prop · H103227 · 2014-05-05 00:00:00 — Här förtjänar dock att betonas att remisser till arbetstagarorganisationerna i de nu aktuella fallen måste ske på ett sätt som är förenligt med gällande sekretessregler. 6.3Återkallelse när arbetet inte påbörjats inom rimlig tid Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska återkallas för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen om utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , till- Kammarrätten i anser att den föreslagna tidsfristen är för lång och föreslår att den i stället bestäms . anser att det bör vara möjligt att se till eventuella orsaker till att anställningen inte tillträtts och att inte bör utgöra en absolut gräns för att återkallelse. efterfrågar ett undantag för det fall att det finns en annan grund för uppehållstillstånd än anställning. Skälen för regeringens förslag: Ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL beviljas utifrån uppgifter om en viss erbjuden anställning. Tillståndstidens längd bestäms också utifrån uppgift om den aktuella anställningstiden m.m. Enligt nuvarande ordning är möjligheterna att återkalla ett arbetstillstånd för den som dröjer med att påbörja det arbete för vilket tillståndet beviljats begränsade (se avsnitt 4 och 5). Att en inte obegränsad del av vistelsen i kan komma att användas för andra syften än arbete inom ramen för en anställning är otillfredsställande. Det öppnar för olika former av kringgående av de migrationsrättsliga reglerna, t.ex. de regler som gäller för beviljandet av uppehållstillstånd för att starta upp och bedriva näringsverksamhet i (jfr 5 kap. 5 § andra stycket UtlL). Mot denna bakgrund bör det införas en bestämmelse som möjliggör återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL om utlänningen inte inom rimlig tid påbörjat arbetet. bestämmas utifrån en avvägning av motiven bakom den föreslagna bestämmelsen och svårigheter av praktisk eller annan natur som kan vara förknippade med tillträdet till anställningen. Vid denna avvägning gör regeringen, till skillnad från Kammarrätten i , bedömningen att är en rimlig tidsfrist. Fristen bör löpa från tillståndets första Återkallelse bör komma i fråga oavsett om utlänningen har rest in i landet eller inte. har anfört att det bör vara möjligt att se till eventuella orsaker till att anställningen inte tillträtts och att fyra må- nader således inte bör utgöra en absolut gräns för att återkallelse. ringen anser dock att den föreslagna tidsfristen ger tillräckligt utrymme för flexibilitet vid påbörjandet av anställningen. Mot bakgrund av syftet med den föreslagna bestämmelsen och den föreslagna tidsfristen görs bedömningen att utgångspunkten bör vara att återkallelse ska ske, dvs. bestämmelsen bör vara obligatorisk. Regeringen anser, till skillnad från , inte att det bör införas undantag för den situationen att det finns en annan grund för uppehållstillstånd än anställning. situationen bör uppehållstillståndet återkallas och frågan om uppehålls- tillstånd enligt annan grund prövas enligt de bestämmelser som gäller för Regeringens förslag: En utlänning vars anställning upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse av uppe- hållstillståndet med stöd av den föreslagna återkallelsebestämmelsen inletts, men innan fattat beslut i ärendet, ska få fyra månader på sig att söka en ny anställning och, i förekommande fall, arbetstillstånd utan att uppehållstillståndet återkallas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. TCO och Svenskt Näringsliv, tillstyrker förslaget om en förlängd omställningsperiod. anser att den extra månaden saknar betydelse i praktiken, eftersom den inte kommer att ha någon avgörande betydelse för om arbetstagare vågar träda fram för att söka hjälp eller avslöja undermåliga arbetsvillkor och Kammarrätten i anser att en tidsfrist borde vara tillräcklig. det är långt ifrån säkert att den föreslagna tiden är tillräcklig för att finna ett nytt arbete. Förvaltningsrätten i anser att olika tidsfrister för omställning kan vara svårbegripligt och ställa till problem med den prak- anför att det kommer att vara vanligt förekommande att ett ärende övergår från återkallelse på grund av ändrade förhållanden till att anställningen har upphört, vilket riskerar att urholka den föreslagna bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL har en arbetskraftsinvandrare möjlighet att inom den s.k. omställnings- perioden från det att anställningen upphörde, söka en ny anställning och, i förekommande fall, ett arbetstillstånd. bidrar bl.a. till att motverka ett för starkt beroendeförhållande mellan arbetstagare och arbetsgivare (se prop. 2007/08:147 s. 30–31, 32–33 och 61–62). Det saknar i sammanhanget betydelse vad skälet till att anställningen har upphört är. Utlänningen kan t.ex. ha sagt upp sig. En utlänning vars anställning upphört under utredning om återkallelse med stöd av den nu föreslagna återkallelsebestämmelsen, bör inte hamna i ett sämre läge än andra arbetskraftsinvandrare, utan bör också få möjlighet att söka ett nytt arbete och i förekommande fall arbetstillstånd, s.k. omställning. Inte heller i detta sammanhang bör skälet till att anställningen har upphört vara av betydelse, utan utlänningen ska ha samma möjlighet att säga upp sig. Dessa arbetskraftsinvandrare befinner sig dock i ett något annat läge. De kan redan befinna sig i en vansklig situation eftersom de kanske inte förstått att de försämrade anställningsvillkoren inte uppfyllt kraven enligt utlänningslagen. De val som arbetsgivaren eller den enskilde utlänningen gör föranleds och påskyndas vidare i någon mån av utredning. Det är därför rimligt att dessa utlänningar får en på sig för att söka nytt arbete innan en återkallelse kan bli aktuell. Regeringen delar inte Förvaltningsrättens i farhågor om olika tidsfristers praktiska betydelse eller farhågor om en urholkad bestämmelse. Regeringen anser att en rimlig tid för omställning kan vara från det att anställningen upphörde. Detta bör framgå av lagtexten i den nya paragrafen. I lagrådsremissen föreslogs att möjligheten till omställning ska gälla om utlänningens anställning upphört sedan inlett en utredning om återkallelse med stöd av den nu föreslagna återkallelsebestämmelsen, men innan fattat beslut om återkallelse. Lagrådet har påpekat att det inte är tydligt vad som avses med att en utredning har inletts. Enligt regeringens mening är det viktigt att det tydligt framgår när anställningen ska ha upphört för att möjligheten till omställning ska komma i fråga. En rimlig och rättssäker utgångspunkt är den när utlänningen, t.ex. i samband med kommuniceringen i återkallelseärendet, underrättas av om att en utredning om återkallelse enligt den förslagna återkallelsebestämmelsen har inletts. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att en utlänning vars anställning upphört sedan utlänningen underrättats om att inlett en utredning om återkallelse av uppehållstillståndet med stöd av den föreslagna bestämmelsen, men innan fattat beslut i ärendet, ska få på sig att söka en ny anställning och, i förekommande fall, arbetstillstånd utan att uppehållstillståndet återkallas. Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att ta fram och tillhandahålla utlänningar, som beviljas uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd, informationsmaterial med grund- läggande upplysningar om villkoren för arbetskraftsinvandring m.m. bör även ges i uppdrag att, i samråd med Utrikes- departementet, ta fram informationsmaterial som utlandsmyndig- heterna kan tillhandahålla presumtiva arbetssökande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalar sig i frågan är positiva till förslaget. Ambassaden New Dehli anför att informations- materialet med fördel också skulle kunna innehålla riktlinjer för hur arbetstagaren ska agera vid möjliga missförhållanden och kontaktupp- gifter till aktuella myndigheter. Ambassaden anför att det vore bra om informationen tillhandahölls översatt till språken i länder med stort Arbetsförmedlingen anför att det i informationsmaterialet bör upplysas om vilket stöd en arbetsförmedling kan ge. ligt center för papperslösa anser att informationen även bör innehålla kontaktuppgifter till den fackliga organisation som yttrat sig över den Skälen för regeringens bedömning Rätt till innestående ersättning m.m. En arbetsgivare som har en utlänning, som beviljats uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd, anställd är skyldig att betala lön och annan ersättning enligt gällande regler och avtal. Svensk domstol kan pröva en talan som utlänningen, själv eller med hjälp av ombud, väcker mot arbetsgivaren om obetald lön och annan ersättning. samma möjligheter som svenska medborgare att ansöka om betalnings- En svensk dom om betal- ningsskyldighet för en arbetsgivare är verkställbar även om den som söker verkställighet är utlänning och även om han eller hon har lämnat betalar ut medel som influtit vid verk- ställighet av dom, oavsett var sökanden är bosatt. heten tar inte ut några extra avgifter vid utbetalning till utlandet. I råder föreningsfrihet, vilket innefattar bl.a. frihet att gå med i en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation. Detta gäller även för andra än svenska medborgare. Föreningsfriheten är grundlagsfäst och får begränsas endast under de förutsättningar som anges i regeringsformen (se 2 kap. RF). Utökade informationsinsatser för att motverka utnyttjande För en arbetskraftsinvandrare är det viktigt att ha kännedom om bl.a. de regler som gäller för arbetskraftsinvandring till , vad som gäller i förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren samt rätten att gå i en arbetstagarorganisation (se ovan). minskar om arbetstagaren i ett tidigt skede informerat sig eller informerats i dessa hänseenden. finns en mängd information att tillgå på bl.a. och Svenska institutets sajt för arbetskraftsinvandrare. Denna typ av information utgår dock från att det är den enskilde utlänningen själv som eftersöker den aktuella informationen. Det är dock viktigt att information når fram även till utlänningar som inte själva eftersöker information och som kanske typiskt sett löper störst risk för att bli utnyttjade. Som ett led i arbetet att motverka kringgående av gällande regler och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare bör ges i uppdrag att ta fram och tillhandahålla information som kan anses särskilt viktig för en arbetskraftsinvandrare att få del av. Informationsmaterialet bör innehålla upplysningar om storleken på ansökningsavgiften, de krav som regelverket ställer på anställningsvillkoren, möjligheten till s.k. omställning (se bl.a. avsnitt 6.4 ovan), rätten till innestående ersättning m.m. (se ovan) och annan grundläggande information som finner bör ingå. För att uppnå syftet med informationen är det också viktigt hur den är utformad och i vilket skede informationen lämnas. Den bör ges först i ett stadium i processen då planerna på att arbetskraftsinvandra är konkreta, som den inte får ges senare än att informationen fortfarande kan vara till nytta för utlänningen. En lämplig tidpunkt skulle kunna vara i samband med att expedierar sitt beslut om att bevilja uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd till utlänningen. För att ytterligare förebygga kringgående av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av utländska arbetstagare bör ges i uppdrag att, i samråd med , ta fram informationsmaterial som utlandsmyndigheterna kan tillhandahålla presumtiva arbetssökande. Denna information bör innehållsmässigt motsvara vad som angetts ovan och vara avpassad för utlänningar vars planer på att arbetskraftsinvandra till ännu inte är så konkreta, som det kan förutses att kontakter med presumtiva arbetsgivare har inletts, eller kommer att inledas . Regeringens bedömning: bör ges möjlighet att kontrollera att den som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen har påbörjat arbetet från tillståndets första giltighetsdag och att förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda . En bestämmelse med den innebörden kan tas in i utlänningsförordningen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , tillstyrker förslaget. () anför att kontrollerna, tillsammans med den föreslagna obligatoriska återkallelsebestämmelsen, bör innebära att missbruk av reglerna kan motverkas på ett bättre sätt. är positiv till förslaget, men efterlyser förslag på hur kan effektivisera sin kontroll avseende arbetstagare som är anställda i ett annat land och som uppbär lön och andra anställningsförmåner därifrån. TCO pekar på svårigheten att kontrollera anställningsvillkoren när den formella arbetsgivaren inte finns i . LO avstyrker de föreslagna efterkontrollerna och anför att kontrollerna inte beaktar den anställdes situation och intressen. LO pekar också på svårigheterna att kontrollera dolda kontrakt och det som sker i hemlandet samt anger att det kan vara svårt att utföra efterkontroller i bärbranschen eftersom säsongen är kort. TCO och Röda korset anser att måste ges ett tydligt uppdrag att systematiskt arbeta med efterkontroller. välkomnar i sig den handlingsfrihet som föreslås, men varnar för en överdriven tro på effekterna av de föreslagna efterkontrollerna och möjligheterna till återkallelse. Förvaltningsrätten i anser, mot bakgrund av förslaget om en särskild återkallelsegrund, att det inte behövs en bestämmelse om kontroller. Om en sådan bestämmelse ändå införs anser förvaltningsrätten att en annan placering än i utlänningsförordningen (2006:97) bör övervägas. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår i avsnitt 5 ligger tyngdpunkten i de kontroller, som gör i ärenden om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd, vid prövningen av ansökan om tillstånd. Då kontrolleras om förutsättningarna för att bevilja tillstånd är uppfyllda (se avsnitt 4). Om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda beviljas i regel ett uppehållstillstånd för arbete och ett arbetstillstånd. Sedan beslut om avslag eller bifall till ansökan har fattats avslutas ärendet hos verket. Ett nytt ärende kan därefter aktualiseras hos , t.ex. om det via en annan myndighet kommer till kännedom att det finns skäl att överväga återkallelse av tillståndet. ska enligt instruktionen för motverka missbruk av regler (se avsnitt 5). I regleringsbrevet för har regeringen uppdragit åt att särskilt redovisa insatser för att upptäcka missbruk av regler. Hur ska arbeta för att motverka missbruk eller vilken typ av insatser som ska vidtas är överlämnat till verket att bestämma. Någon författningsbestämmelse som anger att under löpande tillståndstid kan eller ska kontrollera om arbetet som arbetstillståndet beviljats för har påbörjats, eller om förutsättningarna för ett arbetstillstånd är uppfyllda finns inte. För att värna det svenska systemet för arbetskraftsinvandring och motverka utnyttjande av utländsk arbetskraft är det viktigt att det skapas förutsättningar för att kontrollera att det aktuella arbetet påbörjats inom rimlig tid och att villkoren för arbetstillståndet är uppfyllda inte bara vid tillståndsprövningen, utan också under löpande tillståndstid. Sådana s.k. efterkontroller får också betydelse för möjligheten att återkalla tillstånd och att vidta sanktioner mot arbetsgivare som missbrukar systemet. Såsom Förvaltningsrätten i framfört kan det, mot bakgrund av att de föreslagna återkallelsebestämmelserna i sig förutsätter kontroll, ifrågasättas om det behövs en särskild bestämmelse om efterkontroller. Regeringen anser dock att det är viktigt att ges ett tydligt författningsstöd för att utföra efterkontroller. Det bör därför införas en uttrycklig bestämmelse som ger ett effektivt verktyg för att följa upp beviljade arbetstillstånd och kontrollera att arbetet påbörjats från tillståndets första giltighetsdag samt att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. En bestämmelse med den innebörden kan enligt regeringens uppfattning med fördel tas in i utlänningsförordningen. arbetar med systematiska kontroller inför tillståndsgivningen. har bl.a. utökat kontrollerna i nystartade företag och i vissa branscher (se avsnitt 5). På motsvarande sätt bör arbeta systematiskt för att upptäcka och motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring under löpande tillståndstid. Regeringen anser dock att det bör ankomma på att bestämma den närmare utformningen av kontrollförfarandet. Viss vägledning för utformningen av kontrollförfarandet finns i de senaste årens regeringsuppdrag till . Mot bakgrund av det stora antalet gällande arbetstillstånd är det rimligt att utgå från att efterkontroller kommer att ske utifrån ett systematiskt urval, återkommande riktat till vissa branscher, vilket kan variera över tiden. Det är också rimligt att det sker kontroller stickprovsvis därutöver. Tillsammans med övriga förslag i denna promemoria skapas därigenom goda förutsättningar för att upptäcka och stoppa missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Såsom och har anfört är det svårare att kontrollera anställningsvillkoren när arbetstagaren är anställd i ett annat land och uppbär lön och andra anställningsförmåner därifrån. Likaså är det, såsom LO har anfört, svårare att utföra efterkontroller när arbetet i pågår endast . I detta sammanhang vill regeringen framhålla att tyngdpunkten i kontroller även fortsättningsvis ska ligga vid den prövning som görs inför tillståndsgivningen. De nu föreslagna efterkontrollerna utgör dock ytterligare verktyg för att följa upp beviljade tillstånd. Metoderna för efterkontrollerna kommer naturligtvis, på samma sätt som kontroller i övrigt, behöva anpassas till situationen i det aktuella fallet. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter dels om skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgift om de anställningsvill- kor som gäller för utländska arbetstagare som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen, dels om hur uppgifts- skyldigheten ska uppfyllas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. Ett antal remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Kammarrätten i instämmer i promemorians bedömning att sanktionsavgifter inte skulle framstå som tillräckligt avskräckande och tillstyrker förslaget om en straffrättsligt sanktionerad uppgiftsskyldighet för arbetsgivare. har inga invändningar mot en sanktionerad uppgiftsskyldighet men är tveksam till promemorians motivering av val av sanktion. hänsyn till syftet med förslagen i promemorian borde det finnas mer omfattande sanktioner, än det här aktuella, mot arbetsgivare som miss- ser positivt på förslaget men frågar sig om de straffsatser som kan bli aktuella får en tillräckligt allmänpre- har inget att erinra mot förslaget, men anser att en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet inte kan anses vara tillräckligt besvärande för en arbetsgivare för att utgöra ett effektivt verktyg i upprätthållande av arbetskraftsreformen. Dehli är positiv till förslaget, men skulle vilja se att åtgärderna gick längre för att uppfylla syftet. framstår som viktigt att det finns ett straffsanktionerat krav mot arbetsgi- varen att lämna korrekta uppgifter. Det finns emellertid anledning att anta att arbetsgivare som i något avseende inte är seriösa inte vill lämna begärda uppgifter och därför försöker undandra sig sådana krav från tillstyrker förslaget men vill under- stryka vikten av att uppgiftslämnandet regleras så att det är tydligt vilka uppgifter som avses och som medför ansvar. anser vidare att det finns en överhängande risk för att den föreslagna utformningen av påföljderna är ingripande på ett sätt som leder till en osäkerhet som kan verka avskräckande också för laglydiga företag att använda möjligheten till rekrytering av medarbetare från Arbetsgivare som lämnat oriktiga uppgifter bör i stället kunna påföras en sanktionsavgift. Även anser att det mer i detalj bör diskuteras vilka uppgifter som ska lämnas och formerna TCO, , och Fackligt center för papperslösa anser att straffbestämmelsen är enkel att kringgå för den arbetsgivare som så önskar. Genom att helt enkelt inte svara då Migra- tionsverket begär uppgifter om anställningsvillkor kan arbetsgivaren undvika att göra sig skyldig till osann försäkran. Då det inte finns några sanktioner mot arbetsgivare som bryter mot reglerna för arbetstillstånd är denna strategi helt riskfri för arbetsgivaren. Bara arbetstagaren drabbas av arbetsgivarens regelbrott. Flera remissinstanser, bl.a. LO och TCO, lämnar förslag till åtgärder som syftar till att stärka arbetstagarens ställning gentemot arbetsgivaren och som riktar sig mot arbetsgivare. Det föreslås bl.a. att det ska införas ett entreprenöransvar motsvarande det som finns i lagen (2013:644) om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i och att arbetstagare ska få rätt till skadestånd om löner, försäkringar och övriga anställningsvillkor inte motsvarar det som utlovades i arbetserbjudandet. Skälen för regeringens förslag: Utlänningslagstiftningen saknar bestämmelser om sanktioner mot arbetsgivare som inte lever upp till de anställningsvillkor för arbetstagare som legat till grund för beslut att bevilja honom eller henne arbetstillstånd. De bestämmelser om straff m.m. som finns i 20 kapitlet utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, tar sikte på andra förfaranden. En arbetsgivare som inte uppfyller anställningsvillkor som är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis riskerar att en utländsk arbetstagare nekas arbetstillstånd, eller förlängning av ett arbetstillstånd, för arbete åt honom eller henne. De föreslagna bestämmelserna om efterkontroll och återkallelse innebär också att nämnda arbetsgivare riskerar att inte längre kunna anlita arbetstagaren för arbetet i , om uppehållstillståndet återkallas och arbetstagaren måste lämna landet. För en enskild arbetsgivare kan detta vara besvärande. Det bedöms dock inte vara tillräckligt, vare sig i avskräckande syfte, för att förhindra utnyttjande av utländska arbetstagare eller för att värna arbetskraftsinvandringsreformen. Regeringen anser därför att det bör införas åtgärder som betonar och understryker arbetsgivares ansvar för att upprätthålla nivån på anställningsvillkoren för utländska arbetstagare och vikten av att följa regelverket. De åtgärder som väljs måste vara effektiva och kännbara för arbetsgivaren som syftet med arbetskraftsinvandringsreformen värnas (se prop. 2007/08:147). Åtgärderna får inte vara sådana att en seriös arbetsgivare med ett verkligt behov av att rekrytera en utländsk arbetstagare väljer att avstå från att rekrytera och utveckla verksamheten på grund av rädslan för sanktioner. De åtgärder som väljs bör inte heller vara sådana att de kan uppfattas som en särreglering i förhållande till vad som normalt gäller i en arbetsrelation. Mot denna bakgrund anser regeringen att det vore en allt för ingripande åtgärd att såsom bl.a. TCO har anfört införa ett sådant entreprenörsansvar för dessa arbetsgivare. Regeringen anser inte heller att det bör införas en rätt till skadestånd för den som inte fått de anställningsvillkor som utlovats i arbetserbjudandet. Så länge anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig och anställningsvillkoren är i nivå med kollektivavtal och branschpraxis kan arbetsgivaren och den utländska arbetstagaren omförhandla anställningsvillkoren i enlighet med vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt.