prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Lagrådet påpekade också att det var svårt att få en samlad bild av lagstiftningen på området och omfattningen av de intrång i grundlagsskyddet som en enskild sammantaget kunde drabbas av genom olika tvångsåtgärder. Även om Lagrådet inte ville ifrågasätta att det kunde finnas ett behov av en sådan särskild tvångsmedelsreglering som föreslogs, ansåg Lagrådet att det var önskvärt att en mer djupgående analys kom till stånd. Till dess att den efterfrågade analysen hade slutförts var det enligt Lagrådet av särskilt värde att den kontinuerligt återkommande parlamentariska prövning av tvångsmedelsanvändningen som förekommit i anslutning till lag Lagrådet ansåg därför att den föreslagna nya lagen borde ges begränsad giltighetstid (prop. 2007/08:163 s. 117 f.). Även regeringen konstaterade att en samlad översyn av reglerna om tvångsmedelsanvändning skulle ha ett stort värde. Regeringen angav att det var ändamålsenligt att tidsbegränsa lagen i avvaktan på bl.a. att de tidsbegränsade lagarna hade utvärderats. Utredningen har beträffande tvångsmedlen enligt de aktuella lagarna genomfört en samlad och omfattande kartläggning. En noggrann analys har gjorts avseende behov, nytta och integritetsintrång. Intresset av en effektiv brottsbekämpning har vägts mot de effekter på den personliga integriteten som tvångsmedlen har haft och kan förväntas ha. Sådana avvägningar har gjorts såväl i frågorna om de brottsbekämpande myndigheterna alls bör få använda de olika hemliga tvångsmedlen som i frågor om regleringens närmare utformning. Som bl.a. Justitiekanslern har framhållit finns därmed nu en mycket ingående och förtjänstfull kartläggning och analys av hur den praktiska tvångsmedelsanvändningen faktiskt gestaltat sig. Genom denna kartläggning har grunden för mycket av den kritik som tidigare framförts mot tidigare reformförslag när det gäller hemliga tvångsmedel fallit bort. Resultatet av den genomförda kartläggningen ger vid handen bl.a. att farhågor om missbruk genom att de brottsbekämpande myndigheterna skulle använda hemliga tvångsmedel för andra syften än som är tillåtet eller avsett inte har besannats. Tvärtom har den faktiska användningen av hemliga tvångsmedel i de sammanhang som är aktuella enligt vad som framgår av utredningens redovisning varit förhållandevis, för att inte säga mycket, begränsad och avsett just sådana fall som lagstiftningen varit avsedd att ta sikte på. Detta innebär naturligen också att antalet fall där tvångsmedlen har tillämpats med nödvändighet är begränsat. Regeringen anser inte, vilket framhållits av bl.a. Juridiska fakultetsnämnderna vid och , att det begränsade underlaget skulle utgöra ett hinder mot att permanenta regleringen. Det finns ingenting som tyder på att de behov av de aktuella tvångsmedlen som har framkommit skulle minska inom överskådlig tid. Inte heller i övrigt har det kommit fram något som ger skäl att anta att de sakförhållanden i stort som ligger till grund för regeringens bedömningar är av tillfällig natur. Att yttre förutsättningar förändras, t.ex. genom tekniska framsteg, förändrar inte denna bedömning. Inte heller förändras bedömningen av att det framöver kan uppkomma behov av att justera bestämmelserna av andra skäl. Så är fallet också med annan tvångsmedelsreglering som t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt bestämmelser. Det kan även konstateras att den avhållande effekt som resurser har på tvångsmedelsanvändningen framförallt tycks bero på att det krävs arbetskraft för att fysiskt övervaka personer, installera utrustning och analysera material snarare än kostnader för teknisk utrustning. Regeringen anser inte att de tidsbegränsade lagarna, vilket framförts av vid , skulle inta någon sådan särställning jämfört med annan tvångsmedelslagstiftning att det skulle utgöra ett skäl för att lagarna även fortsättningsvis ska vara tidsbegränsade. Det är enligt regeringens uppfattning inte heller rimligt att förvänta sig att en så ingående kartläggning och analys som har gjorts ska ske löpande. En anledning till det är resursskäl. En sådan kontinuerlig och öppen kartläggning skulle dessutom riskera att avslöja Säkerhetspolisens arbetsmetoder . Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att utredningens kartläggning ger ett samlat intryck av att den praktiska tvångsmedelsanvändningen enligt gällande regelverk motsvarar även högt ställda krav på rättssäkerhet och proportionalitet. Av utredningens kartläggning framgår också att domstolskontrollen och de offentliga ombudens medverkan har haft en viktig roll för att så långt som möjligt minska integritetsintrånget. Det finns ingen anledning att tro att det kommer att förhålla sig annorlunda . Även den kontroll som utövas av bidrar enligt regeringens mening till att identifiera och motverka eventuellt missbruk. Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med utredningen och en klar majoritet av remissinstanserna, att utgångspunkten bör vara att den reglering som föreslås inte ska vara begränsad i tiden. Detta innebär naturligtvis inte att reglerna ska gälla om de inte längre behövs. Flera remissinstanser har påtalat behovet av en regelbunden översyn av regleringen. På samma sätt som beträffande de tvångsmedel som regleras i 27 kap. måste det alltså fortlöpande göras överväganden kring behov, nytta och integritetsintrång. Regeringen föreslår också i avsnitt 7.5 att den öppna polisens användning av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel fortsättningsvis ska redovisas i regeringens årliga skrivelse till om användningen av hemliga tvångsmedel. Regeringen gör i avsnitt 6.3.4 bedömningen att lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet bör utvärderas. I avvaktan på resultatet av den utvärderingen föreslås att den tidsbegränsade bestämmelsen i lagen ska förlängas till utgången av . Regeringens förslag: Reglerna om hemlig rumsavlyssning och om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område (utredningslag) ska föras in i 27 kap. . Reglerna om preventiva tvångsmedel ska även i fortsättningen finnas i en särskild lag (lag om preventiva tvångsmedel). Utredningen har dock föreslagit en annan lagteknisk lösning när det gäller införandet av utredningslag i . Remissinstanserna: ombudsmän, tillstyrker eller har inte någon erinran mot utredningens förslag. framför att en ordning där alla bestämmelser om användning av hemliga tvångsmedel under en förundersökning sammanförs i gör lagstiftningen mer överskådlig och tydlig, vilket får anses vara till gagn för rättssäkerheten. anser att införandet av ytterligare paragrafer i 27 kap. riskerar att göra kapitlet svåröverskådligt varför en ändrad placering av bestämmelserna om beslag, förslagsvis till 26 kap. , bör övervägas. Även och anser att den föreslagna utformningen av 27 kap. är svårtillgänglig. vid avstyrker utredningens förslag om att införa reglerna i eftersom nämnden anser att lagstiftningen inte bör permanentas. Om så blir fallet tillstyrker fakultetsnämnden utredningens föreslagna placering av reglerna, trots att vissa av reglerna är avsedda att tillämpas i Säkerhetspolisens verksamhet. Skälen för regeringens förslag De allmänna bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel finns i 24–28 kap. . I 27 kap. finns bl.a. bestämmelser om användningen under förundersökning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Systematiska skäl talar för att även bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning placeras där. Skälet till att reglerna om hemlig rumsavlyssning ursprungligen inte togs in i utan i en särskild lag var att lagen tidsbegränsades (se prop. 2005/06:178 s. 47). Eftersom reglerna om hemlig rumsavlyssning föreslås permanentas finns något skäl mot att reglera användningen av tvångsmedlet i . Att regleringen var tidsbegränsad anfördes också när utredningslag infördes som ett skäl mot en reglering i . Det som utöver detta angavs som skäl för att bestämmelserna skulle placeras i en egen lag var att det då blir tydligt att det är fråga om särbestämmelser avsedda att tillämpas i Säkerhetspolisens verksamhet. Det som ovan har anförts om hemlig rumsavlyssning gäller i princip även beträffande de särbestämmelser som finns utredningslag. Eftersom dessa bestämmelser avser användning under förundersökning av tvångsmedel som regleras i 27 kap. kan dock de systematiska skälen för att samla regleringen sägas vara särskilt starka. Att särbestämmelserna är avsedda att tillämpas i Säkerhetspolisens verksamhet föranleder inte någon annan bedömning. Bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning och om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område bör således arbetas in i 27 kap. . Utredningen har föreslagit att bestämmelserna utredningslag ska placeras sist i 27 kap. under den särskilda rubriken Särskilda bestämmelser för vissa brott. Regeringen anser, liksom flera av remissinstanserna, att den lösningen skulle innebära att kapitlet blir omfångsrikt och delvis svårtillgängligt. Regeringen föreslår därför en något annorlunda lagteknisk lösning. Denna innebär att katalogen i 2008 års utredningslag överförs till 27 kap. 2 § samt att hänvisningar till katalogen införs i kapitlets 18, 19 och 20 a §§. Eftersom katalogen innehåller ett flertal brott som omfattas även av de generella föreskrifterna i de nämnda paragraferna om att tvångsmedel får användas vid utredning av brott med vissa minimistraff, innebär den lösningen således att bestämmelserna i viss mån överlappar varandra. Anledningen till att de aktuella brotten ändå räknas upp särskilt i 2 § är att möjligheten att ta meddelanden i beslag ska gälla även vid utredning av osjälvständiga former av dessa brott. Lagrådet har anfört att tekniken med överlappande reglering inte är invändningsfri och att metoden inte heller är enhetligt genomförd i förslaget, vilket kan leda till oklarheter vid tillämpningen. då anmärkt att tekniken inte används i 20 d § andra stycket som reglerar tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning. överlappning kan det enligt Lagrådet övervägas att ha den generella föreskriften i 2 § efter uppräkningen av särskilda brott för att i så fall låta den omfatta brott av viss svårhetsgrad med undantag för brott som räknas Om det anses olämpligt bör det enligt Lagrådet övervägas om 20 d § ska ges samma utformning som bl.a. 2 § även om det innebär en överlappande reglering. I annat fall bör det åtminstone tydliggöras i författningskommentaren hur de olika paragraferna är utformade och hur de ska läsas. Regeringen kan instämma i att den valda lösningen inte är Bestämmelserna utredningslag innebär dock en överlappande reglering på motsvarande sätt som enligt det nu aktuella förslaget. Det har inte framkommit att detta har lett till några tillämpningssvårigheter, och regeringen har svårt att se att sådana skulle kunna uppstå genom att bestämmelserna överförs till Enligt regeringens uppfattning är det inte heller lämpligt att placera de generella föreskrifterna om visst minimistraff efter uppräkningarna av särskilda brott – för att låta dem omfatta brott av viss svårhetsgrad med undantag för de särskilt uppräknade brotten – i samtliga paragrafer där detta skulle vara aktuellt (2, 18, 19 och 20 a §§). Detta bl.a. eftersom 18 och 20 a §§ redan innehåller hänvisningar till När det gäller 20 d § finns det inte något annat sakligt skäl att införa en överlappande reglering än att bestämmelserna då skulle bli enhetliga. Regeringen anser dock inte att detta är ett tillräckligt starkt skäl för att införa en sådan reglering. Regeringen återkommer i författningskommentaren till hur paragraferna ska läsas. har även framfört att det kan finnas skäl att överväga att placera t.ex. bestämmelserna om beslag i något annat kapitel. beredningsunderlag för en sådan redaktionell ändring finns dock inte i lag om preventiva tvångsmedel I förarbetena till lag om preventiva tvångsmedel berördes inte uttryckligen skälen att bestämmelserna placerades i en särskild lag (prop. 2005/06:177). En ny reglering beträffande de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation trädde ikraft (prop. 2011/12:55, rskr. 2011/12:212). I det lagstiftningsärendet betonade regeringen skillnaderna mellan informationsinhämtning i förundersökningar och i underrättelseverksamhet. Regeringen framhöll att endast reglerar sådan inhämtning som sker inom ramen för en förundersökning och att det saknades anledning att frångå denna ordning genom att där införa bestämmelser som rör underrättelseverksamhet (nämnda prop. s. 68 f.). Regeringen gör även nu bedömningen att det saknas anledning att frångå den rådande systematiken i . Bestämmelser om hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning finns – utöver lag om preventiva tvångsmedel – också i lagen om särskild utlänningskontroll. Därtill finns regler om inhämtning av uppgifter liknande de som kan erhållas genom preventiv hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i den nya lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (se om prop. 2011/12:55 ovan). Såväl rekvisiten för att myndigheterna ska få tillgång till information som beslutsordningen skiljer sig emellertid väsentligt mellan de tre olika lagarna. Av dessa skäl kan det inte anses ändamålsenligt att sammanföra regleringarna. Reglerna om preventiva tvångsmedel bör därför även fortsättningsvis finnas i en särskild lag. 10 Genomförande och konsekvenser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser om behandling av överskottsinformation i lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel ska fortsätta att tillämpas på överskottsinformation som samlats in före de nya reglernas ikraftträdande. Regeringens bedömning: Det finns i övrigt inte behov av några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning: Utredningen föreslår att den nya regleringen ska träda i kraft . Enligt utredningen finns det inte behov av några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: anser att det bör belysas hur utredningens förslag om utökade möjligheter att använda överskottsinformation som samlats in genom tillstånd till hemlig rumsavlyssning eller preventiva tvångsmedel påverkar redan inhämtad överskottsinformation. I övrigt lämnar remissinstanserna inte några synpunkter på utredningens bedömning och förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den nya regleringen bör träda i kraft . Regeringen föreslår att detta sker . När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen trätt i kraft. Det medför att de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna ska tillämpa de nya bestämmelserna även i förundersökningar och tvångsmedelsärenden som inletts innan de föreslagna bestämmelserna trätt i kraft. Som utredningen har anfört är detta en lämplig ordning beträffande de flesta av de föreslagna ändringarna. Många av bestämmelserna i den reglering som föreslås i propositionen har samma sakliga innehåll som motsvarande bestämmelser i de nu gällande lagarna. Vidare innehåller den föreslagna regleringen bestämmelser som möjliggör tvångsmedelsanvändning i något större utsträckning . Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte behövs några övergångsregler för dessa kategorier av bestämmelser (se prop. 2007/08:163 s. 77 f.). Den föreslagna regleringen innebär dock att hemliga tvångsmedel inte längre kommer att kunna användas mot brottet olovlig kårverksamhet. Ett exempel på övergångsproblematik som teoretiskt sett skulle kunna inträffa är att en person är föremål för tvångsmedelsanvändning avseende det brottet när de nya bestämmelserna träder i kraft. Som framgår ovan ska de nya bestämmelserna tillämpas genast efter ikraftträdandet, vilket innebär att det då saknas lagstöd för att använda hemliga tvångsmedel för att utreda olovlig kårverksamhet. I en sådan situation ska tvångsmedelsanvändningen avbrytas. Enligt regeringens mening är detta en lämplig ordning. Det bör därför inte föreskrivas några övergångsbestämmelser med anledning av att olovlig kårverksamhet inte längre kommer att kunna leda till att hemliga tvångsmedel används. Regeringens förslag i avsnitt 7.3 innebär att de brottsbekämpande myndigheterna får utökade möjligheter att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel. Av rättssäkerhetsskäl bör det dock inte vara tillåtet att använda sådan information i större utsträckning än vad som var tillåtet då informationen samlades in. Visserligen torde bestämmelserna om granskning och förstörande av insamlat material innebära att överskottsinformation som inte får användas enligt de äldre reglerna i många fall redan kommer att vara raderad när de nya reglerna träder i kraft. Som framgår av avsnitt 8.8 har de brottsbekämpande myndigheterna emellertid visst utrymme för att dröja med att förstöra material från hemliga tvångsmedel. Med hänsyn härtill bör det föreskrivas att äldre bestämmelser ska tillämpas i fråga om behandlingen av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel som samlats in före de nya reglernas ikraftträdande. Regeringens bedömning: Förslagen medför inte några kostnadsökningar. De kan inte heller i någon beaktansvärd utsträckning förutses förändra resursutnyttjandet i rättsväsendet. Förslagen bedöms ha betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. I övrigt bedöms förslagen inte få några konsekvenser av de slag som anges i kommittéförordningen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att utredningens förslag ställer krav på att kvalificerade tolkar anlitas i större utsträckning än , vilket enligt förbundet får ekonomiska konsekvenser för polismyndigheterna och Säkerhetspolisen. Förbundet anger också att det har informerats om att de aktuella tvångsmedlen av kostnadsskäl inte används i den utsträckning de borde. Enligt förbundet bör ytterligare medel därför anslås i den mån det är rimligt i förhållande till verksamhetsnyttan. I övrigt lämnar remissinstanserna inte några synpunkter på utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen i propositionen rör huvudsakligen reglerna om hemlig rumsavlyssning, reglerna om användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område (utredningslag) och reglerna om preventiv tvångsmedelsanvändning. Hemliga tvångsmedel enligt dessa regler används i en mycket begränsad utsträckning (se avsnitt 5.2.2). Utredningen har bedömt att det krävs mycket betydande förändringar av den utsträckning i vilken tvångsmedlen används för att myndigheternas kostnader eller deras resursutnyttjande – sett till helheten – märkbart ska förändras och att sådana omfattande förändringar inte kan förväntas på grund av förslagen. Även med beaktande av det som har anfört instämmer regeringen i den bedömning som utredningen har gjort. Förslagen kan alltså inte antas få några kostnadskonsekvenser jämfört med vad som gäller för domstolarnas, eller polisens handläggning av ärenden om hemliga tvångsmedel. Inte heller kan förutses att förslagen medför att resursutnyttjandet inom rättsväsendet i någon beaktansvärd utsträckning förändras jämfört med . En annan sak är att förslagen bedöms ha betydelse för brottsligheten och den brottsförebyggande verksamheten. Regeringens analys och bedömning av denna betydelse redovisas på andra ställen i propositionen (se främst avsnitt 6). I övrigt bedöms förslagen inte få några konsekvenser av de slag som anges i kommittéförordningen. 11.1Förslaget till lag om ändring i 27 kap. Om beslag och hemliga tvångsmedel Förändringen innebär att kapitlet får en ny rubrik. Vidare förs två nya mellanrubriker in; -Beslag m.m. (före 1 §), och -Hemliga tvångsmedel (före 18 §). En skriftlig handling får inte tas i beslag om 1.den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § inte får höras som vittne om, och 2.handlingen innehas av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för. Ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående som avses i 36 kap. 3 §, eller mellan sådana närstående inbördes, får tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående endast vid en förundersökning om 1.ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § , 3.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § , om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel, 4.uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § , 5.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b § , 6.företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning, 7.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller 8.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 2–7, om en sådan gärning är belagd med straff. Ett beslut enligt andra stycket 2–8 får meddelas endast av rätten eller åklagaren. Om åklagaren har beslutat om beslag enligt tredje stycket ska han eller hon utan dröjsmål anmäla åtgärden hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet. Paragrafen reglerar förutsättningarna för beslag av vissa typer av skriftliga handlingar samt meddelanden mellan den misstänkte och dennes närstående. Paragrafen har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. De bestämmelser som fanns i paragrafen enligt dess tidigare lydelse återfinns nu i det första och det andra stycket. Bestämmelsen i det första stycket motsvarar den som tidigare fanns i paragrafens första mening. De ändringar som görs i den delen är endast språkliga. Ingen ändring i sak är avsedd. I det nya andra stycket återfinns den bestämmelse som tidigare fanns i paragrafens andra mening. Även i den delen görs endast språkliga ändringar. Däremot ändras det andra stycket på så sätt att möjligheten att ta meddelanden i beslag gäller även under förundersökning avseende vissa samhällsfarliga brott. Detta motsvarar vad som har gällt enligt 2 § första stycket utredningslag, med undantag för olovlig kårverksamhet som inte längre omfattas av regleringen. De överväganden som ligger till grund för att den utökade möjligheten till beslag behålls finns i avsnitt 8.5. Som Lagrådet har påpekat är flera av de brott som anges i punkterna 2- 7 sådana att de skulle kunna leda till beslag även enligt punkten 1. Bestämmelserna innebär således en överlappande reglering när det gäller dessa brott. Eftersom möjligheten att ta meddelanden i beslag även vid förundersökning avseende osjälvständiga former av de särskilt uppräknade brotten (punkten 8) ska finnas kvar måste emellertid brotten anges. Det tredje stycket, som är nytt, motsvarar 2 § andra stycket utredningslag.