prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — I samband med att den nya PBL beslutades genomfördes en större informations- och utbildningsinsats, i första hand för handläggare inom kommuner och länsstyrelser, genom kommittén Ny PBL – på rätt sätt (dir. 2010:55). Denna insats avslutades . som regeringen beslutar om den nu aktuella propositionen beslutar regeringen att ge i uppdrag att fortsätta utbildningsinsatserna i PBL genom att dels genomföra introduktionsutbildningar för nyanställd personal inom kommuner och länsstyrelser med ansvar för handläggning inom PBL-området, dels fördela bidrag till kommuner och regioner för att skapa nationella utvecklingsprojekt som syftar till att dela erfarenheter av praktisk tillämpning från olika delar av landet. Dessa utbildningsinsatser kommer även att omfatta de förändringar som regeringen nu föreslår respektive har föreslagit tidigare under /14. Med dessa ändringar och insatser anser regeringen att förutsättningarna förbättras för att skapa ett regelverk som medverkar till att minska bostadsbristen i landet. Ytterligare arbete behövs för att nå målen Regeringens bedömning: förslag i följande delar bör beredas ytterligare: –en översiktsplan ska kunna utformas som en s.k. områdesplan, –områdesbestämmelserna ska upphävas som planinstitut, –ska i normalfallet inget bygglov krävas för att bygga i enlighet med planen, –bygglov ska anslås på platsen och kungöras på kommunens webbplats , och –endast de som har lämnat synpunkter som inte har tillgodosetts har möjlighet att överklaga ett bygglov. förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag då regeringen anser att förslagen behöver beredas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats i föregående avsnitt behandlas i denna proposition bl.a. förslag från och . pågår även flera andra utredningar som regeringen har tillsatt och som fortfarande pågår. I detta sammanhang bör särskilt följande utredningar framhållas: -som ska se över de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet (dir. 2013:78). -Utredningen med mark och vatten – områden av riksintresse (dir. 2013:126) som ska se över 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. . Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse som bl.a. inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Utredaren ska med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. -som ska se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL i syfte att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning (dir. 2013:53). -Utredningen om en kommunallag för framtiden som ska utreda bl.a. om nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala beslut är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av dem samt om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg (dir. 2012:105). Några av de förslag som har lämnats av behöver bedömas tillsammans med kommande förslag från pågående Detta gäller bl.a. förslag om s.k. områdesplaner och avskaffande av områdesbestämmelserna som 2013/14:126 självständigt planinstitut. Regeringen gör bedömningen att det, innan denna typ av genomgripande ändringar genomförs i PBL, är lämpligt att avvakta förslag och överväganden från om vad som framöver bör ingå i den fysiska planeringen på regional respektive nivå. På motsvarande sätt bör eventuella ändringar i fråga om formerna för kungörelse och talerätt i ärenden som rör lov och förhandsbesked m.m. övervägas först när utredningen om en kommunallag för framtiden respektive har slutfört sitt arbete. För några av förslag har remissutfallet även pekat på ett behov av ytterligare utredning innan det är möjligt att föreslå författningsändringar, bl.a. i fråga om förslaget att det som huvudregel ska räcka med detaljplan eller bygglov, men att det normalt inte ska behövas bådadera. Med de ändringar som kan förväntas till följd av nu pågående utredningar och insatser förbättras förutsättningarna ytterligare för att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt. Regeringen anser att detta kommer att bidra till att genomförandet av ett projekt – från idé till färdigställande – kan ske så effektivt som möjligt, utan att hållbarheten i det som byggs och planeras behöver påverkas negativt. Regeringens förslag: Det ska inte vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. möjlighet att ställa krav på att det i vissa fall ska finnas en detaljplan ska dock inte inskränkas. förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag när det gäller att detaljplanekravet ska upp- höra att gälla om kommunen och staten är överens om markanvänd- ningen på översiktsplanenivån och att staten endast ska ställa krav på detaljplan i de fall som en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Utredningen föreslog emellertid att kommunen endast skulle få ställa krav på detaljplan i fråga om en sam- manhållen bebyggelse som ska förändras, om detaljplanen behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för (SOU 2013:34 s. 205 ff., 212 f., 224 ff. och 266 ff.) Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till prin- cipen att detaljplanekravet ska upphöra att gälla, om kommunen och staten har kommit överens om markanvändningen på översiktsplane- Bland annat Lantmäteriet och i respektive anser att det är rimligt att kommunen och läns- styrelsen kan komma överens om i vilka områden detaljplanekravet kommun tillstyrker förslaget i denna del. tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och i är positiva till en uppluckring av detaljplanekravet. En uppluckring av detaljplanekravet anses dock med fördel kunna knytas till den befintliga översiktsplanen och medgivande. är tveksam till om den nya, oklara områdesplanen behövs, och bedömer att de önskade rättsverkningarna i stället kan knytas till en fördjupning av översiktsplanen med viss detaljeringsgrad. Flera länsstyrelser, bl.a. i respektive län, är positiva till att detaljplanekravet upphävs, men bara om staten och kommunen är överens i alla delar av områdesplanen. Kommuner och Landsting anser att förslaget att en väl genomarbetad områdesplan ska vara grund för ett upphävande av det statliga kravet på detaljplan är bra. NCC ser positivt på grundtanken i de förändringar som föreslås. menar att förslaget innebär att detaljplanekravet blir ett redskap för att bevaka de statliga intressena, vilket är en nyordning. Nyttan med denna förändring framgår inte särskilt tydligt och enligt saknas det skäl att förändra detaljplanekravet i detta avseende. menar att i betänkandet ses detaljplanen som ett problem, men detaljplanen är en förutsättning för lösningar av ett problem. Ambitionen att minska kravet på detaljplan kommer inte i nämnvärd utsträckning att tillföra någon möjlighet till att minska kravet på detaljplan i större projekt. menar att möjligheten att avskaffa detaljplanekravet inom en områdesplan troligen inte är tillämpligt i särskilt många fall. Även kommun menar att mycket få av de projekt som pågår i staden skulle vara möjliga att hantera utan detaljplan på grund av motstridiga intressen och att svåra avvägningsfrågor som buller, förorenad mark, vattennivåer, geotekniska förhållanden och andra riskfrågor m.m. måste utredas. anser att lättnaderna i detaljplanekravet, dvs. de regler som styr när en bindande detaljplan måste tas fram, är ytterst olämpliga. Det är särskilt negativt att kommunen ska kunna åsidosätta detaljplanering vid verksamheter som innebär betydande miljökonsekvenser, om området ingår i områdesplan. (mark- och miljödomstolen) menar att det behöver säkerställas att den miljökonsekvensbeskrivning, förkortad MKB, som ligger till grund för områdesplanen är tillräckligt detaljerad för att kunna svara mot kravet på MKB för detaljplan. Merparten av remissinstanserna är negativa till att det statliga detaljplanekravet endast ska omfatta åtgärder som omfattar betydande miljöpåverkan, bl.a. och Kommuner och Landsting. i , , respektive avstyrker förslaget om att en detaljplan generellt endast ska behövas om förslaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan och menar att nuvarande regler är en lämplig nivå även i fortsättningen. Det är mycket sällan som ett förslag till detaljplan antas medföra betydande miljöpåverkan trots att det handlar om mycket stor omgivningspåverkan. (Mark- och ), Statskontoret och Handisam ifrågasätter om förslaget uppnår sitt syfte, dvs. att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen. Systemet blir än mer oöverblickbart och svårtillgängligt och det finns risk för stora skillnader mellan kommunerna när kommunens utrymme att bestämma själva ökar. Stora olikheter innebär konsekvenser som står i strid med utredningens syfte, inte minst för de intressenter som är aktiva i flera kommu- 2013/14:126 ner. menar att förslaget att det generellt sett endast behövs detaljplan om åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåver- kan skulle innebära att en detaljplan väldigt sällan upprättas. sen i avstyrker förslaget och menar att byggnads- nämnden i stället kan ges större möjligheter att tillämpa det undantag som finns , dvs. att en detaljplan inte behövs om frågan om en tillkomst kan prövas i samband med en ansökan om förhands- besked eller bygglov. mun framhåller att detaljplanekravet dels är ett krav från staten på att vissa frågor måste prövas i detaljplan för att staten ska kunna bevaka sina intressen, dels ett skydd för kommunen, så att oönskade markanvänd- ningsförändringar inte kan uppnås genom ett överklagat bygglov, utan kommunen får veto genom sin rätt att bestämma om en detaljplan ska antas eller ej. Nuvarande regler garanterar, på ett bättre sätt än utred- ningsförslaget, båda dessa syften. att ska-kravet för detaljplan inte omhändertar de statliga intressena på ett avstyrker den föreslagna definitio- nen betydande miljöpåverkan som huvudkriterium för plankrav. kommun anser att det är ologiskt att begränsa detaljplanekravet till betydande miljöpåverkan eftersom prövning då sker även enligt mil- jöbalken och ibland också enligt annan lagstiftning. oklart om utredningens förslag på hantering av planer vars genomförande kan medföra betydande miljöpåverkan uppfyller de krav på prövning av miljökonsekvenser som följer av det s.k. MKB-direktivet (Europaparla- mentets och rådets direktiv /337/EEG av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) respektive det s.k. SEA-direktivet (och rådets direk- tiv 2001/42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan). Att som utredningen föreslår göra allt detalj- planearbete valbart i stället för kravstyrt öppnar för otydlighet, dis- kussion och frågor kring rättssäkerhet. att det är ologiskt att utgå från betydande miljöpåverkan som kriterium för plankravet, eftersom en åtgärd kan bli dubbel- och ibland trippel- granskad enligt olika regelverk. kommun menar att en risk är att förutsättningarna för byggande blir mer oklara. Utan detaljplan skulle en byggherre få svårare att överblicka rättsläget, och bedöma vad han och grannarna har möjlighet att bygga. anser att betydande miljöpåverkan som kriterium för detaljplaneläggning inte är tillräckligt. anser att det är ytterst negativt att man föreslår att helt stryka kravet på att kommunen ska ta fram en detaljplan när byggnadsverkets användning får betydande inverkan på menar att inom tätbebyggda områ- den med flera fastigheter och rättighetshavare måste genomförandefrå- gorna hanteras i detaljplaner. Myndigheten för samhällskydd och bered- skap anser att förslaget inte är genomförbart inom bl.a. sådana områden som riskerar att påverkas av olyckor kring sevesoverksamheter. verket tycker det är märkligt att koppla detaljplanekravet till och dess definition av när en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och anser att en detaljplan även ska behövas om stat och kommun inte är överens om hur ett riksintresse ska tillgodoses eller när det krävs för att genomföra gator, gång- och cykelvägar samt kollektiv- De införda reglerna i väglagen (1971:948) och Prop. 2013/14:126 lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, som innebär att detaljplan ska kunna räcka för att planera tunnelbana och spårväg, riskerar att bli verkningslösa. i län tillstyrker förslaget. Remissinstanserna anser generellt att kommunen måste kunna ställa krav på detaljplan i fler fall än vad utredningen har föreslagit, bl.a. i , respektive och , kommun och kommun. menar att de bestämmelser som finns i 4 kap. PBL bör kvarstå som möjliga skäl. avstyrker förslaget och menar att kommunen även i fortsättningen måste ha initiativet att bedöma när en detaljplan ska upprättas. Detaljplanekravet för ny sammanhållen bebyggelse bör finnas kvar, även om det inte behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden. Det kan också finnas skäl att reglera ny bebyggelse, t.ex. i städernas randzoner eller ur ett gestaltningsperspektiv. Det är kommunens erfarenhet att detaljplaneinstrumentet inte överanvänds. kommun menar att detaljplanekravet behöver ha samma omfattning som i gällande rätt och att det är oförutsägbart, ineffektivt och otillräckligt att pröva frågor om markens lämplighet, plushöjder, trafiksäkerhet etc. i varje enskilt bygglov. anser att i de allra flesta fall måste en detaljplan tas fram för att hantera sådana frågor. kommun framhåller att en mängd situationer som kan behöva detaljplan utelämnas enligt förslaget. Lantmäteriet pekar på att många av de fastighetsrättsliga frågor som lantmäterimyndigheterna arbetar med är av sådan art att genomförandet snarare underlättas än fördröjs av att frågorna ut i en planprocess. I vissa fall kan möjligheten att reda ut frågorna i en detaljplan vara en förutsättning för att en exploatering överhuvudtaget ska kunna genomföras. Det torde i många fall vara nödvändigt att upprätta detaljplaner för att reglera allmänna platser. anser att det är viktigt att stadsdelar eller projekt som har komplicerade fastighetsägarförhållanden, kulturmiljöer, miljöpåverkan och/eller kontroversiella projekt detaljplaneras. framhåller att fördelen med en detaljplan från demokratisk synpunkt är att grannar vet vad som gäller med hänsyn till en mängd bestämmelser. befarar att de större kommunerna i flertalet situationer kommer att ställa krav på detaljplan och menar att det måste finnas en möjlighet att överklaga beslutet att upprätta detaljplan. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Enligt gällande rätt ska kommunen i vissa fall pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan (jfr 4 kap. 2 § [2010:900], förkortad PBL). Bland annat gäller att en detaljplan ska upprättas för -en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2013/14:126 - en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och -ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnadsverket är en byggnad eller kräver bygglov och byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande. Trots den tredje strecksatsen krävs det ingen detaljplan, om byggnads- verket kan prövas i samband med en ansökan om bygglov eller förhands- Avsikten med den bestämmelsen är att en kommun inte ska kunna hävda krav på detaljplan i varje enskilt fall i förhållande till en enskild, om åtgärden är av begränsad omfattning. däremot alltid, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Därutöver finns krav på att ett vindkraft- verk i vissa fall ska prövas genom en detaljplan. emellertid aldrig om markanvändningen har reglerats tillräckligt med PBL ställer således krav på kommunen att viss bebyggelse ska regleras med detaljplan, det s.k. detaljplanekravet. Detaljplanekravet tar sikte på sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste reglerings- Avgörande för frågan när detaljplan ska användas är i första hand enligt propositionen med förslaget till plan- och bygglag bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslut- ning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i områ- det, dvs. bebyggelsetryckets styrka, förekomsten av motstridiga markan- vändningsintressen inom området, om inte frågorna har lösts genom områdesbestämmelser, allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra enskilda intressenter, regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beaktats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser, samt anspråken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1 s. 150). När en detaljplan upprättas ges staten, genom m.fl. myn- digheter, tillfälle att inom ramen för planprocessen lämna synpunkter i fråga om ny och ändrad bebyggelse. Genom planprocessen ges staten också vissa möjligheter att förhindra bebyggelsen, om bebyggelsen kan befaras bli olämplig med hänsyn till de s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10och 11 §§ PBL). I 6 kap. finns bestämmelser om bl.a. miljökonsekvens- Syftet är bl.a. att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. I finns även bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar av sådana planer och program, vilkas genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 11–18 §§). Dessa bestämmelser ska även tillämpas när en detaljplan upp- rättas (4 kap. 34 § PBL). I fråga om detaljplaner ska bestämmelserna endast tillämpas på sådana planer som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt de kriterier som har införts i 4 och 5 §§ förord- ningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkortad MKBF. Särskilda kriterier ska tillämpas om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för industriändamål, ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, en fritidsby med tillhörande anläggningar utanför sammanhållen bebyggelse, spårvägar och tunnelbanor och vissa andra större anläggningar (4 kap. 34 § PBL). Bestämmelserna i och om miljökonsekvensbeskrivningar är en följd av medlemskap i unionen, närmare bestämt de krav som uppställs i det s.k. MKB-direktivet respektive SEA-direktivet. föreslog en ordning som byggde på tanken att de stora dragen i markanvändningen i högre grad ska ut inom ramen för översiktsplaneringen. Utredningen föreslog att en översiktsplan som uppfyller vissa kriterier avseende skala och innehåll m.m. skulle benämnas områdesplan. Enligt utredningens uppfattning minskar samhällets behov av detaljplaner om kommunen och staten är överens om hur den fysiska miljön kan utvecklas och bevaras (SOU 2013:34 Utredningen ansåg att när en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan an- tas medföra en betydande miljöpåverkan är det normalt sett frågan om sådana åtgärder i miljön som behöver bedömas i ett planmässigt sammanhang. Enligt utredningen borde gränsen för betydande miljöpåverkan vara lagstiftarens enda tvingande krav på när kommunen ska upprätta en detaljplan. Utredningen menade dock att någon detaljplan inte behövdes i de fall som en åtgärd har stöd i en områdesplan, eftersom åtgärden då ska ha prövats i den miljökonsekvensbeskrivning som hör till områdesplanen. Enligt utredningen borde kommunen endast kunna kräva detaljplaner i fråga om sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden, samt för sådana byggnadsverk som för ett ändamålsenligt nyttjande är beroende av en allmän plats. Det s.k. Seveso II-direktivet, dvs. rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, anger tröskelvärden för ett antal kemiska ämnen. Förutom vissa verksamheter som är undantagna från direktivets tillämpningsområde är direktivet tillämpligt på samtliga verksamheter där förekomsten av ämnen överskrider direktivets tröskelvärden, s.k. sevesoverksamheter. Det finns två kravnivåer för sevesoverksamheter – en högre och en lägre. Vilken kravnivå en verksamhet omfattas av är beroende av vilken typ och mängd av farliga ämnen som förekommer i verksamheten. I direktivet finns krav på att medlemsstaterna ska se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsningen av följderna av dem beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Dessa mål ska uppnås genom kontroll av lokalisering av nya verksamheter som omfattas av direktivet och nya anordningar kring befintliga verksamheter, t.ex. transportleder, platser som besöks av allmänheten och bostadsområden, när denna lokalisering eller dessa anordningar kan befaras öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Medlemsstaterna ska se till att alla behöriga myndigheter och alla planeringsorgan som har befogenhet att fatta beslut i sådana frågor upprättar lämpliga samrådsförfaranden, för att underlätta genomförandet av direktivet. Förfarandena ska utformas så att teknisk vägledning om de 2013/14:126 risker som är förbundna med verksamheten finns tillgänglig när beslutet fattas. Seveso II-direktivet, som är ett s.k. minimidirektiv, har i svensk rätt införts bl.a. genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förkortad sevesolagen, och PBL. fanns 375 sevesoverksamheter i , varav 205 på den högre kravnivån och 170 på den lägre nivån (SOU 2013:14 s. 47 f.). PBL bör endast kräva detaljplan för sådana åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet Genom MKB-direktivet krävs att det ska göras en bedömning av inverkan på miljön när det gäller vissa offentliga och privata projekt. Regeringen delar uppfattning att det i sådana fall vanligtvis är frågan om så betydelsefulla projekt att dessa bör prövas genom planläggning, åtminstone i de fall som projektet inkluderar sådana åtgärder som kräver bygglov. Om åtgärden är av sådan omfattning att MKB- respektive SEA-direktivet gör gällande att åtgärden kan medföra betydande miljöpåverkan finns det enligt regeringens uppfattning ett behov av att åtgärden prövas i förhållande till förekommande statliga respektive allmänna och enskilda intressen inom ramen för en detaljplaneprocess. När det gäller andra åtgärder, som berör frågan huruvida ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse m.m., är behovet av att en detaljplan upprättas och att bebyggelsemiljöns utformning regleras enligt regeringens mening inte lika tydligt i förhållande till statens intressen. I sådana fall är det i första hand ett kommunalt eller ett enskilt intresse att åtgärden prövas genom en detaljplan. Eftersom det i första hand är ett kommunalt intresse att reglera användningen av mark och vatten genom en detaljplan, bör det enligt regeringens mening i första hand vara kommunen som bedömer om det finns skäl att pröva en viss bebyggelse genom en detaljplan.