prop · H103179 · 2014-03-12 00:00:00 — Enligt gällande författningar har beslutanderätten i frågor om tjänstledighet delegerats ner till myndighetsnivå med undantag för överbefälhavaren och andra myndighetschefer, för vilka krävs regeringsbeslut. –2013 finns inte något särskilt regeringsärende som avser tjänstledighet för militär personal. Ett beslut om tjänstledighet för någon av myndighetscheferna bör aldrig vara så brådskande att det behöver beslutas i den särskilda ordningen. Regeringen bedömer således att det framöver saknas behov av att kunna fatta beslut i den särskilda ordningen i frågor om tjänstledighet för personal i militär verksamhet. Ett sådant behov kan inte heller förutses föreligga i skärpta säkerhetspolitiska lägen. Regeringens förslag: Beslut i den särskilda ordningen ska få fattas i fråga om utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag. Tre instanser, , Försvarsmakten och Transportstyrelsen, tillstyrker utredningens förslag i Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande lagen finns ingen möjlighet att fatta beslut i den särskilda ordningen i någon fråga som rör sändandet av svenska väpnade styrkor till utlandet, vare sig för utbildning eller för insatser. För att regeringen ska få sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor krävs enligt 15 kap. 16 § regeringsformen att det sker för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänt, att det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller att har medgett det i ett särskilt fall. har beslutat om två lagar där regeringen har bemyndigats att besluta i sådana frågor: lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Enligt den förstnämnda lagen får regeringen på begäran av eller enligt beslut som fattats av ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsfrämjande verksamhet utomlands. I den andra lagen har regeringen bemyndigats att besluta om att sända svensk väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Lagen kom till främst för att ge regeringen befogenhet att sända väpnad styrka till utlandet för att delta i övningar inom ramen för samarbetet inom Partnerskap för fred (se prop.1993/94:244). Beslut om att sända svenska väpnade styrkor till utlandet är naturligtvis beslut av mycket stor betydelse, inte minst eftersom detta har betydelse för landets nationella säkerhetsintressen. Beslutens vikt framgår också av att den aktuella bestämmelsen i regeringsformen slår vakt om kompetens på området och endast ger regeringen egen beslutanderätt inom ramen för de förutsättningar som anges i lag och som framgår av de två ovan nämnda lagarna. Regeringsärenden som gäller internationella insatser, vilka enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser utgörs bl.a. av sådan verksamhet utomlands som syftar till att avvärja en risk för väpnad konflikt eller hejda en pågående konflikt, är naturligtvis av särskilt stor vikt. Beslut i sådana ärenden är enligt regeringens uppfattning inte lämpade för den särskilda beslutsordningen. Detsamma torde, som huvudregel, gälla även för beslut som avser utbildning i utlandet för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. I sådana ärenden är dock dagens regeringsbeslut ofta mycket detaljerade, t.ex. vad gäller att ange ett exakt antal personer som ska genomgå viss utbildning utomlands. Skulle det uppstå ett skyndsamt behov av att skicka iväg ytterligare någon eller några personer eller skulle tiden för utbildningen behöva förlängas något måste det således till ytterligare regeringsbeslut. Den typen av beslut kan vara mer av verkställighetskaraktär. Det kan därför finnas behov av den särskilda beslutsformen för att, i brådskande fall, kunna göra vissa justeringar av ett tidigare kollektivt fattat beslut, t.ex. för att öka deltagandet i en utbildning med ytterligare personer. Regeringen instämmer således i utredningens uppfattning att en möjlighet att fatta beslut i den särskilda ordningen i fråga om utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, bör införas. I övrigt torde, som sagt, regeringsärenden som gäller internationella insatser inte vara lämpade för beslut i den särskilda ordningen. Regeringens bedömning: Det finns behov av att kunna fatta beslut i den särskilda ordningen i frågor om skyddsobjekt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna har inga invändningar mot eller tillstyrker Skälen för regeringens bedömning: Enligt punkten 5 i nuvarande lag får ärenden som angår tillträde till militära skyddsobjekt handläggas som I gällande skyddslagstiftning, bestående av skyddslagen (2010:305) och skyddsförordningen (2010:523), används inte begreppet militära skyddsobjekt, utan endast skyddsobjekt. Vad som kan beslutas vara skyddsobjekt framgår av skyddslagen. regleras skyddsobjekt för militära ändamål. Det är byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, eller , samt militära fartyg och luftfartyg. områden där Försvarsmakten, eller Försvarets radioanstalt tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa. områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet. är slutligen områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål, och vattenområden av särskild betydelse för det Det finns vidare en specialregel som medger att även byggnader, anläggningar och områden får beslutas vara skyddsobjekt om de är av betydelse för totalförsvaret och befinner sig i krig eller krigsfara eller det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (6 §). Av 18 § skyddslagen framgår att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får besluta i frågor om skyddsobjekt. Kompetensen omfattar inte bara förklaringen att ett visst objekt ska vara ett skyddsobjekt utan också rätten att meddela olika former av förbud och att upphäva eller ändra ett redan meddelat beslut (prop. 2009/10:87 s 63). Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 §). Vem som är behörig respektive obehörig avgörs av den som äger eller nyttjar skyddsobjektet och ytterst av den som anlitas för bevakningen av detsamma (se 9–10 §§). I skyddsförordningen har regeringen till stor del bemyndigat andra organ att fatta beslut om skyddsobjekt. Av 2 och 3 §§ framgår således att regeringen fattar beslut i sådana frågor när det gäller och regeringens byggnader, anläggningar eller områden. I samtliga övriga fall har regeringen delegerat beslutanderätten antingen till Försvarsmakten eller till i det län där byggnaden, anläggningen eller Regeringen beslutar alltså i frågor om skyddsobjekt endast vad Prop. 2013/14:179 avser och regeringens byggnader, anläggningar eller områden. Det är i dessa fall fråga om skyddsobjekt för civila ändamål och en hantering av beslut i den särskilda ordningen skulle därför inte vara möjlig mot bakgrund av den begränsning till ärenden som regeringsformen föreskriver för SRÄ-formen. Regeringen bedömer således att det inte längre finns något behov för regeringen att kunna fatta beslut i den särskilda ordningen i frågor rörande skyddsobjekt. 5.3.5Svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg Regeringens förslag: Svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg ska kunna beslutas i den särskilda ordningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inga invändningar mot eller tillstyrker Transportstyrelsen påpekar att regeringen bör överväga om förslagen i propositionen Modernare reglering av statsluftfarten (prop. 2012/13:165) innebär några förändringar som är relevanta för SRÄ-regleringen. Skälen för regeringens förslag: Enligt punkten 6 i nuvarande lag får ärenden som angår svenska örlogsbesök i utlandet samt svenska militära transport- och övningsflygningar till utlandet handläggas som särskilda Regeringsbeslut krävs för örlogsbesök i en utländsk hamn och för flygning utomlands med militära luftfartyg, om inte flygningen är likställd med en civil lufttransport. Det framgår av förordningen (1996:930) om örlogsbesök, flygning med militära luftfartyg och Vad som avses med örlogsbesök är inte definierat i lag eller för- Viss vägledning kan dock hämtas ur förarbetena till skydds- lagen där ett uttalande finns om att örlogsbesök är örlogsfartygs hamnbesök med fredliga avsikter i en främmande stat (prop. s. 44). Med örlogsfartyg avses i tillträdesförordningen (1992:118) fartyg och svävare som tillhör en stats stridskrafter, har de yttre nationella kännetecken som utmärker örlogsfartyg, står under befäl av vederbörligen utnämnda officerare och är bemannade av besättningar underkastade fastställda disciplinregler. vägledning om officiella besök omfattar örlogsbesök inte endast besök med representativa inslag (officiella och inofficiella besök) utan också rutinbesök som i regel innebär kortvarigt uppehåll i hamn för förrådskomplettering, vila för besättning m.m. Inför alla örlogsbesök måste tillstånd på diplomatisk väg inhämtas från myndigheterna i det Inte heller begreppet militärt luftfartyg är definierat i lag. förordningen används däremot begreppet statsluftfartyg, som avser militära stridsflygplan, militära transportflygplan och andra luftfartyg som ägs eller brukas av en stat och nyttjas i icke-kommersiellt syfte. militära stridsflygplan avses jakt-, attack-, bomb-, spanings- och skolflygplan samt stridshelikoptrar, som ägs eller brukas av en stats Vidare har det i luftfartslagen (2010:500) införts vissa definitioner. Statsluftfart definieras där som militär luftfart och annan luftfart för Militär luftfart avser all verksamhet inom det militära Med det militära luftfartssystemet avses ett luftfarts- system för militär verksamhet som innefattar system för flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum. Med annan luftfart för statsändamål avses luftfart för statsändamål som inte är militär luftfart. Med uttrycket statsändamål menar regeringen att det är fråga om icke- kommersiell verksamhet utan att detta behöver komma till utryck i lagtext (se prop. 2012/13:165). Bestämmelserna som innehåller dessa definitioner trädde i kraft . att det faktum att begreppen definieras i luftfartslagen inte påverkar användningen av dem i SRÄ-regleringen på det sätt som föreslås. Flygning med militärt luftfartyg som kan anses likställd med en civil lufttransport är flygningar som, med beaktande av syfte och genomförande, lika gärna hade kunnat utföras med anlitande av ett civilt Detta utesluter bland annat all militärtaktisk flygning, som t.ex. spaning eller flygning för militära ändamål i ett operationsområde. Exempel på lufttransporter som normalt anses likställda med civila lufttransporter är rena godstransporter. Ärenden om örlogsbesök torde normalt sett inte vara ärenden av Både officiella och inofficiella besök kräver t.ex. längre tids förberedelser. Dessutom måste tillstånd utverkas på Beträffande rutinbesök kan det däremot bli fråga om situationer där det inte är möjligt att ha samma framförhållning. annat säkerhetspolitiskt läge skulle kunna innebära andra krav på Det har också förekommit att beslut i den särskilda ordningen har fattats i ärenden som angår svenska örlogsbesök i utlandet. Regeringen anser därför att möjligheten att fatta beslut i den särskilda ordningen i denna ärendetyp bör finnas kvar. Inte heller ärenden angående svenska militära transport- och övningsflygningar till utlandet torde i normala fall vara brådskande. Också överflygning och landning med militära luftfartyg utomlands kräver att tillstånd utverkats på diplomatisk väg, men i denna ärendetyp kan det finnas ärenden som skulle kunna kräva en mer skyndsam Med omfattande internationell verksamhet följer också ett ökat behov av deltagande i olika typer av verksamheter utomlands som kan komma att inkludera transport- och övningsflygningar. fattats en del beslut i den särskilda ordningen i sådana ärenden, t.ex. i fråga om deltagande i internationella flygdagar. Även här bör därför möjligheten till beslut i den särskilda ordningen finnas kvar. Den särskilda beslutsordningen är begränsad till svenska militära transport- och övningsflygningar till utlandet. Möjligheten att fatta beslut i den särskilda ordningen ska, enligt regeringens mening, inte ha denna begränsning utan bör generellt avse flygningar med svenska militära luftfartyg till utlandet. Däremot måste givetvis ärendet uppfylla de grundläggande förutsättningarna att vara brådskande och inte vara av sådan karaktär att beslutsformen är olämplig. Regeringen vill här också framhålla att med flygningar i denna punkt avses flygningar enligt 6 § i Prop. 2013/14:179 förordningen om örlogsbesök, flygning med militära luftfartyg och Det är naturligtvis inte avsett att det med utgångspunkt i denna bestämmelse ska fattas beslut i den särskilda ordningen för att i ett militärt luftfartyg t.ex. sända en svensk väpnad styrka till utlandet. Den nya formuleringen får till konsekvens att det i fortsättningen blir tydligt att även deltagandet i internationella flyguppvisningar omfattas av bestämmelsen. 5.3.6Tillträde till svenskt territorium m.m. Regeringens förslag: Tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg och statsluftfartyg ska även framöver kunna beslutas i den särskilda ordningen. Detsamma ska gälla för militära fordon. Vidare ska möjligheten att fatta sådana beslut i fråga om utländska statsfartyg utvidgas till att även omfatta tillstånd att göra uppehåll inom svenskt territorium. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inga invändningar mot eller tillstyrker Skälen för regeringens förslag: Enligt punkten 7 i SRÄ-lagen får ärenden som angår tillträde till svenskt territorium av en annan stats örlogsfartyg, militära svävare eller militära luftfartyg samt av fartyg, svävare eller luftfartyg som ägs eller brukas av en annan stat och nyttjas för annat än enbart affärsdrift handläggas som särskilda regeringsären- Regeringen tar i detta avsnitt också upp frågan om uppehåll på svenskt territorium, vilken har nära samband med tillträdesfrågan. Regeringsbeslut krävs i många ärenden avseende tillträde till I tillträdesförordningen regleras när tillstånd måste beslutas av regeringen och i vilka fall som regeringen har delegerat beslutanderätten till Försvarsmakten. Av 5 § framgår således att Försvarsmakten får meddela tillstånd om tillträde i vissa fall. bl.a. i fråga om andra utländska statsfartyg än örlogsfartyg och andra utländska statsluftfartyg än militära statsluftfartyg. I alla andra fall än de som är uppräknade i bestämmelsen är det, enligt 6 §, regeringen som Det innebär att det krävs regeringsbeslut i ärenden om tillträde för utländska örlogsfartyg, militära stridsflygplan Som framgått av bakgrundsavsnittet har samtliga beslut enligt SRÄ- lagen varit just tillträdesärenden. ligen beslut i ett stort antal tillträdesärenden. Regeringen strävar efter att numera meddela allt fler s.k. årstillstånd avseende tillträde till svenskt territorium, t.ex. inom ramen för nordiskt samarbete. hantering enligt SRÄ-lagen har genom denna praxis generellt sett minskat eftersom färre beslut behöver fattas. Trots detta är behovet av SRÄ-formen fortfarande störst för denna ärendetyp. Av olika skäl är ärendena ibland brådskande. De är också i allmänhet av enkel be- 2013/14:179 skaffenhet. Möjligheten till beslut i den särskilda ordningen för denna typ av ärenden bör därför finnas kvar. Det ska framhållas att det naturligtvis kan finnas tillträdesärenden där SRÄ-formen inte är lämplig att använda. Vid tillämpningen av den bestämmelse som föreslås måste, liksom för alla andra ärendetyper, i varje enskilt fall bedömas om de grundläggande förutsättningarna enligt 2 § är uppfyllda. Regeringen instämmer vidare i utredningens bedömning att det saknas anledning att ärenden som rör utländska militära fordon ska vara exkluderade från lagens tillämpningsområde. Tvärtom finns det exempel på regeringsärenden där behov av beslut i den särskilda ordningen har funnits. En sådan möjlighet bör därför införas. Enligt 8 § tillträdesförordningen får ett utländskt statsfartyg inte utan tillstånd göra uppehåll inom svenskt territorium. Tillstånd för uppehåll är så nära knutet till frågan om tillträde att det är naturligt att de båda frågorna behandlas på samma sätt. Det bör dock tydligt framgå att den nu diskuterade bestämmelsen i den föreslagna lagen också omfattar frågor om uppehåll. 5.3.7Övningar på svenskt territorium m.m. Regeringens förslag: Beslut i den särskilda ordningen ska få fattas i fråga om tillstånd för övningar av främmande stats militära styrka på svenskt territorium. Detsamma ska gälla för beslut om undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag omfattar dock inte något undantag enligt Remissinstanserna har inga invändningar mot eller tillstyrker Skälen för regeringens förslag: I nuvarande lag finns ingen möjlighet att fatta beslut enligt SRÄ-lagen i fråga om vare sig övningar på svenskt territorium eller undantag från vapenlagen i samband med sådana Inom svenskt territorium får enligt 10 § första stycket tillträdes- förordningen ett utländskt statsfartyg eller statsluftfartyg eller en utländsk militär avdelning endast med regeringens tillstånd bedriva skjutövningar eller andra övningar än övningar av räddningsinsatser. övningar som i sin helhet kan genomföras inom ett fartyg eller ett luftfartyg behövs inte tillstånd. Till följd av ändringarna i luftfartslagen har regeringen beslutat om vissa ändringar i tillträdesförordningen, vilka trädde i kraft Det har bl.a. införts ett nytt andra stycke i 10 §, enligt vilket Försvarsmakten får meddela tillstånd för sådana övningar enligt första stycket som sker inom ramen för internationell militär test-, utbildnings- Övriga övningar kräver även fortsättningsvis tillstånd av regeringen. Det är beslut i sådana frågor som övervägs i detta Den sistnämnda kategorin av övningar handlar om utländska förband som deltar i en multinationell övning som helt eller delvis bedrivs på svenskt territorium eller om utbildning av utländska förband på svenskt territorium. Det kan bl.a. avse ärenden om övning inför en gemensam militär insats under t.ex. FN:s eller EU:s ledning eller inom ramen för säkerhetsfrämjande verksamhet, t.ex. Partnerskap för fred. Sådana ärenden är typiskt sett frågor för regeringen, som kollektiv, eftersom det handlar om övningsverksamhet som har sin grund i nationella säkerhetsintressen. Dessa beslut bör således i normalfallet fattas vid ett regeringssammanträde. Regeringsbeslut om övningar är emellertid ofta generellt hållna. Vidare har regeringen meddelat ett flerårigt tillstånd för Försvarsmakten att –2014 genomföra utbildning för, och övningar med medlemmarna av Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) på svenskt territorium (beslut i ärende Fö2011/1518/MFI). Det händer att det uppstår situationer då det finns ett skyndsamt behov av att göra vissa justeringar i ett kollektivt fattat övningsbeslut, t.ex. kan det på ett mycket sent skede tillkomma ytterligare stater som vill delta i en redan beslutad multinationell övning som ska bedrivas på svenskt territorium. Vidare kan datumen för övningen behöva ändras till följd av oförutsedda händelser. Sammanfattningsvis anser således regeringen, liksom utredningen, att det kan finnas ärenden av denna typ som skulle kunna bedömas som mindre komplicerade och därmed lämpade att avgöras enligt den särskilda ordningen. En sådan möjlighet bör därför införas. Enligt 2 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) krävs tillstånd bl.a. för att föra in skjutvapen eller ammunition till . Det är polisen som prövar frågor om tillstånd enligt lagen (2 kap. 2 §). Regeringen får dock enligt 11 kap. 3 § vapenlagen besluta att lagen inte ska gälla skjutvapen och ammunition som innehas av en främmande stats militära styrka som befinner sig i inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering. När regeringen fattar beslut om att, inom ramen för ett internationellt samarbete, tillåta utländska militära styrkor att utföra övningar på svenskt territorium fattar regeringen också i regel ett generellt beslut om undantag enligt 11 kap. 3 § vapenlagen, s.k. vapendispens, för de utländska militära styrkorna som ska delta i övningen. Det sker vanligtvis som en del av övningsbeslutet. I exempelvis det ovan beskrivna rambeslutet beträffande övningar inom ramen för NORDEFCO finns också ett beslut om generell vapendispens för vapen och ammunition som innehas av de deltagande utländska förbanden. Det har ovan beskrivits att det kan uppstå skyndsamt behov av att göra vissa justeringar i ett övningsbeslut. Enligt regeringens förslag ovan ska det därför framöver kunna vara möjligt att göra sådana justeringar genom beslut i SRÄ-formen, under förutsättning att de grundläggande kraven i 2 § är uppfyllda. För det fall att en sådan ändring i ett övningsbeslut görs, t.ex. att tillåta ytterligare en stat att delta, kan det uppstå skyndsamt behov av att även justera beslutet om vapendispens så att det omfattar också det tillkommande landet. Samma omständigheter, som kan medföra att ett övningsbeslut kan behöva justeras, kan alltså också innebära att beslutet om vapendispens kan behöva ändras. Regeringen anser således, till skillnad från utredningen, att möjlighet för beslut i den särskilda ordningen bör införas även för beslut enligt 11 kap. 3 § vapenlagen. 2013/14:179 5.3.8 Regeringens bedömning: Det finns behov av att kunna fatta beslut i den särskilda ordningen i fråga om Försvarsmaktens deltagande vid officiella ceremonier och i allmännyttig verksamhet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har inga invändningar mot eller tillstyrker utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt punkten 8 i nuvarande lag får ärenden som angår Försvarsmaktens deltagande vid officiella ceremonier och i allmännyttig verksamhet handläggas som särskilda regeringsärenden. Av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten framgår att i myndighetens uppdrag ingår också att under vissa förutsättningar medverka i andra samhällsverksamheter. Det handlar både om deltagande i statsceremonier (3 b § 7 punkten) och om stöd till civil verksamhet (2 § andra stycket). Den sistnämnda uppgiften framgår t.ex. av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt lagen (2006:343) och förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Förutsättningarna för Försvarsmaktens medverkan i dessa andra samhällsverksamheter är således författningsreglerad och av regleringen framgår att beslutanderätten i de enskilda fallen är delegerad till myndighetsnivå. När det gäller terrorismbekämpning kan det i och för sig vara aktuellt med regeringsbeslut när det handlar om tillämpning av lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Enligt den lagen får nämligen , som huvudregel, inte begära sådant stöd om inte regeringen först har lämnat sitt medgivande.