prop · H20344 · 2014-12-19 00:00:00 — Utredningen har föreslagit att fjärrundervisning ska få anordnas för elever i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare inom skolenheten, när elevunderlaget är otillräckligt eller när ett ämne eller kurs inte erbjuds i skolan. Huvudmannen föreslås fatta beslut om att eleverna ska erbjudas fjärrundervisning. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget om fjärrundervisning. Fjärrundervisning bör enligt regeringens uppfattning ta sin utgångspunkt i de regler som finns om undervisning i skollagen, skolformsförordningarna och läroplanerna. Dessa regler utgår från att eleverna undervisas i skolan av lärare som har en kontinuerlig kommunikation med sina elever. Det är också väsentligt att eleverna inhämtar både kunskaper och värden. Det är av stor vikt att ta hänsyn till den likvärdighet som ska finnas inom skolväsendet. Alla elever ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oavsett geografisk hemvist, sociala och ekonomiska förhållanden, kön och övriga diskrimineringsgrunder. Regeringen anser att kravet på lärarledd undervisning är viktigt. Lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat finns tydligt påvisat i olika studier, se t.ex. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola (, 2009) och Visible Learning (, 2009). Regeringens uppfattning är att elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna. Undervisning genom it-lösningar där läraren och eleven inte finns i samma rum förändrar samspelet mellan lärare och elev. Det tenderar att koncentreras till enbart lärarens kommunikation vilket medför att elevernas talutrymme minskar. Skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag bör aktivt integreras i undervisningen. Kravet på lärarledd undervisning kan bli svårt att upprätthålla genom en undervisning där läraren aldrig är närvarande i rummet. Kravet på lärarledd undervisning ska dock inte sammanblandas med att lärare inte ska kunna använda informations- och kommunikationsteknik i den ordinarie undervisningen, t.ex. flipped classroom. Det är lärarna som planerar vilka metoder och lärverktyg som ska användas så att de nationella målen och kunskapskraven nås. Undervisningen i och genom it i skolan är viktig. I flera av kursplaner står också att eleverna ska få en god digital kompetens. Regeringen anser i likhet med utredningen att fjärrundervisning enbart bör bli aktuell under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare tillgänglig för att undervisa på plats i klassrummet. Regeringen delar dock och kommuns uppfattning att det bör vara möjligt för en huvudman med stora geografiska avstånd mellan skolenheterna eller många små skolor att få anordna fjärrundervisning trots att en legitimerad och behörig lärare finns att tillgå inom huvudmannens organisation. Det kan vara omöjligt för en lärare inom organisationen att fysiskt närvara på alla huvudmannens skolenheter. Regeringen gör därför bedömningen att fjärrundervisning bör få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom huvudmannens skolenhet. Regeringen anser vidare att detta krav först bör vara uppfyllt efter att huvudmannen gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten. Detta innebär sammantaget att fjärrundervisning bör kunna bedrivas på en eller flera skolenheter av en lärare som inte finns på aktuella skolenheter men inom huvudmannens organisation, eller genom ett entreprenadförhållande i de fall detta är tillåtet (se avsnitt 4.4). Utredningen föreslår vidare att fjärrundervisning ska få genomföras när elevunderlaget är otillräckligt. Grunden för ett beslut om att använda fjärrundervisning bör utgå från skolans förutsättningar och förhållanden. Detta gäller främst för små skolor i glesbygd men kan även vara aktuellt för större skolor där det är få elever som vill läsa t.ex. ett ovanligt språkval eller modersmål. Utredningen har påpekat att endast hälften av de elever som har rätt till undervisning i modersmål läser det. Det är tydligt att många elever som önskar läsa ett språk begränsas av att elevunderlaget är otillräckligt. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att fjärrundervisning bör få genomföras när elevunderlaget är otillräckligt. Enligt regeringens mening bör elevunderlaget anses otillräckligt i de fall huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att antalet elever är färre än fem. Om färre än fem elever väljer språket finns sådan skyldighet som huvudregel inte enligt 9 kap. 7 § skolförordningen (2011:185) i ett språk som erbjudits som språkval. Liknande reglering finns när det gäller elevens val av nybörjarspråk enligt 9 kap. 8 § skolförordningen, modersmålsundervisning enligt 5 kap. 10 § skolförordningen och modersmålsundervisning enligt 4 kap. 19 § gymnasieförordningen (2010:2039). Till skillnad från vad har anfört anser regeringen att utredningens förslag i denna del stärker principen om alla elevers lika tillgång till utbildning. Enligt utredningens förslag ska fjärrundervisning kunna komma i fråga också om ett ämne eller kurs inte erbjuds av skolan, ett förslag som flera remissinstanser är positiva till. Regeringen ser dock en fara med att fjärrundervisning i dessa fall används trots att en legitimerad och behörig lärare skulle kunna ha anställts, vilket riskerar elevernas rätt till en likvärdig utbildning. Som nämnts ovan anser regeringen också att fjärrundervisning inte får användas som ett led i att minska kostnaderna för undervisningen. Regeringen bedömer därför att det förhållandet att undervisning i ett ämne eller kurs inte ges vid skolenheten inte ska vara en tillräcklig förutsättning för att fjärrundervisning ska kunna ges. Däremot bedömer regeringen att man inom ramen för en försöksverksamhet som utvärderas bör tillåta fjärrundervising som går utöver den begränsning som bedöms rimlig i avsnitt 4.3. Sammanfattningsvis bör en skolhuvudman enligt regeringens mening ges möjlighet att bedriva fjärrundervisning när det saknas en behörig lärare i ämnet eller kursen på elevens skola eller när antalet elever inte är tillräckligt för att en undervisningsgrupp ska bildas. Det är skolhuvudmannen som bäst känner till förutsättningarna för sin verksamhet och kan avgöra om ovan nämnda krav är uppfyllda. Regeringen delar därför utredningens uppfattning om att huvudmannen ska fatta beslut om fjärrundervisning. Om fjärrundervisning ges under ovan angivna förutsättningar innebär det att fler elever, genom fjärrundervisning, kommer att få undervisning av en legitimerad och behörig lärare och få en större tillgång till utbildning. Regeringen menar att detta bidrar till ökad likvärdighet. Utgångspunkten vid fjärrundervisning bör, som vid annan undervisning, vara att eleverna ska befinna sig i skolan eller i en lokal som skolan anvisar. Fjärrundervisningen bör, liksom annan undervisning, ingå i den garanterade undervisningstid som skolan ansvarar för. För att upprätthålla kvaliteten i undervisningen när den sker som fjärrundervisning bör det enligt regeringens mening alltid finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Denne kan vara en lärare på skolenheten eller någon annan som är anställd på skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleven på plats i klassrummet men också stödja läraren i dennes undervisning. Vidare ska handledaren utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i och motsvarande skolformer. Regeringens bedömning: Fjärrundervisning bör endast vara möjlig i ett begränsat antal ämnen eller viss undervisning. Regeringen bör fatta beslut om i vilka ämnen eller annan undervisning som fjärrundervisning får erbjudas. En försöksverksamhet med möjlighet till fjärrundervisning i alla ämnen bör inrättas. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att fjärrundervisning ska få ges i moderna språk, samiska, modersmål inklusive minoritetsspråk och teckenspråk samt studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. Kammarrätten i , , , Eslövs, , , , och Lunds kommuner, samt . Många remissinstanser välkomnar utredningens restriktiva hållning, t.ex. när det gäller att fjärrundervisning endast ska kunna ges i ett fåtal ämnen. Till dessa hör , , , och kommuner, Rädda barnen, och . Ett betydande antal remissinstanser vill dock ha mer generösa möjligheter till fjärrundervisning, t.ex. på så sätt att fjärrundervisning ska kunna ges i fler ämnen än de som utredningen föreslår. Till dessa hör bl.a. Kriminalvården, , Kommuner och Landsting (SKL), , samt , , , , , , och kommuner. Flera remissinstanser, bl.a. och kommun, framhåller att fjärrundervisning kan vara det enda sättet att ge elever i glesbygd den likvärdiga utbildning som de har rätt till, t.ex. med behöriga lärare och ett brett utbud av gymnasieprogram. Även anser att de föreslagna ämnena och kurserna är för starkt begränsade. Förbundet framhåller att det för en liten skola i glesbygd kan vara ett stort problem att få behöriga lärare i t.ex. alla de samhällsvetenskapliga ämnena. Förbundet anser därför att det ska vara möjligt att tillåta fjärrundervisning i samtliga ämnen och kurser om villkoren för att få anordna fjärrundervisning i övrigt är uppfyllda. SKL menar att möjligheten till fjärrundervisning i fler ämnen än de som utredningen föreslår är viktig för att ge alla kommuner en bättre chans att erbjuda undervisning av hög kvalitet med behöriga lärare. framhåller i sitt remissvar att bör ha en strategi för hur undervisningen ska digitaliseras och att det i en sådan plan är naturligt att på ett vetenskapligt sätt pröva och utvärdera olika former av distans- eller fjärrundervisning. Därför menar att försöksverksamheter bör vara en del av en planerad nationell utvecklingsinsats och utvärderas på ett vetenskapligt sätt innan beslut om eventuell fort- sättning eller avslutning fattas. kommuner framhåller att då fjärr- och distansundervisning inte är tillåtet i finns det ingen relevant forskning inom verksamhet. Kommunerna anser därför att försöksverksamhet behöver tillåtas och genomföras i glesbygdskommuner och storstadskommuner för att forskning inom området ska kunna bedrivas. Skälen för regeringens bedömning Fjärrundervisning i vissa ämnen Fjärrundervisning har tidigare inte varit reglerad inom skolväsendet och det finns därför enligt regeringen anledning att inledningsvis låta sådan undervisning endast omfatta ett urval av ämnen för att man ska kunna följa utvecklingen och undervisningens kvalitet. Resultaten av en mer begränsad fjärrundervisning behöver följas upp och utvärderas, bl.a. för att det ska vara möjligt att bedöma eventuella negativa konsekvenser. Resultaten av den distansundervisning som bedrivits är inte helt positiva. Utredningen föreslår därför att fjärrundervisning ska få ges i ett begränsat antal ämnen. De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget. Några instanser, som Kriminalvården, och SKL, vill att fjärrundervisning ska kunna ges i alla ämnen och att inga restriktioner, förutom att läraren ska vara legitimerad, bör gälla. Regeringen har i avsnitt 4.2 bedömt att eleverna primärt ska undervisas i skolan av lärare som befinner sig på plats tillsammans med eleverna. Regeringen konstaterar vidare att utbildningen i bl.a. ska syfta till att främja allsidiga kontaker och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet enligt 10 kap. 2 § skollagen. I gymnasieskolan är syftet bl.a. att utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper enligt 15 kap. 2 § skollagen. Skolmyndigheterna har, som nämnts tidigare, haft svårt att förhålla sig till de former av fjärrundervisning som förekommer i skolväsendet . Oklarheten gäller bl.a. elevers rätt till lärarledd undervisning och garanterad undervisningstid, elevernas närvaroplikt och skolans tillsynsansvar. Det berör även frågor om skolan som en social och kulturell mötesplats. Det finns inte mycket forskning om fjärrundervisning i grund- och gymnasieskolan och regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att eleverna får en likvärdig utbildning av god kvalitet. Mot bakgrund av vad som nämnts ovan bedömer regeringen att det finns skäl för att fjärrundervisning enbart bör vara tillåten i ett begränsat antal ämnen under de förutsättningar som beskrivits i avsnitt 4.2. Utredningen har föreslagit att fjärrundervisning ska få ges i moderna språk, samiska i sameskolan, modersmål inklusive minoritetsspråk och teckenspråk. Fjärrundervisning föreslås även få användas för att ge elever studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning i . En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot utredningens förslag. Moderna språk och modersmål är ämnen där det ofta är svårt att finna legitimerade och behöriga lärare framförallt i glesbygdskommunerna. Språkpolitiken har som mål att alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språket, att utveckla och bruka det egna modersmålet Prop. 2014/15:44 eller nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig Regeringen anser att språkämnen lämpar sig väl för fjärrundervisning eftersom det bl.a. i små skolor och i glesbygden är svårt att anställa legitimerade och behöriga lärare på en skolenhet för att tillgodose elevernas varierande val av moderna språk och modersmål. Undervisningsgrupperna i moderna språk och modersmål är ofta små, vilket leder till att många elever i glesbygd inte kan få sina val tillgodosedda på samma sätt som andra elever. I modersmål inklusive de nationella minoritetsspråken är bristen på lärare också mycket stor och det finns elever som därför inte får sådan undervisning. Det finns goda erfarenheter av fjärrundervisning i dessa ämnen från norra där man har prövat fjärrundervisning i språkvalet. Fjärrundervisning kan öka skolhuvudmännens möjligheter att uppfylla sina skyldigheter i fråga om elevens rätt till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och möjlighet att erbjuda eleverna ett större utbud inom moderna språk. Fjärrundervisning kan även ge huvudmän möjlighet att erbjuda integrerad samisk undervisning i . Regeringen bedömer därför att det är lämpligt att införa en möjlighet till fjärrundervisning i t.ex. moderna språk, modersmål inklusive minoritetsspråk, samiska, teckenspråk, studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning. Försöksverksamhet med fler ämnen Flera remissinstanser har lyft fram behovet av att i glesbygd få möjlighet att bedriva fjärrundervisning i andra ämnen än de som utredningen föreslagit. I flera kommuner på landsbygden är det svårt att få tag på legitimerade och behöriga lärare. har tillsammans med 14 kommuner ansökt hos regeringen om att få bedriva ett försöksprojekt med modersmålsundervisning på distans (U2010/6485/S). har även Region skrivit till regeringen för att påskynda beslut i ärendet (U2011/6495/S). De anser att innan regeringen föreslår en reglering bör det prövas vilka ämnen och åldrar som passar bäst för denna undervisningsform och att det även borde vara möjligt att pröva att ge särskilt stöd på distans. Om en huvudman försökt men inte lyckats anställa legitimerade och behöriga lärare anser regeringen att det bör bli möjligt att med fjärrundervisning tillgodose elevernas rätt till undervisning av en behörig lärare även i andra ämnen än de som föreslås av utredningen. Detta bör dock ske med restriktivitet, eftersom utgångspunkten fortsatt bör vara att undervisning primärt ska ges av lärare som befinner sig i samma rum som eleverna. Flera remissinstanser har framfört att försöksverksamheter bör genomföras för att möjliggöra forskning och utvärdering av verksamheten. Regeringen delar denna uppfattning och gör bedömningen att en försöksverksamhet med fjärrundervisning i fler ämnen än det begränsade antal ämnen som föreslås av utredningen bör inrättas genom en särskild I försöksverksamheten bör inte finnas någon begränsning av i vilka ämnen som fjärrundervisning kan bedrivas. uppdrag att organisera försöksverksamheten. Försöksverksamheten bör omfatta flera skolenheter inom och motsvarande skolformer och skolenheter inom gymnasie- och gym- nasiesärskolan som utses av . Huvudmän som önskar delta bör ansöka om det hos som ska pröva ansökningarna. komma i fråga bör huvudmannen i ansökan kunna visa hur kvaliteten i Det kan enligt regeringens bedömning exempelvis bli frågan om att redogöra för vilket stöd eleverna erbjuds, hur fysiska möten mellan elever och mellan lärare och elever ska organi- seras, teknisk lösning och plan för hur undervisningen säkerställs vid teknikproblem, liksom för bevis på att fjärrläraren har föreskriven utbild- ning och kompetens. Fjärrundervisning har tidigare bara prövats i begränsad utsträckning för barn och unga i och ingen vetenskaplig utvärdering har följt upp elevernas resultat och möjligheter till fortsatta studier i gymnasieskolan och på universitet eller högskola. Regeringen avser därför att följa effekterna av fjärrundervisning genom att ge lämplig myndighet i upp- drag att utvärdera fjärrundervisningen. Avtal med staten om fjärrundervisning Regeringens förslag: I skollagen ska det införas en rätt för kommuner, landsting och enskilda huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning inom , grundsärskolan, gymnasieskolan Sådana uppgifter får överlämnas endast till Regeringens bedömning: Rätten att sluta avtal med staten om fjärr- undervisning bör enbart omfatta vissa ämnen. förordning reglera i vilka ämnen eller annan undervisning som avtal med staten om fjärrundervisning får slutas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag och bedömning. Utredningen lämnar inte något specifikt förslag om de statliga skolhuvudmännen. Utredningens förslag om ändringar i entreprenadbestämmelserna i skollagen skulle dock ge statliga och kommunala huvudmän möjlighet att bedriva utbildning på entreprenad. Tillsammans med utredningens förslag om fjärrundervisning i vissa språk så skulle de statliga skolhuvudmännen få möjlighet att sluta avtal med andra huvudmän om undervisning i bl.a. samiska och teckenspråk. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot utredningens förslag att ge statliga huvudmän möjlighet att bedriva fjärrutbildning på entreprenad. och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är positiva till möjlig- heten för myndigheterna att bedriva fjärrundervisning i samiska respek- Sameskolstyrelsen är generellt positiv till ökade möjlig- heter att bedriva undervisning på entreprenad. SPSM bedömer att en Prop. 2014/15:44 utprovning bör ske av fjärrundervisning i svenskt teckenspråk då det saknas erfarenhet och kunskap på området. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Staten har genom sitt huvudmannaskap för specialskolan och sameskolan ett särskilt ansvar för att tillhandahålla undervisning inom dessa skolformer. Staten har genom huvudmannaskapet tillgång till legitimerade och behöriga lärare i ämnen som andra kommunala och fristående huvudmän inte har tillgång till i samma utsträckning. SPSM som är huvudman för specialskolan har specifik kompetens för att erbjuda teckenspråk. På samma sätt har Sameskolstyrelsen särskild kompetens när det gäller att tillhandahålla undervisning i samiska och integrerad samisk undervisning. Specialskolan och sameskolan har en unik tillgång till legitimerade och behöriga lärare i de aktuella ämnena som bristen på behöriga lärare inom dessa ämnen är stor i kommunala och fristående skolor i hela landet. Det finns därför anledning att låta övriga skolhuvudmän använda sig av den kompetens som de statliga skolformerna har. Regeringen föreslår därför att kommuner, landsting och enskilda huvudmän, med bibehållet huvudmannaskap, ska få sluta avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Sådana uppgifter får således enbart överlämnas till staten vilket, i enlighet med vad Lagrådet har anfört, föreslås tydligt komma till uttryck i lagtexten. I avsnitt 4.2 har regeringen föreslagit ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskriter om fjärrundervisning. Regeringen har i avsnitt 4.3 bedömt att fjärrundervisning endast bör vara tillåten i ett begränsat antal ämnen eller viss undervisning. Regeringen avser att i förordning besluta i vilka ämnen eller annan undervisning som avtal med staten om fjärrundervisning får slutas. Regeringen föreslår i avsnitt 4.2 att fjärrundervisning bör få erbjudas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Kravet på att en skolhuvudman först bör undersöka om man kan rekrytera en legitimerad och behörig lärare till en skolenhet eller att elevunderlaget är otillräckligt bör gälla även om avtal skrivs med staten om fjärrundervisning. Regeringen gör i samma avsnitt bedömningen att fjärrundervisning bör kunna bedrivas på en eller flera skolenheter av en lärare som finns på en annan skolenhet inom huvudmannens organisation. Det är då inte fråga om entreprenad. 4.5Fjärrundervisning inom utbildning som anordnas av Regeringens bedömning: Undervisning i form av fjärrundervisning bör vara möjlig för de elever som får utbildning vid ett så kallat särskilt ungdomshem under samma förutsättningar som för andra skolor. bör kunna ge fjärrundervisning inom de särskilda ungdomshemmen i flertalet ämnen och kurser under förutsättning att det saknas legitimerade och behöriga lärare i ämnet eller kursen eller när elevunderlaget är otillräckligt. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att ska ges möjlighet att erbjuda distansundervisning i samtliga ämnen och kurser om det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom ungdomshemmet. Remissinstanserna: (SiS), och anser att särskilda ungdomshem utöver distansundervisning även ska få anordna fjärrundervisning. , och vill däremot se en begränsning i möjligheten för särskilda ungdomshem att anordna distansundervisning. Skälen för regeringens bedömning: De särskilda ungdomshemmen, som avses i 12 § lagen (1990:52) om vård av unga, har mycket olika förutsättningar att bedriva undervisning: antalet elevplatser varierar, hemmen kan ha en eller flera akutavdelningar, utredningsavdelningar eller placeringsavdelningar och ungdomarna har olika långa vistelsetider vid hemmen. Eleverna i de särskilda ungdomshemmen är i olika åldrar och har olika behov av utbildning. Alla hem erbjuder inte undervisning i samtliga ämnen i och motsvarande skolformer, eller de ämnen och kurser som ingår i elevens program i gymnasie- och gymnasiesärskolan, eftersom det saknas legitimerade och behöriga lärare. Hemmen har svårigheter att organisera och bedriva skolverksamhet, vilket är en förklaring till att såväl undervisningens omfattning som kvalitet varierar mycket mellan hemmen. Utredningen föreslår att SiS ska ges möjlighet att erbjuda ungdomar som vistas på särskilda ungdomshem distansundervisning i samtliga ämnen och kurser om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare inom hemmet. Flera remissinstanser har lyft fram att de särskilda ungdomshemmen även bör få möjlighet att anordna fjärrundervisning. Utbildningen i ett särskilt ungdomshem bör så långt som möjligt motsvara utbildningen i skolväsendet.