prop · H103213 · 2014-04-01 00:00:00 — Det bör även analyseras hur förslaget och dess tidsfrist förhåller sig till vissa internationella åtaganden som gjort. Därvid bör göras en bedömning av hur förslaget om en utökad undantagsmöjlighet förhåller sig till reglerna om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i , EES-medborgare med permanent uppehållsrätt och den fria rörligheten inom Schengenområdet. En tredjelandsmedborgare som vistats i utan avbrott under kan under vissa förutsättningar beviljas ställning som varaktigt bosatt i (5 a kap. 1 § UtlL). Därmed får tredjelandsmedborgaren vissa rättigheter som liknar dem som EU-medborgare har (bl.a. ökade möjligheter att arbeta, starta företag och studera i ett annat land inom EU). Den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 2 a § UtlL). Därtill kommer att för den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i utfärdas ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som gäller (4 kap. 19 a § UtlF). EG-uppehållstillståndets främsta syfte är att gälla som bevis för ställningen som varaktigt bosatt då personen vill utnyttja sin rätt till rörlighet och flytta till en annan EU- stat. Ställning som varaktigt bosatt i ska enligt 5 a kap. 5 § UtlL återkallas bl.a. om utlänningen har vistats utanför EU i följd. Bestämmelsen bygger på artikel 9.1.c i direktivet 2003/109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta)1. Vid genomförandet av direktivet i svensk rätt infördes ett förenklat förfarande för att återfå ställning som varaktigt bosatt. Mot den bakgrunden utnyttjades inte möjligheten i artikel 9.2 i direktivet att föreskriva att bortovaro som överstiger i följd inte ska medföra återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt. Den nuvarande regeln om återkallelse av ställning som varaktigt bosatt i motsvarar tidsmässigt i normalfallet tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen om återkallelse av permanent uppehållstillstånd på grund av upphörd bosättning, dvs. Beroende på det nu föreslagna undantagets giltighetstid kan det komma att uppstå en tidsmässig diskrepans mellan återkallelsen av ställningen som varaktigt bosatt och återkallelsen av det permanenta uppehållstillståndet. Den tidsfrist som föreslås gälla innan återkallelse sker kommer således att få betydelse i detta avseende. En EES-medborgare och dennes familjemedlemmar har permanent uppehållsrätt om de har vistats lagligt i utan avbrott (3 a kap. 6–7 §§ UtlL). Den permanenta uppehållsrätten kan upphöra endast om utlänningen har vistats utanför i mer än två på varandra följande år (3 a kap. 9 § UtlL). Bestämmelsen bygger på artikel 16.4 i och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt 1 EUT L 16, 23.01.2004, s. 44 (Celex 32003L0109). att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier Prop. 2013/14:213 (rörlighetsdirektivet)2. Enligt artikel 37 i rörlighetsdirektivet påverkar direktivets bestämmelser inte tillämpningen av lagar eller andra författningar i medlemsstaterna som är mer förmånliga för de personer som omfattas av detta direktiv. Rörlighetsdirektivet i sig utgör således inte något hinder mot en bestämmelse som innebär att permanent uppehållsrätt kan upphöra om utlänningen har vistats utanför än vad som följer av nuvarande ordning. Om det nu aktuella undantagets giltighetstid skulle överstiga och de nuvarande reglerna om den permanenta uppehållsrätten kan upphöra kvarstår oförändrade innebär det att tredjelandsmedborgare som beviljats permanent uppehållstillstånd i behandlas mer förmånligt än de EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har permanent uppehållsrätt. Även här kommer således undantagets giltighetstid att få betydelse. Enligt de regler som antagits inom ramen för får tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd i ett Schengenland röra sig fritt i andra Schengenländer . Förslaget om en utvidgad undantagsmöjlighet innebär att fler personer får behålla det permanenta uppehållstillståndet och således också kan röra sig inom Schengenområdet. Undantagets giltighetstid kommer att få betydelse även i detta avseende. Som framgår ovan är det nuvarande kravet på bosättning, som en förutsättning för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas, en viktig utgångspunkt för förslaget om en utvidgad möjlighet att underlåta återkallelse. Även fortsättningsvis ska ett permanent uppehållstillstånd i regel återkallas för en utlänning om hans eller hennes bosättning i har upphört. Det bör mot den bakgrunden inte vara möjligt att medge undantag av en sådan omfattning att anknytningen till och bosättningen här i landet försvagas i allt för stor grad. Utifrån detta perspektiv anser regeringen, till skillnad från kommittén, att det inte är rimligt att en utlänning som beviljats permanent uppehållstillstånd för bosättning i ska kunna vistas utomlands utan att frånvaron får återverkningar på det permanenta uppehållstillståndet. Ovan har också konstaterats att undantagets giltighetstid kan få följder inom ett antal områden, varav några måste betecknas som mindre önskvärda. Det gäller bl.a. möjligheten för en anknytningsperson att vistas utanför utan att det inverkar på möjligheten till anhöriginvandring till . För att minimera dessa följder och för att inte göra ett för stort avsteg från principen om bosättning som en förutsättning för permanent uppehållstillstånd gör regeringen bedömningen att undantagets giltighetstid bör uppgå till räknat från utresedagen, vilken är den tidpunkt då bosättningen normalt anses ha upphört. Med detta förslag ökar möjligheterna till rörlighet in och ut ur för migranter med permanent uppehållstillstånd utan att några väsentliga nackdelar utifrån de konsekvensområden som beskrivits ovan inträder. behålls kravet på en stark anknytning till och den tidigare bosättningen här. 2 EUT L 158, 30.4.2004, s. 77 (Celex 32004L0038). 2013/14:213 Den tidsmässiga diskrepansen mellan återkallelse av ställning som varaktigt bosatt och återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd (se ovan), som kan bli en följd av den nya undantagsbestämmelsen, bedöms vara av marginell betydelse och fordrar ingen ytterligare reglering. Direktivet om varaktigt bosatta bedöms inte utgöra hinder för förslaget. Inte heller beträffande de övriga konsekvensområden som beskrivits ovan bedöms någon ytterligare reglering motiverad. Regeringens förslag: Bestämmelsen om permanent uppehållstillstånd till en utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete eller EU- blåkort utfärdat av i sammanlagt ändras på så sätt att den tidsperiod under vilken kravet ska vara uppfyllt förlängs från fem till . Kommitténs förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att kvali- ficeringsperioden föreslås vara . Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positivt inställda. anser att en så pass lång kvalificeringstid som inte är förenlig med grunden för förslaget, dvs. anknytningen till arbetsmarknaden. slår att kvalificeringstiden förlängs från fem till . i (LO) anser att man i stället bör använda sig av arbetstillstånd med så lång löptid som möjligt, helst permanenta. anser att det behövs en närmare precisering av vilka krav som bör ställas när sökanden varit sjukskriven eller För att uppnå en ökad rörlighet på arbetsmarknaden anser vidare att en ändring av 6 kap. 2 a § tredje stycket UtlL om arbetstillståndets koppling till arbetsgivare och slag av arbete bör övervägas. Skälen för regeringens förslag Permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl Enligt nuvarande ordning får en utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt beviljas uppehållstillstånd (5 kap. 5 § UtlL). Vid införandet av de reglerna uttalade regeringen angående tillståndstiden att en person som har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt fyra år genom arbetet har visat sig bidra till samhällsutvecklingen och fått en stark koppling till . Sammantaget bör detta berättiga till ett permanent uppehållstillstånd om inte skäl enligt 5 kap. 17 § UtlL talar emot (prop. 2007/08:147 s. 29). Vid övervägandena rörande längden på den tidsfrist inom vilken utlänningen genom uppehållstillståndet kan kvalificera sig för det permanenta uppehållstillståndet anförde regeringen bl.a. att permanent uppehållstillstånd bör kunna beviljas trots att tiden med uppehållstillstånd för arbete inte varit sammanhängande. Uppehåll mellan olika tillståndsperioder bör dock inte vara så många eller av sådan omfattning att anknytningen till den svenska arbetsmarknaden försvagas. Inte heller bör perioder av uppehållstillstånd för arbete som ligger alltför långt tillbaka i tiden kunna tillgodoräknas. Mot den bakgrunden föreslog regeringen att de fyra åren med uppehållstillstånd för arbete borde vara uppfyllda (a. prop. 29–30). Vid bedömningen av om kravet på uppehållstillstånd för arbete ska anses uppfyllt beaktas, enligt praxis, i det enskilda fallet hur anknytningen varit till den svenska arbetsmarknaden (jfr i migrationsärenden, avsnittet Tillstånd för arbete - anställning i dess lydelse , s. 345–346). Kortare perioder av bortavaro från den svenska arbetsmarknaden (t.ex. ett fåtal månader ) bör, enligt råd i nämnda vägledning till personal i ärendehanteringen, överhuvudtaget inte påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör ges. Inte heller bör bortavaro från arbetsmarknaden på grund av sjukskrivning, föräldraledighet eller annan frånvaro med arbetsbaserad förmån (t.ex. graviditetspenning och närståendepenning) påverka. Om det inträffat av vistelser utanför , under vilka utlänningen således inte heller har arbetat i landet, bör det däremot påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör ges. Om den sammanlagda vistelsetiden i varit så kort att arbetstagaren inte kan anses bosatt i bör permanent uppehållstillstånd inte beviljas. Detta mot bakgrund av reglerna om att ett permanent uppehållstillstånd som regel ska återkallas för en utlänning som inte anses bosatt i . Likaså bör då utlänningen inte har arbetat påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör beviljas, om detta beror arbetslöshet eller annan anledning än vad som angetts ovan. I de fallen kan utlänningen inte anses ha bidragit till samhällsutvecklingen och fått en sådan stark koppling till den svenska arbetsmarknaden som anges i förarbetena, varför det enligt handboken bör övervägas om ansökan om permanent uppehållstillstånd bör avslås. De nuvarande reglerna för permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl är utformade för att möjliggöra viss flexibilitet för arbetskraftsinvandrare. Regeringen anser dock att reglerna inte är tillräckligt flexibla ur ett rörlighetsperspektiv och att de därför bör justeras. Genom att förlänga den tid under vilken utlänningen kan kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd, utan att öka kravet under vilken utlänningen ska ha haft uppehållstillstånd för arbete, skapas ökade möjligheter för utlänningen att röra sig mellan och ett eller flera andra länder. Vid beräkningen av den sammanlagda tillståndstiden kan nämligen utlänningen tillgodoräknas perioder med uppehållstillstånd för arbete, som ligger lite längre tillbaka i tiden än vad som är fallet . Det gäller oavsett om avbrotten i tillståndstiden har varit flera och fördelade inom kvalificeringsperioden, eller om det varit fråga om något enstaka avbrott som infallit i den senare 2013/14:213 delen av . Det gäller dock att inte skapa en ordning där ett permanent uppehållstillstånd beviljas på grund av arbetsmarknadsskäl, trots att anknytningen till den svenska arbetsmarknaden försvagats väsentligt. Utgångspunkten bör vara att finna en balanserad lösning. Mot denna bakgrund anser regeringen att den nuvarande kvalificeringsperioden för permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl bör förlängas från fem till . En förutsättning för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas av arbetsmarknadsskäl ska således vara att utlänningen i sammanlagt har haft uppehållstillstånd för arbete. Det är rimligt att det även fortsättningsvis vid bedömningen av om kravet på uppehållstillstånd för arbete ska anses uppfyllt beaktas hur den faktiska anknytningen till den svenska arbetsmarknaden varit . Regeringens förslag om en förlängd kvalificeringsperiod för permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl, tillsammans med förslaget nedan att den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd får vara längre än om det finns särskilda skäl (se avsnitt 7.2), innebär att en utlänning som stått utanför arbetsmarknaden ges ökade möjligheter att kvalificera sig för ett permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. Detta lagstiftningsarbete tar sikte på ökade möjligheter för utlänningar att röra sig mellan och ett eller flera andra länder. Regeringen finner inte anledning att, med anledning av vad har anfört, föreslå någon ändring i de nuvarande reglerna om arbetstillstånds koppling till arbetsgivare och slag av arbete. Permanent uppehållstillstånd för en utlänning som haft EU-blåkort utfärdat i I samband med genomförandet av rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (blåkortsdirektivet)3 gjorde regeringen bedömningen att förutsättningarna för en utlänning som haft EU-blåkort utfärdat i att få ett permanent uppehållstillstånd bör motsvara dem som gäller för utlänningar som beviljats nationella uppehållstillstånd och arbetstillstånd för arbetskraftsinvandring (se avsnitt 4.1). Regeringen ansåg vidare att det vid bedömningen om kravet på en sammanlagd tillståndstid är uppfyllt bör vara möjligt för en utlänning att lägga samman tillståndstider avseende nationellt uppehållstillstånd för arbete med tillståndstider avseende EU-blåkort (se prop. 2012/13:148 s. 74–75). Mot denna bakgrund anser regeringen att förslaget om förlängd kvalificeringstid för permanent uppehållstillstånd bör omfatta även utlänningar som haft EU-blåkort utfärdat av i sammanlagt , eller som haft dels ett sådant EU-blåkort, dels ett nationellt uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt . Att dessa omfattas av förslaget bedöms vara förenligt med blåkortsdirektivet. 3 EUT L 155, , s. 17 (Celex 32009L0050). Möjlighet att i undantagsfall bevilja Regeringens förslag: Den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd som beviljas med stöd av reglerna för arbetskraftsinvandring får vara längre än om det finns särskilda skäl. Den får dock vara högst . Kommitténs förslag skiljer sig från regeringens endast på så sätt att kommittén inte föreslår någon begränsning av hur lång den sammanlagda tillståndstiden ska kunna vara. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positivt inställda. Afrosvenskarna i anser att en sådan möjlighet öppnar för godtycke och att det istället bör införas en generell möjlighet att bevilja tidsbegränsade arbetstillstånd . framför synpunkter på den närmare utformningen av författningsförslaget. Skälen för regeringens förslag De nuvarande reglerna ur ett rörlighetsperspektiv Enligt nuvarande ordning får ett arbetstillstånd som beviljas med anledning av ett konkret arbetserbjudande inte avse än . Det får heller inte avse än anställningstiden. Tillståndet kan förlängas vid ett eller flera tillfällen, men den sammanlagda tillståndstiden får inte vara längre än (6 kap. 2 a § UtlL). Om permanent uppehållstillstånd därefter inte beviljas, ska utlänningen lämna (prop. 2007/08:147 s. 30). När de nuvarande reglerna trädde i kraft förlängdes den möjliga sammanlagda tillståndstiden från två till . Reglerna innebär att en utlänning, som efter en sammanlagd tillståndstid önskar arbeta i ytterligare en begränsad tid, inte kan beviljas tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd. I en sådan situation är det inte heller givet att utlänningen vill eller kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Enligt nuvarande tillämpning av reglerna om permanent uppehållstillstånd beviljas t.ex. normalt inte tillstånd till en utlänning som vid ansökningstillfället enbart önskar arbeta i en begränsad tid och inte har för avsikt att bosätta sig här. Ur ett rörlighetsperspektiv kan det ifrågasättas hur ändamålsenligt utformade dessa regler om arbetstillståndens längd är. En inte helt ovanlig situation är att en utlänning, som är anställd inom en koncern utomlands, upprepade gånger sänds till för att utföra arbete en begränsad tid. När den sammanlagda tillståndstiden uppgår till kan utlänningen inte beviljas ytterligare arbetstillstånd, vilket utgör ett hinder för arbetsgivarens verksamhet och utlänningens möjlighet att utföra arbete i . Regeringen anser att de nuvarande reglerna behöver justeras. 2013/14:213 En ökad flexibilitet i tillståndsgivningen Ett sätt att undanröja hinder för rörlighet skulle kunna vara att införa en obegränsad möjlighet att förlänga de tidsbegränsade arbetstillstånden. Utgångspunkten för de nuvarande reglerna om tidsbegränsade arbetstillstånd är emellertid att arbetstillstånd från början bör beviljas för , men att tillståndet ska kunna övergå till ett permanent tillstånd att vistas och arbeta i (prop. 2007/08:147 s. 29). Regeringen står fast vid denna modell och anser därför inte att möjligheten till förlängning bör bli obegränsad. En annan lösning skulle kunna vara att generellt förlänga tillståndstiderna, men alltjämt ange en yttersta gräns för hur länge tidsbegränsade tillstånd kan beviljas. En sådan generell förlängning adresserar emellertid inte vissa problem som kan uppstå till följd av individuella skillnader mellan utlänningar som arbetar i . I stället bör det införas en mer flexibel lösning, som möjliggör en bedömning utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Det bör därför införas en bestämmelse som innebär att under vissa förutsättningar ska kunna bevilja förlängt arbetstillstånd även efter en sammanlagd tillståndstid . Utgångspunkten ska alltjämt vara att de tidsbegränsade arbetstillstånden, efter en tillståndstid och på ansökan, i regel ska kunna övergå till permanenta tillstånd. Möjligheten att bevilja förlängt arbetstillstånd bör gälla endast om det föreligger särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en utlänning som inte har för avsikt att bosätta sig i och därför inte kan beviljas permanent uppehållstillstånd, men som behöver ytterligare tillstånd att arbeta i för att slutföra en arbetsuppgift. Det kan också vara fråga om en utlänning som har haft uppehållstillstånd på grund av arbete , men som på grund av flera korta arbetslöshetsperioder stått utanför arbetsmarknaden på ett sådant sätt att permanent uppehållstillstånd inte kan påräknas (se avsnitt 7.1). Ytterligare arbetstillstånd bör då kunna ges, om övriga förutsättningar för att beviljas tillstånd är uppfyllda. För att motverka godtycke och för att upprätthålla skiljelinjen mellan tidsbegränsade- och permanenta tillstånd bör denna möjlighet dock inte vara obegränsad i tiden. Som en yttersta gräns bör därför gälla att den sammanlagda tillståndstiden i dessa fall får vara högst . Förenklade regler för att byta spår från tidigare Regeringens förslag: Det nuvarande kravet på sex månaders anställning för att uppehållstillstånd för arbete ska kunna beviljas för en utlänning som fått avslag på en asylansökan ändras till fyra Regeringens bedömning: Det bör i övrigt inte införas några änd- ringar i reglerna om uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som fått avslag på en asylansökan. Kommitténs förslag: Kravet i 5 kap. 15 a § UtlL på minst sex månaders anställning ändras till tre månaders anställning. en möjlighet att uppfylla kraven för spårbyte genom två anställningar. Det kan dels vara fråga om två parallella anställningar, dels två på varandra följande anställningar under tremånaders fristen. En av dessa anställningar ska avse en tidsperiod om från ansökningstillfället. Tidsfristen för ingivande av ansökan förlängs . Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, bl.a. , och , är positiva till förslagen. Ett antal andra remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Akademikers () och i (LO) avstyrker dock förslagen. föreslår att ansökan om uppehållstillstånd på grund av arbete i stället ska kunna prövas som asylansökan. anser att förslagen minskar incitamenten att följa lagakraftvunna avvisnings- och utvisningsbeslut. efterlyser möjlighet till spårbyte även för dem som besöker på turistvisum. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt nuvarande ordning får en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete utan att först lämna landet (s.k. spårbyte). För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs att sökanden har haft en anställning . Anställningen ska vara en tillsvidareanställning eller ha en varaktighet om från ansökningstillfället och uppfylla de allmänna förutsättningarna för arbetstillstånd. En ansökan ska ha kommit in till från det att beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft (5 kap. 15 a § UtlL). Vid införandet av de nuvarande reglerna ansåg regeringen att det är väsentligt att det inte skapas en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i för att få tillträde till arbetsmarknaden. Detta skulle kunna leda till en urholkning av asylrätten och dess legitimitet. Vidare ansågs det viktigt att upprätthålla kravet att asylprocessen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut samt att lagakraftvunna beslut respekteras. fann regeringen att det inte är skäligt att kräva av en utlänning, som arbetat för handläggningen av ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och som etablerat sig på arbetsmarknaden, att han eller hon ska lämna landet för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete (prop. 2007/08:147 s. 46 f.). Vid denna avvägning mellan kravet på ansökan före inresan i och utlänningens etablering på arbetsmarknaden fann regeringen det skäligt att kräva en anställning . Regeringen står fast vid de grundläggande bedömningar som gjordes vid införandet av de nuvarande reglerna. Möjligheten till spårbyte bör således även i fortsättningen vara förbehållen dem som har arbetat och påbörjat en etablering på arbetsmarknaden. Sedan reglerna om spårbyte infördes har handläggningstider för asylansökningar minskat. uppgick den genomsnittliga handläggingstiden för asylansökningar till 4– 2013/14:213 5 månader (se verksamhets- och kostnadsprognos , s. 23). Regeringen anser att även en utlänning med en kortare anställningstid än kan anses ha påbörjat en etablering på arbetsmarknaden. Detsamma gäller en utlänning som har haft flera anställningar. måste beaktas att anställningstidens längd och antalet anställningar har betydelse för kontroll av anställningsvillkoren vid prövningen av en ansökan om spårbyte. En kortare anställningstid och flera anställningar gör det svårare för att bedöma hur arbetsgivaren har levt upp till sina åtaganden gentemot arbetstagaren och göra en uppskattning av arbetsgivarens skötsamhet i detta avseende framledes. Såsom flera remissinstanser har påpekat har denna kontroll betydelse för möjligheten att motverka utnyttjandet av utländsk arbetskraft. En avvägning måste göras mellan de faktorer som talar för att något släppa efter på kraven för spårbyte och de risker som finns med en sådan regeländring. Vid en sammantagen bedömning föreslår regeringen att det nuvarande kravet på sex månaders anställning för att uppehållstillstånd för arbete ska kunna beviljas för en utlänning som fått avslag på en asylansökan ska ändras till fyra månaders anställning. Däremot föreslås inte någon ändring i det nuvarande kravet på endast en anställning .