prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Enligt ett uttalande års kommunallagskommitté kunde friare regler om delegation innebära en tyngdpunktsförskjutning från fullmäktige till nämnderna, men enligt kommittén låg detta i linje med förarbetsuttalandena till regeringsformen (SOU 1990:24 s. 83). Detta synsätt bekräftas i förarbetena till KL (prop. 1990/91:117 s. 47 f.). Motsvarande ändringar för att åstadkomma ökade möjligheter till delegation i fråga om planärenden skedde emellertid aldrig i ÄPBL. När PBL infördes gjordes vissa språkliga ändringar i bestämmelsen om vilka planer som kan delegeras, men det finns inget i förarbetena som talar för att någon ändring i sak har varit avsedd (prop. 2009/10:170 s. 448). Även om de uttryck som används i KL respektive ÄPBL och PBL språkligt sett ligger nära varandra så har uttrycken för delegation aldrig varit identiska i dessa lagar. Förarbetena till ÄPBL har därmed blivit vägledande när det gäller vilken delegation som anses vara möjlig från kommunfullmäktige i frågor som avser planärenden. Detta har sammanfattningsvis medfört att praxis i dessa avseenden fortfarande bygger på de principer som låg till grund kommunallag. Regeringen anser att det saknas bärande skäl till varför möjligheterna att delegera ärenden enligt PBL ska begränsas i förhållande till den delegation som anses vara möjlig enligt KL. Enligt regeringens uppfattning bör PBL ändras så att samma uttryck används i PBL som i KL. Därigenom kan det formella utrymmet för delegation enligt PBL utökas så att även PBL ger uttryck för de principer som ligger till grund för KL. Genom en sådan ändring kommer äldre uttalanden i förarbeten och praxis inte längre onödigtvis att behöva begränsa vilka planärenden som kan delegeras. PBL bör således ange att en detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men att fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. När äldre praxis och förarbeten inte längre kommer att ge vägledning om vilka planer som ska antas av kommunfullmäktige finns det skäl att utveckla vilka planförslag som kan anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit en förändrad detaljplaneprocess. Förslaget innebär att ett utökat förfarande ska tillämpas i de fall ett planförslag inte är förenligt med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (avsnitt 6.1.1). Det utökade förfarandet syftar till att säkerställa att särskilt betydelsefulla planförslag hanteras på ett sätt som säkerställer ett gott beredningsunderlag, vilket bl.a. förutsätter att även allmänheten m.fl. ges tillfälle att lämna synpunkter på planförslaget. Regeringen menar att sådana planförslag som ska handläggas enligt det utökade förfarandet även kan anses vara en sådan plan som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Kriterierna för det utökade förfarandet innebär enligt regeringen en lämplig avvägning mellan intresset av en rationell inomkommunal hantering som planprocessen säkerställer att planförslag av större vikt m.m. kan föregås av en offentlig debatt. Dessutom är det önskvärt att regleringen inte blir onödigt komplex. Om helt olika kriterier ska gälla för de situationer när det utökade förfarandet ska tillämpas respektive när ett planförslag ska antas av kommunfullmäktige finns risk för att regelverket blir mindre överskådligt och svårare att tillämpa. Undantagsvis kan dock även en detaljplan som omfattas av kriterierna för det utökade förfarandet vara av sådan karaktär att planen inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Så kan vara fallet om detaljplanen har ett tydligt stöd i ett detaljplaneprogram som kommunfullmäktige har antagit. Det kan vidare vara fråga om att detaljplanen i någon begränsad del inte är förenlig med översiktsplanen, men där detaljplanens allmänna inriktning ändå har ett tydligt stöd i översiktsplanen. Liksom kommer bestämmelsen att ange gränserna för vilken delegation som kan tillåtas. Inget hindrar att kommunfullmäktige beslutar om en mindre omfattande delegation, t.ex. att delegationen inte omfattar sådana planförslag som förutsätter att en samordning sker mellan flera nämnder. Det kan även vara lämpligt att sådana detaljplaner som förutsätter att kommunfullmäktige beslutar om ett genomförandeavtal antas av kommunfullmäktige. Regeringen anser emellertid att det inte finns anledning att detaljreglera denna fråga, utan att kommunerna är bäst skickade att själva avgöra hur sådana planer bör hanteras internt. Normalt kommer planförslag som medför betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, dvs. det uttryck som förordade, också att vara av sådant betydande intresse för allmänheten att det förutsätter att det utökade planförfarandet tillämpas. I dessa fall ska antagandet således ske av kommunfullmäktige. Liksom gäller kommunfullmäktiges möjlighet att delegera rätten att anta detaljplaner enbart i förhållande till kommunstyrelsen och . Den rätten kan således inte delegeras vidare från kommunstyrelsen eller till ett utskott, en ledamot eller tjänsteman (se t.ex. regeringens beslut M 2003/2391/F/P där planen hade antagits av lov- och tillsynsutskottet i kommunen). Inga skillnader i sak för vilka ärenden som kan delegeras från nämnd KL sätter vissa gränser för vilka ärenden som kan delegeras från nämnden till ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen i ett visst ärende. Således får beslutanderätten inte delegeras i vissa grupper av ärenden, bl.a. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet och ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § KL). Inte heller ärenden som anges i särskilda föreskrifter, t.ex. PBL, får delegeras. 2013/14:126 Möjligheten att delegera ärenden från preciseras i PBL på så vis att ett delegationsuppdrag bl.a. inte får omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse, besluta om vissa förelägganden eller förbud som förenas med vite eller avgöra frågor om byggsanktionsavgifter (12 kap. 6 § PBL). Här har således alla ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse undantagits från möjligheten till delegation och inte bara, såsom i KL, sådana ärenden av denna karaktär som rör myndighetsutövning mot enskild. Regeringen anser att det kan leda till oklarheter om det nuvarande uttrycket av stor vikt eller har principiell betydelse behålls i fråga om vilken delegation som är möjlig från nämnden till enskild tjänsteman m.fl., och att KL:s uttryck även bör användas i detta sammanhang. Ett delegationsuppdrag enligt PBL bör således inte få avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Den tänkta ändringen av detta uttryck kommer enligt regeringens mening inte att leda till några förändringar i sak när det gäller vilka ärenden som kan delegeras till ett utskott, en ledamot eller enskild tjänsteman m.fl. Bestämmelserna finns i 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL. Upphävande av detaljplaner efter Regeringens förslag: Efter genomförandetidens utgång ska det vara möjligt att upphäva en detaljplan genom ett förenklat förfarande. hävande enligt ett förenklat förfarande ska få göras när samråd har ge- nomförts och samrådsredogörelsen har skickats till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Villkoren för att ett förenklat förfarande ska få tillämpas är att upphävandet är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande, att det inte är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse och att det inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en kommun efter att samrådet är klart ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen låta granska det förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annorlunda lagteknisk lösning (SOU 2013:34 s. 309). Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslaget, bl.a. tingsrätt (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen) liksom Lantmäteriet samt de länsstyrelser och kommu- ner som yttrat sig över förslaget. byggen och Fastighetsägarna tillstyrker förslaget. ser det som bra att förfarandet förenklas när detaljplaner ska upphävas på grund av att nya väg- eller järnvägsplaner ska fastställas. hetsverk stödjer förslaget och menar att det spar tid. det väl med ett samråd för att upphäva en detaljplan och att ytterligare ett skede inte tillför något. Även instämmer i förslaget Prop. 2013/14:126 och anför att det är en lång och omständlig process att upphäva en detaljplan som är till men för förnyelsen och flexibiliteten i stadsbilden. (Mark- och ) tillstyrker att formerna för att upphäva detaljplaner förenklas, men eftersom det i utredningsförslaget saknas regler för hur samrådet ska ske bör det av rättssäkerhetsskäl i stället ske en granskning med kungörelse, dvs. att det är samrådsskedet och inte granskningen som bör utgå. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (4 kap. 38 § [2010:900], förkortad PBL). En detaljplan får i princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Genomförandetiden ska vara minst fem och högst och bestäms av kommunen i detaljplanen (4 kap. 21 § PBL). Ändras eller upphävs detaljplanen före genomförandetidens utgång har den som äger en fastighet rätt till ersättning av kommunen för den skada som ändringen eller upphävandet medför för ägaren. En sådan rätt till ersättning gäller också om ändringen eller upphävandet sker efter genomförandetidens utgång och skadan avser en åtgärd som när genomförandetiden löpte ut omfattades av ett bygglovsärende som inte var slutligt avgjort (14 kap. 9 § PBL). De rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen hindrar emellertid inte att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). Den nuvarande ordningen bygger på tanken att en fastighetsägare ska kunna utgå från att kommunen har för avsikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som detaljplanen medger. Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i enlighet med planen. har fastighetsägarna rättsligt sett en stark ställning (prop. 1985/86:1 s. 75). När genomförandetiden har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till den som kanske inte har använt sig av de rättigheter som planen gett upphov till. Det förekommer att kommunen antar detaljplaner som aldrig genomförs på det sätt som kommunen har avsett. Inte minst finns det många inaktuella äldre stads- och byggnadsplaner från tiden före den äldre (1987:10). När önskemål uppkommer om ändrad markanvändning, som inte överensstämmer med den gällande planens intentioner, krävs ofta att planen ändras eller upphävs för att ska kunna ge bygglov på det sätt som fastighetsägaren önskar. Då ska samma förfarande tillämpas som om det gällde ett förslag till en ny detaljplan (5 kap. 38 § PBL). Förfarandet kan emellertid förenklas i vissa fall, s.k. enkelt planförfarande, vilket bl.a. innebär att samrådskretsen begränsas, att någon särskild samrådsredogörelse inte behövs, att granskningen ersätts med en underrättelse direkt till samrådskretsen samt att kungörelseförfarandet begränsas (5 kap. 7 § PBL). 2013/14:126 ansåg att förfarandet för att upphäva en detaljplan när genomförandetiden har löpt ut är onödigt omständligt. Utredningen föreslog att det skulle vara tillräckligt med ett samråd och att någon efterföljande granskning därmed inte skulle behövas. Med upphävande av en detaljplan avses i det följande ett sådant upphävande där en detaljplan upphävs helt eller för en viss geografisk del. Termen upphävande omfattar i detta sammanhang således inte sådana ändringar av en detaljplan som ändrar innehållet i planen, t.ex. när en viss planbestämmelse tas bort eller ges ett annat innehåll. Det bör bli lättare att upphäva en detaljplan Regeringen delar uppfattning att det bör bli lättare att upphäva en detaljplan. Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit vissa ändringar i detaljplaneprocessen. Förslaget innebär sammanfattningsvis att planprocessen i normalfallet – i regeringens förslag benämnt standardförfarande – i allt väsentligt kommer att överensstämma med det förfarande i den nuvarande lagen som brukar benämnas enkelt planförfarande. Förslaget innebär vidare att ett utökat förfarande ska tillämpas i de fall ett planförslag inte är förenligt med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det utökade förfarandet motsvarar huvudsakligen det som i den nuvarande lagen brukar benämnas normalt planförfarande. Regeringen anser att förfarandet kan förenklas ytterligare när det är fråga om att upphäva en detaljplan. Den tänkta ordningen utgår från det föreslagna standardförfarandet, vilket innebär att ett samråd alltid kommer att ske. Efter samrådet bör kommunen sammanställa eventuella synpunkter i en samrådsredogörelse och därefter skicka samrådsredogörelsen – eller ett meddelande om var redogörelsen finns tillgänglig – till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därefter kan kommunen besluta om upphävandet, utan att behöva avvakta om det finns ytterligare synpunkter med anledning av samrådsredogörelsen. Beslutet bör därefter expedieras till berörda myndigheter och enskilda på samma sätt som nuvarande bestämmelser anger. Jämfört med det förfarande som krävs i normalfallet enligt den nuvarande lydelsen av lagen innebär den tänkta ordningen att det är tillräckligt att underrätta grannarna , i stället för . Vidare anser regeringen att kommunen bör kunna besluta om ett upphävande direkt efter det att samrådsredogörelsen har skickats ut, i stället för att som behöva avvakta eventuella synpunkter. Liksom bör det vara möjligt för och kommunstyrelsen att besluta om upphävandet, förutsatt att kommunfullmäktige har delegerat rätten att fatta beslut i sådana ärenden. Den tänkta ordningen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att handlägga planen med ett förenklat förfarande. I mera betydelsefulla fall finns det inget som hindrar att kommunen tillämpar de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan. Regeringen anser att två villkor bör vara uppfyllda för att förfarandet ska kunna förenklas på det tänkta sättet. För det första bör genomförandetiden för detaljplanen ha löpt ut, eftersom fastighetsägarna bör kunna utgå från att en detaljplan kommer att gälla . Om kommunen vill upphäva detaljplanen som genomförandetiden löper bör det inte vara möjligt att förenkla förfarandet ytterligare, utan i sådant fall bör de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan tillämpas. För det andra bör upphävandet inte vara av sådan karaktär att upphävandet i sig är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller att upphävandet står i strid med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna, dvs. av sådan karaktär att det utökade förfarandet ska tillämpas enligt vad regeringen föreslår i avsnitt 6.1. Enligt regeringen kan ett upphävande av en detaljplan i vissa fall antas ge olämpliga följdverkningar. Det kan t.ex. vara fallet om detaljplanen omfattar ett fritidshusområde där det saknas godtagbara anordningar för vatten och avlopp och den tillåtna exploateringsgraden för respektive tomt är utformad i syfte att förhindra att ägarna till fritidshusen bosätter sig permanent i husen, vilket skulle kunna medföra en olämplig bebyggelseutveckling om detaljplanen upphävs. Ett annat exempel kan vara om detaljplanen reglerar en störande verksamhet och att planen av denna anledning innehåller bestämmelser för att förhindra att störningar uppkommer för boende i angränsande bostäder. Det förekommer att en kommun i översiktsplanen anger att den avsedda markanvändningen framgår av gällande detaljplaner eller på annat sätt hänvisar till att ett visst markområde ska omfattas av en detaljplan. I vissa fall kan det även förekomma att i sitt granskningsyttrande anger att ett visst område ska omfattas av detaljplan för att den markanvändning som förutsätts i översiktsplanen ska anses vara lämplig. I sådana fall kan det således strida mot översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna att upphäva en detaljplan. Mot denna bakgrund anser regeringen att en förutsättning för att tillämpa ett förenklat förfarande vid upphävandet av en detaljplan bör vara att upphävandet i sig inte är av sådan art att det utökade förfarandet ska tillämpas (jfr avsnitt 6.1.1). Om så är fallet bör förfarandet inte kunna förenklas, utan i sådant fall bör kommunen tillämpa de regler som normalt gäller för att upphäva en detaljplan. Det bör noteras att när det gäller frågan om det förenklade förfarandet vid upphävandet av en detaljplan kan tillämpas eller inte, är det avgörande momentet hur upphävandet i sig förhåller sig till de kriterier som ligger till grund för det utökade förfarandet. Huruvida den detaljplan som upphävandet avser var av stor betydelse när planen antogs eller om detaljplanen i sig strider mot översiktsplanen eller inte saknar betydelse i sammanhanget. Exempelvis kan en detaljplan ha varit av stor betydelse när den antogs, men om planen aldrig har genomförts – och det inte heller finns någon som vill genomföra den – kan upphävandet i sig vara av begränsat intresse. Det bör noteras att om ett upphävande av detaljplanen kan antas vara olämpligt i förhållande till de intressen som har att bevaka ska upphäva kommunens beslut att upphäva detaljplanen (jfr 11 kap. 10 och 11 §§ PBL). 2013/14:126 (Mark- och ) har tillstyrkt ett förenklat förfarande, men förordat att det av rättssäkerhetsskäl bör vara samrådsskedet och inte granskningen som bör slopas. Regeringen har emellertid föreslagit vissa regler kring hur samrådet ska genomföras i avsnitt 6.1. På denna punkt skiljer sig således regeringens förslag från utredningsförslaget, eftersom föreslog att det skulle vara upp till kommunen att bestämma hur samrådet skulle genomföras. Mot bakgrund av att regeringen föreslagit regler för hur samrådet ska genomföras anser regeringen att det inte finns skäl att ifrågasätta den tänkta ordningen av rättssäkerhetsskäl. Ingen förenkling om förslaget ändras väsentligt efter samrådet Det kan inträffa att kommunen finner anledning att göra justeringar i förslaget att upphäva detaljplanen efter samrådet, t.ex. om någon fastighetsägare motsätter sig upphävandet i viss del. Sådana ändringar kan medföra att förutsättningarna för att upphäva detaljplanen förändras, t.ex. om den del av detaljplanen som upphävs är en förutsättning för att säkerställa att den del av planen som inte upphävs ska vara lämplig för sitt ändamål. Regeringen anser att det förenklade förfarandet inte bör tillämpas om förslaget att upphäva detaljplanen ändras väsentligt efter samrådet. I sådant fall anser regeringen att det fortsatta förfarandet bör följa de regler som normalt gäller för planprocessen (jfr regeringens förslag i avsnitt 6.1). Förfarandet kan inte tillämpas om genomförandetiden ännu inte har börjat gälla Den avsedda ordningen skulle medföra ett förenklat förfarande för att upphäva detaljplaner i de fall där genomförandetiden har gått ut. Regeringen anser att det inte bör vara möjligt att tillämpa förfarandet om genomförandetiden ännu inte har börjat löpa, t.ex. om planbeslutet ännu inte har vunnit laga kraft. Det förekommer att en kommun finner anledning att ifrågasätta lämpligheten i en antagen detaljplan, ibland till följd av de synpunkter som framförts på planen inom ramen för ett överklagande. Det har då förekommit att kommunen försökt återta sitt beslut att anta planen genom att fatta ett nytt beslut i ärendet, innan överinstansen har prövat överklagandet. Ett beslut om en detaljplan innebär vanligtvis ett gynnande beslut för någon part. Även om det efter antagandet visar sig att beslutet är mindre fördelaktigt för kommunen och t.ex. den som vill bygga i enlighet med planen, kan beslutet vara gynnande för den som motsätter sig planbeslutet. Kommunen kan således inte ändra ett beslut att anta en detaljplan i normalfallet, oavsett om kommunen anser att det är uppenbart att beslutet är oriktigt (jfr 27 § förvaltningslagen [1986:223]). Det nu tänkta förfarandet innebär ingen ändring i detta avseende, utan i sådant fall måste kommunen avvakta utgången av överprövningen. Det saknas skäl att ifrågasätta möjligheten att upphäva en detaljplan utifrån kravet på proportionalitet i PBL anger att de rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen inte hindrar att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). Den nu tänkta ordningen innebär inga principiella ändringar i förhållande till vad som redan gäller i PBL, men berörde ändå frågan om den nuvarande ordningen är förenlig med den s.k. proportionalitetsprincipen i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SOU 2013:34 s. 309). Denna princip kan beskrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. ansåg att det inte fanns någon konflikt mellan den rådande ordningen i PBL och kravet på proportionalitet, och ansåg följaktligen att en detaljplan kan ändras eller upphävas utan att någon hänsyn behöver tas till de rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar när det gäller denna uppfattning. Inte heller regeringen finner skäl att ifrågasätta den gällande regleringen i fråga om förhållandet till kravet på proportionalitet. Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 b § PBL. 6.4En snabbare process för att förlänga genomförandetiden Regeringens förslag: Vid förlängning av genomförandetiden ska det vara tillräckligt att en kommun samråder med de kända sakägare som finns inom planområdet. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag har dock en annorlunda lagteknisk konstruktion. Utredningen ansåg vidare att beslutet kunde delegeras till en enskild tjänsteman (SOU 2013:34 s. 307 f.). Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Flera remissinstanser avstyrker dock förslaget att beslutet kan delegeras till enskild tjänsteman. (Mark- och ) anser att det är olämpligt att delegera beslutet till en tjänsteman, eftersom detaljplaner har sådana betydande rättsverkningar såväl för enskilda som för kommunen varför sådana beslut bör avgöras av en politisk nämnd. Samma förslag föranleder att framföra definitiva invändningar med hänvisning till att 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) sätter gränser för den behörighet som kan överlåtas från förtroendevalda beslutsfattare till enskilda tjänstemän. Även i respektive i län tillstyrker att det bör bli enklare att förlänga genomförande- 2013/14:126 tiden men avstyrker att beslutet ska kunna tas av enskild tjänsteman. Även och kommun framhåller att det är positivt att det blir enklare att förlänga genomförandetiden, men kommunerna anser att det är angeläget att beslutanderätten läggs på en högre nivå än en enskild tjänsteman eftersom ett beslut om förlängning kan påverka stora ekonomiska intressen. Flera länsstyrelser tillstyrker förslaget. i och i anser att ett beslut att förlänga genomförandetiden bör kunna tas av en tjänsteman på delegation från nämnden.