prop · H103184 · 2014-03-18 00:00:00 — Närmare bestämmelser om tillämpningen av systemet följer även av genomförandeförordningen till kontrollförordningen (kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 404/2011 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs). När lade fram sitt betänkande (SOU 2010:42) hade genomförandeförordningen till kontrollförordningen ännu inte 2013/14:184 antagits. Betänkandet innehåller därför inte något förslag om införande av pricksystemet. Det pricksystem för innehavare av fiskelicens och för befälhavare som framgår av EU:s kontrollförordning och genomförandeförordningen till kontrollförordningen infördes i stället i fiskelagen genom regeringens proposition 2011/12:137, Införande av ett pricksystem på fiskets område. Bestämmelserna om pricksystemet trädde i kraft . Bestämmelserna om pricksystemet bör justeras med anledning av de föreslagna nya licensbestämmelserna. Detta innebär att pricksystemet för innehavare av fiskelicens ska gälla för innehavare av den föreslagna fiskelicensen som ska motsvara EU:s fiskelicens och ersätta såväl fartygstillståndet som det särskilda fartygstillståndet. När det gäller pricksystemet för befälhavare så är sanktionen enligt gällande rätt, när ett visst antal prickar har uppnåtts, att yrkesfiskelicensen återkallas eller att förbud att verka som befälhavare meddelas. I och med att förslaget innebär att yrkesfiskelicensen ska tas bort ska sanktionen förbud att verka som befälhavare gälla för alla befälhavare. 11.2.2Återkallelse vid brott och överträdelser som inte omfattas av pricksystemet Regeringens förslag: En fiskelicens, en personlig fiskelicens eller ett fisketillstånd får återkallas , lägst och högst , om innehavaren av licensen eller tillståndet eller någon i den verksamhet som licensen eller tillståndet avser har fällts till ansvar för upprepade brott enligt lagen eller har gjort sig skyldig till upprepade överträdelser som lett till sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Varning får beslutas om det inte finns förutsättningar för att återkalla licensen eller tillståndet eller om det annars kan anses vara en tillräcklig åtgärd. En fiskelicens, en personlig fiskelicens eller ett fisketillstånd får återkallas permanent om fiskaren genom upprepade brott eller överträdelser har visat en uppenbar ovilja att följa gällande bestämmelser. förslag: föreslår att en fiskelicens ska få återkallas , lägst och högst om innehavaren av licensen eller någon i den verksamhet som licensen avser har begått ett allvarligt brott enligt lagen eller genom upprepade överträdelser som har lett till sanktionsavgift i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser. I stället för återkallelse ska varning få beslutas om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd. En fiskelicens ska få återkallas permanent om innehavaren av licensen eller någon i den verksamhet som licensen avser vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att det i promemorian föreslogs att möjligheten att meddela varning skulle tas bort. Remissinstansernas synpunkter på fiskelagsutredningens förslag: anser att det bör råda överensstämmelse mellan pricksystemet och möjligheten till återkallelse på grund av överträdelser som ligger utanför pricksystemet. Verket tillstyrker förslaget att även gärningar som begås av annan än licensinnehavaren ska kunna leda till återkallelse och delar utredningens bedömning att en återkallelse i ett sådant fall ska föregås av en rimlighetsbedömning. Det bör framgå av lagen att en sådan rimlighetsbedömning ska göras. Verket tillstyrker att en bestämmelse om att en fiskelicens ska få återkallas permanent om innehavaren inte längre uppfyller kraven för att beviljas licens tas in i lagen. i anser att även upprepade brott mot sjöfart (t.ex. avsaknad av behörigheter) ska kunna leda till återkallelse av fiskelicens. Övriga remissinstanser har inte haft några synpunkter på förslaget. Remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag: påpekar att det är oklart om upprepade brott och överträdelser förutsätter tidigare lagföringar respektive sanktionsavgifter eller ej och föreslår att detta förtydligas i lagtext eller författningskommentar. i , i och Sportfiskarna tillstyrker förslaget. i har inte något att erinra mot förslaget, men påpekar att det finns en risk för tolkningssvårigheter av den föreslagna 56 a § och anser att det bör förtydligas att återkallelse enligt paragrafen ska ske när någon vid upprepade tillfällen har fällts för brott eller belagts med sanktionsavgift enligt denna lag. Havs- och vattenmyndigheten anser att möjligheten att meddela varning bör kvarstå för de fall som nämns i förarbetena till bestämmelsen eftersom varning fungerar som en uppmärksamhetssignal. Som jämförelse kan t.ex. tre tilldelade prickar inom pricksystemet ses som en motsvarande åtgärd. Myndigheten tillstyrker förslaget i övrigt. anser att en varnings materiella innehåll bör meddelas överträdaren i samband med en första överträdelse. Världsnaturfonden bifaller förslaget, men påpekar att det är viktigt att inte försvaga sanktionsnivåerna. Skälen för regeringens förslag När överlämnade sitt betänkande till regeringen hade kontrollförordningen på fiskets område antagits inom EU. Som anges ovan i avsnitt 11.2.1 fanns det dock ännu inte någon genomförandeförordning till kontrollförordningen med närmare bestämmelser om hur det pricksystem som infördes genom kontrollförordningen skulle tillämpas. Utredningen kunde således inte ta hänsyn till detta i sin utredning på annat sätt än genom att konstatera att det skulle finnas ett behov av att kunna återkalla fiskelicenser även i andra fall än de som reglerades i . Utredningen ansåg därför att det även efter pricksystemets ikraftträdande ska finnas en återkallelsebestämmelse som 2013/14:184 ska gälla för överträdelser som inte faller in under kontrollförordningens pricksystem. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om återkallelse ska anpassas till utredningens övriga förslag, nämligen dels till förslaget att yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ska ersättas av en fiskelicens, dels till förslaget att en fiskelicens ska kunna innehas av både fysiska och juridiska personer. Med hänvisning till att fiskelicensen enligt förslaget ska kunna innehas av en juridisk person har utredningen föreslagit att återkallelsen ska kopplas till om brott eller överträdelser har begåtts i den verksamhet som fiskelicensen avser. Utredningen har även motiverat detta förslag med att det är rimligt att den som bedriver yrkesmässigt fiske inte ska kunna undgå en återkallelse i de fall då brottet eller överträdelsen har begåtts i den verksamhet som licensen avser men av någon annan än licensinnehavaren. Ändring av återkallelsebestämmelsen i samband med pricksystemet Genom regeringens proposition 2011/12:137, Införande av ett pricksystem på fiskets område, genomfördes bestämmelserna i kontrollförordningen om ett pricksystem i nationell rätt. Pricksystemet är uppdelat i två delsystem, ett för innehavare av fartygstillstånd och ett för befälhavare. Systemet är konstruerat på så sätt att den innehavare av fartygstillstånd eller den befälhavare som har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott eller en allvarlig överträdelse tilldelas ett visst angivet antal prickar. När en fastställd summa prickar har uppnåtts återkallas licensen eller permanent eller så meddelas ett beslut om förbud att verka som befälhavare . Systemet gäller för ett antal uppräknade allvarliga överträdelser av bestämmelser. I samband med genomförandet av pricksystemet gjorde regeringen bedömningen att det fanns ett behov av att kunna återkalla licenser och tillstånd även i andra fall än de som omfattades av pricksystemet, dvs. till följd av brott och överträdelser av rent nationella bestämmelser och brott och överträdelser av EU-bestämmelser som inte omfattas av pricksystemet. som pricksystemet infördes gjordes därför vissa ändringar av den återkallelsebestämmelse som redan fanns i fiskelagen. Dels angavs det att ett brott eller en överträdelse som kan leda till att prickar tilldelas enligt pricksystemet inte får läggas till grund för ett beslut om återkallelse eller varning enligt den befintliga bestämmelsen, dels anpassades bestämmelsen något till pricksystemet. gällde att en yrkesfiskelicens och ett fartygstillstånd kunde återkallas om innehavaren av licensen eller tillståndet hade fällts för ett allvarligt brott, hade gjort sig skyldig till en allvarlig överträdelse som lett till sanktionsavgift eller genom upprepade överträdelser som lett till sanktionsavgift i väsentlig grad hade brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser. Anpassningen av bestämmelsen till pricksystemet innebar att en återkallelse på grund av upprepade överträdelser endast ska kunna ske om de överträdelser som beaktas har skett . Orsaken till ändringen var att det enligt pricksystemet krävs flera allvarliga överträdelser för att en återkallelse ska kunna ske. Regeringen gjorde bedömningen att en återkallelsebestämmelse som gällde för brott och överträdelser som inte omfattades av pricksystemet inte borde vara strängare än pricksystemets bestämmelser. För att mildra bestämmelsen om upprepade överträdelser något föreskrevs därför att de upprepade överträdelserna skulle ha skett för att en återkallelse skulle kunna ske. Förslag till ändringar av återkallelsebestämmelsen i Ds 2013:11 Sedan pricksystemets införande finns det två olika system för återkallelse, nämligen återkallelse inom pricksystemet och återkallelse vid brott och överträdelser som inte omfattas av pricksystemet. Inom pricksystemet krävs det flera allvarliga överträdelser innan en återkallelse kan ske medan det för de överträdelser som inte omfattas av pricksystemet räcker med en allvarlig överträdelse för att återkallelse ska kunna ske. I detta sammanhang avses med överträdelser såväl brott som överträdelser. I promemorian Ändringar i bestämmelser om straff och administrativa sanktioner vid fiske (Ds 2013:11) har olika möjligheter att hantera denna situation presenterats. De alternativ som anges i promemorian är att behålla de bestämmelser som finns , att föra in alla överträdelser i pricksystemet, att endast ha pricksystemet som det ser ut eller att anpassa den bestämmelse som gäller för överträdelser utanför pricksystemet så att den bättre överensstämmer med pricksystemet. I promemorian görs bedömningen att det är tveksamt om det är möjligt att föra in mer under pricksystemet än vad EU har avsett. Att göra detta skulle nämligen innebära att den harmonisering som har eftersträvats inte uppnås. Denna lösning förespråkas därför inte i promemorian. Att helt ta bort möjligheten att återkalla licenser och tillstånd för överträdelser som ligger utanför pricksystemet bedöms inte heller vara någon rimlig lösning eftersom ett antal överträdelser av EU-rättsliga bestämmelser och samtliga överträdelser som sker vid inlandsfiske då inte skulle kunna leda till någon återkallelse oavsett hur allvarlig överträdelsen är. Enligt promemorian är det då två alternativ som återstår, nämligen att ha kvar en nationell bestämmelse som gäller de överträdelser som inte omfattas av pricksystemet, antingen i nuvarande lydelse eller med en annan utformning. Att ha kvar den nuvarande bestämmelsen innebär att återkallelse kan ske redan efter en enda allvarlig överträdelse, medan det krävs minst tre allvarliga överträdelser enligt pricksystemet. Tiden för återkallelsen kan visserligen, enligt den nuvarande bestämmelsen, bestämmas till så som , men kan även vara så lång som . I det senare fallet blir sanktionen enligt den gällande bestämmelsen mycket strängare än vad som gäller inom pricksystemet där den första återkallelsen ska avse en period . Promemorians bedömning är att detta inte är rimligt. Den slutsats som dras i promemorian är därför att det även i fortsättningen bör finnas en nationell bestämmelse om återkallelse för de överträdelser som ligger utanför pricksystemet, men att den bör utformas på ett annat sätt än vad som är fallet. Det konstateras i promemorian att de överträdelser som EU har fört in i pricksystemet är sådana som EU har ansett vara särskilt allvarliga. En återkallelsebestämmelse som ska gälla för de överträdelser mot på fiskeområdet som inte omfattas av pricksystemet bör 2013/14:184 därför inte vara strängare än den bestämmelse som gäller för de allvarliga överträdelser som omfattas av pricksystemet. De alternativ som tas upp i promemorian är att liksom inom pricksystemet ha fasta återkallelseperioder som ökar i relation till antalet begångna överträdelser eller att ha ett mer flexibelt system. Det förslag som läggs fram i promemorian är att behålla den flexibilitet som finns , men att begränsa tillämpningsområdet till att avse upprepade brott och överträdelser. Återkallelseperiodernas längd bör då enligt promemorian också anpassas, så att de bättre stämmer överens med de tider som gäller inom pricksystemet, nämligen från till . Det är då möjligt att göra en flexibel bedömning, som det är möjligt att jämföra sanktionens allvar med den som skulle ha gällt inom pricksystemet, så att ungefär samma nivå uppnås inom båda systemen. Det bör underlätta tillämpningen att bestämmelserna om återkallelse hanteras på ett likartat sätt. Hur många överträdelser som krävs för att en återkallelse ska meddelas beror då, precis som inom pricksystemet, på hur allvarliga överträdelserna är och hur många överträdelser som har begåtts. I syfte att skapa ett enkelt system bör enligt promemorian samma bestämmelser som ska gälla för de överträdelser mot på fiskeområdet som inte omfattas av pricksystemet även gälla för inlandsfisket. I promemorian föreslås vidare att möjligheten att tillfälligt återkalla en yrkesfiskelicens, ett fartygstillstånd, ett särskilt fartygstillstånd eller ett annat särskilt tillstånd bör gälla vid såväl upprepade brott som vid upprepade överträdelser. Det föreslås däremot att möjligheten att meddela varning ska tas bort. Detta förslag motiveras i promemorian med att varning enligt förarbetena till bestämmelsen bör kunna meddelas vid förstagångsöverträdelser och lindriga överträdelser. Om bestämmelsen ändras så att återkallelse kan meddelas endast efter upprepade överträdelser saknas det enligt promemorian skäl för att behålla en möjlighet att meddela varning. I promemorian föreslås slutligen att den nu gällande bestämmelsen om permanent återkallelse av en yrkesfiskelicens om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske ska gälla i de fall när någon genom upprepade brott och överträdelser har visat en uppenbar ovilja att följa gällande bestämmelser. Bestämmelsen bör, enligt promemorian, utvidgas till att gälla även för upprepade överträdelser som har lett till sanktionsavgift. Regeringen delar utredningens bedömning att återkallelsebestämmelsen bör anpassas till att yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet föreslås ersättas av en fiskelicens och en personlig fiskelicens och till att en fiskelicens kan innehas av såväl fysiska som juridiska personer. Regeringen instämmer vidare i utredningens förslag att en licens ska kunna återkallas inte enbart när licensinnehavaren har gjort sig skyldig till brott eller överträdelser utan även när brott eller överträdelser har begåtts i den verksamhet som licensen avser, t.ex. av någon som är Detta överensstämmer med vad som gäller enligt pricksystemet. I likhet med utredningen anser regeringen att det innan en licens återkallas på grund av brott eller överträdelser som har begåtts av någon annan än licensinnehavaren bör göras en bedömning dels av om licensinnehavaren haft kännedom om överträdelserna, dels av om det är rimligt att licensinnehavaren hålls ansvarig för dem. Om licensinnehavaren är en juridisk person bör denna bedömning avse den som är ansvarig enligt allmänna bolagsrättsliga regler. Det är enligt gällande lagstiftning Havs- och vattenmyndigheten som prövar frågor om återkallelse och fattar beslut om detta. Regeringen delar utredningens bedömning att den ansvariga myndigheten är väl lämpad att vid sin bedömning av om återkallelse bör ske eller inte även beakta om licensinnehavaren har varit inblandad i eller har kunnat påverka händelseförloppet på ett sådant sätt att det är rimligt att innehavarens licens återkallas. har påpekat att det bör framgå av lagen att en sådan rimlighetsbedömning ska göras. Enligt regeringens mening bör det dock räcka med att det av författningskommentaren och av motiven till lagtexten framgår att en sådan bedömning ska ske. Regeringen gör vidare bedömningen att även överträdelser som inte omfattas av pricksystemet bör kunna leda till återkallelse och att en sådan bestämmelse om återkallelse bör utformas på så sätt att den kan tillämpas på ett likartat sätt som återkallelsebestämmelserna inom pricksystemet. Återkallelse bör således kunna ske efter upprepade brott eller överträdelser. Vid bedömningen av hur länge en licens eller ett tillstånd ska vara återkallat bör en jämförelse göras med vad som gäller inom pricksystemet så att ungefär samma nivå uppnås inom båda systemen för liknande överträdelser. EU har valt att låta pricksystemet omfatta allvarliga överträdelser. För de överträdelser av som inte omfattas av pricksystemet bör sanktionen inte bli strängare än vad som är fallet inom pricksystemet. Även om bestämmelserna tillämpas på ett likartat sätt blir pricksystemets sanktioner ändå något strängare än för de brott och överträdelser som ligger utanför, i och med att prickarna inom pricksystemet är en sanktion i sig, genom att de prickar som tilldelas inverkar på fartygets värde. I promemorian föreslogs att det inte längre skulle vara möjligt att meddela varning eftersom varning enligt förarbetena skulle användas vid förstagångsöverträdelser och lindriga överträdelser och därför inte skulle vara aktuellt i och med att återkallelse endast ska ske efter upprepade överträdelser. Såväl Havs- och vattenmyndigheten som berörda fiskare har dock i sina remissvar angett att de önskar att någon typ av varning finns kvar. De har angett att de prickar som ges inom pricksystemet fungerar som en typ av varning. Regeringen instämmer i bedömningen att prickarna kan ses som en typ av varning och att det därför är rimligt att det finns någon typ av varning även för de brott och överträdelser som inte faller inom pricksystemet. Bestämmelsen bör dock utformas något annorlunda än . Enligt regeringens mening bör en varning kunna beslutas när det ännu inte finns någon förutsättning för att återkalla licensen eller tillståndet, dvs. innan fiskaren har gjort sig skyldig till ett sådant antal brott eller överträdelser att återkallelse bör ske. Det kan dock också vara så att innehavaren av licensen eller tillståndet eller någon i den verksamhet som licensen eller tillståndet avser har gjort sig skyldig till så många brott eller överträdelser att licensen eller tillståndet borde 2013/14:184 återkallas, men att det har gått så mellan överträdelserna att det inte är rimligt att en återkallelse sker. En jämförelse kan här göras med pricksystemet där prickarna raderas om innehavaren av licensen inte gör sig skyldig till ytterligare en allvarlig överträdelse efter datumet för den senaste överträdelsen (artikel 92.4 i kontrollförordningen). Varning bör således, enligt regeringens mening, kunna meddelas i de fall det ännu inte finns förutsättningar för att besluta om återkallelse eller om det annars kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Det är enligt gällande lagstiftning möjligt att återkalla en yrkesfiskelicens permanent om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske. Denna bestämmelse infördes som kravet på en obligatorisk yrkesfiskelicens infördes . Det går inte att av förarbetena till bestämmelsen utläsa hur denna bestämmelse är tänkt att tillämpas (prop. 1992/93:232 s. 56). I förarbetena till den ändring av fiskelagen genom vilken möjligheten till tillfällig återkallelse infördes anges dock att permanent återkallelse är en extraordinär åtgärd som endast kommer i fråga när överträdelserna är allvarliga och upprepade (prop. 2002/03:41 s. 25). Denna möjlighet till permanent återkallelse bör finnas kvar och tillämpas i de fall när fiskaren genom upprepade brott eller överträdelser har visat en uppenbar ovilja att följa gällande bestämmelser. Eftersom en del brott har förts över till ett system med administrativa sanktionsavgifter efter det att bestämmelsen trädde i kraft bör möjligheten till permanent återkallelse utvidgas till att gälla även upprepade överträdelser som har lett till sanktionsavgift. 11.3.1Begränsning av antalet fiskedagar Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om indragning eller begränsning av antalet tillåtna dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamhet som tilldelats dagarna har återkallats . En sådan indragning eller begränsning ska stå i proportion till den period som fiskelicensen har återkallats för. förslag: Överensstämmer i sak med reger- Remissinstanserna: anser att bestämmelsen bör för- har angett att förutsättningarna för återkallelse, indragning och begränsning bör framgå av lagtexten. skönsmässig bedömning som myndigheten kan behöva ska framgå uttryckligen av bestämmelserna. Övriga remissinstanser har inte berört Skälen för regeringens förslag: Av betän- kande framgår att det i vissa områden har införts system med kilowatt- Inom sådana system har fiskarna rätt att, inom ramen för sitt fartygstillstånd, nyttja ett visst antal dagar för sitt fiske. återkallas kan fiskaren välja att spara sina dagar för fiske till längre fram när tillståndet gäller igen. En återkallelse blir således utan verkan. Utredningen har därför föreslagit att det införs en bestämmelse där det Prop. 2013/14:184 anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamheten har återkallats eller begränsats. Det är enligt regeringens mening viktigt att de sanktioner som tillämpas också får en effekt. Det är inte ändamålsenligt om en beslutad sanktion inte får någon verkan på grund av att fiskaren kan välja att omorganisera sin verksamhet och fiska vid något annat tillfälle i stället. Regeringen delar därför utredningens bedömning att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för verksamheten har återkallats. Utredningens förslag omfattar även den situationen när en fiskelicens har begränsats. Utredningen har dock inte närmare angett i vilka situationer som en fiskelicens kan begränsas som sanktion för en överträdelse. Bestämmelsen bör därför begränsas till att gälla när en fiskelicens har återkallats . har angett att förutsättningarna för en sådan indragning eller begränsning bör framgå av lagtexten. Det utrymme för skönsmässig bedömning som myndigheten kan behöva ska framgå uttryckligen av bestämmelserna. Enligt regeringens mening bör en indragning eller begränsning av antalet tillåtna dagar för fiske stå i proportion till återkallelsens längd. Det är dock inte säkert att det alltid är rimligt att en sjättedel av de tillåtna fiskedagarna dras in om en fiskelicens har återkallats med en återkallelsetid . Om det i praktiken bara är möjligt att fiska den berörda fiskarten under t.ex. , kan det vara lämpligt att begränsa antalet tillåtna dagar i förhållande till , i stället för att slå ut alla fiskedagarna . Enligt regeringens mening är det därför inte möjligt att i lagtexten exakt ange hur antalet dagar som bör dras in ska beräknas.