prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag Den gällande regleringen och dess bakgrund Uppteckningar eller upptagningar som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig rumsavlyssning ska granskas Uppteckningarna eller upptagningarna ska, i de delar som är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, som huvudregel bevaras till dess förundersökningen lagts ned eller, om åtal väcks, målet har avgjorts Enligt den nuvarande lagstiftningen får dock upptagningar och uppteckningar från hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel bevaras för utredning endast av brott som kan leda till tillstånd enligt respektive lag (se avsnitt 7.3). upptagningarna eller uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott, ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra De ska därefter förstöras. regler om hanteringen av upptagningar från hemlig kameraövervakning motsvarar väsentligen de som beskrivits ovan. Beträffande hemlig kameraövervakning föreskrivs emellertid att upptagningar som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt ska förstöras efter att de granskats, samt att förstörandet av upptagningar som bevarats för att utreda eller förhindra brott ska ske efter att behovet att bevara dem har upphört. omedelbarhetskrav berördes inte uttryckligen i förarbetena till bestämmelsen (se prop. 1995/96:85 s. 35 f.). Däremot har regeringen vid ett senare tillfälle uttalat att risken för att material förstörs som senare visar sig ha betydelse inte gör sig gällande beträffande hemlig kameraövervakning och att omedelbarhetskravet därför borde behållas 2007/08:163 s. 87). När tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelas med stöd av lag om preventiva tvångsmedel gäller inte något krav på att upptagningar från tvångsmedlet ska förstöras . Frågan om ett omedelbarhetskrav borde införas beträffande förstörandet av upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation behandlades i samband med att reglerna i fråga om överskottsinformation infördes. Regeringen anförde då att det ofta är svårt att under en brottsutredning bedöma vilken information som är av betydelse från utredningssynpunkt och vilken som inte är det. Det ansågs att en sådan bedömning i många fall sannolikt inte kunde göras förrän utredningen är slutförd och i vissa fall först när rättegången har avslutats. Regeringen bedömde därför att ett krav på förstörande av upptagningar och uppteckningar skulle innebära risk för att material förstördes som senare kunde visa sig ha betydelse för utredning av det brott som föranlett tvångsmedelsanvändningen. Något sådant krav borde därför inte införas (prop. 2004/05:143 s. 44). Samma bedömning gjordes när lagen om hemlig rumsavlyssning infördes (prop. 2005/06:178 s. 82 f.). I samband med att reglerna om hemlig kameraövervakning flyttades till framhöll Lagrådet att behovet av två olika regleringar vad gäller bevarande/förstörande av upptagningar och uppteckningar var oklart. Lagrådet ansåg därför att det borde övervägas om inte bestämmelserna borde föras samman (prop. 2007/08:163 s. 120). Regeringen hänvisade till de skäl som återgetts ovan för att ett omedelbarhetskrav inte borde införas beträffande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation samt anförde att samma hänsyn inte gjorde sig gällande beträffande hemlig kameraövervakning. De skilda regleringarna borde därför kvarstå (nämnda prop. s. 86 f.). Omedelbarhetskravet för förstörande av upptagningar från hemlig kameraövervakning bör tas bort Som utredningen har anfört medför ett krav på omedelbar förstöring av upptagningar eller uppteckningar från hemliga tvångsmedel risk för att material förstörs som senare visar sig ha betydelse för utredningen. En sådan risk omfattar även att information förstörs som kan visa sig ha betydelse för den misstänktes försvar. Såväl utredningsskäl som rättssäkerhetsskäl talar därför mot en regel om att upptagningar och uppteckningar ska förstöras . Det bör därför inte införas något sådant krav beträffande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig rumsavlyssning. Utredningen har vidare funnit att skälen mot omedelbar förstöring måste anses göra sig gällande även beträffande hemlig kameraövervakning. Ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot den bedömningen. Vid utredningens samtal med åklagare har det kommit fram att åklagarna anser att de, vid tillämpningen av de aktuella reglerna, ställs inför motsvarande problem vid hemlig kameraövervakning som beträffande de övriga hemliga tvångsmedlen. Att förstöra material från hemliga tvångsmedel innan rättegången är avslutad har dessutom i vissa fall bedömts utgöra en kränkning av den misstänktes rätt till en rättvis rättegång enligt (se nedan). Med hänsyn härtill instämmer regeringen i utredningens bedömning att kravet på förstörande av upptagningar från hemlig kameraövervakning bör tas bort. Detta innebär också att reglerna för de olika hemliga tvångsmedlen blir enhetliga i det avseendet. När ska materialet förstöras? Om det i samband med verkställighet av ett hemligt tvångsmedel kommer fram att ett avlyssnat samtal omfattas av avlyssningsförbud, t.ex. på grund av att samtalet förs mellan den misstänkte och dennes försvarare, ska avlyssningen avbrytas och eventuella upptagningar eller uppteckningar förstöras (27 kap. 22 § , 5 § lagen om hemlig rumsavlyssning och 11 § lag om preventiva tvångsmedel). I övrigt har åklagaren en skyldighet att löpande granska materialet och pröva om detta ska bevaras eller inte, men någon uttrycklig bestämmelse om när förstöring ska ske av sådant material som är utan betydelse för att utreda eller förhindra brott finns inte (förutom beträffande hemlig kameraövervakning). Bestämmelserna i 27 kap. 24 § andra stycket och motsvarande regel i lagen om hemlig rumsavlyssning anses dock ha den innebörden att de brottsbekämpande myndigheterna har visst utrymme för att dröja med att förstöra materialet (se t.ex. prop. 2004/05:143 s. 44 och prop. 2005/06:178 s. 83). Detta motiveras av svårigheten att under en pågående utredning avgöra vilket material som är av betydelse. Enligt praxis kan förstörandet av material från hemliga tvångsmedel innan en rättegång är avslutad i vissa fall utgöra en kränkning av den misstänktes rätt till en rättvis rättegång (se domar i målet Natunen mot och i målet Janatuinen mot ). I bägge fallen hade de brottsbekämpande myndigheterna, i enlighet med den inhemska lagstiftningen, förstört sådant material från hemlig avlyssning som bedömts sakna betydelse för brottsutredningen. fann att agerandet innebar en kränkning av den misstänktes rättigheter eftersom beslutet att förstöra materialet medförde att varken domstolen eller den misstänkte gavs möjlighet att bedöma om materialet var relevant eller inte. Åklagarens skyldighet att successivt granska och fatta beslut om förstörande av material som bedöms sakna relevans för att utreda eller förhindra brott kan således kollidera med den misstänktes rätt att få del av materialet. har därför i en rättspromemoria angett att utgångspunkten bör vara att allt material – med undantag för sådant som ska förstöras på grund av att det omfattas av ett förbud mot avlyssning – bevaras så länge förundersökning och lagföring pågår (se rättspromemoria 2012:8 s. 16). har uttalat att nämnden inte har någon erinran mot detta (se nämndens uttalande , dnr 5- 2012 m.fl.). Lagrådet har anfört att det kan finnas anledning att under det fortsatta lagstiftningsarbetet uppehålla sig något ytterligare vid frågan om tidpunkten för skyldigheten att förstöra upptagningar och uppteckningar som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt. Lagrådet har då betonat att frågan rymmer en avvägning av inte helt enkelt slag mellan å ena sidan integritetsintresset och å andra sidan intresset av att försvaret och rätten ska ha möjlighet att sätta in åberopade delar av upptagningarna och uppteckningarna i sitt sammanhang. Lagrådet har också pekat på att det inte är klart hur man ska se på frågan att det råder delade meningar – t.ex. mellan åklagaren och försvaret – om vad som har betydelse. Enligt regeringens uppfattning är utgångspunkten att upptagningar och uppteckningar ska förstöras så snart det står klart att de saknar betydelse för att utreda eller förhindra brott. Som framgår ovan kan det dock vara svårt att under en brottsutredning avgöra vilket material som är av betydelse. Det är därför en bedömning som måste göras i det enskilda fallet. Om det infördes lagkrav på att material som saknar betydelse ska förstöras vid någon viss tidpunkt skulle det innebära ökad risk för att material förstörs som senare visar sig ha betydelse. Det bör därför inte införas något sådant krav. Bedömningen av vad som är av betydelse och inte görs av åklagaren som också beslutar om vilket material som ska förstöras. Vid den bedömningen bör åklagaren givetvis beakta synpunkter i fråga om materialets betydelse som framförts av t.ex. försvaret. Att besluta om förstöring av material som försvaret bedömer har betydelse skulle kunna innebära en kränkning av den misstänktes rätt till en rättvis rättegång. 8.9Forumreglerna för hemliga tvångsmedel vid vissa brott Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel beträffande brott som regleras utredningslag ska, utöver av den domstol som är behörig enligt 19 kap. , få tas upp av . Forumregeln lag om preventiva tvångsmedel ska inte längre vara knuten till den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns. ska vara ensam behörig domstol enligt lagen. Mindre språkliga ändringar ska göras lag om preventiva tvångsmedel med anledning av den nya polisorganisationen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens i fråga om forum för de brott som omfattas av utredningslag. Utredningen föreslår att ska införas som alternativt forum lag om preventiva tvångsmedel. Remissinstanserna: har inte någon erinran mot att tingsrätten görs till forum i fler fall. Övriga remissinstanser lämnar inte några synpunkter på utredningens förslag. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslår att ska vara forum i ärenden som handläggs enligt lag om preventiva tvångsmedel, vid sidan av rätten i den ort där ledningen för den polisregion som handlägger ärendet finns. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag. Skälen för regeringens förslag: Några särskilda forumregler beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökning finns inte. Därmed tillämpas reglerna i 19 kap. om laga domstol i Som huvudregel gäller enligt dessa regler att rätten i den ort där brottet förövades är behörig. Om det är lämpligt, får prövningen i stället ske där den misstänkte har hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. vissa brådskande fall får frågor om tvångsmedel prövas även av domstol på annan ort (se 19 kap. 1 och 12 §§). Frågor om tillstånd enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel prövas av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns (6 §). I samband med att lag om preventiva tvångsmedel infördes föreslog regeringens särskilda utredare att frågor om tillstånd till tvångsmedel enligt lagen skulle prövas av (Ds 2005:21 s. 215 f.). Regeringen ansåg dock att en ordning som i realiteten innebär att endast en eller ett par domare handlägger samtliga ärenden av det nu aktuella slaget ingav vissa betänkligheter. att bestämmelserna i 19 kap. inte kunde tillämpas eftersom tvångsmedel enligt lagen kan sättas in på ett tidigt stadium, ofta då identiteten på den presumtive gärningsmannen kan vara okänd liksom den geografiska plats där ett brott kan förväntas komma att utföras. bedömdes lämpligt att frågan om tvångsmedelsanvändning i stället prövades av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet fanns. Säkerhetspolisens område för att förhindra terrorism beaktades att den kompetens som hade byggts upp vid skulle tas tillvara med en sådan ordning (enligt 21 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll är exklusivt forum vid tillämpning av tvångsmedelsreglerna i lagen). Detta eftersom många av de ärenden som skulle komma att initieras av Säkerhetspolisen sannolikt skulle handläggas vid dess huvudkontor i . s. 65 f.) Åklagarkammaren för säkerhetsmål har framfört till utredningen att det vid vissa förundersökningar finns behov av ett alternativt forum för Behovet gäller inom område, och sålunda beträffande de brott som regleras i 2008 års Enligt åklagarkammaren bör tvångsmedel beträffande dessa brott alltid få beslutas av oavsett var gärningen begicks eller den misstänkte har hemvist. Som utgångspunkt gäller att samtliga mål och ärenden ska kunna handläggas av samtliga tingsrätter. Särlösningar i syfte att koncentrera handläggningen av vissa typer av mål till vissa domstolar bör därför användas endast när starka skäl talar för det. Så kan t.ex. vara fallet när det finns behov av extra stor skyndsamhet eller extra stor eller annan kompetens beträffande en viss måltyp (se SOU 2010:44 s. 377 f.). Sådana särlösningar kan dock användas även av andra skäl, t.ex. när en allmän forumregel inte går att tillämpa (s. 327 f.). Av svaren på utredningens ärendeblankett framgår att det stora flertalet ärenden enligt utredningslag respektive lag om preventiva tvångsmedel handläggs vid . respektive av fallen har handläggningen skett vid någon Enligt utredningen har det också vid samtal med domare vid getts uttryck för uppfattningen att det skulle vara lämpligt med en alternativ forumregel motsvarande den som Åklagarkammaren för säkerhetsmål har föreslagit. När det gäller de brott som faller inom ramen för Säkerhetspolisens verksamhet leds förundersökningarna av Åklagarkammaren för säkerhetsmål oavsett var i landet gärningsorten bedöms vara eller den misstänkte uppehåller sig. Reglerna i 19 kap. medför en möjlighet att i de flesta av dessa fall – men inte alla – vända sig till för beslut om hemliga tvångsmedel. finns värdefull uppbyggd kunskap beträffande hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område. allt praktiska skäl för att ärendena handläggs där. sekretess som gäller för uppgifterna i dessa ärenden medför att det inte är lämpligt att hålla sammanträden per telefon/videolänk eller genom medverkan av annan åklagare. Sammanträden kan i vissa ärenden förekomma relativt ofta, t.ex. för att den misstänkte byter telefon eller Som utredningen anfört medför de nuvarande forumreglerna att det i vissa fall – utan att några utredningsskäl talar för detta – är nödvändigt för åklagare att förflytta sig långa sträckor för att delta i sammanträden om hemliga tvångsmedel. I dessa fall kan också transporter av hemliga handlingar bli nödvändiga. utredningens uppfattning att detta inte är tillfredsställande. tillstånd till hemliga tvångsmedel under förundersökningar på Säkerhetspolisens område bör därför, utöver av den domstol som är behörig enligt 19 kap. , få tas upp av Utredningen har vidare föreslagit att en motsvarande regel ska införas även lag om preventiva tvångsmedel. motiveras det av samma skäl som ligger till grund för förslaget när det gäller utredningslag, dvs. främst behovet av att de ärenden som faller inom ansvarsområde alltid ska kunna handläggas Som framgår ovan prövas frågor om tillstånd enligt lagen av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet ombildas och de 21 polismyndigheterna till en myndighet (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 4, s. 47 f., bet. 2012/13:JuU1, rskr. 2012/13:139) som Säkerhetspolisen inrättas som en fristående myndighet (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 4, s. 52 f. bet. 2013/14:JuU1, rskr. 2013/14:97). Säkerhetspolisens ledning finns i , varför kommer att vara behörig domstol för dessa ärenden när Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet om ingen ändring görs. En polisorganisation med endast två myndigheter innebär enligt regeringen att det inte är lämpligt att behålla forumregelns nuvarande En ny uttrycklig reglering är därför nödvändig. har föreslagit att bestämmelsen ska utformas så att tingsrätten i den ort där ledningen för den polisregion som handlägger ärendet finns pekas ut som behörig och att tingsrätt ska införas som alternativt forum. Eftersom det inte är troligt att Säkerhetspolisen, som handlägger merparten av ärendena, kommer att vara indelad i regioner är det enligt regeringens mening inte lämpligt att knyta domstolens behörighet till polisregioner. Flera omständigheter talar i stället för att handläggningen av dessa ärenden bör koncentreras till en domstol. Den rättsliga regleringen vad gäller den aktuella typen av ärenden skiljer sig från vad som gäller för andra hemliga tvångsmedel i och med att preventiva tvångsmedel får användas trots att någon förundersökning inte har inletts. Det finns få rättsfall och möjligheterna för beslutsfattaren att samråda med kollegor är ytterst begränsade, både på grund av ärendenas karaktär och att underlaget för rättens bedömning till stor del består av mycket känslig sekretessbelagd information. Vidare gör sig de praktiska skäl som motiverar att alltid bör vara behörig att pröva frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område under en förundersökning gällande också när tillstånd söks enligt lag om preventiva tvångsmedel. Som framgår ovan handläggs ärenden enligt lagen nära nog uteslutande av . Erfarenheterna av lagen är alltså koncentrerade till . I finns det också flest offentliga ombud med erfarenhet av denna typ av ärenden. Med hänsyn till det anförda finns det skäl att koncentrera handläggningen till , som bör utpekas som ensam behörig domstol lag om preventiva tvångsmedel. Regeringen beslutade proposition 2013/14:110 En ny organisation för polisen. Där föreslås dels att termen polisen i författningstext ska ersättas med eller, i förekommande fall, med och Säkerhetspolisen. Vidare föreslås att termen polismyndighet i dess olika böjningsformer ska ersättas med samt att termen ska utmönstras. Dessa förändringar bör göras även lag om preventiva tvångsmedel. 9 En permanent reglering Regeringens förslag: Möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning ska göras permanent. Detsamma gäller möjligheten till utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område (utredningslag) och möjligheten till preventiv tvångsmedelsanvändning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, , , Hovrätten över och , , , , , , , , , tillstyrker förslaget. juridiska fakultetsnämnderna vid och avstyrker att regleringen permanentas med hänvisning bl.a. till behovet av regelbunden omprövning av så integritetskänsliga tvångsmedel och att det för åtgärder utanför ramen för en förundersökning inte finns en etablerad regleringsmodell som har visat sig fungera. är tveksamt till att lagarna permanentas och framför, om så ändå blir fallet, att det finns behov av att löpande utvärdera lagarna. Justitiekanslern och Tidningsutgivarna påtalar behovet av att regelverket Datainspektionen och Svenska avdelningen av är tveksamma till att permanenta vissa bestämmelser i den mån de innebär utvidgning av Datainspektionen pekar också på att den begränsade tillämpningen innebär att underlaget är begränsat. sig att lag om preventiva tvångsmedel permanentas men framför att samfundet skulle ha varit berett att acceptera att lag om preventiva tvångsmedel permanentades om användningen hade Justitiekanslern och Hovrätten över och framför också att den sparsamma användningen av hemliga tvångsmedel tycks bero på att det är förenat med stora kostnader och praktiska svårigheter att använda de mest ingripande av dessa. Justitiekanslern kan den snabba teknikutvecklingen komma att innebära förändrade förutsättningar i dessa hänseenden. framför att vi lever i en mycket föränderlig värld och att det kan uppstå helt nya förutsättningar för det brottsförebyggande arbetet som kräver helt andra metoder. Skälen för regeringens förslag I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes anförde regeringen följande (prop. 2005/06:178 s. 47). Det kan på goda grunder förväntas att hemlig rumsavlyssning kommer att vara ett effektivt tvångsmedel i den brottsutredande verksamheten. Detta talar för att det redan nu borde införas en permanent lagstiftning om hemlig Mot en permanent lagstiftning talar emellertid det faktum att hemlig rumsavlyssning är en ny utredningsmetod i som dessutom innebär vissa risker för otillbörliga integritetsintrång. gör därför den bedömningen att den nya lagen bör tidsbegränsas. utvärdering av lagens tillämpning kommer att utgöra ett ytterligare underlag inför ett ställningstagande om det finns skäl att permanenta Samma bedömning gjordes senare beträffande tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel (se bet. 2007/08:JuU3 s. 19). Lagarna utvärderades av en särskild utredare . Underlaget var då begränsat och utredningstiden mycket kort. fann mot den bakgrunden att de dittills vunna erfarenheterna av tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning var alltför begränsade för att han på goda grunder skulle kunna hävda att lagen borde Giltighetstiden för lagen om hemlig rumsavlyssning borde i stället förlängas så att man fick underlag för att göra en fullgod utvärdering av tillämpningen (se SOU 2009:70 s. 161). Vad gäller lag om preventiva tvångsmedel konstaterade utredaren att användningen hade varit blygsam , och att den mest troliga orsaken till detta var hur kravet på en misstanke om befarad brottslighet hade utformats. Eftersom lagen inte fyllde de brottsbekämpande myndigheternas behov borde den enligt utredaren inte permanentas (se nämnda SOU s. 179). Regeringen instämde beträffande lagen om hemlig rumsavlyssning i utredarens bedömningar (prop. 2009/10:119 s. 18). Beträffande lag om preventiva tvångsmedel konstaterades att det framgick av utredningen att det funnits mätbara effekter av tvångsmedlen i de ärenden där lagen har tillämpats, men att en bedömning av varför ett förväntat brott inte når sin fullbordan förutsätter en analys av ett flertal olika faktorer i det enskilda ärendet. Eftersom utredningen inte hade bedömt det möjligt att genomföra en sådan analys inom tidsramen för sitt uppdrag borde lagen – i väntan på en grundlig analys – fortsatt gälla med en tidsbegränsning (nämnda prop. s. 21 f.). utredningslag ersatte lag om hemliga tvångsmedel. Frågan om att permanenta bestämmelserna i den sistnämnda lagen hade då varit aktuell . Den utredning som föreslog att utredningslag skulle införas föreslog att regleringen skulle vara permanent. Ingen remissinstans redovisade någon annan uppfattning (se prop. 2007/08:163 s. 69). I samband med sitt förslag anförde utredaren bl.a. följande (Ds 2007:2 s. 186). Jag har som ovan redovisats kommit fram till att det fortfarande finns ett behov av utökade tvångsmedelsmöjligheter på Säkerhetspolisens brottsbekämpnings- område. gäller helt andra förhållanden när det gäller hoten mot den allmänna säkerheten, men behovet kvarstår och kan inte antas minska inom överskådlig tid. lag har gällt i drygt ett halvt sekel. Det är och lagen har överlevt längre än de flesta andra, trots sin temporära karaktär. Eftersom lagen fortfarande har ett existensberättigande anser jag att bör den göras permanent. Det betyder inte att den skall gälla längre än den behövs. Det måste självfallet fortlöpande göras en prövning av behovet, precis som gäller för annan lagstiftning och särskilt på områden som innebär inskränkningar av enskildas integritet. Lagrådet ansåg dock att det på det föreliggande underlaget inte gick att få någon klar uppfattning om hur lag hade tillämpats och vilken betydelse lagen haft i fråga om den utvidgade användningen av tvångsmedel som lagen hade erbjudit.