prop · H103179 · 2014-03-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:179 Lag om beslut i särskilda regeringsärenden Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden ersätts av en ny och moderniserad lag. lag anger vilka typer av regeringsärenden som får avgöras i den särskilda beslutsordning som anges i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen, dvs. att vissa regeringsärenden får beslutas av ett statsråd, under statsministerns överinseende. Bestämmelsen är således ett undantag från regeringsformens huvudregel om att regeringsärenden avgörs vid ett regeringssammanträde där minst fem statsråd deltar. Det föreslås att de grundläggande förutsättningarna för beslutsfattande i denna särskilda ordning uttryckligen ska anges i den nya lagen. För att möta dagens behov av möjlighet till beslutsfattande i särskild ordning och behovet av en terminologisk översyn föreslås också vissa förändringar i lagens förteckning av de ärendetyper, där beslut får fattas enligt den särskilda ordningen. Lagen föreslås träda i kraft . 2013/14:179 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om beslut i särskilda regeringsärenden ..................... Ärendet och dess beredning .............................................................. 4.2Lagen om handläggningen av vissa regeringsärenden (SRÄ-lagen) ....................................................................... Behovet av en reform ......................................................... 5 Överväganden och förslag ................................................................ En ny lag om beslut i särskilda regeringsärenden .............. 5.2Allmänna förutsättningar för den särskilda mobilisering samt personalförsörjning i ett skärpt läge................................................... Arbetsrättsliga frågor för personal i Utbildning i utlandet........................................ Beslut om skyddsobjekt................................... Svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska Tillträde till svenskt territorium m.m. ............. Övningar på svenskt territorium m.m.............. Försvarsmaktens medverkan i andra Bilaga 1 Sammanfattning av SOU 2013:18 ........................................ Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet (SOU 2013:18) ............................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (2013:18) ..................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om beslut i särskilda regeringsärenden. 2013/14:179 2 Förslag till lag om beslut i särskilda Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om när beslut i ett regeringsärende får fattas av ett statsråd i enlighet med 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. 2 § I 3 § anges i vilka frågor beslut får fattas enligt denna lag. Ett sådant beslut får fattas endast om ärendet är brådskande och beslutsformen inte är olämplig med hänsyn till det som ärendet avser eller av andra skäl. 3 § Beslut enligt denna lag får fattas i frågor om 1.Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering, 2.totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten, 3.utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, 4.svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg, 5.tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon samt uppehåll på svenskt territorium för utländska statsfartyg, och 6.övningar av en främmande stats militära styrka på svenskt territorium samt undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen. Denna lag träder i kraft , då lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden ska upphöra att gälla. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. I uppdraget ingick att analysera vilka regeringsärenden som behöver handläggas i den särskilda ordning som anges i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen och att utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredningen, som antog namnet Utredningen om lagen om särskilda regeringsärenden, överlämnade betänkandet Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ (SOU 2013:18). Betänkandets sammanfattning och lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna framgår av bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet (Fö2013/741/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har inte haft någon erinran mot lagförslaget, men förordat att lagens första bestämmelse ges en mera kortfattad lydelse. Lagrådets synpunkt behandlas i författningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkt. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har gjorts ytterligare en språklig justering. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen ska regeringsärenden avgöras av regeringen vid regeringssammanträden. verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock enligt paragrafens andra stycke, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende i stället avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till. ärenden, som alltså avgörs av endast ett statsråd, har tidigare betecknats Den lag som anger i vilka ärenden som beslut kan fattas enligt denna ordning är lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden, den s.k. SRÄ-lagen. Att regeringsärenden, som huvudregel, ska avgöras kollektivt är en ordning av gammal hävd i . Likaså det särskilda undantaget för regeringsform stadgades således att regeringsärenden skulle föredras och avgöras inför konungen i statsrådet. Kommandomålen, vilka beskrevs som regeringsärenden som hade samband med konungens ställning som högste befälhavare över krigsmakten, kunde däremot i stället avgöras av konungen efter anmälan 2013/14:179 av chefen för . Orsaken till att kommandomålen var undantagna från den vanliga berednings- och beslutsprocessen ansågs vara målens särskilda beskaffenhet vilken fordrade större enhet och snabbhet i beslutsfattandet. regeringsform saknades dock en tydlig beskrivning av vilka ärenden som kunde definieras som kommandomål. fastställdes genom lagen (1921:15) om kommandomål vilka ärenden som kunde handläggas på detta förenklade sätt. Enligt 1 § var det ärenden som avsåg verkställighet i militärt hänseende av vad krigsmakten hade att fullgöra på grund av lagar, författningar eller särskilda av konungen i statsrådet fattade beslut. I lagens andra paragraf fanns en uppräkning av de särskilda ärendetyperna. regeringsform innebar att konungen inte längre skulle medverka vid avgörandet av regeringsärenden. I stället antogs den beslutsordning som framgår av 7 kap. 3 §. I förarbetena diskuterades regeringens beslutsformer och som argument för den antagna huvudregeln om kollektivt beslutsfattande vid regeringssammanträden framfördes bl.a. vikten av samarbete över departementsgränserna och enhetliga värderingar i regeringsarbetet samt regeringens sammanhållning och möjligheterna till politiskt ansvarsutkrävande. Departementschefen tillade att det följde av ett parlamentariskt synsätt att alla beslut av regeringen borde vara uttryck för värderingar som är gemensamma för hela regeringen. Beträffande undantaget för kommandomålen påtalades att flertalet av de ärendena i och för sig var av den karaktären att de borde vara regeringsärenden, men att främst kravet på snabbhet motiverade att dessa även fortsättningsvis borde kunna avgöras i enklare former än övriga regeringsärenden. Vikten av en snabb handläggning förstärktes om riket skulle komma i en krissituation. Däremot ansågs beskrivningen av kommandomålen som regeringsärenden angående befälet över försvarsmakten inte vara tillfredställande, eftersom regeringen inte ansågs utöva befäl över försvarsmakten i den betydelse som uttrycket användes i militära sammanhang. Uttrycket kommandomål byttes därför ut mot beteckningen regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut. Bestämmelsen formulerades också på ett sätt som innebar att statsministern, inför , skulle bära ett ansvar för handläggningen av de särskilda ärendena. Slutligen anförde departementschefen att den dåvarande avgränsningen av ärenden som kunde behandlas som kommandomål borde ses över i samband med följdförfattningarna (prop. 1973:90, s. 121 f., 183 f. och 289). 4.2 Lagen om handläggningen av vissa regeringsärenden (SRÄ-lagen) Som en följd av regeringsform gjordes alltså en översyn av kommandolagen och de däri uppräknade ärendetyperna, i vilka beslut fick fattas enligt den särskilda ordningen. reformeringsarbetet var begränsningen i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen, dvs. att ärendena skulle gälla verkställighet av Prop. 2013/14:179 författning eller särskilt regeringsbeslut och röra försvarsmakten. Översynen resulterade i lagen (1974: 613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. Lagen trädde i kraft och ersatte kommandolagen. De ärenden som omfattas av lagen började tidigt kallas särskilda regeringsärenden och för beslut som fattas med stöd av lagen används ofta termen SRÄ. SRÄ-lagen innehåller endast en enda bestämmelse och, efter vissa ändringar på grund av nyheter i andra författningar, anger att ett regeringsärende får handläggas i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen, om ärendet angår 1.föreskrifter rörande Försvarsmaktens mobilisering, 2.kommendering och placering av militär personal, 3.tjänstledighet för militär personal, 4.totalförsvarspliktigas, reservofficerares och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten, 5.tillträde till militära skyddsobjekt, 6.svenska örlogsbesök i utlandet samt svenska militära transport- och övningsflygningar till utlandet, 7.tillträde till svenskt territorium av en annan stats örlogsfartyg, militära svävare eller militära luftfartyg samt av fartyg, svävare eller luftfartyg som ägs eller brukas av en annan stat och nyttjas för annat än enbart affärsdrift, 8.Försvarsmaktens deltagande vid officiella ceremonier och i allmännyttig verksamhet. En förutsättning för att ett regeringsärende ska kunna beslutas på det förenklade sättet är att ärendetypen i fråga finns upptagen i någon av lagens åtta punkter. Uppräkningen är alltså uttömmande. Detta följer av föreskriften i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen om att det i lag ska anges i vilken omfattning avsedda regeringsärenden får avgöras i den särskilda ordningen (prop.1974: 50 s. 32). I bestämmelsen anges också att det beslutande statsrådet ska vara chef för det berörda departementet. Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen. Eftersom samtliga ärendetyper i lagen hör till Försvarsdepartementets område, fattas beslut i den särskilda ordningen av försvarsministern. En organisationsförändring i eller en ändrad ansvarsfördelning mellan departementen kan dock medföra att samtliga eller vissa av de uppräknade regeringsärendena kommer att höra till ett annat departement. 4.3Behovet av en reform Den särskilda beslutsordningen används i praktiken endast i regeringsärenden enligt punkten 7 i SRÄ-lagen, dvs. beträffande ärenden om tillträde till svenskt territorium. Sedan lagen trädde i kraft har också ett stort antal nya författningar tillkommit på försvarsområdet vilket innebär att det råder viss osäkerhet om beslutsformen 2013/14:179 överhuvudtaget är tillämplig på vissa övriga i lagen angivna ärendetyper, t.ex. då beslutsansvaret i en del fall genom författning delegerats till myndighet. har frågan väckts om det numera finns behov av beslutsformen i andra ärendetyper. Eftersom den särskilda beslutsformen dels utgör ett undantag från en viktig huvudprincip, dels tillgodoser behovet av snabb handläggning i brådskande situationer är det viktigt att lagen är uppdaterad. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att ge en särskild utredare uppdraget att göra en översyn av SRÄ-lagen. I utredarens uppdrag ingick att redovisa hur SRÄ- regleringen förhåller sig till annan relevant lagstiftning, att analysera vilka regeringsärenden som framöver behöver handläggas i den särskilda ordningen och att utarbeta nödvändiga författningsförslag. 5 Överväganden och förslag 5.1En ny lag om beslut i särskilda regeringsärenden Regeringens förslag: En ny lag om beslut i särskilda regeringsärenden ska införas och ersätta lagen om handläggningen av vissa regeringsärenden. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag på namn för den nya lagen skiljer sig dock från regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag. Tre instanser, , Försvarsmakten och Transportstyrelsen, tillstyrker utredningens förslag i sin helhet, utan särskilda yttranden i någon fråga. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet avstyrker, som ensam instans, utredningens förslag på två punkter vilket framgår nedan i avsnitt 5.3.1. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har inga synpunkter i sak men anser att lagens första bestämmelse borde knyta an tydligare till förutsättningarna i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden, SRÄ-lagen, innehåller en enda bestämmelse som med hänvisning till 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen räknar upp ett antal ärendetyper i vilka beslut får fattas enligt den särskilda ordningen. Utredningens förslag, vilket regeringen huvudsakligen instämmer i (vilket framgår av följande avsnitt), innebär att en ny kvalificerande bestämmelse införs i lagen och att vissa förändringar görs i förteckningen av ärendetyper. Dessutom föreslås att den nuvarande bestämmelsen delas upp i två paragrafer. De föreslagna ändringarna är så pass omfattande att regeringen föreslår att en ny lag ska ersätta SRÄ-lagen. Regeringen anser att den nya lagen bör heta lagen om beslut i särskilda regeringsärenden av följande skäl. Lagen handlar om en särskild beslutsform för vissa typer av regeringsärenden. Ordet handläggningen i Prop. 2013/14:179 den nuvarande lagens rubrik är därför mindre lämpligt eftersom de aktuella regeringsärendena bereds på samma sätt som andra regeringsärenden och regleringen av beredningen av regeringsärenden finns i andra författningar (se mer under avsnitt 5.2). Det föreslagna namnet överensstämmer också med hur den befintliga lagen benämns i dagligt tal. Det är praktiskt att även fortsättningsvis kunna använda sig av den benämningen. För enkelhetens skull föreslår regeringen ett kortare namn än den längre variant som utredningen har föreslagit. Allmänna förutsättningar för den särskilda Regeringens förslag: För att ett beslut ska få fattas i den ordning som föreskrivs i 7 kap. 3 § andra stycket regeringsformen krävs att ärendet är brådskande och att beslutsformen inte är olämplig med hänsyn till det som ärendet avser eller av andra skäl. användas i sådana ärenden som återfinns i en uttömmande uppräkning Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag. En instans, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, yttrar sig särskilt och tillstyrker förslaget att beslut ska få fattas i den särskilda ordningen endast om ärendet är brådskande och beslutsformen inte, med hänsyn till vad ärendet avser eller av andra skäl, är olämplig och att förutsättningarna ska framgå av Tre instanser, , Försvarsmakten och Transport- styrelsen, tillstyrker utredningens förslag i helhet. Skälen för regeringens förslag När får den särskilda beslutsordningen tillämpas? Den i svensk grundlag gällande huvudregeln om besluts- ordningen i regeringsärenden är att de ska avgöras kollektivt vid Regeln grundar sig på vårt parlamentariska system och vikten av enhetliga värderingar i regeringsarbetet, vilket framhölls i förarbetena till regeringsform (se mer i avsnitt 4). Trots det har ett särskilt undantag ansetts behövligt för de s.k. kommandomålen. Under vilka specifika villkor som det särskilda undantaget får tillämpas har dock inte uttryckts i lagtext. I 7 kap. 3 § andra stycket regerings- formen anges som enda förutsättning för tillämpligheten av den särskilda beslutsformen att ärendet i fråga ska gälla verkställighet inom försvars- makten av författningar eller särskilda regeringsbeslut, och framgå av Några ytterligare förutsättningar har inte uppställts i grundlagen. heller i den nuvarande SRÄ-lagen anges några andra krav för tillämpligheten av beslutsformen än att ärendetypen i fråga ska vara upptagen i lagens ärendeförteckning. Man har således, , valt att inte formulera specifika förutsättningar för beslutsordningens användande i lagtext. Lagstiftaren har ju redan genom valet av vilka ärenden som kan bli aktuella för beslutsformen gjort en generell avvägning mellan behovet av undantaget och vikten av regeringsformens Trots detta kan beslutsformen naturligtvis inte heller för dessa ärenden nyttjas utan begränsningar. Den aktuella regeln gäller en särskild beslutsform för avgörande av vissa regeringsärenden. i övriga fall då regeringen eller, som i detta fall, ett enskilt statsråd utövar sitt ämbete sker detta under konstitutionellt ansvar inför . användandet av undantaget ska ske på ett lämpligt sätt är alltså givet. I förarbetena har dock, utan att det har kommit till uttryck i lagtext, angetts skäl för nödvändigheten av den särskilda ordningen och förarbetena har således gett vissa riktlinjer för när beslutsformen bör I förarbetena till regeringsform uttrycktes det som att det främst var kravet på snabbhet som motiverade att kommandomålen, med undantag från huvudregeln, skulle få avgöras i enklare former än Betydelsen av en snabb handläggning ansågs förstärkt vid en krissituation i landet (SOU 1972:15 s. 149, prop. s. 184). Undantaget för kommandomålen motiverades således främst med behovet av snabba beslut. Men kravet på skyndsamhet kom alltså inte till uttryck i lagtexten och inte heller angavs vilka (om några) andra krav som skulle vara uppfyllda för att beslutsformen skulle vara I förarbetena till SRÄ-lagen kommenterades detta särskilt. Det uttrycktes som att den enklare beslutsordningen borde, trots avsaknaden av krav på skyndsamhet i lagtext, tillämpas endast när särskilda skäl påkallade det. Slutsatsen var därför att även de i lagen uppräknade ärendetyperna skulle, som huvudregel, avgöras på vanligt sätt, dvs. kollektivt (prop. 1974:50 s 32). Det har således stått klart att den särskilda beslutsformen för sin tillämpning kräver att det aktuella regeringsärendet är brådskande. Med hänsyn till vilka typer av ärenden som är aktuella för beslutsformen framstår denna förutsättning som given (se mer om detta i avsnitt 5.3). Regeringen delar dock utredningens uppfattning att det inte torde vara tillräckligt enbart med krav på skyndsamhet. utgör undantag från en konstitutionell huvudregel bör den tillämpas Att det med kravet på särskilda skäl i SRÄ-lagens förarbeten inte torde åsyftas enbart att ett ärende ska vara brådskande stöds dessutom av att det i förarbetena framhölls, såvitt avser ärenden om mobilisering av försvarsmakten, att huvudbeslutet måste fattas vid regeringssammanträde medan andra beslut som krävs för att verkställa redan beslutad mobilisering kan fattas enligt den särskilda ordningen. Detsamma angavs gälla beslut om inkallelse av värnpliktiga (prop. 1974:50 s. 32). Lagen har också i praxis tillämpats mycket restriktivt. Regeringen anser alltså att den särskilda beslutsformen i normalfallet inte bör tillämpas på ett regeringsärende som visserligen är brådskande men är av stor betydelse eller av principiell karaktär. ärenden bör i stället, så långt det är möjligt, beslutas enligt huvudregeln, kollektivt vid regeringssammanträde. Om ärendet i fråga är så brådskande att det inte går att avvakta nästa ordinarie regerings- sammanträde finns möjlighet att hålla extra För att den särskilda beslutsordningen ska kunna tillämpas krävs alltså att det aktuella ärendet är både brådskande och av sådan natur att beslutsformen inte framstår som olämplig. För tydlighetens skull anser regeringen att dessa grundläggande förutsättningar nu bör framgå direkt av lagtexten. Regeringen vill dock framhålla att den särskilda beslutsformen är ett i grundlagen definierat och förutsett avsteg från den normala beslutsordningen. Den är avsedd att kunna användas i alla typer av tillstånd som kan råda i samhället för att, i första hand, tillgodose ett skyndsamt behov av beslut i någon form av akut situation. Detta syfte är tydligt inte minst mot bakgrund av i vilka ärendetyper som den enligt regeringsformen kan användas. Ändamålet med lagstiftningen förutsätter därmed att det finns ett visst mått av flexibilitet vid bedömningen av beslutsordningens tillämplighet. Vad som kan anses acceptabelt att beslutas enligt den särskilda ordningen måste därför, i varje given situation, bedömas i ljuset av de för beslutet rådande omständigheterna. Det är en bedömning som det beslutande statsrådet har att göra under sitt konstitutionella ansvar i varje enskilt fall. Regeringen vill här betona att bedömningen av tidsnöd givetvis kan variera beroende på vad ärendet avser i sak och det aktuella läget i samhället. Behovet av skyndsamma beslut kan t.ex. skilja sig åt i tider av fred respektive ofred. Exempelvis kan ett skärpt säkerhetspolitiskt läge innebära ett ökat behov av snabba beslut. kan vissa beslut som fattas i sådana lägen medföra större konsekvenser än i fredstid. Avvägningen mellan de båda grundkraven måste således alltid göras med hänsyn tagen till den vid beslutsfattandet rådande situationen. I ett läge av ofred kan dessutom alternativet, att kalla till extra regeringssammanträde, visa sig vara praktiskt omöjligt vid tillfället. I varje situation måste således behovet av ett snabbt beslut, konsekvenserna av ett uteblivet eller ett fattat beslut samt omständigheterna i övrigt vägas in. Eftersom regeringsbeslut fattade av ett statsråd utgör ett undantag från den konstitutionella principen om kollektivt beslutsfattande anser regeringen att lagen även fortsättningsvis bör innehålla en uttömmande uppräkning av de regeringsärenden som ska få avgöras i denna särskilda ordning. Förutom grundkraven på skyndsamhet och den omständigheten att det inte är olämpligt måste alltså ett regeringsärende, för att få avgöras enligt lagen, också finnas med i förteckningen. Som regeringen redan anfört innebär lagstiftningen om särskilda regeringsärenden en möjlighet, men aldrig en skyldighet, att frångå kravet på kollektivt beslutsfattande. Alternativet att i brådskande fall kalla till ett extra regeringssammanträde finns. I det enskilda fallet kan dock detta, som sagt, visa sig inte vara praktiskt möjligt. Med utgångspunkt i dessa grundläggande förutsättningar behandlar regeringen i avsnitt 5.3 i vilka ärendetyper som det fortsättningsvis kan finnas behov av den särskilda beslutsformen. I SRÄ-lagens första punkt anges att beslutsformen får användas om ärendet angår föreskrifter rörande Försvarsmaktens mobilisering. Beträffande övriga punkter i ärendeförteckningen anges däremot endast 2013/14:179 vad ärendena angår i sak. Utredningen har resonerat kring detta och kommit fram till att det avseende övriga ärendetyper måste ha avsetts förvaltningsärenden. Utredningen har därefter gjort bedömningen att det inte finns något behov av möjligheten att meddela föreskrifter enligt den särskilda beslutsordningen, vare sig för mobiliseringssituationen eller för någon annan ärendetyp.