prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — 321Transportstyrelsen bedriver såväl marknadstillsyn som marknadsövervakning för samtliga transportslag. 322Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 323Ärende TSJ 2010-392. Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 324Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 325Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 326Regeringsbeslut , N2011/153/TE. 327Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 328Ärende TSJ 2012-1854. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER som rör underhållsarbete som inte har planerats och offentliggjorts på ett korrekt sätt.329 Kapacitetstilldelningsmodellen var föremål för tillsyn redan av den tidigare myndigheten , som konstaterade att process inte uppfyllde kraven i lagen. Järnvägsstyrelsen anförde sammanfattningsvis följande: Utifrån de presenterade prioriteringskriterierna i järnvägsnätsbeskrivningen går det inte att utläsa om dessa vilar på en samhällsekonomisk effektivitetsgrund. Det är otillfredsställande för järnvägsoperatörer att själva tidtabellskonstruktionen inte är transparent och tydlig vad gäller metoder för att lösa kapacitetskonflikter. Dessutom har inte presenterat på vilket sätt banarbeten ska beaktas i kapacitetstilldelningsprocessen. Järnvägsstyrelsen anser att det inte finns någon som helst garanti för att de av tillämpade prioriteringskriterierna säkerställer ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen.330 De brister som påpekades skulle enligt beslutet ha åtgärdats till 2009.331 Transportstyrelsen uppger dock att myndigheten fortfarande får in tvister där konflikthanteringen inte sker på ett korrekt sätt. I dessa pågående tvister har inte använt sig av alla steg i processen och prioriteringskriterierna har inte använts på ett korrekt sätt. I stället för att avgöra frågan har tilldelat ett av de två företagen avgångstid eller liknande.332 I en nyligen framtagen intern rapport konstaterar att använder prioriteringskriterier och en beräkningsmodell som bygger på schabloner och genomsnittsvärden. Dessa förenklar kraftigt hur verkligheten ser ut. Transportstyrelsen har i arbetet med att kartlägga processen observerat en del osäkerheter och oklarheter. Brist på information, förutsägbarhet och transparens pekas ut som problemområden.333 I rapporten framgår bland annat att Järnvägsstyrelsen observerade att det sannolikt gick att lösa de flesta konflikter i hantering. Dock kunde inte vara säker på att myndigheten uppnådde det samhällsekonomiskt mest effektiva utnyttjandet av infrastrukturen. I rapporten anges att denna slutsats fortfarande gäller även för process.334 Transportstyrelsen har varken på eget initiativ eller i en tvist granskat utfallet vid tillämpningen av nuvarande prioriteringskriterier. Transportstyrelsen kan därför i 329Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 330JvS 2006-1473/22 samt JvS rapport 2006:2. 331Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 332Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . Se ärende TSJ 2012-1599 och TSJ 2012-1688. 333GD-uppdrag 5.8 – Tvister, kapacitetstilldelning och samhällsekonomisk effektivitet, sid. 3. 334GD-uppdrag 5.8 – Tvister, kapacitetstilldelning och samhällsekonomisk effektivitet, sid. 4. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN dagsläget inte säga hur går till väga i alla delar av processen och varför man kommer fram till det resultat man gör.335 En slutsats som Transportstyrelsen har dragit är att det i Transportstyrelsen krävs kompetensförstärkande åtgärder genom extern expertis och en övergång från reaktiv till proaktiv tillsyn. Vidare borde myndigheten i större utsträckning utdöma sanktioner mot Trafikverket.336 Regeringen har i regleringsbrev till Transportstyrelsen, som bildades , påpekat behovet av marknadsövervakning. noterar att regeringen har förståelse för att det tar tid att bygga upp en ny myndighet och rekrytera rätt kompetens.337 Regeringen har inte haft några särskilda synpunkter på Transportstyrelsens marknadstillsyn. Tvister tar mycket resurser har fått lägga mycket av befintliga resurser på att hantera tvister. Många tvister har i sin tur handlat om formella fel i processen.338 Det är endast ett företag som har kommit in med en formell begäran om prövning av tvist och framfört att tilldelning inte utgör den mest samhällsekonomiskt effektiva lösningen.339 När Transportstyrelsen har prövat tvister har kravet på snabbt förfarande och den reella tidsbristen inneburit att man inte har ifrågasatt bedömning av samhällsekonomisk effektivitet.340 Myndigheten har ingen möjlighet att ändra beslut om kapacitetstilldelning. Det resultat som en operatör kan uppnå med ett överklagande är därmed endast ett konstaterande från Transportstyrelsen att inte får hantera frågan på samma sätt i kapacitetstilldelningen framöver.341 Det finns också en tveksamhet från operatörernas sida att överklaga då de eventuella åtgärder som kan komma att vidta för att lösa problemet skulle kunna komplicera processen ytterligare. Om järnvägsoperatörerna invänder befarar de att beslutar att det är för trångt på spåret och tar bort ett tågläge.342 335Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 336Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 337Minnesanteckningar från möte med . 338Exempelvis ärende TSJ 2012-1599 eller TSJ 2012-1688. 339Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . Ärende TSJ 2011-1164. 340Transportstyrelsen har anfört att myndigheten i prövning av tvist är begränsad till att pröva det som den klagande parten yrkar. 341Om Transportstyrelsen konstaterar att inte har hanterat ärendet korrekt kan dock operatören använda sig av beslutet i en civilrättslig prövning av skadestånd. 342Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Många områden har aldrig blivit föremål för marknadstillsyn Utöver de ovan nämnda tillsynsinsatserna har Transportstyrelsen också haft långt gångna planer på att undersöka processen för tidtabelläggning. Dock har det inte genomförts på grund av tids- och resursbrist. Transportstyrelsen har en teoretisk bild av hur processen går till men skulle behöva mer praktisk förståelse.343 Myndigheten har heller inte granskat långsiktiga planering av kapacitet, vilken ligger till grund för budgetunderlag och banavgifter.344 Transportstyrelsen uppfattning är att marknadstillsynen bör vara inriktad mot icke-diskriminerande och konkurrensneutralt tillträde för alla aktörer. Transportstyrelsen har inte fått in någon begäran om prövning av tvist från företag om att de skulle ha nekats tillgång till underhållskapacitet i depåer och myndigheten har inte någon information om det fattas sådan kapacitet.345 Ett klagomål om prissättning av depåkapacitet har behandlats av Transportstyrelsen (se kapitel 6). Transportstyrelsen har inte gjort någon tillsyn över kvalitetsavgiftssystemet. Myndigheten har inte fått in några tips eller tvister som rör debiterade kvalitetsavgifter.346 Transportstyrelsen har dock ett ansvar att se till att kvalitetsavgifterna utformas så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastrukturen vidtar skäliga åtgärder för att förebygga driftstörningar.347 Järnvägslagen ger ett snävt utrymme för marknadstillsyn kan konstatera att riksdag och regering har uttryckt att användningen av infrastrukturen bör optimeras så att man får ut mesta möjliga kapacitet och kvalitet.348 uttrycks detta enligt inte på ett tydligt sätt i lagen. Vad gäller kapacitetstilldelningen framgår det av förarbetena att infrastrukturförvaltaren ska ges största möjliga flexibilitet vid tilldelningen, att infrastrukturförvaltaren kan använda sig av prioriteringskriteriers indirekta styrande verkan och att infrastrukturförvaltaren är skyldig att bedöma behovet av infrastrukturkapacitet för olika typer av transporter. Dessa skrivningar tyder på att infrastrukturförvaltaren redan innan det uppstår konflikter bör ha en möjlighet att göra en bedömning av vad som är den mest samhällsekonomiskt effektiva tilldelningen på ett övergripande plan. Lagen ger dock inte tydligt uttryck för synsättet om samhällsekonomisk effektivitet annat än vad gäller användningen av prioriteringskriterier vid konflikt. 343Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 344Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 345Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 346Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 3477 kap. 5a § järnvägslagen. 2012/13:25, sid. 11. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Detsamma gäller för de problem som har uppmärksammat kring depåer. Den tillsyn som lagen medger vad gäller att pröva om avgifterna är ickediskriminerande och konkurrensneutrala har svårt att komma till rätta med problemen att det finns ett underskott på ändamålsenliga depåer och att det innebär ineffektivitet i systemet i stort. Transportstyrelsen får därmed också svårt att uppnå eftersträvad effekt med sin tillsyn då området som kan utsättas för tillsyn är snävt. Behovet av marknadsövervakning har förändrats Marknadsövervakningen har sin utgångspunkt i regleringsbrev och instruktion. Enligt dessa ska övervakningen följa konkurrensvillkor, villkor för resenärer, villkor för marknadstillträde och villkor för att kunna ta del av kompletterande tjänster. Transportstyrelsen ska rapportera resultatet från marknadsövervakningen till regeringen och därmed vara ett medel för regeringen att få kunskap om förhållandena på marknaden. Även om uppdragsformuleringarna kring marknadsövervakningen har sett likadana ut har efterfrågan på vad Transportstyrelsen ska prestera förändrats över åren. tolkade myndigheten uppdraget som att man skulle jämföra företagens årsredovisningar och göra nyckeltalsanalyser och branschanalyser (soliditet, lönsamhet etc.).349 Det var vid myndighetens bildande ingen som ifrågasatte att myndigheten valde att fortsätta med samma arbetssätt som Järnvägsstyrelsen.350 Förändringen kring vad övervakningen skulle bestå av och vad som förväntades kom egentligen tydligt till uttryck först i samband med regleringsbrevet för 2010.351 Frågorna kring en mer utvecklad form av marknadsövervakning tilltog mer och mer, i synnerhet på järnvägssidan. I början på 2012 blev det starkt fokus på dessa frågor. Marknadstillsyn och marknadsövervakning har inte prioriterats Historiskt sett har en övervägande del av tillgängliga resurser inom Transportstyrelsen lagts på att arbeta med säkerhetsrelaterad tillsyn jämfört med marknadsrelaterad tillsyn. Man har på myndigheten haft många fler ingenjörer än ekonomer. Myndigheten har även präglats mycket av att man har byggt upp en ny verksamhet och det kan delvis förklara att man inte har hunnit med allt myndigheten vill göra. Regelgivningen har prioriterats i ett inledande skede, men även GD-uppdrag om statistikbehov, nya regler för särredovisning och det internationella arbetet med omarbetning av första järnvägspaketet har varit viktiga och prioriterade frågor. Det har också varit stort fokus på effektivisering inom myndigheten, vilket har inneburit 349Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 350Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER att medarbetare på marknadstillsynen, likt övriga delar av verksamheten, har fått ägna ganska mycket tid åt att beställa systemstöd och utveckla e-tjänster.352 Uppdraget om marknadsövervakning har varit relativt främmande för myndigheten från början eftersom myndigheten har haft ett starkt fokus på regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning. Uppgiften har varit att utfärda föreskrifter, pröva tillstånd och utöva en formell tillsyn. Det har därför varit en utmaning att röra sig mot en mer analyserande verksamhet och försöka hitta kompetens för att arbeta med dessa frågor. Transportstyrelsen medger att organisationen försökt att förstå vad marknadsövervakningen egentligen är.353 Utöver kompetensfrågan har det också varit svårt att styra resurserna till marknadstillsyn och marknadsövervakning. Marknadsövervakningen har blivit lidande av att det har varit mycket aktiviteter på de andra områdena. Myndigheten anser, utifrån vad man anser vara marknadsövervakning, att den producerat relativt lite material och analyser.354 Transportstyrelsen bedömer att myndigheten behöver gå från att producera deskriptiva produkter till att börja publicera analyser av vad som händer på marknaden och vilka åtgärder som bör vidtas. Något som myndigheten menar fortfarande saknas som grund för marknadsövervakningen är en relativt grundläggande beskrivning och analys av marknaden och alla dess delmarknader kopplat till statens har mål för järnvägsmarknaden.355 De former av tillsyn och marknadsövervakning som har mest betydelse för tågförseningar prioriteras inte av Transportstyrelsen eller omfattas inte av lagen Järnvägslagen och tillsynen omfattar endast tillsyn över drift och underhåll ur ett trafiksäkerhetsperspektiv. Omfattningen på marknadstillsynen har varit begränsad på grund av låg bemanning och att andra arbetsuppgifter har prioriterats. 352Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 353Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 354Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . 355Minnesanteckningar från möte med Transportstyrelsen . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Järnvägsstyrelsen konstaterade 2006 att dåvarande sätt att fördela kapacitet inte garanterade samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Transportstyrelsen skriver i en intern rapport att den slutsatsen fortfarande gäller även för tillvägagångssätt. Transportstyrelsen har i tillsynen dock inte prövat om kapacitetstilldelning är den mest samhällsekonomiskt effektiva. Marknadstillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter har inte prioriterats. Transportstyrelsen har från det att myndigheten bildades fram till publicerat mycket lite material från marknadsövervakningen. Bristande tillsyn främjar inte punktligheten på järnvägen. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 11 Slutsatser och rekommendationer 11.1Hur var ansvarsfördelningen på marknaden tänkt att fungera? har granskat punktligheten på järnvägen mot bakgrund av att tågförseningar och inställda tåg är ett återkommande problem som drabbar resenärer och godskunder. I detta kapitel presenterar sina slutsatser och rekommendationer. Den svenska järnvägen har genomgått successiv konkurrensutsättning. Ansvarsfördelningen efter konkurrensutsättningen innebär att staten äger och tillhandahåller grundläggande järnvägsanläggningar i form av spår, stationer, underhållsdepåer och godsterminaler via och . Stationer, underhållsdepåer och godsterminaler kan också erbjudas av andra aktörer än . Tågtrafiken genomförs av statliga och privata marknadsaktörer. Vidare har staten skapat regler för statliga och privata marknadsaktörer att följa vid upphandlad eller kommersiell järnvägstrafik. Ansvarsfördelningen på marknaden bygger i hög grad på tillit till att och marknadens aktörer tillsammans agerar på det samhällsekonomiskt mest ändamålsenliga sättet. Regelverket och tillsynen är koncentrerat till tågtrafikens säkerhet. Vad gäller punktligheten ska ett sanktionssystem (med minimala kvalitetsavgifter) vid orsakade förseningar ge incitament till både och övriga aktörer att vidta åtgärder för att förebygga tågförseningar. ansvarar för att utveckla system för incitament, tilldelning av kapacitet, uttag av banavgifter med mera, vilka alla är avgörande för järnvägens funktion och påverkar förutsättningarna för punktlighet. ska också vara en professionell beställare av underhåll av järnvägsinfrastrukturen samt trafikleda tågtrafiken. fick vid bolagiseringen av förvärva statens fastigheter för bland annat underhållsdepåer. Bolaget ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga villkor. Transportstyrelsen ska utöva systemtillsyn och bedriva marknadsövervakning i syfte att uppmärksamma regeringen på förhållanden på marknaden som måste åtgärdas. SJ ska vara en kommersiell aktör på marknaden och agera på lika villkor som privata aktörer. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER 11.2 Hur fungerar ansvarsfördelningen ? har granskat viktiga förutsättningar som påverkar tågtrafikens punktlighet. Det gäller orsaker till både primära tågförseningar (olyckshändelse, tåghaveri, nedriven kontaktledning, signalfel etc.) och sekundära tågförseningar (följdförseningar), men också grundläggande beslutsunderlag i form av punktlighetsstatistik och systemet för kvalitetsavgifter. Vidare har tillsynen och övervakningen av faktorer som har betydelse för punktligheten granskats. Potentialen i järnvägssystemet har inte tillräckligt utnyttjats konstaterar att det fanns återkommande problem med tågförseningar redan innan konkurrensutsättningen av järnvägsmarknaden. Tågförseningar är således inget nytt problem men identifierades inte av regeringen som en riskfaktor vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen vilket innebär att få särskilda åtgärder vidtogs. menar att de många tågförseningarna inte bara beror på bristande investeringar i banunderhåll356 och väderrelaterade problem utan också är symtom på ineffektiviteter i den statliga och privata järnvägsverksamheten och en otillräcklig statlig styrning av järnvägstrafikens aktörer. Ett alternativ för att lösa trängseln vid ökad tågtrafik och ändå uppnå punktlighet kan vara att bygga nya banor. Att bygga nya banor tar dock i regel tid och kräver stora investeringar. menar att det i stället finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor. Det går att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhållsentreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning, tågdrift som fordonsunderhåll. Om denna förmåga utnyttjades mer skulle den ge snabbare effekt på punktligheten och inte vara så kostsam som investeringar i infrastruktur. Vissa positiva initiativ har tagits men är inte tillräckliga Branschen uppmärksammar allt mer problemen med inställda och försenade tåg. Branschen har också, med som initiativtagare, skrivit under en avsiktsförklaring om att kraftsamla och samverka för att motverka problemen med störningar. Det finns en acceptans från marknadsaktörerna om att det behövs en incitamentsmodell i form av ett kvalitetsavgiftsystem. Marknadsaktörer är också i stor utsträckning införstådda med att det behövs ökade fordonskrav jämfört med vad lagen kräver. 356Trafikverkets utredning Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag till lösningar till 2025 och utblick mot 2050, TRV 2012:101. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Marknadsmodellens uppdelning på infrastrukturförvaltare och utförare av trafik har medfört ett ökat fokus på effektivitet i verksamheten. har genomfört förändringar i organisation och management och vidtagit ett antal initiativ med förbättrad punktlighet som mål. SJ kan lyftas fram som ett gott exempel på hur ett kommersiellt bolag kan agera för att komma tillrätta med sin leveranskvalitet och därigenom försöka vinna kunder. Ansvarsfördelningen måste kompletteras med starkare reglering, bättre kapacitetsutnyttjande, mer incitament och tillsyn Regeringen och berörda myndigheter har en viktig uppgift att bygga upp en reglering, en incitamentsstruktur, en kapacitetstilldelning och en tillsyn som fungerar och som är ett komplement till marknadens funktionssätt i syfte att ytterst värna resenärens och godskundens behov av punktlighet på järnvägen. Granskningen visar dock att ansvarsfördelningen i för stor utsträckning bygger på tillit till myndigheter, infrastrukturförvaltare och järnvägsoperatörer. I det följande utvecklar grunderna för denna slutsats. Det finns inte ett grundläggande beslutsunderlag av tillräcklig kvalitet Förseningsstatistiken och uppgifterna om vem och vad som orsakat varje enskild försening utgör ett grundläggande beslutsunderlag för såväl riksdag och regering som myndigheter, järnvägsoperatörer, resenärer och kunder till godsföretagen. har , varken vad gäller förseningsstatistiken eller orsakskodningen, tillräcklig kvalitet i sina interna processer för hur informationen produceras för att uppgifterna ska kunna utgöra ett tillfredsställande beslutsunderlag. Givet bristerna i datakvaliteten så går det inte med säkerhet att avgöra om punktligheten utvecklar sig positivt eller negativt. Konsekvensen blir även att allmänheten inte får tillförlitlig information om punktligheten. Den bristande kvaliteten i orsakskodningen innebär också att kvalitetsavgiftssystemet får felaktiga ingångsvärden. Det är centralt för järnvägens ansvarsfördelning att ingångsvärdena är korrekta. Järnvägssystemet minimerar inte primära tågförseningar Primära tågförseningar är olyckshändelser, tåghaveri, nedrivna kontaktledningar med mera. För att minimera dessa störningar i tågtrafiken krävs ändamålsenligt underhåll av järnvägsanläggningar och fordon, vilket bland annat förutsätter professionella beställningar av underhåll, väl fungerande depåverksamhet och järnvägsoperatörer som satsar på förebyggande åtgärder i organisation av arbetet och underhåll av fordon. I de fall marknaden inte fungerar som avsett krävs kvalitetsavgifter för att motverka tågförseningar. konstaterar att inte styr tillräckligt mot ökad kvalitet i upphandlingen och kontraktsskrivningen av underhållsentreprenaderna, till exempel saknas tillräckliga incitament i kontrakten med underhållsentreprenörerna. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Dessutom finns det brister i uppföljningen av entreprenaderna som gör att kvaliteten i infrastrukturen inte kan garanteras. Det innebär att det inte bara är de eftersatta investeringarna i underhållet som orsakar tågförseningar utan också den bristande styrningen av entreprenörerna som gör att infrastrukturen inte håller utlovad kvalitet. arbetar inte heller tillräckligt med ett systematiskt och långsiktigt banunderhåll. I stället för att åtgärda hela tågsträckor sker i för stor utsträckning punktinsatser på olika geografiska platser. Det innebär att trots att avtalat underhåll genomförs finns det svaga länkar i banan som inte underhålls och därmed kan leda till störningar. Tiden för banarbeten räcker ibland inte heller till för att uppfylla krav på kvaliteten för infrastrukturen. Brister i tågbanornas kvalitet minskar som regel punktligheten. konstaterar att har satt igång ett arbete med att utveckla och förbättra upphandlingsförfaranden och affärsformer. Myndigheten ska också i planeringen av banarbeten 2014-25 fokusera på trafikintensiva områden såsom storstadsområden, godsstråk och stråk som binder samman viktiga regioner. Granskningen visar att det nya arbetssättet dock ännu inte har slagit igenom i organisationen. saknar också en mer ingående analys över hur uppföljningen ska förbättras så att det kan garanteras att åtgärderna ger effekt på punktligheten. Det finns därför en osäkerhet om i vilken utsträckning och när utvecklingsarbetet kommer att leda till konkreta förbättringar för resenärer och godskunder. Någon depåmarknad för underhåll av fordon har inte utvecklats på grund av stora inträdeshinder och Jernhusens dominerande ställning. I dagens marknadsmodell ska järnvägsoperatörer med kortsiktiga ettåriga villkor för tågtrafik binda upp sig i långsiktiga avtal om depåkapacitet. Konsekvensen blir att det byggs få moderna depåer som är tillgängliga för alla operatörer. Det innebär att järnvägsoperatörer tvingas till långväga transporter för att underhålla sina järnvägsfordon. Det innebär i sin tur att underhåll och avisning inte hinns med tillräckligt snabbt och effektivt vid ogynnsamma förhållanden. utnyttjas kapaciteten på huvudspåren för fordonstransporter i stället för trafik. har möjlighet att påverka förhållanden som underlättar en effektiv och trafiknära depåförsörjning och gynnar kapacitetsutnyttjandet av huvudspåren.