prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — yArbetsförmedlingen bör verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja framgångsrik etablering av nyanlända. Inriktningen på ett sådant arbete kan exempelvis vara att identiﬁera framgångsrika vägar och goda exempel för individer med olika typer av bakgrund, förutsättningar och målsättningar. att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I lyckas vi inte särskilt väl med att ta tillvara på den kompetens som nyanlända har samt att utveckla och anpassa kompetensen till de krav som gäller på svensk arbetsmarknad. Det framgår bl.a. av stora skillnader i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda samt att risken för arbetslöshet nästan är så hög för den senare gruppen. Generellt tar det också för nyanlända att komma i arbete som en hög andel av de utrikes födda är överkvalificerade för sina jobb. Att nyanlända har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden har negativa konsekvenser för den enskilde, de offentliga finanserna och för samhället som helhet. Att inte ha ett arbete och därför inte kunna försörja sig och sin familj skapar ett socialt och ekonomiskt utanförskap, otrygghet samt risk Ett ökat behov av försörjningsstöd till nyanlända innebär också ekonomiska påfrestningar för de kommuner som tar emot många nyanlända, vilket i sin tur kan leda till sociala spänningar. För samhället i stort innebär bristande arbetsmarknadsetablering ett produktionsbortfall genom att värdefull kompetens inte tas tillvara. Skatteintäkter för att finansiera dagens och morgondagens välfärd genereras inte i den utsträckning som annars hade varit möjlig. Motivet till granskningen är att det behövs mer kunskap om orsakerna till att många nyanlända behöver för att etablera sig på arbetsmarknaden. Syftet med granskningen har varit att undersöka om statens insatser är effektiva när det gäller att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens, så att en snabb och ändamålsenlig etablering på svensk arbetsmarknad möjliggörs. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? Granskningens övergripande frågeställningar har varit: I vilken utsträckning varierar sannolikheten för nyanlända att få jobb beroende på var de bosätter sig? Vilka individuella och strukturella förutsättningar har betydelse för utfallet? I vilken mån påverkar arbetssättet på lokal nivå hur väl etableringen av nyanlända lyckas? Vilka faktorer har betydelse för ett framgångsrikt resultat? Är de statliga insatserna anpassade efter individens behov och för att möta de krav som arbetsmarknaden ställer? Ger den statliga styrningen incitament som främjar en snabb och ändamålsenlig etablering på arbetsmarknaden? I granskningen har ingått att identifiera hinder och samordningsproblem samt motstridiga incitament som de statliga insatserna ger upphov Granskningen har också avsett att belysa de statliga insatserna i ett individperspektiv samt insatsernas relevans utifrån arbetsmarknadens behov. Granskningen avser statlig och statligt reglerad verksamhet med syfte att tillvarata och utveckla kompetensen hos i första hand nyanlända invandrare som omfattas av etableringsuppdraget. I jämförande syfte ingår i viss mån också motsvarande insatser för gruppen övriga anhöriginvandrare. Granskningens fokus ligger emellertid inte på insatser för gruppen övriga anhöriginvandrare, och redovisningen är i det avseendet vare sig heltäckande eller systematisk. Ett syfte med jämförelserna är att belysa för- och nackdelar med olika regler och insatser. Ett annat syfte är att belysa vissa konsekvenser av nuvarande indelning i målgrupper. I granskningen ingår inte insatser riktade till nyanlända migranter från EES- området eller arbetskraftsinvandrare som kommer från länder utanför EES. I granskningen ingår inte heller insatser till övriga nyanlända, t.ex. studenter och forskare, från länder utanför EES-området. I granskningen ingår inte insatser som är särskilt inriktade mot nyanlända med akademisk utbildning. Anledningen till detta är att har genomfört en sådan granskning.1 Granskningen omfattar regeringen och samt Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. Därutöver berörs i viss mån Myndigheten för , men denna myndighet är inte föremål för granskningens slutsatser och rekommendationer. 1RiR 2011:16, Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning. Granskningen fokuserar på insatser inom arbetsmarknads- och utbildningsområdena. De statliga eller statligt reglerade insatser som ingår i granskningen behandlas endast avseende deras betydelse för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens. Insatsernas betydelse för andra målgrupper eller syften granskas således inte. I granskningen ingår såväl insatser som tillhandahålls direkt av en statlig aktör (t.ex. Arbetsförmedlingen) som insatser som regleras av staten men tillhandahålls av icke-statliga aktörer såsom kommuner, ideella föreningar och privata företag. Det är dock bara de statliga aktörerna och deras agerande i sammanhanget som är föremål för granskning, inte kommuner eller fristående anordnare. En snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden ställer även krav på annan samhällsservice såsom bostäder, hälso- och sjukvård, barnomsorg etc. Om sådan grundläggande samhällsservice inte fungerar för den nyanlände och dennes familj är risken stor att inte heller övriga insatser fungerar effektivt. Statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens är således beroende av att även andra åtgärder fungerar. Sådana indirekta och förutsättningsskapande insatser ingår emellertid inte i granskningen. I detta avsnitt diskuteras hur statens insatser ska bedömas och värderas. Utgångspunkten är granskningens syfte, dvs. att undersöka om statens insatser är effektiva för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens så att en snabb och ändamålsenlig etablering möjliggörs. 1.4.1Allmänna utgångspunkter för statens insatser på området I granskningen används etableringsreformens övergripande syften och mål som utgångspunkt för att bedöma statens insatser. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är syftet att underlätta och påskynda den aktuella målgruppens etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet.2 I denna granskning är det framför allt de nyanländas etablering på arbetsmarknaden som står i fokus. Etableringsuppdraget bygger på en rättighetslagstiftning, där de nyanlända som omfattas av lagen har rätt till ersättning och vissa specificerade insatser. Vid sidan av sitt speciella ansvar för nyanlända inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen också ett generellt ansvar för att samtliga nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering 21 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter.3 I sin proposition Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenmakt med professionellt stöd har regeringen också lyft fram ett antal förväntningar på etableringsreformen (se avsnitt 2.1).4 1.4.2Vad innebär en snabb och ändamålsenlig etablering? Det finns ingen officiellt etablerad definition av vad det innebär för en nyanländ invandrare att vara etablerad. Som en indikation på vad riksdag och regering menar kan man emellertid utgå från etableringslagens bestämmelser. Av lagen framgår att en nyanländs etableringsplan upphör i förtid om den nyanlände haft ett förvärvsarbete på heltid , eller påbörjat en utbildning på högskolenivå som är studiemedelsberättigad enligt studiestödslagen.5 Utifrån lagen kan det således hävdas att en nyanländ invandrare är etablerad när han eller hon har ett stadigvarande arbete eller bedriver studiemedelsberättigade högre studier. Staten har heller inte lagt fast några tidsmässiga gränser för vad en snabb etablering innebär, och erfarenhetsmässigt varierar etableringstiden avsevärt från person till person, bl.a. beroende på individuella förutsättningar. Enligt mening bör ”snabb etablering” ses som ett relativt begrepp i detta sammanhang. Det innebär att den genomsnittliga etableringstiden för hela gruppen nyanlända endast ger en del av helhetsbilden, eftersom förutsättningarna varierar så mycket mellan olika individer. Vad som däremot kan vara intressant är genomsnittliga etableringstider respektive ”bästa praxis” för olika grupper av nyanlända utifrån deras individuella förutsättningar och mål samt eventuellt även bostadsort. kan också betyda ”frånvaro av onödiga förseningar” utifrån en analys av själva etableringsprocessen. Sådana förseningar kan vara väntetider mellan olika moment, insatser som inte leder framåt eller kombineras på ett effektivt sätt. En viktig aspekt på frågan om vad som är en ändamålsenlig etablering handlar enligt mening om de nyanländas långsiktiga anställningsbarhet.6 I vissa fall bör den nyanlände gott och väl bli etablerad inom ramen för den maximala tiden med etableringsinsatser, dvs. I andra fall går vägen till långsiktig anställningsbarhet över 36 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 2009/10:60, s. 59 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 6Anställningsbarhet enligt breda definition (jfr. 2009:28, s.24): “…the ability to gain initial meaningful employment, or to become self-employed, to maintain employment, and to be able to move around within the labour market.” The working group on employability. Process Stocktaking Report 2009, s.43. av grundläggande studier och därefter en yrkesinriktad utbildning. Det viktiga i sammanhanget är emellertid, enligt mening, att etableringsprocessen kännetecknas av tydliga och realistiska mål samt en klart utstakad väg. Det vill säga att den nyanlände vet vart han eller hon är på väg, hur man ska komma dit samt vad som krävs i termer av arbetsinsats och Tydliga mål och förväntningar skapar motiverade deltagare, vilket i sin tur är en viktig förutsättning för goda studieresultat. 1.4.3När är statens insatser effektiva? Den grundläggande frågan i granskningen är om statens insatser bidrar till att de nyanländas kompetens tillvaratas och utvecklas så att en snabb och ändamålsenlig etablering på arbetsmarknaden möjliggörs.7 Ambitionen har inte varit att göra någon effektmätning, vilket skulle bli alldeles för komplicerat, men däremot att undersöka om det finns nödvändiga förutsättningar för effektiva insatser. Staten har ett övergripande ansvar för det system av regler och aktörer som möter den nyanlände. liksom tidigare är detta system komplext med många inblandade aktörer och sammanlänkande regelsystem. Detta ställer betydande krav på samordning för att insatserna ska stödja den nyanländes väg genom systemet och möjliggöra smidiga övergångar mellan steg som olika huvudmän ansvarar för. Genom etableringsreformen som trädde i kraft har staten iklätt sig ett större och tydligare samordningsansvar för insatser som riktar sig till de nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget. Staten har dock ansvar även för insatser för nyanlända utanför etableringsuppdraget. Statens insatser kan vara direkta såväl som indirekta. I det förra fallet är det staten själv som svarar för produktionen och tillhandahåller olika insatser. I det senare fallet skapar staten förutsättningar för och ger uppdrag till andra aktörer att utföra uppgifter inom ramen för systemet. Kraven på statlig verksamhet varierar beroende på om det gäller egen tjänsteproduktion, att upphandla tjänster på en marknad eller att ålägga andra aktörer uppgifter via lagstiftning. I denna rapport kommer de mer konkreta bedömningskriterierna att redovisas där de används. 7Syftet med etableringsreformen är enligt 1 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare att underlätta och påskynda den aktuella målgruppens etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. I granskningen fokuseras på de nyanländas etablering i arbetslivet. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? I granskningen kombineras intervjuer och dokumentstudier på nationell nivå med statistisk analys och lokala fallstudier inklusive aktstudier. På nationell nivå har intervjuer genomförts med företrädare för Arbetsförmedlingens huvudkontor. Därutöver har orienterande kontakter tagits med företrädare för Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartmenten samt Myndigheten för . För att även fånga icke-statliga aktörers syn på tillvaratagande och utvecklande av nyanländas kompetens har företrädare för Kommuner och Landsting och Svenskt näringsliv intervjuats. En kvantitativ analys har genomförts för att besvara frågeställningen: I vilken utsträckning varierar sannolikheten för nyanlända att få jobb beroende på var de bosätter sig? Vilka faktorer spelar in? Utifrån Arbetsförmedlingens och SCB:s uppgifter om olika förutsättningar på individnivå8 och kommunnivå9 har en statistisk analys gjorts av sannolikheten för nyanlända att få arbete eller att nå reguljär utbildning. Detta har gjorts med hjälp av en regressionsanalys. Därutöver har undersökts hur förutsättningarna att ta emot och etablera nyanlända skiljer sig mellan olika kommuner, och hur resultatet i förhållande till förutsättningarna ser ut i varje kommun. De marginaleffekter som regressionsanalysen ger har använts för att analysera i vilken mån olika kommuner har lyckats bättre eller sämre jämfört med sina förutsättningar (utifrån egenskaper hos kommunerna och egenskaper och bakgrund hos de nyanlända som tas emot). För dessa analyser har data för nyanlända – 2010 använts, vilket gör att resultaten av etableringsreformen inte innefattas i denna del av analysen. Resultaten presenteras i kapitel 3. Se bilaga 1 för en mer detaljerad beskrivning av metoden. För att möjliggöra en diskussion om varför etableringsprocessen i vissa fall fungerar väl och ibland mindre väl har intervjubaserade fallstudier genomförts i tre kommuner. Fallstudierna syftar till att besvara frågeställningarna: Är de statliga insatserna anpassade efter individens behov och för att möta de krav som arbetsmarknaden ställer? Påverkar arbetssättet på lokal nivå hur väl etableringen av nyanlända lyckas? Vad har i så fall betydelse för ett framgångsrikt resultat? Den här delen av granskningen återfinns i kapitel 4 och 5. analysen ovan har tre kommuner valts ut, för att belysa arbetet i kommuner som har liknande förutsättningar men där resultatet i form av nyanlända i arbete eller kön, ålder och utbildningsnivå. kommunens storlek, arbetslöshet och branschsammansättning på arbetsmarknaden. utbildning ändå skiljer sig åt. Kommunerna som valts är , och . Fallstudierna fokuserar på arbetsprocessen och organisationen för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens vid Arbetsförmedlingen, samt samarbetet mellan olika aktörer lokalt och regionalt. Ett tiotal intervjuer med företrädare för Arbetsförmedling, kommun och länsstyrelse har genomförts i varje kommun, i vissa fall enskilt och i vissa fall med två eller flera personer . I allt väsentligt har personer med likartade arbetsuppgifter och ansvarsområden intervjuats i respektive fallstudiekommun. Även nyanlända har intervjuats för att bättre kunna belysa individens perspektiv. Därutöver har underlag och dokument rörande Arbetsförmedlingens och arbete studerats. Resultaten redovisas i kapitel 4 och 5. Se bilaga 2 för en mer detaljerad beskrivning av genomförandet av fallstudierna. Som en del av fallstudierna har även en granskning genomförts av etableringsplaner för nyanlända som tillhör målgruppen för lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Aktstudien syftar till att besvara följande fråga: Är de statliga insatserna anpassade efter individens behov och för att möta de krav som arbetsmarknaden ställer? Aktstudien har använts tillsammans med fallstudieintervjuerna för att belysa den nyanländes möjligheter och väg genom systemet. Tanken med aktstudien har varit att följa individer och se vad de möter för insatser, hur deras kompetens och utvecklingsbehov tas tillvara samt hur lång vägen till möten med I undersökningen ingår nyanlända som tillbringat med etableringsplan i någon av de tre fallstudiekommunerna. De studerade akterna avser totalt 84 individer.10 Akterna har granskats utifrån förekomsten av en röd tråd och progression i insatserna, kopplingen till tidigare arbetserfarenhet och utbildning samt kopplingen mellan sfi-nivå och insatser i planen. Resultat av granskningen redovisas i kapitel 4. Se bilaga 2 för en mer detaljerad beskrivning av tillvägagångssättet i aktstudien. 10Det handlar om individer som skrevs in på Arbetsförmedlingen inom etableringsuppdraget mellan i , eller , och som inte p.g.a. flytt eller avbrott varit inskrivna än 18 månader vid något av dessa förmedlingskontor. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? 2Statens insatser för att tillvarata nyanländas kompetens Detta kapitel beskriver hur systemet för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens är uppbyggt, och hur de berörda myndigheternas arbete är avsett att bedrivas. Även kommunernas roll ingår i beskrivningen eftersom de har ansvar för centrala områden såsom sfi, samhällsorientering och Beskrivningen avser i första hand insatser för de nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget. Det övergripande syftet med detta uppdrag är att underlätta och påskynda deltagarnas etablering i arbets- och samhällslivet. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund.11 Integrationspolitiken är också en del i regeringens arbete för ökat utbud och efterfrågan på arbetskraft, förbättrad matchning på arbetsmarknaden samt fler och växande företag. Enligt ska integrationspolitikens mål främst nås genom generella insatser till hela befolkningen, oavsett födelseland och etnisk bakgrund. De generella insatserna ska dock kompletteras med riktade insatser för att stödja och underlätta nyanländas etablering i landet.12 Sådana riktade insatser tillhandahålls inom ramen för etableringsuppdraget. I sin proposition Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenmakt med professionellt stöd lyfte regeringen fram ett antal förväntningar på etableringsreformen. Det handlade framför allt om en snabbare etablering i samhällslivet och på arbetsmarknaden. På individuell nivå betonades även ökad egenmakt och valfrihet. Reformen förväntades också innebära ett bättre tillvaratagande av individens kompetens, bl.a. genom individuellt anpassade insatser. Ytterligare ett syfte med reformen var en tydligare ansvarsfördelning där Arbetsförmedlingen gavs rollen att samordna och vara stödjande och pådrivande gentemot övriga parter. Reformen hade också som ambition att öka insatsernas likvärdighet för de nyanlända.13 11Riksdagen beslutade om målet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233. 2009/10:60, s. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? Statens insatser för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens berör flera utgiftsområden inom statsbudgeten. Det handlar framför allt om Integration och jämställdhet (utgiftsområde 13), Arbetsmarknad och arbetsliv (utgiftsområde 14) samt Utbildning och universitetsforskning (utgiftsområde 16). För har regeringen anslagit för integrationsområdet som ingår som en del av utgiftsområde 13. Anslagna medel ska bl.a. användas för kommunersättningar vid flyktingmottagande (drygt ), etableringsersättning () samt ersättning till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare ().14 Inom utgiftsområde 14 har regeringen anslagit för Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader för . Därav är öronmärkta för etableringsuppdraget. Inom utgiftsområde 14 anslås också för arbetsmarknadspolitiska program och insatser som avser övriga arbetssökande. Dessutom anslås medel för vissa övriga insatser som berör nyanlända inom etableringsuppdraget, t.ex. instegs- och nystartsjobb. Utgiftsområde 16 berör bl.a. frågor om vuxenutbildning. Anslagen inom utgiftsområdet utgör emellertid inte den dominerande finansieringskällan för den verksamheten. Finansiering sker dels genom kommunala medel, dels genom de generella och riktade statsbidragen till kommunerna. Övergripande arbets- och ansvarsfördelning trädde lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft.15 Ansvaret för insatserna är fördelat mellan olika statliga myndigheter samt landets kommuner. Arbetsförmedlingen är den statliga myndighet som enligt lag ska samordna insatserna inom ramen för etableringsuppdraget och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.16 Vid sidan av det specifika ansvaret gentemot de nyanlända inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion också ett generellt ansvar för att alla nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.17 14Anslagna medel ska också finansiera integrationsåtgärder (), hemutrustningslån () samt insatser för integration av tredjelandsmedborgare (). 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:208. 163 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 176 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 6 a § i samma förordning innehåller motsvarande bestämmelse avseende personer som omfattas av etableringsuppdraget. Länsstyrelserna ska främja samverkan mellan berörda kommuner och myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. Även kommunerna har en central roll. De har ansvar för tillgång till bostäder, svenskundervisning, samhällsorientering, den kommunala vuxenutbildningen och för de arbetssökandes barn och ungdomar. Arbetsförmedlingen tecknar avtal med privata utförare och organisationer om olika insatser i syfte att öka den nyanländes möjligheter på arbetsmarknaden. Det handlar bl.a. om stödjande aktiviteter, utbildningar, kartläggningsinsatser och valideringar. Folkhögskolor och kommuner erbjuder också vuxenutbildning och validering av kunskaper. Universitets- och högskolerådet har ansvar för bedömning av utländsk utbildning. Myndigheten för har i uppdrag att samordna och stödja en nationell struktur för validering. Även och har viktiga uppdrag i form av folkbokföring och personnummer, , utbetalningar av etableringsersättning samt eventuella tilläggsersättningar för barn och bostad och andra socialförsäkringsförmåner. Landstingen är också en viktig aktör för att tillgodose individens behov av hälso- och sjukvård, rehabilitering och underlag för bedömning av prestationsförmåga. 2.2Regeringens löpande styrning inom etableringsuppdraget Etableringsreformen trädde i kraft . har regeringen vidtagit respektive föreslagit ett flertal åtgärder, bl.a. i syfte att uppnå etableringsreformens målsättning om snabbare etablering på arbetsmarknaden och ett bättre tillvaratagande av nyanländas kompetens. Bl.a. lyfter regeringen fram följande: Krav på nyanlända att acceptera lämpligt arbete. Rätten till etableringsplan och etableringsersättning ska upphöra för den nyanlända invandrare som utan godtagbara skäl tackar nej till erbjudet lämpligt arbete.18 Bibehållen etableringsersättning vid arbete.