prop · H10382 · 2014-02-04 00:00:00 — Eftersom regleringen inte är uttömmande måste den enskilde och den tillämpande myndigheten även vända sig till övriga delar av regleringen för att få veta vad som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. En fjärde variant som innebär att utlänningslagens grundläggande struktur behålls och att bestämmelserna som rör EES-medborgare och 2013/14:82 deras familjemedlemmar inte placeras i ett särskilt kapitel i utlänningslagen eller i en särskild författning har den fördelen att bestämmelser som ämnesmässigt hör ihop skulle hållas samman. En annan fördel är att all central reglering på det migrationsrättsliga området skulle vara kvar i en lag. En nackdel med detta alternativ är att bestämmelserna som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar skulle finnas på olika ställen i lagen. Regleringen skulle dock kunna bli tydligare om vissa strukturella och andra förbättringar gjordes. Regeringen anser sammantaget att utlänningslagens grundläggande struktur bör behållas och att bestämmelserna som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar inte bör placeras i ett särskilt kapitel i utlänningslagen eller i en särskild författning. Regleringen för EES- medborgare och deras familjemedlemmar bör i stället göras tydligare och mer användarvänlig genom vissa strukturella och andra förbättringar. Regeringen återkommer till dessa förbättringar i avsnitten nedan. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i pekar på behovet av en generell översyn av utlänningslagstiftningen. Lagrådet anför att utlänningslagen bör få en ambitiös teknisk översyn. Regeringen delar uppfattningen att det är angeläget att utlänningslagen ses över i tekniskt hänseende. Det finns anledning att återkomma till den frågan i annat sammanhang. 6.2I vilka delar bör regleringen förtydligas? Regeringens bedömning: Regleringen bör göras tydligare i följande delar: –Bestämmelserna om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete. –Bestämmelserna om uppehållsrätt. –Bestämmelserna om avvisning och utvisning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar bedömningen eller lämnar den utan invändning. anser att i förtydligande syfte bör undantagsbestämmelsen i 4 kap. 17 § UtlF som gäller för EES- medborgare, schweiziska medborgare och tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat samt för deras familjemedlemmar föras över till 5 kap. 18 § UtlL. Enligt hör i vart fall bestämmelsen som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar hemma i lagen. Även anser att bestämmelsen i 4 kap. 17 § UtlF som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar bör flyttas till utlänningslagen i förtydligande syfte. Kammarrätten i anser att det, trots Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:34, är angeläget att det i utlänningslagen införs en rätt att överklaga beslut där frågan om uppehållsrätt varit uppe till prövning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser, i likhet med utredningen, att regleringen avseende dels de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete, dels uppehållsrätt och dels avvisning och utvisning bör förtydligas. Regeringen behandlar dessa frågor vidare i avsnitten 6.3–6.5. och föreslår att förtydliganden även görs i regleringen avseende när en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord. Enligt 5 kap. 18 § första stycket UtlL gäller som huvudregel att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i . En ansökan om uppehållstillstånd får som huvudregel inte bifallas efter inresan. Från denna huvudregel finns ett antal undantag, bl.a. i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL. Även av 4 kap. 17 § UtlF framgår vissa fall när en ansökan om uppehållstillstånd kan bifallas även om utlänningen befinner sig i . Det gäller t.ex. om ansökan görs av en EES-medborgare, en medborgare i eller en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Det gäller t.ex. också om ansökan görs av en familjemedlem till en sådan utlänning. I utlänningsförordningen finns också i 4 kap. 7 b § bestämmelser om att en ansökan om uppehållstillstånd i vissa fall kan bifallas även om utlänningen befinner sig i . I och med rörlighetsdirektivets genomförande avskaffades ordningen med uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Om dessa utlänningar uppfyller villkoren för uppehållsrätt har de rätt att vistas i mer än utan uppehållstillstånd. Något hinder finns i och för sig inte för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att ansöka om uppehållstillstånd men deras vistelse grundar sig numera inte på att de har ansökt och fått uppehållstillstånd utan på att de har uppehållsrätt. Mot den bakgrunden och då en eventuell överflyttning av undantagsbestämmelsen i 4 kap. 17 § UtlF såvitt gäller EES-medborgare och deras familjemedlemmar bör övervägas i ett större sammanhang finner regeringen inte skäl att nu föreslå att undantagsbestämmelsen när det gäller EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska flyttas till utlänningslagen. Det saknas också skäl att i detta sammanhang föreslå en överflyttning av undantagsbestämmelsen såvitt gäller medborgare i och tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat samt deras familjemedlemmar. Kammarrätten i anför att det är angeläget att det i utlänningslagen införs en rätt att överklaga beslut där frågan om uppehållsrätt varit uppe till prövning. I propositionen 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande, som beslutats av regeringen som denna proposition, föreslås att beslut som rör uppehållsrätt ska kunna överklagas. 6.3Bestämmelser om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete Regeringens förslag: Strukturen i 2 kap. UtlL görs enhetlig på så sätt att huvudregler och undantag från huvudregler placeras i olika paragrafer. De centrala undantagen från kraven på pass och visering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som finns i utlänningsförordningen flyttas till utlänningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anför att regleringen blir ännu tydligare om undantagen från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd för EES-medborgare samlas i särskilda paragrafer. anför också att särregleringen för nordiska medborgare är tydligare i nuvarande regelverk än i utredningens förslag. Enligt bör det förtydligas att det är utlänningar som har uppehållstillstånd respektive ställning som varaktigt bosatt i som är undantagna från kravet på visering. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. UtlL finns grundläggande villkor för att en utlänning ska få resa in, vistas och arbeta i . I kapitlet finns bestämmelser om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt om undantag från dessa krav. Strukturen i kapitlet är dock inte helt enhetlig. I 2 kap. 1 § UtlL finns huvudregeln om krav på pass för inresa och vistelse i . Från denna huvudregel finns undantag i andra paragrafer i kapitlet. Exempelvis finns undantaget från kravet på pass för nordiska medborgare i 2 kap. 8 § UtlL. Regleringen av kravet på arbetstillstånd är uppbyggd på samma sätt, dvs. att huvudregeln finns i en paragraf och undantagen i andra paragrafer. Denna struktur avviker från den som gäller för visering och uppehållstillstånd. I 2 kap. 3 § UtlL anges att en utlänning som reser in i eller vistas i ska ha Schengenvisering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd, har ställning som varaktigt bosatt eller återtas enligt 6 a kap. 14 § UtlL. Enligt 2 kap. 5 § UtlL ska en utlänning som vistas i mer än ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . I paragraferna med kraven på visering och uppehållstillstånd finns således även undantag från dessa krav. Undantag från kraven på visering och uppehållstillstånd finns även i andra paragrafer i kapitlet. Exempelvis finns undantag från kraven på visering och uppehållstillstånd för nordiska medborgare och undantag från kravet på uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i 2 kap. 8 § UtlL. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att strukturen i 2 kap. UtlL bör göras enhetlig på så sätt att huvudregler och undantag från huvudregler placeras i olika paragrafer. Undantag från de krav som anges i 2 kap. UtlL finns inte endast i utlänningslagen. I utlänningsförordningen finns bl.a. vissa undantag från kraven på pass och visering som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlF är en utlänning som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat undantagen från kravet på pass för inresa och vistelse i landet. Av 3 kap. 1 § första stycket 1–3 UtlF följer att andra EES- medborgare än nordiska medborgare är undantagna från kravet på visering, om de har hemlandspass eller ett identitetskort som är utfärdat av en behörig myndighet och som utvisar medborgarskap eller om de är upptagna i ett kollektivpass. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 15 UtlF är vidare utlänningar som har uppehållskort eller permanent uppehållskort som har utfärdats i eller av en behörig myndighet i en annan EES-stat undantagna från viseringskravet. De nu nämnda undantagen i utlänningsförordningen är centrala för EES-medborgare och deras familjemedlemmar och av stor praktisk betydelse för den fria rörligheten för personer. De bör därför framgå av utlänningslagen. Det nuvarande villkoret för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska medborgare (att EES-medborgaren har hemlandspass eller identitetskort eller finns upptagen i ett kollektivpass) bör tas bort. Regleringen blir därmed lika för nordiska medborgare och för övriga EES-medborgare. Förslaget att flytta vissa bestämmelser från utlänningsförordningen till utlänningslagen innebär att antalet bestämmelser i lagen ökar. Med hänsyn härtill och för att göra regleringen tydligare och mer lättillgänglig bör, vid sidan av paragrafen med undantag för diplomater m.fl., undantagen från kravet på pass, visering, uppehållstillstånd respektive arbetstillstånd regleras i varsin paragraf i 2 kap. UtlL. Regeringen anser däremot inte att undantagen från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd för EES-medborgare bör placeras i särskilda paragrafer. I 2 kap. UtlL anges uttryckligen att kraven på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd inte gäller för medborgare i , , eller (2 kap. 8 § UtlL). anför att särregleringen för nordiska medborgare inte är lika tydlig i utredningens förslag. Enligt utredningens förslag är nordiska medborgare undantagna från kravet på pass för att de är medborgare i en Schengenstat och från kravet på visering för att de är EES-medborgare. Endast i fråga om kraven på uppehållstillstånd och arbetstillstånd anges uttryckligen att kraven inte gäller för medborgare i , , eller . Regeringen delar utredningens bedömning att när samma regler gäller för nordiska medborgare och för medborgare i en annan Schengenstat respektive medborgare i en annan EES-stat bör reglerna för nordiska medborgare inte anges särskilt. Risken är annars att lagstiftningen ger ett intryck av att det skulle finnas materiella skillnader i reglerna för de olika grupperna som inte finns. anser att bestämmelsen om undantag från kravet på visering bör förtydligas. Enligt bör det i bestämmelsen anges att det är utlänningar som har uppehållstillstånd respektive ställning som varaktigt bosatt i som är undantagna från kravet på visering. I propositionen 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, som beslutats av regeringen som denna proposition, lämnas förslag på sådant förtydligande avseende utlänningar med ställning som varaktigt bosatt. Det finns därför inte anledning att i detta lagstiftningsärende föreslå att bestämmelsen förtydligas såvitt gäller varaktigt bosatta. 2013/14:82 I fråga om bestämmelsen bör förtydligas såvitt gäller utlänningar som har uppehållstillstånd konstaterar regeringen att enligt 2 kap. 4 § UtlL är uppehållstillstånd ett tillstånd att vistas i . Regeringen anser därför inte att det är nödvändigt med ett sådant förtydligande som föreslår avseende utlänningar som har uppehållstillstånd. Regeringens förslag: Bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon invändning Kammarrätten i anför att det vore önskvärt om även bestämmelser om uppehållsrätt som motsvarar artikel 6 i rörlighetsdirektivet infördes i utlänningslagen och om 3 a kap. 3 § 4 UtlL ändrades så att bestämmelsen bättre överensstämmer med artikel 7.1 b i direktivet. Skälen för regeringens förslag: Med uppehållsrätt avses enligt 3 a kap. 1 § UtlL en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i mer än utan uppehållstillstånd. Bestämmelser om uppehållsrätt finns i 3 a kap. UtlL och i 3 a kap. UtlF. I lagen finns huvudreglerna om uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt medan vissa undantag från dessa regler finns i förordningen. Att vissa bestämmelser om uppehållsrätt placerades i utlänningsförordningen motiverades vid genomförandet av rörlighetsdirektivet med att lagtexten inte skulle tyngas med alltför mycket detaljbestämmelser (jfr prop. 2005/06:77 s. 58 och 189). I utlänningsförordningen finns bl.a. bestämmelser om bibehållen uppehållsrätt. Enligt dessa bestämmelser behåller en EES-medborgare som har uppehållsrätt som arbetstagare eller egen företagare sin uppehållsrätt t.ex. i vissa fall vid yrkesutbildning eller ofrivillig arbetslöshet (3 a kap. 1 § UtlF). Familjemedlemmar till EES-medborgare behåller sin uppehållsrätt i vissa fall om den EES-medborgare från vilken deras uppehållsrätt härletts avlider eller reser ut ur eller om anknytningen till EES-medborgaren upphör genom äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskapet, upplösning av det registrerade partnerskapet eller upphörande av samboförhållandet (3 a kap. 2–4 §§ UtlF). Bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt är betydelsefulla i den praktiska tillämpningen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att bestämmelserna bör flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Kammarrätten i anför att det vore önskvärt om även bestämmelser om uppehållsrätt som motsvarar artikel 6 i rörlighetsdirektivet infördes i utlänningslagen. I artikel 6 i rörlighetsdirektivet behandlas rätten till vistelse i en annan medlemsstat utan att uppfylla andra villkor än att inneha ett giltigt pass eller, beträffande EES-medborgare, ett giltigt identitetskort. Svensk rätt Prop. 2013/14:82 uppfyller kraven i artikel 6 men i utlänningslagen har begreppet uppehållsrätt reserverats för rätten att vistas i mer än utan uppehållstillstånd. Regeringen finner inte skäl att låta begreppet få en annan innebörd. Kammarrätten anför vidare att det vore önskvärt om 3 a kap. 3 § 4 UtlL ändrades så att bestämmelsen bättre överensstämmer med artikel 7.1 b i rörlighetsdirektivet. Det vore också önskvärt om det då framgick om det är en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen som avses eller något annat. Det saknas beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende överväga den frågan. 6.5Bestämmelser om avvisning och utvisning Regeringens förslag: Regleringen rörande avvisning och utvisning i utlänningslagen struktureras om. Förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar regleras för sig. Bestämmelserna om utvisning på grund av brott placeras i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Reglerna om när avvisning respektive utvisning får ske anpassas ytterligare till att EES-medborgare och deras familjemedlemmar inte behöver uppehållstillstånd för rätt till vistelse i mer än . Avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som sker i anslutning till inresan eller efter inresan ska ske i form av avvisning. Avlägsnande som sker efter eller som beslutas av allmän domstol på grund av brott ska ske i form av utvisning. Regleringen förses med fler rubriker och bestämmelserna som reglerar förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar formuleras så att författningstexten ligger närmare rörlighetsdirektivets lydelse. Hänvisningen till i en av de avvisningsbestämmelser som behandlar avvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare ersätts med en hänvisning till gränskodexen. Följdändringar görs i lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om rättspsykiatriskt forskningsregister. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. I utredningens förslag är bestämmelserna om utvisning på grund av brott placerade tillsammans med övriga bestämmelser om avvisning och utvisning. Utredningens författningsförslag har en delvis annorlunda teknisk och språklig utformning än regeringens. Remissinstanserna avseende utredningens förslag: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Kammarrätten i framhåller att det är mycket angeläget att bestämmelserna om avvisning och utvisning görs mer tydliga när det gäller EES-medborgare och deras familjemedlemmar. har synpunkter på utredningens förslag i den del som rör reglerna om utvisning på grund av brott och kan inte tillstyrka den föreslagna utformningen av 8 kap. UtlL. Enligt tingsrätten bör bestämmelserna om utvisning på grund av brott placeras i ett särskilt avsnitt eller kapitel i utlänningslagen eller i . anför att det kan vara en fördel om bestämmelserna om utvisning på grund av brott samlas. ombudsmän () ifrågasätter utredningens bedömning att dess förslag inte innebär några sakliga förändringar i de regler som redan gäller. JO anför att enligt förslaget kan en EES-medborgare inte avvisas exempelvis med hänvisning till att han eller hon under vistelsen i inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt utan endast av hänsyn till allmän ordning och säkerhet och under vissa ytterligare förutsättningar. JO en förändring i förhållande till vad som gäller för EES- medborgare. JO anför att det inte kan vara meningen att de grundläggande materiella avvisningsreglerna tas bort för EES-medborgare. () framför att utredningens förslag innebär försämrade möjligheter för polismyndigheten att fatta beslut om avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som en brottsförebyggande åtgärd och att detta är negativt ur brottsbekämpande synpunkt. RPS anser också att det är viktigt att det belyses vem som har bevisbördan för när inresa har skett eftersom inresedatum blir avgörande för vilken myndighet som har beslutsbehörigheten. RPS anför vidare att utlänningslagen eller utlänningsförordningen bör kompletteras med en bestämmelse om underrättelseskyldighet för polisen i vissa fall. Säkerhetspolisen har inget att erinra mot den föreslagna regeln att en EES-medborgare och en familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet om avsikten är att sabotage, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet ingår i begreppet allmän ordning och säkerhet. Säkerhetspolisen anför vidare att det kan övervägas att i författningstexten förtydliga att den inresa som avses är inresan i . Förvaltningsrätten i anser att tillämpningsområdet för den föreslagna bestämmelsen om avvisning vid orimlig belastning för biståndssystemet inte bör begränsas till biståndssystemet enligt socialtjänstlagen eftersom förmåner även kan utgå med stöd av andra lagar. Promemorians förslag angående hänvisning till överensstämmer med regeringens i denna del. Remissinstanserna avseende promemorians förslag: Ingen av remissinstanserna har någon invändning mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag I 8 kap. UtlL finns utlänningslagens bestämmelser om avvisning och utvisning. Kapitlet är uppbyggt på så sätt att först finns bestämmelser om avvisning, därefter bestämmelser om utvisning och efter det bestämmelser som gäller både avvisning och utvisning. Sist i kapitlet finns bestämmelser om beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning. Reglerna om utvisning på grund av brott är placerade i ett särskilt avsnitt bland bestämmelserna om utvisning. som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns utspridda i kapitlet. För att göra regleringen för EES-medborgare och deras familjemedlemmar tydligare bör bestämmelserna med förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar hållas samman och skiljas från motsvarande bestämmelser för övriga utlänningar. Enligt regeringens bedömning bör därför 8 kap. UtlL struktureras om på följande sätt. Efter en inledande bestämmelse om kapitlets innehåll bör förutsättningarna för avvisning och utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar regleras och därefter förutsättningarna för avvisning och utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I den sista delen av kapitlet bör övriga bestämmelser placeras. Utredningen har övervägt om bestämmelserna om utvisning på grund av brott bör placeras i ett eget kapitel eller på annat sätt särskilt. Enligt utredningen skulle dock en sådan placering innebära ett större behov av hänvisningar eller parallella bestämmelser och göra den samlade regleringen svårgripbar, inte minst för den enskilde. Utredningen har därför valt att placera bestämmelserna om utvisning på grund av brott tillsammans med övriga bestämmelser om avlägsnande. framför att de allmänna domstolarna, som inte arbetar med utlänningslagstiftningen i sin dagliga verksamhet, har ett särskilt behov av att kunna arbeta med lättillgängliga och klart avgränsade regler. Enligt tingsrätten bör därför bestämmelserna om utvisning på grund av brott placeras i ett särskilt avsnitt eller kapitel i utlänningslagen eller i . anför att det kan vara en fördel om bestämmelserna om utvisning på grund av brott samlas. Utvisning på grund av brott är den enda formen av avlägsnande som prövas av allmän domstol. Regeringen anser därför att det finns starka skäl för att placera bestämmelserna om utvisning på grund av brott klart avskilda från övriga bestämmelser om avlägsnande. En sådan placering kräver något fler hänvisningar eller parallella bestämmelser än den placering som utredningen föreslår. Enligt regeringens bedömning överväger dock fördelarna med en sådan lösning de eventuella nackdelarna. Utvisning på grund av brott är en s.k. särskild rättsverkan av brott. Bestämmelser om andra särskilda rättsverkningar av brott, t.ex. förverkande, finns också i utlänningslagen. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att placera just bestämmelserna om utvisning på grund av brott i . Bestämmelserna bör i stället placeras i ett nytt kapitel (8 a kap.) i utlänningslagen. Även i det kapitlet bör bestämmelserna med förutsättningarna för avlägsnande av EES- medborgare och deras familjemedlemmar hållas samman och skiljas från motsvarande bestämmelser för övriga utlänningar. I syfte att öka överskådligheten och göra regleringen tydligare bör fler och mer upplysande mellanrubriker införas. I rubrikerna till de avsnitt som innehåller förutsättningarna för avlägsnande bör anges vilken personkrets som avsnitten omfattar, dvs. EES-medborgare och deras familjemedlemmar eller andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar. 2013/14:82 Med hänsyn till det stora antalet förändringar som föreslås i 8 kap. UtlL bör kapitlet upphävas och ersättas med ett nytt. Enligt 8 kap. 5 § UtlL får beslut om avvisning i första instans inte fattas senare än efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till .