prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — I uppdraget ingår också att utreda om det är rättsligt möjligt och lämpligt att kräva att ett aktiebolag som driver fristående skola helt eller delvis ska ha till syfte enligt 3 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) att bedriva utbildning av god kvalitet för att få tillstånd att driva verksamheten. Som ett led i uppdraget ingår att analysera hur ett aktiebolags verksamhet skulle påverkas av att bolaget helt eller delvis har ett annat syfte än vinst. Analysen ska även omfatta vilka konsekvenser ett helt eller delvis annat syfte har för fördelningen av vinsten och hur verksamheten skulle påverkas om bolaget har som enda syfte att bedriva utbildning av god kvalitet och överskottet som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. Prövning av ägare till fristående skolor bör införas Prop. Regeringens bedömning: Ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skolföretag har ett seriöst och långsiktigt intresse för att bedriva utbildning. Det är angeläget att regelverket utformas så att det inte i onödan försvårar för mindre aktörer på friskoleområdet, t.ex. föräldrakooperativ och ideella föreningar. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som kommen- terat bedömning instämmer eller har ingen invändning, bland dem , , , och kommuner, , Frida- skolorna, Elevkårer, Kommuner och Landsting samt Bland andra , och Lärarnas Riks- förbund anser att begreppet långsiktighet måste klargöras. (IFAU) ses långsiktighet i utbildningssystemet som viktigt både för sam- hället och för enskilda elever. Men svårigheten är enligt IFAU hur ägar- ens seriositet och långsiktighet ska kunna bedömas, och myndigheten ställer sig frågande inför om detta verkligen kan fångas upp av den typ av dokumentation som betänkandet lyfter fram som vägledande, exempelvis i bolagsordning, affärsplan, och prospekt. , , , Internationella Engel- ska skolan i , Kunskapsskolan i samt Svenska () avstyrker bedömningen. med hänvisning till att åtgärden inte kommer att betyda någonting i prak- tiken på grund av gränsdragnings- och definitionsproblem, som den leder till ökad administration och högre kostnader. AcadeMedia att det är fel att rikta in sig på ägandets längd, snarare än själva verksamheten och de faktorer som i praktiken påverkar elevernas vardag, och i förlängningen kvaliteten på deras utbildning. sätt att säkerställa långsiktighet är att ställa upp kriterier kring ägandet som tar sikte på kvalitet. Om förslaget om långsiktighet som kriterium genomförs är det enligt AcadeMedia angeläget, för att uppnå ett rätts- säkert förfarande, att de rekvisit som ska uppfyllas tydligt definieras och att överklagandemöjligheter införs. Skälen för regeringens bedömning: har regeringen redogjort för det regelverk som gäller när en enskild ska godkännas som Endast i undantagsfall beaktas huvudmannens ägare vid har föreslagiten mer ingående prövning av de som ansöker om att bli godkända som huvudmän för fri- stående skolor, se avsnitt 5.4.2. Enligt förslaget ska den prövningen inne- fatta en bedömning av sökandens lämplighet. Då sökanden är en juridisk person omfattar prövningen vissa ledande befattningshavare. prövning av sökanden kan i vissa fall även omfatta ägare som har ett väsentligt inflytande och det som ska prövas är deras personliga och bedömer dock att en sådan prövning inte är tillräcklig utan att det bör krävas av en ägare att denne 2013/14:112 manifesterar en långsiktig ambition att bedriva en utbildning av god kvalitet. För att motverka snabba ägarbyten och säkerställa kvaliteten bör den fristående skolans huvudman enligt kommittén trovärdigt belägga att ägarnas avsikt är att detta ägande ska vara långsiktigt. Kommittén konstaterar i sitt betänkande att regeringen beslutat om direktiv till en särskild utredare som ska bedöma vilka möjliga krav som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Utredaren har också samrått med . Regeringen gör ingen annan bedömning än kommittén att en utvidgad ägarprövning bör införas som tar sikte på ägarens seriositet för och intresse av verksamheten. Enligt kommittén är det angeläget att regelverket utformas så att det inte i onödan försvårar för mindre aktörer på friskoleområdet. Det är enligt kommittén också av effektivitetsskäl angeläget att Skolinspektionen vid denna prövning inte på ett djupgående sätt ska behöva pröva alla fall när en ny ägare får ett väsentligt inflytande över verksamheten. Det finns t.ex. juridiska former där ägarförändringar får anses vara av mindre intresse, t.ex. i ekonomiska föreningar som drivs som föräldrakooperativ. Skolinspektionen bör därför få bedöma i vilka fall en anmälan om ägarskifte bör föranleda en grundligare ägarprövning. I de fall en fördjupad ägarprövning inleds måste den bedrivas med viss skyndsamhet. som beslutet måste vara välgrundat så kan det ha negativa effekter för enskilda, inte minst berörda elever, om beslutet drar ut . Enligt kommittén bör (Fi 2012:11) analysera frågan om det behövs en reglering av bolagssyftet för de bolag som bedriver skolverksamhet, vilket är förenligt med utredningens direktiv. En sådan konstruktion på skolområdet skulle, om den bedöms lämplig, innebära att Skolinspektionen bara beviljade tillstånd till nya huvudmän i bolagsform om de i sina bolagsordningar hade en sådan bestämmelse som avses i 3 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551). Det krav som i så fall skulle ställas är att syftesbestämmelsen bara skulle innehålla en uppgift om att ett bolagssyfte skulle vara att tillhandahålla utbildning av god kvalitet. Effekten av en sådan bestämmelse blir att ägarna vid bolagsbildningen måste ta ställning till hur bolagets syfte ska formuleras och vilka konsekvenser detta får för fördelningen av vinsten. bör enligt analysera frågan för att ett beslutsunderlag ska finnas. Analysen ska även omfatta frågan om det ska krävas att utbildning av god kvalitet ska vara det enda bolagssyftet och om överskott som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. Direktiven till täcker in de frågeställningar och utgångspunkter angett när det gäller ägarprövning och en eventuell reglering av bolagssyfte. Genom den nya skollagen (2010:800) som tillämpas på utbildning efter har Statens skolinspektions tillsyn stärkts på olika sätt. För det första har tillsynen fått ett tydligt lagstöd, vilket är viktigt eftersom tillsynsbeslut kan vara mycket ingripande för den granskade huvudmannen. En samlad reglering av tillsynen finns nu i 26 kap. skollagen. För det andra har Skolinspektionen genom den nya skollagen fått utökade sanktionsmöjligheter. Som en konsekvens av att den nya skollagen är uppbyggd efter principen om lika villkor oavsett huvudman, är också sanktionsmöjligheterna numer till stora delar desamma oavsett om det handlar om en offentlig eller enskild huvudman. Sanktionsmöjligheterna kan beskrivas som en sanktionstrappa, där utgångspunkten är att mindre ingripande åtgärder ska prövas först. Ingripanden måste också alltid stödjas på proportionalitetsprincipen, dvs. att ett ingripande inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Vid allvarliga och brådskande missförhållanden finns möjlighet att hoppa över steg i sanktionstrappan. I 26 kap. 10 § regleras föreläggande, vilket kan sägas vara den primära sanktionen när brister upptäcks inom tillsynen. Enligt paragrafen får Skolinspektionen förelägga en huvudman som enligt lagen står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Det sista är en viktig rättssäkerhetsaspekt eftersom ett föreläggande kan kombineras med vite och även är ett steg i processen mot att återkalla ett godkännande för en enskild huvudman. Det är då centralt att huvudmannen för en fristående skola får klart för sig vad som behöver göras för att uppfylla föreläggandet. Om Skolinspektionen konstaterar att det finns mindre allvarliga brister kan myndigheten, med stöd av 11 §, tilldela huvudmannen en anmärkning i stället för ett föreläggande. Enligt 12 § finns även en möjlighet för Skolinspektionen att avstå från ingripande om överträdelsen är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse, eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande. Av 13 § följer att Skolinspektionen kan återkalla ett godkännande för en enskild huvudman om ett föreläggande enligt 10 § inte följts samt missförhållandet är allvarligt. Bestämmelsen är således konstruerad så att ett föreläggande måste ha getts för att ett godkännande ska kunna återkallas. Vid mycket allvarliga och brådskande situationer har Skolinspektionen enligt 18 § möjlighet att utfärda ett tillfälligt verksamhetsförbud . Denna sanktion kan användas mot enskilda huvudmän om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning. I 27 § finns en bestämmelse som innebär att ett föreläggande enligt bestämmelserna får förenas med vite. Det är således Skolinspektionen själv som väljer om ett föreläggande ska förenas med vite eller inte. Regler om vitesbeloppets storlek finns i lagen (1985:206) om viten. Viten ska enligt 3 § i den lagen fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om huvudmannens ekonomiska förhållanden och till 2013/14:112 omständigheterna i övrigt är så stort att det kan antas påverka huvudmannen att följa föreläggandet. En utgångspunkt är således att vitesbeloppet ska fastställas till ett belopp som bedöms få avsedd effekt. Vitesbeloppet kan således enligt viteslagen sättas högt om den felande har god betalningsförmåga. Av 28 kap. 2 § 5 skollagen följer att ett vitesföreläggande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett föreläggande enligt 26 kap. 10 § kan således bara överklagas om det blivit förenat med vite. 6.2Skyldighet att förena ett föreläggande med vite Regeringens förslag: Det ska införas en skyldighet för att förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, utvärdering (IFAU), , , och kommuner, , Lärarförbudet, , i (LO), Föräldraalliansen, , Idéburna skolors riksförbund, m.fl. är positiva till förslaget. framhåller att det ur rättssäkerhetssynpunkt är bra om tillämpningen av sanktioner slutligen avgörs i domstol. anser dock att det är tveksamt att skyldigheten bara ska finnas när bristerna är av allvarlig art och pågått . Ett antal remissinstanser, bl.a. , , , Företagarna och Kunskapsskolan i , är kritiska mot förslaget på den grunden att Skolinspektionen redan har möjlighet att använda vite och att nuvarande reglering är tillräcklig. Skolinspektionen framhåller att det är olyckligt att begränsa myndighetens utrymme att själva bestämma och anser att förslaget behöver förtydligas om det ändå ska genomföras. avstyrker förslaget och menar att skyldigheten att förena ett föreläggande med vite skulle strida mot proportionalitetsprincipen samt att ett vitestvång är onödigt. Kommuner och Landsting ifrågasätter om den aktuella kommittén har mandat att lägga förslag som innebär skärpta sanktioner mot kommuner. Skälen för regeringens förslag: Tillsyn är ett viktigt statligt styrmedel för att säkerställa en likvärdig utbildning av god kvalitet oavsett huvudman. Statens kontroll av fristående skolor ska även i första hand ske genom effektiv tillsyn. Regeringen delar bedömning att det inte är möjligt att i författning koppla ett ingripande från Skolinspektionen till att vinstuttag gjorts från verksamheter med allvarliga kvalitetsbrister. med kommittén anser regeringen att det likväl finns skäl att göra förändr- ingar i skollagen (2010:800) i syfte att åstadkomma en mer effektiv tillsyn. Ett viktigt syfte med tillsynen är att den ska leda till hög kvalitet i verksamheterna. Tillsynen ska ha en framåtsyftande funktion där besluten från tillsynen ska leda till att kvaliteten förbättras. Ett annat viktigt syfte med tillsynen är att den ska säkerställa barns och elevers rättssäkerhet. Genom den nya skollagen har Skolinspektionens tillsynsroll kraftigt förstärkts, dels genom att myndighetens fått ett tydligare författningsstöd för sin verksamhet och dels genom att myndigheten fått tillgång till fler och skarpare sanktioner. Den grundläggande sanktionen som Skolinspektionen har till sitt förfogande enligt den nya skollagen är som ovan anges föreläggande. För att ett beslut om återkallelse av tillstånd eller rätt till bidrag ska kunna aktualiseras måste huvudmannen först fått ett föreläggande där det tydligt anges vad som krävs för att åtgärda de aktuella bristerna. En nyhet i den nya skollagen var att Skolinspektionen fick en generell möjlighet att kombinera sina förelägganden med vite. I förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 550) angavs som syfte med att införa vitesmöjligheten att regeringen ville skapa en större bredd i de sanktionsmöjligheter som Skolinspektionen har till sitt förfogande samt att det var påkallat med mer likvärdiga sanktionsmöjligheter mot kommunala och enskilda huvudmän. För att den statliga tillsynen ska kunna uppfylla sina syften, dels att vara ett viktigt verktyg i arbetet med att utveckla kvaliteten i verksamheterna, och dels att säkerställa barns och elevers rättssäkerhet, är det viktigt att Skolinspektionen använder sig av de verktyg som numer finns i lagstiftningen på ett så effektivt sätt som möjligt. Den nya skollagen har tillämpats på utbildning . Under de som gått har Skolinspektionen använt vitesverktyget i mycket begränsad omfattning, även om en ökad användning kan konstateras . Regeringen delar bedömning att en aktivare användning av vitesinstrumentet skulle kunna ge förutsättningar för en mer effektiv tillsyn. Detta stärks också av att vitesbeloppen enligt viteslagen ska bestämmas så att de kan antas påverka huvudmannen att följa föreläggandet. Till detta kommer att en utökad användning av vitesinstrumentet även stärker rättssäkerheten för huvudmän för fristående skolor, genom att de då ges möjlighet att överklaga Skolinspektionens beslut till domstol. I likhet med anser regeringen därför att skollagen bör skärpas genom att det i vissa fall ska vara obligatoriskt för Skolinspektionen att förena ett föreläggande med vite. Regler om skyldighet att förelägga med vite finns bl.a. i 31 § produktsäkerhetslagen (2004:451) samt i 26 § marknadsföringslagen (2008:486). föreslår att skyldigheten att förena ett föreläggande med vite ska gälla brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Enligt ska i begreppet allvarligt ligga att bristerna inte är av tillfällig art, utan ska ha funnits . I en sådan situation måste förslaget anses proportionellt. Kommittén menar också att det finns många olika situationer när vitessanktionen kan bli aktuell. Det får inte vara fråga om sådana fall där det är nödvändigt att besluta om ett tillfälligt 2013/14:112 verksamhetsförbud. Däremot bör det inte uteslutas att det kan vara fråga om situationer där det senare i processen kan bli aktuellt med beslut om återkallelse. Skolinspektionen anser att förslaget behöver förtydligas så att det tydligare framgår i vilka situationer bestämmelsen är tänkt att tillämpas. I den lagrådsremiss som föregick denna proposition angav regeringen bl.a. att de närmare avgränsningarna av när bestämmelsen skulle tillämpas fick avgöras av rättstillämpningen. Lagrådet har avstyrkt att bestämmelsen införs. Enligt Lagrådet kommer bedömningen av om det finns en skyldighet att förena ett föreläggande med vite i ett enskilt fall att ha inslag av skönsmässighet och frågan om Skolinspektionen varit skyldig att sätta ut vite kommer inte att kunna prövas i högre instans. Lagrådet menar att förslaget inte tillför något eftersom Skolinspektionen redan har en möjlighet enligt första stycket att förena ett föreläggande med vite. Det som Lagrådet anger om att en rättstillämpning via domstol inte kan klargöra när Skolinspektionen har en skyldighet att förelägga vite är riktigt. Det innebär dock inte att en bestämmelse som ålägger Skolinspektionen en skyldighet att förelägga vite i en del fall saknar värde. En sådan reglering ger en tydlig signal till Skolinspektionen och huvudmännen om att vite ska sättas ut i allvarliga fall. Regleringen kan också i någon mån minska skönsmässigheten i Skolinspektionens bedömningar eftersom den lagtext som gäller helt saknar anvisningar om när vite ska eller bör sättas ut. Det är dock viktigt att liknande fall behandlas lika och regleringen innebär att Skolinspektionen ska grunda sina vitesbeslut efter noga överväganden. Även om det inte finns någon sanktion i förhållande till den föreslagna skyldigheten att sätta ut vite får man förutsätta att bestämmelsen följs, vilket bör innebära att vitesinstrumentet kommer att användas i fler fall . Detta är det huvudsakliga syftet med förslaget eftersom det enligt regeringen behövs skarpare påtryckningsmedel vid allvarliga brister. Regeringen bedömer därför att syftet med bestämmelsen kommer att uppfyllas och delar inte Lagrådets synpunkt att bestämmelsen inte skulle få någon betydelse för Skolinspektionens tillämpning. Regeringen menar alltså att den bestämmelse som här föreslås inte bara har ett viktigt signalvärde som kan bidra till att huvudmännen tar sitt uppdrag på allvar, utan också att den i praktiken kommer att innebära att vite föreläggs i fler fall än . Bestämmelsen förväntas också ha en viss preventiv effekt. Det är viktigt, som anges ovan, att Skolinspektionen använder sig av alla de verktyg som skollagen ger för att säkerställa kvaliteten i utbildningen. Regeringen följer alltså inte Lagrådets förslag i denna del. Frågan om när bestämmelsen ska tillämpas måste grundas på en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Bestämmelsen tar avstamp i att skyldigheten ska gälla om det är fråga om brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för elevers möjlighet att nå målen för utbildningen. I 3 kap. 3 § skollagen slås det fast att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Det anges även att elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Detta innebär att sådana brister som saknar betydelse för elevernas måluppfyllelse inte omfattas Prop. 2013/14:112 av förslaget. Det ska också handla om allvarliga brister. Det är knappast möjligt att på ett mer preciserat sätt ange var gränserna ligger för när Skolinspektionen har en skyldighet att använda sig av vitesinstrumentet. Som Lagrådet har angett kommer frågan inte heller att lösas genom rättspraxis. Det är vidare inte meningsfullt att i lagtexten eller på annat sätt precisera tänkta situationer. Det finns då en risk att uppräkningen skulle kunna uppfattas som en alltför snäv avgränsning av det tänkta tillämpningsområdet. För att tillmötesgå Skolinspektionens synpunkter ger dock regeringen några exempel på förhållanden som kan innebära att bestämmelsen ska tillämpas. Dessa exempel är dock inte uttömmande och utesluter inte andra situationer. Ett sådant fall kan vara att Skolinspektionen kunnat konstatera att en skola under en följd av år uppvisat låga kunskapsresultat, t.ex. att en stor andel avgångselever lämnat skolan utan att vara behöriga till nästa nivå i utbildningssystemet, och att skolan inte vidtagit några åtgärder för att komma till rätta med detta trots att det finns förutsättningar för en förbättrad kunskapsutveckling. Omständigheter som rent allmänt talar för att bristerna är allvarliga är om de pågått utan att åtgärdas eller om det rör sig om upprepade brister. Sammanfattningsvis anser alltså regeringen att det ska införas en skyldighet för Skolinspektionen att förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Eftersom en grundläggande princip i den nya skollagen är lika villkor mellan offentliga och enskilda huvudmän ska detta så långt som möjligt även gälla för de sanktioner som Skolinspektionen har. Förslaget om skyldighet att vitesförelägga ska därför gälla både offentlig och enskild huvudman. Regeringens förslag: Om vid sin tillsyn av en verksamhet vid en skolenhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan. Skolinspektionen ska ges möjlighet att i föreläggande ange åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna som omfattar förändringar i lärarresursernas storlek och disposition om analysen ger stöd för detta. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , , och kommuner, , Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, , Föräldraalliansen, – Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation och är positiva till förslaget. utvärdering (IFAU) framhåller att möjligheten att förstärka och omdisponera lärar- resurser är intressant då det till skillnad från viten sätter eleven i fokus. 2013/14:112 () tillstyrker förslaget i sig men vill att det ska skärpas. i (LO) och är positiva till förslaget men vill att även andra kompetenser än lärare ska omfattas av reglerna. Ett antal remissinstanser, bl.a. , AcadeMedia, , Kunskapsskolan i , Kommuner och Landsting samt , är kritiska till förslaget på den grunden att det är osäkert hur stark kopplingen är mellan lärartäthet och hög kvalitet i utbildningen. Statskontoret anför att det finns risker med att detaljreglera tillsynen på ett område när systemet i övrigt är målstyrt. är positivt till att en analys av lärarresursen görs i tillsynen men avstyrker att Skolinspektionen ska ange hur lärarbrist ska åtgärdas. anser att förslaget är otydlig och blir svårt att tillämpa. Förslaget behöver enligt myndigheten utvecklas och förtydligas för att kunna fungera. Skälen för regeringens förslag: Enligt 26 kap. 2 § skollagen (2010:800) definieras tillsyn enligt skollagen som en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Skolinspektionens tillsyn handlar således om att granska att huvudmän uppfyller de författningskrav som gäller i syfte att verksamheten ska nå så hög kvalitet som möjligt samt att barn och elevers rättssäkerhet ska upprätthållas. När det gäller lärarresurser finns bestämmelser i 2 kap. 13–23 §§ skollagen om krav på behörighet och legitimation för lärare som sätter upp ramarna för hur huvudmännen kan fördela lärarresurser. Utöver dessa regler bör även framhållas 3 kap. 3 § skollagen, där det anges att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.