prop · H103130 · 2014-05-26 00:00:00 — för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna (Skr. 2011/12:130, Bilaga 1). Underlag och bedömningar bör redovisas öppet. Anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna Mot bakgrund av ersättningsvillkorens stora betydelse för allmänhetens förtroende för AP-fondernas verksamhet men även för pensionssystemet i allmänhet, beslutade regeringen om separata riktlinjer för Riktlinjerna utgör en del av regeringens policy utvärdering av AP-fonderna (se bilaga 1). De riktar sig till AP-fondernas styrelser som, inom ramen för det uppdrag som lagstiftningen anger, har att omsätta riktlinjerna på ett ansvarsfullt sätt. Enligt regeringens riktlinjer bör styrelserna i AP-fonderna besluta om riktlinjer för ersättningsfrågor inom den egna fonden. Av revisorernas granskning av 2013 framgår att AP-fonderna i allt väsentligt har anpassat sina ersättningspolicyer till regeringens riktlinjer. De få avvikelser som kvarstår berör främst uppsägningstider som i ett fåtal anställningsavtal överskrider det som anges i regeringens riktlinjer. I dessa fall har berörda fonder bedömt att omförhandling av avtalen skulle innebära kostnader för fonden utan att några förbättringar uppnås. Regeringen anser att öppenhet är viktig för att värna förtroendet har regeringen konstaterat att redovisning av beviljade ersättningar till ledande befattningshavare inte varit fullständig. Revisorernas granskning visar dock att fonderna i allt väsentligt redovisat ersättningar per ledande befattningshavare i enlighet I vissa fall är ersättningen redovisad per ledande befattningshavare per befattning och i vissa fall är den redovisad per ledande befattningshavare per namngiven som positivt att fonderna arbetar för att fullt ut följa Ersättningar till ledande befattningshavare i portföljbolag Regeringens riktlinjer när det gäller anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna omfattar även fondernas ägarstyrning i företag där fonden direkt eller genom andra aktörer är delägare. fonderna bör därför i respektive företag, i dialog med övriga ägare, verka för att riktlinjerna tillämpas så långt som möjligt. regeringen att öppenhet är viktig. Som en följd av regeringens riktlinjer reviderade fonderna sina egna riktlinjer för bolagsstyrning . Revideringen innebar bl.a. att kraven på ersättningsvillkor delvis stärktes. portföljbolag, men omfattningen på redogörelserna varierar. Första–Fjärde och Sjunde AP-fonderna publicerade 2013 en ägarpolicy och Första–Fjärde även en årlig ägarrapport efter bolagstämmoperioden. Första–Fjärde AP-fonderna redogör i ägarpolicyn detaljerat för sin syn på ersättningar till ledande befattningshavare i portföljbolag. Även om det finns viss information i dessa dokument kring hur fonderna avviker i sin syn från regeringens riktlinjer så är den inte helt tydlig. Det är heller inte fullt ut tydligt att Första–Fjärde AP-fonderna ser olika på ersättningar till ledande befattningshavare i noterade företag som utgör minoritetsposter jämfört med direktägda innehav i t.ex. fastighetsbolag. fonderna har rätt att avvika från regeringens riktlinjer när det gäller ersättningar till ledande befattningshavare i portföljbolag så önskar regeringen en tydligare redovisning av de avvikelser som finns och de huvudsakliga skälen till dessa avvikkelser. Regeringens bedömning: Det är viktigt att AP-fonderna har en styrning och kontroll så att förtroende Därför är de granskningar som görs inom området av revisorerna och, i förekommande fall av , av granskade 2013 Sjunde AP-fonden och riktade allvarlig kritik mot den interna styrningen och kontrollen i fonden. att Sjunde AP-fonden förstärkt dessa funktioner i nivå med vad som Vad gäller den årliga revisionen ser regeringen allvarligt direktupphandlingar som skett i och utgår i från att fonden sett över rutinerna och säkerställt att reglerna för upphandling Skälen för regeringens bedömning granskning av Sjunde AP-fonden redovisade i en rapport Sjunde AP- fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? förvalsalternativet i premiepensionssystemet. rapport kritik mot Sjunde AP-fondens mål och placeringsinriktning samt dess interna styrning och kontroll. komplettera målformuleringen för förvalsalternativet och säkerställa den fortsatta utvecklingen av fondens interna styrning och (2013/14:109) till med regeringens svar på Vad gäller Sjunde AP-fondens mål så anförde regeringen att premiepensionen (prop. 1999/2000:46). målet för Sjunde AP-fonden, att avkastningen ska överträffa den systemet, inte stod i strid med lagens avkastningsmål. delade inte heller den kritik mot Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll. att fonden bör utvärderas utifrån det regelverk som gäller för Sjunde AP- fonden, och inte det regelverk som gäller för privata aktörer i Regeringen bedömde dock att fonden tidigare haft anledning att se över sin interna styrning och kontroll. redan vidtagit åtgärder för att förstärka de interna kontrollfunktionerna såväl organisationssom resursmässigt. tvingande kraven i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder) så har fonden frivilligt vidtagit åtgärder för att höja intern styrning och kontroll till en nivå som i vissa delar är mer omfattande än nivån hos privata fondbolag. Regeringen delade bedömning att det finns behov av regelverket för Sjunde AP-fonden. som den s.k. Pensionsgruppen ingick innebär att Sjunde AP-fonden omfattas av översynen av AP-fonderna såvitt gäller regler avseende intern styrning och kontroll. Det pågår således redan ett sådant arbete. Revisorernas kommentarer i den årliga revisionen Inom ramen för revisionen, gör revisorerna en bedömning av hur AP- fondernas interna kontroll fungerar. Generellt sett konstaterar revisorerna att det inte har framkommit något som tyder på att det skulle föreligga väsentliga brister i fondernas interna kontroll. Revisorerna markerar inom ett antal områden om det finns iakttagelser, och hur signifikanta de är. När det gäller signifikanta iakttagelser så hade revisorerna en sådan som rör ett förhållande inom Sjunde AP-fonden, avseende utbetalningar från fondbolaget. I samband med att Sjunde AP-fonden bytte administratör upprättades det inte, , månatliga balanskontoavstämningar. Förhållandet upptäcktes och är nu åtgärdat. Konsulterna hade enbart ett fåtal viktiga iakttagelser och bland dem noterades att har gjort direktupphandlingar i strid med lagen om offentlig upphandling (). Revisorerna har bett fonden att dokumentera anledningen till avstegen och ta fram en rutin för hantering av upphandling i enlighet med lagen. Regeringen ser allvarligt på dessa avsteg och utgår från att Fjärde AP- fonden sett över rutinerna och säkerställt att regelverket för upphandling följs framöver. Policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. var och en av Första–Fjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för ställning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är granskning särskilt viktig. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning Av det följer en rättoch ett åliggande för regeringen att 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och Skridet.2013/14:130 , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin riktlinjer för styrning av statsägda företag klargör att dessa är primärt inriktade mot statsägda företag som har en separat juridisk form, skild från staten själv, och som bedriver kommersiell verksamhet, vilket i sin tur definieras som att verksamheten till huvudsaklig del finansieras genom försäljning eller avgifter, oavsett om verksamheten i tillgodoser ett allmänt intresse ellerinte. Riktlinjerna kan också vara användbara för icke-kommersiella statsägda företag som uteslutande tillgodoser allmänna syften, oavsett omdetta sker i bolagsform eller inte (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2005, s. 10 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att (accountable). AP-fondernas styrelser åtnjuteroperationell autonomi genom ensamma bära ansvaret för fondernasförvaltning. respektive fond också inför domstolStyrelserna. fondernas finansiering med de medel som liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis I dessa avseendenmotsvarar AP-fonderna kriterier för Deavgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP-fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats en del av fondernas affärsverksamhet. Fonderna finansieras med offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas styrelser. Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksamhet när det gäller placeringsverksamheten. AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har implikationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig regelverket styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning ska vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed ska en styrelse styra och kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. Uppdraget utgår från bolagets bästa. God praxis på området sammanfattas i bl.a. principer och Svensk kod för bolagsstyrning. Eftersom fonderna är statliga myndigheter och inte aktiebolag, kan det behöva klargöras vad som Eftersom AP-fondernas uppdrag enligt lag och förarbeten utgår från pensionssystemets intresse, bör styrelsernas uppdrag definieras med Av det följer att verksamhetens ändamål är det kapital som styrelsen har fått i uppdrag att förvalta. förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet. innehåller inga föreskrifter om hur förvaltningen ska organiseras, med undantag för regeln att ska förvaltas externt. lagens förarbeten har denna regel införts för att understryka vikten av en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 112). riktlinjer för styrning av pensionsfonder riktar sig till privata Det finns dock skäl att uppmärksamma den övergripande (governance structure) som ska tillförsäkra en tydlig identifiering och fördelning av ansvar och roller när det gäller översyn och uppföljning å ena sidan och operativt ansvar å andra sidanOECD( Guidelines for pension fund governance, 2009). fördelning av roller och ansvar i AP-fondernas fall ansluter till svensk praxis, exempelvis som denna kommer till uttryck i Svensk kod för Det är därför styrelsernas ansvar att bl.a. besluta om mål och strategi samt att fortlöpande utvärdera fondens operativa ledning och vid behov tillsätta eller entlediga verkställande direktör, medan den fondens löpande förvaltning. styrelserna identifierar och upprätthåller en tydlig fördelning av styrande och operativa roller, eftersom densamma har ansvaret för fondernas Regeringen ska i sin utnämningspolitik tillse att styrelserna är kvalificerade för sin uppgift och allsidigt sammansatta. Nya ledamöter ska introduceras av huvudmannen, utöver den introduktion som sker genom fondernas försorg. Härutöver ska kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsens ledamöter ha adekvat omfattning, exempelvis genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. En begränsning vid införs för uppdrag som ledamot i styrelser. kompetens, erfarenhet och integritet och måste göra detta mot bakgrund Ledamöterna ska enligt lag utses pågrundval av sin förmåga att främja fondförvaltningen, vilket inte bör tolkas alltför snävt. Det är angeläget att styrelserna är allsidigt sammansatta bl.a. avseende Könsfördelningen ska vara så jämn som möjligt. Det har blivit praxis att utse ledamöter i taget, vilket ävenSkr. 2013/14:130 överensstämmer med praxis i andra sammanhang. Det är t.ex. vanligt att Bilaga 1 ledamöter i bolagsstyrelser utses i taget. Skäl saknas att frångå denna ordning beträffande AP-fonderna, även om lagen innehåller en ledamöter i AP-fondernas styrelser för perioder upp till i taget. Däremot bör någon typ av begränsning definieras för uppdragets sammanlagda längd. Svensk kod för bolagsstyrning har en allmän begräsning vid att hälften av stämmovalda styrelseledamöter ska vara oberoende i förhållande till bolaget och bolagsledningen och att frågan ska avgöras efter en samlad För statliga myndigheter gäller i regel en gräns vid , vilket är något längre en den praxis som utvecklats inom statligt ägda Styrelsernas roll som ensammaansvariga för verksamheten, i kombination med kravet att AP-fonderna ska uppbära allmänhetens förtroende, motiverar att höga krav ställs på ledamöternas oberoende i Kravet på oberoende gäller hela styrelsen, inte endast en andel av styrelsen, och begränsningen bör underlätta praktisk tillämpning. En begränsning vid ligger väl inom ramarna för vad som i andra sammanhang har ansetts rimligt för att upprätthålla ledamöternas oberoende och bidrar dessutom till att skapa rimliga förväntningar angående uppdragets slutliga varaktighet. För nytillträdda ledamöter i AP-fondernas styrelser ger huvudmannen särskilt anpassad efter uppdraget som styrelseledamot i en AP-fond och innehåller bl.a. en redogörelse för tillämplig lagstiftning och det övriga regelverk som gäller för AP-fonderna. Mot bakgrund av den specifika verksamhet som bedrivs i AP-fonderna, är det angeläget att AP-fonderna själva ger nya ledamöter en introduktion till Kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsernas ordförande och övriga ledamöter bör ha tillräcklig omfattning. utvärdering innehåller mycket information vid ett och samma tillfälle. Denna form för styrning kan troligen effektiviseras genom tillräckliga kontakter mellan företrädare för huvudmannen och fondernas styrelser. med fondernas ordförande är en form för upprätthållas med styrelsernas ledamöter genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. Ersättningen till styrelsens ledamöter ska avspegla behovet att attrahera och behålla kvalificerade ledamöter mot bakgrund av uppdragets natur och ledamöternas ansvar och med beaktande av den ersättning som staten betalar för motsvarande typ av insatser i andra sammanhang. AP-fondernas mål har uttryckts i allmänna termer, vilket erbjuder särskilda utmaningar. Risken att regeringens utvärdering ska baseras på skiftande utgångspunkter och av denna anledning brista i konsistens över tiden, är ett av motiven för en tydlig policy i dessa frågor. 2013/14:130 lämpligt att fondernas resultat bedöms i ett långsiktigt perspektiv. Detta Bilaga 1 minskar uppmärksamheten på fondernas kortsiktiga utveckling och kan förväntas bidra till ökad självständighet i förvaltningsfrågor. Det är även önskvärt att styrelsernas strategiska beslut uppmärksammas och utvärderas i tillräcklig omfattning, eftersom dessa beslut erfarenhets- mässigt har stor betydelse för fondernas långsiktiga avkastning. Styrelsernas frihet att själva besluta om finansiering motiverar att fondernas medelsanvändning är en naturlig del av regeringens granskning. Fondernas förvaltningskostnader ska hållas under fortsatt uppsikt. Vid behov kommer ytterligare åtgärder för att förbättra AP-fondernas kostnadseffektivitet att föreslås. Regeringens årliga utvärdering har motiverats av behovet att balansera styrelsernas långtgående frihet att själva utforma mål och riktlinjer. lagens förarbeten framgår bl.a. att utvärderingen ska avse hur väl de övergripande målen operationaliserats i mer konkreta förvaltningsmål. Regeringen kan vid behov förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt. ta fasta på i vilken grad de uppsatta målen har uppnåtts. portföljbolagen och en bedömning av fondernas oberoende sinsemellan, gemensamma redovisningsprinciper (prop. 1999/2000:46 s. 113 f.). AP-fondernas uppdrag har formulerats i allmänna termer. med automatik en svårighet att bedöma vad som utmärker en god Det faktum att fyra sinsemellan oberoende fonder har försetts med ett identiskt mål, som i sin tur innehåller ett utrymme för tolkning, medför en förhöjd risk för ta intryck av varandras beslut. avvikande i förhållande till andra AP-fonder kan upplevas som en risk på fondnivå men är knappast att betrakta som en risk ur pensionssystemets Därför bör regeringens utvärdering uppmärksamma frågor som har samband med fondernas inbördes oberoende. förarbeten är det viktigt att stor försiktighet iakttas så att inte fördelarna med uppdelningen av organisationen på fyra parallella förvaltnings- tillgångsförvaltningen (prop. 1999/2000:46 s. 123). Avkastning och risk kan inte vägas mot varandra på objektiva grunder utan förutsätter ett subjekt som gör avvägningen för egen del. regeringens utvärdering bl.a. ska granska hur väl styrelserna har operationaliserat de övergripande målen får i värdering av avkastning och risk stor betydelse. AP-fonderna förutsätter att regeringens utvärdering så långt som möjligt utmärks av konsistens över tiden. Värderingen av avkastning och risk bör inte variera alltför mycket mellan olika år. Av den anledningen bör utvärderingen primärt avse ett långsiktigt perspektiv. av utvärderingen minskar uppmärksamheten på fondernas kortsiktiga utveckling och kan förväntas bidra till att fonderna ska uppvisa ökad självständighet i förvaltningsfrågor. Ett långsiktigt perspektiv för utvärdering överensstämmer även med fondernas uppdrag. utvärderingshorisont som tidigare använts bedömas vara enBilaga 1 lämplig avvägning mellan önskvärdheten av långsiktighet och behovet av Vid utvärdering av styrelsernas strategiska beslut bör den granskade perioden vara längre. styrelsernas strategiska beslut mso erfarenhetsmässigt har avgörande betydelse för den avkastning som därefter realiseras. Behovet av en lång Utvärderingen måste trots det avse en jämförelsevis begränsad period eftersom det annars kan vara alltför sent att dra slutsatser och att vidta sådana åtgärder som utvärderingen kan komma att motivera. faktum att styrelseledamöternas uppdrag är begränsat i tiden talar också för en jämförelsevis begränsad period för utvärdering. beslut kan dock inte upphöra att ta hänsyn AP-fondernas uppdrag, som det framgår av lag och förarbeten. Eftersom regeringens utvärdering ska balansera fondernas långtgående medelsanvändningen, granskas. Styrelserna har inte endast stor frihet att risknivå, utan även stor frihet att på besluta om verksamhetens finansiering. Det bör uppmärksammas att fonderna inte är konkurrensutsatta i denna del, vilket krav på uppföljning och utvärdering. av styrelserna uppsatta målen. emellertid förbehållit sig rätten att göra en utvärdering mot riktmärken som regeringen själv valt om de riktmärken fonderna fastställt för sin 1999/2000:46 s. 114). I samband med utvärdering av kostnader är det angeläget att det även sker en prövning av fondernas En sådan prövning innefattar såväl kostnader som överensstämma med god praxis och möjliggöra rättvisande bedömningar. Det är angeläget att avkastningen redovisas på ett jämförbart sätt. kommunikationen med allmänheten bör avkastningen redovisas efter kostnader, dvs. med korrigering för både interna kostnader och externa kostnader själva ingå i den externa rapporteringen, jämförbarhet bakåt i tiden. En utvärdering av fondernas verksamhet enligt ovan, i kombination med en fortgående dialog, har förutsättningar att bidra till fondernas utvecklingsarbete och till en god måluppfyllelse, vilket kan antas vara till långsiktig nytta för pensionssystemet. Även denna policy kan komma att utvecklas och förbättras i dialog med fondernas styrelser. Riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna AP-fondernas tillgångar utgör statliga medel som i lag har avsatts till sådan särskild förvaltning som anges i 9 kap. 8 § regeringsformen. fondernas styrelser, som utses av regeringen, ansvarar för AP-fondernas Rollen som förvaltare av statliga pensionsmedel medför krav på att AP-fonderna uppbär uttalat att regeringens riktlinjer för incitamentsprogram 2000/01:131 s. 48). betydelse för allmänhetens förtroende anser regeringen riktlinjer bör gälla för AP-fondernas styrelsearbete i frågor som rör anställnings- och ersättningsvillkor. Det är viktigt att styrelserna behandlar frågor om ersättning till de ledande befattningshavarna på ett medvetet, ansvarsfullt och transparent sätt och att styrelserna försäkrar sig om att dentotala ersättningen är rimlig, präglad av måttfullhet och väl avvägd, samt bidrar till en god etik Regeringen kommer att följa upp och utvärdera efterlevnaden av dessa Utvärderingen avser att behandla tillämpat riktlinjerna och levt upp tillriktlinjernas ersättningsprinciper. Utvärderingen kommer att redovisas regeringens årliga skrivelse till med redogörelse för AP-fondernas verksamhet. Dessa riktlinjer kompletterar regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt ägande. AP-fondernas del, behovet att hänvisa till regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt Styrelsen ansvarar för att tidigare ingångna avtal med ledande befattningshavare innefattande villkor om rörlig lön omförhandlas så att de överensstämmer med dessa riktlinjer. strider mot dessa riktlinjer bör omförhandlas. Riktlinjerna utgör en del av regeringens policy för styrning utvärdering av AP-fonderna. I företag där AP-fonderna direkt eller genom ett företag är delägare bör AP-fonderna respektive företaget dialog med övriga ägare verka för att riktlinjerna tillämpas så långt som Styrelserna i AP-fonderna ska besluta om riktlinjer för ersättning till Av styrelsens riktlinjer ska bland annat framgå – hur styrelsen säkerställer att ersättningarna följer dessa riktlinjer, – att det ska finnas skriftligt underlag som utvisar AP-fondens kostnad innan beslut om enskild ersättning beslutas. Styrelsen ska även säkerställa att såväl den ersättningar ryms inom styrelsens riktlinjer. Styrelsen ska säkerställa att den verkställande direktören tillser att AP- fondens ersättningar till övriga anställda bygger på ersättningsprinciperna Den totala ersättningen till ledande befattningshavare ska vara rimlig och