prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringen föreslår därför att bestämmelser om avvikelser även görs beroende av om genomförandetiden löpt ut eller inte, och att möjligheterna till avvikelser således bör vara större efter genomförandetidens slut. Även åtgärder som är nödvändiga för att ett område ska kunna bebyggas bör kunna medges i begränsad omfattning Enligt gällande bestämmelser medges endast sådana små avvikelser som är förenliga med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte. Att en åtgärd överensstämmer med detaljplanens syfte bör enligt regeringens mening även fortsättningsvis vara en grundläggande förutsättning för att medge en avvikelse från en detaljplan, åtminstone . Vad som ska anses rymmas inom planens syfte ska som bedömas utifrån planens övergripande syfte som anges i planbeskrivningen och sådana underförstådda syften som följer av enskilda planbestämmelser och planens utformning i övrigt (jfr prop. 1989/90:37 s. 56). Detta innebär bl.a. att det i princip inte bör vara möjligt att medge avvikelser från den användning som regleras i planen eller områdesbestämmelserna i vidare mån än vad som anges nedan. När det gäller möjligheten att medge avvikelser från bestämmelser i en detaljplan anser regeringen att dagens regler huvudsakligen är ändamålsenliga. Dagens regler bör således även i fortsättningen vara utgångspunkten för vilka avvikelser som kan medges , dvs. i princip ska endast små avvikelser kunna godtas. Det förekommer emellertid att det uppstår behov av avvikelser för mindre åtgärder som är nödvändiga för att ett område ska kunna bebyggas eller användas men som ändå inte kan medges inom ramen för vad som kan godtas som en liten avvikelse. Det kan t.ex. vara frågan om att det är nödvändigt att anlägga en mindre transformatorstation på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas för att det ska vara möjligt att försörja bebyggelsen, som detaljplanen avser att möjliggöra, med el i 2013/14:126 samband med att ett område bebyggs. Likaså anser regeringen att det bör vara möjligt att medge ett bullerplank på mark som enligt planen inte får bebyggas, om bullerplanket är nödvändigt för att planområdet ska kunna bebyggas i övrigt på det sätt som detaljplanen anger. Det kan även tänkas att det ibland finns behov av skydds- och säkerhetsåtgärder som behöver kunna vidtas eller utföras på ett sätt som strider mot detaljplanen. ringen anser att även sådana avvikelser bör kunna medges. Även efter det att ett område har bebyggts kan det under genomföran- detiden uppstå behov av att medge lov för åtgärder av begränsad omfatt- ning som avviker från planen men som är nödvändiga för att bebyggelsen ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt. Det kan t.ex. avse sådana nödvändiga ändringar som behövs för att tillgodose myndighetskrav Syftet med den tänkta bestämmelsen är att det ska vara möjligt att åstadkomma sådana avvikelser som är nödvändiga för att kunna tillgodo- se behov som inte förutsågs när detaljplanen utformades, förutsatt att behoven framstår som angelägna utifrån allmän synpunkt. det således fråga om att avvikelsen är nödvändig för att kompensera för ofullständigheter eller andra brister i detaljplanen. Det måste således fin- nas ett nära samband mellan den markanvändning som planen anger och den åtgärd som bedöms vara nödvändig. I första hand avses bestämmel- sen öppna för avvikelser från de frivilliga bestämmelserna som reglerar placering, utformning och utförande av byggnadsverk (4 kap. 16 § 1 PBL), utan att syftet med bestämmelserna åsidosätts. Detta kan framför allt bli aktuellt i sådana projektanknutna detaljplaner, där projektering och plan- läggning sker parallellt. Vid projekteringen kan det exempelvis visa sig att utformningen eller utförandet kan behöva justeras i förhållande till bestämmelserna för att få godtagbara tekniska lösningar eller tillgodose kravet på tillgänglighet. Regeringen anser dock, i likhet med , att större avvikelser från bestämmelser om placering inte bör kunna Endast undantagsvis bör annan markanvändning kunna godtas under genomförandetiden, t.ex. om bullerplanket i exemplet ovan behöver pla- ceras på parkmark för att planerade bostäder ska kunna skyddas från buller från trafiken på en närliggande väg. Som flera länsstyrelser har påpekat bör det även vara möjligt att medge nödvändiga avvikelser i fråga om allmänna platser, t.ex. om det visar sig att en planlagd gång- och cykelväg behöver läggas i en något annorlunda sträckning genom en park eller ett naturområde än vad detaljplanen anger. Enligt regeringens mening bör endast sådana nödvändiga åtgärder tillå- tas som är av begränsad omfattning. Att åtgärden ska vara av begränsad omfattning innebär att den nödvändiga åtgärden aldrig kan tillåtas bli ett dominerande inslag i förhållande till de åtgärder som planen avser att möjliggöra i övrigt – tvärtom anser regeringen att det bör krävas att den nödvändiga åtgärden underordnar sig övriga byggnadsverk på platsen. Vilka åtgärder som kan tillåtas måste dock bedömas utifrån förutsätt- ningarna i det enskilda fallet, bl.a. utifrån vad planen avser att möjliggöra i övrigt, vad som redan tidigare finns på platsen och i omgivningen samt angelägenheten i de behov som förutsätter den nödvändiga åtgärden. Det bör betonas att avsikten inte heller är att göra det möjligt att bygga väsentligt mer på en viss plats utifrån mera allmänt hållna överväganden, t.ex. att det utifrån ekonomisk synvinkel bedöms vara mera fördelaktigt att öka exploateringsgraden inom ett visst område. Om detaljplanen anger att marken endast får bebyggas med t.ex. ett visst antal våningar eller kvadratmeter är det inte tänkt att bestämmelsen ska ge stöd för att mera allmänt kunna avvika från sådana begränsningar. I vilken omfattning som ett område ska bebyggas bör enligt regeringens mening även i fortsättningen prövas i samband med att detaljplanen upprättas för att därigenom upprätthålla tilltron till planeringen och de demokratiska processerna. Bestämmelsen finns i 9 kap. 31 b § PBL. Större utrymme för avvikelser i planer där genomförandetiden gått ut Ju äldre en detaljplan är, desto större är risken för att enskilda planbestämmelser har förlorat i aktualitet och omöjliggör åtgärder som inte kunnat förutses vid tiden för planläggningen men som i övrigt framstår som lämpliga. Som framgår av och ett antal remissynpunkter är tillämpningen av nuvarande bestämmelser särskilt problematisk i områden som omfattas av planer av äldre datum. innehåller planerna inaktuella och i vissa fall även direkt föråldrade bestämmelser, som hindrar lämpliga och angelägna åtgärder och kompletteringar utan föregående planändring. Regeringen anser att det inte är ändamålsenligt att önskvärda förtätningar och kompletteringar hindras av inaktuella planer med uppenbart ålderdomliga bestämmelser. Efter det att genomförandetiden för en detaljplan har löpt ut, bör utrymmet för avvikelser i förhållande till vad som anges i detaljplanen därför allmänt sett vara större. har det gått så från det att planen antogs att det inte finns skäl att tro att avvikelser från vad som har bestämts i planen skulle kunna undergräva förtroendet för planeringen och de demokratiska processerna. Regeringens förslag i avsnitt 6.5 innebär att bestämmelser som reglerar utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla efter det att detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att planen inte reglerar ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Därmed undanröjs delvis de hinder som inaktuella och föråldrade planbestämmelser kan innebära vid bygglovsprövningen. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det även bör skapas ett större utrymme för avvikelser i planer där genomförandetiden har gått ut. Regeringen anser att de avvikelser som kan godtas även bör kunna godtas efter genomförandetiden. Således bör det då vara möjligt att ge lov för en åtgärd som avviker från en detaljplan, om avvikelsen är förenlig med planens syfte och avvikelsen är liten eller om åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt (jfr författningsförslaget till ändringar i 9 kap. 31 b § PBL). Utöver dessa möjligheter anser regeringen att bestämmelserna bör öppna för ytterligare avvikelser efter genomförandetidens utgång under vissa, i lagen angivna förutsättningar. Likafullt finns det skäl att understryka att det inte ska vara möjligt att tillåta vilka avvikelser som helst. Regeringen delar Lantmäteriets bedömning att nya bestämmelser om 2013/14:126 avvikelser inte får leda till en situation där det finns en gällande detalj- plan som helt saknar betydelse för bedömningen. I ett sådant fall bör pla- nen i stället ändras eller upphävas. Att helt släppa på kravet på att åtgär- der ska vara förenliga med planen är således inte lämpligt, utan bedöm- ningen måste alltid ske med utgångspunkt i gällande plan. punkt bör därför vara att bedömer att åtgärden är för- enlig med detaljplanens syfte. Regeringen delar den syn som framförs av bl.a. (juridiska fakulteten) att det kan ifrågasättas om en inaktuell plan i stället för att upphävas eller ändras förbigås också med avseende på mark- Att tillåta åtgärder som helt och hållet strider mot använd- ningsbestämmelser eller som väsentligt överskrider s.k. byggrättsgrun- dande bestämmelser (t.ex. bestämmelser om byggnadsarea och vånings- antal) bör endast undantagsvis kunna komma i fråga. I de fall planens användningsbestämmelser uppenbart har förlorat i aktualitet, t.ex. när det gäller olika typer av markreservat för ledningar i äldre detaljplaner, bör avvikelser dock kunna medges. Som flera instanser påpekat är det enligt regeringens mening generellt sett ofta lämpligare att tillåta avvikelser från egenskapsbestämmelser, bestämmelser som reglerar placering, utformning och utförande av bebyggelse, än användningsbestämmelser. placering och utförande av byggnadsverk bör därför ibland kunna frångås om detta bedöms lämpligt från allmän synpunkt. Det kan t.ex. handla om bestämmelser om förgårdsmark eller sådana bestämmelser som avser att tillgodose krav på buller, brandsäkerhet, m.m. som kan tillgodoses genom nya metoder eller tekniska lösningar. Efter genomförandetidens slut anser regeringen att det även bör vara möjligt att ge lov för åtgärder som tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, förutsatt att åtgärden är förenlig med I dessa fall bör det vara detaljplanens övergripande syfte som är det väsentliga, t.ex. vilken typ av bebyggelse som planen avser att möjliggöra, snarare än syftet med enskilda planbestämmelser. Att åtgärden ska tillgodose ett angeläget gemensamt behov innebär att det ska vara väsentligt för flera människor att åtgärden kommer till stånd. Det kan bl.a. avse en åtgärd som kommer merparten av dem som bor i ett flerbostadshus till godo, t.ex. en komplementbyggnad för förvaring av cyklar eller barnvagnar, en ny tvättstuga eller ett förråd på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas. Att behovet ska vara gemensamt innebär att åtgärden inte enbart ska vara till nytta för en eller några få En åtgärd som tillgodoser ett behov för ett enstaka en- eller tvåbostads- hus kan således inte medges med stöd av bestämmelsen. avser att tillgodose ett angeläget behov som är gemensamt för boende i flera en- eller tvåbostadshus, bör det emellertid vara möjligt att medge en Ett exempel på en sådan åtgärd är gemensamma förråd eller garage som uppförs för att användas av flera husägare gemensamt. Att det gemensamma behovet ska vara angeläget innebär att genom- förandet av åtgärden medför väsentliga fördelar för dem som får nytta av Denna bedömning behöver göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet, och enbart det faktum att ingen motsätter sig åtgärden bör inte vara tillräckligt för att lov som avviker från planen ska kunna ges. Avvikelser bör enligt regeringens mening även kunna medges för sådana åtgärder som avser att tillgodose ett allmänt intresse. Med detta avses att byggnaden eller anläggningen ska vara till nytta för samhället eller en bredare allmänhet. Likafullt ska åtgärden vara förenlig med detaljplanens övergripande syfte. Det kan t.ex. vara frågan om att medge väderskydd vid hållplatser, kiosker, toaletter, små förråd och transformatorstationer på olika allmänna platser. Motsvarande avvikelser bör även vara möjliga inom kvartersmark som används för olika offentliga verksamheter, t.ex. mark som i en detaljplan är avsedd att användas för friluftsliv, idrott, kultur, skola, hamnverksamhet eller större parkeringar. Enligt regeringen bör det vidare vara möjligt att i vissa fall medge lov efter genomförandetiden för en åtgärd som innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen. Detta kan bl.a. omfatta service och mindre verksamheter som inte är störande i bostadsområden i syfte att få en blandning av olika funktioner och en mer levande stadsmiljö. Det kan även vara fråga om att tillåta en kvartersbutik i ett område med flerbostadshus eller att ett en- eller tvåbostadshus delvis inreds som arbetslokal, t.ex. som ett litet arkitektkontor eller en frisörsalong. Att verksamheten ska utgöra ett komplement till den användning som har bestämts i planen innebär att den kompletterande användningen inte bör tillåtas om den är dominerande i förhållande till den användning som anges i planen. Med andra ord bör det inte vara möjligt att helt och hållet ta i anspråk en byggnad som är avsedd för bostadsändamål för något annat ändamål än bostäder – minst hälften av byggnaden bör således användas för det ändamål som har bestämts i planen. Avsikten med den tänkta bestämmelsen är bl.a. att en- och fåmansföretagare ska kunna använda sin fastighet eller bostad för sådan näringsverksamhet som inte är störande för omgivningen. Att komplementet ska vara lämpligt i förhållande till den användning som har bestämt i planen innebär att stor vikt måste fästas vid den kompletterande åtgärdens omgivningspåverkan. Bullrande eller på annat sätt störande verksamheter bör således inte kunna komma i fråga i anslutning till bostäder. Även mängden besökare till verksamheten behöver beaktas. Sådana verksamheter som förutsätter att kunderna besöker platsen för verksamheten med bil kan vara olämpliga att medge i ett renodlat bostadsområde om biltrafiken i sig kan medföra olägenheter för grannarna eller om det inte är möjligt för besökarna att parkera på den tomt där verksamheten är belägen. Även olika miljöaspekter behöver beaktas, t.ex. att komplementet är lämpligt i förhållande till förutsättningarna att tillgodose behovet av avfallshantering, vatten och avlopp. Vidare behöver risken för störningar på grund av ökade transporter och den allmänna trevnaden beaktas. Lov bör t.ex. inte ges i ett bostadsområde för verksamheter som medför behov av att använda en del av tomten som upplag för olika slag av varor eller materiel. I dessa fall bör åtgärden i stället prövas genom att planen ändras. Den tänkta bestämmelsen är endast avsedd att göra det möjligt att medge avvikelser i förhållande till det ändamål som har bestämts i detaljplanen, dvs. i förhållande till s.k. användningsbestämmelser. Däremot är det inte tänkt att uttrycket lämpligt komplement ska göra det möjligt att bebygga sådan mark som enligt planen inte får bebyggas i större omfatt- 2013/14:126 ning än vad som gäller (jfr nuvarande bestämmelser om liten avvikelse, 9 kap. 31 b § PBL). De rättsverkningar som är kopplade till allmän platsmark medför att det inte heller i fortsättningen bör vara möjligt att upplåta allmän platsmark för enskilda ändamål. Det bör i ett sådant fall krävas att planen ändras eller upphävs. Den avsedda möjligheten att medge ytterligare avvikelser berör inte områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser reglerar enstaka frågor, ofta av mer administrativ karaktär, och ger heller ingen byggrätt. Behovet av att medge ytterligare avvikelser från områdesbestämmelser är enligt regeringens uppfattning inte lika omfattande som när det gäller detaljplaner där genomförandetiden har löpt ut. Bestämmelsen finns i 9 kap. 31 c § PBL. En avvikelse får inte leda till betydande miljöpåverkan eller att andras rättigheter begränsas och en samlad bedömning måste göras av successiva avvikelser Som framgått av redogörelsen ovan anser regeringen att möjligheterna till avvikelser bör utvidgas så att det även blir möjligt att ge bygglov för åtgärder av begränsad omfattning som är nödvändiga för att ett område ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, åtgärder som tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse samt avvikelser som innebär en sådan annan användning som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i planen. Regeringen anser emellertid att de avvikelser som diskuteras måste bedömas i förhållande till detaljplanens utformning i övrigt, eftersom även begränsade avvikelser kan påverka grannarnas möjlighet till pågående eller planenlig markanvändning. Ett väsentligt kriterium för att en avvikelse ska kunna godtas bör således vara att avvikelsen inte begränsar någon annans rättigheter eller pågående verksamhet i omgivningen. Med rättigheter avses i detta sammanhang både sakrättigheter, t.ex. ett servitut eller en ledningsrätt, och möjligheten att bygga i enlighet med detaljplanen på fastigheter i närheten. Begränsningen är bl.a. avsedd att förhindra sådana avvikelser som medför så omfattande olägenheter eller störningar i närheten så att det behövs åtgärder i eller i anslutning till närliggande bostäder för att dessa ska kunna användas som bostäder även i fortsättningen. Begränsningen är även tänkt att förhindra den omvända situationen, dvs. sådana avvikelser som medför att befintliga bullrande eller störande verksamheter inte kan fortgå utan ytterligare åtgärder till följd av att avvikelsen innebär att t.ex. störningskänsliga byggnader etableras i direkt närhet av verksamheten. Begränsningen är inte heller avsedd att enbart fungera som ett skydd för pågående verksamheter, utan syftar även till att möjliggöra sådan planenlig verksamhet – störande eller icke störande – som kanske ännu inte har kommit till stånd. På så vis kan bestämmelsen sägas komplettera kravet i 2 kap. 9 § PBL att bl.a. placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar inte får ske så att den avsedda användningen m.m. kan medföra betydande olägenheter för omgivningen. Med uttrycket i omgivningen avses i första hand de fastigheter eller tomter som ligger i direkt anslutning till den plats där åtgärden som avvikelsen avser är tänkt att utföras. Det är dock inte nödvändigt att tomterna eller fastigheterna direkt gränsar mot varandra. Vid avvikelser som inkluderar verksamheter med större omgivningspåverkan – antingen genom att den avvikande åtgärden i sig medför stor omgivningspåverkan eller genom att åtgärden kan komma att påverkas av en befintlig eller planerad verksamhet med stor omgivningspåverkan – behöver hänsyn även tas till förhållanden som kan ligga förhållandevis långt ifrån den aktuella platsen. Ett annat väsentligt kriterium för att kunna medge en avvikelse bör vara att den avvikande åtgärden inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I många fall kommer en sådan åtgärd – som är så omfattande att den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – att medföra begränsningar av rättigheter eller pågående verksamhet i omgivningen redan innan åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Likafullt finns det detaljplaner som t.ex. omfattar ensligt belägna industrier som är lokaliserade på ett sådant sätt att det i princip inte finns några grannar som kan störas. För sådana fall vore det olämpligt om en avvikelse skulle kunna leda till så omfattande påverkan på omgivningen att den kan sägas medföra en betydande miljöpåverkan på så sätt som avses i 6 kap. . Sådana åtgärder bör alltid miljöbedömas inom ramen för en miljökonsekvensbeskrivning, vilket i så fall bör prövas inom ramen för planändring. Det nu sagda bör leda till att bygglov inte får ges för sådana avvikande åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som framgått av redogörelsen ovan behövs en samlad lämplighetsbedömning för att kunna godta åtgärder som avviker från planen. Vid bedömningen behöver stor vikt läggas vid åtgärdens syfte, karaktär och omfattning liksom inverkan på omgivningen, och då i förhållande till både pågående och planerad verksamhet. Liksom bör det krävas en samlad bedömning av den avvikande åtgärden som ansökningen avser och de avvikelser som har godtagits (jfr nuvarande 9 kap. 31 b § andra stycket PBL). De sammantagna avvikelserna bör således inte heller i fortsättningen få vara så omfattande att dessa inte hade kunnat godtas om avvikelserna hade prövats vid ett och samma tillfälle. Bestämmelserna finns i 9 kap. 31 d och 31 e §§ PBL. Ingen rätt till avvikelser för den enskilde Även om de nu tänkta ändringarna i PBL leder till ett ökat utrymme för avvikelser bör det betonas att det inte finns någon generell rätt till avvikelser. Bestämmelserna förutsätter en samlad bedömning i det enskilda bygglovsärendet, både när det gäller åtgärdens lämplighet och i vilken utsträckning den kan anses rymmas inom planens syfte och syftet med enskilda planbestämmelser. Detta innebär att en åtgärd som i och för sig skulle kunna godtas som en avvikelse kan anses som olämplig av andra skäl och därför nekas av eller av överinstanserna. Det gäller t.ex. om vill undvika risken för prejudicerande effekter, dvs. att liknande åtgärder kan aktualiseras på flera fastigheter inom planområdet. I sådana fall kan det vara lämpligt att i stället ändra planen så att samtliga fastigheter behandlas på ett likartat sätt. 2013/14:126 Regeringen delar uppfattning att det inte är en generellt godtagbar avvikelse, på så sätt som föreslog, att medge ytterligare en våning på flerbostadshus. Sådana bedömningar måste ske i varje enskilt fall, liksom när det gäller takkupor och vindsinredningar, eftersom sådana åtgärder inte enbart påverkar den enskilda byggnaden utan även omgivande stadsbild. Större avvikelser förutsätter att planen ändras eller upphävs Det ankommer på att, efter en samlad bedömning av såväl åtgärden i sig som gällande planbestämmelser, ta ställning till om avvikelsen kan godtas eller inte. Om åtgärden inte uppfyller de förutsättningar som föreskrivs i bestämmelserna och den inte kan anses vara förenlig med detaljplanen kan åtgärden i många fall tillåtas genom att detaljplanen ändras eller att planen upphävs. Bestämmelserna innebär således att det i vissa fall även fortsättningsvis kommer att krävas att planen ändras eller upphävs för att en åtgärd ska kunna tillåtas. I sammanhanget bör nämnas regeringens förslag i tidigare avsnitt som innebär att planprocessen kan förenklas (avsnitt 6.1), att kommunstyrelsen och ges större möjlighet att anta detaljplaner (avsnitt 6.2) samt att gamla detaljplaner kan upphävas med ett enklare förfarande (avsnitt 6.3). Dessa förslag bör sammantaget leda till en snabbare och enklare process. Inga följdändringar i andra lagar En detaljplan har även rättsverkningar enligt annan lagstiftning. I många fall anger annan lag att tillstånd eller dispenser m.m. inte får ges i strid med en detaljplan, men att små avvikelser får göras, om syftet med planen inte motverkas (jfr t.ex. 2 kap. 6 § ). Som framgått av redogörelsen ovan anser regeringen att utrymmet för vilka avvikelser som kan tillåtas enligt PBL bör vidgas. Däremot föreligger enligt regeringens mening inte motsvarande skäl för att vidga utrymmet för avvikelser enligt annan lag. Lantmäteriet har pekat på sambandet mellan PBL och de lagar som ligger till grund för genomförande av detaljplanen, dvs. fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och anläggningslagen.