prop · H103174 · 2014-03-18 00:00:00 — som genererar spillvärme vid en lämplig temperaturnivå planeras eller genomgår en omfattande uppgradering, för att utvärdera kostnaderna och fördelarna med att utnyttja spillvärme för att tillgodose en ekonomiskt motiverad efterfrågan, inklusive genom kraftvärme, och med att ansluta den anläggningen till ett nät för fjärrvärme och fjärrkyla, 2013/14:174 d) ett nytt nät för fjärrvärme och fjärrkyla planeras eller, inom ett befintligt nät för fjärrvärme eller fjärrkyla, en ny energiproduktionsanläggning med en total tillförd effekt på planeras, eller en sådan befintlig anläggning ska genomgå en omfattande uppgradering, för att utvärdera kostnaderna och fördelarna med att utnyttja spillvärme från närliggande industrianläggningar. Med kraftvärme avses i direktivet samtidig framställning i en och samma process av värmeenergi och elenergi eller mekanisk energi (artikel 2.30). Högeffektiv kraftvärme definieras i direktivet som kraftvärme som uppfyller de kriterier som anges i bilaga II till direktivet (artikel 2.34). Med omfattande uppgradering avses i direktivet en uppgradering vars kostnad överskrider av investeringskostnaderna för en ny jämförbar enhet (artikel 2.44). Behovet av en ny lag Svensk rätt innehåller inga bestämmelser som motsvarar kraven i artikel 14.5. Det är därför nödvändigt att införa sådana genom lagstiftning. Regeringen bedömer inte att det finns någon befintlig lag där de aktuella bestämmelserna har en naturlig hemvist. Att som vissa av remissinstanserna ansett endast införa kraven i skulle innebära risk för ett otydligt regelverk och att analyserna bedöms utifrån ett regelverk med ett annat syfte än artikel 14.5 i energieffektiviseringsdirektivet. De nya bestämmelserna bör därför införas i en egen lag. Lagen bör enligt regeringens mening endast innehålla de grundläggande reglerna i de frågor som regleras i direktivet. Innehållet i lagen bör sedan fyllas ut med föreskrifter i förordning. Det framstår också som ändamålsenligt att genomföra de delar av direktivet som är av detaljerad art och av mer teknisk karaktär genom föreskrifter på myndighetsnivå. Regeringens förslag om vilka föreskrifter som bör meddelas i lag respektive i förordning och på myndighetsnivå tas upp nedan i varje särskilt avsnitt. 16.2Skyldigheten att utföra en kostnads-nyttoanalys Regeringens förslag: En kostnads-nyttoanalys enligt den nya lagen ska utföras vid planeringen av 1.en ny termisk elproduktionsanläggning med en total tillförd effekt på , eller en omfattande uppgradering av en sådan befintlig anläggning, 2.en ny industrianläggning med en total tillförd effekt på som genererar användbar spillvärme, eller en omfattande uppgradering av en sådan befintlig anläggning, 3.ett nytt nät för fjärrvärme eller fjärrkyla, eller 4.en ny energiproduktionsanläggning med en total tillförd effekt på inom ett befintligt nät för fjärrvärme eller fjärrkyla, eller en omfattande uppgradering av en sådan befintlig anläggning. En kostnads-nyttoanalys ska utföras av den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten i den anläggning som omfattas av analysen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om skyldigheten att utföra en kostnads-nyttoanalys. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att förslaget innebär en alltför omfattande föreskriftsrätt för myndigheten. Skälen för regeringens förslag När en kostnads-nyttoanalys ska utföras I föregående avsnitt redovisas de fall då enligt artikel 14.5 i energieffektiviseringsdirektivet en kostnads-nyttoanalys ska utföras. Kraven i den nya lagen bör utformas i enlighet med de krav som ställs i direktivet. När det är fråga om nya anläggningar anges att en analys ska utföras när anläggningen planeras. Detta till skillnad från befintliga anläggningar där det anges att en analys ska genomföras när uppgraderingen sker. Det ligger dock närmast till hands att tolka direktivet så att skyldigheten i båda fallen uppkommer i planeringsfasen, då syftet med analysen får antas vara att den ska tjäna som underlag för verksamhetsutövarens beslut i fråga om anläggningens utformning. Vem som ska utföra en kostnads-nyttoanalys Direktivet pekar inte ut vem som ska utföra en kostnads-nyttoanalys. Det får dock antas att liknande analyser utförs av företag som planerar att driva eller som driver en verksamhet av de slag som avses i artikeln. Det framstår därför som naturligt att skyldigheten att utföra en kostnads-nyttoanalys läggs på just verksamhetsutövaren. Ett annat skäl är att förslaget i propositionen även innebär att slutsatserna i en kostnadsnyttoanalys ska utgöra underlag vid en tillståndsprocess enligt . Skyldigheten att ansöka om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt ligger på den som avser att bedriva eller som bedriver verksamheten (jfr 2 kap. 1 § ). 2013/14:174 Bemyndiganden Lagens bestämmelser bör kompletteras med mer detaljerade föreskrifter om skyldigheten att utföra en kostnads-nyttoanalys. Det föreslås därför att regeringen eller efter regeringens bemyndigande, den myndighet som regeringen bestämmer, ska ges rätt att meddela sådana föreskrifter. Kammarrätten i anser att myndigheten enligt förslaget i promemorian ges en alltför långtgående föreskriftsrätt. För att säkerställa att kravet på kostnads-nyttobedömningar tillämpas konsekvent på anläggningarna bör detaljerad vägledning ges. Detta sker lämpligen på lägre normnivå. Den närmare utformningen och fördelningen av bestämmelserna kommer att övervägas i samband med att en förordning tas fram. Vad en kostnads-nyttoanalys ska innehålla, hur den ska utföras och hur den ska redovisas Regeringens förslag: En kostnads-nyttoanalys ska innehålla en utvärdering av de kostnader och fördelar som skulle uppstå genom att i fråga om en termisk elproduktionsanläggning driva anläggningen som en högeffektiv kraftvärmeanläggning, i fråga om en industrianläggning driva anläggningen så att spillvärme tillvaratas för elproduktion eller i ett nät för fjärrvärme eller fjärrkyla, eller i fråga om ett nytt nät för fjärrvärme eller fjärrkyla och i fråga om en energiproduktionsanläggning inom ett befintligt nät för fjärrvärme eller fjärrkyla, utnyttja spillvärme från närliggande industri- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om vad en kostnads-nyttoanalys ska innehålla, om hur en sådan analys ska utföras, och föreskrifter om hur en kostnads-nyttoanalys ska redovisas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör förtydligas att det är analyser utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv som ska göras. , Svensk Fjärrvärme och Teknik- företagen anser att kostnads-nyttoanalysen ska ha ett företagsekonomiskt Kyl- och värmepumpföretagen anser att kostnads- nyttoanalyser bör kunna öppna för besparingskrav och andra högeffektiva lösningar än utnyttjande av fjärrvärme och fjärrkyla. betonar vikten av att det i föreskrifterna regleras att sameldning av torv och trädbränslen ska redovisas som en möjlighet att effektivisera Skälen för regeringens förslag Vad som bör framgå av lagen Som redovisats i avsnitt 16.1 framgår av artikel 14.5 att en kostnads- nyttoanalys ska innehålla en utvärdering av kostnader och fördelar med att driva en anläggning eller ett nät på ett förmodat mer energieffektivt sätt, exempelvis genom högeffektiv kraftvärme. Denna grundläggande princip bör komma till uttryck i lagen. Vad som bör läggas fast i förordning eller myndighetsföreskrifter I bilaga IX del 2 till direktivet anges följande principer för vad en kostnads-nyttoanalys enligt artikel 14.5 ska innehålla: Om en anläggning för endast elproduktion eller en anläggning utan värmeåtervinning planeras, ska det göras en jämförelse mellan den planerade anläggningen eller den planerade uppgraderingen och en likvärdig anläggning som producerar samma mängd el eller värme, men som återvinner spillvärme och levererar värme genom högeffektiv kraftvärme och/eller nät för fjärrvärme och fjärrkyla. Inom en given geografisk gräns ska bedömningen ta hänsyn till den planerade anläggningen och samtliga lämpliga befintliga eller potentiella efterfrågepunkter för värme som kan försörjas från denna, med beaktande av rationella möjligheter (t.ex. teknisk genomförbarhet och avstånd). Systemgränsen ska omfatta den planerade anläggningen och värmelasten, såsom byggnad(er) och industriprocesser. Inom denna systemgräns ska den totala kostnaden för tillhandahållande av värme och el fastställas för båda fallen och jämföras. Värmelasten ska inbegripa befintlig värmelast, såsom en industrianläggning eller ett befintligt fjärrvärmesystem, och även, i stadsområden, den värmelast och de kostnader som skulle vara aktuella om en grupp av byggnader eller en del av en stad försågs med och/eller anslöts till ett nytt fjärrvärmenät. Kostnads–nyttoanalysen ska baseras på en beskrivning av den planerade anläggningen och jämförelseanläggningen (jämförelseanläggningarna), däribland elektrisk och termisk kapacitet, i tillämpliga fall, bränsletyp, planerad användning och antalet planerade driftstimmar , plats och efterfrågan på el och värme. Vid jämförelsen ska efterfrågan på termisk energi och de typer av uppvärmning och kylning som används av närliggande efterfrågepunkter för värme beaktas. Jämförelsen ska omfatta infrastrukturkostnaderna för den planerade anläggningen och jämförelseanläggningen. Kostnads–nyttoanalyser enligt artikel 14.5 ska inbegripa en ekonomisk analys som omfattar en finansiell analys som återspeglar de verkliga kassaflödestransaktioner som följer av investering i och drift av enskilda anläggningar. Projekt med positivt kostnads–nyttoresultat är de där summan av de diskonterade fördelarna i den ekonomiska och finansiella analysen överskrider summan av de diskonterade kostnaderna (kostnads– nyttoöverskott). Några remissinstanser har berört frågan om vilket perspektiv kostnadsnyttoanalysen ska ha. Regeringen vill därvid understryka att utgångspunkten för kostnads-nyttoanalysen är den som anges i direktivet och den nu aktuella bilagan. De principer som redovisats ovan bör lämpligen läggas fast i föreskrifter på lägre normnivå. Det föreslås därför ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur en kostnads-nyttoanalys ska utföras och om vad den ska innehålla. 2013/14:174 I den aktuella bilagan till direktivet anges också att medlemsstaterna ska fastställa riktlinjer för metoden, antagandena och tidshorisonten för den ekonomiska analysen. Även sådana principer bör läggas fast i förordning eller myndighetsföreskrifter med stöd av det föreslagna bemyndigandet. Slutligen finns det ett behov av att införa bestämmelser om hur en kostnads-nyttoanalys ska redovisas. Som framgår av avsnitt 16.7 ska nämligen slutsatserna i en sådan analys användas som underlag vid tillståndsprövning enligt . aktuella föreskrifter kan lämpligen meddelas i förordning eller som myndighetsföreskrifter. Därför föreslås ett bemyndigande för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela sådana föreskrifter. 16.4Undantag från skyldigheten att utföra en kostnads-nyttoanalys Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela sådana föreskrifter om undantag från skyldigheten att utföra en kostnads-nyttoanalys som är förenliga med direktivet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svensk Fjärrvärme anser att fjärrvärmeproduk- tionsanläggningar med få drifttimmar bör undantas från kraven på kostnads-nyttoanalys och att de tröskelvärden som föreslås i 2013:09 ska användas. Skälen för regeringens förslag Av artikel 14.6 i energieffektiviseringsdirektivet följer att medlemsstater från artikel 14.5 får undanta a)de toppbelastnings- och reservanläggningar för elproduktion som planeras vara i drift som ett rullande medelvärde av , baserat på ett kontrollförfarande som medlemsstaterna fastställt i syfte att se till att detta undantagskriterium uppfylls, b)kärnkraftsanläggningar, och c)anläggningar som behöver vara placerade nära en geologisk lagringsplats som godkänts inom ramen för och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv /337/EEG, och rådets direktiv /60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006. Enligt artikel 14.6 andra stycket får medlemsstaterna också fastställa tröskelvärden, uttryckta som mängden tillgänglig nyttiggjord spillvärme, efterfrågan på värme eller avstånden mellan industrianläggningar och fjärrvärmenäten, i syfte att undanta enskilda anläggningar från Prop. 2013/14:174 bestämmelserna i artikel 14.5 första stycket c och d. Av artikel 14.6 andra stycket följer också att medlemsstaterna ska anmäla undantag som beslutats enligt artikeln till kommissionen , och därefter alla senare ändringar av dem. Bemyndigande att föreskriva undantag Det finns skäl för att utnyttja de möjligheter till undantag och tröskelvärden som direktivet anger. avsikt att besluta om undantag och tröskelvärden har anmälts enligt artikel 14.6 andra stycket till kommissionen. Bestämmelserna bör lämpligen meddelas i förordning eller myndighetsföreskrifter. Den nya lagen bör därför innehålla ett sådant normgivningsbemyndigande. Den närmare utformningen av undantagen kommer att övervägas i samband med att en förordning tas fram. Synpunkterna som har inkommit i denna del kommer att beaktas i det sammanhanget. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att de skyldigheter som följer av lagen eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. I tillsynen ska ingå att pröva om en kostnads-nyttoanalys uppfyller kraven i lagen eller i föreskrifter meddelade med stöd av lagen. får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. Innan en kostnads-nyttoanalys har godkänts av tillsynsmyndigheten ska arbetet med att bygga eller uppgradera den planerade anläggningen inte få påbörjas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör övervägas om länsstyrelserna bör ges ansvaret som tillsynsmyndighet alternativt få ta del av analysen och lämna synpunkter på denna. i anser att det bör framgå vilken myndighet som ska vara tillsynsmyndighet. i anser att processen för kostnads-nyttoanalyser är för komplicerad och att det inte bör krävas att analysen godkänns av en separat tillsynsmyndighet. Svensk Fjärrvärme anser att bör utses till tillsynsmyndighet men avstyrker att avgiftsfinansiering sker av tillsynsverksamheten. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 14.7 i energieffektiviseringsdirektivet ska medlemsstaterna besluta om de tillståndskriterier som avses i artikel 7 i och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (elmarknadsdirektivet) eller motsvarande kriterier i syfte att a)beakta resultatet av den heltäckande bedömning som avses i artikel 14.1, b)säkerställa att kraven i artikel 14.5 uppfylls, och c)beakta resultatet av den kostnads–nyttoanalys som avses i artikel I artikel 7 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om tillståndsförfarande för ny produktionskapacitet för el. Här anges att medlemsstaterna vid anläggning av ny produktionskapacitet ska använda ett tillståndsförfarande som ska genomföras enligt objektiva, transparanta och ickediskriminerande kriterier. Vidare ska medlemsstaterna fastställa kriterier för beviljandet av tillstånd som bl.a. ska ta hänsyn till miljöskydd, markanvändning och energieffektivitet. Artikel 7 har i svensk rätt genomförts genom i huvudsak och (2010:900). Som kommer att utvecklas närmare i avsnitt 16.7 innebär förslaget i denna proposition att artikel 14.7 c i energieffektiviseringsdirektivet ska genomföras genom att resultatet av en kostnads-nyttoanalys ska utgöra underlag för en tillståndsprocess enligt . Ett sätt att genomföra artikel 14.7 b i direktivet skulle naturligtvis vara att prövningsmyndigheten enligt ska pröva om en kostnadsnyttoanalys har utförts enligt lagens krav. Mot detta talar syftet med en sådan analys, nämligen att i början av en planeringsfas utgöra ett underlag för verksamhetsutövarens beslut om den planerade anläggningens utformning. Det blir helt enkelt för sent i processen om prövningen av om kostnads-nyttoanalysen är riktigt utförd sker först i samband med ett förfarande om miljötillstånd. Ett ändamålsenligt genomförande bedöms i stället vara att en myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen, och att myndigheten som ett led i tillsynen har att pröva att en kostnads-nyttoanalys har utförts på ett riktigt sätt. Att en myndighet vid en sådan prövning har godkänt analysen bör vara ett krav för att den ska få användas vid en tillståndsprocess eller i ett anmälningsförfarande enligt . För att säkerställa att den som har att utföra en kostnads-nyttoanalys uppfyller sin skyldighet bör arbetet med att bygga eller uppgradera den planerade anläggningen inte få påbörjas, innan en kostnads-nyttoanalys har godkänts av tillsynsmyndigheten. Detta naturligtvis under förutsättning att även andra prövningar gällande verksamheten har avslutats, exempelvis enligt . Kravet på en godkänd kostnads-nyttoanalys, som ifrågasatts av i , bedöms nödvändigt för att säkerställa att direktivets krav Prop. 2013/14:174 på att analysen ska beaktas uppfylls. Kravet i artikel 14.7 a om att beakta resultatet av den heltäckande bedömningen som avses i 14.1 får behandlas när den bedömningen är klar (jfr avsnitt 16.9). Regeringen föreslås således utse en tillsynsmyndighet. Den myndighet som ska komma i fråga kommer därför att pekas ut i en förordning. Regeringen delar Svensk Fjärrvärmes uppfattning att mycket talar för att är bäst lämpad för att bli tillsynsmyndighet. Vid valet måste beaktas såväl möjligheten att hålla tillräcklig kompetens som kravet på en enhetlig och effektiv beslutsprocess. Regeringen delar promemorians uppfattning att det är rimligt att en del av kostnaderna för prövningen av en kostnads-nyttoanalys och den övriga tillsynen enligt den nya lagen ska bäras av de aktörer på energiområdet som berörs av lagstiftningen. Regeringen avvisar därför Svensk Fjärrvärmes förslag att verksamheten finansieras genom förvaltningsanslag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få rätt att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Regeringens förslag: beslut om föreläggande ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller även tillsynsmyndighetens beslut vid prövning av en kostnads-nyttoanalys. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts. Skälen för regeringens förslag: Direktivet innehåller inga bestämmelser om överklagande. beslut om föreläggande bör dock få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller även tillsynsmyndighetens beslut vid prövning av en kostnads-nyttoanalys. Prövningstillstånd bör i båda fallen krävas för överklagande till kammarrätten. 2013/14:174 16.7 Slutsatserna i en kostnads-nyttoanalys ska redovisas vid tillståndsprövning enligt Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd enligt till en anläggning av sådant slag att en kostnads-nyttoanalys ska utföras ska innehålla 1.en redovisning av slutsatserna i en kostnads-nyttoanalys som godkänts enligt lagen om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet, och 2.beslutet om godkännande av analysen enligt samma lag. Motsvarande ska även gälla då en ansökan avser ändringstillstånd I ett mål där en ansökan ska innehålla en redovisning av slutsatserna i en kostnads-nyttoanalys ska en dom som omfattar tillstånd till miljöfarlig verksamhet innehålla en sådan redovisning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. domstolen avstyrker förslaget om ändring av och framför att det inte finns något sakligt behov av ändringarna eftersom det redan följer av balken att en kostnads-nyttoanalys av det slag som avses i förslaget ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen som ett underlag för prövning enligt 2 kap. 5 § . även att det framstår som olämpligt att göra tillståndsprövningen beroende av att det finns en godkänd kostnads-nyttoanalys eftersom det kan innebära en onödig förlängning av den tid det tar för en verksamhetsutövare att få sitt projekt prövat enligt . avstyrker förslaget om ändring i och framför att det bör klargöras att den föreslagna lagen inte förhindrar tillstånds- och tillsynsmyndigheter att göra självständiga prövningar samt att slutsatserna i analysen inte bör redovisas i domen. , Fortum and (Fortum) och Energi framhåller att det kan finnas vissa problem med att lämna ut företagshemliga uppgifter i samband med en kostnads-nyttoanalys och varnar även för utdragna tillståndsprocesser. förslaget att kostnads-nyttoanalysen ska ingå som en del i tillstånds- ansökan för industrianläggningar enligt . kemiindustrierna i och Teknikföretagen betonar vikten av att handläggningstiderna på miljöområdet inte förlängs. ifrågasätter kopplingen till och framhåller vikten av att tillståndsprocessen inte fördröjs. Skälen för regeringens förslag: Som framgått ovan anger artikel 14.7 c i energieffektiviseringsdirektivet att medlemsstaterna ska besluta om de tillståndskriterier som avses i artikel 7 i elmarknads- direktivet eller motsvarande kriterier i syfte att beakta resultatet av den kostnads-nyttoanalys som avses i artikel 14.5. Som nämnts ovan har artikel 7 i elmarknadsdirektivet genomförts i svensk lag genom bl.a. mål är enligt 1 kap. 1 § att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. ska bl.a. tillämpas så att hushållningen med energi främjas. mål kan därmed sägas ligga i linje med energieffektiviseringsdirektivets syfte som handlar om att förbättra energieffektiviteten inom Europeiska unionen (se artikel 1). I 9 kap. finns bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet. I miljöprövningsförordningen (2013:251) finns föreskrifter om vilka anläggningar som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga. De anläggningar som i motsvarar de elproduktionsanläggningar, industrianläggningar och energiproduktionsanläggningar (som utgör en del av ett nät för fjärrvärme eller fjärrkyla) som avses i artikel 14.5 kommer i praktiken vara åtminstone anmälningspliktiga. Detta gäller även ändringar i sådana anläggningar som motsvarar en omfattande uppgradering i direktivets mening. De nu aktuella anläggningarna är nämligen konstruerade med förbränningsanläggningar med en total tillförd effekt på , eller i fallet med energiproduktionsanläggningar för fjärrkyla, med värmepumpar eller kylanläggningar (jfr 21 kap. miljöprövningsförordningen). Redovisningen av en kostnads-nyttoanalys bör enligt regeringens mening därför kopplas till och inte till något annat tillståndsförfarande. Kopplingen till tillståndsprövning kan ske på olika sätt. Två övergripande förslag är att antingen säkerställa att kostnads-nyttoanalysen blir en del av den miljökonsekvensbeskrivning som verksamhetsutövararen ska genomföra eller koppla den direkt till miljötillståndsprövningen.