prop · H103116 · 2014-03-18 00:00:00 — Sänkta socialavgifter för unga kan minska skillnaden mellan ungdomars förväntade produktivitet och de ingångslöner som arbetsgivarna betalar och därigenom leda till en ökad efterfrågan att anställa ungdomar och till lägre ungdomsarbetslöshet. hos arbetsgivaren kan produktiviteten förväntas ha ökat, alternativt blivit känd, och den unge kan förväntas vara anställningsbar till rådande lönestruktur. Det bedöms även generellt vara samhällsekonomiskt effektivt med lägre socialavgifter för grupper med en relativt sett svagare ställning på arbetsmarknaden. Den övergripande slutsatsen från den teoretiska och empiriska litteraturen är att höga socialavgifter kan vara skadligt framför allt för grupper, regioner och yrken som har en svagare ställning på arbetsmarknaden (se t.ex. , Differentiated payroll taxes, unemployment and welfare, , 1998, vol. 70 Issue 2 och Bennmarker, och , Är sänkta arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?, IFAU- rapport 2008:16). Givet att bl.a. yngre, äldre och långtidsarbetslösa i större utsträckning än andra grupper ofta har en hög lön relativt sin förväntade produktivitet kan höga kostnader för att anställa vara speciellt skadliga för dessa grupper. Detta motiverar att socialavgifter mer generellt sett bör utformas så att yngre och äldre samt andra svaga grupper på arbetsmarknaden som långtidsarbetslösa har lägre socialavgifter än övriga grupper för att minimera socialavgifternas negativa effekter på sysselsättningen och produktionen. För ett givet skatteuttag via socialavgifterna är det således bättre att ha något högre generell socialavgift för grupper som har en låg arbetslöshetsrisk och nedsätt- 2013/14:116 ningar för grupper som har en hög arbetslöshet eller lågt arbetskraftsdeltagande. 4.2.2Vilka unga har störst behov av sänkta socialavgifter för att etablera sig på arbetsmarknaden? Unga är en heterogen grupp. Högutbildade unga har relativt låg strukturell arbetslöshet, medan t.ex. utrikes födda utan gymnasieutbildning har hög strukturell arbetslöshet. Den nuvarande nedsättningen av socialavgifterna för unga kan främst förväntas ha effekt på gruppen med gymnasieutbildning som saknar tidigare arbetslivserfarenhet, men med en relativt sett låg risk för långtidsarbetslöshet. För denna grupp förväntas nedsättningen främst underlätta arbetsmarknadsinträdet genom att minska diskrepansen mellan lön och ungdomars produktivitet eller arbetsgivarnas osäkerhet om produktiviteten. Det kan bidra till att övergången mellan studier och arbete går något snabbare, med högre sysselsättning och lägre arbetslöshet som följd. Eftersom nuvarande utformning av nedsättningen omfattar samtliga unga som vid årets ingång inte fyllt omfattas även de unga som redan har en fast förankring på arbetsmarknaden och unga med högskoleutbildning. Sannolikheten att den unge har en högskoleutbildning eller redan är etablerad på arbetsmarknaden stiger med åldern. I diagram 4.3 redovisas arbetslösheten fördelat på ålder i åldersspannet 15–för . Diagram 4.3 Arbetslöshet fördelat på ålder 2013 Arbetslöshet exkl. heltidsstuderande som andel av arbetskraften Arbetslöshet exkl. heltidsstuderande som andel av befolkningen Arbetslöshet som andel av arbetskraften 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 Ålder För ungdomar med ofullständiga gymnasiebetyg och en relativt sett hög risk för att bli långtidsarbetslösa behövs det andra typer av åtgärder för att motverka långa tider utan arbete. För denna grupp kan insatser i utbildning och mer riktade lönesubventioner förväntas vara mer ändamålsenliga för att de ska bli anställningsbara och få större jobbchanser. Regeringen har därför genomfört omfattande utbildningsinsatser genom bl.a. en reformerad gymnasieskola, infört lärlingssystem och vidtagit åtgärder för att unga utan fullständiga gymnasiebetyg ska återuppta sina studier. Regeringen har även genomfört reformer inom arbetsmarknadspolitiken för att öka utflödet ur arbetslöshet, bl.a. genom jobbgarantin för unga som syftar till att erbjuda unga arbetslösa insatser efter tre månaders arbetslöshet samt infört nystartsjobb för de unga som varit arbetslösa . Därutöver utgör stödet, genom lönesubvention och handledarstöd, till yrkesintroduktionsanställning ytterligare ett sätt att motverka höga ingångslöner för unga, genom att minska skillnaden mellan lön och produktivitet. 5Mer fokuserad nedsättning av socialavgifterna för de yngsta Regeringens förslag: För personer som vid årets ingång inte har fyllt sänks socialavgifterna, inklusive den allmänna löneavgiften, så att bara ålderspensionsavgiften ska betalas. För personer som vid årets ingång har fyllt slopas den nuvarande nedsättningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. (), och () avstyrker förslaget. avstyrker förslaget i den del som gäller slopad nedsättning av socialavgifterna för personer som vid årets ingång fyllt . Arbetsförmedlingen, Akademikers (), (), SSR och Kristna företagares intresseorganisation (KFIO) har invändningar mot förslaget som är av mer principiell natur med avseende på valet av metod för att underlätta för yngre att komma in på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen framhåller att forskningen om effekterna av arbetsgivaravgiftssänkningar i allmänhet visar på försumbara eller små sysselsättningseffekter medan , i likhet med och , framhåller att det saknas forskning eller utvärdering som tyder på att de tidigare nedsättningarna medfört en ökad efterfrågan att anställa unga. anser dock att nedsättningen av socialavgifterna för unga har varit en viktig reform för att underlätta 2013/14:116 ungdomars inträde på arbetsmarknaden. och Kommuner och Landsting (SKL) understryker vikten av kompletterande arbetsmarknadsåtgärder för grupper som står långt från arbetsmarknaden, t.ex. unga utan gymnasieutbildning. och Företagarna ifrågasätter effektiviteten av selektiva socialavgifts- nedsättningar och förespråkar i stället mer generella åtgärder. och är positiva till en koncentrering av resurserna till grupper vars etablering på arbetsmarknaden generellt tar jämfört med tidigare men anser att fortsatt analys krävs för att ytterligare koncentrera stödet till de grupper som behöver det bäst. Enligt TCO gör förslaget nedsättningen av social- avgifterna mer effektiv. Även ser positivt på förslaget att nedsättningen ska vara större i den yngsta åldersgruppen, eftersom arbetslösheten minskar med stigande ålder. förslaget möjligen kan vara befogat ur ett arbetsmarknadsmässigt perspektiv medan ESV anser att effekterna på sysselsättningen sannolikt anser i likhet med och Arbetsförmedlingen att sysselsättningseffekterna av förslaget är oklara. (IFAU) framhåller dock att det inte är orimligt att stärka subventionen för yngre personer och minska den för de något äldre, som i genomsnitt har starkare ställning på arbetsmarknaden, för att minska undanträngnings- Även framhåller en minskad risk för , , , Företagarna och TCO framhåller att socialavgiftsnedsättningar är förenade med dödvikt- seffekter och ESV anser att dödviktseffekten av förslaget är stor eftersom sänkningen inte riktas mot dem som bäst behöver den, dvs. eller de som på annat sätt står långt ifrån arbetsmarknaden. enligt risk för att kostnadseffektiviteten av förslaget är anser att ett slopande av nedsättningen av socialavgifterna för personer som vid årets ingång fyllt innebär en diskriminering av de företag som valt att satsa på högre utbildning. precisionsproblemen i generella subventioner eller nedsättningar också påverkar den andra marginalen, nämligen att personer som fyllt och är i behov av stöd inte längre kommer omfattas av nedsättningen och därmed får sämre konkurrenssituation. förslaget har en sådan teknisk utformning att det riskerar att upplevas Även ESV, , Företagarna, och SKL anser att skattereglerna blir mer svåröverskådliga. framhåller att den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande innebär att olika system att beräkna socialavgifterna måste användas under ett och samma beskattningsår, vilket medför större risk för fel i redovisningen. Ett ikraftträdande under ett beskattningsår kan enligt även medföra svårigheter att beräkna egenavgifternas storlek. Skälen för regeringens förslag: För personer som vid årets ingång inte har fyllt är socialavgifterna, inklusive den allmänna löne- avgiften, nedsatta. Nedsättningen innebär att avgifterna, med undantag för ålderspensionsavgiften, uppgår till en fjärdedel av de totala Detta innebär att arbetsgivaravgifterna, inklusive den allmänna löneavgiften, uppgår till och att egenavgifterna, inklusive den allmänna löneavgiften, uppgår till , om inte anmälan om annan karenstid än har gjorts till . För att ytterligare underlätta inträdet på arbetsmarknaden för unga föreslås i promemorian att nedsättningen av socialavgifterna och den allmänna löneavgiften i större utsträckning riktas mot de yngsta. För personer som vid årets ingång inte har fyllt föreslås att nedsättningen förstärks så att bara ålderspensionsavgiften om ska betalas och för personer som vid årets ingång har fyllt föreslås att nedsättningen slopas. Arbetsförmedlingen, , , SSR och KFIO har invändningar mot förslaget som är av mer principiell natur med avseende på valet av metod för att underlätta för yngre att komma in på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen framhåller att forskningen om effekterna av arbetsgivaravgiftssänkningar i allmänhet visar på försumbara eller små effekter medan , i likhet med och , menar att det saknas forskning eller utvärdering som tyder på att de tidigare nedsättningarna medfört en ökad efterfrågan att anställa unga. Regeringen anser dock, i likhet med , att nedsättningen av socialavgifterna för unga har varit en viktig reform för att underlätta arbetsmarknadsinträdet för ungdomar. De nedsatta socialavgifterna för unga bedöms ha medfört en ökad efterfrågan att anställa ungdomar och därmed en lägre ungdomsarbetslöshet genom att de minskar skillnaden mellan ungdomars förväntade produktivitet och de ingångslöner som arbetsgivarna får betala. Som redovisats i avsnitt 4.2.1 är även den övergripande slutsatsen från den teoretiska och empiriska litteraturen att höga socialavgifter kan vara skadligt framför allt för grupper, regioner och yrken som har en svagare ställning på arbetsmarknaden. I IFAU:s rapport 2013:26 Sänkta arbetsgivaravgifter för unga, anges att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för unga har haft positiva sysselsättningseffekter, främst för de yngre. Den första sänkningen som infördes uppskattas av IFAU ha skapat 6 000–10 000 nya jobb. Intäktsbortfallet per skapat jobb uppgår enligt rapporten till mellan 1,0 och , vilket enligt regeringens bedömning är i linje med andra jobbskapande åtgärder. När det gäller den föreslagna förändringen av nedsättningen av socialavgifterna för unga menar ESV att effekterna på sysselsättningen av förslaget sannolikt är små. Även SSR pekar på små effekter. , och Arbetsförmedlingen anser att sysselsättningseffekterna av förslaget är oklara. IFAU framhåller dock att det inte är orimligt att stärka subventionen för yngre personer och minska den för de något äldre, som i genomsnitt har starkare ställning på arbetsmarknaden, för att minska undanträngningseffekterna. Även framhåller en minskad risk för undanträngningseffekter och ser, i likhet med SKL, TCO och , positivt på förslaget att nedsättningen ska vara större i de yngre åldersgrupperna. Företagarna anser att förslaget möjligen kan vara befogat ur ett arbetsmarknadsmässigt perspektiv. Enligt regeringens bedömning underlättar de nedsatta socialavgifterna för unga främst arbetsmarknadsinträdet för ungdomar med gymnasieutbildning som saknar tidigare arbetslivserfarenhet. Unga som redan har en fast förankring på arbetsmarknaden och unga med högskoleutbildning bedöms inte vara i samma behov av en lönesubvention. Sannolikheten att en ung person har en högskole- 2013/14:116 utbildning och/eller är etablerad på arbetsmarknaden ökar med åldern (se avsnitt 4.2.2). Att rikta en större del av subventionen mot de yngsta bedöms därför kunna leda till en effektivare nedsättning och därmed högre varaktig sysselsättning samt lägre arbetslöshet bland unga och i ekonomin som helhet. Regeringen föreslår därför att de nedsatta socialavgifterna för unga ska förändras på det sätt som föreslås i promemorian. och understryker vikten av kompletterande arbetsmarknadsåtgärder för grupper som står långt från arbetsmarknaden, t.ex. unga utan gymnasieutbildning. Som framgår av avsnitt 4.2.3 har regeringen genomfört ett stort antal riktade åtgärder för att underlätta ungas etablering på arbetsmarknaden. De nedsatta socialavgifterna för unga utgör ett viktigt komplement till regeringens övriga åtgärder för att minska ungdomsarbetslösheten. Flera remissinstanser, däribland , ESV och TCO, framhåller att socialavgiftsnedsättningar är förenade med dödviktseffekter och ESV menar att dödviktseffekten av förslaget är stor eftersom sänkningen inte riktas mot dem som bäst behöver den, dvs. de lågutbildade eller de som på annat sätt står långt ifrån arbetsmarknaden. Det finns enligt risk för att kostnadseffektiviteten av förslaget är låg. I motsats till nämnda remissinstanser bedömer dock regeringen, som ovan anförts, att förslaget att rikta en större del av subventionen mot de yngsta kommer att leda till en effektivare nedsättning. NNR och Företagarna ifrågasätter effektiviteten av selektiva socialavgiftsnedsättningar och förespråkar i stället mer generella åtgärder. En generell sänkning av avgifterna har dock en sämre träffbild och är därmed mindre effektiv. En sådan sänkning skulle inte heller av budgetskäl vara möjlig i någon större utsträckning. är negativ till ett slopande av nedsättningen av socialavgifterna för personer som vid årets ingång fyllt och menar att detta innebär en diskriminering av de företag som valt att satsa på högre utbildning. Syftet med förslaget är dock att i mindre utsträckning subventionera unga personer med högre utbildningar, då de i mindre utsträckning är i behov av en subvention för att etablera sig på arbetsmarknaden. IFAU påpekar att precisionsproblemen i generella subventioner eller nedsättningar också påverkar den andra marginalen, nämligen att personer som fyllt och är i behov av stöd inte längre kommer omfattas av nedsättningen och därmed får sämre konkurrenssituation. Regeringen har förståelse för invändningen men anser att fördelarna med att fokusera på de yngre överväger nackdelarna, då ett slopande av nedsättningen för personer som vid årets ingång fyllt bedöms leda till såväl mindre risk för undanträngningseffekter som en effektivare nedsättning. Arbetsförmedlingen anser att förslaget har en sådan teknisk utformning att det riskerar att upplevas som krångligt. Även ESV, , Företagarna, anser att skattereglerna blir mer svåröverskådliga. Regeringen är medveten om att förslaget om en ytterligare differentiering av socialavgifterna i viss mån komplicerar socialavgiftssystemet. Enligt regeringens bedömning kan åtgärden dock inte anses mer komplicerad än att den kan hanteras genom upplysningar och information från . framhåller att den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande Prop. 2013/14:116 innebär att olika system att beräkna socialavgifterna måste användas under ett och samma beskattningsår, vilket medför större risk för fel i redovisningen. Ett ikraftträdande under ett beskattningsår kan enligt även medföra svårigheter att beräkna egenavgifternas storlek. Dessa frågor behandlas i avsnitt 6. Förslaget medför följdändringar i fråga om åldersgränsen för egenavgiftsnedsättningen och begränsningsreglerna vid avgiftsberäkningen för stödområde A. Förslagen föranleder ändringar i 2 kap. 28 § och 3 kap. 15 a och 18 §§ socialavgiftslagen (2000:980), i 1–3 §§ lagen (1994:1920) om allmän löneavgift samt i 2 och 5 §§ lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen om allmän löneavgift och socialavgiftslagen. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft Vid beräkning av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löne- avgiften ska bestämmelserna i den nya lydelsen tillämpas på ersättning som betalas ut efter . Vid beräkning av egenavgifterna och den allmänna löneavgiften ska bestämmelserna i den nya lydelsen tillämpas på inkomst som uppbärs Omfattar beskattningsåret tid såväl före som efter ikraftträdandet ska, om den avgiftsskyldige inte visar annat, så stor del av beskattningsårets inkomst anses hänförlig till tiden efter som svarar mot förhållandet mellan den del av beskattningsåret som infaller och hela beskattnings- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. framhåller att den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande innebär att olika system att beräkna socialavgifterna måste användas under ett och samma beskattningsår, vilket medför större risk för fel i redovisningen. Ett ikraftträdande under ett beskattningsår kan enligt även medföra svårigheter att beräkna egenavgifternas storlek. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att de föreslagna lagändringarna med anledning av förändringen i ned- sättningen av socialavgifterna för unga ska träda i kraft . Vid beräkning av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften bestämmelserna i den nya lydelsen tillämpas på ersättning som 2013/14:116 betalas ut efter . Vid beräkning av egenavgifterna och den allmänna löneavgiften ska bestämmelserna i den nya lydelsen tillämpas på inkomst som uppbärs efter . Omfattar beskattningsåret vid beräkningen av egenavgifter och allmän löneavgift tid såväl före som efter ikraftträdandet ska, om den avgiftsskyldige inte visar annat, så stor del av beskattningsårets inkomst anses hänförlig till tiden efter som svarar mot förhållandet mellan den del av beskattningsåret som infaller och hela beskattningsåret. framhåller att den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande innebär att olika system att beräkna socialavgifterna måste användas under ett och samma beskattningsår, vilket medför större risk för fel i redovisningen. Ett ikraftträdande under ett beskattningsår kan enligt även medföra svårigheter att beräkna egenavgifternas storlek. Regeringen har förståelse för att ett ikraftträdande i några fall kan komplicera egenavgiftsberäkningarna. Svårigheterna bör dock inte överdrivas och det bör framhållas att beräkningen i fråga bara blir aktuell och att övergångsbestämmelserna innehåller en hjälpregel för det fall den avgiftsskyldige inte kan visa hur beskattningsårets inkomst ska fördelas. Vidare ankommer det på att informera och svara på frågor om avgiftsberäkningen. Regeringen anser därför att lagändringarna ska träda i kraft . I fråga om övergångsbestämmelserna ansluter sig regeringen till promemorians bedömning. Föreslagna förändringar i nedsättningen av socialavgifterna för unga bedöms sammantaget medföra att den offentligfinansiella nettokostnaden blir något högre än för nuvarande nedsättning. nettoeffekten beaktas s.k. indirekta effekter som ser olika ut för arbetsgivar- och egenavgifterna. En arbetsgivaravgiftssänkning tenderar att övervältras på löne- kostnader, vinster och priser. Vid en generell sänkning antas hela sänkningen på lång sikt övervältras på lönerna. socialavgifterna för unga är en riktad sänkning av socialavgifterna, vilken kan förväntas i lägre utsträckning övervältras till högre löner än en I beräkningarna har dock antagits samma övervältringsprofil som vid en generell sänkning eftersom osäkerheten kring övervältringsprofilen för en riktad sänkning är mycket stor. sikt antas en del av arbetsgivaravgiftssänkningen övervältras på lönerna, vilket leder till ökat uttag av inkomstskatt och ökade utgifter från leder den del av sänkningen som inte övervältras på löner till högre vinster för företagen vilket ger ett högre På antas, som beskrivs ovan, hela arbetsgivaravgiftssänkningen övervältras på lönekostnaderna i form av Prop. 2013/14:116 högre löner för hela löntagarkollektivet (inte enbart de som påverkas av Sänkta egenavgifter leder till en ökning av inkomsten av näringsverksamhet, vilket till viss del motverkar skattebortfallet. Förslaget innebär två förändringar som ger offentligfinansiella effekter. Att sänka arbetsgivar- och egenavgifterna ytterligare för personer som vid årets ingång inte fyllt försvagar de offentliga finanserna varaktigt med . slopas nedsättningen för personer som vid årets ingång fyllt , vilket stärker de offentliga finanserna varaktigt med . Sammantaget beräknas därför förslaget varaktigt försvaga de offentliga finanserna med (se tabell 7.1). Tabell 7.1 Offentligfinansiell effekt av förslaget till mer fokuserad nedsättning av socialavgifterna för de yngsta, mdkr -0,14 -0,27 -0,26 -0,25 -0,27 kostnad (netto) Anm.: Effekten för är beräknad för ett införande . I beräkningarna har inte hänsyn tagits till eventuella sysselsättningseffekter. En generell sänkning av socialavgifterna bedöms på lång sikt vältras över till högre löner, vilket medför att sysselsättningseffekten på lång sikt är begränsad. Det är dock svårt att veta om eller hur stor del av en riktad socialavgiftssänkning till unga som vältras över till högre löner. Även om de sänkta socialavgifterna för unga helt skulle vältras över till högre löner kommer dock de relativa arbetskostnaderna för unga att sänkas. Det beror på att övervältringen troligen kommer stora delar av löntagarkollektivet till del och inte enbart unga, eftersom det inte är sannolikt att det skulle ske en kraftig lönesänkning när ungdomen fyller . Den förstärka nedsättningen av socialavgifter för unga kan därför ses som likvärdigt med att ingångslönerna sänks och att lönespridningen ökar. Lägre relativa arbetskostnader att anställa unga bör i sin tur varaktigt öka sysselsättningen bland unga . Unga som fyllt har i regel en fast förankring på arbetsmarknaden eller ska etablera sig på arbetsmarknaden efter högskoleutbildning. Det är grupper som har en relativt låg arbetslöshetsrisk och är sannolikt inte i behov av nedsatta socialavgifter för att behålla arbetet. Den slopade nedsättningen av socialavgifterna för personer som fyllt bedöms därför ha begränsade negativa sysselsättningseffekter. Att rikta en större del av subventionen mot de yngsta bedöms därför leda till en högre varaktig sysselsättning och lägre arbetslöshet bland unga och i ekonomin som helhet. En socialavgiftsnedsättning som i högre grad riktas till de yngre kommer även medföra att subventionsgraden inom t.ex. yrkesintroduk- 2013/14:116 tionsavtalen kommer att variera med åldern då subventionerna går att kombinera. Detta förväntas underlätta möjligheterna att snabbare få en yrkesintroduktionsanställning efter avslutade gymnasiestudier. Förslaget minskar företagens lönekostnader på en aggregerad nivå. För vissa företag kan lönekostnaderna öka medan de minskar för andra. Om kostnaderna ökar eller minskar beror på ålderssammansättningen i gruppen av anställda. För ett företag med många anställda och få 26-åringar, minskar lönekostnaderna (se tabell 7.2). Tabell 7.2 Förändrade lönekostnader för personer som är 22, 24 eller med i månadslön, kronor ESV och framhåller att förslaget ökar den administrativa bördan för företagen. Regeringen gör dock i likhet med vad som framförts i promemorian bedömningen att den ökade administrativa bördan för små och medelstora företag blir marginell. Förslaget innebär att arbetsgivare som har arbetstagare som vid ingången av året inte har fyllt ska lämna ytterligare en uppgift i arbetsgivardeklarationen.