prop · H103248 · 2014-09-02 00:00:00 — Svenska Röda Korset och UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) instämmer i promemorians slutsats att det redan följer av svensk rätt att internflyktsbedömningen även måste innehålla en bedömning av rimlighet och relevans, men anser att svensk praxis varierar på detta område och att ett förtydligande eller ett tillägg i utlänningslagen därför bör övervägas. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 8.1 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet framgår att medlemsstaterna får besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd inte bara om han eller hon i en del av ursprungslandet inte känner någon välgrundad fruktan för förföljelse eller löper någon verklig risk för att lida allvarlig skada, utan också om han eller hon i en del av ursprungslandet har tillgång till skydd mot förföljelse eller allvarlig skada enligt definitionen i artikel 7. Detta gäller om han eller hon på ett säkert och lagligt sätt kan resa till och beviljas rätt till inresa i den delen av landet och rimligen kan förväntas bosätta sig där. I den nya lydelsen av artikel 8.2 anges att när medlemsstaterna prövar om en sökande har tillgång till internt skydd, och då beaktar de allmänna omständigheter som råder i den delen av landet och sökandens personliga förhållanden, ska de se till att exakt och aktuell information inhämtas från relevanta källor, såsom UNHCR och Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Artikel 8.3 i det första skyddsgrundsdirektivet, som medger att bestämmelserna om internt skydd tillämpas oaktat tekniska hinder för återvändande till ursprungslandet, är borttagen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Internt skydd finns inte uttryckligen reglerat i utlänningslagen. Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet bedömdes det inte vara nödvändigt med författningsändringar för att tillgodose direktivets bestämmelser om internt skydd. Regeringen anförde då bl.a. följande (prop. 2009/10:31 s. 135 f.). Varken eller utlänningslagens flyktingbegrepp innefattar en utlänning som har möjlighet att begagna sig av skydd i någon del av hemlandet. Vid bedömningen av om en person är att anse som flykting görs en bedömning av de risker personen löper vid ett återsändande till hemlandet. En person anses inte riskera förföljelse och således inte vara flykting, om han eller hon kan få ett effektivt skydd i någon del av hemlandet. En förutsättning är dock att det finns en realistisk möjlighet för personen i fråga att försörja sig och förutsättningar för att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden (prop. 2005/06:6 s. 28). 91 anges beträffande internt skydd att en person inte ska uteslutas från möjligheten att erhålla flyktingskap endast på den grund att han eller hon kunde ha sökt tillflykt i en annan del av landet, om det under alla rådande omständigheter inte hade varit rimligt att förvänta sig av honom eller henne att göra detta. Regeringen konstaterade också att principen om internt skydd tillämpas i svensk rätt även vid prövningen av om en utlänning behöver skydd som skydds- behövande i övrigt (en skyddsgrund som i och med genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet ersattes av alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande). Möjligheten att tillämpa principen om internt skydd även när tekniska hinder för återsändande föreligger utnyttjades inte vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet. Regeringen anförde i detta hänseende att det inte är rimligt att hänvisa till ett internt flyktalternativ om detta i praktiken inte kan utnyttjas, något som också skulle innebära praktiska problem vid verkställigheten. Den nya lydelsen av artikel 8.1 medför enligt regeringen inte skäl att göra någon annan bedömning av behovet av författningsreglering av internt skydd. Förvaltningsrätten i , , Svenska Röda Korset, UNHCR och RFSL anser däremot att det bör föras in en reglering av internflyktsbedömningen i utlänningslagen. Som skäl för detta anför Förvaltningsrätten i att svensk praxis rörande internt skydd inte lever upp till det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav samt att det kan ifrågasättas varför inte internt skydd lagregleras när aktörer som kan ge skydd lagreglerats. Regeringen anser, såsom också har framhållits i tidigare förarbeten (se bl.a. prop. 2009/10:31, s. 102), att den svenska flyktingdefinitionen bör ligga så nära som möjligt. De övriga skyddskategorierna bör i sin tur vad gäller utformning inte avvika alltför mycket från flyktingdefinitionen. En lagreglering av internt skydd skulle onödigt tynga och komplicera de olika skyddsdefinitionerna. Det bör enligt regeringen endast göras om svensk rätt inte kan anses uppfylla de krav som det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ställer. Hur bedömningen av internt skydd ska göras får enligt regeringen lämpligast sitt svar i praxis och det gäller särskilt frågor om utredningsskyldighet och bevisprövning. Till ledning för hur frågan om internt skydd ska bedömas finns både förarbeten, uttalanden i och praxis från avgörandet MIG 2009:4 att för att ett internt flyktalternativ ska kunna anses föreligga måste det dels vara fråga om ett relevant alternativ, dvs. den enskilde måste på annan ort eller i annat område ha tillgång till ett effektivt skydd, dels vara rimligt att utlänningen begagnar sig av ett sådant alternativ. Regeringen bedömer att kravet på att den asylsökande på ett säkert och lagligt sätt ska kunna resa till och beviljas rätt till inresa i det område där han eller hon kan beviljas skydd, och sedan rimligen förväntas bosätta sig där, är uppfyllt i svensk rätt. Någon lagreglering föreslås därför inte. Att myndigheterna enligt den nya lydelsen av artikel 8.2 ska inhämta aktuell och exakt information vid bedömningen av om det föreligger internt skydd följer av redan gällande rätt. I praxis har bevisbördan för att internt skydd föreligger ansetts ligga på myndigheten (MIG 2009:4). För att ska kunna uppfylla sin bevisbörda i fråga om att ett internflyktsalternativ finns för den asylsökande måste verket kunna presentera en tillräcklig utredning som innehåller aktuell och exakt information. Om en domstol vid en överprövning finner att verket inte kan presentera en tillräcklig utredning och inte har uppfyllt sin bevisbörda ska det vara till fördel för den enskilde. Regeringen anser inte att några författningsåtgärder är nödvändiga för att uppfylla direktivets krav i fråga om inhämtande av information. , kristna råd och betonar vikten av barnspecifik landinformation och att information kan hämtas från frivillig- och barnrättsorganisationer och inte bara från FN och EU. Regeringen konstaterar att det i varje enskilt fall där det interna flyktalternativet tas upp till bedömning måste inhämtas landinformation som är relevant för den person som omfattas av bedömningen. Detta innebär att det i fall där barn berörs också måste inhämtas information om barns situation i det aktuella området. Detta behöver inte särskilt regleras. Inte heller behöver det regleras särskilt att information kan inhämtas från andra källor än FN och EU. Så sker i de prövningar som görs. Eftersom bestämmelsen i artikel 8.3 i det första skyddsgrundsdirektivet inte utnyttjats i svensk rätt föranleder dess borttagande i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet inte några författningsåtgärder. 8.2Förutsättningar för att betraktas som flykting Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelse om samband mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse är uppfylld genom gällande rätt och kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , Svenska kyrkan och kristna råd anser att det finns anledning att precisera barnspecifik förföljelse som ett skäl för flyktingstatus. Barn kan i detta sammanhang anses utgöra en viss samhällsgrupp. , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) menar att utlänningslagen måste förtydligas när det gäller skyddsgrundsdirektivets bestämmelse om samband mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse. Anledningen till detta är att det endast är undantagsvis som avsaknaden av skydd mot förföljelse vägs in vid bedömningen av asylskälen i enskilda ärenden som rör flyktingar som är homosexuella, bisexuella eller transpersoner. Skälen för regeringens bedömning: För att en person ska anses vara flykting i skyddsgrundsdirektivets mening måste det enligt artikel 9.3 i det första skyddsgrundsdirektivet finnas ett samband mellan skälen för förföljelse och förföljelsen. Det innebär att en person måste vara förföljd på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp för att anses vara flykting. I artikel 9.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges att det ska finnas ett samband mellan skälen för förföljelse och förföljelsen eller mellan skälen för förföljelse och avsaknaden av skydd mot förföljelse. I 4 kap. 1 § första stycket UtlL anges att med flykting enligt utlänningslagen avses en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av det landets skydd. Av flykting- definitionen i utlänningslagen framgår således uttryckligen att en utlänning endast är flykting om den fruktade förföljelsen går att härleda till någon av de olika förföljelsegrunderna. Kravet på samband mellan förföljelsegrunderna och avsaknad av skydd mot förföljelse kommer inte till lika tydligt uttryck i lagen, men får i vart fall anses vara införstått i flyktingdefinitionen som ska tolkas i ljuset av och UNHCR:s riktlinjer. Av artikel 1 A 2 i följer att en person endast anses vara flykting om det finns ett samband mellan den förföljelse som personen i fråga fruktar och någon av de olika förföljelse- grunderna. UNHCR har uttalat att om en icke-statlig aktör utövar förföljelse utifrån någon av förföljelsegrunderna och staten är ovillig eller oförmögen att erbjuda skydd mot förföljelsen så föreligger ett sådant samband mellan förföljelsen och förföljelsegrunderna som krävs enligt flyktingdefinitionen. Om den skyddsökande inte kan göra sannolikt att förföljelse från en icke-statlig aktör sker utifrån någon av förföljelsegrunderna i flyktingdefinitionen, men däremot att statens ovilja eller oförmåga att ge skydd går att knyta till någon av förföljelse- grunderna så föreligger också sådan förföljelse som utgör grund för flyktingskap (: Gender-Related Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/01, 7 2002 och : Membership of a within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 7 2002). En sådan tolkning finner stöd även i förarbetena till utlänningslagen där det bl.a. har uttalats Förföljelse som sker inom den privata sfären kan utgöra grund för flyktingskap beroende på de motiv som ligger bakom statens oförmåga eller ovilja att ge skydd. Statens oförmåga kan bero på t.ex. resursbrist eller ineffektivitet vilket inte kan knytas till någon förföljelse- grund. Den utsatte är då inte en flykting i lagens mening. En person, som riskerar att bli utsatt av enskilda för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, vägras emellertid i vissa fall skydd i hemlandet som en uppenbar följd av rådande politiska, sociala, religiösa eller kulturella strukturer, vilka i detta sammanhang får sägas innefatta det som benämns könsmaktsstruktur. I sådana fall kan personen vara att betrakta som flykting (prop. 2005/06:6 s. 28). Dessa uttalanden återfinns även i rättspraxis (Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:39). Även om dessa uttalanden i första hand har gjorts med avseende på förföljelse på grund av kön, sexuell läggning och tillhörighet till en viss samhälls- grupp, får uttalandena anses ge uttryck för en allmän princip om det samband som krävs mellan förföljelsegrunderna och avsaknad av skydd mot förföljelse. anser att det kan finnas anledning att ytterligare överväga om inte direktivet bör föranleda författningsåtgärder i syfte att tydliggöra svensk lagstiftning i detta hänseende. RFSL menar att utlänningslagen måste förtydligas när det gäller skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om samband mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse och anför att det endast är undantagsvis som avsaknaden av skydd mot förföljelse vägs in vid bedömningen av asylskälen i enskilda ärenden som rör homosexuella, bisexuella och transpersoner. Regeringen konstaterar att det av flyktingdefinitionen i utlänningslagen, både såsom den nu är formulerad och såsom den föreslås bli formulerad i denna proposition, tydligt framgår att avsaknaden av skydd utgör en del i bedömningen av om flyktingskap föreligger. Den nya lydelsen av artikel 9.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet förtydligar att avsaknaden av skydd måste gå att härleda till någon av förföljelsegrunderna för att flyktingskap ska anses föreligga i de fall förföljelsen som sådan inte går att härleda till någon av dessa grunder. Med hänsyn till att detta följer av flyktingdefinitionen i och att flyktingdefinitionen i utlänningslagen ska tolkas mot bakgrund av denna, finner regeringen att bestämmelsen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet om samband mellan skälen för förföljelse och avsaknad av skydd mot förföljelse tillgodoses av gällande rätt. Några författningsåtgärder är därmed inte nödvändiga och bör inte heller vidtas med hänsyn till att regeringens rådande uppfattning är att den svenska flyktingdefinitionen bör ligga så nära som möjligt (prop. 2009/10:31, s. 102). , , och kristna råd anser att det finns anledning att precisera barnspecifik förföljelse som ett skäl för flyktingstatus och att barn i detta sammanhang kan anses utgöra en viss samhällsgrupp. Regeringen bedömde vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet att ytterligare åtgärder avseende barnspecifik förföljelse och barns asylskäl inte behövde vidtas (se prop. 2009/10:31, s. 103 f.). De uttalanden som regeringen då gjorde i denna fråga är alltjämt gällande. inte skäl till annan bedömning med anledning av det omarbetade Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelse om att det ska tas vederbörlig hänsyn till könsrelaterade aspekter, inbegripet könsidentitet, vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp eller när ett karaktäristiskt drag hos en sådan grupp ska fastställas uppfylls av gällande rätt och kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (), som saknar anledning att ifrågasätta bedömningen att svensk rätt på denna punkt uppfyller det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav, anser att det från mer allmänna utgångspunkter framstår som tveksamt om den valda lagtekniska lösningen är den mest ändamålsenliga. Ett nära till hands liggande alternativ vore i stället att i 4 kap. 1 § UtlL uttryckligen ange att begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp, utöver kön och sexuell läggning, även inrymmer könsidentitet och könsuttryck. En sådan förändring skulle ha fördelen att tydligare ange vad som redan gäller, nämligen att förföljelse som grundar sig på könsidentitet och könsuttryck enligt svensk rätt kan ligga till grund för flyktingskap, och åstadkomma en bättre terminologisk överensstämmelse mellan utlänningslag- stiftningen och diskrimineringsrätten på denna punkt. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 10.1 d i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska det vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp eller när ett karaktäristiskt drag hos en sådan grupp ska fastställas tas vederbörlig hänsyn till könsrelaterade aspekter, inbegripet könsidentitet. Efter en lagändring 2006 utgör kön och sexuell läggning uttryckligen exempel på tillhörighet till en viss samhällsgrupp i flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § UtlL och förföljelse av sådana skäl kan således utgöra grund för att en person ska anses vara flykting. Ändringen anses innebära en kodifiering av UNHCR:s riktlinjer (prop. 2005/06:6 s. 32). UNHCR har uttalat att såväl kvinnor som homosexuella, transsexuella och transvestiter kan utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som avses i flyktingbegrepp (: Gender-Related Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/01, 7 2002). Med uttrycket kön avses i 4 kap. 1 § UtlL förutom biologiskt kön även s.k. socialt kön. Med detta avses socialt eller kulturellt bestämda, stereotypa föreställningar om hur män och kvinnor ska bete sig. Även transsexualism är en fråga om könstillhörighet. Andra sådana förhållningssätt till könsidentiteten som avviker från vad som i ett samhälle anses vara för det födelseregistrerade könet och som förekommer bland s.k. transpersoner, t.ex. transvestism, omfattas också av begreppet kön. läggning omfattar homo-, bi- eller heterosexuell läggning (prop. 2005/06:6 s. 21 f. och 34). Redan enligt nu gällande ordning ska hänsyn tas till könsrelaterade aspekter, inbegripet könsidentitet, vid bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp enligt flyktingdefinitionen. omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav är därmed enligt regeringen uppfyllda i detta avseende. DO anser att det vore ett alternativ att i stället uttryckligen ange i 4 kap. 1 § UtlL att begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp, utöver kön och sexuell läggning, även inrymmer könsidentitet och könsuttryck och att en sådan förändring skulle ha fördelen att tydligare ange vad som redan gäller. Vidare anför DO skäl av rättssystematisk natur för en sådan ändring, med hänsyn till att utlänningslagens terminologi i nu aktuellt avseende kommit att skilja sig från begreppsbildningen på diskrimineringsrättens område. konstaterar att någon definition av de olika förföljelsegrunderna (ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiös eller politisk uppfattning) inte finns i . finns inte heller i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, men i artikel 10.1 anges vilka faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av skälen till förföljelsen. Sådana hänsyn anges för Någon motsvarande bestämmelse finns inte i utlänningslagen och regeringen fann vid genomförandet av första skyddsgrundsdirektivet att artikel 10.1 inte borde medföra några författningsändringar (prop. 2009/10:31 s. 104 f.). att det fanns anledning att låta lagtexten ligga så nära formulering som möjligt och påpekade att en alltför långtgående precisering i författningstext kan låsa rätts- utvecklingen och verka begränsande. Regeringen finner inte skäl att frångå sin tidigare bedömning i detta avseende. av terminologin i utlänningslagen till den som förekommer i diskrimineringslagen (2008:567) skulle dessutom kräva ingående överväganden som inte låter sig göras i detta lagstiftningsärende. Sammanfattningsvis finner regeringen att artikel 10.1 d i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet inte bör föranleda några författningsändringar. Undantag från upphörande av att vara flykting Regeringens förslag: En flykting ska inte upphöra att vara flykting på grund av väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller i det land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort, om han eller hon på grund av tidigare förföljelse har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det landets skydd. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i har inte något att erinra mot den föreslagna ändringen i sig, men kan inte fullt ut instämma i att det föreslagna undantaget från upphörande av flyktingskap redan kan anses vara gällande rätt. Enligt förvaltningsrätten är en ändring av bestämmelsen om upphörande helt nödvändig, eftersom den inte ger något utrymme för undantag. men anför att det saknas ett barnrättsligt resonemang i denna del, i synnerhet mot bakgrund av de särskilda hänsyn till barn som promemorian berör i det aktuella avsnittet. Det bör redan i bestämmelsen anges att det i bedömningen ska tas särskilda hänsyn till barn. UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) välkomnar förslaget men rekommenderar att tungt vägande skäl på grund av tidigare förföljelse beaktas även vid bedömningen av asylansökan; detta med hänsyn till den tid som förflyter mellan den tidpunkt då en person flyr från sitt hemland under omständigheter som uppfyller kraven i flyktingdefinitionen i och den tidpunkt då beslut fattas avseende asylansökan. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 11.1 e i det första skydds- grundsdirektivet framgår att en tredjelandsmedborgare ska upphöra att vara flykting om han eller hon kan fortsätta att vägra att begagna sig av skyddet i det land där han eller hon är medborgare eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre finns. Av artikel 11.1 f framgår att en statslös person ska upphöra att vara flykting om han eller hon kan återvända till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger. Enligt artikel 11.3 i det omarbetade skyddsgrunds- direktivet ska punkt 1 e och f inte tillämpas på en flykting som kan åberopa tungt vägande skäl grundade på tidigare förföljelse för att inte vilja begagna sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare eller, om det är fråga om en statslös person, det land där han eller hon tidigare hade sin varaktiga vistelseort. Enligt 4 kap. 5 § 5 UtlL upphör en flykting att vara flykting om han eller hon på grund av väsentliga och bestående förändringar i hemlandet eller i det land där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av hemlandets eller vistelselandets skydd. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning i samband med genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet och motsvarar artikel 11.1 e och f i direktivet. Några bestämmelser om undantag från upphörande av att vara flykting finns inte i svensk lagstiftning. Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet grundas på Genève- konventionen och artikel 11.3 motsvarar i relevanta delar i det närmaste ordagrant undantaget från upphörande av flyktingskap i artikel 1 C i konventionen. Artikel 11.3 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska därför läsas mot bakgrund av de uttalanden om tolkning och tillämpning av undantaget från upphörande av flyktingskap som gjorts av UNHCR. Utlänningslagens bestämmelser om upphörande av flyktingskap motsvarar i sak grunderna för upphörande av flyktingskap i artikel 1 C i . Som framgått ovan (se under 6) ska vägledning för tolkningen av flyktingbestämmelserna i utlänningslagen, förutom i förarbeten och praxis, hämtas i de rekommendationer som ges i och de slutsatser som utfärdas av . I fråga om de s.k. statutflyktingarna (personer som uppfyller flyktingdefinitionen i de internationella överenskommelser som föregick Genèvekonvention) görs i artikel 1 C i Genève- konventionen undantag från bestämmelsen om flyktingskapets upphörande på grund av ändrade förhållanden i hemlandet. Undantaget gäller sådana statutflyktingar som har lidit särskilt allvarligt av förföljelse i hemlandet och som kan åberopa tungt vägande skäl grundade på tidigare förföljelse för vägran att begagna sig av hemlandets skydd.