prop · H2036 · 2014-10-21 00:00:00 — Med byggarbetsplats ska avses en plats där byggverksamhet bedrivs. Med byggverksamhet ska avses näringsverksamhet som avser om-, till- och nybyggnadsarbeten, reparations- och underhållsarbeten samt rivning av byggnadsverk. Med en sådan definition säkerställs att i princip all byggverksamhet kommer att omfattas av reglerna, utom vad avser sådan byggverksamhet som uttryckligen undantas (se avsnitt 7.9). Till byggverksamhet ska även räknas annan näringsverksamhet som bedrivs som stöd för den egentliga byggverksamheten på byggarbetsplatsen och som inte omfattas av skyldighet att föra personalliggare enligt 39 kap. 11 § SFL. Som exempel på sådana stödfunktioner kan städning och bevakningstjänster nämnas. En del verksamheter som kan komma att aktualiseras som stödverksamhet, t.ex. catering, omfattas redan av nu gällande personalliggarbestämmelser. Det övergripande syftet med personalliggarbestämmelserna är att minska svartarbete generellt. Det finns då inte skäl att en verksamhet som redan omfattas av ett personalliggarsystem ska omfattas av ytterligare ett sådant system. Regeringen väljer en vid definition av byggarbetsplats och byggverksamhet för att så få som möjligt ska falla utanför kontrollsystemets tillämpningsområde. Även hel eller delvis rivning av byggnadsverk samt uppförande och rivning av byggställningar ska omfattas av bestämmelserna. har påpekat att många delar i en byggnation färdigställs i fabrik. Enligt regeringens mening kan sådan montering av byggmaterial och byggnadsdelar som sker i fabriker och liknande inte anses som byggverksamhet i detta sammanhang, utan får anses utgöra ett led i produktionskedjan vid producering av byggmaterial som sedan kommer att användas i byggverksamhet på byggarbetsplatser. Om en arbetsplats både kan klassificeras som verksamhetslokal och byggarbetsplats är det den verksamhet som bedrivs på platsen som avgör vilka personalliggarregler som ska tillämpas. Ett markområde som används för byggverksamhet ska således anses vara en byggarbetsplats och bestämmelserna om personalliggare för byggbranschen blir tillämpliga. En byggarbetsplats måste ha någon form av geografisk utbredning. En virtuell arbetsplats utgör inte en byggarbetsplats i detta avseende. Den geografiska utbredningen kan dock förskjutas . För t.ex. ett anläggningsarbete kan detta ske dag för dag. Under ett sådant arbete ska byggarbetsplatsen anses vara densamma men med olika geografisk utbredning . Om ett byggprojekt uppges bestå av flera olika projekt ska det ändå i detta sammanhang behandlas som ett och samma projekt om det vid en samlad bedömning framstår som mest sannolikt att så är fallet. De olika projekten ska då bedömas som en byggarbetsplats vid tillämpningen av personalliggarbestämmelserna för byggbranschen. En byggarbetsplats kan även avse byggverksamhet som utförs i en annan näringsidkares lokaler där denne bedriver annan verksamhet. Byggarbetsplatsen utgörs då av det område i verksamhetslokalen som byggverksamheten bedrivs på. Till skillnad från promemorian anser emellertid regeringen att begreppet byggarbetsplats inte bör användas i SFL annat än vid tillämpningen av systemet med personalliggare för byggbranschen. Att införa begreppet, trots att det befintliga begreppet verksamhetslokal i princip skulle kunna användas, syftar till att tillförsäkra en så enkel och lättbegriplig reglering som möjligt när det gäller bestämmelser om personalliggare i byggbranschen. Regeringen finner dock inte skäl att låta det nya begreppet få verkan även för övriga regelområden i SFL t.ex. 41 kap. om revision. För det fall beslutar om revision av en fysisk eller juridisk person som är verksam inom byggbranschen bedömer regeringen att nuvarande revisionsbestämmelser alltjämt kommer vara tillfyllest. Regeringen finner därför att definitionen av såväl begreppet byggarbetsplats som byggverksamhet ska placeras i 39 kap. 2 § SFL, tillsammans med de övriga definitioner som har betydelse för reglerna om dokumentationsskyldighet. Definitionen av byggarbetsplats läses vidare, som påpekat, lämpligen tillsammans med definitionen av byggverksamhet. Däremot anser inte regeringen att någon definition rörande den som bedriver byggverksamhet behöver införas, vilket samfundet framfört bör övervägas. Med den definition av byggverksamhet som föreslås torde det inte vålla några större problem att avgöra att den som bedriver byggverksamhet är person som bedriver sådan näringsverksamhet som beskrivs i definitionen av byggverksamhet. Detta oavsett om personen är en juridisk eller fysisk person. I promemorian föreslås att definitioner av begreppen byggherre, byggnad och byggnadsverk ska tas in i SFL. I promemorian anges att begreppens definitioner ska vara desamma som i 1 kap. 4 § PBL. Vad gäller begreppet byggnadsverk föreslås vidare i promemorian en exemplifiering (byggnad eller annan anläggning såsom vägar, järnvägar, broar, tunnlar, dammar, flygfält och hamnar) som inte avses vara uttömmande. Regeringen finner dock inte tillräckliga skäl att föra in definitioner av dessa begrepp i SFL. Begreppen torde vara tämligen vedertagna och de finns vidare definierade i PBL, som är ett grundläggande regelverk på byggområdet. Begreppen förekommer även i annan lagstiftning utan att det i de sammanhangen ansetts finnas skäl att också definiera begreppen i den lagstiftningen, se t.ex. lagen (2006:545) om skyddsrum och kulturmiljölagen (1988:950). Personalliggarsystemet ska tillämpas på byggarbetsplatser i . Regleringen kommer att träffa även utländska juridiska eller fysiska personer som är byggherre eller som bedriver byggverksamhet i . Begreppet byggherre omfattar såväl professionella som icke professionella byggherrar. Några remissinstanser, , och , anser att icke professionella byggherrar inte ska omfattas av regleringen. Som nämnts finner regeringen det viktigt med så få undantag som möjligt från systemet, för att undvika snedvridning av konkurrensen och för att inte skapa kryphål som möjliggör kringgående av bestämmelserna. Det har inte framkommit skäl att anta att förekomsten av svartarbete är påtagligt mindre vid byggprojekt som leds av icke professionella byggherrar. Regeringen bedömer att det finns behov av kontrollåtgärder även vid sådana projekt. Att helt undanta denna grupp befarar regeringen skulle ge stora möjligheter för oseriösa aktörer att kringgå bestämmelserna. Såväl professionella som icke professionella byggherrar bör därför som utgångpunkt omfattas av regleringen. De skyldigheter som följer av bestämmelserna om personalliggare kan visserligen komma att vara svårare att uppfylla för icke professionella byggherrar än för de motsvarande professionella, som är vana vid byggbranschens funktionssätt. Det kan dock enligt regeringens mening inte anses väga tyngre än behovet av effektiv kontroll. Däremot kan det finnas behov av att närmare överväga om förslaget om möjlighet för byggherren att överlåta sitt ansvar bör utvidgas, se avsnitt 7.8. Vidare föreslås i avsnitt 7.9 vissa undantag från byggherrens skyldigheter. Något generellt undantag för byggherrar utanför byggbranschen bör dock inte införas. Enligt 39 kap. 2 § andra stycket SFL ska näringsverksamhet som huvudsakligen avser annan verksamhet än restaurang-, frisör- eller tvätteriverksamhet inte anses som sådan verksamhet. Med huvudsaklig del avses eller mer (se prop. 1999/2000:2 del 1 s. 504 f. och prop. 2005/06:169 s. 125). Bestämmelsen tillkom för att reglerna om personalliggare i de aktuella branscherna inte i onödan skulle belasta företag som har sin huvudsakliga verksamhet inom andra verksamhetsområden (se prop. 2005/06:169 s. 41 och prop. 2012/13:34 s. 32). Någon motsvarande bestämmelse föreslås inte för byggbranschen. Om en sådan bestämmelse införs skulle det medföra att det på en och samma byggarbetsplats skulle kunna förekomma både näringsidkare som omfattas av bestämmelserna om personalliggare och näringsidkare som inte gör det. En sådan ordning framstår som olämplig och kan leda till tillämpningsproblem vid kontrollbesök (jfr även avsnitt 7.9). Lagrådet anser att av 39 kap. 2 § andra stycket SFL följer att när undantaget inte är tillämpligt, dvs. när den andra verksamheten är , så ska hela verksamheten anses vara restaurang-, frisör eller tvätteriverksamhet. Bestämmelserna om personalliggare för dessa branscher ska då tillämpas på verksamheten. Fråga uppkommer enligt Lagrådet om vad som ska gälla om den andra verksamheten avser byggverksamhet av sådan omfattning att utrustning ska tillhandahållas och den som bedriver byggverksamhet ska föra personalliggare. Som bestämmelsen i 39 kap. 2 § andra stycket nu är formulerad uppkommer enligt Lagrådet en osäkerhet om en sådan byggverksamhet som inte uppfyller huvudsakskriteriet – dvs. understiger – ska anses ingå i restaurang-, frisör- eller tvätteriverksamhet eller om reglerna om personalliggare för byggverksamhet ska tillämpas parallellt. Regeringen instämmer inte i Lagrådets slutsats att det av den aktuella bestämmelsen följer att hela verksamheten ska ses som t.ex. restaurangverksamhet om den andra verksamheten är . 2014/15:6 regeringens mening alltjämt blandad, t.ex. restaurangverksamhet och konstgalleri. Bestämmelserna om personalliggare i restaurangverksamhet ska tillämpas i den del av verksamheten som utgör restaurangverksamhet i enlighet med definitionen därav i lagrummets första stycke (jfr Ds 2009:43 s. 142 f.). Detta innebär, för det fall det är fråga om en blandad verksamhet bestående av t.ex. restaurangverksamhet som överstiger av den samlade verksamheten och byggverksamhet, att bestämmelserna om personalliggare för restaurangverksamhet ska tillämpas på den del av verksamheten som utgör restaurangverksamhet i den mån undantaget i 39 kap. 11 § andra stycket SFL inte är tillämpligt. Bestämmelserna om personalliggare i byggverksamhet ska tillämpas i den del som utgör byggverksamhet i den mån verksamheten inte är undantagen enligt 39 kap. 11 a och 11 b §§. Regeringens förslag: Personalliggare i byggbranschen ska föras elektroniskt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingenting att erinra framhåller att för de små företagen är det mycket viktigt att kostnaden för att införskaffa utrustning inte blir för höga. anser att det bör finnas enkla elektroniska system framtagna innan reglerna införs. I princip borde staten stå för utvecklingskostnaderna av ett sådant system då hela regelverket bygger på elektronisk hantering. Målaremästarna ser hellre att håller med en inrapporteringsdatabas som blir funktionell, enhetlig och rättssäker. anser att det är viktigt att systemet kan fungera även på byggarbetsplatser där mobiltäckning inte finns. Även Byggindustrier framhåller risken för intrång eller störningar i it-lösningarna och att detta kan få till följd att entreprenören inte fullgör sina skyldigheter enligt förslaget. finner det angeläget att kontrollsystemet utformas på ett sådant sätt att befintliga elektroniska registreringssystem uppfyller de lagstadgade kraven för att därigenom inte belasta näringsidkare, som redan är underkastade ett motsvarande frivilligt kontrollsystem, med kostnader för att införskaffa ytterligare ett registreringssystem. Skälen för regeringens förslag: Personalliggare inom restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna förs i huvudsak fortfarande manuellt även om utvecklingen går mot elektroniska personalliggare. Ett motsvarande personalliggarsystem för byggbranschen ska dock kunna tillämpas på arbetsplatser där förhållandena är väldigt skiftande och där ett manuellt system knappast skulle fungera i praktiken. Karaktäristiskt för byggbranschen är bl.a. att det ofta är flera olika arbetsgivare verksamma på samma byggarbetsplats. Det är av stort värde för effektiviteten och kvaliteten i kontrollbesök att verket kan få en samlad bild av vilka olika entreprenörer som är verksamma på byggarbets- platsen, och deras respektive personal. För att det rent faktiskt ska gå att administrera ett system för byggbranschen och för att minska de Prop. 2014/15:6 administrativa kostnaderna för företagen är det därför enligt regeringens mening nödvändigt att personalliggarna förs elektroniskt. Merkostnaderna för företagen att löpande dokumentera identifikations- uppgifter kan hållas på en låg nivå om ett elektroniskt system används. Det torde vara möjligt att använda ett sådant system till annat nödvändigt administrativt arbete, vilket ytterligare kan bidra till att kostnaderna kan hållas nere. Med ett elektroniskt system kan tiden för att föra in uppgifter i liggaren bli försumbar. Inom byggbranschen har på frivillig basis införts registreringssystemet ID06 (jfr avsnitt 4.3.1). har funnit det angeläget att de företag som tillämpar ett sådant motsvarande frivilligt system som ID06 kommer anses uppfylla de lagstadgade kraven enligt förslaget. I likhet med promemorian finner regeringen att ID06 motsvarar de krav som de föreslagna reglerna avseende den löpande dokumentationen av verksamma kommer att ställa. Kostnaderna för en elektronisk hantering av ID06 är enligt uppgift från Byggindustrier per byggdag för en arbetsplats (och arbetsplats). som varje verksam person ska ha kostar . Det kan dock ersättas av ett företagskort som ett företag i många fall ändå skulle ha utfärdat och utgör därför en kostnad som företaget i sådant fall ändå skulle ha haft. Kortet kan en verksam person använda för att registrera sig. Registreringen kan ske i exempelvis en mobiltelefon försedd med en applikation som stödjer registrering. Ett obegränsat antal personer kan använda samma mobiltelefon för att registrera sig. Kostnaden för den tekniska lösningen för en elektronisk registrering av närvaro kan således enligt uppgift från Byggindustrier motsvara per byggarbetsplats (kostnaden för en mobiltelefon, , samt kostnader för en applikation som stödjer registrering, ). beräknas kostnaden motsvara ca . Ovanstående kostnadsuppgifter visar att det är möjligt att införa ett system med de funktioner som behövs för en personalliggare till kostnader som är rimliga för användarna, även om företaget är litet. System för personalliggare kan vidare användas för andra personaladministrativa ändamål. Enligt regeringens mening är det inte motiverat att ska tillhandahålla personalliggarsystem som Målaremästarna och föreslagit. Elektroniska system kan, liksom påpekas av Byggindustrier och , vara känsliga för störningar. Som exempel kan nämnas att mobiltäckningen på en viss plats är otillräcklig och registreringen därför inte lyckas. Om det vid ett kontrollbesök visar sig att personalliggaren är bristfällig och bristen kan hänföras till tekniska problem och störningar som byggherren eller den som bedriver byggverksamhet inte kunnat råda över bör befrielse från kontrollavgift kunna bli aktuellt, jfr avsnitt 7.13.2. Regeringens förslag: Byggherren ska anmäla sig för registrering hos och i anmälan ange när byggverksamheten ska påbörjas och var den ska bedrivas. Anmälan ska göras innan byggverksamheten på byggarbetsplatsen påbörjas. Byggherren ska också tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras. När anmälan har kommit in, ska automatiskt tilldela byggherren ett unikt identifikationsnummer för byggarbetsplatsen. När byggverksamheten på byggarbetsplatsen har avslutats, ska byggherren underrätta om det . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I fråga om byggherrens anmälan om att byggverksamhet ska påbörjas föreslås i promemorian en reglering i 39 kap. SFL. I promemorian föreslås inte att byggherren ska underrätta när byggverksamheten har avslutats. Remissinstanserna: Byggherrarna tillstyrker förslaget, dock under förutsättning att delegation av ansvaret kan ske till fler. föreslår att byggherren också ska anmäla byggslut. ställer sig frågande till hur byggherresidan på ett mer konkret plan ska ta fram en lösning för att möjliggöra elektronisk registrering. Är det fråga om ett unikt system som alla byggherrar kommer att använda sig av eller kan flera olika konkurrerande system bli aktuella? Om det sistnämnda blir fallet finns det en betydande risk att svårigheter uppstår när den som bedriver byggverksamhet måste lära sig flera system. Skälen för regeringens förslag: Alla byggen har en byggherre. Byggherren är den konstanta faktorn på en byggarbetsplats, där inte sällan antalet arbetsgivare varierar under projektets gång. De skyldigheter som personalliggarsystemet medför är kopplade till byggarbetsplatsen. För att en effektiv kontroll av personalliggare i byggbranschen ska kunna bedrivas behöver få kännedom om vilka byggarbetsplatser som omfattas av regleringen. Regeringen anser i likhet med promemorian att byggherren ska anmäla till att byggverksamhet ska påbörjas. Denna anmälan ska ske innan byggstart. I promemorian föreslås en reglering av detta i 39 kap. SFL. I 7 kap. SFL finns bestämmelser om registrering och anmälan för registrering. I samband med tillkomsten av SFL flyttades den anmälningsskyldighet som gällde enligt lagen (2007:592) om kassaregister m.m. till 7 kap. (se 7 kap. 1 första stycket 11 samt 3 och 4 §§ SFL). Enligt regeringens mening är det viktigt att så långt som möjligt följa den struktur som finns i lagen. Det är därför mer lämpligt att föra in bestämmelserna om byggherrens anmälan av att byggverksamhet ska påbörjas i 7 kap. SFL. Således ska registrera den som är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats (dvs. Byggherren ska anmäla sig för registrering innan byggverksamheten påbörjas. Anmälan ska innehålla uppgift om när byggverksamheten ska påbörjas och var den ska bedrivas. I 2 kap. 1 § skatteförfarandeförordningen anges att en anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 eller 3 § SFL ska göras enligt ett fastställt formulär. Detsamma bör gälla byggherrens anmälan om att byggverksamhet ska påbörjas. När anmälan inkommit ska genast tilldela byggherren ett unikt identifikationsnummer för byggarbetsplatsen. Detta kan regleras i skatteförfarandeförordningen (jfr 2 kap. 2 § förordningen). Det kommer alltså att finnas ett identifikationsnummer per byggherre och projekt. Tilldelningen ska ske automatiskt och utan att någon kontroll görs. Byggherren ska vidare tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på byggarbetsplatsen. Detta utgör en del av dokumentationsskyldigheten och bör, liksom föreslagits i promemorian, regleras i 39 kap. SFL. Tillhandahållandet kan till exempel ske genom att byggherren sätter upp elektroniska läsare för registrering av närvaro. På byggarbetsplatser som kan inhägnas kan detta göras enkelt genom att läsare appliceras vid inpasseringsgrinden. På stora vägbyggen kan läsare utplaceras på t.ex. byggbodar och maskiner. Om det inte finns ett kontor eller en naturlig samlingsplats där utrustning kan tillhandahållas kan byggherren även tillhandahålla utrustning i form av en mobiltelefon med en applikation som stödjer dokumentation av identifikationsuppgifter. En mobiltelefon kan då användas som läsare av elektroniska kort och kan användas av ett obegränsat antal verksamma personer. Genom att byggherrens utrustning används vid registrering kommer byggarbetsplatsens unika identifikationsnummer att dokumenteras tillsammans med uppgifter om vem som registrerat sig och till vilken näringsidkare denne eller denna hör. Eftersom alla näringsidkare använder sig av byggherrens utrustning kan vid kontrollbesök se den samlade dokumentationen av närvaro per byggarbetsplats. Att det, genom byggherrens utrustning och det unika identifikationsnumret, blir möjligt att skapa en lista per byggarbetsplats som kan använda vid kontrollbesök är en del av kontrollsystemet. Med tanke på att det inte sällan är många arbetsgivare verksamma på en och samma byggarbetsplats framstår alternativet att var och en som bedriver byggverksamhet för sin egen personalliggare med egen utrustning knappast som en framkomlig väg, om kontrollbesöken ska kunna genomföras på ett smidigt och effektivt sätt för såväl som för de som är verksamma på byggarbetsplatsen. Vissa krav måste ställas på den elektroniska utrustningen, t.ex. att den ska kunna läsas av vid kontrollbesök och att eventuella ändringar ska framgå av en behandlingshistorik. Det är inte lämpligt att i lagstiftning precisera sådana krav utan de bör, liksom enligt nu gällande bestämmelser, framgå av förordning eller föreskrifter. Säkerligen kommer det på marknaden, liksom vad gäller personaladministrativa system, finnas olika tekniska lösningar. Det förefaller dock inte sannolikt att dessa skulle komma att vara sinsemellan så olika och så komplicerade att det i sig skulle komma att orsaka stora bekymmer för näringsidkarna på det sätt Plåtslageriernas Riksförbud befarar. I promemorian föreslås ett anmälningsförfarande där bl.a. byggherren ska anmäla vilka näringsidkare som ska vara verksamma på byggarbetsplatsen till . Enligt promemorian ska även start- och sluttid då respektive näringsidkare ska utföra arbete på arbetsplatsen anges i 2014/15:6 anmälan. I avsnitt 7.7 bedömer regeringen att förslaget om anmälningsförfarande inte bör genomföras. Det väcker dock frågan om inte, som framför, byggherren även bör anmäla till när byggverksamheten på byggarbetsplatsen har avslutats, dvs. att det inte längre föreligger en byggarbetsplats. Om inte får någon indikation på att byggverksamheten har avslutats, kan onödig tid gå åt för att planera för kontrollbesök på en byggarbetsplats som visar sig inte finnas längre. Enligt regeringens förslag ska bestämmelserna om byggherrens anmälningsskyldighet regleras i 7 kap. SFL. I 7 kap. 4 § SFL anges att om en uppgift som ligger till grund för registreringen ändras, ska den som är registrerad underrätta om ändringen från det att ändringen inträffade. Eftersom grunden för registreringen är byggherrens skyldighet att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på byggarbetsplatsen innebär bestämmelsen att när byggverksamheten har avslutats och det inte längre föreligger någon skyldighet att tillhandahålla utrustning, ska byggherren underrätta om förhållandet . får då avregistrera byggherren enligt 7 kap. 6 § SFL. Tiden det skulle ta för en byggherre att lämna en sådan underrättelse får anses försumbar. Skyldigheten att underrätta bör dock inte vara kopplad till någon sanktion. Om det vid t.ex. ett kontrollbesök skulle visa sig att byggverksamheten avslutats och byggherren av någon anledning underlåtit att underrätta inom föreskriven tid ska således ingen kontrollavgift tas ut på grund av det förhållandet. Om däremot gör ett kontrollbesök på en byggarbetsplats för vilken en underrättelse om att byggverksamheten har avslutats har kommit in, och det visar sig att byggverksamhet alltjämt pågår bör kontrollavgift kunna påföras (se avsnitt 7.13.1). I byggherrens ansvar ingår även att hålla personalliggaren tillgänglig för på byggarbetsplatsen, se närmare avsnitt 7.6. Regeringen föreslår i avsnitt 7.8 att byggherrens skyldigheter ska kunna överlåtas genom skriftligt avtal till en näringsidkare som fått i uppdrag att självständigt ansvara för arbetets utförande. 7.5Skyldigheter för den som bedriver byggverksamhet Regeringens förslag: Den som bedriver byggverksamhet ska föra personalliggare i den av byggherren tillhandahållna utrustningen och där dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för näringsidkaren och löpande dokumentera nödvändiga identifikationsuppgifter för de personer som är verksamma i näringsverksamheten. Personer som bara lastar eller lossar material, varor eller hjälpmedel ska inte dokumenteras i personalliggaren. Dokumentationsskyldigheten ska vidare bara gälla på sådana byggarbetsplatser där byggherren har tillhandahållit utrustning enligt regleringen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.