prop · H103217 · 2014-04-03 00:00:00 — Som en följd av förslaget i avsnitt 6.1.5 om en särskild grund för uppehållstillstånd för en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i , bör nuvarande undantagsbestämmelse i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL justeras så att också dessa utlänningar omfattas av uppräkningen av starka anknytningar. Därigenom framhävs barnrättsperspektivet och en ändamålsenlig reglering som inte är onödigt formalistisk uppnås. Regeringen anser att förslaget är en balanserad avvägning mellan ovannämnda skäl för huvudregeln om ordnat uppehållstillstånd före inresan i och bl.a. de praktiska och humanitära skäl som kan leda till att undantaget aktualiseras. Regeringen finner därför inte skäl att, såsom förordar, i övrigt ändra lagtextens lydelse. De föräldrar eller vårdnadshavare som inte heller kommer att ingå i uppräkningen av starka anknytningar är hänvisade till undantaget i 5 kap. 18 § andra stycket 9 UtlL, dvs. situationen att uppehållstillstånd kan bifallas efter inresan om det utöver angivna undantag annars finns synnerliga skäl. Självfallet är portalparagrafen om barns bästa i 1 kap. 10 § UtlL tillämplig även i dessa fall. Föräldrar som kan undantas från kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i landet Att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas vid skälighetsbedömningen enligt 5 kap. 18 § andra stycket 5 UtlL även vid de anknytningar förslaget omfattar överensstämmer med den senaste utvecklingen i praxis. Där har angetts att konsekvenserna av en familjeseparation normalt ska vara den tyngst vägande omständigheten vid skälighetsbedömningen samt att det nu finns ett större utrymme än tidigare för att frångå huvudregeln om att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i (jfr MIG 2011:23 och MIG 2011:27 i avsnitt 6.2.3). Regeringen instämmer i de ställningstaganden som har gjorts i praxis. Lagändringarna och utvecklingen i praxis har således lett till att föräldrar med barn i i större utsträckning medges undantag från huvudregeln om att uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresan i . I linje med vad som gäller för övriga starka anknytningar bör den nu aktuella justeringen inriktas på de fall där ett barn riskerar att skiljas från en förälder, trots att det står klart att uppehållstillstånd på grund av anknytning skulle ha beviljats om prövningen gjorts från hemlandet. Som regeringen framhöll i prop. 2009/10:137 innebär dessa klara fall att när ärendet är färdigutrett ska det gå att konstatera att förutsättningarna för uppehållstillstånd, enligt gängse bedömning av omständigheterna i ärendet, är uppfyllda. I detta ligger att utlänningen bedöms uppfylla de krav som för prövningen uppställs för uppehållstillstånd bl.a. i fråga om stark familjeanknytning. Det ska också gå att konstatera att det inte framkommit särskilda skäl mot uppehållstillstånd (prop. 2009/10:137 s. 17). Placeringen bland starka anknytningar innebär att det i den skälighetsbedömning som ska göras blir aktuellt bl.a. att beakta konsekvenserna för ett barn att skiljas från sin förälder som denne skulle behöva lämna för att ansöka om uppehållstillstånd från ett annat land. Konsekvenserna för barnet får bedömas utifrån förhållandena i den aktuella relationen med beaktande bl.a. av hur den befarade separationen väntas bestå, hur sammanlevnaden ser ut i vanliga fall och barnets särskilda behov sett utifrån bl.a. barnets ålder (prop. 2009/10:137 s. 16 f.). En rimlig utgångspunkt är att en separation som tidsmässigt motsvarar vad som annars förekommer i relationen inte kan bedömas ha sådana konsekvenser för barnet att den ska inverka vid bedömningen. I ett enskilt fall kan dock även konsekvenserna av en kortare tids separation inverka vid bedömningen, med utgångspunkt i det enskilda barnets behov. Som anges i MIG 2011:23 bör enligt regeringen hänsyn också tas till vem som troligen skulle komma att ta hand om barnet under en separation och den personens förmåga att ta hand om barnet. En förälder ska inte behöva lämna sitt barn för att ansöka om uppehållstillstånd utanför utan att omvårdnaden och tillsynen om barnet är tillgodosedd med utgångspunkt i barnets bästa. Med hänvisning till den senaste utvecklingen av rättspraxis inom EU bör vidare hänsyn tas till att ett unionsmedborgarskap för barnet inte får förlora sin ändamålsenliga verkan genom att barnet tvingas lämna unionen tillsammans med sin förälder. Som anges i prop. 2009/10:137 s. 19 är det de sammantagna konsekvenserna för barnet som ska vara avgörande vid bedömningen. Några remissinstanser, bl.a. och , påpekar att skälighets- och konsekvensbedömningarna är svåra att göra. Regeringens bedömning är att även om överväganden av denna natur kan vara komplicerade är det inte lämpligt att i den föreslagna bestämmelsen närmare ange vilka omständigheter som ska ingå i bedömningen. Bestämmelsen bör enligt regeringens uppfattning utformas flexibelt så att den tillåter att ett brett spektrum omständigheter kan beaktas vid den samlade bedömningen, i enlighet med principen om barnets bästa. På så vis kan man undvika att en omständighet som bör beaktas faller bort från tillämpningsområdet. 2013/14:217 6.3 Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning 6.3.1Nuvarande bestämmelse om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning Nuvarande ordning enligt 12 kap. 18 § UtlL infördes genom utlänningslag och innebär att åberopade eller i övrigt aktualiserade hinder mot verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut prövas av inom ramen för verkställighetsärendet. Syftet med införandet av bestämmelsen var bl.a. en strävan att förkorta tiden från ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning till dess verkställighet sker (prop. 2004/05:170 s. 222 f.). som den tidigare nämnda justeringen av 5 kap. 18 § UtlL infördes ett nytt stycke även i 12 kap. 18 § UtlL för att i större utsträckning motverka familjeseparation i vissa familjeanknytningsfall där barn riskerar att skiljas från en förälder (prop. 2009/10:137 s. 21 f.). 6.3.2Närmare om bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning De hinder mot verkställighet som ska beakta ex officio eller efter yrkande framgår av 12 kap. 18 § UtlL och har redogjorts för i avsnitt 4.5. Där anges också att utrymmet för att ta hänsyn till familjeanknytning i som uppstått efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelats är mycket begränsat och att utlänningen i dessa fall i stället är hänvisad till att ansöka om uppehållstillstånd vid en svensk beskickning utomlands. I bestämmelsens tredje stycke anges att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder i vissa fall särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det har kommit fram nya omständigheter som innebär att det finns särskild anledning att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Detta gäller om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . 6.3.3Vid bedömningen av verkställighetshinder ska konsekvenserna av en separation särskilt beaktas även för ett barn som bor i tillsammans med sin förälder som är vårdnadshavare Regeringens förslag: Utlänningar som är föräldrar till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i läggs till bland de kategorier av familjeanknytning där konsekvenserna för barnet av att skiljas från sin förälder särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det finns verkställighetshinder, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen hade gjorts före inresan i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte haft några synpunkter på förslaget. anför att vid skälighetsbedömningen bör inhämta yttrande från sakkunniga innan beslut fattas och att konsekvenser av en separation också bör beaktas i relation till en förälder som barnet inte sammanbor med. , och Svenska Röda Korset är kritiska till familjeseparationer och framför att de strider mot principen om barnets bästa och ska undvikas om det inte är för barnets bästa samt att skälighets- och konsekvensbedömningarna är svåra att göra. Svenska Röda Korset efterfrågar vägledning för tillämpningen. Därutöver framför att regeringen uttryckligen bör ange att konsekvenserna av en familjeseparation ska vara den tyngst vägande omständigheten vid skälighetsbedömningen och att barnets bästa i den bedömningen ska komma i främsta rummet, samt att det bör framgå att en förälder inte ska behöva lämna sitt barn för att ansöka om uppehållstillstånd utanför utan att omvårdnaden och tillsynen om barnet är tillgodosedd, med utgångspunkt i barnets bästa. Skälen för regeringens förslag: Införandet av den särskilda tillståndsgrunden för en förälder som är vårdnadshavare för och sammanbor med ett barn som är bosatt i , bör som ovan föreslås medföra att anknytningar mellan dessa utlänningar och deras barn också benämns som starka. Därmed ingår anknytningarna i uppräkningen av undantag från huvudregeln om att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i landet. För att säkerställa att barnrättsperspektivet beaktas bör 12 kap. 18 § tredje stycket UtlL justeras på motsvarande sätt så att även den starka anknytningen mellan ovan nämnda utlänningar och deras barn beaktas vid bedömningen av om det finns annan särskild anledning till att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Regeringen noterar vad , och Svenska Röda Korset anför om familjeseparation samt skälighets- och konsekvensbedömningen. Regeringen menar, liksom när undantag kan göras från kravet om att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i landet, att bedömningen bör vara möjlig att anpassa till nya och varierande omständigheter. Det kan därför inte anses lämpligt att i lagtexten närmare precisera hur den sammantagna bedömningen bör göras. Även i fråga om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut anser regeringen att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder normalt bör vara den tyngst vägande omständigheten vid skälighetsbedömningen (jfr MIG 2011:23 och MIG 2011:27). För att motverka familjeseparation finns i likhet med den justering som föreslås av 5 kap. 18 § UtlL flera skäl för en revidering av 12 kap. 18 § tredje stycket UtlL när utlänningen klart uppfyller villkoren för uppehållstillstånd. Om utlänningen måste lämna för att ansöka om uppehållstillstånd från ett annat land kommer barnet att skiljas från sin förälder. Vidare avbryts en påbörjad integration. Om vid prövningen av om det föreligger verkställighetshinder kan konstatera 2013/14:217 att familjesituationen har ändrats i förhållande till vad som var fallet vid den första prövningen och det står klart att utlänningen uppfyller villkoren för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, kan det också anses som slöseri med myndigheternas tid och resurser att upprätthålla kravet på återvändande och ny ansökan. Självfallet är det viktigt att lagakraftvunna beslut respekteras för att upprätthålla legitimiteten i asylsystemet. bör dock förutsättningarna för att särskilt beakta konsekvenserna av separationen mellan förälder och barn i verkställighetsärendet motsvara förutsättningarna som uppställs i grundärendet. Tillämpningen av bestämmelserna för att motverka separationer mellan föräldrar och barn blir därmed enhetlig och överblickbar (jfr prop. 2009/10:137 s. 21 f.). Vad gäller synpunkt att vid skälighetsbedömningen bör inhämta yttrande från sakkunniga hänvisar regeringen till att principen om barnets bästa tillämpas i samtliga migrationsärenden och i alla skeden av processen samt att det ankommer på att, utifrån verkets bedömning, presentera ett fullgott beslutsunderlag. För de föräldrar eller vårdnadshavare som inte ingår i uppräkningen av starka anknytningar, exempelvis, som anför, en förälder som inte bor tillsammas med sitt barn, gäller även här portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL, dvs. barnets bästa ska alltid beaktas i alla ärendetyper enligt utlänningslagen. 7.1Nuvarande bestämmelser om främlingspass I 2 kap. 2 § första stycket UtlL har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. Enligt 2 kap. 12 § första stycket UtlF får utfärda ett främlingspass för en utlänning under vissa förutsättningar. ska, enligt andra stycket i samma paragraf, utfärda ett främlingspass för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller erhållit skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § UtlL om utlänningen inte kan få ett nationellt pass och det uppstår allvarliga humanitära skäl som kräver utlänningens närvaro i ett annat land. Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Bestämmelsen i 2 kap. 12 § andra stycket UtlF tillkom vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet (rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behö- ver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och Prop. 2013/14:217 om innehållet i det beviljade skyddet5). Som redogjorts för i avsnitt 4.6 kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt Migrationsöverdomstolens praxis inte beviljas en sökande som saknar ett giltigt pass. Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd och saknar pass kan dock utfärda ett främlingspass för honom eller henne. För att ett främlingspass ska utfärdas krävs enligt förordningsmotiven och praxis att sökanden har någon anknytning till . Bedömningen av om det finns en sådan anknytning görs vanligtvis i anslutning till prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytningen. Om bedömer anknytningen som tillståndsgrundande är kravet på anknytning till uppfyllt och ett främlingspass kan utfärdas. Om finner att uppehållstillstånd inte bör beviljas på grund av något annat skäl än att sökanden inte innehar ett giltigt pass finns därmed inte heller förutsättningar för att bevilja utlänningen ett främlingspass. beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd kan enligt 14 kap. 3 § UtlL överklagas till en migrationsdomstol. Bestämmelser som ger möjlighet att överklaga beslut om främlingspass finns däremot inte enligt nu gällande ordning. Migrationsöverdomstolen har uttalat att sökanden för att kunna beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste ha ett giltigt pass för prövningen. Eftersom migrationsdomstolarna, vid överprövningen av frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd, inte kan tillgodose passkravet genom att bevilja ett främlingspass har de i den situationen inte heller möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. 7.2Möjlighet att överklaga beslut om avslag på en ansökan om främlingspass Regeringens förslag: Bestämmelsen om när får utfärda främlingspass ska införas i utlänningslagen. Bestämmelsen om främlingspass ska ändras i samband med införandet i lagen på så sätt att en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande eller har fått skyddsstatusförklaring efter att uppehållstillstånd har beviljats, ska ha rätt att få främlingspass utfärdat om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Detta gäller inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. beslut om avslag på en ansökan om främlingspass ska kunna överklagas till en migrationsdomstol om frågan om främlingspass har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. 5 EUT L 304, 30.9.2004, s. 12 (Celex 32004L0083), efter ompublicering EUT L 204, s. 24, rättad Celex 32004L0083R(02). Promemorians och skyddsgrundsdirektivspromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag har anpassats efter förslaget i skyddsgrundsdirektivspromemorian. Remissinstanserna: Kammarrätten i välkomnar förslaget och anser att det är viktigt att framhålla att överklagandemöjligheten inte bör införas generellt. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget. Enligt förvaltningsrätterna skulle ett avgörande kunna försenas med ökade kostnader och ökat merarbete för domstolen i en handläggningsprocess som förefaller mer lämpad för en myndighet än en domstol. De hade gärna sett förtydligande i promemorian om ska förse domstolarna med fullgott processmaterial i samtliga fall eller endast på begäran från domstolen, samt förtydligande av om det vid ett bifall till ett överklagande är domstolen eller som ska besluta om främlingspassets giltighetstid och att förse passet med en anteckning om att identiteten inte är styrkt samt att begränsa passets giltighetsområde. För det fall förslaget ska införas ifrågasätter Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i om bestämmelsen i 2 kap. 2 § första stycket UtlL, enligt vilken regeringen får meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar, behövs eller bör justeras. Förvaltningsrätten i delar inte uppfattningen att det är rimligt att anta att utformar sin talan så att det finns fullgott processmaterial för domstolarna att pröva förutsättningarna för både uppehållstillstånd och främlingspass och att det kan innebära såväl merarbete för domstolen som förlängd handläggningstid av målet att behöva inhämta information från , särskilt i de fall där verket inte har utrett frågan om främlingspass. Förvaltningsrätten i och tillstyrker förslaget med den ordalydelse som föreslagits i skyddsgrundsdirektivspromemorian. efterlyser ett barnrättsligt perspektiv. anser att förslaget bör genomföras men anför, liksom Kriminalvården, att bestämmelserna i passlagen (1978:302) om att exempelvis avslå en ansökan om pass blir svårare att tillämpa för skyddsbehövande som är häktade, efterlysta eller avtjänar längre fängelsestraff. anser att ett avslag på ett yrkande om främlingspass ska kunna överklagas till en migrationsdomstol oberoende av i vilket ärende en ansökan om främlingspass har behandlats. Svenska Röda Korset vill att möjligheten att överklaga främlingspass ska gälla generellt för skyddsbehövande. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är inte ändamålsenligt att avslag på ansökan om främlingspass inte kan överklagas i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Det kan innebära att familjer hindras från möjligheten att återförenas i vilket strider mot principen om familjens enhet. För att exempelvis en överprövning av ett ärende om tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara meningsfull bör beslut om främlingspass, på samma sätt som beslutet om uppehållstillstånd, kunna överklagas till en migrationsdomstol. Det föreslås därför att beslut om avslag på en ansökan om främlingspass ska få överklagas till en migrationsdomstol i samband med ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Möjligheten att överklaga beslut om avslag på en ansökan om främlingspass är således avhängig avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Samtliga ansökningar om uppehållstillstånd omfattas av förslaget, dvs. både ärenden om tidsbegränsade och permanenta uppehållstillstånd samt om förlängning av uppehållstillstånd. För det fall inte finner skäl att meddela uppehållstillstånd blir en följd att verket inte heller utfärdar främlingspass. Frågan om främlingspass behandlas i samma ärende som frågan om uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen kan vid ett överklagande komma fram till en annan bedömning i fråga om uppehållstillstånd och därmed också i fråga om främlingspass. bör därför, som Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i efterfrågar, i samtliga ärenden som överklagas till domstol förse domstolarna med fullgott processmaterial så att domstolarna kan pröva förutsättningarna för både uppehållstillstånd och främlingspass. Detta bör ske i samband med att ärendet överlämnas till domstolen. Regeringen menar att upprätthållandet av principen om familjens enhet, och elimineringen av risken att enskilda separeras från eller inte kan återförenas med sina familjer när de inte kan beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i avsaknad av giltig passhandling väger tyngre än det eventuella merarbete förslaget orsakar domstolarna. Även om förslaget i viss mån kan uppfattas som ett avsteg från instansordningens princip anser regeringen att de enskildas intresse att få frågan om främlingspass prövad i en sammanhållen process väger tyngre. Vid ett bifall till ett överklagande om uppehållstillstånd och främlingspass ankommer det sedan på att ta ställning till frågorna om giltighetstid, giltighetsområde etc. beslut med anledning av utfärdandet av passet ska inte kunna överklagas särskilt. Regeringen noterar uppfattning att det behövs ett barnrättsligt perspektiv men anser inte att förslaget är sådant att det kräver en närmare analys ur ett barnrättsligt perspektiv. Inga negativa konsekvenser för barn kan enligt regeringens mening förutses med anledning av förslaget. Den grundläggande bestämmelsen om när får utfärda främlingspass bör placeras i utlänningslagen eftersom det föreslås att ett beslut om avslag på en ansökan om främlingspass ska kunna överklagas till en migrationsdomstol i samband med ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Till skillnad från Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser regeringen, bl.a. med hänsyn till bestämmelserna om provisoriskt främlingspass i utlänningsförordningen, att det inte finns skäl att upphäva eller ändra bestämmelsen i 2 kap. 2 § första stycket UtlL som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. Som nämnts ovan motsvarar 2 kap. 12 § andra stycket UtlF artikel 25.2 i skyddsgrundsdirektivet. antog och rådet en omarbetad version av skyddsgrundsdirektivet (direktiv /95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att 2013/14:217 betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]6). Enligt artikel 25.2 i dess lydelse i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna till personer som har status som alternativt skyddsbehövande och som inte kan få ett nationellt pass, utfärda dokument som gör det möjligt för dem att resa utanför deras territorium, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Artikeln, vilken medlemsstaterna har en skyldighet att genomföra i nationell rätt, medger alltså inte längre att rätten till främlingspass för alternativt skyddsbehövande begränsas till att det uppstått allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat. För att det omarbetade skyddsgrundsdirektivets krav ska vara uppfyllda behöver därför nu gällande bestämmelser om främlingspass ändras så att alternativt skyddsbehövande som inte kan få ett nationellt pass har rätt till främlingspass om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. I svensk rätt likställs vanligtvis övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § UtlL med alternativt skyddsbehövande varför detsamma bör gälla även för övriga skyddsbehövande. och Kriminalvården framhåller att bestämmelserna i passlagen blir svårare att tillämpa för skyddsbehövande i vissa fall.