ibland kan leda till att ett onödigt överklagande kan undvaras. Om kommunen i planhandlingarna redovisar sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse minskar dessutom risken för att i sitt yttrande informerar i onödan om sådant planeringsunderlag som kommunen redan känner till. Som (Mark- och ) framför kan det ibland vara tillräckligt att ange vilka planeringsunderlag som har använts, och inte nödvändigtvis redogöra för innehållet i underlaget. Det finns emellertid planärenden när det inte är nödvändigt att redovisa skälen eller planförslaget, t.ex. om planärendet endast innebär en förlängning av genomförandetiden eller om planen ska upphävas för att den är aktuell. Om det är uppenbart att det inte skulle tillföra ärendet något bör det vara möjligt för kommunen att utelämna skälen för planförslaget, sådant planeringsunderlag som har betydelse eller bådadera. Som har redovisats i avsnitt 6.1.4 anser regeringen att kommunen även ska vara skyldig att redovisa sin avsikt om hur kommunen avser att handlägga ärendet i den fortsatta planprocessen, dvs. om kommunen avser att handlägga ärendet enligt standardförfarandet eller det utökade förfarandet. Bestämmelsen finns i 5 kap. 13 § PBL. Regeringens bedömning: De gällande bestämmelserna om planförfarandet bör i sak behållas för en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. : Utredningen lade inga förslag i des- Planprocesspromemorians bedömning: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker planpro- instämmer i att det bör gå att till- lämpa standardförfarandet när ett större planförslag ändras efter gransk- ningsskedet, om det inte gäller avsevärda förändringar. De remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser att det är bra att miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas i samma utsträckning som enligt gällande rätt. holms respektive län utgår från att planprocesspromemorians för- slag innebär att vid det föreslagna standardförfarandet behöver samråd med inte ske vid behovsbedömningen och att ett sådant förfarande stämmer överens med hur länsstyrelserna tillämpar gällande bestämmelser vid enkelt förfarande. I samrådshandlingen bör dock alltid kommunens ställningstagande till behovet av miljöbedömning redovisas. i anser att det är angeläget att Prop. 2013/14:126 kommunen tillgängliggör allt material i planärendet inklusive underlag via sin webbplats. anser att detta ska införas som ett krav i lagen. Handisam anser att demokratiaspekter måste säkerställas när det gäller insyn från allmänheten. Information ska finnas i tillgängliga och användbara format på webben och även för den som inte har internet. Det är också nödvändigt att planen presenteras på ett begripligt sätt så att människor med nedsatt kognitiv förmåga också kan ta till sig innehållet. Information på webbplatsen är ofta inte utformad på ett tillgängligt och användbart sätt – texter behöver skrivas på ett språk som gör det lätt att förstå, och webbplatsen behöver följa internationella riktlinjer för tillgänglighet, särskilt när det gäller att förstå hur man som medborgare berörs av planen. Kvinnors Byggforum ser positivt på förslaget att planhandlingarna ska finnas tillgängliga på kommunens webbplats. påtalar att det finns ett generellt behov av utbild- ning och vägledning från med anledning av det ändrade för- (Mark- och ) anser att en ange- lägen insats för att effektivisera kommunernas planarbete är att utveckla kompetensen hos planförfattarna genom bättre vägledning och utveck- lingsarbete av kring hur planförslag kan redovisas under plan- processens olika skeden. Skälen för regeringens bedömning Ett enklare förfarande kan tillämpas när ett större planförslag ändras Det förekommer att ändringar görs även efter granskningsskedet. är frågan om väsentliga ändringar i planförslaget ska kommunen låta granska det ändrade föreslaget på nytt (jfr 5 kap. 25 § plan- och bygg- lagen [2010:900], förkortad PBL). Det finns dock tillfällen när ändringar- na är av begränsad omfattning och endast berör ett fåtal. tidigare allmänna råd 1996:1, ändrade genom 2002:1 (Boken om detalj- plan och områdesbestämmelser), kunde det enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10) vara möjligt att tillämpa enkelt planförfarande om ändringen saknade intresse för allmänheten och var av begränsad bety- Om ändringarna är av begränsad betydelse anser regeringen att det bör vara tillräckligt att de som berörs av ändringarna ges tillfälle att under ta del av ändringarna, motsvarande det som gäller för gransk- ningstiden i samband med det enkla planförfarandet enligt dagens regler. Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas i samma utsträckning som enligt gällande rätt Om genomförandet av en detaljplan kan antas få en betydande miljö- påverkan ska planbeskrivningen redovisa miljökonsekvenserna så att vissa krav i är uppfyllda (4 kap. 34 § PBL). 4 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkor- tad MKBF, bestämt i vilka fall som genomförandet av en detaljplan kan antas få betydande miljöpåverkan. Vid bedömningen av om genomföran- det av en detaljplan ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ska 2013/14:126 kommunen ge den eller de länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter som berörs av planen tillfälle att yttra sig (6 § MKBF). De nu nämnda bestämmelserna påverkas inte av de ändringar av planförfarandet som regeringen föreslår. Kommunen ska med andra ord även i fortsättningen samråda med bl.a. om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan och, om så är fallet, upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Länsstyrelserna i respektive län har framfört att de förutsätter att samråd med inte behöver ske vid behovsbedömningen vid det föreslagna standardförfarandet, men att kommunens ställningstagande till behovet av miljöbedömning alltid bör redovisas i samrådshandlingen. Enligt länsstyrelserna stämmer ett sådant förfarande överens med hur länsstyrelserna tillämpar gällande bestämmelser vid enkelt förfarande. Regeringen har inte för avsikt att göra några förändringar i dessa regler med anledning av detta lagstiftningsärende. Något undantag från kravet på att kommunen ska bereda berörda länsstyrelser m.fl. möjlighet att yttra sig över frågan om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan kommer således inte heller att finnas i fortsättningen. Enligt 6 § andra stycket MKBF ska kommunens bedömning i frågan om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan redovisas i planärendet. Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska plansamrådet genomföras så att det uppfyller kraven i . Denna bestämmelse bör även gälla i den nu föreslagna ordningen. I sammanhanget bör nämnas att plansamråd inte krävs för sådana planförslag som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § eller enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (jfr 5 kap. 16 § PBL). Ur ett medborgarperspektiv är det fördelaktigt att planhandlingarna och planeringsunderlag som har betydelse hålls tillgängligt på kommunens webbplats Allmänhetens och parternas möjligheter till insyn i planarbetet underlättas väsentligt om kommunen håller planhandlingarna tillgängliga på kommunens webbplats. På sin webbplats kan kommunen bl.a. redovisa sådant planeringsunderlag som har betydelse för planärendet, t.ex. bullerutredningar, trafikanalyser, geotekniska kartläggningar, provtagning av förorenad mark och inventeringar av natur- och kulturvärden. Underlaget är ofta väsentligt för att förstå orsakerna till kommunens val att utforma detaljplanen på ett visst sätt, och om underlaget hålls tillgängligt underlättar detta möjligheten för utomstående att förstå kommunens överväganden. Möjligheterna till insyn främjas av att planhandlingarna och planeringsunderlaget redovisas på ett sådant sätt att det är lätt att hitta dessa handlingar på webbplatsen. Som Handisam påpekar är det en fördel om informationen finns i tillgängliga och användbara format och att informationen presenteras på ett begripligt sätt så att även människor Prop. 2013/14:126 med nedsatt kognitiv förmåga kan ta till sig innehållet. Många kommuner tillhandahåller planhandlingarna på sin webbplats på ett bra sätt , medan redovisningen av planeringsunderlaget i andra fall kan vara ofullständig. Regeringen anser att det är fördelaktigt om allt planeringsunderlag som är aktuellt i ärendet kan redovisas på webbplatsen, även om undantag kan behöva göras för t.ex. personuppgifter och underlag som inte kan lämnas ut till följd av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Även skrivelser från enskilda kan ibland utelämnas, om det är uppenbart att handlingen saknar betydelse för en bredare allmänhet. Det är vidare en fördel om handlingarna kan redovisas under hela den tid som planarbetet pågår fram till dess att planen har vunnit laga kraft, dvs. inte bara under den formella samråds- och granskningstiden. Allmänhetens insyn underlättas om även äldre versioner av handlingarna redovisas om dessa ändras under planarbetets gång. Som och (Mark- och ) påtalar finns det ett generellt behov av utbildning och vägledning inom PBL-området. Regeringen har kommenterat detta i avsnitt 4. kan anta fler detaljplaner Regeringens förslag: En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige ska få uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämn- den att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av Ett delegationsuppdrag enligt kommunallagen ska inte få omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att kommunfullmäktige ska anta detaljplaner som innebär betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att övriga planer kan delegeras till kommunstyrelsen eller (SOU 2013:34 s. 319 ff.). Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva eller har inget att erinra mot förslaget att ska ha möjlighet att anta detaljplaner i fler fall, bl.a. (Mark- och miljööver- domstolen), (mark- och miljödomstolen), tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Lantmäteriet och flera länsstyrel- Bland annat , , , och kommuner tillstyrker förslaget. spar tid i planprocessen när kommunerna själva får avgöra rätt nämnd för antagande av olika planer. hetsägarna anser att det är ett bra förslag. Statskontoret tillstyrker förslaget, men menar att det behövs en tydlig definition av vad som menas med stora ekonomiska åtaganden för att Även flera länsstyrelser, bl.a. i 2013/14:126 län och län, anser att det bör preciseras vad som avses med ekonomiska åtaganden. i tillstyrker förslaget som enligt bl.a. innebär att roll som expertnämnd tydliggörs i frågor om utformning, gestaltning och omgivningspåverkan. anser att utredningens förslag föranleder vissa principiella betänkligheter ur medborgar- och inflytandeperspektiv. Kommunfullmäktige är direktvalt, till skillnad från de kommunala nämnderna som är tillsatta av kommunfullmäktige. De kommunala nämnderna är vanligen slutna för allmänheten medan kommunfullmäktiges överläggningar är öppna. Enligt kan omdaningen av kulturmiljöer, trafiksystem och annan statlig eller regional infrastruktur eller uppförandet av stora privata byggnadskomplex mycket väl vara frikopplade från kommunens ekonomiska åtaganden men vara av avgörande vikt för kommuninvånarnas tillgänglighet, samspel och trivsel. Även anser att det politiska ansvaret för planeringen ligger på folkets valda ombud. Kommunstyrelsens och nämndernas arbete sker i slutna rum som allmänheten inte har tillträde till. Samfundet anser att delegation från kommunfullmäktige inte kan sägas vara en betungande del i planeringsarbetet och att förslaget inte kan anses vara av så stor betydelse att den motiverar att kommunfullmäktiges beslutanderätt tas bort. menar att det finns en risk för att man koncentrerar för stor makt till en liten grupp personer och avstyrker därför förslaget. Flera länsstyrelser, bl.a. i respektive , menar att gällande ordning, där har befogenhet att anta detaljplaner som följer kommunens aktuella översiktsplan, är angelägen att behålla. Enligt länsstyrelserna är hänvisningen till översikts- planen viktig för att öka översiktsplanens betydelse. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser En detaljplan ska som huvudregel antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av stor vikt eller har (jfr 5 kap. 27 § [2010:900], förkortad PBL). regler gäller för antagande av områdesbestämmelser. Den interna kommunala processen utgör en väsentlig del av tiden för det totala planarbetet och en fråga som diskuterades redan då den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes är om fler planförslag skulle kunna antas av eller kommunsty- ansåg att kommunen i högre grad själv bör kunna avgöra hur planärenden ska antas. slagit att kommunfullmäktige ska anta detaljplaner som innebär bety- dande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att eller kommunstyrelsen ska kunna anta alla (jfr SOU 2013:34 s. 134 och s. 319 ff.). Kommunernas interna organisation regleras i flera lagar. tena till regeringsformen framgår att kommunfullmäktiges beslutskompe- tens i huvudsak gäller beslut av mer grundläggande natur eller av mera generell räckvidd (prop. 1973:90 s. 231). I förarbetena betonas också att det ska vara fråga om avgöranden, där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. Detta uttrycks på så sätt att fullmäktige ska besluta i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Uttrycket principiell beskaffenhet eller annars av större vikt förekommer även i 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och – med vissa språkliga ändringar – i 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL. I PBL används uttrycket inte är av stor vikt eller har principiell betydelse. Dessa uttryck används i KL respektive PBL för att särskilja vilka ärenden som är förbehållna kommunfullmäktige och vilka ärenden som kan delegeras till en enskild nämnd, respektive vilka ärenden som kan delegeras från till en enskild nämndledamot eller tjänsteman m.fl. ansåg att förarbetena till regeringsformen, KL och PBL är motstridiga, bl.a. till följd av att det har skett förändringar i KL som inte har följts upp av motsvarande ändringar i PBL. Rättspraxis har, enligt utredningen, bidragit till att kommunfullmäktiges möjligheter att delegera beslutanderätten enligt PBL till eller kommunstyrelsen inte motsvarar det utrymme som regeringsformen och KL medger. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att det finns skäl att ändra PBL för att fler ärenden ska kunna antas av och kommunstyrelsen. Detta bör enligt utredningen leda till kortare handläggningstider hos kommunen. Planer som handläggs med standardförfarande bör kunna delegeras Frågor som avser antagande av en detaljplan kan ibland beröra många människor och skapa meningsskiljaktigheter om vad som är att anse som en lämplig utveckling för den egna kommunen. När genomförandet av en detaljplan medför stor påverkan på omgivningen, är det så gott som alltid lämpligt att ge utrymme för argumenten i en offentlig debatt. Inte minst är det viktigt för den lokala demokratin att beslutsfattarna ges tillfälle att argumentera för sitt ställningstagande, vilket kan vara av stor betydelse för allmänhetens möjligheter till insyn i de politiska besluten. Eftersom det enbart är kommunfullmäktiges sammanträden som regelmässigt är offentliga, är det sålunda lämpligt att planer av större vikt – liksom –beslutas av detta organ. I viss motsättning till intresset av insyn och offentlig debatt står önske- målet att varje ärende ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt. Den inomkommunala processen tar , och blir onekligen längre om detaljplanen ska beslutas av kommunfullmäktige i stället för av t.ex. . Även om mertiden är begränsad, kan det sättas i fråga om den nuvarande ordningen är helt ändamålsenlig. Inte minst talar remissutfallet för att det finns ett brett stöd för att fler ärenden ska kunna delegeras till eller kommunstyrelsen. Regeringen anser att ett planförslag kan vara av stor vikt för allmänheten och för enskilda, trots att genomförandet av detaljplanen inte medför några betydande ekonomiska åtaganden för kommunen. Det har även uppstått frågor kring hur detta uttryck ska förstås. Flera remissinstanser har även påpekat att eller kommunstyrelsen inte bör ha möjlighet att besluta om ärenden i strid med översiktsplanen, vilket är möjligt med den ordning som utredningen har föreslagit. 2013/14:126 denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att enbart det ekonomiska inslaget ska vara avgörande för möjligheten till delegation från kommunfullmäktige. Regeringen anser i stället att PBL bör ändras så att förutsättningarna för delegation i högre grad liknar vad som är möjligt enligt KL. När ÄPBL infördes var avsikten att delegationsregeln skulle utformas med hänsyn till de delegationsmöjligheter som den då gällande kommunallagen (1977:179) erbjöd (prop. 1985/86:1 s. 624). Som har påpekat (SOU 2013:34 s. 321) diskuterades delegationsfrågan i samband med införandet av KL.