prop · H103248 · 2014-09-02 00:00:00 — statslös person, det land där han eller hon tidigare hade sin varaktiga 7.2.7Upphörande av att vara alternativt skyddsbehövande I det första skyddsgrundsdirektivet anges i artikel 16.1 att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska upphöra att uppfylla kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande då de omständigheter som ledde till att status som alternativt skyddsbehövande beviljades inte längre finns, eller har ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet görs ett tillägg till artikel 16 (artikel 16.3) där det anges att bestämmelsen om upphörande av att vara alternativt skyddsbehövande inte ska tillämpas på personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande och som kan åberopa tungt vägande skäl grundade på tidigare allvarlig skada för att inte vilja begagna sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare eller, om det är fråga om en statslös person, det land där han eller hon tidigare hade sin varaktiga vistelseort. Innebörden av internationellt skydd I de allmänna bestämmelserna om innebörden av internationellt skydd anges i artikel 20.3 i det första skyddsgrundsdirektivet att medlems- staterna ska beakta situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet görs ett tillägg till uppräkningen i artikel 20.3 så att den även omfattar offer för människohandel och personer med mentala störningar. Enligt artikel 20.6 och 20.7 i det första skyddsgrundsdirektivet får medlemsstaterna, inom de gränser som anges i och medlemsstaternas internationella förpliktelser, inskränka de förmåner som en flykting eller en person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande beviljas enligt direktivets kapitel VII, om denna person har erhållit flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande på grundval av verksamhet som bedrivits med enda syfte eller med huvudsyfte att skapa de nödvändiga förutsättningarna för att bli erkänd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. möjlighet att inskränka förmåner finns inte kvar i det omarbetade skydds- I artikel 23.2 i det första skyddsgrundsdirektivet anges att medlemsstaterna ska se till att familjemedlemmar till den person som har flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, och som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådan status, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24–34 i enlighet med nationella förfaranden och i den mån detta överensstämmer med familje- medlemmens personliga rättsliga status. När det gäller familje- medlemmar till personer som innehar status som alternativt skydds- behövande får medlemsstaterna fastställa tillämpliga villkor för sådana förmåner. I det omarbetade skyddsgrundsdirektivet finns inte möjlig- heten att fastställa tillämpliga villkor för förmåner till familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande kvar. Enligt artikel 24.2 i det första skyddsgrundsdirektivet ska medlems- staterna till de personer som innehar status som alternativt skydds- behövande, efter det att sådan status har beviljats, utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. I det omarbetade skydds- grundsdirektivet görs ett tillägg till artikel 24.2 där det anges att detta även gäller familjemedlemmar till personer som har status som alternativt skyddsbehövande, samt att uppehållstillståndet ska gälla om det förnyas. Enligt artikel 25.2 i det första skyddsgrundsdirektivet ska medlems- staterna till personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande och som inte kan få ett nationellt pass, utfärda dokument som gör det möjligt för dem att resa, åtminstone om det uppstår allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Denna begränsning av skyldigheten att utfärda resedokument till alternativt skyddsbehövande finns inte kvar i artikel 25.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, som i stället stadgar att dokument som gör det möjligt att resa utanför medlemsstatens territorium ska utfärdas för en person som innehar status som alternativt skydds- behövande och som inte kan få ett nationellt pass, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Medlemsstaternas skyldighet att ge personer som beviljats status som alternativt skyddsbehövande rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare har i det omarbetade skydds- grundsdirektivet utvidgats till att gälla på samma villkor som för personer som beviljats flyktingstatus (artikel 26.1). Medlemsstaternas skyldighet att se till att personer som beviljats flyktingstatus erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning och arbetsplatspraktik på likvärdiga villkor som egna medborgare har i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet utvidgats till att även omfatta personer som beviljats status som alternativt skydds- behövande och har därtill kompletterats på så sätt att den nu även avser fortbildningskurser för uppdatering av yrkeskunskaper och rådgivnings- tjänster som tillhandahålls av arbetsförmedlingar (artikel 26.2). De särskilda bestämmelser om rätt för personer som har status som alternativt skyddsbehövande att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare som finns i artikel 26.3 i det första skyddsgrunds- direktivet har tagits bort i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, liksom bestämmelsen i artikel 26.4 i det första skyddsgrundsdirektivet om tillträde för personer som har status som alternativt skyddsbehövande till aktiviteter såsom bl.a. arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna. I ett tillägg i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges en skyldighet för medlemsstaterna att sträva efter att underlätta för personer som har beviljats internationellt skydd och som inte kan styrka sina kvalifikationer att få fullständig tillgång till lämpliga system bedömning, validering och godkännande av deras tidigare utbildning. Alla eventuella sådana åtgärder ska vara förenliga med artiklarna 2.2 och 3.3 i och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer (artikel 28.2). Möjligheten för medlemsstaterna enligt artikel 29.2 i det första skyddsgrundsdirektivet att begränsa hälso- och sjukvård för personer som har status som alternativt skyddsbehövande har tagits bort i det Medlemsstaternas skyldighet att ge lämplig hälso- och sjukvård till personer som beviljats internationellt skydd och som har särskilda behov förtydligas i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet på så sätt att det framgår att den även innefattar behandling av mentala störningar när så behövs (artikel 30.2). Enligt ett tillägg i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna, om de tillåter en nationell utplaceringspraxis för personer som beviljats internationellt skydd, sträva efter att genomföra en politik som syftar till att förebygga diskriminering av personer som beviljats internationellt skydd och till att garantera lika möjligheter när det gäller tillgång till bostad (artikel 32.2). Medlemsstaternas skyldighet att underlätta integrationen i samhällslivet genom integrationsprogram har i det omarbetade skydds- grundsdirektivet utvidgats till att omfatta inte bara flyktingar utan även personer som beviljats status som (artikel 34). 8Svensk rätt anpassas till det omarbetade skyddsgrundsdirektivet 8.1Bedömning av ansökningar om internationellt skydd 8.1.1Aktörer som ger skydd Regeringens förslag: Det ska framgå av flyktingdefinitionen i utlänningslagen att vid bedömningen av om skydd mot förföljelse erbjuds beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium. Vidare ska det framgå att det skydd som utlänningen erbjuds måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. Det ska framgå av definitionerna av alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande i utlänningslagen att vid bedömningen av om skydd erbjuds mot att utlänningen löper risk för att utsättas för en sådan behandling som utgör grund för skyddsbehov beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium. Vidare ska det framgå att det skydd som utlänningen erbjuds måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. I flyktingdefinitionen ska förtydligas att även en utlänning som är statslös och som uppfyller kraven för att anses som flykting uppfyller dessa krav oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse eller om han eller hon inte kan antas bli erbjuden skydd mot förföljelse från enskilda. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I promemorians förslag anges dock inte att skyddet inte ska vara av tillfällig natur. Remissinstanserna: Kammarrätten i anför att enligt den definition som ges i artikel 7.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ges ett verksamt skydd normalt när aktörerna vidtar rimliga åtgärder på en generell nivå vad gäller t.ex. kvaliteten på rättssystemet och att sökanden ska ha tillgång till detta skydd. Den föreslagna lagtexten ger intryck av att det finns ett krav på att utlänningen måste erbjudas ett effektivt skydd på en individuell nivå, vilket är missvisande. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anför att det föreslagna tillägget innebär att det skydd som erbjuds ska vara kopplat till aktörer som kontrollerar ett visst geografiskt område, vilket innebär en markant materiell ändring i bestämmelser som är centrala i rättstillämpningen. Tillägget föranleder t.ex. frågor om vilken betydelse (om någon) klantillhörigheten kommer att få när möjligheten till skydd i hemlandet ska bedömas. Möjligheterna att beakta vilka aktörer som kan ge skydd begränsas i förhållande till vad som gäller , vilket i så fall skulle innebära att skyddsbehov kommer att bedömas finnas i fler ärenden än . Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och har inte något att erinra mot att en definition av skyddets karaktär förs in i lagen, men ifrågasätter varför terminologin inte överensstämmer med den som finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, nämligen att skyddet ska vara verksamt och inte av tillfällig natur. anför också att det i förhållande till barn är särskilt viktigt att säkerställa att det eventuella skyddet i hemlandet är verksamt och inte av en tillfällig natur för att trygga barnets fortsatta utveckling. , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) anför att det inte förs någon närmare diskussion i promemorian om vilka krav som ska vara uppfyllda för att även parter och enskilda organisationer ska kunna anses erbjuda ett effektivt skydd mot förföljelse. Svenska Röda Korset och UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) välkomnar förslaget att det ska framgå av lagtexten att skyddet ska vara effektivt, men anför att icke-statliga aktörer i princip inte kan anses vara aktörer som kan ge skydd. Den internationella rätten särskiljer tydligt det ansvar som kan åläggas en stat från det som kan åläggas internationella organisationer. De senare kan aldrig ikläda sig en stats ansvar. UNHCR rekommenderar även ett tillägg som anger att aktörer som kan ge skydd måste vara villiga och kapabla att erbjuda ett effektivt och varaktigt skydd. Skälen för regeringens förslag: I artikel 7.1 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges vilka aktörer som kan ge skydd mot förföljelse eller allvarlig skada. Enligt bestämmelsen i dess nya utformning kan skydd endast ges av (a) staten eller (b) parter eller organisationer, inklusive internationella organisationer, som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium. Vidare anges som förutsättning att dessa aktörer är villiga och kapabla att erbjuda skydd i enlighet med artikel 7.2. I artikel 7.2 anges vilka åtgärder som normalt anses utgöra skydd. Av bestämmelsen i dess nya lydelse framgår att skyddet måste vara verksamt och inte av en tillfällig natur. Utlänningslagen innehåller inte några bestämmelser om vilka aktörer som kan ge skydd. Däremot anges att flyktingar och alternativt skyddsbehövande anses riskera att utsättas för förföljelse respektive sådan risk som utgör grund för alternativt skyddsbehov oavsett om det är ett lands myndigheter som är ansvariga för detta eller om landets myndigheter inte kan antas erbjuda trygghet gentemot handlingar från enskilda (4 kap. 1 § andra stycket och 4 kap. 2 § andra stycket UtlL). Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet bedömdes direktivets bestämmelser om aktörer som ger skydd vara uppfyllda genom gällande rätt och några författningsändringar gjordes därför inte (prop. 2009/10:31 s. 133 f.). Regeringen uttalade då bl.a. följande. Av utlänningslagen följer att det i första hand är statsmakten i utlänningens hemland eller tidigare vistelseland eller dess organ som kan bereda utlänningen skydd. Av direktivet följer också att parter eller organisationer som kontrollerar staten eller en betydande del av statens territorium kan ge skydd. Även vid tillämpning av utlänningslagen kan det förekomma att en utlänning inte anses behöva skydd på grund av att skydd kan ges i hemlandet eller tidigare vistelseland genom något annat organ än staten. Regeringen ansåg att direktivets uppräkning av aktörer som ger skydd inte var uttömmande och uttalade att det avgörande för om sökanden är att anse som flykting eller annan skyddsbehövande är om sökanden riskerar förföljelse eller andra åtgärder som kan medföra skyddsbehov. Andra organ än statsmakten har visserligen normalt begränsade möjligheter att bereda sådant skydd som avses i artikel 7.2, men regeringen fann att det saknades skäl att lagreglera sådana undantagssituationer där ett fullgott skydd kan erbjudas av någon annan aktör. Den nya formuleringen av artikel 7.1 innebär att uppräkningen av aktörer som ger skydd är uttömmande. För att uppfylla direktivets krav bör det därför framgå av utlänningslagen vilka aktörer som kan ge sådant skydd. I definitionerna av flykting respektive alternativt skydds- behövande bör det således skrivas in att vid bedömningen av om sådant skydd erbjuds som är relevant vid bedömningen av om en person har skyddsbehov, ska endast beaktas skydd som kan ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium. Svenska Röda Korset och UNCHR anser att icke- statliga aktörer inte kan vara aktörer som ger skydd. Såsom anförts i tidigare förarbeten (se ovan) anser regeringen att det i undantagsfall bör kunna anses att fullgott skydd kan erbjudas av annan än staten. Direktivet tillåter detta och det finns inte skäl för regeringen att ändra sin tidigare uppfattning i detta avseende. Det avgörande för om sökanden är att anse som skyddsbehövande är om han eller hon riskerar att utsättas för sådana åtgärder som medför skyddsbehov eller inte. och Förvaltningsrätten i anför att det föreslagna tillägget innebär att det erbjudna skyddet ska vara kopplat till aktörer som kontrollerar ett visst geografiskt område och att detta utgör en markant materiell ändring som motiverar en mer ingående analys. Regeringen delar inte förvaltningsrätternas uppfattning att det rör sig om en markant materiell förändring. En persons skyddsbehov måste alltid bedömas i förhållande till ett visst geografiskt territorium. Den föreslagna ändringen innebär förvisso en uttrycklig begränsning av vilka aktörer som kan ge skydd. Det bör dock redan såsom skydds- bestämmelserna nu är formulerade vara ytterst sällsynt att en aktör som inte kontrollerar ett visst territorium kan antas erbjuda ett sådant skydd som krävs. RFSL efterfrågar ett resonemang kring vilka krav som ska vara uppfyllda för att parter och enskilda organisationer ska kunna anses erbjuda ett effektivt skydd. Regeringen konstaterar att det, i enlighet med vad som redan är gällande rätt, i varje enskilt fall måste göras en bedömning av vad en viss person riskerar att utsättas för. Parter och enskilda organisationer ska i detta sammanhang kunna erbjuda ett skydd som motsvarar det skydd som en statlig aktör skulle ha erbjudit för att en person inte ska anses som skyddsbehövande. I den nya formuleringen av artikel 7.2 anges vidare att skyddet måste vara verksamt och inte av en tillfällig natur. Detta får i och för sig anses följa redan av nu gällande ordning. Det kan dock ändå finnas skäl att tydliggöra detta i lagtexten. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och ifrågasätter varför terminologin i promemorians förslag inte överensstämmer med den som finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Regeringen anser att det för bättre överensstämmelse med direktivets text bör läggas till att skyddet inte ska vara av tillfällig natur. Däremot anser regeringen att det i lagtexten bör anges att skyddet ska vara effektivt, även om det i den svenska översättningen av direktivet står att skyddet ska vara verksamt. Uttrycket effektivt skydd förekommer i tidigare förarbetsuttalanden till utlänningslagen (se bl.a. prop. 2009/10:31, s. 135). Uttrycket effektiv är synonymt med verksam och i andra språkversioner av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges att skyddet ska vara Det finns därför ingen risk för att innebörden av den svenska bestämmelsen ska bli någon annan än den som finns i direktivet. Av utlänningslagens flyktingdefinition bör därför framgå att det skydd som ska erbjudas ska vara effektivt och inte av tillfällig natur. Motsvarande bör gälla för definitionen av alternativt skyddsbehövande. UNCHR rekommenderar att det i promemorians lagförslag görs ett tillägg som anger att aktörerna ska vara villiga och kapabla att erbjuda skydd. Regeringen anser emellertid att detta följer av formuleringen av lagförslaget. En person kan inte antas bli erbjuden ett effektivt skydd om inte den aktör som kan ge skydd också är villig och kapabel att erbjuda det. Kammarrätten i anför att promemorians lagförslag felaktigt ger intryck av att det finns ett krav på att en person ska erbjudas ett effektivt skydd på individuell nivå. Enligt regeringens mening innebär redan gällande rätt att skydd måste erbjudas på individuell nivå. Den föreslagna lydelsen är inte avsedd att innebära någon ändring i detta avseende. En person som inte kan antas komma i åtnjutande av ett skydd som erbjuds på generell nivå är att betrakta som skyddsbehövande. följer också av sista meningen i artikel 7.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet där det anges att sökanden ska ha tillgång till det skydd på generell nivå som beskrivs. Skyddskategorin övriga skyddsbehövande regleras i svensk rätt i allt väsentligt på samma sätt som flyktingar och alternativt skydds- Det finns inte skäl att i fråga om aktörer som kan ge skydd avvika från detta. Även definitionen av övrig skyddsbehövande bör därför med avseende på aktörer som kan ge skydd samt kravet på att skyddet ska vara effektivt och inte av tillfällig natur utformas på motsvarande sätt som definitionerna av flykting och alternativt I definitionen av alternativt skyddsbehövande i 4 kap. 2 § UtlL respektive övrig skyddsbehövande i 4 kap. 2 a § UtlL anges tydligt att statslösa utlänningar som uppfyller kraven för att anses som skyddsbehövande gör det oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper risk att utsättas för sådan behandling som utgör grund för skyddsbehov eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Av flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § UtlL framgår däremot inte att även en statslös person som uppfyller kriterierna för att vara flykting gör så oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från Paragrafen tillämpas dock i detta hänseende i praktiken på samma sätt som definitionerna av alternativt och övrig skyddsbehövande. Av tydlighetsskäl, samt för att uppnå samstämmighet mellan definitionerna av olika skyddsbehövande i 4 kap. UtlL, bör flyktingdefinitionen i fråga om statslösa personer anpassas efter 4 kap. 2 och 2 a §§ UtlL. Regeringens bedömning: Det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser om internt skydd är uppfyllda genom gällande rätt och kräver därför inte några författningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att en lagreglering av begreppet intern flykt bör övervägas. anför att det i vägledande svensk praxis på området inte finns någon explicit motsvarighet till det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav på att det ska finnas ett säkert och lagligt sätt att resa till och beviljas rätt till inresa i den delen av landet och att den enskilde rimligen kan förväntas bosätta sig där. Frågan om intern flykt är en integrerad och väsentlig del av asylprövningen, liksom huruvida det finns aktörer i hemlandet som kan ge de asylsökande skydd. Det kan ifrågasättas varför endast den sistnämnda ska vara reglerad i lag. instämmer i promemorians bedömning att några författningsåtgärder inte är nödvändiga med anledning av den nya lydelsen av artikel 8.2, som innebär en skyldighet för myndigheterna att inhämta aktuell och exakt information vid prövningen av frågan om internt skydd. Däremot anser förvaltningsrätten att det saknas egentligt stöd för att säga att en så långtgående skyldighet för myndigheterna skulle följa av den allmänna utredningsskyldigheten som gäller inom svensk förvaltningsrätt. Förvaltningsrätten efterlyser också ett närmare resonemang kring huruvida de krav på utredningen som anges i artikel 8.2 går att kombinera med den placering av bevisbördan som följer av praxis. anför att promemorian saknar analys om varför man väljer att inte reglera möjligheter till internflykt. Migrations- överdomstolen har funnit sig föranlåten att i ett flertal avgöranden slå fast närmare principer för att ett internt flyktalternativ ska kunna komma ifråga, inte endast materiellt utan även i fråga om utredningsskyldighet och bevisbörda. Det finns även betydelsefulla avgöranden i fråga om internflykt från . , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) delar inte promemorians bedömning att direktivets bestämmelser om internt skydd är uppfyllda genom gällande rätt. Migrationsöverdomstolen har slagit fast att internflyktsalternativet ska vara rimligt och realistiskt. Då beslut i enskilda ärenden visar att detta synsätt inte alltid följs bör det av utlänningslagen framgå vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett internt skydd ska anses vara relevant. RFSL anser också att skyldigheten enligt artikel 8.2 i direktivet, att inhämta aktuell och exakt information, ska regleras i utlänningslagen. , kristna råd och betonar, utifrån den nya lydelsen av artikel 8.2, vikten av att det finns barnspecifik landinformation tillgänglig som berör situationen i landet för barn, samt att denna används i utredningen. Landinformationen bör innefatta hur barnets rättigheter efterlevs i praktiken. Det ska framgå att den relevanta informationen även kan inhämtas från frivillig- och barnrättsorganisationer.