prop · H103239 · 2014-06-10 00:00:00 — bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn enligt fartygs- och busspassagerarförordningarna. nuvarande tillsynsansvar rörande EU-förord- ningen om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen ska framgå av lag. Det ska också framgå av lag att till- synsmyndigheter för passagerarförordningarna utses av regeringen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se promemorian s. 83 f., 107 f., 108 f., 110 f., 113 f., 117 f., 120 f. och 123 f.) I promemorian föreslås dock att tillsynsmyndigheten ska bemyndigas att återkalla ett tillstånd för järnvägsföretag att bedriva järnvägstrafik, om tillståndshavaren inte uppfyller sina skyldigheter enligt tågpassagerarförordningens bestämmelser om reseinformation och bokningssystem, tillgänglighet och resenärernas personliga säkerhet. 2013/14:239 Vidare finns några andra avvikelser i förhållande till regeringens förslag. Regeringen föreslår bl.a. att promemorians förslag ska kompletteras med ytterligare några bestämmelser som ska omfattas av en särskild marknadsrättslig sanktion och, till skillnad från promemorian, att ska ha vissa utrednings- och tillsynsbefogen- heter. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslagen. Transportstyrelsen anser att förslaget om återkallelse av tillstånd att bedriva järnvägstrafik strider mot EU- rätten. En kompletterande remittering av förslag till författningstext har gjorts till , och Transportstyrelsen som i allt väsentligt tillstyrker eller inte har några invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag En ny lag med kompletterande bestämmelser Som framgår av avsnitt 4 ska medlemsstaterna ha sanktioner som gäller vid överträdelser av passagerarförordningarnas bestämmelser. I förord- ningarna anges att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Medlemsstaterna ska också utse ett eller flera organ som utövar tillsyn över att förordningarna följs och som kan vidta åtgärder för att säkerställa detta. Resenärerna ska även kunna rikta klagomål om över- trädelser av förordningarna till tillsynsorganet eller till ett annat lämpligt organ. Som framgår av avsnitt 3 har regeringen uppfyllt skyldigheten att utse tillsynsorgan genom att i förordningen om behöriga myndigheter för resenärers rättigheter utse och Transportstyrelsen till tillsynsmyndigheter för passagerarförordningarna. Det som återstår för att uppfylla passagerarförordningarnas krav är alltså att fastställa de sanktioner som ska gälla. Dessutom finns det anledning att införa några kompletterande bestämmelser om tillsynen. Bestämmelser om tillsyn och sanktioner som gäller tåg- och fartygs- passagerarförordningarna skulle kunna tas in i de befintliga lagar som reglerar transportörers ansvar vid passagerartransporter, dvs. järnvägs- trafiklagen och lagen om internationell järnvägstrafik respektive sjölagen (1994:1009). För bussresor finns dock ingen motsvarande lag där det är naturligt att införa sådana bestämmelser som gäller busspassagerar- förordningen. Dessutom finns det skäl som talar för att bestämmelserna bör hållas samlade i en och samma lag. De tre förordningarna utgör delar av ett paket om resenärsrättigheter som innebär likartade rättigheter oavsett vilket av de tre trafikslagen som används. Det finns därför ett intresse av att resenärer kan ta del av bestämmelserna om tillsyn och sanktioner på ett samlat sätt, även om regleringen i första hand riktar sig till myndigheter. Regeringen anser det mot den bakgrunden lämpligt att - bestämmelserna tas in i en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar. Kompletterande sanktioner till EU-förordningar på luftfartsområdet I det här sammanhanget är det lämpligt att också ta ställning till sankt- ioner i förhållande till vissa bestämmelser i förordningen om gemen- samma regler för tillhandhållande av lufttrafik i gemenskapen. I artikel 23 i den förordningen finns bestämmelser om prisinformation och godkännande av pristillägg samt om förbud mot diskriminering vid tillgång till passagerarpriser och fraktpriser. På motsvarande sätt som enligt passagerarförordningarna är medlemsstaterna skyldiga att ha sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna. Det finns vidare anledning att överväga den befintliga sanktion i lagen (2010:510) om lufttransporter som gäller vid överträdelser av inform- ationsbestämmelser i tre andra EU-förordningar på luftfartens område. Det handlar om, för det första, artikel 14 i förordningen om nekad ombordstigning och, för det andra, artikel 11 i och rådets förordning (EG) nr 2111/2005 av om upp- rättande av en gemenskapsförteckning över alla lufttrafikföretag som för- bjudits att bedriva verksamhet inom gemenskapen och om information till flygpassagerare om vilket lufttrafikföretag som utför en viss flygning, samt om upphävande av artikel 9 i direktiv /36/EG. Det handlar vidare om artikel 4 i förordningen om rättigheter i samband med flyg- resor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlig- het. I dessa bestämmelser föreskrivs skyldigheter att lämna information om resenärers rätt till assistans och ersättning vid förseningar eller nekad ombordstigning, om vilket lufttrafikföretag som utför en flygning och om säkerhetsregler och eventuella begränsningar av transportmöjligheterna för personer med funktionsnedsättning. Marknadsföringslagen används vid skyldigheter att lämna information Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4 innehåller tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningarna ett antal bestämmelser om skyldighet för transportörer, terminaloperatörer, hamnmyndigheter, stationsförvaltare, järnvägsföretag, biljettutfärdare, resebyråer och researrangörer att lämna information. Det handlar om information som resenärerna behöver för att kunna planera och genomföra en resa, information om resenärernas rättigheter enligt respektive förordning samt information om tjänsternas kvalitet. har getts tillsynsansvar över dessa bestämm- elser. Information av detta slag ryms inom begreppet marknadsföring enligt 3 § marknadsföringslagen (2008:486). Marknadsföringslagens sanktions- system kan därför användas vid överträdelser av informationsbestämm- elserna. Det innebär att en transportör m.fl. som låter bli att lämna informationen kan åläggas av att vid vite göra det genom ett s.k. informationsföreläggande (24 §). Talan kan väckas av , en näringsidkare som berörs av marknads- föringen eller en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare (47 §). I ett fall som inte är av större vikt kan Konsument- ombudsmannen meddela ett informationsföreläggande för godkännande av den berörda näringsidkaren (28 §). Som i andra fall när marknadsföringslagen tillämpas på informations- krav i annan lagstiftning bör det i den aktuella lagen anges att marknadsföringslagen ska tillämpas vid överträdelse av informations- bestämmelserna och att informationen är att betrakta som väsentlig vid tillämpningen av marknadsföringslagen. Det bör också framgå att bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i marknadsföringslagen inte är tillämpliga vid överträdelser av förordningarnas informationskrav. Det är nämligen som huvudregel inte möjligt att ålägga en sådan avgift om en näringsidkare bryter mot kraven enligt en särskild lag. I 4 kap. 2 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik finns en skyldighet för kollektivtrafikföretag att lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikantinformation. Sanktioner mot överträdelser finns i 5 kap. 3 § i samma lag. Som konstateras i promemorian saknas det mot den bakgrunden skäl att införa någon ytterligare sanktion i förhållande till det motsvarande informationskravet i artikel 7 i tåg- passagerarförordningen. Som framgått finns det i förordningen om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen en skyldighet att tillhanda- hålla prisinformation. I artikel 23.1 anges vilken prisinformation som ska lämnas. Slutligt pris ska anges med särredovisning av passagerar- respektive fraktpris, skatter och avgifter. Valfria pristillägg ska klart, öppet och otvetydigt anges i början av varje bokningsprocess och kunden ska aktivt markera sitt godkännande av sådana tillägg. Även denna information ryms inom begreppet marknadsföring, varför marknads- föringslagens sanktionssystem kan tillämpas på samma sätt som beträff- ande informationskraven i passagerarförordningarna. Kravet på att kunden aktivt ska godkänna eventuella pristillägg föranleder i sig inte någon ytterligare sanktion. En överträdelse av bestämmelsen skulle nämligen innebära negativ avtalsbindning, vilket strider mot god mark- nadsföringssed. kan därför redan på den grunden ingripa med stöd av marknadsföringslagen. På luftfartens område finns tillämpliga sanktioner vid överträdelser av olika EU-rättsliga bestämmelser av konsumentskyddande karaktär samlade i lagen om lufttransporter. Det gäller bl.a. bestämmelser om skyldighet att tillhandahålla information. Av systematiska skäl bör därför prisinformationssanktionen införas i den lagen. När det gäller de tre andra EU-förordningarna på luftfartens område finns en särskild marknadsrättslig sanktion vid liknande informationskrav i 15 § lagen om lufttransporter. Bestämmelsen innebär i korthet att , efter talan av bl.a. , får meddela ett åläggande att lämna föreskriven information. Marknads- föringslagens bestämmelser om bl.a. åläggande att lämna information ska tillämpas. Regeringen delar bedömningen i promemorian att marknads- föringslagen är tillämplig även i dessa fall och att lagen om luft- transporter bör ändras i linje med detta. Den särskilda marknadsrättsliga sanktionen bör alltså utgå och ersättas av en bestämmelse om att marknadsföringslagen ska tillämpas på samma sätt som beträffande de andra EU-rättsliga informationskraven. Det innebär inte någon för- sämring av sanktionsmöjligheten. En särskild marknadsrättslig sanktion används i andra fall Det finns vissa andra konsumenträttsliga bestämmelser i passagerarför- ordningarna beträffande vilka det saknas sanktioner i svensk rätt eller där befintliga sanktioner är otillräckliga. Till denna kategori hör skyldig- heterna för transportörer m.fl. att utan diskriminering utfärda biljetter samt godkänna bokningar m.m., lämna assistans till resenärer med funktionsnedsättning (eller nedsatt rörlighet), fastställa icke-diskrim- inerande villkor för tillgänglighet för befordran av resenärer med funktionsnedsättning, inrätta en mekanism för hantering av klagomål samt, vad gäller fartygspassagerarförordningen, fastställa kvalitetsnormer för den assistans som erbjuds resenärer med funktionsnedsättning. Hit hör också skyldigheten för järnvägsföretag att inrätta normer för tjänste- kvalitet och lämna rapport om mottagna klagomål. Slutligen finns också kraven enligt fartygs- och busspassagerarförordningarna att vid skador på rörlighetsutrustning tillhandahålla tillfälliga ersättningshjälpmedel. I flera fall ger dessa bestämmelser en rätt till enskilda som kan göras gällande mot transportören eller motsvarande, exempelvis genom krav på pris- avdrag på grund av att tjänsten utförts på felaktigt sätt eller skadestånd på grund av att resenären orsakats kostnader. I vissa situationer som omfattas av förordningarnas bestämmelser kan en resenär också ha rätt till diskrimineringsersättning på grund av att resenären har diskriminerats i enlighet med diskrimineringslagen (2008:567). Bestämmelserna i för- ordningarna syftar dock också till att ge goda förutsättningar för resandet för hela resenärskollektivet, inbegripet personer som ännu inte ingått något avtal om resa. Det finns därför behov av att, utöver den möjlighet till individuella krav som kan finnas, införa sanktioner som skyddar dessa kollektiva rättigheter. Eftersom det är fråga om bestämmelser av konsumentskyddande karaktär har getts tillsynsansvar även över dessa bestämmelser. I linje med det ligger det närmast till hands att använda marknadsrättsliga sanktioner vid överträdelser. Marknadsföringslagen är dock inte tillämplig på samtliga de rättigheter och skyldigheter av varierande slag som det är fråga om här. I promemorian föreslås att det med förebild i bl.a. 16 § lagen om lufttransporter ska införas en särskild marknadsrättlig sanktion vid överträdelser av bestämmelserna. Förslaget innebär att Marknadsdom- stolen kan ålägga den part som underlåter att uppfylla sin skyldighet enligt respektive förordning att göra det vid äventyr av vite. Talan om ett sådant åläggande får väckas av . Om det är fråga om ett fall som inte är av större vikt, ska Konsumentombuds- mannen få meddela ett föreläggande om ett sådant åläggande. För dessa förelägganden ska vad som sägs i 28 § marknadsföringslagen gälla. Det innebär att ett föreläggande behöver godkännas av den berörda närings- idkaren eller . Om så sker gäller föreläggandet som en lagakraftvunnen dom, i annat fall gäller det inte. För hanteringen av dessa mål och ärenden ska bestämmelser i lagen (1970:417) om mark- nadsdomstol m.m. gälla. Förslaget innebär att får ett effektivt verktyg för sin tillsyn. och får dessutom anses väl lämpade för att hantera överträdelser av aktuella bestämmelser. Någon synpunkt om att annan lagstiftning borde tillämpas i något av dessa fall lämnas inte heller av remissinstanserna. Regeringens slutsats är därför att promemorians förslag bör följas. Det kan i detta sammanhang tilläggas att regeringen i ett tidigare lag- stiftningsärende beträffande ändringar i diskrimineringslagen har bedömt att en ordning där både diskrimineringsersättning och annan typ av sanktion i vissa fall kan komma i fråga, inte står i strid med rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott enligt Europa- konventionens sjunde tilläggsprotokoll och EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna (prop. 2013/14:198 s. 53 f.). Utöver vad som föreslås i promemorian anser regeringen att en särskild marknadsrättslig sanktion även bör gälla vid överträdelse av busspassag- erarförordningens bestämmelse om assistans vid olyckor (artikel 8). Skyldigheten att lämna assistans innefattar bl.a. tillhandahållande av mat, kläder och första hjälpen. Tillgodoseendet av sådana omedelbara prakt- iska behov rör resenärernas säkerhet vid inträffade olyckor. Det finns därför även i detta fall ett behov av att införa sanktioner som skyddar resenärernas kollektiva rättigheter. Detsamma gäller beträffande skyldig- heten enligt fartygs- och busspassagerarförordningarna för transportörer och terminaloperatörer att tillhandahålla tillfälliga ersättningshjälpmedel i händelse av förlust av eller skada på rörlighetshjälpmedel (artikel 15.4 respektive 17.3). Också beträffande järnvägsföretagens skyldighet att organisera alternativ transport när en förbindelse måste avbrytas och att intyga förseningar (artiklarna 18.3–18.5 i tågpassagerarförordningen) kan lämpligen samma slags sanktion användas. En särskild marknadsrättslig sanktion är också aktuell vid överträdelser av det förbud mot diskriminering vid tillgång till passagerar- och frakt- priser som finns i artikel 23.2 i förordningen om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen. Förbudet innebär konkret att passagerare och resebyråer ska ha möjlighet att boka biljetter till samma pris oavsett från vilket land bokningen sker. Marknadsförings- lagen är inte tillämplig i detta fall. Inte heller diskrimineringslagen omfattar samtliga situationer som är förbjudna enligt förordningen, t.ex. diskriminering på grund av lufttrafikföretagets etableringsort inom EU. Som föreslås i promemorian bör i stället en särskild marknadsrättslig sanktion av samma slag som nämnts införas i lagen om luft- transporter. Med stöd av en sådan bestämmelse kan eller, i fall som inte är av större vikt, vid vite förbjuda en näringsidkare att bryta mot diskrimineringsförbudet. Regeringen delar bedömningen i promemorian att det inte i övrigt behövs några ytterligare sanktioner till förordningarnas bestämmelser om skadeståndsansvar m.m. vid personskada och förlorat eller skadat resgods, om ersättning och assistans vid förseningar och om ersättning för rörlighetshjälpmedel eller annan särskild utrustning. I dessa fall kan en resenär vända sig till allmän domstol eller till Allmänna reklamations- nämnden () för att få sin rätt enligt respektive förordning. Vidare finns det redan sanktioner mot en transportör eller researrangör som i sina avtalsvillkor inskränker de rättigheter som en resenär har enligt tåg-, fartygs- eller busspassagerarförordningen. Som konstateras i promemorian kan bl.a. lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsument- förhållanden (avtalsvillkorslagen) användas för att vid vite förbjuda en 2013/14:239 näringsidkare att använda ett avtalsvillkor som bedöms vara oskäligt. Exempel på oskäliga avtalsvillkor är sådana som avviker från tvingande regler, t.ex. en tvingande bestämmelse i någon av passagerar- förordningarna. Vidare kan den civilrättsliga bestämmelsen i 36 § avtals- lagen användas för att jämka eller lämna utan avseende ett avtalsvillkor som är oskäligt. Några ytterligare sanktioner vid avtalsvillkor som strider mot förordningarna behöver därför inte införas. Sanktioner vid Transportstyrelsens tillsyn Genom förordningen om behöriga myndigheter för resenärers rättigheter har Transportstyrelsen getts tillsynsansvaret över ett antal bestämmelser av teknisk karaktär i tågpassagerarförordningen. Det handlar om skyldig- heten att använda ett datoriserat informations- och bokningssystem för järnvägstrafik (CIRSRT), skyldigheten att se till att stationer, perronger, rullande materiel och andra inrättningar är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (eller nedsatt rörlighet) samt skyldigheten att vidta åtgärder för att trygga resenärernas personliga säkerhet (artiklarna 10.1, 10.2, 10.4, 21 och 26). Myndigheten har vidare getts tillsynsansvaret över bestämmelserna i fartygs- och busspassagerarförordningarna om skyldighet för transportörer (och terminaloperatörer) att inrätta ett förfarande för utbildning av sin personal om funktionsnedsättningar och funktionshinder (artikel 14 respektive 16). I samtliga nämnda fall behöver det finnas sanktioner att tillgå för att tillsynen ska bli effektiv. Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet även enligt järnvägslagen (2004:519) (se 1 kap. 2 § järnvägsförordningen, 2004:526) och har befogenhet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, eller de föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen, ska följas. Sådana förelägganden eller förbud får förenas med vite. Transportstyrelsens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. (Se 8 kap. 4 § och 11 kap. 2 § järnvägslagen.) I promemorian föreslås att befogenheten i järnvägslagen ska utvidgas till att omfatta också de aktuella bestämmelserna i tågpassagerarför- ordningen. Vidare föreslås att Transportstyrelsen ska ges motsvarande sanktionsmöjlighet som finns i järnvägslagen när det gäller tillsynen över fartygs- och busspassagerarförordningarna. Sanktionssystemet i järnvägslagen ger Transportstyrelsen ett effektivt verktyg att komma till rätta med brister som uppdagas vid myndighetens tillsynsarbete enligt den lagen. Systemet är även väl lämpat för Transportstyrelsens tillsynsarbete enligt passagerarförordningarna. Myndigheten bör därför på motsvarande sätt som i järnvägslagen ges befogenhet att meddela de förelägganden som behövs för att bestämm- elserna i passagerarförordningarna ska följas och ges möjlighet att förena sådana förelägganden med en vitessanktion. Ett beslut om föreläggande bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av systematiska skäl är det lämpligt att myndighetens sanktionsmöjligheter finns samlade i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till förordningarna. Lagrådet påpekar att det kan råda osäkerhet om huruvida det är tillsynsmyndighetens säte eller en eventuell regional eller lokal arbets- enhet som ska vara avgörande i forumfrågan beträffande överklagande av Lagrådets påpekande föranleder ett tillägg i författningskommentaren till 9 § förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar (avsnitt 9.1). Som Transportstyrelsen anför är det inte lämpligt att, utöver möjligheten till vitesförelägganden, ge myndigheten rätt att återkalla ett tillstånd att bedriva järnvägstrafik, om skyldigheterna enligt tåg- passagerarförordningen inte fullgörs. Förutsättningarna för att återkalla ett sådant tillstånd är harmoniserade genom EU-direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde och en medlemsstat kan inte uppställa egna kriterier för återkallelse. Överträdelser av särskild lagstiftning som är tillämplig på transporter kan visserligen utgöra en omständighet som kan ligga till grund för ett beslut om återkallelse, men det är inte möjligt att föreskriva att återkallelse får ske enbart av det skälet att bestämmelser i tågpassagerarförordningen har överträtts. (Se artikel 24 i och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område.) I tågpassagerarförordningen finns också ett krav på järnvägsföretag att ha tillräcklig försäkring för att kunna infria sitt skadeståndsansvar gentemot resenärerna enligt förordningen (artikel 12). Transport- styrelsens tillsynsansvar omfattar även denna skyldighet. Försäkrings- kravet har direkt betydelse för beslut om tillstånd att bedriva järnvägs- trafik enligt det nämnda EU-direktivet. Direktivet är genomfört genom bestämmelser i järnvägslagen, där det föreskrivs att ett järnvägsföretag ska ha en försäkring som täcker den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafik (3 kap. 2 § första stycket 4). Försäkringsskyldigheten är utformad på sådant sätt att den omfattar det krav på försäkring som ställs i artikel 12 i tågpassagerarförordningen. Transportstyrelsen har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och kan vid vite förelägga företaget att rätta till förhållandena. I sista hand kan Transportstyrelsen återkalla licensen, om förutsättningarna för denna är uppfyllda (se 8 kap. 3–5 §§ järnvägslagen). Som anförs i promemorian finns det mot denna bakgrund inget behov av ytterligare sanktion vid överträdelse av försäkringskravet. För att uppmärksamma att det finns tillsynsmyndigheter för passagerar- förordningarna är det lämpligt att det i lagen med kompletterande bestämmelser till förordningarna lämnas information om att regeringen utser sådana myndigheter. På grund av krav i behöver det dessutom finnas bestämm- elser som säkerställer att får tillgång till de uppgifter och handlingar som behövs för myndighetens tillsyn över efter- levnaden av bl.a. fartygs- och busspassagerarförordningarna. Kravet finns i och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndig- heter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (förordningen om konsumentskyddssamarbete), och gäller de i bilagan till förordn- ingen uppräknade rättsakterna. För tillsynen över förordningarnas krav 2013/14:239 på information finns bestämmelser om utrednings- och tillsyns- befogenheter i marknadsföringslagen som är tillämpliga. När det gäller tillsynen över de andra konsumenträttsliga bestämmelserna i förordn- ingarna, för vilka en särskild marknadsrättslig sanktion införs, krävs dock kompletterande utrednings- och tillsynsbefogenheter. För att få ett så enhetligt system som möjligt är det lämpligt att använda samma utrednings- och tillsynsbefogenheter som enligt marknadsföringslagen. Det kan ske genom att utrednings- och tillsynsbefogenheterna i marknadsföringslagen görs tillämpliga även i samband med Konsument- verkets tillsyn över andra konsumenträttsliga bestämmelser i passagerar- förordningarna än krav på information.