prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Som redovisats i avsnitt 7.3 anser regeringen, med anledning av de av remissinstanserna framförda synpunkterna, att lantmäterimyndighetens roll i detta avseende ska begränsas till att ge råd om tillämpningen av sådana bestämmelser i som behandlar frågan om exploateringsavtal. Av samma skäl bör ett genomförande av utredningens förslag när det gäller lantmäterimyndighetens roll avseende exploateringsavtalen inte genomföras. Kommunen fattar i regel beslut om att godkänna ett förslag till exploateringsavtal före eller i omedelbar anslutning till ett beslut att anta den detaljplan till vilken plangenomförandet är knutet. Efter det att kommunen har antagit en detaljplan saknas reella möjligheter för kommunen att kräva att ett genomförandeavtal ska tecknas. Fastighetsägaren kan direkt till följd av planbeslutet tillgodogöra sig den nytta som planen ger. Kommunens förhandlingsposition har därmed underminerats. fattas beslut om exploateringsavtal inte av samma politiska för- 2013/14:126 samling som antar en detaljplan. Olika politiska nämnder fattar besluten om exploateringsavtal i olika kommuner. Besluten fattas vidare på olika nivå, bl.a. beroende på storleken på de ekonomiska och andra åtaganden som kommunen åtar sig genom avtalet. Regeringen anser att det inte finns skäl att närmare reglera dessa förhållanden eller att reglera en samordning mellan ett beslut om att anta en detaljplan och beslut att ingå ett exploateringsavtal. Kommunens beslut att ingå ett exploateringsavtal kan överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Regeringen anser att det inte finns skäl att ändra den ordning för överprövning av exploateringsavtal som gäller. Vad beträffar tvister om ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet har framhållit att detta inte är frågor som bör prövas enligt PBL. I stället bör den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor vara hänvisad till att väcka talan vid allmän domstol. Regeringen delar den uppfattningen. Några särskilda bestämmelser som reglerar detta förhållande behövs således inte. Bestämmelserna finns i 4 kap. 33 § och 5 kap. 13 § PBL. 7.5Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre Regeringens förslag: De s.k. exploatörsbestämmelserna i ska upphävas. Ersättning för mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats och kvartersmark för allmän byggnad ska i stället bestämmas med stöd av bestämmelserna i expropriationslagen om expropriationsersättning för sådan mark. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 177 ff.). Remissinstanserna: (Mark- och ) anger att vid enskilt huvudmannaskap kan ägare av redan bebyggda fastigheter bli skyldiga att delfinansiera ny infrastruktur som behövs för nyexploatering om inte kommunen löst detta i exploateringsavtal. Dessa fastighetsägare blir då beroende av att kommunen, mer eller mindre för deras räkning, sluter ett exploateringsavtal. Domstolen anser att detta inte är tillfredsställande. (mark- och miljödomstolen) delar utredningens uppfattning att reglerna kan tas bort ur (2010:900), förkortad PBL, men anser att vid enskilt huvudmannaskap skulle ett borttagande drabba områdets tomtköpare genom ökade markersättningskostnader. (mark- och miljödomstolen) har ingen erinran mot utredningens förslag. (mark- och miljödomstolen) tillstyrker utredningens förslag. Det är en bra målsättning att undvika särregleringar avseende ersättningsfrågor i speciallagstiftning. (mark- och miljödomstolen) påpekar att även om bestämmelserna inte kommit att användas särskilt frekvent har de haft en stor inverkan på möjligheten att träffa frivilliga avtal. Lantmäteriet konstaterar att när det handlar om enskilt huvudmannaskap och en regelrätt exploatör är det normala att kommunen i ett exploateringsavtal binder upp exploatören så att denne ska utföra nödvändiga anläggningar och även upplåter allmänna platser utan ersättning till de blivande fastighetsägarna. Det har enligt Lantmäteriet visat sig i den praktiska tillämpningen att de exploateringsavtal som har träffats i vissa fall inte bevakas tillräckligt noga av kommunen, vilket innebär att tomtköparna kan hamna i komplicerade situationer i de fall exploatören inte vill eller kan göra rätt för sig. Tekniska högskolan tillstyrker förslaget. anser att förslaget att slopa bestämmelserna och låta sådana situationer helt avgöras enligt reglerna i expropriationslagen (1972:719) stärker markägarens ställning på kommunernas och skattebetalarnas bekostnad. Det innebär en viss förenkling, men å andra sidan tillämpas de s.k. exploatörsreglerna sällan. i delar uppfattningen att exploatörsbestämmelserna inte längre behövs i PBL. Det behov av reglering som fanns vid bestämmelsernas tillkomst kan lösas med annan lagsstiftning. Det är också möjligt att reglera markupplåtelser i avtal mellan kommunen och markägare. i avstyrker förslaget. Dessa bestämmelser används sällan, men har en viktig roll som grund för avtal mellan kommun och exploatör och förslaget kan komma att verka kostnadsdrivande. i avstyrker förslaget och anger att bestämmelserna har en viktig roll som grund för avtal. Utredningen anför att kommunen inte skulle drabbas ekonomiskt, eftersom det man betalar för den allmänna platsmarken kan tas ut genom gatukostnadstaxan. Det förutsätter dock att kommunens exploateringsverksamhet har en sådan omfattning att man kan upprätta en taxa. anger vidare att förslaget kan förväntas verka kostnadsdrivande särskilt med tanke på att all mark, som löses in enligt expropriationslagen ska betalas med 1,25 gånger marknadsvärdet. Det överväldigande flertalet kommuner som yttrat sig i denna fråga avstyrker utredningens förslag. Hit hör bl.a. kommun, kommun, kommun, , , kommun, , kommun, kommun, , , Falu kommun och kommun. Som argument för att förslaget inte ska genomföras framförs bl.a. att det kommer att få effekt på markprisfrågor även om kostnaderna för markåtkomsten sedan ingår i en gatukostnadstaxa. Förslaget i kombination med taxemodellen för gatukostnadsersättning kommer att innebära förlängda processer och en kostnadsökning för skatte- och taxekollektiven vid exploatering på privatägd mark. Det kan leda till att många projekt blir mindre lönsamma och förslaget kan därmed minska bostadsbyggandet. Vidare påpekas att även om reglerna inte tillämpas strikt utgör de grunden för de exploateringsavtal som förhandlas fram mellan kommun och exploatör. Vidare framhålls att om exploatörsbestämmelserna tas bort försvinner kommuners möjlighet att utan ersättning lösa in inte bara allmänna platser utan även kvartersmark för allmänt ändamål. Det upplevs härvid som märkligt att ersättning ska utgå med ett påslag på på marknadsvärdet när ändamålet är till nytta för boende inom området. Även om förfarandet med prövning kan anses 2013/14:126 föråldrad ger de nuvarande bestämmelserna på ett klart och tydligt sätt riktlinjer för när överlåtelse av mark för allmän plats kan ske utan er- sättning, dvs. kopplat till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av Om exploatörsbestämmelserna upphävs lämnas förslag om att motsvarande lagreglering i stället kommer till stånd i Kommuner och Landsting anser att syste- met som det ser ut fungerar relativt väl. Att införa flera moment för markåtkomst genom ett ersättningsförfarande enligt expropri- ationslagen med åtföljande möjligheter att processa om den markersätt- ning som ska utgå, innebär att genomförandeprocessen ytterligare tyngs Förutsägbarheten beträffande dessa kostnader kommer också att minska. Vad fastighetsägaren får betalt för gatu- och allmän- platsmark får han eller hon betala tillbaka i gatukostnadsersättning. slaget torde ge en kostnadsdrivande effekt som inte är önskvärd. riskerar få till följd ett minskat intresse för kommunerna att detaljplane- lägga privat mark för exploatering. Till de kommuner som bedömer att de nuvarande reglerna är onödiga och kan avvecklas hör kommun och Bodens kommun. framförs att bestämmelserna är komplexa och att de aldrig har fått sin Vidare framhålls att parterna förhoppningsvis kommer att nå en snabbare överenskommelse när ersättningsnivån styrs av expro- Den kostnadsökning som uppkommer kan balans- eras med förslaget om att förtydliga och anta taxa för att ta ut anser att exploatörsbestämmelserna med för- del bör utgå ur lagen. Att i modern lagstiftning ha kvar bestämmelser som innebär en skyldighet för en enskild att under vissa förutsättningar, låt vara i vissa fall gynnsamma sådana, tvingas avstå mark utan ersätt- ning, står inte i överensstämmelse med det grundlagsskyddade egen- Att frågan om ersättningens bestämmande nu underställs domstolsprövning är en garant för en rättssäker process för den drabbade tillstyrker förslaget och anger att avskaffandet av den särskilda länsstyrelseprövningen innebär att ett potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvinner. ägarna tillstyrker förslaget. Det gör också Västsvenska Han- delskammaren som bl.a. anser att förslaget bidrar till att reglerna i PBL tydliggörs samt att det ger en ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet för samtliga inblandade parter vid genomförande av detaljplaner. gande av exploatörsbestämmelserna innebär vidare att exploatörer och kommuner ges en möjlighet att självständigt komma överens om hur genomförande av detaljplan ska ske, i stället för att vara hänvisade till att tillämpa svårtolkade regler. Handelskammaren påpekar att ett upphä- vande av exploatörsbestämmelserna är kostnadsneutralt för kommunerna genom att kostnaden för markförvärvet föreslås ingå i gatutaxan. Skälen för regeringens förslag: Exploatörsbestämmelserna finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Genom tillämpning av dessa bestämmelser kan en länsstyrelse efter begäran från kommunen besluta att en fastig- hetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme som enligt en detaljplan är avsedd att ingå som allmän plats. gäller även för mark för allmän byggnad i en detaljplan med kommunalt får dock endast fatta ett sådant beslut i den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. kan på motsvarande sätt också besluta att ägaren, i den mån det är skäligt, ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Exploatörsbestämmelserna har ansetts utgöra den legala grunden för tecknande av de exploateringsavtal som ingås inför planläggning av större privatägda områden. Möjligheten att teckna exploateringsavtal har inneburit att exploatörsbestämmelserna har kommit att tillämpas i relativt liten utsträckning. Vid en lagreglering av exploateringsavtalen i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 7.4 bortfaller i princip det huvudsakliga behovet av dessa bestämmelser. Genom den föreslagna regleringen tillskapas en möjlighet för kommunen att teckna avtal med en byggherre eller en fastighetsägare som reglerar frågan om finansiering av flertalet kommunaltekniska anläggningar. Frågan är då om det skulle vara önskvärt och lämpligt att helt eller delvis upphäva exploatörsbestämmelserna. Härvid bör särskilt beaktas en fråga som inte har belysts i avsnittet om exploateringsavtal. Det gäller frågan om upplåtelse eller avstående av mark för allmän plats och allmän byggnad. Som nämnts kan efter begäran från kommunen besluta att en fastighetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå sådan mark eller sådant utrymme. Vid ett upphävande av exploatörsbestämmelserna bortfaller möjligheten för en huvudman att utan ersättning till markens ägare få ta i anspråk sådan mark eller sådant utrymme. Lantmäteriet har på regeringens uppdrag redovisat sin syn på den ursprungliga avsikten med de s.k. exploatörsförordnandena (äldre benämning på beslut enligt exploatörsbestämmelserna). Efter genomgång av rättspraxis inom området konstaterade i rapporten enligt 6 kap. 5 § PBL (2011:1) att de äldre förordnandena alltmer ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan tas i anspråk för bebyggelseändamål. Detta hinder har skapats till följd av att förordnandena successivt har kommit att betraktas som en rätt till allmänna platser, en rätt som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom ett detaljplaneområde. Den har dessutom betraktats som en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresseavvägningen vid en planändring. Lantmäteriet redovisade i sin rapport att den ursprungliga avsikten med förordnandena var rent ekonomiska och av övergående natur. I och med att marken tagits i anspråk av huvudmannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och förordnandet har därmed spelat ut sin roll. Genom bestämmelserna har kommunen, när den är huvudman för de allmänna platserna, ansetts på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsbestämmelserna kunna täcka sina kostnader för markförvärv. I formell mening gäller ett beslut eller ett äldre förordnande och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska kunna upphävas. Lantmäteriet föreslog i rapporten bl.a. att bestämmelserna bör ändras så att syftet med dem tydliggörs. Det innebär att bestämmelserna bör återknytas till sitt ursprungliga syfte, dvs. den ekonomiska frågan – att ingen ersättning ska utgå. Verket föreslog vidare att det bör införas tydliga bestämmelser om när ett beslut i enlighet med exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla och att så bör ske när marken tas i anspråk 2013/14:126 med sakrättslig verkan av huvudmannen. Verket föreslog vidare att om någon marköverlåtelse eller markupplåtelse inte kommer till stånd bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. äldre beslut om exploatörsförordnanden föreslog Lantmäteriet olika former av övergångsbestämmelser. Lantmäteriets rapport har efter remittering överlämnats till Plan- Lantmäteriets uppfattning att exploatörsbestämmelserna snarare kan ses som en ersättningsprincip än som en överföring eller upplåtelse av rättig- Utredningen konstaterade vidare att genom bestämmelserna i 6 kap. 13 § PBL har en kommun rätt att lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Kommunen har också rätt att lösa annan mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för annat än enskilt bebyggande, t.ex. för en allmän byggnad. I 12 § anläggningslagen (1973:1149) finns det en motsvarande expropriativ rätt till förmån för en gemensamhetsanläggning i de fall kommunen inte är huvudman för de Regeringen ansluter sig till Lantmäteriets och Plangenomförandeutred- ningens uppfattning att exploatörsbestämmelserna ska ses som renodlade Regeringen konstaterar vidare att det i 4 kap. expropriationslagen finns bestämmelser om expropriationsersättning. Genom en hänvisning i fastighetsbildningslagen (1970:988) respektive anläggningslagen är dessa regler tillämpliga också på inlösen som sker med stöd av beslut enligt dessa lagar. Av 4 kap. 3 a § expropriationslagen framgår att expropriationsersättning för mark och annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats ska bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats. Vad avser kvartersmark för allmän byggnad ska ersättningen som regel bestämmas med hänsyn till mark- användningen i den gällande detaljplanen. Att en byggherre eller fastighetsägare kan förpliktigas att avstå mark eller utrymme följer per automatik av att kommunens beslut att anta en detaljplan vinner laga kraft. Genom detaljplanens expropriativa verkan – preciserad genom planbestämmelser och plankarta – får kommunen rätt att förvärva äganderätten till de allmänna platser som den ska vara huvudman för samt till kvartersmark för allmän byggnad. rätt att disponera mark eller utrymme tillkommer den som ska förvalta allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. I dessa delar skulle ett upphävande av exploatörsbestämmelserna således inte medföra några De delar av exploatörsbestämmelserna som reglerar frågan om att avstå mark fyller alltså inte något självständigt syfte när väl planen har vunnit laga kraft. Något som inte regleras av dessa bestämmelser är om avståendet ska ske utan ersättning såsom är fallet när har beslutat att exploatörsbestämmelserna i ska tillämpas före det att kommunen I stället är det då expropriationslagens ersättningsbestäm- melser som ska tillämpas. I PBL finns en rad bestämmelser om kommunens rätt att lösa in fastig- heter, mark och andra utrymmen. Det finns också bestämmelser som reglerar kommunens skyldigheter att lösa sådana områden. dessa fall ska ersättning ske med stöd av expropriationslagens ersättningsbestämmelser. På motsvarande sätt sker värdering vid inlösen eller markupplåtelser enligt fastighetsbildningslagen och enligt anläggningslagen konsekvent med stöd av bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen. Exploatörsbestämmelsernas ersättningsbestämmelser är således ett undantag från de samlade ersättningsbestämmelser som finns i expropriationslagen. Regeringen anser att det kan finnas en fördel i om alla ersättningsfrågor avseende inlösen m.m. kan regleras på ett så ensartat sätt som möjligt. Detta förhållande talar för att även ersättningsreglerna avseende sådan markåtkomst enligt PBL som det nu är fråga om bör grunda sig på bestämmelserna i expropriationslagen. En annan fråga som talar för att avveckla bestämmelsen om ersättningslöst avstående av markrättighet är formerna för hur ett sådant avstående går till och hur besluten fattas . En utgångspunkt är att antalet kommunala ansökningar om tillämpning av bestämmelserna är mycket litet. Det innebär bl.a. att det finns en begränsad erfarenhet hos länsstyrelserna om hur bestämmelserna ska tillämpas. roll att pröva avståendefrågorna är i övrigt ett något egenartat inslag i planförfarandet. förutsätts vid prövningen av en ansökan bedöma plannyttan för den enskilde markägaren samt övriga omständigheter som kan påverka utfallet av prövningen. Det innebär på sätt och vis att ska göra en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Detta kan ses som ett slags överklagandeprövning . har många andra uppgifter under planprocessen. Inte minst är rollen som spelar under plansamrådet viktig. Härutöver ska avge ett yttrande över planen, pröva överklaganden av ett kommunalt planbeslut och pröva frågan om ingripande med stöd av bestämmelserna i 11 kap. PBL. prövning av ersättningsbefriade markrättigheter kan i detta sammanhang ses som ett föregripande av de prövningar m.m. som ska ske av i andra sammanhang under planprocessen. nämnda omständigheter talar enligt regeringens uppfattning för att inte ska pröva frågan om avstående av rättigheter till mark. Vem som vid planläggning ska anses vara en sådan fastighetsägare som har så stor nytta av en planläggning att kan fatta ett beslut om att exploatörsbestämmelserna är tillämpliga är inte helt klarlagt. Prövningen av frågan om kriterierna är uppfyllda måste ske i varje enskilt fall. Utgången av denna prövning kan i vissa fall vara osäker. kan en tillämpning av bestämmelsen om ersättningsfri rättighetsöverlåtelse till marken skapa en viss orättvisa till följd av att vissa fastighetsägare som tvingas avstå eller upplåta mark till allmän plats får full kompensation i form av ersättning enligt expropriationslagens ersättningsregler. Vidare kan samtliga fastighetsägare påföras gatukostnader som innefattar en kostnadspost för marklösenkostnader. Genom att behandla stora och små fastighetsägare på ett likartat sätt när det gäller markersättningar försvinner de orättvisor som kan uppkomma inom en och samma detaljplan till följd av att vissa fastighetsägare får ersättning för avträdd mark medan andra inte får det. Vid en generell tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser finns det inte heller något behov av att i lagtext eller förarbeten reglera vem eller vilka kategorier av byggherrar eller fastighetsägare som ska anses vara exploa- 2013/14:126 törer med en underförstådd skyldighet att avstå mark eller utrymme utan I underlaget för fastighetsägarnas skyldighet att betala gatukostnader får enligt PBL ingå kommunens kostnader för att förvärva den mark som ingår i de allmänna platserna. Kommunens kostnader ska enligt 6 kap. 24 § PBL fördelas mellan fastighetsägarna på ett skäligt och rättvist sätt. Enligt bestämmelserna i 6 kap. 25 § PBL kan kommunen i stället fördela kostnaderna mellan fastighetsägarna så att i huvudsak varje fastighet svarar för hälften av den del av kostnaden som belöper på gatan framför I avsnitt 7.4 ovan har regeringen föreslagit en lagreglering av Lagregleringen gör det möjligt för en kommun att utan stöd av nuvarande exploatörsbestämmelser ingå avtal om en detalj- plans genomförande med en byggherre eller fastighetsägare. nämnda förhållandena innebär att kommunen genom tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna eller genom tecknande av exploaterings- avtal har möjlighet att finansiera kostnaderna för nödvändiga markför- Enligt regeringens bedömning kommer således exploatörsbestäm- melserna i sin helhet att ha spelat ut sin roll, inte bara när det gäller frågan om finansiering av anläggandet av allmänna platser utan också när det gäller frågan om avstående av rättigheter till mark. Vid en tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser, när det gäller mark för allmän byggnad, ska ersättning beräknas med hänsyn till den markanvändning som anges i den gällande detaljplanen. Det innebär i princip att marken ska värderas som kvartersmark för Att så är fallet framstår som naturligt mot bakgrund av att skillnaden mellan olika slag av kvartersmark alltmer har suddats ut, bl.a. till följd av att stora delar av tidigare offentlig verksamhet numera drivs i privat regi. Den kostnadsökning för kommunen som uppkommer till följd av att exploatörsbestämmelserna upphävs kommer i denna del inte att kunna kompenseras genom tillämpning av gatukostnadsbestäm- Av avsnitt 7.4.2 framgår att ett exploateringsavtal inte ska kunna innehålla ett åtagande för en byggherre eller fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. innebär att kommunen inte heller kan överföra markkostnaden för sådana byggnadsverk till en byggherre eller fastighetsägare. Marken ska i stället värderas på det sätt som expropriationslagen föreskriver och markkost- naden finansieras på samma sätt som byggnadsverket i övrigt. I det fall det är fråga om en detaljplan med enskilt huvudmannaskap, och där motsvarande förhållande råder som när har möjlig- het att besluta om att mark för allmän plats ska upplåtas utan ersättning, ankommer det normalt på fastighetsägaren att påkalla förrättning för att bilda lämpliga fastigheter för enskilt bebyggande. I samband härmed bör lämpligen också en gemensamhetsanläggning bildas för anläggande av och/eller för att ombesörja drift och underhåll av de allmänna platserna. Om så inte sker kan de nybildade enskilda fastigheternas ägare påkalla en Bestämmelsen i 4 kap. 3 a § expropriationslagen täcker även detta fall. Ersättning kommer vid ett upphävande av exploatörs- bestämmelserna att utgå till den upplåtande fastighetens ägare. naderna för planens genomförande kan därmed anses bli större än om Nyttan av en detaljplan är emeller- tid normalt relaterad till det antal tomter eller de byggrätter som detalj- Prop. 2013/14:126 planen medger oavsett hur marken ställts till förfogande för allmänna Det innebär att den ersättning som en exploatör kan tillgodogöra sig till följd av en tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser motsvaras av den minskning av det pris som exploatören kan ta ut vid en försäljning av de nybildade tomterna.