prop · H103109 · 2014-03-05 00:00:00 — har ledningen inte haft något att rapportera om övriga risker i verksamheten trots att sådana brister redovisas i externrevisorernas årsrapporter. Riskrapporteringen till styrelsen har inte gett en rättvisande bild då övergripande skriftliga riskanalyser har saknats. Det är otydligt vilket ansvar som chefer och andra riskägare i den första försvarslinjen har. Det framgår inte av riskhanteringsplanen och det gör gränsdragningen mellan första försvarslinjens ansvar och den riskansvariges ansvar otydlig. Enligt har granskningen visat på allvarliga brister i riskhantering och kontroll. Sjunde AP-fonden har visat bristande förmåga i att bedöma risker och därmed förebygga limitöverträdelser. Fondens sätt att omhänderta limitöverträdelser visar på ett handlingsmönster där ledningens förslag till lösning, efter att en överträdelse skett, vanligen har varit att ändra limiten. Styrelsen har därefter beslutat i enlighet med ledningens förslag vilket har lett till att risktagandet inte längre ligger utanför limiten. menar att det är allvarligt att två överträdelser av legala limiter har inträat. Den ena ledde dessutom till en straavgift från , vilket har kostat fonden . Limiten för det aktiva mandatet för hävstången överskreds 2011 och fondens risktagande ledde till en förlust om . Styrelsens har vidtagit åtgärder Styrelsen har bytt strategi och uttrycks tydligt i styrdokument att Sjunde AP-fonden ska följa samma regler om intern styrning och kontroll som de privata fondbolagen i premiepensionssystemet. Styrdokumenten ligger till grund för ledningens arbete med att anpassa utformningen av den interna styrningen och kontrollen och att implementera förändringar i verksamheten. Styrelsen har planerat att göra en utvärdering . Den är tänkt att följa upp om resurserna är tillräckliga, graden av oberoende hos kontrollfunktionerna i andra försvarslinjen samt gränsdragningen mellan första och andra försvarslinjen. granskar: hållbara pensioner 5Regeringens styrning av Sjunde AP-fonden Kapitlet inleds med en beskrivning av Sjunde AP-fondens speciella myndighetsform. Därefter redogörs för de krav på intern styrning och kontroll som omfattar Sjunde AP-fonden. En jämförelse görs också med andra myndigheter och privata fondbolag i premiepensionssystemet. I kapitlet redovisas också regeringens arbete med att utvärdera Sjunde AP- fondens verksamhet, samt att utse styrelsen för fonden. 5.1Sjunde AP-fonden som myndighet Sjunde AP-fonden är en myndighet där organisation och verksamhet endast regleras i lag. Till skillnad från vad som vanligen gäller för statliga myndigheter ger lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) Sjunde AP- fonden en självständig ställning i förhållande till regeringen när det gäller den löpande verksamheten. Fondens höga grad av självständighet är enligt lagstiftaren ett sätt att markera pensionssystemets autonomi. Regeringen bör inte ha möjlighet att styra över fonden genom instruktioner, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel utöver vad som följer av rätten att utse styrelse.122 Regeringen har tagit fram en policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna för att ytterligare bidra till styrningen och förtydliga grunderna för regeringens utvärdering. Första gången policyn låg till grund för utvärderingen var när verksamheten fram utvärderades.123 Sjunde AP-fonden är en myndighet.124 När det gäller fonderna som Sjunde AP-fonden förvaltar utvärderas dessa dock som värdepappersfonder, inom ramen för regeringens utvärdering av Sjunde AP-fonden. Motiveringen är att placeringsreglerna för fonderna sammanfaller med motsvarande regler för värdepappersfonder.125 1997/98:151 s. 421, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315, prop. 1999/2000:46 s. 123, 133–136, bet. 1999/2000:FiU19 och rskr. 1999/2000:181. 123Policyn nns som bilaga till regeringens årliga utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Senast publicerad policy åternns i skr. 2012/13:130 Bilaga 1. 1999/2000:46 s. 133–136, bet. 1999/2000:FiU19 och rskr. 1999/2000:181. 125Finansdepartementet, Upphandling av konsulttjänster för utvärdering av AP-fondernas verksamhet, (Fi2012/4149). sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? 5.2Reglering av Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll Sedan lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) trädde i kraft har den inte förändrats avseende kraven på intern styrning och kontroll. Av lagen framgår att styrelsen i den årliga riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga riskerna förknippade med placeringsverksamheten och hur dessa risker ska hanteras. Vidare ska riskhanteringsplanen och interna instruktioner för hanteringen av riskerna följas upp löpande.126 Regeringen har förtydligat att riskhanteringsplanen ska säkerställa en väl fungerande intern kontroll av riskerna och att ansvaret för riskhanteringen ska vara klart samt innebära nödvändiga befogenheter och en självständig ställning. Regeringen har också påpekat att internrevision är styrelsens ansvarsområde. ställde sig bakom regeringens förslag.127 5.2.1Andra myndigheter omfattas av era regelverk om intern styrning och kontroll skärpte regeringen kraven på intern styrning och kontroll hos förvaltningsmyndigheterna under regeringen och inrättade bland annat en ny myndighetsförordning (2007:515), en ny internrevisionsförordning (2006:1228), och en ny förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Även genomförde motsvarande skärpning av intern styrning och kontroll genom ändringar i de lagar som reglerar verksamheten hos myndigheterna under riksdagen.128 Mot bakgrund av att AP-fondernas verksamhet uteslutande regleras genom lag saknas det möjlighet för regeringen att i förordningar besluta om motsvarande skärpningar av intern styrning och kontroll för AP-fonderna.129 Enligt myndighetsförordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs eektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att myndigheten hushåller väl med statens medel. Vidare ska myndighetens ledning säkerställa att det vid myndigheten nns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.130 Den nya internrevisionsförordningen förtydligade internrevisionens ansvarsområde och stärkte dess ställning. Förordningen gäller de myndigheter 1264 kap. 2 § lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 1999/2000:46 s. 84 och 131 bet. 1999/2000:FiU19 och rskr. 1999/2000:181. 128Se bland annat lag (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och och lag (1988:1385) om riksbank. 1999/2000:46 s. 123. 1303–4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). granskar: hållbara pensioner som regeringen beslutar genom föreskrift i myndighetens instruktion. omfattades 67 myndigheter av förordningen. För att internrevisionen ska anses inrättad ställer internrevisionsförordningen krav på att det nns en internrevisionschef anställd vid myndigheten. Internrevisionen har i uppgift att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. är internrevisionens uppdragsgivare och det är till styrelsen internrevisionen ska rapportera granskningens resultat.131 Myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen ska också följa förordningen om intern styrning och kontroll. I förordningen denieras intern styrning och kontroll som den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar enligt de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). De moment som ska ingå i processen är riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning, och dessa ska dokumenteras. har rätt att meddela föreskrifter kopplade till förordningen.132 Ledningen vid de myndigheter som ska följa förordningen om intern styrning och kontroll ska i samband med underskriften i årsredovisningen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande.133 När Sjunde AP-fonden jämförs med andra myndigheter som ägnar sig åt kapitalförvaltning framgår att till exempel och Kammarkollegiet ska följa internrevisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Även har motsvarande reglering kring intern styrning och kontroll samt internrevision. Även ska följa internrevisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Det innebär också att myndigheten fungerar som ett försäkringsbolag för fondförsäkringen där de fondförvaltade premiepensionerna ingår och för premiepensionssystemets traditionella försäkring som myndigheten förvaltar. Fondförvaltare som vill ingå i premiepensionssystemet måste ingå ett samarbetsavtal med . ingen utvärdering av om de privata fondbolagen uppfyller de lagstadgade kraven inom intern styrning och kontroll, utan utgår från att det bevakas av den tillsynsmyndighet som godkänt fondbolaget.134 En utredning av de övriga AP-fonderna uppmärksammade att övriga AP- fonder inte hade berörts av den skärpning av intern styrning och kontroll inom 1312, 3, 9 och 10 §§ internrevisionsförordningen (2006:1228). 1321–7 §§ förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. 1332 kap. 8 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 134För att ingå samarbetsavtal ska svenska förvaltare vara godkända eller anmälda till och övriga förvaltare ska vara godkända av tillsynsmyndigheten i hemlandet. sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? statlig förvaltning som beskrivits ovan. Utredningen föreslog att bestämmelser om ledningens verksamhetsansvar, intern styrning och kontroll samt internrevision ska nnas i lagen för den av utredningen föreslagna myndigheten lagstiftningsarbete med anledning av utredningen pågår inom . Enligt uppgift från kan resultatet av detta arbete även komma att få konsekvenser för Sjunde AP-fonden.136 5.2.2Privata fondbolag i premiepensionssystemet omfattas av reglering om intern styrning och kontroll För de privata fondbolagen i premiepensionssystemet nns krav på intern styrning och kontroll. För att få ingå i systemet måste fondbolagen bland annat uppfylla kraven i EU:s så kallade UCITS-direktiv. med säte i innebär det att de ska följa lagen (2004:46) om värdepappersfonder samt förskrifter som är kopplade till lagen. Det innebär också att dessa fondbolag står under tillsyn av , vilket reser krav på att fondbolagen har en tillfredsställande intern styrning och kontroll. För privata fondbolag med säte utanför gäller att de ska följa UCITS- direktivet, där reglering av intern styrning och kontroll ingår. står under tillsyn av sin nationella tillsynsmyndighet. I lagen om värdepappersfonder framgår att fondbolag ska ha sunda rutiner för förvaltningen av verksamheten och redovisningen, intern kontroll, samt drift och förvaltning av sina informationssystem.137 I föreskrift nns utförligare beskrivning av bland annat de organisatoriska kraven. Det framgår att fondbolag ska ha en funktion för regelefterlevnad och en för riskhantering. Dessa ska vara oberoende från den verksamhet som granskas om det är lämpligt och rimligt med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Det ska även nnas en internrevision om det är lämpligt och rimligt med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och komplexitet.138 Enligt lagen om AP-fonder ska Sjunde AP-fonden följa vissa delar av lagen om värdepappersfonder, detta för att uppnå likvärdiga regler för förvaltningen av premiepensionen. konstaterar att Sjunde AP-fonden inte omfattas av de avsnitt i lagen som rör området intern styrning och kontroll. ställde sig bakom regeringens förslag om förvaltningen av premiepensionskapital för de som inte gör aktiva val. I förslaget framgick bland annat att det av praktiska skäl inte var möjligt eller behövligt att Sjunde AP-fonden skulle följa vissa bestämmelser i lagen, till exempel vad gällde tillstånd till fondverksamhet och 135SOU 2012:53 AP-fonderna i pensionssystemet – eektivare förvaltning av pensionsreserven. 1372 kap. 17 § lag (2004:46) om värdepappersfonder. 1387 kap. 14–18 FFFS 2013:9, se även tidigare föreskrifter FFFS 2011:42, FFFS 2008:11, FFFS 2004:2. granskar: hållbara pensioner förvaringsinstitut.139 har inte funnit någon närmare förklaring, utöver praktiska skäl, till varför Sjunde AP-fonden undantagits från de avsnitt i lagen som avser området intern styrning och kontroll. Att Sjunde AP-fonden inte omfattas av hela lagen om värdepappersfonder innebär också att tillsyn är begränsad till de avsnitt i lagen som Sjunde AP-fonden ska följa. utövar därför ingen tillsyn av den interna styrningen och kontrollen hos fonden. Senast genomförde en platsundersökning hos Sjunde AP-fonden var 2001. Därefter har utfört en form av bastillsyn som utgår från Sjunde AP-fondens inrapporterade uppgifter. Regeringen sammanställer AP-fondernas årsredovisningar och utvärderar förvaltning av fondmedlen. Utvärderingen och sammanställningen lämnas till i form av en skrivelse. Skrivelsen avser regeringens utvärdering av samtliga AP-fonder, där övriga AP-fonder förvaltar buertkapitalet i inkomstpensionssystemet. Utvärderingen omfattar en bedömning av mål och andra strategiska beslut, en bedömning av fondens operativa förvaltning och en bedömning av övriga förvaltningsfrågor. Fonderna hos Sjunde AP-fonden utvärderas som värdepappersfonder, eftersom fondens placeringsriktlinjer utgår från reglerna för värdepappersfonder.140 I utvärderingen har regeringen även möjlighet att förtydliga sin syn i övriga förvaltningsfrågor. 5.3.1Regeringen har kommenterat mål och placeringsinriktning men valt att inte kritisera slopandet av tidsatta mål Av skrivelserna framgår att regeringen har haft synpunkter på styrelsens målformulering och strategiska inriktning för det tidigare och nuvarande förvalsalternativet. Regeringen såg en risk i att målet för dåvarande Premiesparfonden var rörligt och utformat efter genomsnittsindividen i premiepensionssystemet, då genomsnittsspararen inte behöver vara en optimal jämförelsenorm. Det ledde också till att de aktiva premiepensionsspararnas val påverkade risknivån i förvalsalternativet.141 Regeringen bedömde ändå att Premiesparfondens inriktning verkade lämplig, då genomsnittsspararen hade 1997/98:151 s. 421f, bet. 1997/98:SfU13 och rskr. 1997/98:315. 140Finansdepartementet, Upphandling av konsulttjänster för utvärdering av AP-fondernas verksamhet, Förfrågningsunderlag (Fi2012/4149). 2000/01:131, skr. 2001/02/180. sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? relativt kvar till pension och premiepensionen endast utgjorde en mindre del för de äldre.142 I skrivelserna har regeringen bedömt att det funnits rationella argument för AP7 Såfas utformning vilken innebar att hänsyn togs till de sammantagna riskerna i den allmänna pensionen. att en annan bedömning kunde vara relevant för enskilda sparare, med hänsyn till spararens tillgångar, humankapital och riskbenägenhet. Vidare noterade regeringen att aktiefondens inriktning stämmer med nansiell teori. Regeringen bedömde att styrelsen valt en tydlig strategi inom ramen för förändringarna av fondens uppdrag.143 Som tidigare nämnts angav regeringen med stöd att Sjunde AP- fonden ska fastställa ett tidsatt och mätbart mål.144 För Premiesparfonden valde Sjunde en femårig horisont för det strategiska målet. Efter att AP7 Såfa infördes konstaterade regeringen att styrelsen inte längre fastställt för vilken period målet ska utvärderas.145 På fråga om hur regeringen ser på att målet ska vara mätbart och tidsbestämt svarade företrädare för att regeringen konstaterade att målet är tidsbestämt men kritiserade inte Sjunde AP-fonden för detta.146 har regeringen sett behov av att själv använda en given utvärderingsperiod för att kunna bedöma strategiska beslut och operativt resultat. Fram använde regeringen en femårig utvärderingshorisont, och därefter har den förlängts vid utvärdering av strategiska beslut. I regeringens skrivelse är den huvudsakliga utvärderingsperioden , men resultat redovisas även , sedan starten och sedan omläggningen 2010. 5.3.2Kritik mot den aktiva förvaltningen Med anledning av resultatet av den aktiva förvaltningen har regeringen vid era tillfällen varit kritisk i sin utvärdering. Regeringen har kommit med rekommendationer i form av att det bör vara angeläget att renodla verksamheten och att kritiskt granska inslaget av den aktiva förvaltningen.147 –2011 ifrågasatte det konsultbolag som tog fram underlag till utvärderingarna om Sjunde AP-fonden hade förutsättningar för att skapa en 2002/03:130, skr. 2003/04:130. 2010/11:130, skr. 2011/12:130, skr. 2012/13:130. 1999/2000:46 s. 82 f, bet. 1999/2000:FiU19 och rskr. 1999/2000:181. 2011/12:130 s. 60. 2008/09:130, skr. 2009/10:130, skr. 2010/11:130. granskar: hållbara pensioner meravkastning efter kostnaderna för den aktiva förvaltningen. Regeringen bedömde frågan som relevant och kommenterade att den aktiva förvaltningen skulle fortsätta att granskas kritiskt.148 I utvärderingen skrev regeringen att perioden sedan införandet av AP7 Aktiefond respektive AP7 Räntefond var för kort för att en slutlig bedömning skulle vara möjlig. Regeringen kommenterar att avkastningen från de aktiva mandaten låg under fondens mål . Regeringen skriver vidare att det var tankeväckande att även specialister hade problem att leverera uthållig aktiv avkastning. Regeringen såg det därför som positivt att Sjunde AP-fonden endast bedrev aktiv förvaltning i liten omfattning.149 Även nansutskottet har varit kritisk till resultatet av AP-fondernas aktiva förvaltning. Utskottet kommenterade att detta borde leda till att AP-fonderna ser över sina organisationer och förvaltningsmodeller, senare konstaterade utskottet att en sådan utveckling påbörjats.150 Både 2010 och 2011 uttryckte regeringen att de renodlade aktiva kapitallösa mandaten var svåra att utvärdera för en extern part. Regeringen förklarade det med att resultatet inte är relaterat till ett jämförelseindex med tillhörande Regeringen ansåg att Sjunde AP-fonden borde relatera resultatet i den aktiva förvaltningen till den totala risken med förvaltningen för att underlätta förståelsen och utvärderingen av verksamheten. Utifrån den utvärdering som Sjunde AP-fonden lät göra av den renodlade aktiva förvaltningen bedömde regeringen att resultatet i den förvaltningen inte var tillfredsställande med beaktande till riskerna i verksamheten. 5.3.3Litet fokus på intern styrning och kontroll Regeringens utvärdering utgörs i huvudsak av en redovisning av fondens resultat och en utvärdering av fondens strategiska beslut och operativa förvaltning. Utöver dessa områden har regeringen möjlighet att förtydliga sin syn på förvaltningen i övrigt. har regeringen gjort det inom främst två områden: anställningsvillkor för ledande befattningshavare samt riktlinjer för etik- och miljöfrågor. efterfrågade en utvärdering av AP-fondernas arbete med riktlinjer för etik- och miljöfrågor och har regeringen redovisat detta område separat i den årliga skrivelsen. Här kan rymmas frågor kring bland annat investeringar, ägarstyrning, styrelsens arbete och händelser som kan ha påverkat allmänhetens förtroende. 2010/11:130. 2012/13:130 s. 64. 2009/10:FiU6 och bet. 2010/11:FiU6. sjunde ap-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? Inför utvärderingen av verksamheten 2012 gav regeringen externrevisorer ett extra uppdrag i form av att granska AP-fondernas riktlinjer och kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor. Externrevisorernas granskning visade bland annat att Sjunde AP-fonden tidigare i vissa fall saknat detaljerade skriftliga riktlinjer för personalförmåner, representation och tjänsteresor, men att skriftliga instruktioner infördes i början av 2013.151 Externrevisorernas granskning innebar att ett specikt område inom Sjunde AP-fondens interna styrning och kontroll granskades. Enligt regeringen är dessa frågor viktiga då de har betydelse för allmänhetens förtroende för AP-fonderna och pensionssystemet. Vid utvärderingen av verksamheten genomfördes en översiktlig utvärdering av samtliga AP-fonders organisation med fokus på riskkontroll, riskhanteringen och rapportering. Utvärderingen visade att samtliga AP-fonder fäste stor vikt vid riskkontroll, att det fanns oberoende kontrollfunktioner och att riskrapporteringen hade lämpligt innehåll. av AP-fonderna var att de nödvändiga kontrollfunktionerna fanns på plats och att verksamheten därmed bedrevs under önskvärt säkra former.152 När utvärderingen genomfördes hade Sjunde AP-fonden förvaltat pensionsmedel under en mycket begränsad period, de första medlen placerades i förvalsalternativet Premiesparfonden till 13 december 2000.153 har fonden växt i omfattning och förvaltningen har blivit mer komplex. Någon motsvarande granskning av riskkontroll och riskhantering har inte ingått i utvärderingarna därefter. Uppgiften om att Sjunde AP-fonden tidigare saknat internrevision framkommer första gången i en bilaga till regeringens utvärdering avseende 2012. I en lista över viktiga förändringar 2012 framgår att fonden inrättat en funktion för internrevision i syfte att ytterligare stärka den interna kontrollen.154 5.3.4Regeringen har möjlighet att behandla intern styrning och kontroll i utvärderingen Enligt nns inga formella hinder för regeringen att behandla frågor kring intern styrning och kontroll i den årliga utvärderingen. har till överlämnat en promemoria. I promemorian gör departementet bedömningen att regeringens utvärdering fokuserar på styrelsens styrning av Sjunde AP-fonden, medan granskning 2012/13:130 Bilaga 9 Underlag från . 2000/01:131 s. 47–48. 153AP7 (2001), Årsredovisning . 2012/13:130 Bilaga 8 Underlag från . granskar: hållbara pensioner av intern kontroll i första hand behandlas av fondens externa revisorer i revisionen.155 Regeringen har möjlighet att anlita extern expertis för analys utöver vad som ingår i utvärderingen av strategiska beslut och operativ förvaltning. Det kan exempelvis handla om att utföra en kvalitativ bedömning av fondernas förvaltning eller styrelsernas arbete. Regeringen kan också ge revisorerna i uppdrag att granska ett särskilt område. Ett exempel på detta var uppdraget att granska fondens kostnader för ersättningar, personalförmåner, representation och tjänsteresor. Om revisorerna iakttar väsentliga brister i styrningen och den interna kontrollen följer upp frågan och om de nner skäl behandlas bristerna i den årliga skrivelsen till riksdagen.156 har noterat att Sjunde AP- fondens externrevisorer i revisionsberättelsen begränsar sitt ansvar till att omfatta de delar av den interna kontrollen som är relevanta för hur fonden upprättar årsredovisningen och för att denna ska ge en rättvisande bild, men inte i syfte att göra ett uttalande om eektiviteten i fondens interna kontroll.157 En sådan avgränsning av revisionsuppdraget är dock inte specik för Sjunde AP-fonden. Regeringen tillsätter styrelsen i Sjunde AP-fonden och utser ordförande och vice ordförande.158 Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Genom utnämningspolitiken ska regeringen se till att styrelsen är kvalicerad för sin uppgift och allsidigt sammansatt.159 Regeringen har som riktlinje att den totala mandattiden begränsas till . Rekryteringsprocessen hanteras av nansmarknadsavdelningen vid . Tillsättningsprocessen har utvecklats. nns en struktur för att fastställa styrelsens förnyelsebehov och ta fram kravprol för nya ledamöter.160 5.4.1Stabil styrelsesammansättning fram till omläggningen Sjunde AP-fonden hade fram till omläggningen 2010 en relativt stabil styrelse. Fondens första ordförande från det att fondverksamheten startade avgick 2008. Ordföranden därefter avgick . 155Finansdepartementet () Regeringens möjligheter att utvärdera Sjunde AP-fonden. 156Finansdepartementet () Regeringens möjligheter att utvärdera Sjunde AP-fonden.