prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen) samt Lantmäteriet tillstyrker förslaget. Även merparten av de kommuner som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända mot det. och Handikappförbunden anser att förslaget är bra. Tekniska högskolan påpekar att utredningens författningsförslag innebär att samråd endast krävs med berörda sakägare, men att allmänmotiveringen anger att målgruppen endast omfattar sakägarna inom planområdet och att detta bör framgå av lagtexten. För tydlighets skull bör även klargöras vilken ställning som bostadsrättsinnehavare har vid för- längning av genomförandetiden. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser I en detaljplan ska kommunen ange en genomförandetid. bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än . munen får bestämma olika tider för skilda områden av planen (4 kap. 21 § [2010:900], förkortad PBL). En detaljplan får i princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Det är möjligt att förlänga respektive förnya genomförandetiden, dock maximalt i sänder (4 kap. 24 § PBL). Med förlängning avses att pågående genomförandetid löper vidare ytterligare , medan förnyel- se innebär att en plan där genomförandetiden redan har löpt ut ges ny Ett sådant beslut räknas som en planändring. planändring förutsätter i princip samma förfarande som när en ny detalj- plan antas (5 kap. 38 § PBL). Den nuvarande ordningen bygger på tanken att en fastighetsägare ska kunna utgå från att kommunen har för av- sikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i en- lighet med planen. ligt sett en stark ställning (prop. 1985/86:1 s. 75). har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till den som inte har använt sig av de rättigheter som planen gett upphov till. ansåg att det nuvarande förfarandet för att förlänga genomförandetiden är onödigt omständligt eftersom frågan är av begränsad betydelse. Utredningen föreslog därför att det bör vara till- räckligt att ett samråd sker med berörda sakägare inom planområdet. Enligt utredningen borde det även vara möjligt att delegera ett sådant beslut till en enskild tjänsteman. Det bör bli enklare att förlänga genomförandetiden medför genomförandetidens slut inte några förändringar av större betydelse. Visserligen är byggrätten inte längre garanterad för fastighetsägarna, men enligt är det relativt ovanligt att en plan ändras eller upphävs enbart på den grunden att genomförandetiden löper ut. Regeringen föreslår i nästa avsnitt (avsnitt 6.5) att bestämmelser i en detaljplan som avser hur byggnadsverk m.m. ska utformas bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Om detaljplanens innehåll hänger samman med genomförandetiden, är det rimligt att kommunens intresse av att förlänga genomförandetiden kan antas bli större än vad det är . Om kommunen önskar att en detaljplan ska fortsätta att gälla i alla delar, behöver det enligt regeringens mening vara möjligt för kommunen att förlänga genomförandetiden med så små administrativa insatser som möjligt. diskuterade nödvändigheten i att kommunen genomför ett samråd innan kommunen tar ställning till om genomförandetiden kan förlängas, eller om det är tillräckligt att berörda fastighetsägare underrättas om beslutet och ges möjlighet att överklaga detsamma. Utredningen kom emellertid fram till slutsatsen att ett samråd alltid bör ske, eftersom en detaljplan vanligtvis både medför en rätt att bygga i enlighet med planen och ett förbud att bygga på något annat sätt. Enligt utredningen kan ett beslut att förlänga genomförandetiden således ses som ett uttryck både för viljan att säkerställa att detaljplanen kan genomföras och att ingen annan utveckling ska kunna komma till stånd än den som planen medger. Beroende på hur en fastighetsägares avsikter förhåller sig till detaljplanens bestämmelser, kan en förlängning av genomförandetiden sålunda medföra både fördelar och nackdelar. Eftersom en ändring av genomförandetiden i vissa fall kan medföra nackdelar för den enskilde, menade utredningen att ett samråd alltid bör ske. Enligt utredningen borde det vara tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd med berörda sakägare inom planområdet, eftersom ett beslut om att förlänga genomförandetiden för övriga aktörers vidkommande enbart handlar om att bekräfta rådande förhållanden. Boende, myndigheter, hyresgästorganisationer osv. skulle med andra ord inte behöva ges tillfälle till samråd. Regeringen delar i huvudsak utredningens bedömning i dessa avseenden. Även om en förlängning av genomförandetiden vanligtvis är ett gynnande beslut för fastighetsägarna, kan det finnas tillfällen när beslutet även får en ofördelaktig verkan för den enskilde. Av denna anledning bör ett samråd alltid ske. Regeringen delar också uppfattningen att samråd endast behöver ske med de sakägare som finns inom planområdet. Boende, myndigheter, hyresgästorganisationer osv. behöver med andra ord inte ges tillfälle till samråd. I termen boende ingår i detta sammanhang även bostadsrättshavare och hyresgäster. 2013/14:126 har påpekat bör det framgå direkt av lagtexten att det endast är sakägarna inom planområdet som behöver ges tillfälle till samråd. Utredningen har föreslagit att kommunen ska ge de berörda sakägarna inom planområdet tillfälle till samråd. Regeringen anser emellertid att det bör vara de kända sakägarna som ska ges tillfälle till samråd, snarare än de berörda sakägarna. används termen kända sakägare i bl.a. 5 kap. 11 § PBL. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är lämpligt att samma term används i den nu aktuella bestämmelsen. ansåg att kommunen borde kunna besluta om en förlängning av genomförandetiden på enklaste sätt och att beslutet även skulle kunna delegeras till en enskild tjänsteman. Flera remissinstanser har motsatt sig förslaget i denna del, bl.a. eftersom beslutet kan få negativa följder för en enskild och att beslutet medför att kommunens handlingsutrymme begränsas för den tid som genomförandetiden avser. Regeringen delar uppfattningen att det kan vara olämpligt att en enskild tjänsteman ges rätt att besluta om en förlängning av genomförandetiden. Ett sådant beslut bör därför även i fortsättningen beslutas av kommunfullmäktige eller av eller kommunstyrelsen efter delegation från kommunfullmäktige. Ett sådant förfarande för att förlänga genomförandetiden skulle medföra att ett samråd alltid ska ske med sakägarna inom planområdet. Efter samrådet ska kommunen sammanställa eventuella synpunkter i en samrådsredogörelse. Kommunen bör sedan skicka samrådsredogörelsen eller ett meddelande om var redogörelsen finns tillgänglig till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därefter kan kommunen besluta om upphävandet, utan att behöva avvakta om det finns ytterligare synpunkter med anledning av samrådsredogörelsen. Beslutet att förlänga genomförandetiden ska därefter expedieras till berörda myndigheter och enskilda på samma sätt som nuvarande bestämmelser anger, varvid den som motsätter sig beslutet har möjlighet att överklaga detta. behandlade även frågan om förnyelse av genomförandetiden, men utredningen ansåg att en förnyelse av avser en delvis annorlunda situation. I sådana fall handlar det om att återinföra en byggrätt – och i vissa fall även planbestämmelser – som har upphört att gälla. I vissa fall kan det dessutom ha gått mycket sedan planen genomfördes och de ursprungliga förhållandena kan därigenom ha blivit inaktuella. Utredningen menade att en sådan situation behöver prövas som en planändring, dvs. att den krets som normalt hörs vid planändringar i sådant fall ska ges tillfälle att lämna synpunkter. Regeringen gör ingen annan bedömning än utredningen i detta avseende. Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 a § PBL. 6.5Flexibiliteten ökar när planbestämmelser om utformning upphävs efter genomförandetiden Regeringens förslag: Bestämmelserna i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen ansåg att samtliga planbestämmelser borde upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av sådana planbestämmelser som enligt 4 kap. 5 § (2010:900), förkortad PBL, är obligatoriska och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Utredningen föreslog vidare att i stället skulle en lagreglerad planbestämmelse gälla efter genomförandetiden med innebörden att bebyggelse ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått (SOU 2013:34 s.243 ff.). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker försla- (Mark- och ) anser att bygglovsprövningen riskerar att bli mer skönsmässig och oförutsägbar, vilket är negativt för rättssäkerheten, samt att risken är stor att landets kommuner kommer att utveckla olika syn på hur PBL:s materiella bestämmelser ska tolkas. Det kan tänkas vara förvirrande för den enskilde att det finns en gällande plan, men att endast vissa av bestämmelserna ska tillämpas. (mark- och miljödomstolen) anser att fördelar kan uppstå för enskilda fastighetsägare på bekostnad av omgivande grannar. Det kan vara viktigare att veta vad som gäller inom ett område, både vad avser begränsningar och möjligheter, än att ha stora egna möjligheter till byggnation. Övergångsbestämmelser behövs för äldre planer eftersom konsekvenserna kan bli oöverblickbara, t.ex. för bevarandeplaner där borttagandet av de frivilliga planbestämmelserna skulle kunna få långtgående konsekvenser. avstyrker förslaget och påpekar att bestämmelser som skyddar hälsa och säkerhet är viktiga för att garantera markens lämplighet för både bostadsbebyggelse och industriändamål. PBL är det främsta instrumentet för att värna kulturvärden, och om de frivilliga bestämmelserna med automatik upphör skulle tiotusentals byggnader förlora sitt nuvarande skydd. Om detaljplanens långsiktiga regleringsmöjligheter begränsas kan det antas att dessa syften kommer att tillgodoses vid sidan av detaljplanen genom en vildvuxen flora av civilrättsliga avtal, servitut och konstlade fastighetsbildningar, vilket inte innebär någon förenkling. Försvarsmakten framhåller att konflikter kan uppstå mellan ny bebyggelse och riksintressen för totalförsvaret, t.ex. problem och störningar för tekniska system eller medföra förhöjd påverkan av skjut- och flygbuller. Lantmäteriet menar att det inte är möjligt med en så drastisk förändring bara för att genomförandetiden löper ut. Fler bestämmelser måste gälla efter genomförandetiden, bl.a. om huvudmannaskap och skydd för olika allmänna intressen, t.ex. skyddsbestämmelser för byggnader, rivningsförbud, utfartsförbud, markreservat för 2013/14:126 ledningar, prickmark som har lagts ut som skyddszoner, m.m. Skydds- bestämmelser som rivningsförbud är kopplade till ersättningsbestämmel- ser i 14 kap. PBL och när skydden införs betalar kommunen för ett skydd Lantmäteriet undrar även om ersättningsreglerna ska ändras så att de enbart avser genomförandetiden. kan missbrukas och medföra att bebyggelse tillkommer på ett olämpligt sätt i förhållande till trafiksäkerhet och tillgänglighet. ämbetet anser att de frivilliga detaljplanebestämmelserna bör gälla även efter genomförandetidens slut, bl.a. för att ta tillvara platsens och bebyg- gelsens förutsättningar vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att förslaget är direkt olämpligt ur risksynpunkt, eftersom byggrätter behålls men där förutsättningarna som ska se till att området är lämpligt att be- bygga inte längre gäller. instämmer i att det kan vara en fördel att detaljerade och inte sällan förlegade bestämmelser kan bli mindre styrande efter genomförandetiden, men att förslaget kan slå fel samt att det blir svårare att inte veta vilka lagbestämmelser och plan- bestämmelser som gäller för olika fastigheter. län avråder från förslaget, bl.a. eftersom det minskar förutsägbarheten för i avstyrker förslaget efter- som konsekvenserna är dåligt belysta, den föreslagna anpassnings- bestämmelsen lämnar stort tolkningsutrymme och att kulturmiljövårdens intressen försvagas avsevärt. Kommunen bör i stället ges möjlighet att vid planläggningstillfället sortera planbestämmelserna i två olika katego- rier: de som upphör att gälla, respektive de som kvarstår under hela den tid då planen gäller. ges då möjlighet att bedöma om de- taljplanen kan godtas med utgångspunkt från ingripandegrunderna. i län och i avstyrker De speciallösningar för t.ex. kulturmiljö, översvämning, brand och trafiksäkerhet som föreslås ger ett svagare skydd än dagens system, som systemet blir mer spretigt och oöverskådligt. har även missat en rad problem, t.ex. att bestämmelser som ändrar lov- plikten bör gälla under planens hela livslängd, och att färre planbestäm- melser och mindre reglering ökar risken för skönsmässiga bedömningar och sämre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. avstyrker förslaget, bl.a. för att det innebär en osäkerhet för såväl byggherrar som andra berörda och att konsekvenserna är svåra att överblicka. förslaget och menar att problemet med inaktuella planer i första hand bör hanteras med att uppmuntra en tillämpning att genomföra ändringar och tillägg till de gällande detaljplanerna. styrelsen i län anser att förslaget kan innebära stora problem eftersom systemet blir otydligt och svåröverskådligt när planernas genomförandetid ständigt måste bevakas. avstyrker förslaget och anser att det torde vara en omöjlig uppgift för de flesta kommuner att innan ikraftträdandet hinna inventera, bedöma och vid behov reglera alla de detaljplaner, vilkas genomförandetid har löpt ut. i anser att den föreslagna ordningen tycks medföra större problem än fördelar och att konsekvenserna bör utredas ytterligare innan förslag om lagändring kan läggas. bottens län avstyrker förslaget och menar att det snarare är föråldrade användningsbestämmelser som orsakar nya omfattande planprocesser, samt att det är upp till den enskilda kommunen att lösa problemen med bestämmelser som inte klarar kommunens behov. Det måste kunna lösas utan en omfattande lagändring som medför en mängd negativa konsekvenser. påpekar att kommunens möjligheter att reglera markanvändningen minskar. kommun anser att är det orimligt att en plan till stora delar skulle upphöra att gälla efter bara eftersom genomförandetider kan vara korta samt att den lagreglerade planbestämmelse som föreslås genom sin otydlighet skapar ytterligare rättsosäkerhet. Kommunen menar att en översyn av gällande planer alltid bör göras i samband med att genomförandetiden går ut, då kommunen på ett enkelt sätt kan upphäva de bestämmelser som har blivit inaktuella, men låta övriga bestämmelser kvarstå. anser att det är bra att undanröja de hinder som gamla bestämmelser kan utgöra för en lämplig bebyggelseutveckling, men att frågan bör utredas vidare. Förslaget innebär en risk att planerade projekt skjuts eftersom mer flexibla regler kommer att gälla efter genomförandetidens slut. kommun anser att det på många sätt är bra att detaljerade planbestämmelser upphör att gälla , men det är inte lämpligt att även sådana bestämmelser som är avsedda att skydda befintliga miljöer upphör att gälla. delar utredarens bild av problemet, men är tveksam till förslaget. Kommunen befarar att genomförandetiderna kommer att bli längre då nya planer görs och att genomförandet kan dra ut i stället för att påskyndas. Bygglovsprövningen kommer även att bli mer krävande, vilket medför att lovet kan bli både dyrare och ta . anser att gamla detaljplaner inte hindrar förtätning och bebyggelseutveckling och förordar alternativet att kommunen får en utökad rätt att medge avvikelser från detaljplan när bygglov prövas inom detaljplaner där genomförandetiden gått ut. menar att förslaget är olyckligt, bl.a. eftersom det helt kan ändra förutsättningarna för om marken är lämplig att bebygga. kommun avstyrker förslaget, bl.a. eftersom redan gjorda lämplighetsbedömningar av miljöfrågor och kulturvärden m.m. skulle behöva göras om vid bygglovsprövningen. Planbestämmelserna ger ofta avgörande förutsättningar för att marken i ett större sammanhang ska vara lämplig för det ändamål som den är planerad för. Bestämmelserna är noga övervägda och inte sällan ett resultat av avvägningar av resultat som framkommit i nödvändiga utredningar i planarbetet. anser att förslaget kan ge upphov till stor osäkerhet om vad som gäller. menar att kommunerna kommer att behöva gå igenom alla sina gamla detaljplaner och värdera om dessa obligatoriska planbestämmelser räcker för att styra utvecklingen dit man önskar, vilket innebär mycket jobb och kostnader för kommunerna som kommer att ta resurser från arbete med nya utvecklingsprojekt. avstyrker förslaget som kan få oönskade effekter på den demokratiska ordningen för planering och bygglovsgivning. Att upphäva delar av planen är slöseri med samhällets resurser med tanke på det arbete som läggs ned vid framtagandet. Om fastighetsbestämmelser och fastighetsindelningsbestämmelser försvinner uppstår tidskrävande och komplicerade fastighetsbildningsärenden. Den enskilde får svårare att förutse vilka krav som kommer att ställas i bygglovsprövningen. 2013/14:126 större avvikelser kan vara ett alternativ. förslaget eftersom arkitektoniskt och utmanande stadsbyggande försvå- Det blir svårare att värdera en fastighet och eventuellt även att belåna den, eftersom bankerna tar hänsyn till detaljplanen. anser att det läggs ett stort ansvar på att kommunerna lutar sig mot de ställningstaganden som gjorts i detaljplanen och att de tjänstemän som arbetar med bygglovshanteringen har bred kunskap om de lagar och regler som blir nödvändiga att känna till för varje ärende. noterar att alternativet att detaljplanen helt upphör att gälla efter genom- förandetiden har valts bort, men anser att detta hade varit ett bättre alter- Förslaget att bygglovsgivning ska ta stöd i de bestämmelser som utgått är ytterst anmärkningsvärt. och menar att kommunerna belastas med en kontinuerlig arbetsinsats för att bevaka samtliga planer vars genomförandetid snart går ut, analysera dem och vid behov förlänga genomförandetiden eller upprätta ny plan. Tidsåtgången för denna nya arbetsuppgift överstiger vida den tidsbespa- ring kommunerna skulle få genom att föråldrade egenskapsbestämmelser kommun avstyrker förslaget och menar att problemen med onödigt detaljerade planbestämmelser i första hand är en fråga för kommunen samt att kan bidra genom att ge råd om hur planbestämmelser bör konstrueras. Även metoden att ändra en detalj- plan, borde marknadsföras mer. helhetsbedömningen riskerar att minska. framhåller att de frivilliga planbestämmelserna är viktiga att ta hänsyn till om nationella mål för miljö, folkhälsa, kultur, m.m. ska kunna nås. viktigt att konsekvensanalyser görs ur flera olika aspekter innan förslaget Kommuner och Landsting ser det som positivt att man undersöker hur detaljplaneinstrumentet kan göras mer lättanvänt, men att förslaget är alltför drastiskt. Kommunen måste ha inflytande över vilka planbestämmelser som ska fortsätta gälla efter genomförandetidens JM noterar att en mindre lämplig användning i ett verksamhetsom- råde kan etableras och verka hindrande för vidare verksamhets- och Kvinnors Byggforum anser att det finns en över- hängande risk att kommunens självstyranderätt försvinner. risk för att byggherren i praktiken går med på bestämmelserna i en detaljplan utan någon intention att uppfylla dem, och i stället väntar tills genomförandetiden gått ut och sedan bygger utan att behöva ta hänsyn till att uppfylla de tidigare satta bestämmelserna. ifrågasätter om det är görligt att upphäva majoriteten av planbestämmel- serna efter genomförandetiden. En positiv effekt skulle kunna vara att ut- rymmet för kreativitet och problemlösning mellan kommun, beställare och arkitekt kan göras större och att bygglovsskedet och stadsarkitekt- rollen kan förstärkas. En orsak till att systemet fungerar i är att arkitektrollen där har ett betydligt större mandat och utrymme i proces- sen än vad som är fallet i , men om det ska fungera här behöver arkitekturens roll och utrymme i processen stärkas. förbund anser att de frivilliga detaljplanebestämmelserna är viktiga som stöd vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. påpekar att skydds- och varsamhetsbestäm- melser föregås av omfattande utredningar och förhandlingar som plöts- ligt saknar värde som underlag och där själva bestämmelserna endast blir ett underlag utan rättsverkan. Förslaget innebär risk för skada på kultur- Prop. 2013/14:126 historiskt värdefulla miljöer samt ett stort slöseri med resurser som har lagts ned på utredningar. Det alternativa förslaget med större avvikelser är betydligt mera utvecklingsbart. Statskontoret tillstyrker förslaget, men med reservation att konsekven- serna av förslaget inte är tillräckligt utredda vad gäller tydlighet och för- anser att förslaget innebär en stor förbättring ur det industriella byggandets perspektiv. ternorrlands län tillstyrker förslaget, eftersom detta underlättar föränd- ringar och kompletteringar som själva markanvändningen ändå tillstyrker förslaget och välkomnar att det öppnar för utökade möjligheter till avvikelse från detaljplanen, men att en viktig fråga som återstår att reda ut är frågan om vad som händer med byggrätten efter det att genomförandetiden löpt ut. gen tillstyrker förslaget och menar att fördelarna med förslaget överväger de nackdelar det kan innebära. Akademiska Hus är positiva till förslaget som sannolikt kan bidra till en mera aktiv hantering av planeringen från Fastighetsägarna anser att förslaget är bra, men att vissa markägare kan komma att vänta ut plangenomförandetider för att undslippa de krav som då utgår. entreprenörer av olika skäl att bygga. De bygger inte för marknaden utan, helt förståeligt, för sina kvartalsrapporter. förslaget är bra men att bygglovsprövningen blir mer omfattande och kommer att ta tid och resurser, men öppnar för en utvecklande SmåKom anser att förslaget är bra. anser att förslaget är väl avvägt och att förslaget borde kunna underlätta förtätning och bidra till ökat bostadsbyggande. ombudsmän anser att den föreslagna regeln – att pröv- ningen av överträdelser som skett , samt över- klaganden av sådana mål och ärenden, ska ske utifrån de detaljplane- bestämmelser som gällde vid tiden för överträdelsen – kan leda till bety- anser att en sådan föränd- ring av strandskyddets bestämmelser inte kan införas utan att konsekven- serna tydligare har utretts. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser I en detaljplan får kommunen reglera användningen av mark- och vatten- områden samt bebyggelse och byggnadsverk. ning är i första hand en fråga för kommunen, men kommunen ska alltid bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden, bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL). I övrigt är det fri- villigt för kommunen att använda sig av de regleringsmöjligheter som finns enligt 4 kap. PBL. I detaljplanen ska kommunen ange en genomförandetid. stämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än (4 kap. 2013/14:126 21 § PBL).