prop · H103211 · 2014-04-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:211 om statens hantering av Regeringen överlämnar denna skrivelse till . bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden omfattar bl.a. ett skydd för områden som är av särskilt intresse för staten på grund av exempelvis deras natur- eller kulturvärden, materialförekomst eller betydelse för rennäringen. Sådana s.k. riksintresseområden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada de aktuella värdena. har granskat statens hantering av riksintressen i förhållande till medborgarnas behov av bostäder. Granskningen har redovisats i rapporten av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande (RiR 2013:21). I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning med anledning av och redogör för åtgärder som vidtagits inom det område som granskningen omfattar. Ärendet och dess beredning .............................................................. slutsatser och rekommendationer ........................... riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande (RIR 2013:21) .................................................................... Kommittédirektiv – Hushållning med mark och vatten – områden av riksintresse (dir. 2013:126) ........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning har granskat om statens hantering av riksintressen i planprocessen hindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande (RiR 2013:21), se bilaga 1. överlämnade rapporten till regeringen . 2 slutsatser och rekommendationer redovisar i sin rapport slutsatser och rekommendationer avseende länsstyrelsernas, och regeringens hantering av frågor som gäller riksintressesystemet i förhållande till bostadsbyggande. har konstaterat att riksintressesystemet infördes vid då bostadsbristen höll på att byggas bort i men att det råder en omfattande bostadsbrist. Enligt har den tilltagande bostadsbristen inte inneburit några förändringar av riksintressesystemet. Detta behöver dock, enligt , inte betyda att de riksintressen som systemet skyddar är mindre värda . har funnit att statens hantering av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommuner med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder och att det framför allt är hanteringen av riks- intressena för kulturmiljövård, kommunikationer och naturvård som medför sådana hinder. Länsstyrelsernas hantering av riksintressen Länsstyrelserna ansvarar för att kommunerna har ett väl fungerande un- derlag om berörda riksintressen i planeringen av bostäder. bedömer att länsstyrelsernas stöd till kommunerna i detta avseende inte Enligt består bristerna främst i otydliga be- skrivningar av de olika riksintressenas värde vilket gör det svårt för kom- munerna att veta hur de ska förhålla sig till ett visst riksintresse. revisionen menar vidare att länsstyrelsernas bedömningar av vad som i kommunernas planer kan innebära påtaglig skada på ett riksintresse inte är tillräckligt förutsägbara eller transparenta. Detta beror enligt Riksrevi- sionen dels på att länsstyrelserna under planprocessen inte är tillräckligt snabba med att klargöra vad som kan innebära påtaglig skada på ett riks- intresse, dels på att kommunerna upplever att förutsättningarna för vad som kan utgöra påtaglig skada ändras under planprocessens gång. rekommenderar att länsstyrelserna prioriterar att om- pröva och förtydliga riksintressebeskrivningar, inklusive vad som skulle kunna innebära påtaglig skada, i områden som är aktuella för bostads- samordning av sektorsmyndigheternas arbete bedömer att användbara riksintressebeskrivningar från sektorsmyndigheterna är en förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna förse kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag av god kvalitet. ansvarar för att samordna de statliga myndigheternas arbete med riksintresseunderlag. Enligt har samordning varit mycket begränsad – myndigheten har inget nationellt register eller någon samlad översikt över riksintressena. Enligt har inte arbetat för att ta fram en gemensam miniminivå för vad underlagen bör innehålla eller för att underlagen ska ses över regelbundet. rekommenderar att prioriterar uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlagen i syfte att förtydliga riksintressebeskrivningarna och hålla dessa uppdaterade. vägledning om påtaglig skada Enligt medför länsstyrelsernas hantering av frågan om vad som ska anses vara en påtaglig skada svårigheter i planprocessen. har också funnit att de flesta länsstyrelser efterlyser vägledning om hur de ska bedöma kommunernas planer när det gäller risken för påtaglig skada på riksintressen. Av 8 kap. 15 § plan- och byggförordningen (2011:338) följer att har till uppgift att ge länsstyrelserna tillsynsvägledning i plan- och byggfrågor. menar dock att inte har väglett länsstyrelserna i tillsynen av riksintressen i tillräcklig grad och påpekar att sådan vägledning är särskilt viktig då varken lagstiftning eller domstolspraxis ger tillräcklig vägledning för att tolka uttrycket påtaglig skada. rekommenderar att tar fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. Regeringens hantering av frågor som gäller riksintressesystemet och bostadsbrist Enligt har regeringen inte vidtagit åtgärder för att underlätta för kommunerna att planera för bostadsbyggande i sådana områden som sektorsmyndigheterna bedömt omfattas av ett riksintresse. påpekar vidare att regeringen har fått signaler, bl.a. från , om att riksintressesystemet inte fungerar i enlighet med intentionerna. anser att regeringen inte har preciserat vilket ansvar sektorsmyndigheterna har att beskriva eller uppdatera riksintressena och att regeringen inte har gett vare sig länsstyrelserna eller sektorsmyndigheterna ett samlat uppdrag att förtydliga eller precisera riksintressena för att underlätta kommunernas planering av t.ex. bostäder. Utöver detta har konstaterat att regeringen i budgetpropositionerna respektive 2014 aviserat en översyn av riksintressesystemet som bl.a. ska behandla hur riksintressesystemet påverkar bostadsbyggandet men att något utredningsdirektiv inte hade presenterats när avslutade sin granskning. rekommenderar att regeringen genomför den aviserade översynen av riksintressesystemet. den översyn av riksintressena som regeringen har aviserat särskilt ska Skr. 2013/14:211 undersöka hur bostadsbyggande kan få ökad tyngd i förhållande till riks- intressena vid omfattande bostadsbrist. hushållningsbestämmelser, som bl.a. omfattar bestämmelserna om områden av riksintresse, har sin grund naturresurslag (1987:12). Riksintressesystemet skapades i samband med tillkomsten av (1987:10) genom vilken det blev en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Syftet med införandet av riksintressesystemet var att skapa ett skydd för verksamheter och förekomster etc. som är av särskilt intresse från statlig synpunkt. Det är viktigt att riksintressesystemet är ändamålsenligt utformat och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid tillståndsprövning. I enlighet med aviseringar i budgetpropositionerna respektive 2014 tillsatte regeringen en utredning (M 2014:01) med uppgift att göra en bred översyn av hushållningsbestämmelser och särskilt bestämmelserna om riksintressen. Utredaren ska bl.a. analysera vilka brister riksintressesystemet har och lämna förslag till lösningar som motsvarar såväl syftet med reglerna som samhällets behov på andra områden. Systemet bör fungera så att det uppnår sitt syfte utan att det leder till onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten. En del av utredarens uppdrag är att analysera riksintressesystemets påverkan på bostadsförsörjningen och att utveckla ett system där man kan göra avvägningar mellan olika riksintressen och bostadsförsörjningsbehovet. Frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet ska behandlas med förtur. Utredningens överväganden och förslag i den delen ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande . Direktiven till utredningen (dir 2013:126) återges i bilaga 2. Regeringen har således redan tillsatt den av efterfrågade utredningen. Utredningen ska analysera brister i riksintressesystemet och lämna förslag till lösningar på bristerna. Utredningen omfattar alltså de berörda myndigheternas tillämpning av reglerna och hur myndigheterna fullgör sina uppgifter. Detta inbegriper länsstyrelsernas ansvar att förse kommunerna med tillräckligt underlag i planprocessen och ansvar att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag samt att erbjuda vägledning. Utredningen ska innebära en bred översyn av riksintressesystemet och kommer därför att hantera alla de frågeställningar som tar upp i sin granskningsrapport. I avvaktan på resultatet av utredningen avser regeringen att ge och länsstyrelserna ett uppdrag som syftar till att i enlighet med rekommendationer öka samordningen och förbättra tillämpningen av den nuvarande riksintresseregleringen. 2013/14:211 Med denna redogörelse och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande (RIR 2013:21) Kommittédirektiv – Hushållning med mark och vatten – områden av riksintresse (dir. 2013:126) En särskild utredare får i uppgift att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. . Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Utredaren ska med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i rela- tion till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörj- Överväganden och förslag i förtursfrågan ska redovisas i ett delbetänkande men också ingå i redovisningen av hela uppdraget. skrivningar och eventuella förslag i delredovisningen måste därför utfor- mas så att de möjliggör för utredaren att senare ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Delbetänkandet ska redovisas . sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande . Hushållningsbestämmelserna har sitt ursprung i den fysiska riksplane- ringen som inleddes och som utformades som en aktiv dia- log mellan den lokala kommunala och den statliga regionala och natio- riktlinjer för denna riksplanering kodifierades 1987 i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturre- surslagen) i samband med införandet av (1987:10). Ett av huvudsyftena med var att ansvaret för pla- neringen av mark och vatten skulle decentraliseras till kommunerna. ven på den kommunala översiktsplanen, som då infördes, och hänsyn till riksintressena var förutsättningar för denna överföring av ansvar. stämmelserna om riksintressen fick därför avgörande betydelse för an- svarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller planering och beslut om användningen av mark och vatten. arenan för dialogen mellan staten och kommunen om avgränsningen och innebörden av riksintressena enligt 2 kap. naturresurslagen (nuvarande 3 kap. ). melserna i naturresurslagen att oförändrade föras in i 3 och 4 kap. miljö- balken som började gälla 1999. hushållningsbestämmelser har stor betydelse i den fysiska planeringen och vid tillståndsprövningen för olika verksamheter. De syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Med bestämmelserna ges mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv ett skydd mot vissa åtgärder. Det innebär att värdefulla miljöer kan bevaras och möjligheterna att uppföra anläggningar som är viktiga för säkras. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. innehåller bl.a. regler för områden av riksintresse. I 3 kap. anges bl.a. att områden som är opåverkade så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka deras karaktär. För bägge slagen av riksintresseområden gäller, med vissa undantag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bl.a. att de bestämmelser som rör områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv, såsom kustområden, fjällområden och älvar, inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. Det finns inte några motsvarande undantag från bestämmelserna i 3 kap. För de områden som anges i 3 kap. och som inte är av riksintresse gäller att de så långt som möjligt ska skyddas mot vissa åtgärder. Det är fråga om åtgärder som kräver tillstånd enligt de lagar som är knutna till hushållningsbestämmelserna. Pågående markanvändning berörs inte i andra fall än då det av olika skäl krävs förnyade tillstånd för en viss verksamhet. I samhällsplaneringen utgör hushållningsbestämmelserna en grund för bedömningar av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt och enligt de lagar som hänvisar till hushållningsbestämmelserna. I förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. anges myndigheternas ansvar för hushållningen med naturresurser liksom för underlaget om riksintressen m.m. har uppsikt över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av 4 kap. och ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. . De myndigheter som särskilt anges i 2 § i förordningen ska, efter samråd med bl.a. , lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden och ska enligt (2010:900) verka för att riksintressena tillgodoses i den kommunala planläggningen. Enligt ska kommunen i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. . ska upphäva en detaljplan som inte tillgodoser ett riksintresse. Riksintressebestämmelserna har alltså stor betydelse för den kommunala markanvändningsplaneringen. Behov av översyn av hushållningsbestämmelserna och särskilt bestämmelserna om riksintresse Det är viktigt att riksintressesystemet är ändamålsenligt utformat och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid tillståndsprövning. Det har riktats kritik mot bestämmelserna om riksintresse och deras tillämpning. Den inverkan som regelverket har på exempelvis den kommunala planprocessen och i infrastrukturplaneringen gör det angeläget med en översyn av riksintressesystemet. Alltsedan naturresurslagen tillkom har det efterhand framförts synpunkter på hur bestämmelserna om riksintresse tillämpas och dessa synpunkter har blivit fler och mer artikulerade . Regeringen uppmärksammade tillämpningsproblem i propositionen översiktsplanering enligt , m.m. (prop. 1994/95:230 s. 54–59) och angav där sin syn på syftet med tillämpningen. har i ett antal rapporter och skrivelser pekat på problem när det gäller tillämpningen av riksintressebestämmelserna och angett att en översyn behövs. I rapporten av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (dnr S2012/4038) har senast angett att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Länsstyrelserna anger i rapporten och riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag (dnr S2012/918/PBB) angett att det krävs ett antal olika aktiviteter för att utveckla riksintressesystemet. Det gäller bl.a. att tydliggöra riksintressesystemets funktion och att klarlägga innebörden av vissa begrepp. Enligt rapporten finns det också anledning att förtydliga betydelsen av riksintresseområdena i 4 kap. och att klarlägga hur de bestämmelserna bör tillämpas. Kommuner och Landsting (SKL) menar i rapporten av riksintressen () att processerna med att utse och beskriva riksintressen har havererat och att den punkt har nåtts då systemet med riksintressen har slutat att fungera. SKL anser att riksintressena måste hållas aktuella och beskrivas på ett högkvalitativt sätt som går att använda i kommunernas planering. SKL anser vidare att det inte får gå inflation i antalet riksintresseområden eller i omfattningen av dem. SKL menar att riksintressen i grunden är en tillgång och att upplevelsen att de är en belastning är något som behöver ändras. I rapporten presenterar därför SKL flera förslag till hur systemet med riksintressen kan fungera bättre. I en skrivelse till och (dnr M2012/1720/Nm) hänvisar SKL till denna rapport och framför att riksintressesystemet behöver ses över. i kom in med en skrivelse till , Översyn av riksintressesystemet (S2013/3084/PBB). säger där att systemet inte fungerar optimalt och att detta leder till förseningar och ökade kostnader eller stoppade planprocesser. (M2007:04) hade ett relativt begränsat tilläggsuppdrag att utreda systemet med att utse områden av riksintresse enligt 3 kap. . Remissinstansernas synpunkter på utredning- ens betänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) visar ett brett spektrum av frågeställningar som är oklara (dnr M2009/140/R). Det är uppenbart att många av de synpunkter som förts fram om bristerna i riksintressesystemet är välgrundade. Det är otvetydigt så att flera viktiga uppgifter i riksintressesystemet inte längre tillämpas på det sätt som avsågs. Det kan också konstateras att vissa uppfattningar om en riktig tillämpning som tidigt etablerades inte varit välgrundade och lett till att väsentliga delar av systemet inte fungerar som de borde. Tillämpningen skiljer sig mellan olika myndigheter och kommuner och är långt ifrån likartad i landet. Orsakerna till detta är flera. När naturresurslagen tillkom ansågs det inte möjligt att i lagen precisera hur utfallet borde vara vid prövning av olika oförenliga intressen. Hushållningsbestämmelserna utformades därför som allmänt hållna riktlinjer för sådana bedömningar. Den närmare innebörden av dessa riktlinjer utvecklas visserligen i lagens förarbeten men uttrycks inte på ett tydligt sätt i bestämmelserna. Detta har lett till ett i många fall brett tolknings- och tillämpningsutrymme. Hushållningsbestämmelserna har dessutom karaktären av en ramlagstiftning som omfattar ett flertal lagar. Detta kan allmänt sett göra det svårt att skaffa sig en överblick över det samlade lagkomplexet och hur detta ska tillämpas. Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för . Några av de frågorna har inte utvecklats så som man antog och andra samhällsintressen har tillkommit. Förhållandena och formerna för planering och beslutsfattande har kommit att ändras liksom uppfattningar och kunskaper om samhällsintressen och mark- och vattenanvändning. har de nya generationerna planerare, beslutsfattare och tjänstemän inte samma bakgrundskunskaper om systemet som de som var verksamma när det etablerades. Utformningen och tillämpningen av 3 kap. ger bestämmelserna om riksintressen en stor tyngd. Den kommunala planeringen påverkas av att något i kommunen är ett utpekat riksintresse. Det ger de berörda samhällsintressena ett större skydd för sina intresseområden än vad som gäller för andra intressen. Det finns ett behov av en bredare översyn av hushållningsbestämmelser och särskilt bestämmelserna om riksintressen liksom av bestämmelsernas tillämpning. En sådan översyn bör omfatta samtliga bestämmelser i 3 kap. . Frågan om i vilken utsträckning riksintressebestämmelserna i 3 kap. innebär ett betydande hinder för angeläget bostadsbyggande, och vilka avvägningar som kan göras mellan olika riksintressen och bostadsförsörjningsbehovet, bör behandlas i särskild ordning. Uppdraget att se över hushållningsbestämmelserna Utredaren ska göra en genomgripande översyn av 3 kap. med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i bestämmelser så att de på ett bättre sätt än uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten eller inskränkningar för samhällsutvecklingen. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser. I uppdraget ingår inte att föreslå nya eller ändrade konkreta geografiska områden eller avgränsningar för de områden som bedömts vara av riksintresse. Däremot bör utredaren generellt bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av bestämmelserna för god hushållning i 3 kap. , vilka slags områden som bör avses och även hur detta skydd bör utformas. När det gäller 4 kap. ingår inte i uppdraget någon översyn av de riksintresseområden som beslutat enligt 2–6 §§. Utredaren ska däremot studera på vilket sätt bestämmelserna tillämpas och om det finns oklarheter i tillämpningen som kan minskas eller klarläggas i ljuset av de förslag som ges för 3 kap. Syftet med detta är att skapa så stor samstämmighet som möjligt i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. En översyn av bestämmelserna i 4 kap. 7–9 §§ ingår inte i det uppdraget. utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt och annan relevant lagstiftning, identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning, överväga de förändringar i 3 kap. som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig, analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet,