prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — närmre preciseras vad detta innebär. På samma sätt har kraven höjts avseende förmåga till internationella insatser, och gäller numera globalt, med samtliga försvarsgrenar och med en ökad numerär. Vidare framgår av granskningens historiska tillbakablick att militära mål och operativa krav i äldre försvarsbeslut uttrycktes på ett mer precist sätt. Ställda mål och krav har, enligt bedömning, gradvis under omställningen blivit mer övergripande, och har i det senaste inriktningsbeslutet en mycket övergripande karaktär. Sammantaget har den styrande inriktningen varit komplex och av en bredare karaktär, även om det nns skillnader. bedömning är att de mål som har legat till grund för reformeringen har varit breda och öppna för tolkning, vilket har påverkat förutsättningarna för uppföljning och återredovisning. 6.1.2Försvars- och inriktningsbesluten förändrar mål och krav Av en mer detaljerad genomgång av försvars- och inriktningsbesluten framgår alltså att i jämförelse med försvarsbeslutet innebar försvarsbeslutet för perioden –2004 stora skillnader. Målen var ungefär desamma men kraven för Försvarsmaktens förmåga till försvar mot väpnat angrepp förändrades genom att de uttrycktes i form av fyra tidsperspektiv. krav på kortare sikt hade omformulerats till krav på mycket lång sikt (). Stora delar av krigsorganisationen bedömdes inte längre var motiverad och skulle avvecklas. Istället fästes ökad betydelse vid internationella insatser. Även i försvarsbeslutet för perioden –2007 var de försvarspolitiska målen desamma, fast deras inbördes ordningsföljd ändrades. De operativa kraven sänktes, såtillvida att kravet om att kunna försvara mot begränsade insatser togs bort, liksom uppgiften om att kunna höja förmågan att försvara mot i första hand insatser med fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Istället innebar beslutet höjda krav på förmåga till internationella insatser. skulle nu kunna genomföra två insatser av bataljons storlek som skulle omfatta fredsfrämjande insatser över hela skalan. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Inriktningsbeslutet och efterföljande styrning av regeringen har inneburit ytterligare förändringar. är i huvudsak densamma, men målen har en bredare och mer övergripande karaktär. på exibilitet och användbarhet och vikten av höga krav på tillgänglighet. ska på mycket kort sikt vara fullt användbar. En väsentlig förändring är alltså att det hittillsvarande sättet att styra Försvarsmakten genom krav ställda med olika tidsperspektiv har utgått. Vidare innebar regeringens uppgifter till Försvarsmakten att internationella och nationella insatser uttrycktes gemensamt, som ett medel för att säkra svensk säkerhet. Även detta är enligt bedömning en väsentlig förändring. har nationell försvarsförmåga och förmåga till internationella insatser handlat om två olika försvarspolitiska mål och uppgifter. har regeringen efter inriktningsbeslutet ökat kraven om försvarsplanering. bedömning är att därmed har regeringen delvis förtydligat sin uppgiftsformulering ur inriktningsbeslutet. Detta har skett inom ramen för regeringens styrning, och inte kopplat till beslut. Sammantaget har enligt bedömning genom de tre försvarsbesluten skett en gradvis förskjutning av inytande från till regeringen. beslut avseende mål och krav på operativ förmåga har fått en mer övergripande karaktär. Det har i sin tur lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Konskevensen av detta är bland annat att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp beslut, vilket gör det svårare för att värdera Försvarsmakten. En försvårad transparens och tydlighet har enligt bedömning även en negativ inverkan på förutsättningarna för eektivitet och hushållning. 6.1.3Omfattande avveckling och minskning av Försvarsmaktens krigsorganisation och grundorganisation Försvars- och inriktningsbesluten har inneburit kraftiga förändringar i form av framför allt en minskad volym i Försvarsmaktens krigsorganisation. En jämförelse mellan den krigsorganisation som regering och riksdag angav som utgångläge vid försvarsbeslutet och målen för den krigsorganisation som beslutades om 2009 ger en bild av storleken på den avveckling som skett. Som en följd av en radikalt minskad krigsorganisation har även Försvarsmaktens grundorganisation minskat mycket, men inte lika mycket som när det gäller krigsorganisationen. Arméstridskrafterna minskat mycket kraftigt i volym, liksom även sjöstridskrafterna och ygstridskrafterna som har styrts mot väsentligt lägre mål för hur stor krigsorganisationen ska vara. 6.1.4 Försvarsmaktens inriktning har svängt över tiden Den närmre innebörden av beslut och regeringens styrning framgår av Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag. Granskningen visar att genom försvarsbeslutet –2004 ändrades fokus i Försvarsmaktens inriktning från nationell försvarsförmåga till att utgå från en bredare hotbild. gav också Försvarsmakten uttryck för behovet av en tydligare långsiktig inriktning. Försvarsmaktens uttryck för osäkerhet kring inriktningen minskade, enligt , genom försvarsbeslutet för perioden –2007. Enligt bedömning ck Försvarsmaktens internationella verksamhet i närtid en mer central betydelse, medan Försvarsmakten tog upp den nationella dimensionen inom ramen för en så kallad grundläggande försvarsförmåga med ett långsiktigt perspektiv. Med inriktningsbeslutet hade kraven på tillgänglighet höjts – Försvarsmakten skulle inte längre behöva återta förmåga för att kunna användas och detta har fått stor betydelse för Försvarsmaktens interna styrning. I inriktningsbeslutet ingick formuleringar med nationell tonvikt, men hade uppgiften om att försvara , som ett enskilt försvarspolitiskt mål, utgått och ersatts av ett mer neutralt förhållningssätt mellan den nationella och internationella dimensionen av Försvarsmaktens Men efter att regeringen har återinfört kraven på försvarsplanering, och lämnat nya anvisningar om innebörden av detta, samt genom andra styrsignaler såsom återupptagen civil försvarsplanering så har Försvarsmakten inriktat sin verksamhet mot den nationella dimensionen. Detta har påverkat hela Försvarsmakten och gett den nationella dimensionen en framträdande plats i Försvarsmaktens interna styrning, och den står återigen i centrum. Eftersom styrande ingångsvärden i form av försvarspolitiska mål ur försvarsbesluten varit mycket breda och likartade, har Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag legat inom ramen för regeringens och beslut. har i praktiken mindre uppenbara förändringar i prioritering och tonvikt mellan besluten följts av stora förändringar i Försvarsmaktens inriktning. Sammantaget har det alltså skett en övergång från med dierentierade krav på tillgänglighet till ett försvar med krav på högre tillgänglighet; liksom en förändring från ett försvar med fokus på internationella insatser följt av en så kallad återgång till en mer nationell inriktning. Det betyder att under Försvarsmaktens omställning har väsentliga ingångsvärden för förmågeskapande processer avseende personal, materiel, logistik, utbildning och övning med mera förändrats över tiden. har inte närmre undersökt genomförandet av detta, men vill framhålla att detta i sig talar för vikten av höga ambitioner hos regeringen och Försvarsmakten avseende tydlighet och transparens – för att genom redovisning och uppföljning klargöra resultaten av fattade beslut. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6.2Regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat Försvarsmaktens omfattande förändring gör att det är viktigt att regeringen och Försvarsmakten genom sin information redogör för och bedömer resultaten. utgångspunkt är att det är rimligt att det nns en spårbarhet mellan beslutad inriktning och resultat. När en central myndighet som Försvarsmakten förändras i grunden måste det nnas goda förutsättningar för att följa innebörden av fattade beslut, både av ekonomiska skäl och för att ska kunna värdera Försvarsmakten som resurs för svensk säkerhet. övergripande bedömning är att i era olika avseenden har det redovisats resultat , men att det nns utrymme för åtgärder som kan stärka förutsättningarna för uppföljning och redovisning. 6.2.1Innebörden av förändrade mål och krav framgår bara delvis kan konstatera att regeringen i sin information och redovisning i regel på ett tydligt sätt redogör för och regeringens mål för det militära försvaret och för operativa krav på förmåga. Men som vi har visat har målen och kraven förändrats genom försvars- och inriktningsbesluten mål och krav förändrats, och innebörden av detta har varit svåröverskådlig, men i praktiken haft stor eekt på Försvarsmaktens inriktning. Enligt bedömning är det rimligt att regeringen tydligare förklarar innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav. Den närmare innebörden av ändrade operativa krav och ändrade uppgiftsformuleringar framgår bara delvis i regeringens propositioner. Regeringens redovisning skulle vinna på att det tydligare framgår hur innebörden av ett nytt försvarsbeslut förhåller sig till mål och krav i föregående beslut. Det handlar till exempel om utförligare jämförelser mellan försvarsbesluten och tillhörande mål och krav. Sammantaget nns enligt bedömning utrymme för förbättringar i detta avseende. I samband med nya försvarsbeslut bör regeringen på ett tydligare sätt informera om hur eventuella förändringar i kommande mål och krav förhåller sig till tidigare målsättningar och operativa krav. 6.2.2Bedömningen av Försvarsmaktens förmåga är tveksam Speglar det gångna året Regeringens bedömning av Försvarsmaktens operativa förmåga har enligt bedömning i era avseenden delvis varit tveksam. Ett övergripande problem är att regeringen i sin bedömning speglar det gångna året utan att i någon större utsträckning jämföra med tidigare års Givet den omfattande förändring som ägt rum, både avseende struktur och inriktning, blir detta ett problem. Det blir svårt att förhålla sig till och värdera regeringens bedömning. Informationsvärdet skulle öka, menar , om regeringen i sin bedömning tydligare relaterade till tidigare års bedömningar. Även Försvarsmaktens bedömning av förmåga präglas av detta förhållande. Försvarsmakten har precis som regeringen i sin öppna redovisning fokuserat på det gångna året utan att i någon större utsträckning göra jämförelser bakåt i tiden. Som vi har konstaterat har Försvarsmakten bara i begränsad utsträckning varit ålagd av regeringen att göra detta, men nns det inte något som hindrar att Försvarsmakten på eget initiativ i större högre utsträckning gör relevanta jämförelser. Sammantaget har den begränsade mängden jämförelser inneburit att det varit svårt att på ett rimligt sätt förhålla sig till utvecklingen av Försvarsmaktens förmåga, eftersom den information som lämnas så ensidigt är relaterad till i taget. Vidare har regeringen och Försvarsmakten genomgående hänvisat till olika säkerhetspolitiska omvärldsbedömningar i samband med sin redovisning. I de två första försvarsbesluten –2004 respektive 2005–2007 var krav på förmåga indelade i olika omvärldslägen. jämförelse mellan beslutens olika kravställningar framgår att regeringens och Försvarsmaktens övergripande bedömning var förhållandevis positiv inom ramen för gällande omvärldsläge och mer negativ i händelse av ett försämrat omvärldsläge. Avseende gällande inriktningsbeslut uppstår emellertid en oklarhet. Till skillnad från de tidigare försvarsbesluten ingår inte i rådande inriktningsbeslut i kraven på förmåga någon koppling till olika omvärldslägen. När regeringen då hänvisar till en rad brister i förmågan i händelse av ett försämrat omvärldsläge uppstår en oklarhet kring hur detta ska tolkas i förhållande till beslut om krav på förmåga. En tolkning är att förutsatt att Försvarsmakten inte ställs inför en allvarlig prövning så är bedömningen positiv. Men om Försvarsmakten ställs inför en svårare prövning så är bedömningen negativ. Vidare är det otydligt huruvida det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot krav, eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav på förmåga som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Även denna fråga bör enligt bedömning klargöras av regeringen inför kommande försvarsbeslut. Säkerhetspolitiska förhållanden bör förstås ha betydelse vid värderingen av Försvarsmakten i sin helhet. Det sätter myndigheten i ett sammanhang. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Men ser utmaningar med att i hög utsträckning värdera myndighetens förmåga utifrån olika säkerhetspolitiska förhållanden. Av historien vet vi att det är svårt att bedöma den säkerhetspolitiska utvecklingen. Vi vet också att den snabbt kan förändras. En ytterligare oklarhet uppstår eftersom det i regeringens budgetpropositioner och i Försvarsmaktens öppna årsredovisningar inte lämnas någon närmare redogörelse av den säkerhetspolitiska bedömningen och om regeringen respektive Försvarsmakten har utgått ifrån samma säkerhetspolitiska bedömning. anser att informationen skulle vinna på om regeringens värdering på ett tydligare sätt utgår från ställda operativa krav – som i sin tur bör vara av sådan art att det, utan hinder av sekretess, på ett rimligt sätt går att bedöma mot dessa. Även ur detta perspektiv nns alltså ett intresse av att regeringen inför kommande försvarsbeslut överväger förslag som tydliggör krav på förmåga. Oklarheter kring vad det är som bedöms Vidare framgår av granskningen att i sin värdering har regeringen och Försvarsmakten i ökad utsträckning fäst betydelse vid Försvarsmaktens löpande verksamhet i form av insatser med mera. Här bör dock beaktas att Försvarsmakten skiljer sig på ett avgörande sätt från många andra myndigheter eftersom en central del av myndighetens existens handlar om att vara en försäkring, snarare än om att användas. Den löpande verksamheten fungerar därför i en begränsad utsträckning som ett mått på vad myndigheten ska klara av. Av granskningen framgår heller inte några drastiska förändringar avseende Försvarsmaktens insatsverksamhet. Volymen har inte ökat, även om komplexiteten i vissa insatser kan ha höjts. I förmågebedömningarna har emellertid i ökad utsträckning hänvisats till att myndigheten har löst sina uppgifter, vilket enligt bedömning bara delvis ger svar på Försvarsmaktens operativa förmåga. En delförklaring till denna utveckling skulle kunna vara att kraven på förmåga har förändrats. Exempelvis har ambitionerna höjts avseende internationella insatser och tidigare krav på förmåga mot väpnat angrepp sänkts till mer övergripande krav på att kunna genomföra insatser. Det kan, enligt bedömning, ha inneburit att i värderingen så har Försvarsmaktens löpande verksamhet, särskilt internationella insatser, ökat i relativ betydelse. Men denna sorts förändringar har inte regeringen eller Försvarsmakten redogjort för, vilket sammantaget bidrar till en oklarhet. 6.2.3Informationen om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation är svår att förhålla sig till Av granskingen framgår även att när det gäller redovisningen av insatsorganisationen nns det utrymme för ökad tydlighet och transparens. granskning visar att regeringen i budgetpropositioner har informerat om hur insatsorganisationen har utvecklats. Denna redovisning omfattar till största delen det gångna året. De förändringar som ägt rum behandlas i mindre grad. Omfattningen på redovisningen varierar mellan åren, och det går inte att mer ingående följa olika förband. Regeringen drar även slutsatser om i vad mån den beslutade inriktningen har följts inom respektive stridskraft, dock utan att ange vad inriktningen består i eller hur den förhåller sig till långsiktiga mål. kan konstatera att det över är svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Det saknas en tydligare ackumulerad redovisning som är kopplad till respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en tydligare uppfattning av implementeringen i insatsorganisationen. 6.2.4Informationen om förändringar i grundorganisationen är summarisk i relevanta avseenden konstaterar att det även när det gäller omvandlingen av Försvarsmaktens grundorganisation nns brister i regeringens information till . Regeringen har redogjort för strukturomvandlingen på ett mer summariskt sätt som mer har handlat om huruvida omstruktureringen har gått enligt plan eller inte. Däremot redogörs inte närmare för denna plan eller om det rör sig om en ursprunglig eller en reviderad plan. Regeringen skriver också ibland både att förändringar har genomförts och de i allt väsentligt har genomförts. På så vis lämnas öppet för tolkning om vad som egentligen avses. Vidare saknas exempelvis information om i vilken utsträckning personal har valt att inte följa med vid omlokaliseringar, och vilka konsekvenser det kan ha Inte heller förutsättningarna för rekrytering och att kunna behålla personal har behandlats när förbandsproduktionen koncentrerats till färre platser. Regeringen redovisar vilka faktorer som legat till grund för omstruktureringen av grundorganisationen. Av redovisningen framgår att det i första hand var produktionsrelaterade faktorer. Även om den säkerhetspolitiska dimensionen ingick i bedömningen hade den inte en lika framträdande betydelse. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Av granskningen framgår att det har skett ett mindre antal större uppföljningar, dels på uppdrag av försvarsutskott, dels på uppdrag av Från regeringen sida handlar det om att Statskontoret har haft uppföljningsuppdrag av regeringen och regeringen har delgivit en utvärdering av försvarsbeslutet . På uppdrag av har två utvärderingar som behandlat försvarsbeslutet för perioden –2004 och försvarsbeslutet –2007 genomförts. Den första var inriktad mot områdena utbildning, förbandsutveckling och beredskap. Den andra var inriktad mot insatsorganisationens inriktning och internationell förmåga. Regeringens uppdrag till Statskontoret avsåg endast omställningens påverkan på ekonomin inom försvarsmyndigheterna samt införandet av konceptet nätverksbaserat försvar. Den utvärdering regeringen gjorde av försvarsbeslutet , och som delgavs i budgetpropositionen , hade en mer övergripande ansats och var mycket summarisk. Den var inte utförd av någon mer fristående utredare. Därutöver sker delvis uppföljning genom försvarsberedningarna, men försvarsberedningarna är i första hand av framåtblickande karaktär och ger inte särskilt mycket information om resultaten av tidigare försvarsbeslut. Utöver detta har det tillsatts ett antal utredningar inom försvarets område, men dessa har i första hand handlat om andra frågor än att mer övergripande följa upp försvarsbesluten. Varken regeringen eller Försvarsmakten har gjort någon samlad utvärdering av reduktionen av grundorganisationen med avseende på besparingar och eektivisering. Den dåvarande försvarsberedningen lämnade dock 2004 en redogörelse för dittills genomförda förändringar och kom fram till att det initialt uppstod ökade kostnader och att utbildning och övning blev utsatta för störningar. Då det nu gått det sista försvarsbeslutet som innebar större förändringar i grundorganisationen är det rimligt med en mer övergripande utvärdering, som också tar hänsyn till konsekvenser på . Sammantaget menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad, i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som ägt rum. Den har inte varit heltäckande, i förhållande till respektive försvarsbeslut eller omfattat det fulla innehållet i besluten. På så vis har regeringens löpande rapportering bara delvis kompenserats av mer övergripande uppföljning. Det innebär att nya försvarsbeslut har fattats utan att regeringen säkerställt att tidigare försvarsbeslut följts upp på ett tillräckligt sätt. Enligt bedömning kan därför förutsättningar för framtida beslut förbättras genom att regeringen säkerställer en mer samlad uppföljning. Detta för att få underlag för framtida beslut och eventuella behov av att omvärdera tidigare inriktning. Detta talar för att det behövs ett mer utpekat ansvar för en regelbunden och mer samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling, som ett komplement till den övriga rapportering som sker. Granskningen har visat att Försvarsmakten har genomgått en omfattande förändring. Med tanke på omfattningen och betydelsen av denna förändring, så har regeringen ett viktigt ansvar för att lämna relevant information till . Denna information är viktig både som underlag för beslut om bland annat statsbudgeten och för att ge förutsättningar att värdera Försvarsmakten som resurs för säkerhet. Regeringens och Försvarsmaktens öppna redovisning och uppföljning är av stor betydelse för detta. menar dock att här nns utrymme för förbättringar. bedömer att förutsättningarna för tydlighet och transparens skulle vinna på om regeringen och Försvarsmakten ser över möjligheterna att inom ramen för öppen information tydligare följa upp och redovisa Försvarsmaktens utveckling. menar, i likhet med vad försvarsutskott har gett uttryck för, att generellt hållna målsättningar påverkar förutsättningarna för bland annat uppföljning. tar inte ställning till gällande mål och krav i sig, men menar att förutsättningarna för styrning och för insyn skulle kunna stärkas om mål och krav förtydligades. lämnar därför följande rekommendation: Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Vidare är det bedömning att regeringen bör se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till beslut. Det handlar om att ge tydligare information om Regeringen kan även i en ökad utsträckning säkerställa att det sker en övergripande uppföljning. rekommenderar därför regeringen att: Lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. Stärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. Förutom att Försvarsmaktens redovisning riktar sig till regeringen, så bidrar Försvarsmakten genom sin öppna redovisning även till insyn och allmänhetens förståelse för Försvarsmakten. Frågan är viktig, inte minst i ljuset av Försvarsmaktens stora omställning med bland annat ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet, som inte ger samma naturliga allmänna insyn som det tidigare värnpliktssystemet. rekommenderar därför Försvarsmakten att: Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för