prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Med anledning av de synpunkter som framförts av (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen) och Lantmäteriet, angående de problem som i vissa fall kan uppkomma när det handlar om enskilt huvudmannaskap, konstaterar regeringen att kommunen i sådana fall normalt träffar exploateringsavtal som binder upp exploatören så att denne ska utföra nödvändiga anläggningar och även upplåta allmänna platser utan ersättning till de blivande fastighetsägarna. Regeringen anser att det är angeläget dels att kommunen i sådana avtal noga reglerar de frågor som här är aktuella, dels försäkrar sig om och bevakar att exploatören vid plangenomförandet fullgör sina åtaganden gentemot kommunen och befintliga och tillkommande fastighetsägare. Regeringen anser vidare att det är angeläget att den planbeskrivning som ska finnas tillsammans med en detaljplan enligt 4 kap. 31 § PBL på ett utförligt sätt beskriver hur detaljplanen är avsedd att genomföras. En sådan planbeskrivning ska också redovisa planens konsekvenser och de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Regeringen har i avsnitt 7.3 föreslagit att lantmäterimyndighetens roll när det gäller dessa frågor ska tydliggöras genom uttryckliga lagbestämmelser. Det innebär bl.a. att lantmäterimyndigheten ska verka för att plangenomförandefrågorna blir tillräckligt belysta under planprocessen. Med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden anser regeringen att bestämmelserna i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL kan upphävas i sin helhet. Expropriationslagens bestämmelser om expropriationsersättning kan därvid tillämpas i samtliga fall då mark i en detaljplan läggs ut som allmän plats eller för allmän byggnad. De gällande bestämmelserna finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. 7.6Reglering av äldre avståendeförordnanden Regeringens förslag: Förordnanden som har beslutats med stöd av de s.k. exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla successivt. Övergångstiden ska vara . förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att utfasningen ska ske i en snabbare takt än vad regeringen föreslår (SOU 2012:91 s. 186 f.). Remissinstanserna: (Mark- och ) konstaterar att det föreslås en övergångsperiod . alldeles för kort övergångstid. (mark- och miljö- 2013/14:126 domstolen) anser att tiden för utfasning av förordnandena bör sättas Det är sannolikt ganska vanligt att dessa områden an- vänds på avsett sätt, t.ex. som grönområden, utan att någon formell för- rättning har ägt rum. Såväl markägaren som övriga fastighetsägare i området kan ha uppfattat förordnandet som en nyttjanderätt som gäller redan genom att förordnandet getts. Dessutom berör förordnandena ofta fritidsbebyggelseområden där fastighetsägarna bara träffas under viss Det bör finnas en reell möjlighet för dessa att, där så visar sig angeläget, ansöka om anläggningsförrättning och på så sätt få syftet med förordnandet reglerat i en gemensamhetsanläggning. Lantmäteriet tillstyrker förslaget till övergångsbestämmelser. i ser det som angeläget att äldre avståendeförordnanden fasas ut. Den praxis som utarbetats för hantering av upphävande av förordnanden är en betungande uppgift som inte står i proportion till nyttan med förfarandet. menar att det bör införas tydliga regler för hur förordnanden ska kunna kommun anser att det är angeläget att gamla förordnanden växlas av fullt ut. tycker det är bra att de gamla förordnandena fasas ut och att oklarheterna kring dessa kan tas bort. kommun har inget att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av föregående avsnitt föreslår regeringen att de s.k. exploatörsbestämmelserna i 6 kap. 3–10 och 12 §§ (2010:900), förkortad PBL, ska upphöra Av redovisningen framgår vidare att beslut om tillämpning av bestämmelserna eller ett motsvarande förordnade i enlighet med äldre bestämmelser i formell mening gäller i obegränsad tid. Det finns i PBL inte några uttryckliga bestämmelser om hur sådana beslut ska upphävas. Till följd av att ifrågavarande beslut successivt kommit att anses som en positiv rättighet för markägarna i det planområde som berörs har det uppstått problem när det blivit aktuellt att genomföra en förändring av Planändringarna har i vissa fall ansetts kränka enskild rätt. mäteriet har i rapporten enligt 6 kap. 5 § PBL (2011:1) föreslagit att det ska införas tydliga bestämmelser om när ett beslut i enlighet med exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla. Så bör enligt verket ske när marken tagits i anspråk med sakrättslig verkan av huvudmannen. något markförvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. en planändring bör enligt Lantmäteriet inne- bära att beslutet upphör att gälla. har föreslagit att gällande beslut med stöd av exploatörsbestämmelserna bör fasas ut genom lagbestämmelser. Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. emellertid framhållit att de tider som föreslagit vad avser utfasningen av beslut enligt exploatörsbestämmel- serna bör vara längre än de som utredningen har föreslagit. Regeringen anser att det är angeläget att de fastighetsägare som på olika sätt är berörda av beslut enligt exploatörsbestämmelserna vid en utfasning av besluten ges rimliga chanser att tillförsäkra sig långsiktigt trygga fastighetsrättsliga förhållanden och att detta bör ske utan att de ska drabbas av några onödiga kostnader. Regeringen konstaterar att det kan finnas flera omständigheter som kan förklara varför besluten inte har effektuerats genom fastighetsrättsliga åtgärder. I många fall är besluten mycket gamla och tillkomna redan med stöd av byggnadslagstiftning. Områdena kan ha byggts ut i samförstånd mellan ursprunglig exploatör och ägarna till de lotter som avstyckats från stamfastigheten. Några problem i fastighetsrättsligt eller nyttjandemässigt avseende har kanske inte uppkommit. Som nämnts har Lantmäteriet i sin rapport konstaterat att det har visat sig att de äldre besluten trots allt ställer till med en del problem, bl.a. i samband med planändringar. Andra problem som ibland uppkommer inom områden som omfattas av besluten gäller rätten till skog som växer inom de nu aktuella områdena eller ansvaret för att växande träd inte förorsakar skada på bebyggda fastigheter. Från den tidpunkt då beslutet fattades kan det i övrigt ha inträffat händelser som på olika sätt kan ha påverkat de områden som omfattas av besluten och som kan medföra oklarheter i fråga om beslutens innebörd och räckvidd. Nämnda förhållande kan medföra att det kan behövas en betydligt längre övergångsperiod än den som har förordat. Regeringen anser att bör vara utgångspunkten för utfasningen av de nu aktuella besluten. Under den tiden bör det vara möjligt att identifiera de aktuella områdena och att initiera de åtgärder som krävs för att de fastighetsrättsliga förhållandena ska vara tryggade. nämnda tid bör gälla för samtliga de detaljplaner vars genomförandetid har gått ut. För sådana detaljplaner där genomförandetiden ännu inte har gått ut bör utfasningen ske vid genomförandetidens utgång, dock först . Ansökningar om prövning av frågor om avstående eller upplåtelse av mark och utrymme, som sker före det att det nu aktuella lagförslaget träder i kraft eller senast efter det att lagen trätt i kraft, bör kunna prövas enligt de nu gällande reglerna och sålunda kunna leda fram till nya beslut. Om en detaljplan sedermera antas och vinner laga kraft bör beslutet om tillämpning av exploatörsbestämmelserna upphöra när planens genomförandetid har gått ut. Upphörandet av ett beslut om tillämpning av exploatörsbestämmelserna bör självfallet i samtliga fall ske vid den tidigare tidpunkt då de fastighetsrättsliga åtgärderna har vidtagits. Bestämmelserna finns i punkt 18–20 i övergångsbestämmelserna till PBL respektive i övergångsbestämmelser till den nya föreslagna lagen om ändring i PBL. 2013/14:126 7.7 Ersättning vid inskränkning eller upphörande Regeringens bedömning: Frågan om införande av en bestämmelse som ger rätt till ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning bör beredas vidare och i samband med andra förslag till förändringar av anläggningslagen. förslag: En bestämmelse införs i anläggningslagen (1973:1149) som ger rätt till ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning (SOU 2012:91 s.187 f.). Remissinstanserna: (Mark- och ) välkomnar denna ändring. Eftersom antalet omprövningar av gemensamhetsanläggningar sannolikt kommer att öka är dagens reglering, att inskränkning eller upphävande av gemensamhetsanläggning inte medför rätt till ersättning för den som helt eller delvis förlorar den servitutsrätt som gemensamhetsanläggningen utgör, otillfredsställande. Detta speciellt som de fastigheter som ingår i gemensamhetsanläggningen fick betala ersättning för markupplåtelsen när gemensamhetsanläggningen bildades. Lantmäteriet tillstyrker förslaget. anser att förslaget att införa ersättningsregler för ändring och upphävande av gemensamhetsanläggningar är bra. kommun tillstyrker förslaget om att införa nya ersättningsregler i anläggningslagen. De föreslagna reglerna har motsvarighet i fastighetsbildningslagen (1970:988) i de fall servitut upphävs. kommun anser att förslaget om ersättningsregler i anläggningslagen är bra även om det kommer att bli svårt att på ett enkelt och rättvist sätt värdera fastighetens skada. kommun tillstyrker förslaget. anser att den föreslagna ändringen är angelägen. Fastighetsägarna ser positivt på förslaget till ersättningsregler i anläggningslagen i samband med ändring eller upphävande av gemensamhetsanläggning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det finns skäl som talar för att det i anläggningslagen bör införas bestämmelser som kan ge rätt till ersättning vid inskränkning eller upphävande av gemensamhetsanläggning vid en omprövningsförrättning. Regeringen konstaterar att förslag i stort bygger på ett av de förslag till förändring av anläggningslagen som redovisats i dåvarande av anläggningslagen (2002:09). I rapporten, som bereds inom , lämnas förslag till en översyn av lagen i flera avseenden. Regeringen anser att de ändringar av anläggningslagen som kan anses vara befogade i möjligaste mån bör ske i ett sammanhang. Den av föreslagna förändringen bör beredas vidare inom ramen för den översyn av anläggningslagen som kan vara påkallad med anledning av den nämnda rapporten. Bestämmelserna om bygglov utvecklas för en enklare hantering 8.1Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan Regeringens förslag: En kommun ska få ökade möjligheter att ge bygglov trots att sökt åtgärd avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser. förslag: Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att utrymmet för avvikelser från planen skulle utökas, så att även annan markanvändning än den som anges i en detaljplan skulle kunna godtas. Regeringens förslag överensstämmer i huvudsak med det alternativa förslag som utredningen redovisade i en särskild bilaga (SOU 2013:34 s. 443 ff.). Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser ifrågasätter om det är lämpligt att begränsa planbestämmelsernas giltighetstid och utvidga utrymmet för avvikelser på så sätt som görs i utredningens huvudförslag. (mark- och miljödomstolen) anser att det blir motsägelsefullt att behålla ett område detaljplanelagt som man tunnar ut vad som gäller inom planen. Ett alternativ kan vara att kommunen aktivt får välja vilka frivilliga bestämmelser som ska vara kvar respektive försvinna efter genomförandetiden. kommun framhåller att den enskilt största påverkan på kort sikt för att få till stånd mer bostadsbyggande är en förändring av (2010:900), förkortad PBL, så att det i större utsträckning går att göra avsteg från befintliga detaljplaner och i synnerhet äldre dito. tror inte att ett utökat utrymme för avvikelser kommer att leda till någon förenklad bygglovshantering. Kommunen tror att tilltron till detaljplan som genomförandeinstrumentet kommer att minska. (mark- och miljödomstolen) anser att kriterierna för en avvikelse efter genomförandetiden inte har utformats med tillräcklig precision. Lantmäteriet anser att utredningens ambition i frågan avseende avvikelser efter genomförandetiden är lovvärd, men betonar att detta inte får leda till en situation där det finns en gällande detaljplan som helt saknar betydelse för bedömningen. har inga invändningar mot att medge avvikelser från detaljplan, men framhåller vikten av att tillgodose sådana kvaliteter som är viktiga i boendemiljön. i ställer sig tveksam till förslaget att generellt utvidga utrymmet för liten avvikelse från detaljplaner. Dock välkomnas klarlägganden som medger vissa slag av avvikelser. anser att utrymmet för avvikelser för planer med pågående genomförandetid bör ligga kvar ungefär som . ifrågasätter delar av det alternativa förslag som skisseras i bilaga 4. Ett större utrymme för avvikelser förutsätter att man närmare analyserar dagens tillämpning för att se vilka önskemål som är mest angelägna. Avvikelse som inskränker andras byggrätter bör t.ex. inte godtas. anser att det inte är en generellt 2013/14:126 godtagbar avvikelse att medge ytterligare en våning på flerbostadshus, utan detta är en bedömning som måste ske i varje enskilt fall, liksom takkupor och vindsinredningar, eftersom dessa åtgärder inte enbart påverkar den enskilda byggnaden utan även omgivande stadsbild. anser dock att det är önskvärt att man genom vissa avvikelser kan tillgodose dagens samhällskrav utan att kommunen behöver genomföra ett planarbete. Det är dock viktigt att poängtera att varje avvikelse är en bedömning som ska göras av kommunens byggnadsnämnd och nämnden ska i varje enskilt fall avgöra om avvikelsen kan medges. Det får aldrig uppfattas som en rätt för en fastighetsägare att få en avvikelse. Utredningen föreslår att utrymmet för avvikelser efter genomförandetiden ska utvidgas, vilket enligt är motiverat eftersom de förändringar som samhället genomgått och genomgår kan skapa ett behov av avvikelser. menar emellertid att det är viktigt att planens syfte fortfarande får ha avgörande betydelse för bedömningen och att syftet inte får motverkas. Några instanser framför invändningar mot utredningens förslag att tilllåta avvikelser från bestämmelserna om markanvändning efter genomförandetiden. i anser att förslaget väsentligt försämrar förutsägbarheten för berörda aktörer. kommun framhåller att om användningsavvikelser tillåts i t.ex. industriområden finns risk att planenlig industri senare hindras att etablera sig. Andra remissinstanser, bl.a. i och i län, anser tvärtemot att avvikelser från detaljplan borde vara möjlig att använda även vad gäller användningsbestämmelser, och även , under förutsättning att avvikelsen är just liten. förespråkar att det uttrycks tydligare i lagstiftningen att man efter genomförandetidens utgång kan medge större avvikelser från detaljplanen. framhåller att det skulle underlätta om det, i planer där genomförandetiden gått ut, medgavs större avvikelser om byggnationen står i överensstämmelse med planens intentioner och med hur omgivningens karaktär utformats. Flera länsstyrelser, däribland i , och anser att problemet med äldre och delvis inaktuella planer bör hanteras med mer preciserade möjligheter till avvikelser och förordar att utredningens alternativa förslag om större utrymme för avvikelser från detaljplan i bilaga 4 läggs till grund för nya regler. i menar att det bör vara möjligt att, utifrån givna förutsättningar och med tydliga motiveringar, göra avvikelser från detaljplanen. Också (mark- och miljödomstolen), , kommun och anser att det alternativa förslaget bör utvecklas. (mark- och miljödomstolen) anser att processen kring sådana avvikelser bör utformas så att möjligheterna för insyn och påverkan motsvarar vad som gäller vid planändringar. Det framhålls i några yttranden att det bör förtydligas när avvikelserna blir så omfattande att åtgärden bör prövas genom att planen ändras. i , kommun, m.fl. efterlyser klargöranden om hur metoden ändring av detaljplan kan användas för att exempelvis lägga till fler användningsbestämmelser. Några remissinstanser, t.ex. i , Prop. 2013/14:126 anser att det bör införas någon typ av lättnad för åtgärder som avser ett viktigt allmänt intresse och/eller anläggningar som inte kunde förutses när detaljplanen gjordes, t.ex. sopsortering och rullstols- och barnvagnsförvaring. Lantmäteriet tar upp frågan om kopplingen mellan PBL och de lagar som ligger till grund för genomförande av detaljplanen, dvs. fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrättslagen (1973:1144). För att undvika diskussioner om plantolkningen, i de fall har godtagit en avvikelse, bör det enligt Lantmäteriet införas bestämmelser i dessa lagar som innebär att beslut ska kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen. Skälen för regeringens förlag Bakgrund och gällande bestämmelser Som en grundläggande förutsättning för bygglov inom detaljplanelagda områden gäller att den sökta åtgärden måste stämma överens med planen (9 kap. 30 § PBL). Bestämmelserna medger dock att bygglov får ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, under förutsättning att avvikelsen är liten och förenlig med planens syfte (9 kap. 31 b § PBL). Motsvarande bestämmelser om möjligheterna att avvika från detaljplanen fördes in i den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja s.k. dispenser från gällande planbestämmelser. Motivet för en begränsning av möjligheterna till avvikelse var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner (prop. 1985/86:1 s. 714). Ett annat motiv som framfördes var att undvika situationer, där planerna efter genomförandet inte avspeglar de faktiska förhållandena på marken. påtalades att om det var frågan om en större avvikelse från planen, kunde denna behandlas på ett enkelt sätt med stöd av de särskilda reglerna för s.k. enkelt planförfarande (jfr nuvarande 5 kap. 7 § PBL). Som bl.a. har påtalat aktualiserar en betydande andel av kommunernas bygglovsansökningar frågan om en åtgärd som avviker från detaljplanen ska kunna godtas (SOU 2013:34 bilaga 4, s. 444). Flertalet av landets detaljplaner är av äldre datum – ofta från tiden före ÄPBL – och frågan om avvikelse är mer frekvent i dessa planområden. Planavvikelser aktualiseras emellertid även i mer aktuella planer, till och med . Inte sällan sker det dessutom kort efter att planen har trätt i kraft. har vidare uppgett att kommunerna relativt ofta ger bygglov trots att de formella förutsättningarna för en avvikelse inte är uppfyllda. Detta bekräftas även av det faktum att avvikelse från plan är en av de mest frekventa frågorna vid överklagande av bygglov. Trots detta tvingas kommunerna ibland besluta att inte ge bygglov för ansökningar för åtgärder som anses lämpliga och önskvärda, på grund av att avvikelserna inte bedöms ligga inom ramen för vilka avvikelser som kan tillåtas. Risken för överprövning, dvs. om berörda grannar har invändningar eller inte, avgör inte sällan om bygglov medges som 2013/14:126 avvikelse eller inte. När ärenden inte riskerar att föras till överprövning, medges långtgående avvikelser (SOU 2013:34 s. 446 f.). huvudförslag byggde på tanken att alla planbestämmelser borde upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av sådana planbestämmelser som enligt 4 kap. 5 § PBL är obligatoriska och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Därigenom skulle merparten av alla begränsningar i en detaljplan upphöra att gälla, vilket i sin tur medförde att behovet av avvikelser skulle minska väsentligt. Som framgår av avsnitt 6.5 anser regeringen att endast vissa detaljplanebestämmelser bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, nämligen sådana planbestämmelser som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning av byggnadsverk och tomter, förutsatt att planen inte reglerar ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Den tänkta ordningen medför att behovet av avvikelser minskar, men innebär emellertid inte att behovet av avvikelser upphör helt. redovisade även ett alternativt förslag i händelse av att huvudförslaget inte skulle genomföras (SOU 2013:34 s. 443 ff.). Förslaget kan sammanfattas på följande sätt. Samtliga bestämmelser i detaljplanen gäller även efter genomförandetiden. Nuvarande lagbestämmelse, att endast en liten avvikelse som är förenlig med planens syfte medges, tas bort. I stället införs regler som ger större utrymme för avvikelser genom tydliga kriterier för avvikelser från planens bestämmelser. Bestämmelserna om avvikelser behålls i stort sett oförändrade, men preciseras och utvidgas något. Utrymmet för avvikelser efter genomförandetiden utvidgas så att avvikelser ska kunna medges om kommunen efter en samlad bedömning av åtgärdens syfte och planbestämmelsernas aktualitet finner det lämpligt. Avvikelserna får bl.a. inte ha stor inverkan på omgivningen eller allvarligt inskränka grannars möjlighet att utnyttja sin byggrätt. Möjligheterna till avvikelser utvidgas och preciseras Regeringen delar utredningens bedömning, som även stöds av ett stort antal remissinstanser, att ett av de största hindren för en effektivisering av plan- och bygglovsprocesserna är att det finns ett otydligt och i vissa fall ett alltför begränsat utrymme för att avvika från gällande planer. Nu- varande bestämmelser ger inte ett tillräckligt tydligt stöd för de situationer som avvikelser bör kunna medges för vid prövning av bygglov inom detaljplanelagda områden. Att reglerna tillämpas på olika sätt och att det medges långtgående avvikelser som inte har stöd i lagen är naturligtvis inte acceptabelt, inte minst med tanke på rättssäkerheten. Tydligare regler skulle ge en ökad förutsägbarhet och ge bättre möjligheter till likabehandling av enskilda som söker bygglov. Det är vidare uppenbart att föråldrade planer i vissa fall hindrar lämpliga och angelägna åtgärder och kompletteringar inom befintlig bebyggelse. Ofta kan det vara svårt i det enskilda fallet att motivera varför kommunen i dessa fall ska behöva lägga resurser på att ändra eller upphäva detaljplanen genom en omfattande process, inte minst eftersom planändringar kan aktu- alisera en rad nya frågeställningar och intressen som måste behandlas, även om de inte är aktuella i det enskilda bygglovet. Regeringen anser att starka skäl talar för att bestämmelserna om avvikelser bör ändras så att det ges ett större utrymme för avvikelser. Ett vidgat utrymme för avvikelser kan lägga grunden för att resurskrävande planändringar undviks, liksom en snabbare och enklare process för såväl enskilda som kommuner, vilket i sin tur skulle frigöra resurser för andra angelägna kommunala uppgifter. Regeringen föreslår att nya bestämmelser inte bara ska medge en liten avvikelse som är förenlig med planens syfte, utan att hänsyn även ska tas till åtgärdens karaktär och omfattning. Regeringen delar dock de invändningar mot utredningens alternativa förslag som m.fl. remissinstanser har framfört. Det är exempelvis av flera skäl angeläget att undvika en situation, som innebär att det medges alltför stora avvikelser efter att en plan har vunnit laga kraft. Framför allt måste de rättigheter och skyldigheter som skapas genom detaljplanen säkerställas . Som flera remissinstanser påpekar är det även angeläget att skapa ett system som inte riskerar att leda till minskad tilltro till planeringen och de demokratiska processerna.