prop · H103179 · 2014-03-12 00:00:00 — Regeringen delar utredningens uppfattning att ärenden rörande föreskrifter, med hänsyn till föreskrifternas vidsträckta natur, mer sällan kan anses uppfylla de grundläggande förutsättningarna för beslutsformen. Det är vidare tydligt att lagen har använts och används som en särskild beslutsordning rörande förvaltningsbeslut. Regeringen gör således bedömningen att det saknas behov av att kunna meddela föreskrifter enligt den särskilda beslutsordningen. Att ett regeringsärende får avgöras enligt den särskilda ordningen innebär inte att ärendet är undantaget från de sedvanliga kraven som ställs på regeringsärendens beredning enligt regeringsformen. Dessutom ska beredning av ärendet inom enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för ske. Vikten av att regeringens avgöranden präglas av enhetliga värderingar är lika framträdande när regeringsärenden avgörs av ett ensamt statsråd som när de avgörs av regeringen som kollektiv. Det är således inte fråga om någon förenklad beredningsform. Däremot gäller särskilda krav på protokollföring, eftersom besluten fattas under statsministerns överinseende. Innebörden av detta är att statsministern, tillsammans med det beslutande statsrådet, har ett konstitutionellt ansvar för besluten. Det kan naturligtvis vara en svår bedömning att avgöra om ett ärende, som finns med i lagens uppräkning, bör beslutas enligt den särskilda ordningen. Regeringen har dock redan framhållit att det beslutande statsrådets tillämpning av lagen sker under konstitutionellt ansvar inför . ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Beslutande statsråds och statsministerns ansvar kan således prövas i en granskning av . har också vid ett antal tillfällen granskat tillämpningen av SRÄ-lagen. I t.ex. betänkande 1991/92:KU30 granskades de särskilda regeringsärendena och utskottet anmärkte att tre beslut (, SRÄ12, , SRÄ 86 och , SRÄ100) hade avgjorts enligt den särskilda ordningen trots att SRÄ-lagen inte medgav det (de avsåg samtliga tillträde till svenskt territorium av utländska militära fordon). I betänkande 1993/94:KU30 anmärkte utskottet samma sak avseende ett beslut (, SRÄ5). I betänkande 2002/03:KU10 granskades de särskilda regeringsärendena utan anmärkning. Allmänna utgångspunkter för inventeringen av ärendetyper Beslut enligt SRÄ-lagen fattas i praktiken endast i frågor enligt punkten 7, dvs. i ärenden om tillträde till svenskt territorium. Sedan lagen trädde i kraft har också ett stort antal nya författningar tillkommit på försvarsområdet, vilket har skapat en viss osäkerhet i vad mån beslutsformen kan tillämpas på några av de övriga i lagen angivna ärendetyperna, eftersom ansvaret för beslutsfattandet i många fall genom författning har delegerats till myndighet. har frågan väckts om de nya författningarna har skapat behov av beslutsformen i andra ärendetyper än de nu aktuella. Mot denna bakgrund har analysen av vilka ärendetyper som det finns behov av att kunna fatta beslut i enligt den särskilda ordningen krävt att utredningen gjort en omfattande genomgång av senare tillkommen relevant reglering. Utredningen har tagit sin utgångspunkt i den begränsning som i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen anges till ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut. SRÄ-formen är alltså till för regeringsärenden som gäller försvarsmakten. Vid fastställandet av det specifika tillämpningsområdet måste dock hänsyn tas till att försvarsmakten i detta sammanhang avser verksamheten och inte dagens myndighet och det ansvar som denna har. Försvarsmakten betecknar från en myndighet som är mer renodlad för uppgifter avseende det militära försvaret och denna omfattar såldes inte alla verksamheter som ingår i samlingsbegreppet försvarsmakten, såsom det kommer till uttryck i regeringsformen. I den nya myndigheten ingår t.ex. inte den verksamhet som bedrivs av eller Totalförsvarets rekryteringsmyndighet. Begränsningen i regeringsformen kan således inte tolkas enbart med ledning av de uppgifter som är ett ansvar för myndigheten . Den måste tvärtom tolkas också mot bakgrund av det vidare begreppet och de ärendetyper som anges i dagens SRÄ-lag. Det står dock klart – dels med hänsyn till SRÄ-lagens ärendeförteckning, dels mot bakgrund av hur kommandomålen beskrivits historiskt – att beslutsformen är avsedd för militär verksamhet. I t.ex. regeringsform beskrevs kommandomålen som ärenden som hade samband med konungens ställning som högste befälhavare över krigsmakten och i kommandolagen talades det om ärenden som avsåg verkställighet i militärt hänseende av vad krigsmakten hade att fullgöra på grund av lagar m.m. SRÄ-formen är således utesluten för regeringsärenden som saknar koppling till militär verksamhet. Däremot faller inom området också sådan verksamhet på försvarsområdet som bedrivs av t.ex. och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet i form av stöd till Försvarsmaktens militära verksamhet. En grundlig genomgång av relevanta författningar på detta tillämpningsområde finns i betänkandet (SOU 2013:18 s. 34– 72). Formuleringen av bestämmelsen i regeringsformen innebär också att den särskilda beslutsformen inte får användas på sådant sätt att beslutet i ärendet strider mot författningar eller särskilda regeringsbeslut. 2013/14:179 begränsning framgick tidigare genom ett direkt förbud i kommandolagen men ansågs inte behövlig i SRÄ-lagen med hänvisning till den aktuella bestämmelsens formulering regeringsform. I följande avsnitt behandlar regeringen i vilka ärendetyper inom ovan beskrivna tillämpningsområde som det fortsättningsvis kan finnas behov av den särskilda beslutsordningen. Betydelsen av delegerat beslutsfattande Flera nytillkomna författningar på försvarsområdet innebär, som redogjorts för ovan, att ansvaret för beslut i många fall har delegerats till myndighet. Eftersom SRÄ-formen är en förenklad beslutsordning för regeringsärenden, faller naturligtvis behovet av den om besluten inte ska fattas på regeringsnivå. Frågan är dock om en delegering av beslutsbehörigheten med automatik bör innebära att möjligheten till att fatta beslut i den särskilda ordningen ska tas bort. Regeringen menar att utgångspunkten inte alltid bör vara att lagen ska utformas utifrån vad regeringen fattar beslut om. I de fall som delegering av beslutsfattandet har skett av regeringen själv, i förordning, kan regeringen under andra förhållanden göra en annan bedömning av var ansvaret för besluten ska ligga och således återföra beslutanderätten till regeringen. I avsnitten som följer övervägs för varje ärendetyp vilken betydelse en eventuell delegerad beslutsbehörighet bör ha för möjligheten att fatta beslut i den särskilda ordningen. och mobilisering samt personalförsörjning i ett skärpt läge Regeringens förslag: Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering samt totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten ska även framöver kunna beslutas i den särskilda ordningen. Regeringens bedömning: Det finns behov av beslutsformen i fråga om reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag och bedömning. , Försvarsmakten och Transportstyrelsen, tillstyrker utredningens förslag i sin helhet. En instans, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, avstyrker förslaget att Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering samt totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten ska kunna beslutas i den särskilda ordningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering Enligt punkten 1 i SRÄ-lagen får ärenden som angår föreskrifter rörande Försvarsmaktens mobilisering handläggas som särskilda regeringsärenden. I lagens förarbeten kommenterades denna punkt särskilt. Det framhölls att beslut om Försvarsmaktens mobilisering måste fattas enligt huvudregeln, dvs. kollektivt vid regeringssammanträde, medan de regeringsbeslut som krävs för att verkställa beslutad mobilisering däremot får avgöras i den förenklade ordningen (prop.1974:50 s. 32). Totalförsvarets rekryteringsmyndighet anser att de aktuella ärendena är så komplexa och politiskt viktiga att de inte är lämpade att beslutas i den särskilda ordningen. Dessutom ifrågasätter myndigheten om det (för de beslut inom denna ärendetyp som kan vara aktuella för beslutsformen) finns behov av snabbt beslutsfattande. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap kan beredskapen höjas om det behövs för att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om är i krig råder automatiskt högsta beredskap. Regeringen får också besluta om skärpt eller högsta beredskap om är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Den beredskapslagstiftning som vid beredskapslarm ska börja tillämpas anges i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Beslut om höjd beredskap rör totalförsvaret, dvs. både det civila och det militära försvaret. Sådana beslut kan därför med hänsyn till den begränsning till militär verksamhet som SRÄ-formen är avsedd för, inte fattas enligt den särskilda beslutsformen. Besluten är vidare av så vittomfattande och ingripande slag att de ändå inte lämpar sig att fattas i denna särskilda ordning. Beslut om höjd beredskap ska alltså fattas enligt huvudregeln, dvs. kollektivt, och är inte föremål för de överväganden som görs i detta avsnitt. När beredskapen har höjts ska dock, enligt 25 § förordningen om krisberedskap och höjd beredskap, Försvarsmakten krigsorganiseras i den omfattning som regeringen bestämmer. Det är den typen av beslut som regeringen överväger i denna punkt. I Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2013:4) med arbetsordning för Försvarsmakten, i vilka begreppet mobilisering ännu används, beskrivs mobilisering som alla de åtgärder som krävs för att sammanföra personal, förnödenheter och anläggningar till ett krigsförband för att genomföra insatser och operationer efter av regeringen beslutad beredskapshöjning eller mobilisering. Beslut om Försvarsmaktens krigsorganisering vid höjd beredskap är naturligtvis viktiga beslut som är både ingripande och vittomfattande. Även om det också typiskt sett är ärenden av brådskande natur delar regeringen utredningens och Totalförsvarets rekryteringsmyndighets uppfattning att dessa beslut är av sådan karaktär att de i normalfallet inte torde lämpa sig för SRÄ-formen. Det framgår också av ovan beskrivna uttalande i förarbetena till nuvarande lag att lagstiftaren förutsatte att huvudbeslut om mobilisering ska fattas av regeringen som kollektiv. 2013/14:179 desto mindre kan det, som utredningen framhåller, finnas behov av den särskilda beslutsordningen i fråga om vissa beslut inom denna ärendetyp. Beslut om krigsorganisering kan ju också vara fråga om beslut med geografiska begränsningar och beslut som rör olika typer av förband. kan således finnas behov av SRÄ-formen t.ex. för kompletteringar eller andra justeringar av verkställighetskaraktär av ett tidigare fattat I förarbetena till nuvarande lag beskrivs detta som beslut som behövs för att verkställa redan fattat mobiliseringsbeslut (prop.1974:50 s. 32). I ett läge där beslut om krigsorganisering har fattats kan dessutom omständigheterna vara sådana att regeringen, som kollektiv, kan få förhinder att hålla sammanträde som behovet av att vissa beslut fattas kan vara mycket brådskande. viktigt att behålla möjligheten att fatta beslut enligt den särskilda ordningen i denna ärendetyp. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet anser att inte ens sådana följdbeslut som ovan diskuteras är lämpade för beslutsformen och menar att ett sådant beslut kan vara lika viktigt som grundbeslutet och dessutom poängteras risken för att ett följdbeslut skulle kunna medföra att det ursprungliga beslutet får en ny innebörd. också att det kan vara svårt att avgöra om ett ärende ska hanteras på vanligt vis eller enligt den särskilda ordningen. myndigheten att det sannolikt inte skulle vara bråttom att ta hand om eventuella följdärenden eftersom regeringssammanträden förmodligen kommer att hållas oftare än vanligt om regeringen har beslutat om Försvarsmaktens krigsorganisering vid höjd beredskap. Regeringen vill här framhålla att de grundläggande förutsättningarna som måste vara uppfyllda för beslut som fattas enligt den särskilda ordningen, dvs. krav på skyndsamhet och att beslutsformen inte är olämplig med hänsyn till vad ärendet avser eller av andra skäl, gäller för samtliga ärendetyper och för alla beslut. Det innebär att även ett s.k. följdbeslut måste, utifrån de rådande förhållandena för beslutet, bedömas som både brådskande och inte olämpligt att beslutas på detta sätt (se mer i avsnitt 5.2). Som redan har framhållits ligger dessutom kontrollen av att befogenheten att fatta beslut i den särskilda ordningen utnyttjas på rätt sätt inom granskningsmakt. Beslutande statsråds och statsministerns ansvar kan prövas i en gransk- Vidare, vilket framgått ovan, kan dessa s.k. följdbeslut behöva fattas under sådana omständigheter då regeringen, som kollektiv, kan vara förhindrad att hålla ordinarie eller extra Regeringen anser således att möjligheten att använda den särskilda beslutsformen bör finnas kvar för denna Som framgått ovan används numera termen krigsorganisering i för- fattningsregleringen medan begreppet mobilisering finns kvar inom Begreppet mobilisering används dock också av regeringen, bl.a. i olika typer av regeringsbeslut och propositioner, exempelvis används begreppet i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6). Av detta skäl kan det inte uteslutas att termen mobilisering skulle kunna komma till användning i regeringsbeslut i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge. I lagtexten bör därför båda begreppen komma till uttryck. Totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten Enligt punkten 4 i gällande SRÄ-lag får ärenden som rör bl.a. totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten handläggas som särskilda regeringsärenden. I lagens förarbeten kommenterades ärenden om inkallelse av värnpliktiga och det uttalades att samma princip som beträffande mobilisering skulle gälla, dvs. att grundbeslutet ska fattas på regeringssammanträde medan andra beslut som krävs för verkställigheten av grundbeslutet kan fattas i den särskilda ordningen (prop.1974:50 s. 32). Totalförsvarets rekryteringsmyndighet anser, av samma skäl som angivits under föregående rubrik, att inte heller denna ärendetyp är lämpad att beslutas enligt den särskilda ordningen samt att det även här saknas behov av ett snabbt beslutsfattande. Enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt gäller följande för totalförsvarspliktigas inkallelser. Regeringen ska för varje tillfälle besluta hur många totalförsvarspliktiga som ska kallas in till krigstjänstgöring eller beredskapstjänstgöring. Beslutet ska ange både att totalförsvarspliktiga ska kallas in till tjänstgöring och det antal som omfattas av beslutet (prop.1994/95:6 s. 181). Inkallelser till tjänstgöring ska sedan göras av Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, om inte regeringen föreskriver något annat. Tjänstgöringen inom totalförsvaret fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Den allmänna tjänsteplikten kan innebära en skyldighet att kvarstå i en anställning vid Försvarsmakten. Det är inom denna ärendetyp naturligtvis fråga om brådskande beslut och det säkerhetspolitiska läget kan förutses vara sådant att besluten generellt sett kommer att vara komplexa. Regeringen instämmer i Totalförsvarets rekryteringsmyndighets uppfattning att det är fråga om beslut som har stor påverkan på både samhället och enskilda, vilket innebär att de i normalfallet inte torde vara lämpade för den särskilda beslutsordningen. Det kan dock även för denna ärendetyp uppstå behov av att vissa beslut fattas enligt den särskilda ordningen, t.ex. som smärre justeringar av ett tidigare fattat regeringsbeslut. Regeringen anser därför, av de skäl och med de begränsningar som angivits under föregående rubrik, att möjligheten till beslut enligt den särskilda ordningen bör finnas kvar i ärenden om inkallelse av totalförsvarspliktiga för tjänstgöring i det militära försvaret. Reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten Enligt punkten 4 i gällande lag får även ärenden som rör reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten handläggas som särskilda regeringsärenden. I officersförordningen (2007:1268) finns regler om reservofficerare. Där framgår att reservofficerare (liksom yrkesofficerare) är anställda som militära tjänstemän i Försvarsmakten och att beslutanderätten i fråga om anställningarna utövas av myndigheten. Enligt 19 § officersförordningen ska det av anställningsavtalet för en reservofficer framgå att han eller hon, förutom under höjd beredskap, är skyldig att tjänstgöra också när totalförsvarspliktiga är skyldiga att fullgöra beredskapstjänstgöring. 2013/14:179 Förutsättningarna för reservofficerares tjänstgöringsskyldighet ska således framgå av anställningsavtalet och beslut om inkallelse fattas av Försvarsmakten inom ramen för detta. Begreppet reservpersonal används inte längre i Försvarsmaktens verksamhet. Däremot förekommer termen fortfarande i viss annan lagstiftning, nämligen i skatteförfarandelagen (2011:1244) och lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar. I tidigare militäranknuten lagstiftning fanns begreppet reservpersonal t.ex. i lagen (1939:727) om förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av värnpliktsgöring m.m. Den bestämmelse som avsåg reservpersonal i den lagen överfördes till lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. I den nya lagen används i stället begreppet reservofficer. Vidare användes tidigare begreppen reservstater i t.ex. kungörelsen (1954:533) angående försvarets reservstater, och begreppet försvarsmaktens reserver användes i reservbefälsförordningen (1972:464) för försvarsmakten. Båda dessa författningar ersattes av reservofficersförordningen (1990:202) som är föregångare till nuvarande officersförordning och i vilken endast används begreppet reservofficer. Regeringen fattar alltså inte längre beslut om inkallelse och tjänstgöring av reservofficerare eller andra tjänstgörande personalkategorier (förutom totalförsvarspliktiga). Eftersom regeringen inte ser anledning till ändring av detta förhållande saknas det skäl att i lagen behålla möjligheten för beslut enligt den särskilda ordningen i fråga om reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten. 5.3.2Arbetsrättsliga frågor för personal i militär verksamhet Regeringens bedömning: Det finns inte behov av att kunna fatta beslut i den särskilda ordningen i frågor om anställning, kommendering och placering av personal i militär verksamhet. Detsamma gäller beslut i fråga om tjänstledighet för personal i militär verksamhet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna har inga invändningar mot eller tillstyrker utredningens bedömning. har yttrat sig särskilt i frågan om anställning m.m. av personal i militär verksamhet och instämmer i utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Anställning, kommendering och placering av personal Enligt punkten 2 i gällande lag får ärenden som angår kommendering och placering av militär personal handläggas som särskilda regeringsärenden. I behovsanalysen beträffande denna ärendetyp vidgar regeringen perspektivet till att dels avse frågan om anställning, dels omfatta all personal i militär verksamhet – inte enbart militär personal. Beslut om anställning, liksom om kommendering och placering, av personal i militär verksamhet fattas i de flesta fall på myndighetsnivå. Beslut av regeringen kan enligt gällande rätt bli aktuella i följande fall. Enligt 23 § myndighetsförordningen (2007:515) beslutar regeringen om anställning av myndighetschefer och överdirektörer på myndigheter. Regeringen beslutar därmed om anställning som överbefälhavare och som generaldirektör för bland annat Försvarsmakten, och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet. Regeringen beslutar även om anställning av t.ex. överdirektörerna vid och . Enligt förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten beslutar vidare regeringen om anställning som generaldirektör, chef för enheten för underrättelse- och säkerhetstjänst, general, amiral, generallöjtnant, viceamiral, chefsjurist, ekonomidirektör och personaldirektör. Regeringen beslutar också om placering på de befattningar som anges i en bilaga till förordningen. Bland annat beslutar regeringen om placering av försvarsattachéer. I fråga om personal som anställts av regeringen har regeringen också beslutanderätten i vissa andra frågor som rör anställningen, t.ex. kan den som anställs av regeringen förflyttas från sin befattning endast genom ett beslut av regeringen. Regeringen prövar också frågor om skiljande från arbetsuppgifter enligt 31 § lagen (1994:260) om offentlig anställning beträffande arbetstagare vid Försvarsmakten, , , Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försvarshögskolan och . Enligt denna bestämmelse får regeringen med omedelbar verkan skilja angiven personal från arbetsuppgifter om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa. Enligt 7 § förordningen (1996:930) om örlogsbesök, flygning med militära luftfartyg och tjänstgöring utomlands får vidare den som är anställd i Försvarsmakten inte utan tillstånd av regeringen tjänstgöra vid en utländsk försvarsmakt. –2013 har inga beslut fattats i den särskilda ordningen i något ärende som angår kommendering eller placering av militär personal. Regeringsbeslut om anställningar och placeringar på befattningar i militär verksamhet har i de allra flesta fall föregåtts av en längre tids beredning. Besluten kan generellt sett inte sägas vara av brådskande natur i SRÄ-lagens mening. Inte heller andra beslut rörande sådana anställningar torde vara av sådan brådskande natur. Utredningen har övervägt om det skulle kunna bli aktuellt med brådskande beslut i internationella sammanhang, t.ex. när det gäller placering som försvarsattaché, men gjort bedömningen, i vilken regeringen instämmer, att även dessa beslut torde föregås av en längre tids beredning och därför bör kunna fattas på vanligt sätt. Inte heller denna typ av beslut kan således anses vara av brådskande natur i SRÄ- lagens mening. 2013/14:179 När det gäller ärenden om skiljande från arbetsuppgifter med hänsyn till landets bästa, som i och för sig skulle kunna kräva en mer skyndsam hantering, är dessa av sådan karaktär att de är mindre lämpade för beslut i den särskilda ordningen. Inte heller i ett annat säkerhetspolitiskt läge torde just de beslut inom denna ärendetyp som ligger på regeringsnivå vara så brådskande att det finns behov av den särskilda beslutsformen. Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att det inte finns behov av att fortsättningsvis kunna fatta beslut i den särskilda ordningen i ärenden om kommendering och placering av militär personal. Något behov av beslutsformen finns inte heller när det gäller beslut om anställningar eller andra frågor som rör anställningen för personal i militär verksamhet. Enligt punkten 3 i nuvarande lag får ärenden som angår tjänstledighet för militär personal handläggas som särskilda regeringsärenden. Även i övervägandena i denna fråga inkluderar regeringen också annan personal i militär verksamhet än sådan som betecknas som militär personal.