prop · H103109 · 2014-03-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:109 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14) redovisat sin granskning av förvaltningen av det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet. riktar i sin rapport kritik mot Sjunde AP-fondens mål och placeringsinriktning samt dess interna styrning och kontroll. Sjunde AP-fonden rekommenderas bl.a. att komplettera målformuleringen för förvalsalternativet och säkerställa den fortsatta utvecklingen av fondens interna styrning och kontroll. Vidare kritiserar regleringen och tillsynen av Sjunde AP-fonden samt bristen på fokus på intern styrning och kontroll i regeringens årliga utvärdering av fonden. rekommenderar därför regeringen att utreda och lämna förslag till reglering för intern styrning och kontroll av Sjunde AP- fonden samt att på ett övergripande plan uppmärksamma frågorna i sin utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen delar inte den allvarliga kritik som riktar mot Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll, eftersom fonden bör utvärderas utifrån det regelverk som gäller för fonden och inte det regelverk som gäller för privata aktörer i premiepensionssystemet. Regeringen bedömer dock att fonden tidigare haft anledning att se över sin interna styrning och kontroll. Regeringen delar dock bedömning att det finns behov av att se över regelverket för Sjunde AP-fonden, bl.a. för att i större utsträckning göra det jämförbart med regelverket för de privata aktörerna i 2013/14:109 premiepensionssystemet. Ett sådant arbete pågår redan inom ramen för översynen av regelverket för samtliga AP-fonder. Ärendet och dess beredning ............................................................. Mål och placeringsinriktning ............................ Intern styrning och kontroll .............................. Sjunde AP-fondens synpunkter med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................. Mål och placeringsinriktning............................................. Intern styrning och kontroll ............................................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Mål och placeringsinriktning............................................. Intern styrning och kontroll ............................................... Regeringens åtgärder med anledning av Bilaga – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14)....11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...120 2013/14:109 1 Ärendet och dess beredning har i sin rapport – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14), se bilaga, redovisat granskningen av det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet som förvaltas av den statliga myndigheten . överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . Vidare har Sjunde AP- fonden lämnat synpunkter på granskningsrapporten. sammantagna bedömning är att vissa delar av förvaltningen av förvalsalternativet kan förbättras, dels delar av Sjunde AP- fondens placeringsstrategi, dels fondens interna styrning och kontroll. 2.1.1 Mål och placeringsinriktning Målet är svårt att utvärdera och bör kompletteras Sjunde har beslutat att målet för fondens förvaltning av förvalsalternativet ska vara att avkastningen ska överträffa den genomsnittliga avkastningen i de privata fonderna i premiepensionssystemet. Målformuleringen, som innebär att målet kan uppnås även vid en låg eller t.o.m. negativ avkastning, är relativ och ger enligt ingen vägledning om vilken nivå på avkastning som premiepensionssparare kan förvänta sig. Myndigheten anser att målet behöver kompletteras med ytterligare ett jämförelsemått, t.ex. det inkomstindex som används vid uppräkningen av inkomstpensioner, så att det tydligt framgår vilken förvaltningsprestation som kan förväntas av fonden. bedömer att det är tveksamt om målformuleringen svarar mot lagens krav och intentioner om att fonden ska uppnå en långsiktigt hög avkastning. Vidare anser myndigheten att det faktum att målet inte är tidsbestämt innebär att det inte är utformat i enlighet med de ovan nämnda intentionerna. Att målet inte är tidsbestämt medför enligt även att det är svårt att utvärdera, eftersom det inte framgår under vilken tidsperiod som målet ska uppnås. Den aktiva förvaltningens resultat är inte tillfredsställande Enligt har den aktiva delen av Sjunde AP-fondens för- valtning varit till begränsad nytta för spararna, som riskerna och förvaltningskostnaderna varit högre än för den passiva förvaltningen. Resultatet –2012 har enligt myndigheten varit otillfredsställande i förhållande till investeringsvolymen, riskerna och det totala resultatet för förvalsalternativet. anser att fondens Skr. 2013/14:109 svårigheter att nå sina avkastningsmål inom den aktiva förvaltningen stödjer uppfattningen att det är svårt att slå index . Omfattningen av den aktiva förvaltningen framgår inte tydligt och är inte begränsad anser att det är svårt att utläsa omfattningen av den aktiva förvaltningen, men uppskattar att storleken på den aktiva förvaltningen kan uppgå till av fondens värde. /2013 motsvarade detta en investeringsvolym om ca . granskning visar att det inte finns någon avtalad absolut gräns för hur stor den maximala förlusten kan bli. Myndigheten delar därför inte Sjunde AP-fondens bedömning att omfattningen av den aktiva förvaltningen kan ses som begränsad. Den passiva förvaltningen är kostnadseffektiv, men redovisningen kan utvecklas bedömer att den passiva förvaltningen av pensionskapitalet är kostnadseffektiv och att den ligger till grund för Sjunde AP- fondens låga förvaltningkostnader. Däremot anser att redovisningen av den passiva förvaltningens resultat och den s.k. hävstångens bidrag till fondens resultat inte är tillräcklig och kan förbättras. Hävstången utgörs av placeringar i derivat som syftar till att öka risktagandet och den förväntade avkastningen. Förvalsalternativet svarar inte mot pensionärernas kortare placeringshorisont anser att Sjunde AP-fondens förvaltning av förvalsalternativet inte helt svarar mot pensionärernas kortare placeringshorisont. Bland annat bör fonden enligt myndigheten utreda vilken betydelse variationer i avkastningen har för framtida pensionärer i samband med byte av förvaltningsinriktning och om det till följd av detta finns behov av en anpassning av förvalsalternativet. ser det som positivt att Sjunde AP-fonden angett att man avsåg göra en översyn av nuvarande generationsfondnyckel. Detta är en livscykelprofil som innebär att spararna har stor aktieexponering och sedan successivt får allt mer räntesparande från . Syftet är att ge en hög avkastning så länge kapitalet inte ska tas ut och att sedan minska risken när pensionen närmar sig. 2.1.2Intern styrning och kontroll noterar att styrelsen i Sjunde AP-fonden har stor frihet att utforma den interna styrningen och kontrollen då de yttre kraven i form av reglering är låga. Vidare påpekar myndigheten att fonden tidigare valt att inte fullt ut följa den standard inom styrning och kontroll som krävs av privata fondbolag inom premiepensionssystemet. 2013/14:109 Brister i utformning och genomförande av intern styrning och kontroll anser att det har funnits brister i både utformningen och genomförandet av fondens interna styrning och kontroll. Fonden har enligt myndigheten bl.a. saknat övergripande styrdokument, rapporteringsrutiner och en oberoende granskningsfunktion (internrevision). En förklaring till bristerna är enligt att området inte har prioriterats av fondens styrelse och ledning. Myndigheten bedömer att detta har lett till att en informell riskkultur har utvecklats, att rapporteringen om riskerna inte har varit heltäckande och att verksamheten har bedrivits på ett sådant sätt att allvarliga limitöverträdelser inträffat. ser det som positivt att Sjunde AP-fonden har vidtagit åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen, bl.a. genom att stärka funktionerna för risk- och regelefterlevnad samt införa en internrevisionsfunktion. Enligt myndigheten är det dock tveksamt om resurstilldelningen till detta arbete är tillräcklig, särskilt i det nuvarande skedet, då en ny struktur för styrning och kontroll ska komma på plats. Behov av översyn av reglerna för Sjunde AP-fonden anser att Sjunde AP-fonden inte har tillräckliga yttre krav på intern styrning och kontroll, då det saknas reglering och tillsyn. Både andra myndigheter och de privata fondbolagen i premiepensionssystemet omfattas enligt myndigheten av striktare krav än Sjunde AP-fonden. Enligt har det funnits goda skäl att genomföra en översyn av regleringen inom området även för Sjunde AP-fonden. Myndigheten konstaterar dock att regeringen inte har lämnat förslag till skärpt lagstiftning på detta område för fonden. Fokus på intern styrning och kontroll saknas i regeringens utvärdering Enligt har regeringen i sin årliga utvärdering av Sjunde AP-fonden inte fokuserat på fondens interna styrning och kontroll. Myndigheten menar att fonden sannolikt hade haft ett större fokus på att anpassa riskhanteringen om regeringen hade följt upp den interna styrningen och kontrollen. Vidare anser att regeringen behöver belysa den interna styrningen och kontrollen på ett mer övergripande plan för att ska få en rättvisande bild av effektiviteten i förvaltningen. rekommenderar regeringen att utreda och lämna förslag till reglering för intern styrning och kontroll för Sjunde AP-fonden samt uppmärksamma den interna styrningen och kontrollen i sin utvärdering rekommenderar Sjunde AP-fonden att – komplettera målformuleringen för förvalsalternativet, – utveckla utvärderingen av den passiva indexförvaltningen och – överväga att avveckla den aktiva förvaltningen, –utreda förvalsalternativet närmare ur ett pensionärsperspektiv, –säkerställa den fortsatta utvecklingen av fondens interna styrning och kontroll, samt –stärka oberoendet för fondens kontrollfunktioner. 3Sjunde AP-fondens synpunkter med anledning av iakttagelser och rekommendationer Sjunde AP-fonden har skriftligen lämnat synpunkter på och i huvudsak anfört följande. Sjunde AP-fonden instämmer inte i kritik när det gäller utformningen av målet för förvalsalternativet och svårigheterna att utvärdera förvaltningen. Sjunde AP-fonden anser det anmärkningsvärt att fondens överskuggande mål och uppdrag – att icke-väljarna ska ha minst lika bra avkastning som genomsnittet av spararna på fondtorget – knappt berörs i granskning eftersom detta mål rimligen borde vara viktigast för premiepensionsspararna. Det målet har enligt fonden uppfyllts med råge. Sjunde AP-fonden framhåller vidare att dess måluppfyllelse och förvaltningsprestation gentemot jämförelseindex utvärderas av regeringen. I stället för att utvärdera Sjunde AP-fondens primära mål lägger enligt fonden stor kraft på att argumentera för att ytterligare mål, som relaterar till en parameter utanför systemet och aktiemarknaden, ska införas. lämnar dock inga förslag på hur detta mål i praktiken ska uppfyllas med bibehållen ambitionsnivå. Sjunde AP-fonden ställer sig avvisande till införandet av ytterligare mål så länge denna fråga är obesvarad. 3.2Intern styrning och kontroll Sjunde AP-fonden instämmer inte i kritik avseende fondens interna styrning och kontroll. presenterar enligt fonden inga väsentliga invändningar mot den befintliga styrningen och kontrollen, då kritiken avser tidigare förhållanden. Sjunde AP-fonden anser därför att kritiken inte motiverar beskrivningen att den nuvarande interna styrningen och kontrollen har allvarliga brister. Sjunde AP-fonden har följt de regler och direktiv som styr verksamheten. Att fonden har, och har haft, god styrning och kontroll bekräftats bl.a. av de årliga granskningar och revisioner som fonden är 2013/14:109 föremål för och som i vissa delar är mer omfattande än för privata fondbolag. De formella kraven på fondbranschen har ökat successivt, i synnerhet efter den globala finanskrisen . Sjunde AP-fonden har fortlöpande anpassat sig till dessa krav. Utöver tvingande krav har Sjunde AP-fonden frivilligt vidtagit ett antal åtgärder för att ytterligare höja den allmänna nivån på den interna styrningen och kontrollen. Åtgärderna utvecklas kontinuerligt utifrån fondens egna och andra fonders erfarenheter. Sjunde AP-fonden anser att rekommendationer överlag är rimliga och konstruktiva, med undantag för rekommendationen att införa ett kompletterande mål för förvaltningsresultatet vid sidan av det nuvarande målet. Fonden betonar att man tillbaka bedriver utvecklingsarbete inom de övriga områden som rekommendationerna avser. Fonden betraktar som ett incitament att ytterligare öka sina ansträngningar i detta arbete. 4 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 4.1 Mål och placeringsinriktning I 4 kap. 1 § andra stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder anges att samtliga AP-fonder, dvs. även Sjunde AP-fonden, ska placera fondmedlen så att en långsiktigt hög avkastning nås. lagen om allmänna pensionsfonder anförs att förvaltningen av fond- medlen hos Sjunde AP-fonden ska vara jämförbar och likvärdig med de privata alternativen för premiepensionen (prop. 1999/2000:46 s. 52). Regeringen anser mot denna bakgrund att Sjunde AP-fondens egen målsättning – att avkastningen ska överträffa den genomsnittliga av- kastningen för privata fonder i premiepensionssystemet – inte står i strid med lagens avkastningsmål. Med utgångspunkt i hur det nuvarande premiepensionssystemet är utformat anser regeringen att det inte är relevant att, som föreslår, utvärdera Sjunde AP-fondens avkastning mot ett inkomstindex. Regeringen instämmer i bedömning att målet för Sjunde AP-fondens förvaltning av fondmedlen bör vara mätbart och tids- Det kan tilläggas att regeringen utvärderar Sjunde AP-fondens Regeringen delar tveksamhet när det gäller värdet av den aktiva förvaltningen i Sjunde AP-fonden. Som en del av den årliga utvärderingen av fondens verksamhet har regeringen vid upprepade till- fällen påpekat att det är angeläget att fonden ser över inslaget av aktiv förvaltning – inte minst mot bakgrund av den låga avkastning som Skr. 2013/14:109 fondens aktiva förvaltning har levererat (se skr. 2008/09:130, 2009/10:130 och 2010/11:130). Regeringen instämmer i bedömning att det är angeläget att det görs en fördjupad analys av hur Sjunde AP-fonden bättre kan ta hänsyn till pensionärernas kortare placeringshorisont. 4.2Intern styrning och kontroll Sjunde AP-fonden styrs av lagen om allmänna pensionsfonder och av vissa bestämmelser i lagen (2004:46) om värdepapperfonder, men omfattas inte av samtliga regler om intern styrning och kontroll som gäller för de privata aktörerna inom premiepensionssystemet. Fondens verksamhet bör därför enligt regeringen inte utvärderas i förhållande till de senare reglerna. Även om regeringen mot denna bakgrund inte delar bedömning att Sjunde AP-fonden haft allvarliga brister i sin interna styrning och kontroll anser regeringen att fonden tidigare haft anledning att se över denna del av sin verksamhet. Regeringen noterar också att Sjunde AP-fonden har vidtagit en rad åtgärder för att stärka sin interna styrning och kontroll. Bland annat ska fonden enligt ett flertal interna styrdokument följa samma regler som gäller för de privata fondbolagen. har även följt upp resurstilldelningen och graden av oberoende i fondens kontrollfunktioner . Regeringen förutsätter att Sjunde AP-fonden vidtar de åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa en god intern styrning och kontroll. Vid utformningen av lagen om allmänna pensionsfonder var en bärande tanke att Sjunde AP-fondens förvaltning skulle följa samma regler som de privata aktörerna i premiepensionssystemet. Regeringen hade, redan innan inledde sin granskning, initierat en översyn av regleringen av AP-fonderna och instämmer därför i myndighetens bedömning att det finns anledning att se över regleringen avseende intern styrning och kontroll för Sjunde AP-fonden. Vidare anser regeringen att det kan finnas anledning att lägga ytterligare fokus på intern styrning och kontroll i regeringens årliga utvärdering av fondens verksamhet. 5Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer I den pågående översynen av AP-fondernas regelverk ingår bl.a. en översyn av bestämmelserna för intern styrning och kontroll. I det sammanhanget finns det även skäl att närmare överväga principerna för regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Dessa frågor behandlas också i betänkande AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven (SOU Utredningen konstaterar i betänkandet att det har skett en 2013/14:109 utveckling av regelverket för de privata aktörerna i premiepensionssystemet och föreslår att bestämmelser om intern styrning och kontroll förs över till en ny lag för AP-fonderna. Utredningens förslag till ny lag avses även omfatta Sjunde AP-fonden. Betänkandet bereds i . Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad i och med denna skrivelse. granskar: hållbara pensioner pensionen mot spararnas krav? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eektiv den statliga verksamheten är. Eektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-323-3 rir 2013:14 tryck: interntryckeri, 2013 granskar: hållbara pensioner – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? granskar: hållbara pensioner Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? har granskat förvaltningen av förvalsalternativet i premiepensionssystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och Sjunde AP-fonden har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Sjunde AP-fonden. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? granskar: hållbara pensioner Centrala termer och begrepp Premiepensionen – en del av den allmänna pensionen 3Sjunde AP-fondens strategiska val av Passiv förvaltning i förvalsalternativet 3.5Aktiv förvaltning är ett komplement till förvaltningen Pensionärer har en kortare placeringshorisont 4 Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll Styrelsens ansvar för intern styrning och kontroll Utformningen av den interna styrningen och kontrollen Bristande styrning och kontroll och dess konsekvenser 5 Regeringens styrning av Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden som myndighet Reglering av Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? Förvaltningen av förvalsalternativet kan förbättras Bilaga 1 Internationell utblick – pensionsförvaltning granskar: hållbara pensioner har granskat förvaltningen av det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen. Pensionsspararna har möjlighet att välja vilken eller vilka fondförvaltare som ska förvalta deras premiepension. Förvalsalternativet är till för personer som inte kan eller vill göra ett aktivt val. Förvalsalternativet förvaltas av den statliga myndigheten . Motiv: Sjunde AP-fonden är den klart största aktören i premiepensionssystemet med cirka 2,9 miljoner sparare och i förvaltning . I takt med att systemet fasas in förväntas det förvaltade kapitalet att öka. genomförde Sjunde AP-fonden en större förändring av förvalsalternativet. Det nya förvalsalternativet har inneburit en ökad risk . Även förändringar i omvärlden har påverkat förutsättningarna för förvaltningen av förvalsalternativet, bland annat den avreglering av nansmarknaderna och den globala nans- och skuldkris som inträat . Med tanke på fondens särställning och storlek är det extra viktigt att förvaltningen sker Såväl målformulering som strategiska val påverkar förvaltningen och därmed avkastningsresultatet. En väl fungerande styrning och kontroll av verksamheten är också betydelsefull för att säkra en eektiv förvaltning och hantering av risker i verksamheten. Syfte: Granskningen inriktas på om det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet förvaltas i enlighet med intentioner. Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen har använt sina möjligheter att styra och utvärdera Sjunde AP-fondens förvaltning av förvalsalternativet och om Sjunde AP-fonden utformat och genomfört sina placerings- och riskstrategier så att förvaltningen uppfyller intentioner. Den övergripande revisionsfrågan är: Svarar regeringens och Sjunde AP-fondens förvaltning av förvalsalternativet mot de krav som premiepensionsspararna kan ställa? Genomförande: Granskningen omfattar perioden –2012. För att undersöka och bedöma förvaltning av förvalsalternativet i premiepensionssystemet har genomfört intervjuer och dokumentstudier. har intervjuat nuvarande och tidigare styrelseledamöter för Sjunde AP-fonden, anställda vid sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? och representanter för . Bland dokumenten som granskat ingår samtliga styrelseprotokoll samt relevanta bilagor från perioden –2012, styr- och strategidokument från Sjunde AP-fonden, externrevisorernas granskningsrapporter och regeringens årliga utvärderingar av Sjunde AP-fonden . sammantagna bedömning är att vissa delar av förvaltningen av förvalsalternativet kan förbättras. Det gäller delar av Sjunde AP-fondens placeringsstrategi samt fondens interna styrning och kontroll. bedömer att den passiva förvaltningen av pensionskapitalet är kostnadseektiv och ligger till grund för de låga förvaltningskostnaderna. visar resultatet av den aktiva förvaltningen på begränsad nytta för spararna. För att säkerställa att avkastningen når en viss grundnivå bör Sjunde AP-fondens förvaltningsprestation kunna jämföras med uppräkningen av inkomstpensionen och inte bara med genomsnittet av övriga premiepensionssparares avkastning. bedömer att förvaltningen inte har levt upp till de grundläggande krav spararna kan ställa på den interna styrningen och kontrollen. Ett rimligt krav är att spararna ska kunna utgå från att det statliga förvalsalternativet omfattas av samma skyddsregler som de privata fondbolagen. noterar att Sjunde AP- fondens styrelse har vidtagit åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen och hanteringen av riskerna i verksamheten. Sjunde AP-fondens mål och placeringsinriktning kan i vissa delar ifrågasättas Sjunde AP-fondens styrelses val av målformulering för förvalsalternativet ger stor frihet att utforma placeringsinriktningen. Såväl målformulering som val av placeringsinriktning har betydelse för fondens avkastning. Målet ger ingen vägledning om förväntad avkastning och är svårt att utvärdera. Fonden mäter resultatet mot den genomsnittliga avkastning som övriga sparare har haft. Målet kan uppnås även när spararnas avkastning är låg. anser att det är tveksamt om målformuleringen svarar mot lagens krav och intentioner om att fonden ska uppnå en långsiktigt hög avkastning. Vidare är målet för det nya förvalsalternativet inte tidsatt vilket inte är i enlighet med intentioner. bidrar också till att det är svårt att utvärdera, då det inte framgår under vilken tidsperiod som målet ska vara uppnått.