prop · H10370 · 2014-01-20 00:00:00 — Regeringens förslag innebär således sammanfattningsvis att om en bidragsgivare ger ett parti eller en valkandidat bidrag som enskilt eller sammantaget har ett värde om mer än ett halvt prisbasbelopp ska bidragsgivarens identitet redovisas för offentliggörande tillsammans med uppgift om bidragets värde och dess typ. Av tydlighetsskäl bör det anmärkas att denna redovisningsskyldighet enbart omfattar bidrag från enskilda till partierna på central nivå. Detta är en följd av regeringens förslag att lagens tillämpningsområde ska begränsas till partier som deltar eller har deltagit i val till eller (jfr avsnitt 6.2). Regeringen bedömer att förslaget är förenligt med GRECO:s rekommendation om att bidrag som överstiger ett tröskelvärde ska redovisas tillsammans med uppgift om bidragsgivarens identitet. Regeringens förslag: Partiernas intäktsredovisningar ska avse räkenskapsår eller kalenderår och ska ha kommit in året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna, bl.a. , och Kommuner och Landsting, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. kommun anser att det är olyckligt med den tidsförskjutning som uppkommer i fråga om redovisningen, men konstaterar att det kan vara svårt att hitta någon annan lösning utan att styra partierna för mycket. ser en risk för att vissa partier kan fördröja en granskning genom att använda sig av brutet räkenskapsår. anför att det vore bättre om regeln formulerades så att redovisningen alltid ska lämnas in efter det att räkenskapsåret löpt ut, vilket också bättre stämmer överens med regler om årsredovisningar som föreskriver att dessa ska finnas hos senast efter respektive räkenskapsårs utgång. () understryker att aktualitet är en viktig aspekt på informationens kvalitet. SCB anför också att jämförelser mellan partier försvåras till följd av att olika partier kan ha olika redovisningsperioder. Det innebär även att det inte går att ta fram sammantagen statistik över samtliga partiers finansiering för en given tidsperiod. SCB efterlyser också en uppskattning av vilket merarbete för partierna en tillämpning av enhetliga redovisningsperioder skulle innebära. Kammarrätten i anser att frågan om när en intäktsredovisning ska ha kommit in till Kammarkollegiet företrädesvis kan regleras i en förordning. Skälen för regeringens förslag: Partiernas intäktsredovisningar bör vara utformade så att det går att göra jämförelser mellan dels olika partier, dels olika redovisningsperioder för ett visst parti. perioden bör därför så långt som möjligt lämpligen vara densamma för alla partier. Regleringen bör dock, precis som i övrigt, också utformas så att den i möjligaste mån tar hänsyn till partiernas val av organisationsform och därmed sammanhängande förutsättningar (jfr avsnitten 6.2 och 8.2.1). Ett parti som är bokföringsskyldigt har vanligtvis kalenderår som räkenskapsår. Ett parti får emellertid, liksom andra juridiska personer, enligt bokföringslagen (1999:1078) använda brutet räkenskapsår, dvs. ett räkenskapsår som omfattar men som inte sammanfaller med ett kalenderår. En reglering som innebär att ett parti är skyldigt att redovisa sina intäkter för en annan period än räkenskapsåret kan därför komma att innebära ett administrativt merarbete för partiet jämfört med de partier som har som både räkenskapsår och för intäktsredovisningar. Detta bör vägas bl.a. mot de fördelar som enhetliga redovisningsperioder kan antas innebära, exempelvis när det gäller jämförelser mellan olika partier. Regeringen bedömer dock att syftet med den föreslagna lagen kan uppnås även om partier som tillämpar brutet räkenskapsår för sin ordinarie bokföring tillåts göra detsamma i fråga om intäktsredovisningar. Regeringen anser därför, i linje med resonemanget ovan, att redovisningsperioden för partiets och valkandidaternas intäkter bör avse räkenskapsår, om partiet utifrån kravet på bokföringsskyldighet i bokföringslagen (1999:1078) ska upprätta en årsredovisning enligt årsredovisningslagen. I annat fall bör gälla att intäktsredovisningen ska avse kalenderår. Partiernas årliga intäktsredovisningar för offentliggörande bör om möjligt lämnas i anslutning till det ordinarie boksluts- och redovisningsarbetet. Partierna lämnar regelmässigt deklarationer till . Det ter sig naturligt att partierna upprättar intäktsredovisningarna i samband med sitt ordinarie årliga deklarationsarbete. Ideella föreningar ska enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) lämna inkomstdeklaration om beskattningsåret går ut . Den som lämnar inkomstdeklaration elektroniskt får lämna deklaration en månad senare (32 kap. 2 §). Samma tidsfrist som gäller för inlämnande av inkomstdeklarationer i pappersform bör gälla för intäktsredovisningen. En intäktsredovisning enligt den föreslagna lagen bör i linje med detta ges in . Detta har också flera fördelar ur bl.a. ett insynsperspektiv. Exempelvis innebär en sådan lösning, till skillnad från t.ex. Svenska journalistförbundets förslag att i stället knyta redovisningstidpunkten till räkenskapsårets utgång, att partiernas samlade intäktsredovisningar därmed görs tillgängliga för allmänheten i ett sammanhang. Genom en sådan enhetlig tidpunkt blir det även tydligt för både partierna och allmänheten när en intäktsredovisning senast ska ha getts in. Redovisningsskyldigheten ska alltså enligt regeringens förslag avse hela det innevarande kalenderår eller, om partiet är bokföringsskyldigt enligt bokföringslagen, räkenskapsår som löper när valet i fråga genomförs. Enhetliga regler kommer därmed att gälla för samtliga partier som omfattas av redovisningsskyldigheten. En intäktsredovisning för ett parti som tillämpar kalenderår som räkenskapsår kommer att avse kalenderåret, vilket i och för sig innebär en skillnad jämfört med de partier som tillämpar brutet räkenskapsår. Intäktsredovisningen avser dock i båda fallen normalt en tolvmånadersperiod. Det innebär att redovisnings- 2013/14:70 skyldighetens omfattning för partier som deltar i val inte enbart kommer att avse tid efter skyldighetens inträde, jfr avsnitt 6.2. Ett parti som har för avsikt att ställa upp i ett allmänt val bör därför redan före valet se till att skaffa sig nödvändigt underlag för att senare kunna upprätta en fullständig intäktsredovisning enligt lagen. För partier som får visst offentligt stöd innebär den föreslagna lagen vidare att redovisningsskyldigheten ska gälla så länge som partiet får sådant stöd, dvs. för vart och ett av de räkenskapsår eller kalenderår under vilka stödet betalas ut, jfr avsnitt 6.3. Eftersom en intäktsredovisning enligt förslaget ska ha kommit in året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser, kommer detta i båda fallen att medföra en tidsmässig förskjutning när det gäller fullgörandet av skyldigheten. Som kommun är inne på får en sådan konsekvens anses godtagbar. Det kan som nämns ovan undantagsvis förekomma att ett parti använder brutet räkenskapsår för sin ordinarie redovisning. I fråga om ett sådant parti innebär förslaget att intäktsredovisningen för ett visst år kommer att offentliggöras än vad som gäller i fråga om partier som ska tillämpa kalenderår eller där räkenskapsåret sammanfaller med kalenderåret. Exempelvis ska intäktsredovisningen för den redovisningsperiod som avser 2014 ges in av partier vars redovisning är kopplad till kalenderåret. För partier som använder brutet räkenskapsår ska intäktsredovisningen för det räkenskapsår som inleds ges in . En sådan eftersläpning innebär vissa nackdelar, t.ex. i statistikhänseende, när det gäller jämförbarheten mellan olika partiers intäktsredovisningar. Det bör dock framhållas att det inte är fråga om någon utebliven redovisning för utan endast en eftersläpning. Vidare får det antas vara fråga om endast ett fåtal fall. Som anförs i det föregående finns det också skäl att undvika att utforma regleringen så att den innebär ett onödigt merarbete för partier som använder brutet räkenskapsår, jämfört med övriga partier som omfattas av den föreslagna lagen. Regeringen bedömer därför sammantaget att det inte är motiverat att införa någon särreglering som tar sikte på den aktuella situationen. Med anledning av vad Kammarrätten i anför om att lagformen inte är nödvändig när det gäller vissa bestämmelser, bör det framhållas att lagen rör frågor av politisk karaktär och är av central betydelse för partierna. Regeringen anser därför att den föreslagna insynsregleringen som utgångspunkt bör regleras helt i lag och att föreskrifter i t.ex. förordning av det slag som kammarrätten pekar på således bör undvikas. Mot denna bakgrund föreslår regeringen sammanfattningsvis att det i den nya lagen införs bestämmelser som innebär att ett partis intäktsredovisning ska avse räkenskapsår eller kalenderår och att intäktsredovisningen ska ha kommit in året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser. 6.12Intäktsredovisningarna skrivs under av den som är behörig företrädare för partiet Regeringens förslag: Ett partis intäktsredovisning ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå. Om handlingen upprättas elektroniskt, ska den undertecknas med en avancerad elektronisk signatur enligt lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna, bl.a. , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser att det är oklart om den tillsynsverksamhet som ska bedrivas enligt den nya lagen innefattar ett krav på att kontrollera behörigheten hos den som har skrivit under en intäktsredovisning eller anmälan. Kammarkollegiet föreslår att det ska ställas krav på partier att anmäla ansvarig företrädare till . () ser tillämpningsproblem och anför att det med den definition som används av partier i många fall kommer att framstå som oklart vem som är behörig företrädare för ett parti. Kammarrätten i anför att frågan om undertecknande med en avancerad elektronisk signatur företrädesvis kan regleras i en förordning. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för den föreslagna insynsregleringen är att väljarna ska kunna bedöma vilka ekonomiska och andra intressen som partier som ställer upp i val till eller kan tänkas verka för och sedan utföra sina valhandlingar mot bakgrund av en sådan bedömning. Avsikten är alltså att brister i ett partis fullgörande av den föreslagna redovisningsskyldigheten i förlängningen ska kunna få främst politiska konsekvenser för partiet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det politiska ansvaret för att en korrekt intäktsredovisning tas fram och ges in till den myndighet som ska ansvara för dess offentliggörande på lämpligt sätt bör markeras i den föreslagna lagen. I linje med vad som gäller på redovisningsområdet föreslår regeringen därför att en intäktsredovisning ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå innan den ges in till myndigheten. Genom sin underskrift för partiets räkning intygar en behörig företrädare således formellt att partiets intäktsredovisning är riktig. Eftersom det föreslås att partiet också ska ansvara för redovisning av valkandidaternas intäkter i intäktsredovisningen innebär detta att en behörig företrädare genom sin underskrift intygar att även dessa uppgifter är riktiga. Vem eller vilka som i praktiken ska skriva under en intäktsredovisning följer av hur partiet är organiserat (jfr avsnitt 6.2). Den som för ett partis räkning har skrivit under en intäktsredovisning bör naturligtvis vid behov kunna styrka sin behörighet. Detta kan, som () är inne på, exempelvis bli aktuellt om behörigheten i något fall framstår som oklar eller kan ifrågasättas. Som regeringen anför i avsnitt 6.16 bör det dock inte ingå i tillsynsmyndighetens uppdrag att regelmässigt kontrollera behörigheten hos den som har skrivit under en intäktsredovisning. inte heller att det, som Kammarkollegiet föreslår, finns något behov av att i lagen införa någon motsvarande anmälningsskyldighet för partierna i fråga om detta. har myndigheternas användning av internet och elektroniska tjänster ökat i snabb takt, bl.a. till följd av ökad efterfrågan från allmänheten. En ordning med redovisning i elektronisk form och offentliggörande på internet framstår därför inte bara som naturlig och kostnadseffektiv utan skulle också, som anförs i promemorian, väsentligt bidra till att öka allmänhetens möjligheter att enkelt ta del av redovisningarna jämfört med att begära ut dem som allmänna handlingar i pappersform med stöd av offentlighetsprincipen. En förutsättning för att intäktsredovisningarna ska kunna ges in elektroniskt är att de har försetts med någon form av elektronisk signatur som kan förhindra att redovisningarna manipuleras av någon utomstående person. Med elektronisk signatur avses data i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra elektroniska data och som används för att kontrollera att innehållet härrör från den som framstår som utställare och att det inte har förvanskats (2 § lagen [2000:832] om kvalificerade elektroniska signaturer). Den elektroniska signaturen ger de elektroniska handlingarna ett skydd mot efterföljande ändringar och utgör därigenom en garanti för äkthet (SOU 2008:88 s. 62). Sådana signaturer godtas i fråga om bl.a. patentansökningar, ansökningar om socialförsäkringsförmåner och skattedeklarationer. I lagen om kvalificerade elektroniska signaturer definieras två former av elektroniska signaturer. En avancerad elektronisk signatur är uteslutande knuten till undertecknaren. Undertecknaren kan identifieras genom signaturen och signaturen är skapad på ett sådant sätt att undertecknaren har kontroll över den. Det innebär bl.a. att ändringar i signaturen kan upptäckas. En kvalificerad elektronisk signatur är en avancerad elektronisk signatur som är skapad av en säker anordning för signaturframställning och baserad på ett kvalificerat certifikat (2 §). Enligt årsredovisningslagen (1995:1554) ska en årsredovisning som upprättas i elektronisk form undertecknas med avancerad elektronisk signatur enligt lagen om kvalificerade elektroniska signaturer (2 kap. 7 § sjätte stycket årsredovisningslagen). Det finns dock inte något krav på att en årsredovisning ska upprättas i elektronisk form utan den kan även upprättas i vanlig läsbar form (2 kap. 5 § årsredovisningslagen). Ett krav på elektronisk redovisning enligt den föreslagna lagen skulle innebära att mindre partier med begränsade ekonomiska tillgångar behöver skaffa sig ett elektroniskt certifikat för att kunna ge in redovisningarna. Som anförs i promemorian bör det inte införas något sådant krav. Vidare anser regeringen att det, i likhet med bokföringslagen och årsredovisningslagen, inte heller bör krävas att en elektroniskt upprättad intäktsredovisning ska upprättas i något visst elektroniskt format. För att det ska vara möjligt för partierna att ge in intäktsredovisningar elektroniskt anser dock regeringen att det i lagen bör införas ett krav på någon form av elektronisk signatur som kan ersätta namnteckningar om redovisningarna ges in elektroniskt. Eftersom årsredovisningar som upprättas i elektronisk form ska undertecknas med avancerad elektronisk signatur bör även den föreslagna lagen innehålla ett sådant krav när det gäller intäktsredovisningar. Den föreslagna regleringen bör således inte avvika från årsredovisningslagens krav i detta hänseende. Även en Prop. 2013/14:70 anmälan om att partiet inte är redovisningsskyldigt bör enligt regeringen kunna upprättas och undertecknas elektroniskt på samma sätt som en intäktsredovisning. Det strängare kravet på en kvalificerad elektronisk signatur, som varken förekommer i årsredovisningslagen eller i någon annan författning, skulle innebära ett alltför betungande moment för partierna jämfört med kravet i årsredovisningslagen. När det gäller Kammarrätten i påpekande att lagformen inte är nödvändig när det gäller vissa bestämmelser hänvisar regeringen till vad som anförs i avsnitt 6.11 om att den föreslagna insynsregleringen som utgångspunkt bör regleras helt i lag. Föreskrifter i t.ex. förordning av det slag som kammarrätten pekar på bör därför undvikas. Regeringens förslag: En intäktsredovisning ska granskas av partiets revisor, om partiet enligt stadgarna eller revisionslagen är skyldigt att utse en revisor. Granskningen ska avse frågan om huruvida intäktsredovisningen har upprättats i enlighet med den föreslagna lagens bestämmelser om redovisningsskyldighet. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen. Yttrandet ska fogas till intäktsredovisningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna, bl.a. , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. och uppmärksammar att skyldigheten för en ideell förening att utse en revisor regleras i revisionslagen (1999:1079) och inte i bokföringslagen (1999:1078). FAR anser att det är tveksamt om bestämmelserna om vad ett partis intäktsredovisning ska innehålla är tillräckligt preciserade för att en formell revisorsgranskning ska kunna ske. FAR förordar i stället en lösning som innebär att intäktsredovisningen ska granskas av en särskild granskare, vilken kan vara densamma som partiets revisor. anför att förslaget att inte alla partier ska omfattas av kravet att en revisor ska granska intäktsredovisningen är diskutabelt. anser att förslaget bör förtydligas så att det klart framgår att en revisor alltid ska lämna skriftligt yttrande över granskningen oavsett om partiet är skyldigt att utse revisor enligt stadgarna eller bokföringslagen. Skälen för regeringens förslag: För att öka tillförlitligheten när det gäller innehållet i en intäktsredovisning bör det övervägas att i den föreslagna lagen införa bestämmelser om någon form av granskning av intäktsredovisningar. Av till följer också ett krav på oberoende revision i fråga om partier som är skyldiga att upprätta bokföring och räkenskaper. 2013/14:70 Den redovisningsskyldighet som regeringen föreslår ska gälla för partier som omfattas av den nya lagen innebär att det av en intäktsredovisning tydligt ska framgå vilka medel som har kommit partiets politiska verksamhet till godo och varifrån medlen kommer (jfr avsnitt 6.2). Detta krav är inte av den karaktären att det kan läggas till grund för en revision av intäktsredovisningen i den mening som uttrycket revision har i lagstiftning på revisionsrättens område. Som anförs i avsnitt 6.1 är det dock inte heller fråga om att införa en lagstiftning som tar sikte på sådan redovisning som avses i bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). I förhållande till promemorian finns det därför skäl att ytterligare förtydliga att granskningen av ett partis intäktsredovisning bör, som FAR är inne på, betraktas som en särskild granskning av ett annat slag än revision. Regeringen anser att den nya lagen bör innehålla ett krav på särskild granskning av intäktsredovisningar för partier som enligt stadgarna eller revisionslagen (1999:1079) är skyldiga att utse en revisor. Med hänsyn till att det är fråga om att införa en helt ny reglering om insyn bedömer regeringen, i likhet med promemorian och majoriteten av remissinstanserna, emellertid att det inte finns skäl att införa något generellt krav på sådan granskning. Ett parti som inte redan omfattas av ett krav att utse en revisor behöver alltså inte anlita en revisor för att uppfylla sin redovisningsskyldighet enligt lagen. Av bokföringslagens krav på upprättande av årsredovisning följer att årsredovisningen ska granskas av en revisor (se avsnitt 5.6.4). I de större partierna innebär det att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd revisor. Detta följer av tillämplig lag för den associationsform som partiet har organiserats i. I fråga om en ideell förening framgår revisorns kompetenskrav av 12 § revisionslagen. I revisionslagen finns även bestämmelser om antalet revisorer, utseende av revisor och om revision av årsredovisningar. Av dessa följer bl.a. att ett företag (en fysisk eller juridisk person som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen) som omfattas av lagen ska ha minst en revisor och att revisorn ska granska företagets årsredovisning och bokföring samt företagsledningens förvaltning. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver (1 § andra stycket, 3, 5 och 9 §§). I fråga om valet av särskild granskare anser regeringen att det är lämpligt att den revisor som partiet redan har utsett också granskar partiets intäktsredovisning. Det innebär att de krav på revisorns kompetens som ställs vid granskningen av intäktsredovisningen är desamma som gäller för revisionen av partiets räkenskaper. En bestämmelse som utformas på det sättet säkerställer att det finns tillräcklig kompetens för granskningsuppdraget som den administrativa bördan för partiet begränsas till vad som är nödvändigt. Granskningen bör alltså som anförs i promemorian avse frågan om huruvida intäktsredovisningen har upprättats i enlighet med den föreslagna lagens bestämmelser om redovisningsskyldighet. Granskningen bör vidare, i likhet med andra bestyrkandeuppdrag, vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver, vilket avgörs av den granskningsstandard som används. Det bör också, i enlighet med promemorians förslag, tydligt framgå av Prop. 2013/14:70 lagtexten att revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen samt att yttrandet ska fogas till intäktsredovisningen. Regeringen bedömer att förslaget i denna del uppfyller GRECO:s rekommendation om oberoende revision. Regeringens förslag: Partierna ska ge in sina intäktsredovisningar och anmälningar om att intäkterna understiger tröskelvärdet till Kammarkollegiet, som ska offentliggöra dem på sin webbplats. Uppgifter om en bidragsgivares identitet ska kunna begäras ut med stöd av offentlighetsprincipen, men ska i fråga om fysiska personer inte göras tillgängliga på myndighetens webbplats. Informationen på webbplatsen ska avse alla partier som har deltagit i val eller och även innehålla uppgift om vilka av partierna som inte har fullgjort sin redovisningsskyldighet enligt den föreslagna lagen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt promemorians förslag ska även uppgifter om en bidragsgivares identitet som avser fysiska personer göras tillgängliga på myndighetens Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat när det gäller frågan om vilken myndighet som ska ansvara för offentliggörande av partiernas Av de remissinstanser som har yttrat sig särskilt i frågan stöder , och Transparency International att de föreslagna uppgifterna läggs på Kammar- kollegiet medan Kammarkollegiet och (Juridiska institutionen) avstyrker förslaget. Kammarkollegiet föreslår att uppgift- erna i stället läggs på eller möjligen delas mellan Val- myndigheten och Kammarkollegiet. tillstyrker promemorians förslag om en öppen redovisning av insamlade uppgifter med internet som primär kanal. () anser att redan offentlig- hetsprincipen innebär att partiernas intäktsredovisning är lätt tillgänglig för allmänheten och att syftet med regleringen därför bör kunna uppnås utan att informationen läggs ut på Kammarkollegiets webbplats. framför att det är viktigt att Kammarkollegiet får tydliga instruktioner om offentliggörandet så att uppgifterna blir transparenta och jämförbara. uppfattningen att Kammarkollegiet i samma syfte bör få rätt att meddela föreskrifter om offentliggörande. Även Kammarkollegiet är inne på Kammarrätten i anser att frågan om att offentlig- görande ska ske på Kammarkollegiets webbplats företrädesvis kan regleras i en förordning. Majoriteten av övriga remissinstanser, bl.a. Datainspektionen, till-