prop · H103110d2 · 2014-03-17 00:00:00 — Vidare försvagas sekretesskyddet för handlingar som skickas mellan olika delar av polisverksamheten. Försvagningen av sekretesskyddet motverkas i viss mån genom vad som föreskrivs i 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen kan sekretess gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs dels att olika verksamhetsgrenar tillämpar olika set av sekretessbestämmelser, dels att verksamhetsgrenarna har organiserats så att de förhåller sig självständigt till varandra. Det är ännu inte avgjort hur kommer att organisera sin verksamhet. I remissen konstateras därför (s. 462) att det inte går att säga i vilken utsträckning det kommer att finnas sekretessgränser inom men att det är sannolikt att det i de flesta fall inte kommer att finnas några sådana gränser. Enligt Lagrådets mening är det bekymmersamt att sekretessen till skydd för den enskilde inskränks på detta sätt inom en myndighet som täcker hela landet. Som framhålls i remissen (s. 469 f.) gäller dock att en befattningshavare inte har obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater. Det är angeläget att denna fråga uppmärksammas under det fortsatta lagstiftningsarbetet (jfr följande avsnitt om behandling av personuppgifter). Polisens behandling av personuppgifter Polisen behandlar en mängd personuppgifter i sin verksamhet. Vid behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten tillämpas polisdatalagen (2010:361). Lagen gäller i stället för personuppgiftslagen (1998:204) men hänvisar till ett antal bestämmelser i den sistnämnda lagen, vilka därigenom blir tillämpliga även i den brottsbekämpande verksamheten. Polisdatalagen är inte tillämplig för den personuppgiftsbehandling som sker i polisens övriga verksamhet (t.ex. tillståndsgivning) utan för den gäller personuppgiftslagen. Organisationsförändringen innebär att möjligheten att få tillgång till personuppgifter inom olika delar av polisorganisationen inte längre kommer att beskäras av myndighetsgränser. Detta innebär potentiellt att kretsen av personer som kan få tillgång till en viss uppgift ökar. Enligt 2 kap. 11 § polisdatalagen gäller dock att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Vidare anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om tillgången till personuppgifter. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i personuppgiftslagen men enligt 31 § i den lagen ska den personuppgiftsansvarige vidta tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Vidare har Datainspektionen utfärdat allmänna råd om att endast de som behöver uppgifterna för sitt arbete bör få tillgång till åtkomstskyddade personuppgifter (se lagrådsremissen s. 427). Lagrådet vill framhålla att det i den nya organisationen blir än viktigare att det genom föreskrifter på lägre nivå säkerställs att personuppgifter inte får större spridning än vad som är nödvändigt. Detta gäller såväl i den brottsbekämpande verksamheten som i övrig verksamhet. Behörig domstol vid överklaganden Utgångspunkten för den nya polisorganisationen är att i största möjliga utsträckning själv ska besluta sin organisation. Det överlämnas till att avgöra var olika typer av ärenden handläggs på det mest effektiva och arbetsbesparande sättet. Enligt remissen (s. 388) talar redan det förhållandet att alla polismyndigheter i effektivi- seringssyfte slås samman till en myndighet entydigt för att vissa typer av förvaltningsärenden kommer att handläggas på betydligt färre platser än . I hur stor utsträckning handläggningen kommer att koncentreras och till vilka platser är okänt, eftersom själv avgör detta. I remissen redovisas vidare (s. 385 f.) att de beslut som en polismyndighet fattar i stor utsträckning överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt huvudregeln i 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Enligt forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, ska överklagandet då prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Enligt remissen anses regeln enligt praxis innebära att det är den beslutande arbetsenhetens geografiska placering som avgör var beslutet ska anses fattat. Med utgångspunkt häri föreslås inga ändrade forumregler i fråga om överklagande till allmän förvaltningsdomstol, med undantag för en specialbestämmelse i vapenlagen (1996:67). Bedömningen i remissen synes främst grunda sig på avgörandet RÅ 1995 ref. 20 angående överklagande av ett beslut rörande förvar av dåvarande . fann där att rätt domstol var den länsrätt inom vars domkrets det regionala organ fanns som i verkets namn fattat det överklagade beslutet. Det kan diskuteras om den angivna regeln i LAFD är fullt så entydig som antas i remissen och i så fall vad arbetsenhet kan komma att innebära i den nya polisorganisationen. Här kan exempelvis erinras om avgörandet RÅ 1997 ref. 13, där fann att en arbetslöshetskassas beslut skulle överklagas till länsrätten i det län där kassans styrelse hade sitt säte och inte till länsrätten i det län där lokalkontoret var beläget. Avgörandet ledde till införande av en särskild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmålen. Likartade frågeställningar om behörig länsrätt har uppkommit i mål enligt lagen (1985:206) om viten (mål om utdömande av vite ska prövas av den länsrätt där myndigheten är belägen). I RÅ 2006 ref. 40 fann sålunda att en ansökan om utdömande av vite från en regional enhet inom skulle prövas av den länsrätt där verket hade sitt huvudkontor. I sammanhanget kan erinras om att regleringen i 14 § LAFD tidigare i de allra flesta fall ledde till att prövning skulle ske vid den länsrätt/förvaltningsrätt som var närmast den enskilde. Det alternativ som ibland satts i fråga har gällt om prövning ändå skulle ske där myndighetens centrala funktioner var belägna. Att däremot prövning skulle kunna ske i en helt annan del av landet för att en landsomfattande myndighet beslutat förlägga alla ärenden av visst slag dit framstår som främmande för regleringen i LAFD. Lagrådet vill i det sammanhanget påpeka att det för flera av de största målgrupperna hos allmän förvaltningsdomstol införts särskilda forumreg- ler som gäller i stället för regeln i 14 § andra stycket LAFD, vilken numera i praktiken är en undantagsregel (se bl.a. 67 kap. 7 och 8 §§ skatteförfarandelagen [2011:1244], 113 kap. 14 och 15 §§ socialförsäkringsbalken, 8 kap. 3 § körkortslagen [1998:488], 49 § lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring i lydelse enligt SFS 2013:96, m.fl.). Det har även övervägts att helt avskaffa regeln i 14 § andra stycket LAFD och ersätta den med en allmän forumregel som skulle anknyta till var den enskilde finns och inte till var myndigheten är belägen (se prop. 2012/13:45 avsnitt 6.1). Detta genomfördes dock inte, bl.a. med hänsyn till svårigheterna att överblicka de många olika undantag som kunde behöva göras. Lagrådet konstaterar att man under beredningen av lagstiftningsärendet om den nya polisorganisationen gjort en mycket omfattande genomgång av de författningar där polisen kan vara beslutande myndighet. Det torde därför inte medföra större svårigheter att härvid ta ställning till om den gamla forumregeln i 14 § andra stycket LAFD verkligen bör upprätthållas i alla dessa fall eller om den kan överges till förmån för den mera moderna regeln om forum som anknyter till den enskildes bosättningsort (eller för juridiska personer där styrelsen har sitt säte). Lagrådet noterar att det i remissen föreslås en ändring i vapenlagen av denna innebörd såvitt gäller överklaganden som görs av enskilda personer. Skäl för detta synes främst vara att vapenärenden är en förhållandevis stor grupp av ärenden hos polisen och att överklaganden inte är ovanliga. från den enskildes synpunkt torde dock svårigheterna att ta till vara sin rätt om ens överklagande ska prövas på annat håll i landet vara desamma även om det totala antalet ärenden inte är så stort. Lagrådet vill dessutom starkt ifrågasätta lämpligheten av en reglering som innebär att den för den enskilde viktiga frågan om vilken förvaltningsrätt i landet som har att pröva hans eller hennes överklagande bestäms på myndighetsnivå, dvs. av var den myndighet vars beslut överklagas väljer att lokalisera den aktuella typen av ärenden. Enligt Lagrådets mening bör forumregler vara stabila och förutsebara och inte påverkas av myndighetens interna rutiner eller av organisationsförändringar som motiveras av effektivitetsskäl. Från principiell synpunkt bör därför forumregler ges i lag eller förordning och inte överlämnas åt myndigheten att avgöra. Lagrådet anser sammanfattningsvis att det bör övervägas att införa en allmän forumregel för överklagande av beslut vilken anknyter till den ort där den enskilde finns, i likhet med vad som gäller för , m.fl. stora myndigheter med hela landet som verksamhetsområde. Detta utesluter självfallet inte att undantag kan behöva göras för ärendetyper där det finns särskilda skäl för detta. Enbart det förhållandet att det rör sig om ett fåtal ärenden kan dock inte anses utgöra ett sådant skäl (jfr prop. 1993/94:133 s. 32). Ett alternativ till en generell forumregel är att införa en motsvarande regel i de aktuella författningarna. Förutsebarhet och överskådlighet talar dock enligt Lagrådets mening starkt för en generell lösning. Det nu sagda berör flera av lagförslagen i remissen och de aktuella paragraferna anmärks nedan. Lagrådet vill tillägga att det finns ytterligare bestämmelser om överklagande av beslut vilka bör ses över på motsvarande sätt. Beteckningar på organisatoriska enheter Grundtanken i den föreslagna regleringen av den nya polisorganisationen – att den rikstäckande polismyndigheten själv ska bestämma hur organisationen ska utformas – gäller även en så ingripande reform som hur ska inlemmas i organisationen. Detta ska alltså regleras på myndighetsnivå. Ändå förekommer det i några av lagförslagen att avdelningar inom den kommande organisationen specifika beteckningar. Sålunda finns bestämmelser om Nationellt forensiskt centrum, som enligt remissen ska vara benämningen på den avdelning inom som ska motsvara , i förslaget till lag om ändring i lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet (lagförslag 127) och i förslaget till lag om ändring i polisdatalagen (lagförslag 142). I förslaget till lag om ändring i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (lagförslag 133) nämns Nationella operativa avdelningen inom , som ska motsvara i den nuvarande organisationen. Enligt Lagrådets mening är det inte korrekt att på detta sätt meddela bestämmelser i lag som grundar sig på vad som ska föreskrivas på myndighetsnivå. Om beteckningarna anses inte kunna undvaras i vissa lagar, bör de ges stöd och definieras i polislagen (lagförslag 48). Skulle det anses olämpligt att införa bestämmelser i lag om avdelningar inom återstår möjligheten att i lagtexten beskriva de avsedda verksamheterna inom i allmänna termer. Ett liknande problem uppkommer i några lagförslag (97, 138 och 147) där termen polisprogrammet används tämligen oförmedlat. Vid föredragningen har upplysts att termen betecknar en del av polisutbildningen. Termen tycks inte vara lagreglerad. Under den fortsatta beredningen bör övervägas om lagtexten kan utformas så att den blir mer upplysande. 2.1 Förslaget till lag med vissa bestämmelser med anledning av ny organisation för polisen Enligt paragrafen ska ett beslut eller en åtgärd av en myndighet som upphör anses ha fattats respektive ha vidtagits av den myndighet som efter omorganisationen ska handlägga sådana frågor som beslutet eller åtgärden avser. Det framgår inte av lagtexten eller författningskommentaren om avsikten är att paragrafen ska reglera inte bara förvaltningsbeslut utan även beslut om föreskrifter. Vad som anförs i remissen (s 481 f. och 488) är inte till- räckligt upplysande och i sak diskutabelt. Oklarheterna bör redas ut under den fortsatta beredningen. 2.2 Förslaget till lag om elmineringsdatabasen I remissen föreslås att en ny lag om elimineringsdatabasen införs. Elimineringsdatabasen är ett register över DNA-profiler som ska föras i syfte att stärka kvaliteten i den forensiska verksamheten med DNA-analyser. Uppgifter i registret får endast behandlas för att upptäcka och utreda kontamineringar vid DNA-analyser och hanteringen av DNA-spår. Det föreslås att lagen ska träda i kraft , dvs. före det att den nya ska inleda sin verksamhet. Registret ska föras av och därefter av . Lagen om elimineringsdatabasen ska gälla utöver personuppgiftslagen (1998:204). Detta bör klargöras i författningstexten. Eftersom registret inte får användas för att utreda brott gäller däremot inte polisdatalagen (2010:361). Detta bör förtydligas i författningskommentaren. Trots att elimineringsdatabasen inte omfattas av polisdatalagen föreslås att det i den lagen förs in bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur registret till och om direktåtkomst för den myndigheten till registret (se förslag till ändringar av 2 kap. 17 § och 4 kap. 10 § polisdatalagen). Dessa bestämmelser ska gälla så länge registret förs av . När registret tas över av blir bestämmelserna obehövliga, eftersom (då under benämningen Nationellt forensiskt centrum) ska ingå i . Enligt Lagrådets mening är det ologiskt att bestämmelser som rör utlämnande av uppgifter ur, och direktåtkomst till, elimineringsdatabasen placeras i polisdatalagen. Bestämmelserna bör flyttas till lagen om elimineringsdatabasen. I paragrafen finns bestämmelser om skyldighet att lämna prov för DNA- analys i syfte att DNA-profilen ska registreras i elimineringsdatabasen. Bestämmelsen bör förtydligas på så sätt att det efter ordet material skjuts in som används vid DNA-analys. I bestämmelsen anges att polismyndigheterna och får besluta att andra personer än de som anges i 7 §, för att ges tillträde till lokaler där DNA-spår från brottsplatser hanteras eller förvaras, ska underkasta sig provtagning för DNA-analys och registrering i elimineringsdatabasen. Enligt Lagrådets mening bör bestämmelsen ut- formas på motsvarande sätt som 7 §, dvs. det bör i bestämmelsen anges närmare kriterier för när skyldighet att lämna prov inträder. Om Lagrådets förslag när det gäller 8 § följs behöver följdändringar göras i 10 §. I paragrafen finns en hänvisning till föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 eller 13 §. Eftersom bestämmelsen i 13 § endast är en upplysningsbestämmelse och inte ett bemyndigande att meddela föreskrifter bör hänvisningen i 11 § ändras till föreskrifter som avses i. DNA-profiler från anställda vid , polismyndigheterna och som registreras i elimineringsdatabasen ska till och med få jämföras med DNA-profiler i spårregistret som regleras i 4 kap. polisdatalagen. Det föreslås att en bestämmelse om detta förs in i övergångsbestämmelserna till förslaget till ändring i polisdatalagen. En motsvarande bestämmelse bör föras in även i övergångsbestämmelserna till lagen om elimineringsdatabasen. 2.3 Förslaget till lag om ändring i 25 kap. 1 § Lagrådet föreslår att det som föreskrivs i det föreslagna fjärde stycket i stället utformas som en föreskrift om vad ett beslut om anmälningsskyldighet ska innehålla. 48 kap. 14 § För att inte lagens innebörd ska ändras på ett sätt som inte har varit avsett bör tredje styckets första mening ges följande lydelse. Riksåklagaren bestämmer ordningsbotens belopp för olika brott och anger då även grunder för beräkning av gemensam ordningsbot för flera brott. 2.4 Förslaget till lag om ändring i 2 kap. 3 och 5 §§ I 3 § 3 och i 5 § andra stycket 3 nämns nu Polisens utlandsstyrka. I remissen föreslås att detta uttryck ska ändras till utlandsstyrka. Enligt remissen är det fråga om en anpassning till den nya organisationen. Det finns bestämmelser om Polisens utlandsstyrka i lagen (1999:449) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Denna lag har upphävts och ersatts av lagen (2010:499) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Enligt en övergångsbestämmelse till den nya lagen gäller den gamla lagen fortfarande i tillämpliga delar för den som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka. I 1 a § i den gamla lagen föreskrivs att vissa bestämmelser i lagen ska tillämpas även för den som tjänstgör utomlands i Polisens utlandsstyrka. Det finns också en förordning (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka. I remissen föreslås (lagförslag 145) att övergångsbestämmelsen till lag ska ändras så att Polisens utlandsstyrka ersätts med utlandsstyrka. Det kan betvivlas att den föreslagna ändringen i övergångsbestämmelsen får avsedd effekt, när den upphävda lagen fortfarande reglerar Polisens utlandsstyrka. Under föredragningen har upplysts att det pågår ett utredningsarbete om polisens medverkan i internationella insatser. Lagrådet förordar att beteckningen Polisens utlandsstyrka behålls till dess att resultatet av den utredningen föreligger. Någon ändring behöver då inte göras i de aktuella paragraferna. 15 kap. 7 § I paragrafens första stycke har uttrycket föregiver besvärande omständigheter ändrats till föreger besvärande omständigheter. Ändringen betecknas i författningskommentaren som en språklig modernisering. Lagrådet förordar att moderniseringen fullföljs genom att ett annat verb väljs. 2.5 Förslaget till lag om ändring i 26 kap. 2 § Omformuleringen i andra stycket har blivit missvisande. Lagrådet föreslår att meningen ändras till och det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5 eller 6 §. 2.6 Förslaget till lag om ändring i lagen med vissa bestämmelser om sjöfynd I remissen föreslås att ordet skeppsvrak ska utmönstras och ersättas av uttrycket fartygslämningar. Lagrådet har ingen erinran häremot, men vill påpeka att detta bör medföra en följdändring i 11 § lagen om hittegods. Uttrycket skall äga att bör rätteligen ändras till får i stället för ska. Lagrådet hänvisar till vad som anförts under rubriken domstol 2.9 Förslaget till lag om ändring i lagen om hittegods Lagrådet hänvisar till vad som anförts under rubriken domstol vid överklaganden. 2.10 Förslaget till lag om ändring i lagen om polisens ställning under krig. Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse en upplysning om att regeringen kan meddela verkställighetsföreskrifter. Enligt författningskommentaren har paragrafen bara moderniserats språkligt. Emellertid ger den föreslagna lydelsen intrycket att det är fråga om ett bemyndigande. För att paragrafen ska behålla sin sakliga innebörd bör den ges följande lydelse. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag. 2.17 Förslaget till lag om ändring i lagen om hotell- och pensionatrörelse Det saknas skäl att ändra uttrycket byggnadsnämnd (jfr 12 kap. [2010:900]). Paragrafen är ologiskt uppbyggd och bör omdisponeras. Uttrycket utöva tillsyn över är att föredra framför se till. Lagrådet hänvisar till vad som anförts under rubriken domstol vid överklaganden. 2.18 Förslaget till lag om ändring i lagen om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling Beträffande första stycket hänvisar Lagrådet till vad som anförts under rubriken domstol vid överklaganden. Beträffande andra stycket uppkommer frågan om de särskilda reglerna om tid för överklagande gäller endast vid överklagande av beslut eller om de också är avsedda att gälla då förvaltningsrätten fattat det första beslutet i saken (jfr 5 § andra stycket). Motsvarande fråga uppkommer beträffande kravet i tredje stycket på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Paragrafen bör formuleras om så att tillämpningsområdet klart framgår. 2.24 Förslaget till lag om ändring i lagen om beräkning av strafftid m.m. I paragrafens andra stycke regleras Kriminalvårdens rätt att begära handräckning av polisen när någon ska inställa sig för att ett fängelsestraff ska verkställas. Eftersom anknytning upphör i den nya organisationen, föreslås ett tillägg av innebörd att Kriminalvårdens begäran om möjligt ska innehålla en uppgift om den ort där den dömde vistas. En sådan bestämmelse behöver inte ha lagform. Lagrådet ifrågasätter om den behövs. 2.28 Förslaget till lag om ändring i trafikskadelagen I första stycket är ordet begäran att föredra framför uppmaning. I andra stycket bör det nuvarande uttrycket ger vid handen inte ersättas med visar, vilket är ett högre beviskrav. 2.33 Förslaget till lag om ändring i förfogandelagen I andra stycket bör ordet Efterkommer inte ändras. I andra stycket bör orden Har någon försummat att fullgöra ersättas med Om någon inte har fullgjort. I första stycket bör orden Försummar någon att behörigen eller i rätt till tillhandahålla egendom ersättas med Om någon inte på rätt sätt eller i rätt tid tillhandahåller egendom. 2.34 Förslaget till lag om ändring i ransoneringslagen I första stycket bör ordet krävs ersättas med begärs. När det gäller tredje stycket hänvisar Lagrådet till vad som anförts om 56 § förfogandelagen. I första stycket bör ordet efterkommer inte ändras. 2.37 Förslaget till lag om ändring i lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg Lagrådet hänvisar till vad som anförts under rubriken domstol vid överklaganden. 2.39 Förslaget till lag om ändring i lagen om gränsövervakning i krig m.m. Ändringen i första stycket andra punkten medför en betydelseförändring. Bestämmelsen har tidigare tagit sikte på vissa personalkategorier men kommer med den föreslagna lydelsen att avse individer. Om detta inte är avsikten bör bestämmelsen ses över. 2.40 Förslag till lag om ändring i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg 7 kap. 11 § Enligt författningskommentaren innehåller paragrafen ett bemyndigande. Lagtexten – både i den nuvarande och i den föreslagna lydelsen – är emellertid utformad som en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter i angivna ämnen. Under den fortsatta beredningen bör klargöras vilken innebörd paragrafen ska ha. 2013/14:110 2.41 Förslaget till lag om ändring i lagen om ordningsvakter 17 Lagrådet hänvisar till vad som anförts under rubriken domstol vid överklaganden. 2.47 Förslaget till lag om ändring i lagen med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. Lagrådet hänvisar till vad som anförts under rubriken domstol vid överklaganden. 2.48 Förslaget till lag om ändring i polislagen Lagrådet hänvisar till vad som anförts om definition av beteckningarna Nationellt forensiskt centrum och Nationella operativa avdelningen under rubriken på organisatoriska enheter. I paragrafen finns föreskrifter om Säkerhetspolisens uppgifter. Till dessa hör enligt första stycket 3 att fullgöra uppgifter i samband med personskydd. Vad som avses med personskydd framgår inte. Det bör anges närmare, inte minst eftersom det som behandlas i 2 a § också kan betecknas som personskydd. Lagrådet föreslår att bestämmelsen – efter förebild av 6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen (2010:659) – preciseras till att gälla personskydd för ledamöter, statschefen och övriga medlemmar av kungahuset, statsråd, statssekreterare och kabinettssekreterare. I paragrafen finns bestämmelser om underrättelseskyldighet när en person har omhändertagits. Enligt andra stycket i den föreslagna lydelsen ska en förman i vissa situationer skyndsamt underrätta myndigheten om omhändertagandet och skälet till detta. Enligt författningskommentaren gäller bestämmelsen för både och Säkerhetspolisen. Av lagtexten framgår inte när ordet myndigheten avser och när det avser Säkerhetspolisen. Detta bör klargöras under den fortsatta beredningen. I paragrafen föreskrivs i den föreslagna lydelsen att transportföretag i vissa fall ska lämna uppgifter på begäran av eller Säkerhetspolisen. Enligt andra stycket får eller Säkerhetspolisen begära uppgifter endast om de kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten.