prop · H2035 · 2014-11-06 00:00:00 — regeringen, bygger på principer som lades fast vid Högsta förvaltningsdomstolens (f.d. Regeringsrätten) tillkomst . Grundprincipen var då att ärenden där prövningen i huvudsak innebar att tillämpa rättsregler skulle överklagas till . Ärenden där prövningen gällde lämplighet eller annan skönsmässig bedömning skulle överklagas i administrativ ordning. Denna uppdelning av beslutsbefogenhet har senare påverkats dels av europeiska rättsregler om rätt till domstolsprövning, s.k. civila rättigheter som införlivats i svensk rätt, dels av en allmän strävan att låta förvaltningsbeslut kunna överklagas till underrätt. Riktlinjerna för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen lades fast av 1984 (prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU23, rskr. 1983/84:250). ansedda att vara vägledande även när man utformar överklaganderegler i Regeringsformens bestämmelser om formerna för regeringens arbete vilar på grundtanken att den ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt sett kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i Regeringen ska alltså enbart pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Det har funnits en strävan att befria regeringen från förvaltningsärenden av löpande art för att statsråden och departementen ska få möjlighet att ägna tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering. Under en följd av år har således ett stort antal ärendegrupper på olika förvaltningsområden flyttats över från regeringen under regeringen (se 1995/96:31, 2006/07:1 utg. omr. 2, s. 40, Ds 2000:1, SOU 2013:4). upphörde taxfree-försäljningen inom Europeiska unionen genom att vissa särbestämmelser i direktiven på punktskatte- och mervärdesskatteområdet upphörde att gälla. skattefri försäljning ombord på resor inte längre möjlig. Taxfree-handelns upphörande föranledde därmed vissa ändringar av I samband med dessa reformer infördes en ny lag (1999:445) om exportbutiker (prop. 1998/99:86, bet. 1998/99:SkU21, 1998/99:243) som ersatte motsvarande Tillstånd att inrätta en exportbutik beviljas av regeringen och sådant kan enbart ges till en flygplatshållare. I en exportbutik får, sedan vissa justeringar gjorts i regelsystemet (prop. 1999/2000:105, bet. 1999/2000:SkU22, 1999/2000:246), obeskattade varor säljas. Om alkohol- eller tobaksvaror ska säljas i en exportbutik, får verksamheten endast bedrivas av den som är godkänd som upplagshavare enligt alkohol- och tobaksskattelagarna. frågan om tillståndsgivning regleras i lagen om exportbutiker de kvantitativa mängder av obeskattade unionsvaror som varje flyg- passagerare får köpa vid resa till en plats utanför EU:s skatteområde. 2014/15:5 Vidare definieras obeskattade varor, unionsvaror samt EU:s skatteområde. I denna proposition behandlas frågan om att flytta regeringens hantering av ärenden rörande flygplatshållares tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats till myndighetsnivå. Handläggningen av ärenden rörande tillstånd att inrätta exportbutik på Regeringens förslag: Prövningen av tillståndsärenden i fråga om inrättande av exportbutik ska flyttas från regeringen till Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , Folkhälso- myndigheten, , , , Transportstyrelsen, tillstyrker eller har inget att invända mot regeringens förslag. Bryggerier har inga synpunkter på förslaget som sådant, men påpekar att upplagshavare drabbats av ökade administrativa bördor och kostnader då det elektroniska systemet EMCS (Excise Movement and ) måste användas vid flyttningar av alkohol- och tobaksvaror under skatteuppskov som äger rum inom Detta gäller även flyttningar av varor mellan en näringsidkares Bryggerier förväntar sig därför att det antingen skyndsamt skapas en digital lösning av eller att man ser över det regelkrångel som framtvingar att varje pallförflyttning ska åtföljas av ett ledsagardokument. Även de tvingande bestämmelserna om att garanti motsvarande av skatten ska ställas för ännu icke sålda varor bör ses över. Bakgrund till regeringens förslag: Vid tillkomsten av lagen (1999:445) om exportbutiker konstaterades att frågan om tillståndsgivning för inrättande av exportbutiker ankom på regeringen. Då gjordes bedömningen att tillståndsgivningen i huvudsak var av näringspolitisk art och att det därför bör vara en central myndighet som avgör var det i landet är lämpligt att inrätta exportbutiker. ansågs vara en fråga om en näringspolitisk lämplighetsbedömning, drogs slutsatsen att det även i fortsättningen bör ankomma på regeringen att pröva ansökningar om tillstånd att få inrätta en exportbutik (se prop. 1998/99:86 s. 72 och 73). Skälen för regeringens förslag: Som redovisats ovan bygger formerna för regeringens arbete på förutsättningarna att detta ska begränsas till sådana frågor som kräver regeringens ställningstagande. Något sådant behov finns inte när det gäller de nu aktuella ärendena. om att det är en näringspolitisk lämplighetsbedömning huruvida det bör inrättas en exportbutik på en flygplats eller inte har förlorat sin aktualitet. På det sätt som regeringen tillämpar bestämmelserna i lagen görs ingen bedömning av om det är lämpligt eller inte att inrätta en exportbutik på en särskild flygplats. Är omständigheterna i det enskilda ärendet sådana att sökanden uppfyller kriterierna, nämligen att sökanden är en flygplatshållare och det kan konstateras att det på flygplatsen bedrivs flygtrafik till en eller flera platser utanför EU:s skatteområde, beviljas det sökta tillståndet. Att fastställa det geografiska området på vilket exportbutiker får inrättas borde inte vålla några särskilda problem vid handläggningen, då det i lagen saknas möjlighet att inrätta exportbutiker på någon annan plats än just flygplatser. Något utrymme för att göra en lämplighetsbedömning lämnas således inte vad gäller begreppet flygplats. Det finns inte heller någon bestämmelse med uttryckligt krav om att det ska göras någon prövning av flygplatshållarens lämplighet. Av 1 § tredje stycket lagen om exportbutiker följer att om alkohol- eller tobaksvaror ska säljas i en exportbutik ska verksamheten bedrivas av en godkänd upplagshavare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt och lagen (1994:1564) om alkoholskatt. I förarbetena (prop. 1998/99:86 s. 73) konstateras att kontrollen av verksamheten bör inriktas på den som bedriver verksamheten i exportbutiken och inte flygplatshållaren i egenskap av tillståndshavare. Det finns således inte något behov av någon särskild prövning av sökandens, dvs. flygplatshållarens, lämplighet vid handläggningen av ansökan. Skulle en upplagshavare av någon anledning inte sköta sig på ett tillfredsställande sätt kan godkännandet som upplagshavare återkallas, vilket innebär att denne inte kan fortsätta att driva verksamheten i exportbutiken och att flygplatshållaren följaktligen måste se sig om efter en ny aktör som samarbetspartner för driften av exportbutiken. Mot denna bakgrund samt omständigheten att handläggningen av tillståndsärendena blivit alltmer formaliserad till sin natur – med i princip inga inslag av vare sig näringspolitiska överväganden eller särskilda lämplighetsbedömningar – är det inte längre nödvändigt att regeringen fattar beslut om sådana tillstånd. Regeringen föreslår därför att ärenden rörande tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats ska väckas och prövas på myndighetsnivå. De synpunkter Bryggerier har framfört i sitt remissyttrande har huvudsakligen bäring på hanteringen av varor inom det s.k. uppskovsförfarandet för punkskattepliktiga varor. Nya bestämmelser om att det datoriserade systemet EMCS ska användas dels vid flyttningar av alkohol- och tobaksvaror inom landet, dels vid flyttningar av bränsle vid import samt vissa förändringar av regelverket om ställande av säkerhet för godkända upplagshavare och registrerade varumottagare trädde i kraft (prop. 2013/14:10, bet. 2013/14:SkU8, rskr. 2013/14:88). De frågor som bryggerier nu framfört omfattas dock inte av förevarande lagstiftningsärende, de har i stället bäring på det tidigare lagstiftningsarbetet och kan därför inte behandlas . 6Skatteverket ska vara behörig myndighet att pröva frågan om tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats Regeringens förslag: ska ansvara för handläggningen av ärenden om tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har närmare berört frågan om anser att en bestämmelse ska införas om att sökanden är skyldig att anmäla ändrade förutsättningar som lämnats i ansökan om tillstånd att inrätta exportbutik. En sådan skyldighet föreligger för t.ex. godkända upplagshavare för alkohol enligt 8 § förordningen (2010:173) om alkoholskatt. har även gjort bedömningen att handläggningen av tillstånd för exportbutiker inte omfattas av begreppet ordinarie beskattningsverksamhet. Detta innebär att verket inte kommer att kunna handlägga ärendetypen elektroniskt. För att möjliggöra en elektronisk hantering av tillstånden i beskattningsdatabasen anser att det bör införas en bestämmelse i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet, alternativt i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. hantering av ärenden avseende godkännande av upplagshavare enligt bl.a. lagen (1994:1563) om tobaksskatt och lagen (1994:1564) om alkoholskatt sker i beskattningssystem. Genom att även kunna hantera tillstånden för exportbutiker elektroniskt uppnås administrativa vinster. Dessutom skulle även på ett enkelt sätt kunna bevaka tidpunkten då tillstånden löper ut, och som serviceåtgärd skulle påminnelser kunna skickas till respektive tillståndshavare. Om ingen särskild bestämmelse införs, måste hantera samtliga ärenden om tillstånd till exportbutik manuellt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har flyttat över hanteringen av ärenden av förvaltningskaraktär till myndigheter. De myndigheter som skulle kunna vara aktuella att hantera den nu aktuella ärendetypen är antingen eller . I sammanhanget bör nämnas att är ansvarig myndighet när det gäller tillstånd till proviantering av varor till fartyg och luftfartyg enligt lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg. Det kan också konstateras att försäljning av oförtullade eller obeskattade varor i exportbutik har reglerats i tullagen (1994:1550). I en exportbutik får obeskattade unionsvaror, med vissa begränsningar, säljas till passagerare som avser att resa till en plats utanför EU:s skatteområde. Till skillnad från de situationer som kan vara aktuella vid tillstånd till proviantering får det i en exportbutik endast förekomma försäljning av unionsvaror. Sammantaget är det mot denna bakgrund mindre lämpligt att flytta ärendehandläggningen till eftersom det saknas tillräckliga synergieffekter som skulle kunna motivera att utses till ansvarig myndighet. Omständigheter som talar för att det vore mer ändamålsenligt att låta vara ansvarig myndighet är att sköter proceduren för godkännande av upplagshavare enligt lagen om tobaksskatt och lagen om alkoholskatt. Eftersom verksamheten i en exportbutik endast får bedrivas av en aktör som är godkänd som upplagshavare finns starka skäl som, bl.a. i form av administrativa vinster, talar för att låta frågan om godkännande som upplagshavare samt tillståndsgivningen när det gäller inrättande av exportbutik på flygplats handläggas inom en och samma myndighet. Det kan således konstateras att skälen som talar för överflyttning av ärendegruppen till överväger de som talar för . Regeringen föreslår därför att ska vara ansvarig beslutande myndighet för dessa frågor. anser att kompletterande bestämmelser bör införas som medför skyldighet för tillståndshavaren att anmäla om de förutsättningar som lämnats i ansökan om tillstånd på något sätt ändras. Sådan skyldighet gäller exempelvis för upplagshavare enligt 8 § förordningen (2010:173) om alkoholskatt och 9 § förordningen (2010:177) om tobaksskatt. kommer inte att ha något särskilt tillsynsansvar av tillståndshavaren, dvs. Det är då rimligt, såsom påpekar, att flygplatshållaren förpliktas att anmäla ändrade förhållanden rörande sådana omständigheter som medför att tillstånd att inrätta en exportbutik beviljas. Tillfällen där anmälningsskyldighet aktualiseras, förutom de uppenbara fallen då flygplatshållaren av någon anledning skulle avveckla flygplatsen och därmed förlora sin status som flygplatshållare samt att trafik till platser utanför EU:s skatteområde skulle upphöra, skulle exempelvis kunna vara fall där ägarstrukturen hos tillståndshavaren förändras vilket medför att det skapas en ny juridisk person som därmed inte har ett tillstånd att driva en exportbutik. Eftersom frågan om anmälningsskyldighet rörande ändrade förhållanden utgör verkställighetsföreskrifter, anser regeringen att frågan om anmälningsskyldighet av ändrade förhållanden inte bör regleras i lagen om exportbutiker utan på förordningsnivå i enlighet med den systematik som gäller för upplagshavare. har även anfört att kompletterande bestämmelser bör införas för att ska ha möjlighet att tillämpa elektronisk ärendehantering. Regeringen instämmer i analys att administrativa vinster kan uppnås för det fall det vore möjligt för verket att hantera tillståndsgivningen i verkets beskattningssystem. I beskattningsverksamhet får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos verket för bl.a. tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning (1 kap. 4 § 5 lagen [2001:181] om behandling av uppgifter i verksamhet). Enligt regeringens bedömning krävs inga ändringar i lagen. Däremot bör 2 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, som innehåller kompletterande bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i beskattningsdatabasen, kompletteras på så sätt att det framgår att får möjlighet att behandla uppgifter rörande tillstånd till inrättande av exportbutik på flygplats enligt lagen om exportbutiker i beskattningsdatabasen. 2014/15:5 Lagrådet har ifrågasatt om det är motiverat att behålla ordningen med tillståndsbeslut. När ordningen inte innefattar en prövning i sak framstår den som en meningslös byråkratisk omgång, särskilt som den föreslagna ändringen medför att en rätt till domstolsprövning måste införas. Om det anses att en kontrollmöjlighet alls behövs borde det vara tillräckligt att flygplatshållaren är skyldig att till anmäla sin avsikt att inrätta en exportbutik. Regeringen vill mot bakgrund av vad Lagrådet yttrat framhålla följande. Att införa en ordning som innebär att flygplatshållaren, i stället för att ansöka om ett tillstånd att inrätta en exportbutik, endast ska anmäla denna omständighet till medför vissa betänkligheter. Ett anmälningsförfarande, i enlighet med vad Lagrådet förordar, skulle exempelvis kunna medföra att en flygplatshållare anmäler att en exportbutik ska inrättas utan att de formella förutsättningarna för detta är uppfyllda. En situation skulle även kunna uppstå då flygplatshållare låter bli att anmäla att en exportbutik de facto har inrättats. För att förebygga sådana kringgåenden skulle det vara nödvändigt att förse med kontrollbefogenheter exempelvis i form av särskilda sanktionsbestämmelser. Eftersom syftet med förevarande lagstiftningsärende är att begränsa regeringens hantering av förvaltningsärenden i enskilda fall och – så långt möjligt – inte införa materiella ändringar i sak, vidtar regeringen inga åtgärder med anledning av vad Lagrådet har anfört. Förslaget föranleder ändringar i 1 och 3 §§ samt att en ny 5 § införs i lagen om exportbutiker. 7Bestämmelser om tidsbegränsade tillstånd Regeringens förslag: Ett tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats ska vara begränsat i tiden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Av förarbetena till lagen (1999:445) om exportbutiker framgår att regeringen avser att följa sin dåvarande praxis och därmed tidsbegränsa tillstånden. Med beaktande av detta gjordes bedömningen att tillstånden regelmässigt kommer att förlängas, om inte omständigheter inträffar som medför att flygplatshållaren inte längre ska ha ett tillstånd. Som exempel på fall då det kunde vara motiverat att vägra en förlängning var då det på flygplatsen inte längre skulle förekomma trafik till tredje land (prop. 1998/99 s. 73). Vid genomgång av den praxis som skapats av regeringen följer att tillstånden har varit begränsade i tiden och meddelats för perioder . Tillstånden har i regel förlängts om det inte har funnits omständigheter som talat emot en förlängning. Eftersom det nu föreslås att ska fatta beslut i tillstånds- Prop. 2014/15:5 frågan bör det framgå av lag att beslut om tillstånd att inrätta exportbutik ska beviljas för . Regeringen föreslår därför att tillståndsperiodernas längd får avgöras av efter avvägning av omständigheterna i de enskilda fallen. Förslaget föranleder ändring i 3 § lagen om exportbutiker. 8Införande av särskilda bestämmelser om återkallelse av tillstånd Regeringens förslag: I lagen om exportbutiker ska bestämmelser om återkallelse av tillstånd införas. Ett beslut om återkallelse ska gälla , om inte beslutar annat. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i har vad gäller den föreslagna bestämmelsen om återkallelse av tillstånd förordat en omformulering av tredje punkten i 6 § så att lydelsen blir ”förutsättningar att bevilja tillstånd i annat fall inte längre Kammarrätten i har även föreslagit, eftersom det kan ifrågasättas om bestämmelsen kan komma att tillämpas på någon annan situation än den då tillståndshavaren inte längre önskar ett tillstånd, att det i kommentaren till bestämmelsen tydliggörs att bestämmelsen tar sikte på rena undantagssituationer. har anfört att tredje punkten i 6 § bör ändras och i stället lyda ”tillståndshavaren begär det” med hänvisning till systematiken i 11 § första stycket 3 lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Enligt torde det inte finnas några ytterligare förutsättningar som skulle kunna föranleda återkallelse. Bakgrund till regeringens förslag: finns inga bestämmelser om återkallelse av tillstånd i lagen (1999:445) om I förarbetena (prop. 1998/99:86 s. 73) vid lagens tillkomst ansågs det inte nödvändigt att reglera frågan om återkallelse av exportbutikstillstånd i lag, eftersom kunde återkalla godkännandet för en upplagshavare om denne inte skötte sig på ett I de beslut som regeringen meddelat har emellertid särskilt angetts att regeringen får återkalla exportbutikstillståndet om tillståndshavaren är flygplatshållare, trafik inte längre bedrivs till en plats utanför EU:s skatteområde eller förutsättningarna i annat fall Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av att regeringen har haft som praxis att i besluten särskilt ange vissa grunder som utgör skäl för återkallelse av ett tillstånd att inrätta exportbutik samt omständigheten att det nu föreslås att ska vara den myndighet som meddelar tillståndsbesluten, bör det införas en särskild bestämmelse om återkallelse av tillstånd. Bestämmelserna bör vara klara och entydiga för att på ett rättsäkert och för sökande förutsägbart sätt ska kunna ange grunden för en så pass ingripande åtgärd 2014/15:5 som en återkallelse innebär. Regeringen föreslår därför att förutsättningarna för återkallelse anges i lagen. De två första grunderna för återkallelse som framgått av regeringsbesluten bör överföras till lagtexten, nämligen om tillståndshavaren är flygplatshållare samt om trafik inte längre bedrivs till en plats utanför EU:s skatteområde. När det gäller den tredje återkallelsegrunden instämmer regeringen i remissinstansernas synpunkter kring huruvida det överhuvudtaget skulle kunna finnas förutsättningar att återkalla ett meddelat tillstånd på en annan grund än de i första och andra punkten nämnda grunderna samt tillståndshavarens egen begäran. Extraordinära fall i form av ekonomisk brottslig verksamhet eller varianter av skatteundandraganden från upplagshavarnas sida får därför lämpligen hanteras genom att återkallar godkännandet som upplagshavare för den som bedriver verksamheten i exportbutiken. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den tredje återkallelsegrunden enbart ska omfatta situationen då tillståndshavaren själv begär återkallelse. Ett beslut om återkallelse ska gälla , om inte beslutar annat. Förslaget innebär att en ny 6 § införs i lagen om exportbutiker. Regeringens förslag: beslut i fråga om tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats ska kunna överklagas till allmän Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Bakgrund till regeringens förslag: Frågan om rätt domstolsprövning har historiskt sett blivit alltmer aktuell genom den utökning av rätten till domstolsprövning som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 6 i har var och en rätt att få en tvist rörande hans civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter framgår det av praxis att artikeln är tillämplig och rätt till domstolsprövning föreligger om det är fråga om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild och en myndighet, som rör en rättighet som är erkänd i den nationella rätten och som kan karaktäriseras som en civil rättighet. Särskilda svårigheter uppkommer när det gäller att avgöra om den omtvistade rättigheten kan karaktäriseras som en ”civil Någon egentlig definition av detta begrepp har inte getts i Klart är emellertid att uttrycket inte bara omfattar sådana rättigheter som kan hänföras till den traditionella civilrätten utan sådana rättigheter som regleras i offentligrättslig ordning. utförligare sammanfattning av praxis finns i prop. 2014/15:5 1997/98:101 s. 54. Vid införandet av lagen (1999:445) om exportbutiker aktualiserades frågan om behovet att införa en bestämmelse om rätt till domstolsprövning. Regeringen hänvisade då till att tillståndsgivningen var av näringspolitisk art och att beslut därmed ska fattas efter lämplighetsbedömning. Följaktligen ansågs en enskild inte på rimliga grunder kunna påstå att han enligt svensk lag har rätt att erhålla tillstånd att inrätta exportbutik, varför artikel 6 i inte var tillämplig. Det ansågs således inte nödvändigt att införa en möjlighet till domstolsprövning. Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att de skäl som tidigare låg till grund för principen om att regeringen var första och enda beslutsinstans inte längre har samma kraft. En naturlig följd av detta resonemang blir att regeringens tidigare ställningstagande, om att rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i inte är nödvändig, bör omprövas. har genom sin praxis slagit fast att artikel 6 är tillämplig på bl.a. tvister som rör eller påverkar äganderättsförhållanden, tvister om förvärvstillstånd, bygglovs- eller byggplanetvister, tvister om utnyttjande av grustäkter, tvister om skyldighet att betala avgift till ett socialförsäkringssystem, tvister om tillstånd till näringsverksamhet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att beslut om tillstånd att inrätta exportbutik på flygplats ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Någon särskild forumregel bör inte införas för överklagande av beslut enligt lagen om exportbutiker utan i stället bör den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar vara tillämplig.