prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Justeringspromemorian innehöll ett förslag om att bestämmelsen om att utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk ska göras med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden bör gälla även för byggnader som inte kräver lov (jfr 2 kap. 6 § PBL). Detta förslag behandlas i ett annat lagstiftningsärende. Regeringen beslutade att uppdra åt Statskontoret att beskriva och utvärdera den kommunala markanvisningsprocessen för bostadsbyggande. Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen (2012:25). Med anledning av rapporten upprättade ett författningsförslag som redovisades i promemorian Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, fortsättningsvis kallad byggkravspromemorian. (se ovan) överlämnade sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86). Remissutfallet föranledde att upprätta ett reviderat lagförslag i syfte att främja enhetliga nationella byggregler. Även detta förslag redovisades i byggkravspromemorian. Byggkravspromemorians författningsförslag redovisas i bilaga 11. Byggkravspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över Prop. 2013/14:126 remissinstanserna finns i bilaga 12. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr S2013/6411/PBB). (se ovan) överlämnade slutbetänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). I slutbetänkandet redovisade utredningen bl.a. ett huvudförslag och ett alternativt förslag till en reformerad detaljplaneprocess. I promemorian En enklare detaljplaneprocess, fortsättningsvis kallad planprocesspromemorian, redovisade ett förslag som bygger på utredningens alternativa förslag. Författningsförslaget redovisas i bilaga 13. Planprocesspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 14. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr S2013/6968/PBB). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 15. Lagrådets yttrande finns i bilaga 16. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 6.1.4, 7.3, 7.4.1, 7.4.2, 9.1, 10 och 11 samt i författningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa redaktionella ändringar gjorts. 4Reglerna för planering och byggande ses över för att underlätta bostadsbyggandet I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översikt över vissa grundläggande förutsättningar som har stor betydelse när det gäller behovet av nya bostäder (avsnitt 4.1). Därefter redovisas några uppskattningar av behovet av bostäder (avsnitt 4.2). I avsnittet redogörs också för några grundläggande utgångspunkter i regeringens strategi för att minska bostadsbristen och för hur förslagen i denna proposition utgör en del i arbetet med att reformera (2010:900) för att skapa ett effektivt regelverk för planering och byggande som kan bidra till att behovet av bostäder tillgodoses (avsnitt 4.3). 4.1 Förutsättningar för bostadsbyggande Behovet av bostäder bestäms av en mängd samverkande faktorer där befolkningsmängd, hushållsstorlek och hushållssammansättning är Förändringar i dessa variabler påverkar på sikt även behovet av bostäder liksom sammansättningen av de bostäder 2013/14:126 som behövs, särskilt vad avser lägenhetsstorlek. Den ekonomiska utvecklingen och hushållens ekonomiska förutsättningar är viktiga förutsättningar för hur många bostäder som sedan kan efterfrågas av hushållen, liksom vilken storlek och standard som hushållen önskar. är ett litet och handelsberoende land och därmed känsligt för förändringar i omvärlden. Inget land kan helt undgå att påverkas av en omfattande ekonomisk nedgång, vilket inte minst visas av efterverkningarna av den finanskris som började i 2007–2008. Däremot finns det stora skillnader när det gäller olika länders beredskap och möjligheter att hantera den typen av externa ekonomiska chocker. Den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken utgör grundvalen även för utvecklingen på bostadsmarknaden och för bostadspolitiken. Ekonomisk tillväxt och stabila statsfinanser möjliggör hög sysselsättning, ökade realinkomster och en rimlig räntenivå och därmed goda möjligheter för hushållen att efterfråga de bostäder som de vill ha. Hushållens efterfrågan är i sin tur förutsättningen för att det alls ska byggas bostäder. Bostadsbehov och bostadsefterfrågan måste analyseras på bostadsmarknadsnivå, men med nedbrytning på olika lokala delmarknader och marknadssegment (upplåtelseformer och hustyper) eftersom såväl behov som ekonomiska förutsättningar skiljer sig åt mellan olika hushåll. Hyresrätten är genom frånvaron av krav på deposition och insats i princip en mer tillgänglig upplåtelseform, öppen även för de hushåll som inte kan eller vill äga sin bostad. Krav på en viss lägsta inkomst kan dock begränsa valmöjligheten för en del hushåll även på hyresmarknaden. Det samlade bostadsbehovet kan således beräknas utifrån kunskaper om demografi, familjestorlekar och flyttmönster medan bostadsefterfrågan därefter kan uppskattas med hjälp av data om bl.a. hushållens inkomster, bostadspriser, bostadsräntor, m.m. Vanligtvis finns en skillnad mellan det bedömda behovet av bostäder och det antal bostäder som faktiskt efterfrågas på marknaden. I ett välfärdssamhälle finns det en grundläggande konsensus om att alla människor ska ha någonstans att bo, även om inte alla har de ekonomiska förutsättningarna att själv efterfråga en bostad. Det kan bl.a. gälla individer med låga inkomster, ungdomar och studerande, flyktingar och andra invandrare som ännu inte har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden. Samhället använder sig då av olika instrument för att hjälpa hushållen att trots otillräcklig betalningsförmåga överbrygga klyftan för att kunna efterfråga en lämplig bostad. Olika instrument är bostadsbidrag, bostadstillägg för pensionärer och ekonomiskt bistånd, men också tillhandahållande av särskilda boendeformer för vissa grupper. Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar är det ett kommunalt ansvar att planera för bostadsförsörjningen i kommunen, där kommunfullmäktige under varje mandatperiod ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen. har, och har haft, en stark befolkningsutveckling. uppgick befolkning till något över 5,1 miljoner. uppgår befolkning till drygt 9,6 miljoner. Enligt en aktuell pro- gnos från () beräknas 10-miljonersgränsen uppnås . Då har befolkningen ökat med en miljon invånare . Majoriteten av befolkningsökningen sker genom nettoinvandring men även födelsenettot, dvs. att antalet personer som föds överstiger antalet personer som dör, ökar. Befolkningsutvecklingen har dock varit mycket ojämn i landet. Främst storstadsregionerna, men även större universitets- och högskoleorter ( 75 000 invånare), har vuxit mer än genomsnittet för riket. Ett stort antal kommuner präglas emellertid av såväl en minskande folkmängd som en ökande andel äldre. Enligt är det medlemsland i Europeiska unionen med snabbast tillväxt av regioner. bor av landets befolkning i någon av storstadsregionerna. Den största befolkningsökningen under såväl som hade med en genomsnittlig ökning om . Under samma perioder hade den största minskningen, i genomsnitt . Folkmängden i uppgick till ca 2,1 miljoner personer . ökade folkmängden med ca 35 500 personer. Detta är en fortsättning på den folkökning som varat . Den nuvarande folkmängden kan jämföras med att folkmängden i passerade 1,5 miljoner invånare . Folkmängden i länet kommer enligt SCB:s prognoser att fortsätta att öka i alla länets 26 kommuner –2022. Det pågår även demografiska förändringar i landet som påverkar behovet av bostäder. Den så kallade ungdomspuckeln, benämningen på de stora barnkullar som föddes runt 1990 och som har börjat söka sig ut på bostadsmarknaden, börjar nu minska och kommer vi i stället att ha en topp med 25–30-åringar. Andelen personer som är eller äldre ökar stadigt . Andelen äldre personer är särskilt hög i kommuner med svag bostadsmarknad. De demografiska förändringarna kommer att påverka behovet och efterfrågan på bostadsmarknaden och ställa krav på planering av bostadsförsörjningen. Av diagram 4.1 nedan framgår befolkningsutvecklingen i fördelat på åldersgrupp utifrån SCB:s befolkningsframskrivningar. De stora demografiska förändringarna medför såväl krav på anpassning av bostadsbeståndet för de kommuner i vilka befolkningen ökar som för de med motsatt utveckling. I båda fallen är det frågan om att anpassa beståndet efter förändringar i behovet. I tillväxtregionerna handlar det givetvis om att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. I kommuner med negativ befolkningsutveckling ökar andelen äldre i takt med utflyttningen vilket medför behov av anpassningar i det befintliga beståndet. Diagram 4.1 Befolkningsutveckling fördelat på åldersgrupper fram till Bostadsbyggandet har varierat . Efter 1970-talets rekordnivåer nådde bostadsbyggandet återigen en topp 1990 med ca 70 000 påbörjade bostäder. Därefter sjönk bostadsbyggandet drastiskt och nådde en bottennivå . Därefter steg bostadsbyggandet fram till finanskrisen . Bostadsbyggandet har därefter återhämtat sig men har ännu inte ökat i tillräcklig omfattning för att tillgodose behoven. Enligt prognos kommer antalet påbörjade bostäder att öka ytterligare . Den senaste preliminära statistiken över påbörjat bostadsbyggande från SCB visar också att bostadsbyggandet pekar kraftigt uppåt. bedömer att bostadsbyggandet kommer att vara klart störst i . I diagram 4.2 nedan visas antalet påbörjade bostäder, genom nybyggnad och genom ombyggnad, . Förändringar i ombyggnad uppstår när lokaler byggs om till bostäder eller när stora bostäder delas upp eller slås ihop. En klar majoritet av de bostäder som byggs är bostäder i flerbostadshus. När bostadsbyggandet nu åter ökar står dessutom bostäder i flerbostadshus för den största ökningen. Småhusbyggandet har varit lågt sedan finanskrisen . förväntar sig dock att det kommer att stiga. Flerbostadsbyggandet fördelar sig ganska jämnt mellan bostadsrätter och hyresrätter med en fortsatt knapp majoritet för bostadsrätter. Diagram 4.2 Påbörjat bostadsbyggande i , 1999–2013 Källa: SCB och I diagram 4.3 nedan visas befolkningsökningen i förhållande till antalet påbörjade bostäder mellan 2001–2013. Av diagrammet framgår att bostadsbyggandet och befolkningsökningen följdes åt då befolkningsökningen ökade kraftigt. Bostadsbyggandet har alltså inte ökat i samma takt som befolkningen. Uppgifterna är preliminära. Diagram 4.3 Befolkningsökning i förhållande till påbörjat bostadsbyggande, 2001–2013 Källa: SCB och Befolkningsförändringen visar sig också i förändringar i bostadstätheten, dvs. antalet bostäder i förhållande till antalet invånare. För hela riket ökade bostadstätheten till följd av att bostadsbeståndet ökade mer än befolkningen (jämfört ). Utvecklingen var dock mycket ojämn i olika delar av landet. Befolkningen ökade i alla kommungrupper, utom den som omfattar kommuner med färre än 25 000 invånare. ökade dock antalet bostäder – i genomsnitt – i samtliga grupper. Tillväxten var störst i storstadsregionerna, men endast i storstadsregionerna minskade bostadstätheten till följd av att byggandet inte höll takt med folkökningen. , 2010–2012, har dock bostadstätheten minskat något även i större universitets- och högskoleorter (75 000 invånare). Bostäder/100 invånare -3,4 -6,9 -1,2 -2,6 -2,7 -5,5 Övriga kommuner 25 000 Övriga kommuner <25 000 Bostadsbyggandet i ett internationellt perspektiv Vid en internationell jämförelse framgår att bostadsinvesteringarna och bostadsbyggandet i under en lång följd av år, med ett kortvarigt undantag kring decennieskiftet 1989/1990, har legat betydligt lägre än i de flesta jämförbara länder. Efter finanskrisen minskade bostadsbyggandet i de flesta länder men har senare börjat återhämta sig. Nedgången i var dock förhållandevis begränsad jämfört med länder där byggandet hade ökat mycket kraftigt , en situation som påminde om vad som skedde i finanskris. Av diagram 4.4 nedan framgår tydligt det stora glappet i bostadsinvesteringar mellan och övriga . Diagram 4.4 Bostadsinvesteringar i förhållande till BNP i och , 1980–2012 Vid en jämförelse med våra nordiska grannländer framgår att bostadsbyggandet per 1000 invånare ligger förhållandevis lågt i . ligger bostadsbyggande lägst och i nivå med där bostadsbyggandet sjönk kraftigt. Diagram 4.5 Påbörjade bostäder per 1000 invånare i , 1990– Källa: Marcobond, statistik, Statistikcentralen (), Statistisk sentralbyrå (), SCB 2013/14:126 Efterfrågan, bostadspriser och hyror Befolkningsökningen i storstadsregionerna och större universitets- och högskoleorter och den ökade bostadstätheten ger också utslag i prisbildningen på bostäder. Efter finanskrisen har bara av de övriga nordiska länderna haft en likartad, om än ännu snabbare, prisutveckling. över en längre tidsperiod har dock prisutvecklingen på bostadsrätter och egnahem varit mycket olikartad i olika delar av , med störst prisökningar i . Under 2000- talet har bostadsrättspriserna ökat markant i hela landet. Spridningen är dock stor mellan olika regioner, varvid prisutvecklingen i är särskilt hög. Prisökningarna kan i hög grad förklaras av grundläggande ekonomiska drivkrafter: befolkningstillväxten i tillväxtregionerna, ökad betalningsförmåga till följd av ökade reallöner, låga räntor och ett otillräckligt utbud. Studier som har gjorts pekar på att det främst är hushåll med höga inkomster som har stora lån, varför sårbarheten vid eventuella prisfall är begränsade både bland hushållen och bland bankerna. För enskilda hushåll är det dock i stort sett alltid allvarligt om man tvingas sälja sin bostad långt under vad man själv betalat. Fallande priser kan också leda till minskad rörlighet medan höjda räntor kan leda till att hushållen drar ned sina inköp inom andra områden, vilket direkt påverkar tillväxten och sysselsättningen. Diagram 4.6 Köpeskilling för permanenta småhus, 1998–2013 Medelvärde i fjärde kvartalet i respektive region Prisutvecklingen för bostadsrätter är likartad med den för permanenta småhus, dvs. en stadig uppgång men med en stor spridning. Även hyresutvecklingen har varit olika mellan olika kommungrupper. Spridningen är dock betydligt mindre jämfört med t.ex. fastighetsprisindex och bostadsrätter. Diagram 4.7 Hyresutveckling i olika kommungrupper, 1990–2012 Övr 75' inv Övr < 75, inv I steg hyrorna i beståndet (lägenheter om 3 rum och kök) , mot i övriga kommuner med 75 000 invånare eller fler, i övriga kommuner med mindre än 75 000 invånare och i . 4.2Hur många bostäder behöver byggas? Befolkningen i har ökat och bedöms växa även fortsättningsvis. Särskilt har dock utvecklingen varit mycket ojämn. Främst storstadsregionerna, men även större universitets- och högskoleorter har vuxit mer än genomsnittet för riket, men ett stort antal kommuner har präglats av såväl en minskande folkmängd som en ökande andel äldre. Miljonprogrammet är den största och längsta sammanhållande satsning på bostadsproduktion som har gjorts i . byggdes en miljon nya bostäder. kring 1990 följde en ny våg av nybyggnation, nu i kölvattnet av avreglering av bankernas kreditgivning. Investeringarna i bostäder har dock ända sedan den ekonomiska krisen legat på en förhållandevis låg nivå, både jämfört med tidigare och vid en internationell jämförelse. En konsekvens av denna asymmetriska utveckling är den minskade bostadstätheten i framför allt storstadsregionerna, men också på större universitets- och högskoleorter (jfr diagram 4.1). En annan konsekvens är den geografiskt differentierade prisbildningen på bostäder (diagram 4.6). Hyresutvecklingen uppvisar ett liknande mönster, dock med mindre variation över landet (diagram 4.7). Verkligheten är komplex och svaret på frågan om hur stort behovet av bostadsbyggande är kan angripas från olika utgångspunkter och med olika metoder. 2013/14:126 har genomfört olika studier av bostadsbehov och efterfrågan på bostäder. gjordes en analys av det kvantitativa byggbehovet av nya bostäder i landets 81 arbetsmarknadsregioner och i riket som helhet fram . Denna analys baserades på faktiska och prognosticerade regionala befolkningsprognoser och hushållsförändringar samt antaganden om förändringar i bostadsbeståndet. Det totala byggbehovet i till och med beräknades då till drygt 550 000 eller cirka 30 600 bostäder . gjorde en ekonometriskt grundad analys av bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv. Resultatet av denna blev att bostadsbeståndet måste öka netto med mellan ca 46 000 bostäder och 65 000 bostäder där det finns brist, medan beståndet totalt sett ska minska med 2 000–3 000 bostäder där det finns överskott. Enligt stämde storleken på bostadsbristen för landet som helhet väl överens med de resultat som myndigheten har redovisat som ett resultat av bostadsmarknadsenkäten (BME) och indikatorer. Andra aktörer har kommit med andra siffror om hur många bostäder som behöver byggas, i en del fall ligger bedömningen betydligt över vad kommit fram till i sina analyser. Om bostadsbyggandet skulle öka till den tidigare genomsnittliga nivån inom , till av BNP, skulle det – allt annat lika – innebära en nybyggnadsnivå på ca 50 000 bostäder . Det är uppenbart att den fortsatt pågående demografiska förändringen i landet, med stort befolkningstryck i vissa regioner, kräver ett betydligt mer omfattande bostadsbyggande än den nivå som rått . Till detta kommer att en historisk skuld har byggts upp genom att utbudet av bostäder inte har hållit jämn takt med vare sig behov av eller efterfrågan på bostäder (diagram 4.3). Bostadsbyggandet måste därför öka. En rimlig bedömning är att den samlade bostadsproduktionen behöver ligga på ca 45 000–50 000 bostäder framöver. Långsiktigt torde dock ca 40 000 bostäder vara mer rimligt. Regeringen följer kontinuerligt hur såväl bostadsbyggandet som de olika faktorer som påverkar såväl utbud som efterfrågan utvecklas. Utbudet av bostäder bestäms dock bara till en del av hur många bostäder som byggs – minst lika viktigt är hur det befintliga bostadsbeståndet utnyttjas. Regeringen har därför även vidtagit åtgärder som syftar till att underlätta uthyrningen av privatbostäder och därmed också öka utbudet av bostadsmöjligheter på marknaden. 4.3Regeringens strategi för minskad bostadsbrist 4.3.1En bättre fungerande bostadsmarknad Målet för bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. För att uppnå detta krävs reformer när det gäller institutionella förhållanden som reglerar förutsättningarna på bostadsmarknaderna som sådana, som när det gäller förutsättningarna för att fler bostäder ska finnas tillgängliga på marknaden. När det gäller institutionella förhållanden av betydelse för bostads- Prop. 2013/14:126 marknaden som sådan har det skett förändringar som skapat jämställda villkor för allmännyttiga och privata bostadsföretag, bl.a. har den s.k. hyresnormerande rollen för allmännyttiga bostadsföretag avskaffats och ersatts med en normerande roll för alla kollektivt förhandlade hyror, vilket skapat jämlika förutsättningar vid hyresförhandlingarna. En särskild hyreslag som gäller vid uthyrning av privatpersoner har införts, lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad, vilket innebär att en privatperson som inte hyr ut en bostad som näringsverksamhet kan begära en hyra som ger täckning för de egna kostnaderna. Skattevillkoren vid privatuthyrning har också förbättrats. Att underlätta och stimulera andrahandsuthyrningen syftar till att bättre utnyttja det befintliga bostadsbeståndet och därigenom på kort sikt möta det ökade behovet av bostäder. Regeringen har i propositionen Ökad uthyrning av bostadsrättslägenheter (2013/14:142) föreslagit åtgärder som förbättrar möjligheterna för bostadsrättshavare att få tillstånd att hyra ut sin bostad . Möjligheten att skapa bostäder i flerbostadshus som disponeras med äganderätt infördes . En särskild utredare ska föreslå de författningsändringar som behövs för att hyreslägenheter i flerbostadshus ska kunna ombildas till ägarlägenheter. Uppdraget ska redovisas . Hyresrätten har en viktig roll för rörligheten på bostadsmarknaden och därmed även för rörligheten på arbetsmarknaden. För att stimulera utbudet av hyresbostäder sänktes den kommunala fastighetsavgiften för hyreshusenheter . (Fi 2012:04) ansåg att hyresrätter är skattemässigt missgynnade jämfört med ägda bostäder och har därför föreslagit att den kommunala fastighetsavgiften för hyresrätter ska avskaffas, om hyresrätten upplåts för bostadsändamål inom ramen för en näringsverksamhet (Vissa bostadsbeskattningsfrågor, SOU 2014:1). Betänkandet behandlas inom . 4.3.2Förenkling och effektivisering av regelverket När det gäller institutionella förhållanden av betydelse för utbudet av nya bostäder har politiken under den innevarande mandatperioden varit inriktad på att förenkla såväl byggregler som regler som påverkar planeringsförutsättningar. Syftet är att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt, vilket innebär att genomförandet av ett projekt – från idé till färdigställande – ska kunna ske utan onödigt dröjsmål. Dagens långa handläggningstider för planläggning påverkar bl.a. förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter planläggning. De långa processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk från exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande räntekostnader som planläggningen pågår, i synnerhet om utgången av t.ex. ett planärende är osäker. Kortare processer innebär generellt att mindre kapital behöver bindas i mark. Flera och även mindre byggherrar kan därmed våga inve- 2013/14:126 stera i mark och inleda förhandlingar med kommunen om nya byggprojekt. Detta medför att flera byggprojekt kan komma att påbörjas som konkurrensen kan öka vilket i sin tur kan leda till lägre kostnader för bostadskonsumenten. Denna proposition är ett led i regeringens arbete med att åstadkomma enkla och effektiva plan- och byggprocesser. (2010:900), förkortad PBL, innehåller den centrala regleringen på plan- och byggområdet. Utformningen och tillämpningen av bestämmelserna i har därför stor inverkan på ändamålsenligheten och effektiviten i processerna för planering och byggande. Regeringen har under den innevarande mandatperioden tagit initiativ till ett stort antal utredningar och myndighetsuppdrag i syfte att effektivisera regelverket. Förslag har lämnats från bl.a. och . Flera av förslagen behandlas i denna proposition. Därutöver har regeringen föreslagit förändringar i PBL i propositionen Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59, bet. 2013/14:CU22) respektive i propositionen Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen och ny lag om färdigställandeskydd (prop. 2013/14:125). Regeringen avser att återkomma till med fler förslag inom plan- och byggområdet, bl.a. i fråga om buller samt om ytterligare åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov. Som en följd av de förändringar som föreslås på lagnivå i nämnda propositioner kommer regeringen också att föreslå följdändringar på förordningsnivå. Vidare kommer att föreslå en rad förenklingar i regleringen på föreskriftsnivå. Detta gäller i första hand på områdena energi och bostadsutformning, luft och buller. Syftet när det gäller kraven på bostadsutformning är att åstadkomma generella lättnader för små bostäder utan att göra avkall på krav om tillgänglighet. Flera utredningar har pekat på att det huvudsakliga problemet med utdragna plan- och byggprocesser inte är bestämmelserna i i sig utan tillämpningen av dessa bestämmelser.