prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — I artikel 2 definieras uttrycket bidrag till ett politiskt parti. Med bidrag Prop. 2013/14:70 avses varje avsiktlig handling som är ägnad att ge en fördel, ekonomiskt eller på annat sätt, till ett politiskt parti. I artikel 3 behandlas allmänna principer för bidrag. De åtgärder som staterna vidtar för att reglera bidrag till politiska partier bör innebära att det föreskrivs särskilda regler för att undvika intressekonflikter, säkerställa öppenhet i fråga om bidrag och förhindra hemliga bidrag, undvika partiskhet i politiska partiers agerande och säkerställa politiska partiers oberoende. Vidare bör staterna säkerställa att bidrag till politiska partier offentliggörs. Det anges att detta gäller särskilt i fråga om bidrag som överstiger ett visst bestämt belopp. Staterna bör överväga möjligheten att införa begränsningsregler för bidragens värde och bör även vidta åtgärder för att förhindra kringgående av begränsningsregler. Enligt artikel 4 bör skattereduktion för bidrag till politiska partier vara begränsad om den tillåts i nationell skattelagstiftning. I artikel 5 behandlas frågan om bidrag från juridiska personer. Utöver de allmänna principerna för bidrag som anges i artikel 3 bör staterna säkerställa att bidrag från juridiska personer till politiska partier bokförs i de juridiska personernas räkenskaper och att aktieägare eller bolagsmän blir informerade om sådana bidrag. Staterna bör vidare vidta åtgärder i syfte att begränsa, förbjuda eller på annat sätt strikt reglera bidrag från juridiska personer som tillhandahåller varor eller tjänster för den offentliga sektorn. Staterna bör också förbjuda att juridiska personer som staten eller någon myndighet har ett bestämmande inflytande över ger bidrag till politiska partier. Enligt artikel 6 bör bestämmelser om bidrag till politiska partier som huvudregel omfatta även organisationer som direkt eller indirekt är kopplade till ett parti eller annars står under dess kontroll. Detta gäller dock inte i fråga om sådan reglering om skattereduktion som avses i artikel 4. I artikel 7 anges att staterna bör särskilt begränsa, förbjuda eller på annat sätt reglera bidrag från utländska bidragsgivare. Enligt artikel 8 ska bestämmelserna om finansiering av politiska partier tillämpas mutatis mutandis på finansiering av valkandidaters valkampanjer och finansiering av förtroendevaldas politiska aktiviteter. I artikel 9 anges att staterna bör överväga att vidta åtgärder för att förebygga att politiska partier får behov av överfinansiering, exempelvis genom att införa begränsningar för utgifter som avser valkampanjer. Enligt artikel 10 bör staterna kräva att det förs särskilda register över samtliga utgifter, direkta och indirekta, i valkampanjer för varje politiskt parti, varje kandidatlista och varje kandidat. Enligt artikel 11 i bilagan till rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer bör staterna se till att partier och deras närstående organisationer är bokförings- och redovisningsskyldiga. Partiernas redovisningar bör vara konsoliderade och, på lämpligt sätt, även innehålla närstående organisationers räkenskaper. 2013/14:70 Enligt artikel 12 bör staterna kräva att ett politiskt parti i sina räkenskaper anger varje bidrag som partiet har tagit emot, inklusive bidragets beskaffenhet och värde. För det fall det är fråga om bidrag över ett visst värde, ska givaren kunna identifieras i räkenskaperna. I artikel 13 ställs det bl.a. krav på att partierna regelbundet och i vart fall en gång ska offentliggöra sina redovisningar, eller åtminstone en sammanfattning av redovisningen. En sådan sammanfattning ska innehålla bl.a. uppgifter om bidrag och bidragsgivare enligt artikel 12. Enligt artikel 14 i bilagan till rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer bör det finnas en oberoende övervakning i fråga om finansiering av partier och valkampanjer. Övervakningen bör omfatta tillsyn över partiernas räkenskaper och utgifter för valkampanjer samt över hur räkenskaperna redovisas och offentliggörs. Enligt artikel 15 bör staterna verka för en specialisering av domare, poliser och annan personal i kampen mot illegal finansiering av politiska partier och valkampanjer. I artikel 16 i bilagan till rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer anges att staterna bör se till att överträdelser av regler om finansiering av politiska partier och valkampanjer blir föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. 4.3GRECO:s utvärderingar av rekommendationen Inom utvärderas medlemsländernas efterlevnad av rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer, liksom andra konventioner och rekommendationer på korruptionsbekämpningens område, av kontrollorgan GRECO (Groupe d'Etats contre la corruption, Group of States against Corruption). har varit medlem i GRECO sedan GRECO:s tillkomst 1999. –2011 genomförde GRECO utvärderingar av medlemsländernas efterlevnad av rekommendation. GRECO har i offentliga rapporter redovisat utvärderingarna och även lämnat rekommendationer om åtgärder. GRECO har därefter i uppföljande offentliga rapporter redovisat hur medlemsländerna har uppfyllt de lämnade rekommendationerna. GRECO:s kritik av det svenska systemet GRECO riktade i en rapport sju rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. att det nuvarande svenska systemet inte uppfyller rekommen- Prop. 2013/14:70 dation. har i huvudsak följande innehåll: 1.Bokföring och redovisning för partier på samtliga nivåer. Kravet på politiska partier att upprätta bokföring och föra räkenskaper, även i samband med valkampanjer, bör täcka fler partier och gälla på central, regional och lokal nivå. Vidare bör det säkerställas att inkomster, utgifter, tillgångar och skulder redovisas på ett heltäckande och enhetligt sätt. Räkenskaperna bör omfatta partiernas lokalavdelningar och andra enheter som är direkt eller indirekt kopplade till ett politiskt parti eller står under partiets kontroll. Det bör säkerställas att årsredovisningar offentliggörs på ett sådant sätt att det är enkelt för allmänheten att få tillgång till dem. 2.Redovisning av valkampanjer. Det bör övervägas att införa ett system för att, med lämpliga tidsintervaller, redovisa inkomster och utgifter i samband med valkampanjer samt säkerställas att allmänheten enkelt kan få tillgång till relevanta uppgifter. 3.Krav på redovisning av anonyma bidrag och av bidrag som överstiger ett tröskelvärde. Det bör införas ett förbud mot anonyma bidrag och ett krav på partier och kandidater att redovisa bidrag som överstiger ett tröskelvärde tillsammans med uppgift om bidragsgivarens identitet. 4.Offentlig redovisning ska vara lättillgänglig för allmänheten. I syfte att underlätta allmänhetens tillgång till redovisningar bör ett samordnat tillvägagångssätt för offentliggörande av redovisningarna övervägas. 5.Oberoende revision i fråga om upprättandet av bokföring och räkenskaper. Det bör ställas krav på oberoende revision i fråga om politiska partier som är skyldiga att upprätta bokföring och räkenskaper. 6.Oberoende övervakning i fråga om upprättandet av bokföring och räkenskaper. Det bör ställas krav på en oberoende övervakning av finansieringen av politiska partier och valkandidater. 7.Införande av sanktioner. Det bör införas effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner mot partier och valkandidater som inte följer reglerna om finansiering av politiska partier och valkampanjer. Det är tillräckligt med administrativa sanktioner. GRECO:s uppföljning av rekommendationerna GRECO återkom i en uppföljningsrapport med allvarlig kritik mot för bristande efterlevnad av rekommendationerna och krävde svar på frågan om vilka åtgärder avsåg att vidta för att Regeringen uppgav i ett skriftligt svar till GRECO att det numera pågår ett lagstiftningsarbete i syfte att öka allmänhetens insyn i partifinansiering och att majoriteten av riksdagspartierna stöder det aktuella initiativet. I svaret angavs vidare att utgör ett viktigt underlag i detta arbete. I en andra uppföljningsrapport välkomnade GRECO initiativet till lagstiftning på området, men konstaterade att fortfarande inte hade uppfyllt någon av de sju rekommendation- GRECO begärde därför på nytt svar från på frågan om vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra rekommenda- 2013/14:70 tionerna. Regeringen lämnade i ett skriftligt svar till GRECO kompletterande information om det pågående lagstiftningsarbetet, inbegripet en övergripande beskrivning av lagförslaget i Ds 2013:31, samt redovisade ambitionen att ha en ny lagstiftning på plats års val till bl.a. och . GRECO konstaterade i en tredje uppföljningsrapport att tagit betydelsefulla steg i rätt riktning, men att det fortfarande saknas ett slutligt lagförslag eller lagstiftning. GRECO har därför begärt att redovisar vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra rekommendationerna. 4.4Korruption i ett internationellt perspektiv Det finns flera konventioner och andra instrument för att förebygga och bekämpa korruption. Inom antogs, som nämns i avsnitt 4.2, 1999 dels en straffrättslig, dels en civilrättslig konvention om korruption. Genom att ratificera den straffrättsliga konventionen och dess tilläggsprotokoll förbinder sig medlemsstaterna att samordna kriminaliseringen av korruption och att förbättra det internationella straffrättsliga samarbetet för att bekämpa korruption. Den civilrättsliga konventionen bygger vidare på och kompletterar den straffrättsliga konventionen. De civilrättsliga bestämmelserna reglerar i första hand möjligheterna för den som har lidit skada till följd av korruption att få ersättning för sina skador. har ratificerat båda konventionerna samt den straffrättsliga konventionens tilläggsprotokoll. Vidare antog () 2003 en konvention mot korruption, som trädde i kraft . har ratificerat konventionen. I konventionen finns bl.a. bestämmelser om att varje stat ska överväga att vidta ändamålsenliga rättsliga eller andra åtgärder för att åstadkomma insyn i hur valkandidater finansierar sina kampanjer och, i den utsträckning det är möjligt, i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet. Det rör sig således inte om några bindande åtaganden. Utöver antikorruptionsarbetet inom och FN har det inom EU antagits flera instrument för förebyggande och bekämpande av korruption. utarbetades en konvention om skydd av EU:s finansiella intressen (bedrägerikonventionen). trädde ett protokoll till nämnda konvention i kraft. Protokollet innehåller definitioner och harmoniserade straff för mutbrott som kan skada EU:s finansiella intressen. En konvention om kamp mot korruption i syfte att förbättra det rättsliga samarbetet undertecknades 1997. Dessutom antog EU 2003 ett rambeslut mot korruption inom den privata sektorn. Vidare lanserade Europeiska kommissionen 2011 ett övergripande antikorruptionspaket som bl.a. innebär att kommissionen ska utvärdera medlemsstaternas antikorruptionsarbete. Även utvärderar sina medlemsstater utifrån hur de lever upp till sina åtaganden för att bekämpa korruption. har tillträtt en konvention som har antagit om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän inom internationella affärsförbindelser. Straffrättsliga bestämmelser om korruption De svenska reglerna om straffansvar för korruptionsrelaterad brottslighet utgörs framför allt av bestämmelser om tagande av muta och givande av muta (10 kap. 5 a § respektive 10 kap. 5 b §). Brotten benämndes tidigare mutbrott och bestickning och var placerade i olika kapitel i (20 kap. 2 § respektive 17 kap. 7 §). De nya brottsbenämningarna infördes (prop. 2011/12:79, bet. 2011/12:JuU23, rskr. 2011/12:222). Straffskalan för tagande av muta och givande av muta uppgår i likhet med de tidigare bestämmelserna till böter eller fängelse i högst . Är brott som avses i 5 a eller 5 b § att anse som grovt, döms enligt 5 c § för grovt tagande av muta eller grovt givande av muta till fängelse i lägst och högst . En ny straffbestämmelse om s.k. handel med inflytande infördes i 10 kap. 5 d § . Enligt bestämmelsen ska ansvar träffa den som – i annat fall än som avses med bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta – tar emot, godtar ett löfte om eller begär respektive lämnar, utlovar eller erbjuder någon en otillbörlig förmån för att påverka annans beslut eller åtgärd vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Vidare omfattar straffansvaret enligt samma bestämmelse den som lämnar, utlovar eller erbjuder någon en otillbörlig förmån för att han eller hon ska påverka annans beslut eller åtgärd vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Straffskalan är densamma som för de andra mutbrotten. Bestämmelsen har en förebild i artikel 12 i den tidigare nämnda straffrättsliga konventionen av som ålägger medlemsstaterna att kriminalisera handel med inflytande. Syftet med bestämmelserna i artikel 12 i den straffrättsliga konventionen är bl.a. att förhindra att företag och företrädare för särintressen kan köpa sig inflytande genom att ge bidrag till partier och personvalskandidater eller genom att köpa tjänster från inflytelserika personer. har emellertid utnyttjat möjligheten att reservera sig mot kravet på införande av en sådan straffbestämmelse som avses i artikel 12 i den straffrättsliga konventionen. Den svenska straffbestämmelsen i 10 kap. 5 d § innebär en kriminalisering av endast vissa av de förfaranden som avses med konventionsbestämmelsen. Bestämmelsen tar sikte på förfaranden som avser myndighetsutövning och offentlig upphandling och är således i princip inte tillämplig i förhållande till partier. Andra gärningstyper i som innefattar förtroendemissbruk eller som på annat sätt har korruptionsanknytning är bl.a. trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 §), otillbörlig belöning vid röstning (17 kap. 8 §) och tjänstefel (20 kap. 1 §). Vidare innehåller en bestämmelse om straff för tagande av utländskt understöd (19 kap. 13 §). Bestämmelsen straffbelägger finansierad propaganda av utländsk makt som genom sin omfattning och inriktning syftar till att inkräkta på den fria meningsbildningen i i politiska frågor som rör statsskickets grunder. Partiers och valkandidaters intäkter 5.1Vad är ett parti? Enligt regeringsformen är ett parti varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild beteckning (3 kap. 1 § tredje stycket RF). Att ett parti uppträder i val kan innebära att partiet uppträder i kampanjer inför ett val eller att det har fått röster i valet. Det finns således inga krav på särskild storlek eller form för att ett parti ska anses föreligga. Det krävs inte heller att partiet har ett politiskt program. Vidare behöver ett parti inte ha några stadgar eller någon styrelse. Det innebär att kriterierna för en juridisk person inte behöver vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett parti i regeringsformens mening. anförde i betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 122–123) att ett parti i regeringsformens mening konstitueras av sina väljare och inte av sina medlemmar och att ett parti i denna mening utgörs av de valsedlar med gemensam beteckning som vid röstsammanräkningen läggs till grund för fördelningen av mandaten. Väljarna kan alltså så sent som på valdagen bilda ett nytt parti och ställa upp i valet. Principen om den fria nomineringsrätten innebär att det inte finns några krav på t.ex. registrering av partier eller förhandsanmälan av kandidater för att ett parti eller en valkandidat ska kunna ställa upp och vara valbar i ett val. Väljarna kan alltså på en blank valsedel ange vilken partibeteckning och vilket kandidatnamn som helst. Det innebär att den angivna beteckningen räknas som en röst på partiet och det angivna namnet som en kandidatnominering och en personröst på den personen. (Se dock nedan om prop. 2013/14:48.) Partibegreppet uttrycks i regeringsformen på ett sätt som sammanfaller med vallagens (2005:837) terminologi i fråga om förutsättningarna för fördelning av mandat. Vallagen innehåller dock till skillnad från regeringsformen även bestämmelser som förutsätter att partierna existerar som organisationer mellan valen. Enligt vallagen kan partierna välja att registrera sin partibeteckning och anmäla sina kandidater i de val som partierna ställer upp i. I regeringsformens mening räknas sådana sammanslutningar inte som partier förrän de ställer upp i ett val. Vilka partier som har deltagit i ett val fastställs slutligt i samband med valresultatet. Regeringsformens partibegrepp kan därmed sägas vara valtekniskt betingat. Detta innebär inte att regeringsformen och vallagen tillämpar olika partibegrepp. Regeringsformens partibegrepp förutsätter deltagande i val medan vallagen utgår från två partibegrepp. Det ena begreppet överensstämmer med regeringsformen och det andra definieras inte men förutsätter att partierna utgör en organiserad sammanslutning (SOU 2012:94 s. 129). När ett parti uppträder i val under en särskild beteckning sammanfaller vallagens bestämmelser med regeringsformens partibegrepp. Begreppet parti definieras inte heller i kommunallagen (1991:900). Enligt förarbetena till kommunallagen ska detta begrepp bedömas med utgångspunkt från den definition som fanns i 16 § riksdagsordning och som finns i 3 kap. 1 § tredje stycket RF. Att begreppet parti inte är närmare definierat i lag är ett uttryck för att Prop. 2013/14:70 det i vårt land har ansetts vara en viktig princip att partier- nas verksamhet ska regleras med försiktighet med hänsyn till vikten av en fri åsiktsbildning. Det finns därför exempelvis inte några särskilda regler för just partiers verksamhet. Några rättsliga begränsningar avseende partiers ideologier finns inte heller. Avsaknaden av restriktioner vad gäller partibildning ska således ses i ljuset av regeringsformens starka skydd för föreningsfriheten, som tillförsäkrar var och en frihet gentemot det allmänna att sammansluta sig med andra för allmänna och enskilda syften. Föreningsfriheten anses grundläggande för den politiska verksamheten eftersom politiska partier är att anse som föreningar (prop. 1973:90 s. 240). Det ska emellertid betonas att allmänna lagar och andra bindande föreskrifter naturligtvis gäller fullt ut för partier och deras företrädare liksom för andra organisationer och deras företrädare. Regeringen har i prop. 2013/14:48 Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val föreslagit att den fria nomineringsrätten inskränks och att partidefinitionen i 3 kap. 1 § tredje stycket RF utgår. I propositionen föreslås vidare att det i stället införs en regel i 3 kap. 7 § första stycket RF om att mandaten ska fördelas mellan partier som anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestämmelser som meddelas i särskild lag, dvs. Regeringens förslag, som grundar sig vallagskommittés delbetänkande Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94), innebär att partier som inte anmält sig inte får delta i mandatfördelningen. Det ska därmed inte längre vara möjligt för väljarna att på en blank valsedel ange vilken partibeteckning som helst med den verkan att den tillskrivna beteckningen räknas som en röst på partiet. Vidare ska bara den som före valdagen skriftligen har samtyckt till att kandidera i valet kunna utses till ledamot eller ersättare för ledamot. Ett sådant samtycke för valkandidater är inte obligatoriskt. De etablerade partierna är normalt organiserade i form av ett antal ideella föreningar på central, regional och lokal nivå som var och en är en juridisk person. Det finns inte någon lag som reglerar ideella föreningars uppkomst, verksamhet och upphörande. Ett grundläggande karaktärsdrag för en ideell förening är dock att den ska ha medlemmar. Ett annat utmärkande karaktärsdrag för en ideell förening är just den Denna innebär att föreningen antingen har en ideell målsättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verksamhet eller inte, eller att den främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan att bedriva ekonomisk verksamhet. Med ekonomisk verksamhet avses en affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet. En ideell förening kan alltså inte både bedriva ekonomisk verksamhet och syfta till att främja sina medlemmar ekonomiskt. En ideell förening blir en juridisk person redan när den bildas av medlemmarna. Till skillnad från vad som gäller för t.ex. ekonomiska föreningar finns det alltså inte något krav på registrering av en ideell 2013/14:70 förening. För att en ideell förening ska bildas i juridisk mening krävs att ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning. Denna överenskommelse måste ha formaliserats i stadgar. Stadgarna är normalt skriftliga och ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska fattas. Vidare får det anses vara ett krav för en ideell förening att den har någon form av styrelse eller annat ledningsorgan som kan företräda föreningen. När dessa förutsättningar är uppfyllda blir föreningen en juridisk person och får rättskapacitet, dvs. kan ingå avtal, äga egendom, ansöka om bidrag, ha anställda och uppträda som part i domstol. En ideell förenings viktigaste regelverk skapas genom de stadgar som medlemmarna väljer att formulera och anta. Vissa grundläggande regler för ideella föreningar har också utvecklats i rättspraxis. Det kan tilläggas att ideella föreningar som bedriver ekonomisk verksamhet, precis som andra associationsformer, omfattas av särskilda regler om näringsverksamhet. Näringsdrivande ideella föreningar är således bokföringsskyldiga och omfattas av regler om skatteinbetalning, registrering i handelsregistret m.m. Vidare gäller allmänna associationsrättsliga och skatterättsliga krav för verksamhet som partier bedriver genom t.ex. aktiebolag och andra bolag eller ekonomiska föreningar. För partier som har stiftelser knutna till sig gäller att stiftelsernas verksamhet regleras av de bestämmelser som gäller för stiftelser i allmänhet. 5.3 Offentligt stöd till partier på central nivå Enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier utgår statligt stöd till parti som deltagit i val till och uppnått en viss procent- andel av röstetalet. Stödformerna är partistöd och kanslistöd (2 och 5 §§). Ansökan om stöd enligt lagen görs skriftligen hos Partibidrags- nämnden (14 §). Partistödet lämnas som mandatbidrag. Varje mandatbidrag utgör för närvarande (2 §). Det antal mandatbidrag som ett parti ska få bestäms med hänsyn till resultatet i de två närmast föregående Om ett parti inte har fått mandat i i det närmast föregående valet men ändå fått av de sammanlagda rösterna i hela landet, har partiet rätt att få partistöd beräknat enligt särskilda bestämmelser om detta. Det finns även särskilda beräknings- grunder för stöd till partier som har fått mandat i i något av de två närmast föregående ordinarie valen men som inte fått av rösterna i hela landet (3 och 4 §§). Kanslistödet utgår som grundstöd och tilläggsstöd (5 §). fått av rösterna i hela landet får ett årligt grundstöd. Grundstödet uppgår till (6 §). har fått mandat i men som inte fått av rösterna i hela landet får grundstöd enligt en särskild beräkningsgrund (7 §). Tilläggsstödet uppgår till för varje vunnet mandat, om partiet är företrätt i regeringen och annars till för varje vunnet mandat (8 §). Om ett parti vid val till har fått Prop. 2013/14:70 av rösterna i hela landet i ett val och sedan får en lägre procentandel vid nästa val, utgår ett avtrappat grundstöd för de fyra därpå följande åren (9 §). Såväl partistödet som kanslistödet ges till partiernas allmänna verksamhet och partierna bestämmer själva hur det mottagna stödet ska användas. prövar frågor om stöd enligt lagen (13 §).