prop · H103158 · 2014-03-11 00:00:00 — Se exempelvis en analys av Landsbygdsprogrammets roll för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning på s 46, och motsvarande för Levande sjöar och vattendrag på s 60. 74Sveriges (2010) Axel 2- utvärdering av åtgärder för att förbättra miljön och landskapet, s 5-6. 75Jordbruksverket (2012) Årsrapport för Landsbygdsprogrammet, sid 2-3. sysselsättningsmöjligheter.76 Detta resultat har vid intervjuer ifrågasatts av representanter77, på främst metodologiska grunder. eller andra myndigheter har dock inte kunnat visa indikationer på att programmet verkligen har bidragit till förbättrad total sysselsättning. Det vill säga effekten på sysselsättningen, undanträngningseffekter inräknat. I sin egen årliga rapportering följer inte upp programmets totala påverkan på sysselsättningen. För vissa av stöden inom axel 378 används dock bruttoeffekten på sysselsättning som en indikator för måluppfyllelse. Bruttoeffekten på sysselsättning indikerar sysselsättningseffekten innan exempelvis dödviktsförluster och undanträngningseffekter tagits med i beräkningen. Enkelt uttryckt är dödviktsförluster i detta fall jobb som skulle skapats ändå, exempelvis genom annan finansiering till samma investeringar. Undanträngningseffekter betecknar det fallet att exempelvis sysselsättningsökningen i ett företag som får stöd äts upp av att konkurrentföretag tvingas minska personal som en följd av ökad konkurrens. Totalt är målet för dessa tre stöd att de ska skapa 13 260 arbeten. uppföljningar visade vid slutet av 2011 att 1 422 arbetstillfällen hade skapats med hjälp av dessa stöd. Det innebär en måluppfyllelse på 11 procent.79 Vid bedömningen av detta sysselsättningsresultat ska hänsyn tas till att programmet ännu inte är slut, och att det kan ta ett tag innan den fulla effekten av exempelvis en investering slår igenom. Även med detta i åtanke är det dock osannolikt att målen för åtgärderna kommer att uppnås . Enligt pågår också en enkätstudie till företag som fått företagsstöd från Landsbygdsprogrammet för att uppskatta sysselsättningseffekterna. Enligt studien, som ännu inte publicerats, har nya arbetstillfällen skapats till följd av stöden. 80 Även denna studie har bara tittat på bruttoeffekten av stöden och inte stödens totala effekter på sysselsättningen. 76SLU (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogram för 2007-2013, s. 145- 159, Bilaga 2. Tillväxt- och sysselsättningseffekter av Landsbygdsprogrammet. 77Intervju med , . 78Dessa stöd är inom axel 3 311 Diversifiering; 312 Affärsutveckling i mikroföretag; 313 Främjande av turismnäringen. 79Jordbruksverket (2011) . Se tabellerna 31, 32, 35, 36, 39, 56 och 59, på sidorna 64, 65, 71,76, 95 och 99. 80Jordbruksverket , kommentar i samband med faktagranskning av . LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 3 Regeringens fördelning av medel I detta kapitel presenteras iakttagelser kopplade till revisionsfrågan om processen för regeringens fördelning av programmets medel. Iakttagelserna gäller hur målen och landsbygdens identifierade behov har använts för fördelningen och i vilken utsträckning processen har varit transparent och går att följa. Vidare gäller iakttagelserna modellen med de så kallade arealbaserade ersättningarna. 3.1Fördelningen har främst styrts av andra faktorer än målen och behoven Den generella bilden av fördelningsprocessen är att de övergripande målen för programmet och behoven enligt SWOT-analysen i begränsad utsträckning legat till grund för fördelningen. Att mål och behov inte väglett fördelningen medför en risk att programmets medel inte fördelats i enlighet med Europeiska rådets förordning där det sägs att Landsbygdsprogrammet ska utformas utifrån landsbygdens starka och svaga sidor i medlemsländerna, målen med programmet och en strategi för att dra nytta av eller åtgärda starka och svaga sidor. Enligt företrädare för Landsbygdsdepartementet har ambitionen varit att hålla en hög kontinuitet och att förändra så lite som möjligt i det nya programmet från föregående programperiod.82 Denna ambition uttrycks också i den parlamentariska utredningens delbetänkande om förslag på Landsbygdsprogrammets strategiska inriktning: Vikten av att det finns en kontinuitet i Landsbygdsprogrammets utformning bör lyftas fram. Detta för att betona den areella näringens roll för en levande landsbygd.83 Regeringen nämnde dock inte denna intention i sin skrivelse till . Att fick information om regeringens strategiska inriktning av programmet är en god förutsättning för en transparent process. Men har därefter inte fått någon information om hur regeringen sedan fördelat Landsbygdsprogrammets på axlar och åtgärder. Efter regeringens skrivelse har processen för själva fördelningen hållits inom utan möjlighet till insyn och utan att dokumenteras (se avsnitt 3.2.). Att regeringen inte har visat hur fördelningen hänger ihop med målen med programmet, landsbygdens behov eller den strategiska inriktning som fått information 83Landsbygdskommittén (SOU 2005:36) På väg mot En hållbar landsbygdsutveckling. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? om gör att bedömer att processen för fördelning inte varit transparent och att målen och behoven inte styrt fördelningen. 3.1.1 Olika regionala behov har inte varit någon tung faktor har varierade förutsättningar för utveckling på landsbygden i olika delar av landet. Till exempel har vissa län större utmaningar än andra län vad gäller service och infrastruktur och antalet jordbruksföretag varierar. Möjligheten att bibehålla och satsa på jordbruksföretag kan också variera mellan län. Det finns därmed skilda behov i landet av Landsbygdsprogrammet som länsstyrelserna troligen har bäst kännedom om. Dessa kunskaper skulle kunna fungera som viktigt underlag i beredningen av programmets budget. Enligt företrädare för Landsbygdsdepartementet har processen för fördelningen dock karaktäriserats av ett uppifrån och ner-perspektiv, undantaget den del av programmedlen som fördelas via Leader, axel 4.84 Underlag om behov och utmaningar på landsbygden från regional nivå har inte inhämtats av regeringen i beredningsarbetet.85 Representanter för en länsstyrelse och för har varit med i arbetsgrupper på vid beredningen.86 Men utöver det har inget underlag inhämtats om regionala särdrag i utmaningar och behov på landsbygden. Programmets nationella budget är därmed inte anpassad utifrån specifika regionala förutsättningar. Länsstyrelsernas, och respektive budgetar har tagits fram och bestämts i senare led när den nationella programbudgeten redan har varit beslutad och godkänd av kommissionen.87 Att fördelningen av programmets medel har styrts uppifrån och ner karaktäriserar framför allt beredningen av den ursprungliga budgeten, inte senare skeden när programbudgeten korrigerats. 3.1.2 Det saknas analyser av hur de tillväxtrelaterade målen ska nås I samband med beredningen av programmet har Landsbygdsdepartementet gjort beräkningar och analyser som rör vilka nivåer miljöersättningarna bör ha för att ge tilltänkta miljöeffekter utifrån miljökvalitetsmålen.88 Analyser eller beräkningar av 85Intervju Landsbygdsdepartementet , intervju beskrivning av beredningsprocessen . kommentar i samband med faktagranskning av . har inhämtat synpunkter från länsstyrelserna vid framtagning av det tekniska underlaget. Det är dock osäkert i vilken utsträckning detta underlag använts i fördelningen, se avsnitt 2.3. 86Landsbygdsdepartementet, Arbetet med att ta fram ett svenskt landsbygdsprogram 2007-2013. 87Länsstyrelsernas budgetar har bestämts utifrån fördelningsnycklar med relativt allmänna faktorer såsom befolkningsmängd och befolkningstäthet. Inom budgetarna har det däremot funnits viss möjlighet för länsstyrelserna, och att göra korrigeringar, både i samband med att de regionala utvecklingsstrategierna togs fram samt när pengar för olika åtgärder tagit slut alternativt inte använts. Få länsstyrelser utnyttjade tillfället att korrigera sina budgetar i samband med att de regionala genomförandestrategierna godkändes. 88Underlag från Landsbygdsdepartementet i samband med intervju . hur åtgärder ska bidra till företagande, tillväxt och sysselsättning i beredningsarbetet har däremot inte gjorts. Detta indikerar att målen om företagande, tillväxt och sysselsättning inte styrt fördelningen. Vidare har inte de behov som identifierats i SWOT-analysen legat till grund för prioriteringar vid fördelningen av programbudgetens medel i sin helhet. Analyser av vad som bör prioriteras utifrån programmets mål eller landsbygdens behov redovisas inte heller i tekniska underlag inför programperioden.89 Att programplaneringen hade brister och saknade analyser av programmets bidrag till vissa av målen och landsbygdens behov bekräftas också av Livsmedelsekonomiska institutets (SLI) förhandsutvärdering av Landsbygdsprogrammet 2007-2013. Förhandsutvärderingen kritiserade starkt regeringens programplanering.90 SLI ansåg att bakgrunden till den valda fördelningen var oklar. Målen kunde till viss del hänföras till de identifierade behoven för axel 2. Men för axel 1 framgick inte varför de prioriteringar som gjorts var motiverade. För axel 3 bedömdes att prioriteringarna hängde ihop med målen och behoven på ett övergripande plan, men att det var oklart vad som motiverade prioriteringarna inom axeln.91 När förhandsutvärderingen kom förelåg programbudgeten bara i utkast, något slutgiltigt beslut hade inte fattats och det fanns alltså utrymme för att göra justeringar. Men regeringen gjorde inga förändringar och tog inte hand om förhandsutvärderingens slutsatser. Detta, sammantaget med att det saknas analyser om vilka åtgärder som effektivt främjar företagande, tillväxt och sysselsättning, har försämrat förutsättningarna för en ändamålsenlig fördelning utifrån mål och behov. 3.1.3 Försteg för jordbrukssektorn Utfallet av fördelningsprocessen blev att en stor andel av medlen, , fördelades till axel 2 där åtgärder för miljö och markförvaltning, inklusive stöd till jordbruk i mindre gynnade områden, återfinns. Utfallet blev också att av programmets medel tillfaller jordbrukssektorn. Det beror på att de åtgärder som är öronmärkta för jordbrukssektorn (främst axel 1 och 2) har fått en så stor tilldelning av medel. Enligt regeringens skrivelse till ska Landsbygdsprogrammet fokusera på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning samt som stärker lantbrukets konkurrenskraft. Vidare ska miljöåtgärder väga budgetmässigt tungt i programbudgeten. Regeringens prioritering av miljöåtgärder är i enlighet med den prioritering som kommunicerats till . Om man däremot jämför 89Jordbruksverket (2005) Rapport 2005:14A Tekniskt underlag för nytt landsbygdsprogram. 90Livsmedelsekonomiska institutet (2006), Redovisning av förhandsbedömning av Landsbygdsprogrammet 2007-2013 dnr: 92/05. 91Livsmedelsekonomiska institutet (2006), Redovisning av förhandsbedömning av Landsbygdsprogrammet 2007-2013 dnr: 92/05 s. 29, 36, 57 och 75. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? fördelningen mellan axel 1 och 3 har axel 1, som framför allt innehåller företagsstöd till jordbrukssektorn, getts dubbelt så mycket medel som axel 3, som innehåller stöd som syftar till att utveckla hela ekonomin på landsbygden. Vidare har regeringen tilldelat axel 3 minsta möjliga del av budgeten enligt EU:s miniminivåer. Jordbrukssektorn står för av arbetstillfällena i , och potentialen för denna sektor att bidra till ökad total sysselsättning är begränsad,92 även om stöd till sektorn kan bibehålla arbetstillfällen och företag.93 Denna sektors ekonomiska betydelse är också relativt liten i jämförelse med andra EU-länder. Landsbygdsdepartementet har inte gjort några analyser eller beräkningar över vilka åtgärder som är mest effektiva för att främja företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden. uppger Landsbygdsdepartementet att de svenska miljökvalitetsmålen kommit att bli styrande för inriktningen av programmet. Utifrån de miljömål som är satta uppskattas vilka resurser som krävs för att nå dit, enligt departementet.94 I praktiken har därmed miljökvalitetsmålen prioriterats före sysselsättningsmålen trots att det inte varit en uttalad ambition. Detta, sammantaget med att en så liten andel av medlen för programmet avsatts till axel 3 i jämförelse med axel 1, kan medföra en risk att fördelningen inte är i linje med den prioritering som framgår av skrivelsen till om att Landsbygdsprogrammet ska ha ett fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden.95 Det kan också vara en förklaring till svårigheten för programmet att skapa sysselsättning. I granskningen har det framkommit att det finns en uppfattning om att de areella näringarna, särskilt jordbrukssektorn, har en stor betydelse för landsbygdens attraktionskraft och är viktiga för hur landsbygdens ekonomi hänger ihop ur ett helhetsperspektiv.96 Men det saknas kunskap om på vilket sätt jordbruket och dess effekt på exempelvis odlingslandskapet utgör en förutsättning och en infrastruktur för annat företagande och entreprenörskap.97 Någon motivering från regeringen till att en större andel fördelats till axel 1 än axel 3 utifrån detta skäl finns inte heller. Att jordbrukssektorn ges ett försteg av regeringen indikeras också av hur regeringen hanterar kommande landsbygdsprogram, vars budget kommer att minska med till för den kommande sjuårsperioden. Inget formellt beslut finns om hur fördelningen av medel kommer att se ut för 92Sveriges (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007-2013. 93Huruvida och i vilken utsträckning Landsbygdsprogrammet eventuellt har bibehållet arbetstillfällen har däremot inte undersökts i utvärderingar, uppföljning eller liknande. 95Regeringen (2005) Skrivelse 2005/06:87 Den övergripande strategiska inriktningen av kommande landsbygdsprogram. 96Se exempelvis intervju i . 97Riksantikvarieämbetet kommentar i samband med faktagranskning av . Men enligt information på och två länsstyrelsers hemsidor har regeringen dock valt att enbart ge jordbrukssektorn möjlighet att få företagsstöd från Landsbygdsprogrammet i väntan på beslutet. Även skogsstöden får vänta. Vad gäller projektstöden ges endast stöd till bredband. Skälet är att arbetet med det nya programmet är försenat.98 Sammanfattningsvis är det svårt att avgöra om utfallet av fördelningen är ändamålsenligt eftersom det inte finns något underlag om hur programmet är tänkt att bidra till mål om företagande, tillväxt och sysselsättning inte finns. Men kan dock konstatera att jordbrukssektorn har getts ett försteg och det finns en risk att fördelningen har begränsat programmets potential att bidra till fler jobb. 3.2 Fördelningsprocessen har inte varit transparent När vi har försökt kartlägga och analysera processen för fördelning av programmets medel utifrån målen och behoven har vi fått beskedet att det inte finns någon dokumentation av processen. Landsbygdsdepartementet har hänvisat till att det varit en politisk process, där avgörande beslut om fördelningen inte fattats av tjänstemän utan av politiker. Eftersom denna process inte dokumenterats, går det i efterhand inte att följa hur besluten fattats. har heller inte fått information om den tänkta fördelningen.99 uppger i beskrivningen av programmets fördberedelser att arbetet skedde med stark uppvaktning av olika lobbyintressen.100 Landsbygdsdepartementet beskriver att det regelbundet förekom uppvaktningar från olika intressegrupper. Departementet uppger vidare att önskade någon intressegrupp träffa representanter för enheten eller den politiska staben så ordnades sådana möten så långt som det var möjligt.101 Att synpunkter och information inhämtas från intressegrupper är positivt. Men det saknas dokumentation om vilken information som getts samt hur denna information har hanterats. I intervjuer i granskningen har flera aktörer uppgett att det varit 98Länsstyrelsen i () Märkbara förändringar vid uppstart av nytt landsbygdsprogram; i () Märkbara förändringar vid uppstart av nytt landsbygdsprogram () Följ arbetet med ett nytt landsbygdsprogram 2014-2020. 99Regeringen, Budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2007/08:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2010/11:1) utgiftsområde 23; Budgetproposition (prop. 2011/12:1) utgiftsområde 23; Budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) utgiftsområde 23. Se även intervju Landsbygdsdepartementet om vilken information har fått. Enligt en före detta tjänsteman som arbetar på i redovisade regeringen axelbalansen muntligen till i samband med hälsokontrollen2009, i kommentar i samband med faktagranskning II av . 101 Landsbygdsdepartementet, Arbetet med att ta fram ett svenskt landsbygdsprogram 2007-2013. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? jordbrukssektorns särintressen som i praktiken legat till grund för de politiskt fattade besluten om fördelningen av medel i programmet, på bekostnad av 102 Detta är något som inte har haft möjlighet att undersöka djupare. Men eftersom denna uppfattning är spridd är det än mer viktigt att fördelningsprocessen sker transparent och dokumenteras väl. För jordbrukarna är programmet av stort ekonomiskt intresse, och programmets utformning får en stor direkt påverkan på de flesta jordbruksföretag. Gruppen företagare och andra boende på landsbygden är betydligt större än jordbrukarna, men programmet har inte samma direkta påverkan på dessa gruppers ekonomi som på jordbrukarna, även om programmet också kan vara viktigt för dem. Dessa grupper ingår också ofta i större intresseorganisationer utan specifikt landsbygdsfokus. Jordbrukarna är också relativt få men homogena medan övriga intressenter är många och heterogena. Jordbrukets organisationer har alltså väl utvecklade former att påverka Landsbygdsprogrammets utformning. 3.3 Miljöersättningarna är trubbigt utformade Det svenska Landsbygdsprogrammets miljöåtgärder domineras av fyra stora ersättningar (kompensationsbidraget, ersättning för vallodling, ersättning för betesmarker och ersättning till ekologisk odling). Dessa ersättningar är arealbaserade, och utformade på ett likartat sätt med en hög grad av automatisk hantering (se avsnitt 2.2). Enligt Landsbygdsdepartementet och finns det fördelar med detta sätt att betala ut ersättningar.103 Programmets utredare och andra experter har dock även påpekat vissa svagheter, varav flera är gemensamma för alla eller vissa av de fyra åtgärderna. Ersättningarna till vallodling är också ifrågasatt av miljöskäl. 3.3.1 Dödviktsförluster i vissa ersättningsformer I de stora arealbaserade ersättningarna görs ingen aktiv bedömning av varje ansökans miljöytta, utan jordbrukare som följer vissa villkor för hur marker ska brukas är berättigade att få miljöersättningar. I många fall är i stort sett alla jordbrukare i ett visst område berättigade till ersättningar, utan att de behöver ställa om sin verksamhet. Detta gäller särskilt ersättningarna för vallodling och kompensationsbidraget. Halvtidsutvärderingarna beskriver det som att dessa två 102Intervju och , forskare vid SLU , intervju , intervju Tillväxtanalys och intervju med företrädare för Hela ska Leva 2013- 01-30. I faktagranskningen av lyfte fram att de syftade på den agrara utgångspunkten i fördelningen av programmets medel i relation till ambitionen om tillväxt och sysselsättning generellt på landsbygden. , kommentarer i samband med faktagranskning av . 103En fördel är låga administrationskostnader, som följer av den automatiserade ansöknings- och beslutsprocessen. En annan fördel som framhålls är att det är tydligt för brukarna vad som gäller för att få stöd, och att det är praktiskt att ansökan görs tillsammans med ansökan om gårdsstöd. ersättningar har stora dödviktsförluster104, det vill säga att stora delar av de marker som jordbrukarna får ersättningar för skulle brukas på samma sätt också utan ersättning.105 Eftersom kraven på ekologisk produktion per definition är högre än för konventionell odling, är dödviktsproblemen där mindre. Också för betesmarksersättningarna bedöms dödviktproblemen vara mindre: utan ersättning skulle exempelvis många jordbrukare sannolikt låta sina djur beta på andra marker (betesvallar på ) än naturbeteshagar.106 3.3.2 Användning av schabloner förstärker dödviktseffekterna De stora arealbaserade ersättningarna beviljas genom schabloner där varje hektar ges en förutbestämd ersättning. En fördel med schabloner är enligt att de administrativa kostnaderna hålls nere.107 Det finns dock inga beräkningar av den samhällsekonomiska nyttan med att använda schabloner. Det finns också en risk att dödviktsproblematiken förstärks genom användandet av schabloner. Schablonerna gör nämligen att ersättningarna blir attraktiva för brukare som har låga kostnader för att bruka sina marker enligt bidragsvillkoren, medan risken är stor att brukare som har höga kostnader för att uppfylla villkoren avstår från att ansöka om bidrag, oavsett miljönyttan. De fyra stora arealbaserade ersättningarna har olika grad av schablonisering. Betesmarksersättningarna har exempelvis femton ersättningsnivåer beroende på miljönyttan hos olika marktyper. 108 Ersättningarna till ekologisk odling varierar bland annat beroende på gröda.109 Kompensationsbidraget varierar beroende på gröda och klimatzon110. Ersättningarna till vallodling har olika schabloner i olika delar av landet, där i stort sett hela har den högsta ersättningsnivån.111 Problematiken med schabloner är därmed sannolikt störst för vallodlingsersättningarna, eftersom de andra ersättningarna är mer differentierade. Miljöersättningarna ges till brukaren av en gård, trots att miljönyttan ofta behöver produceras på en högre geografisk nivå. Exempelvis kan det krävas att likartade 104Halvtidsutvärderingen använder följande definition på dödviktsförluster: Med dödviktsförluster (ddf) menas förändringar i förmånstagarnas situation som skulle ha inträffat även utan att åtgärden vidtagits. (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007– 2013, s. 40. 105Sveriges (2010) Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogrammet för 2007–2013, s. 72-73 och 118. 106Jordbruksverket , kommentar i samband med faktagranskning av . 107Jordbruksverket , kommentar i samband med faktagranskning av . 108Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogam för 2007-2013, s. 156. 109Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogam för 2007-2013, s. 199. 110Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogam för 2007-2013, s. 142-143. 111Landsbygdsdepartementet (2012) Landsbygdsprogram för 2007-2013, s. 204. LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? åtgärder behöver göras på flera angränsande gårdar för att en viss art ska hållas sig kvar eller etablera sig inom ett visst område. Utvärderare och andra forskare har därför efterfrågat ett starkare så kallat landskapsperspektiv i Landsbygdsprogrammets miljöersättningar. De arealbaserade ersättningarna ger dock små möjligheter till sådan styrning. Det finns få verktyg inom programmet för att se till att gårdar som ligger bredvid varandra vidtar samma åtgärder. Programmets utvärderare har särskilt rekommenderat ett landskapsperspektiv för ersättningarna till betesmarker (se avsnitt 4.9).112 De arealbaserade ersättningarna har femåriga åtagandeperioder. Det medför att en stor andel av medlen i programmet binds upp för nästan hela programperioden. Därmed blir det svårare att anpassa åtgärder under programmets gång, om exempelvis omvärldsfaktorer förändras eller ny kunskap om åtgärdernas effekter tillkommer.