prop · H103136 · 2014-03-11 00:00:00 — Ett Eric-konsortium har enligt artikel 7 status som en juridisk person och ska ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt nationell lagstiftning. Eric-konsortiet får särskilt förvärva, äga och avyttra lös och fast egendom och immateriella rättigheter, ingå avtal samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Vidare är Eric-konsortiet en internationell organisation i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv /18/EG. Enligt artikel 8 ska Eric-konsortier ha sitt stadgeenliga säte hos en av sina medlemmar och dess namn måste innehålla förkortningen . Eric-konsortier styrs i första hand av gemenskapslagstiftningen och därefter av lagstiftningen i den stat där Eric-konsortiet har sitt stadgeenliga säte. deltar i fem Eric-konsortier som andra länder är värdland för. skickade , på uppdrag av samtliga partnerländer, in en ansökan till Europeiska kommissionen om att granska samtliga nödvändiga dokument för ett inrättande av ett Eric-konsortium för det europeiska samarbetsprojektet (ESS). ESS- projektet bedrevs i förvaltningsform vid och ombildades därefter till ett aktiebolag. deltar 17 europeiska länder i projektet. och äger av aktierna i . Bidrag till inrättande och drift av Regeringens förslag: Kommuner och landsting ska få lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium). Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. finns Statskontoret, , i , , , , läns landsting och Kommuner och Landsting (SKL). Statskontoret tillstyrker förslaget och anför att även om förslaget inne- bär ett avsteg från vissa kommunalrättsliga principer får förslaget anses vara restriktivt utformat vilket bidrar till att säkra att nyttan för kommu- ner och landsting står i proportion till kostnaderna. Högskolan (KTH) och läns landsting tillstyrker förslaget då det kan tänkas ha en rad positiva effekter exempelvis genom ökade möjlig- heter till samverkan och innovation. KTH anför även att kommuner och landsting kan tänkas bidra med unik kompetens utifrån deras lokala och I och med kommuner och landstings möjligheter till finansiering kommer ett stort antal nya aktörer att beröras av Det är önskvärt att tydlighet råder kring hur dessa regler i län tillstyrker förslaget men anför att ingenting garanterar att resultat i form akademiskt utbildade människor respektive den kunskap som forskningen genererar stannar inom finansierade kommuner och landstings områden. Kommuner och Landsting (SKL) har inget att invända mot förslaget då det rör en utvidgad möjlighet, och ingen som helst skyldighet för kom- muners och landstings del. Inte heller och kommuner har något att invända mot förslaget, förutsatt att finansiering sker helt på frivillig basis och inte medför ett minskat statligt ansvar. kommun instämmer i att förslagets begränsning är motiverad och torde minimera följderna av det avsteg från vissa kommunala grundprinciper som förslaget innebär. ser positivt på förslaget och uttalar att det vore önskvärt om såväl kommuner som landsting kunde investera i kostsam infrastruktur som kan utnyttjas av andra parter läns landsting välkomnar förslaget och anför att det skapas ett explicit lagstöd för sådana insatser som redan medverkat i. påpekar dock att en förutsättning för detta är att såväl forskningsprojektet som ombildas till Eric- och ställer sig delvis bakom förslagen och anför att de föreslagna ändringarna är alltför restriktiva och bör utökas till att omfatta även annan forskningsinfrastruktur, dvs. begränsas till organisationsformen . nationell eller internationell forskningsinfrastruktur än de som ryms inom organisationsformen kan ha en positiv lokal och regional påverkan och därför kan det ligga i kommunen eller intresse att bidra till uppbyggnad även av forskningsinfrastrukturer med annan Bland de som är negativt inställda till förslaget finns universitet, samt och kommuner. avstyrker förslaget som helhet och anför att för- slaget principiellt skulle innebära att finansieringsansvaret av infrastruk- turinvesteringar, som kan gynna vissa kommuner och regioner, decentra- liseras till kommunerna själva. Lokaliseringen av forskningscentra och forskningsmiljöer kan därmed komma att avgöras utifrån vilka kommu- ner som erbjuder mest medfinansiering. Förslaget är uppenbart föranlett av ansökan om att inrätta ett Eric-konsortium för ESS. saknas merparten av den internationella finansieringen och det är inte heller klarlagt hur den nationella finansieringen ska ske. universitet anför bl.a. att det är oklart hur långt den utökade kompetensen sträcker sig då det inte framgår om bidrag ska kunna lämnas till ett konsortium där enbart utländska aktörer är inblandade eller om ska utgöra en av parterna. motiveringen att den lagtekniska utformningen är för oklar om avsikten är att endast konsortier med som part ska kunna stödjas. kommun är mycket tveksam till förslaget då ännu mer förväntningar byggs upp om att kommuner ska bidra till forskning och utveckling. Kommunen befarar att förslaget bidrar till ökad snedfördelning mellan starka och svaga kommuner. kommun avstyrker förslaget och anför att högskole- och forskningsverksamhet är en statlig angelägenhet och en viss risk kan uppstå att kommunala åtaganden inom detta område tränger undan delar av kommunens egen kärnverksamhet. Skälen för regeringens förslag Utvidgad befogenhet att lämna bidrag till forsknings- Kommuner och landsting har befogenhet att lämna bidrag till sådan ut- bildning och forskning som bedrivs vid universitet, högskolor och av enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina (2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter). inte andra organisationsformer av denna bestämmelse. utöver den allmänna kompetensen som följer av 2 kap. KL ingen befo- genhet för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs av andra aktörer än de som räknas upp i lagen om vissa kommunala befogenheter. Detta innebär att projekt, som exempel- vis bedrivs i organisationsformer särskilt avsedda för forskning, inte omfattas av den aktuella bestämmelsen. inom detta område är problematisk bl.a. eftersom utbildning och forsk- ning, där forskningsinfrastruktur ingår som en del, i hög utsträckning är beroende av bidrag från fler aktörer än staten. Det kan vidare, utifrån ett lokalt perspektiv, ligga i kommuner och landstingens intresse att kunna lämna sådana bidrag. Enligt regeringen är det angeläget att komma till rätta med denna problematik vilket skulle kunna ske genom att den kommunala befogenheten utvidgas till att även omfatta bidrag till inrät- 2013/14:136 tande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier). avstyrker förslaget och anför att det innebär att finansieringsansvaret av infrastrukturinvesteringar, som kan gynna vissa kommuner och regioner, decentraliseras till kommunerna själva. seringen av forskningscentra och forskningsmiljöer kan därmed komma att avgöras av vilka kommuner som erbjuder mest medfinansiering. Regeringen delar inte denna farhåga, eftersom dels det är EU- kommissionen som beslutar om inrättande av Eric-konsortier, dels finns möjligheten till medfinansiering av utbildning och forskning , varför den föreslagna utvidgningen av den kommunala kompetensen får betraktas som begränsad. Vidare framstår det enligt regeringens mening som omotiverat att möjligheten till medfinansiering av utbildning och forskning ska begränsas endast till utbildningsanordnare när det finns en organisationsform som utformats särskilt för inrättande och drift av forskningsinfrastruktur. det dock av avgörande betydelse att en utökad möjlighet till medfinansiering utformas med grundläggande kommunalrättsliga principer i åtanke. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det bör skapas en rättslig möjlighet till medfinansiering. medfinansiering av forskningsinfrastruktur innebär ett av- steg från vissa kommunalrättsliga grundprinciper; dels från förbudet för kommuner och landsting att handha sådana angelägenheter som ankom- mer på annan, dels från förbudet mot att ge understöd till enskild. restriktiv utformning av förslaget kan dock minimera följderna av dessa Därför är den föreslagna befogenhetsutvidgningen begränsad till bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-kon- Möjligheten för kommuner och landsting att utifrån lokala behov lämna bidrag till forskningsinfrastruktur är av stor vikt, bl.a. för närings- livet och det regionala utvecklingsarbetet. Utbildning och forskning är dessutom till viss del beroende av bidrag från andra aktörer i samhället. i län tillstyrker förslaget men anför att det finns en risk att lokala och regionala skattebetalare blir finansiärer av nyttigheter som inte direkt kommer dem själva till del. framhåller ingen garanti för att resultat i form av akademiskt utbildade människor respektive den kunskap som forskningen genererar stannar inom finansierade kommuners och Regeringen kan i sammanhanget konstatera att risker kopplade till rörligheten på arbetsmarknaden är en realitet för flertalet aktörer i samhället. En bedömning av denna risk torde vidare vara naturligt att innefatta i en avvägning inför ett beslut om huruvida medfinansiering ska ske eller inte. , och kommuner anför att de är positivt in- ställda till förslaget, dock under förutsättning att eventuell medfinansie- ring sker helt på frivillig basis och inte medför ett minskat statligt ansvar. Även regeringens inställning är att kommuner och landsting själva ska få besluta om huruvida bidrag lämnas eller inte samt vilken storlek ett eventuellt bidrag ska ha. Varken staten eller andra aktörer har någon rätt att kräva av kommuner eller landsting att bidrag lämnas. Möjligheten att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-kon- sortier omfattar den huvuduppgift som sådana konsortier har enligt Rådets förordning (EG) nr 723/2009, dvs. att inrätta och driva forskningsinfrastruktur. Kommuner och landsting ges därmed, inom ramen för denna huvuduppgift, frihet att besluta om vad bidrag som lämnas till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska användas till. Avsikten är dock inte att den kommunala befogenheten ska utvidgas i annat avseende än att kommuner och landsting, i enlighet med förslagets begränsning, ges möjlighet att lämna bidrag. Någon obegränsad möjlighet till finansiering av forskningsinfrastruktur är alltså inte avsedd. Förslaget innebär inte heller att kommuner eller landsting erhåller någon nytillkommen kompetens att inrätta eller driva forskningsinfrastruktur i egen regi. Projekt som kräver stora investeringar, exempelvis avseende infrastruktur, har höga driftkostnader och förutsätter tillgång till särskild kompetens är ofta beroende av att samverkan mellan olika aktörer kan etableras. Detta gäller inom flera områden, bl.a. inom forskningsområdet. Ett mål för EU har varit att stödja och utveckla forskningsinfrastruktur. Genom rådets förordning (EG) nr 723/2009, där organisationsformen Eric-konsortium regleras, upprättas en rättslig ram för inrättandet och driften av forskningsinfrastrukturer på gemenskapsnivå. I skäl (5) till förordningen motiveras inrättandet av det rättsliga ramverket för Eric-konsortier bl.a. utifrån att moderna storskaliga forskningsinfrastrukturer blir alltmer dyra och komplexa vilket gör att de ofta är utom räckhåll för enskilda medlemsstater eller till och med för världsdelar. Syftet med ett Eric-konsortium är att underlätta samverkan kring inrättande och drift av forskningsinfrastruktur mellan EU-medlemsstater, andra länder och vissa mellanstatliga organisationer. är en organisationsform som är utformad för att underlätta samarbete och är gångbar i internationella sammanhang. Därför kan organisationsformen vara ett tilltalande val vid inrättandet och driften av forskningsinfrastruktur där flera EU-medlemsstater, tredje länder och mellanstatliga organisationer samverkar. Denna typ av överväganden låg bl.a. till grund för överenskommelsen om att det europeiska samarbetsprojektet (ESS) fortsättningsvis bör bedrivas i formen av ett Eric-konsortium (prop. 2012/13:99 s. 29). avstyrker förslaget med hänvisning till att merparten av den internationella finansieringen saknas och att det inte heller är klarlagt hur den nationella finansieringen ska ske. Kommunen anser därmed att ESS får betraktas som ett högriskprojekt som en kommun inte kan ha kontroll över och där det finns risk att investerade medel förloras eller att nya icke-planerade investeringar kommer att krävas för att genomföra projektet. Regeringen vill i sammanhanget understryka att det är frivilligt för kommuner och landsting att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, huruvida bidrag ska lämnas eller inte och om fördelarna med att lämna bidraget väger tyngre än eventuella risker som är kopplade till bidraget är det därmed upp till kommunen eller att ta ställning till. En utvidgning med begränsningar Regeringens förslag innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen. Förslaget är dock begränsat till att endast omfatta bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier. och anför att de delvis ställer sig bakom den föreslagna utvidgningen. Båda instanser anser dock att förslaget är alltför restriktivt utformat och bör utökas till att omfatta även annan forskningsinfrastruktur. anför att även annan nationell eller internationell forskningsinfrastruktur än de som ryms inom organisationsformen kan ha en positiv lokal och regional påverkan. Därför kan det ligga i kommunen eller intresse att bidra till uppbyggnad även av forskningsinfrastrukturer med annan organisationsform än ett Erickonsortium. Regeringen anser dock att den restriktiva utformning är central för den föreslagna utvidgningen, vilket även Statskontoret och instämmer i. Avsikten är inte att införa en obegränsad möjlighet till finansiering av verksamhet som bedrivs av enskilda aktörer och därigenom, på forskningens område, frångå förbudet mot att lämna understöd till enskild i KL. Fördelar i form av en positiv lokal och regional påverkan får vägas mot riskerna med att frångå denna kommunalrättsliga grundprincip. Förslagets syfte är att anpassa den nuvarande regleringen som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs i förvaltningsform, hos exempelvis statliga universitet och högskolor, till ett ökat behov av flexibilitet på området. Behovet av ökad flexibilitet gällande organisationsform följer bl.a. av att forskning är ett område där samverkan mellan olika aktörer kan vara avgörande för möjligheten att genomföra mer kostnadskrävande projekt. Avgörande för om medfinansiering ska tillåtas enligt lag är enligt regeringens uppfattning att det finns ett behov och ett kommunalt intresse av att bidrag lämnas. Vidare får en avvägning av bidragets nytta i relation till dess förenlighet med relevanta grundläggande kommunalrättsliga principer göras. Både och kommuner är tveksamma till förslaget och dess nytta för den kommunala sektorn. Enligt kommunerna bidrar förslaget till att det byggs upp ännu mer förväntningar om att kommuner ska bidra till forskning och utveckling vilket är en statlig angelägenhet. Därmed riskerar kommunala åtaganden inom detta område att tränga undan delar av kommunens egen kärnverksamhet. Regeringen har förståelse för denna farhåga och gör därför bedömningen att det finns starka skäl för att upprätthålla en restriktivt utformad lagstiftning på området, bl.a. då medfinansiering av forskningsinfrastruktur kan innebära relativt omfattande investeringar för enskilda kommuner och landsting vilket i sin tur riskerar att minska det ekonomiska utrymmet för den kommunala kärnverksamheten. Dock har kommuner och landsting viss möjlighet att medfinansiera utbildning och forskning och därför får det anses motiverat att motsvarande möjlighet införs för bidrag till forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier, en organisationsform som är särskilt inrättad för ändamålet. Genom vissa särskilda krav för Eric-konsortier gällande verksamhets- inriktning, syfte och organisation tillgodoses behovet av restriktivitet i den föreslagna befogenhetsutvidgningen. Förslaget i förhållande till kommunalrättsliga grundprinciper Förslaget i promemorian innebär att kommuner och landsting ges möjligheten att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier. Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL inbegriper ett förbud mot att kommuner och landsting handhar sådana angelägenheter som ankommer på annan. Högre utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur kan ingå som en del (prop. 2008/09:21 s. 47), är ett sådant område där den kommunala kompetensen och statens ansvar under vissa förutsättningar överlappar varandra. I detta avseende utgör utbildnings- och forskningsområdet ett undantag från den allmänna kompetensregeln i kommunallagen. avstyrker förslaget och anför bl.a. att det är oklart hur långt den utökade kompetensen sträcker sig då det inte framgår om bidrag ska kunna lämnas till ett konsortium där enbart utländska aktörer är inblandade eller om ska utgöra en av parterna. Om avsikten är att även konsortier med enbart ickesvenska parter ska kunna stödjas av svenska kommuner och landsting skulle detta kunna utgöra en omfattande förändring av den kommunala kompetensen vilket kräver ytterligare utredning. Regeringen vill i detta sammanhang inledningsvis framhålla att förslaget inte utgör någon utvidgning i förhållande till den s.k. lokaliseringsprincipen, som kommer till uttryck i KL:s allmänna kompetensregel, vilket innebär att bidrag som lämnas till forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier ska ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller dess medlemmar. Förslagets räckvidd är tydligt definierat utifrån denna grundläggande kommunalrättsliga princip och regeringen ser därför inget behov av ytterligare reglering för att införa en begränsning så till vida att ett svenskt deltagande i Eric-konsortier skulle krävas för att möjliggöra medfinansiering. Då en av utgångspunkterna för förslaget är att möjliggöra medfinansiering utifrån lokala och regionala intressen framstår vidare en begränsning utifrån lokaliseringsprincipen som mer ändamålsenlig än en begränsning utifrån ett svenskt medlemskap. Ett lokalt eller regionalt intresse torde ofta sammanfalla med en anknytning till kommunen eller geografiska område eller dess medlemmar. Sambandet mellan ett svenskt medlemskap och lokala och regionala intressen är däremot inte lika givet. Vidare ska Eric-konsortier ha sitt stadgeenliga säte på ett territorium som tillhör en av dess medlemmar vilket torde begränsa förekomsten av Eric-konsortier i vilka inte är medlem, och som kommuner och landsting kan lämna bidrag till. I sammanhanget bör det dock noteras att det enligt rättspraxis finns ett visst utrymme för kommuner och landsting att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen även om insatserna sker utanför kommunens eller geografiska område. I domstolsprövningar, där lokaliseringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning an- 2013/14:136 kommer det på den enskilda kommunen eller att påvisa nyttan med insatsen (se även avsnitt 4.2.4). Inom rättspraxis finns det till och med exempel på situationer där gränser inte har ansetts utgöra någon absolut begränsning för möjligheten till kommunala insatser (se bl.a. RÅ 1960 I 187 och RÅ 1979 Ab 12 ). Då förslaget inte innebär någon utvidgning i förhållande till lokaliseringsprincipen och inte heller innebär någon förändring av hur principen ska tillämpas kan regeringen inte se att det skulle finnas en risk för att förslaget kan komma att innebära en omfattande förändring av den kommunala kompetensen. Eric-konsortier är juridiska personer samt internationella organisationer i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv /18/EG. Förslaget innebär därmed en utvidgning i förhållande till kommunallagens förbud mot att ge understöd till enskild. Förslaget innebär dock inte att det införs någon obegränsad möjlighet för kommuner och landsting att lämna riktat stöd till enskilda aktörer. Den föreslagna utvidgningen avser nämligen uteslutande inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, en verksamhet som i huvudsak ska utföras utan vinstintresse. För bidrag som inte omfattas av de villkor som anges i den föreslagna bestämmelsen, exempelvis om bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur som bedrivs av andra aktörer än Eric-konsortier, får en bedömning göras i särskild ordning om detta är förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 1 § och 8 § andra stycket KL. Om en planerad stödåtgärd ligger inom ramen för vad som är möjligt enligt KL, måste kommunen eller även utreda om stödet är förenligt med . Förslaget i förhållande till statsstödsregler Vid införandet av kompetensregeln i 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter angavs i förarbetena hur statsstödsregler förhöll sig till den nya bestämmelsen. Då gjordes bedömningen att kommunala bidrag till universitet och högskolor med statlig huvudman samt bidrag till enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd normalt sett inte omfattas av statsstödsregler (prop. 2008/09:21 s. 48). Detta följer av att statsstödsreglerna endast gäller för så kallad ekonomisk verksamhet och att nationella utbildningssystem kan sägas fylla en uppgift av allmänt intresse som inte utgör ekonomisk verksamhet (se dom av i mål C-263/86, Belgiska staten mot och Marie- Thresé och dom av i mål C-109/92, mot Landeshauptstadt ). Ekonomisk verksamhet utövas när varor eller tjänster erbjuds på en marknad (se dom av i mål C-218/00, Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas mot Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro [INAIL]) och begreppet påverkas inte av i vilken juridisk form som verksamheten bedrivs (se dom av i mål C-41/90, och mot ). Regeringens förslag innebär att det ska införas en befogenhetsutvidgande bestämmelse som under vissa förutsättningar möjliggör att bidrag lämnas till forskningsinfrastruktur vid Eric- Prop. 2013/14:136 konsortier. Ett Eric-konsortium är inte, till skillnad från statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd, en sådan aktör som tillhandahåller utbildning inom ett nationellt utbildningssystem. Vid lämnande av bidrag till ett Erickonsortium finns det därmed anledning att överväga om statsstödsreglerna är tillämpliga. KTH anför att förslaget medför att ett stort antal nya aktörer kommer att beröras av statsstödsreglerna och att det är önskvärt att tydlighet råder kring hur dessa regler ska tillämpas för dessa nya aktörer. Då det är kommunerna och landstingen som, inom ramen för förslagets begränsningar, själva avgör hur stort stöd som ska lämnas och till vilket ändamål är det svårt att göra generella bedömningar i frågan. Regeringen kan konstatera att de kommuner och landsting som avser att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier måste utreda om stödet är förenligt med statsstödsreglerna. För det fall det är fråga om statligt stöd har kommunen en skyldighet att lämna upplysningar till regeringen om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Europeiska kommissionen (12 § lagen [2013:388] om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler). I sin prövning av statliga stöd utgår Europeiska kommissionen från ett antal riktlinjer och förordningar.