prop · H103118 · 2014-03-11 00:00:00 — Av de undersökningar som utredningen redogjort för drar regeringen slutsatsen att det i många kommuner och landsting, trots en del goda exempel, finns ett stort utrymme för förbättring av detta arbete. Även om kommuner och landsting, såsom anför, har förutsättningar för att bedriva detta arbete krävs det därför enligt regeringens mening ett i KL lagstadgat krav på kontroll och uppföljning. Regeringen anser att det ur ett medborgarperspektiv är viktigt att i lag tydligt ange att kommuner och landsting är skyldiga att utöva uppföljning och kontroll av verksamheter som bedrivs av privata utförare. En skärpning i förhållande till dagens lagstiftning är därför nödvändig. Regeringen delar utredningens bedömning att kravet på uppföljning och kontroll inte ska utformas som ett krav på exakta och omfattande uppföljningsåtgärder. Med hänsyn till det kommunala självstyret framstår det enligt regeringens mening som oproportionerligt ingripande med en detaljerad styrning i lag av hur kommunerna ska bedriva kontroll och uppföljning. Vidare innebär omfattningen av den kommunala sektorns olika verksamheter att sådana krav riskerar bli alltför omfattande och detaljerade. Till detta tillkommer att de lagar som utgör den specialreglerade kompetensen till viss del får anses innebära en styrning över uppföljningsarbetet i form av målsättningsstadganden och kvalitetskrav m.m. Utformningen av kommuner och landstings uppföljning och kontroll måste således anpassas till sådana krav i speciallagstiftningen. Vikten av att låta kommuner och landsting utforma sin egen uppföljning och kontroll inom ramen för självstyret och med anpassning till lokala förhållanden innebär således att det föreslagna kravet på uppföljning och kontroll inte kan ges en alltför detaljerad eller detaljstyrande prägel. KL är en ramlag och det centrala är enligt regeringens mening att det i lag tydligt framgår att kommuner och landsting har en skyldighet att arbeta med uppföljning och kontroll. 2013/14:118 likhet med andra skyldigheter i KL, såsom kravet om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § KL, ankommer det dock på kommuner och landsting att lokalt besluta om riktlinjer för detta arbete. Av denna anledning anser regeringen vidare att det inte är lämpligt med någon sådan kontroll av kommunernas arbete med uppföljning och kontroll som Förvaltningshögskolan vid synes efterfråga. Det är enligt regeringens bedömning inte heller aktuellt med någon uppföljning i form av ett nationellt informationssamlande av kommuner och landstings uppföljningsarbete. KL:s ramlagskaraktär innebär också att det inte är lämpligt att införa sådana krav på system för hantering av klagomål från medborgarna som Handikappförbunden efterfrågar, även om sådana funktioner otvivelaktigt kan utgöra en viktig del av en kommun eller landstings uppföljningsarbete. Det finns enligt regeringens mening anledning att införa ett särskilt krav på uppföljning av privata utförare. För verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting i egen regi finns mer utvecklade former för uppföljning och kontroll. I grunden har också kommuner och landsting mycket större möjligheter att styra verksamheten i egen regi. Förhållandet mellan kommuner, landsting och privata utförare regleras genom upprättandet av avtal. Uppföljning och kontroll av privata utförare kräver av denna anledning ett strategiskt förhållningssätt och att kommuner och landsting aktivt ser till att avtalen utformas på ett sådant sätt att uppföljning och kontroll är möjlig. Oaktat detta vill regeringen betona vikten av att uppföljningen av privata utförare och egen regi utformas på ett så likartat sätt som möjligt (se avsnitt 6.3). Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen förtydligas och utformas på det sätt som anges i bilaga 5. Regeringen anser att bestämmelsen ska utformas i enlighet med Lagrådets förslag, Närmare om innebörden av kravet på kontroll och uppföljning En ändamålsenligt utformad kontroll och uppföljning är ett viktigt verktyg för att säkerställa effektiva verksamheter som levererar tjänster med den kvalitet som huvudmannen avsett. Som regeringen anfört ovan möjliggör den föreslagna regleringen en anpassning av uppföljningen efter lokala förhållanden och verksamhetens karaktär. Detta innebär bl.a. att en liten kommun med en liten andel privata utförare inte behöver ha lika mycket av kontroll och uppföljning som ett större landsting. Regeringen delar således inte kommuns åsikt om att kostnaderna för små kommuner blir oproportionerliga. och anför att det finns en risk att den förtydligade skyldigheten kommer ge upphov till överbyråkratisering, divergerande krav och ökade administrativa kostnader för de privata utförarna. Även utredningen har anfört att kontroll och uppföljning visserligen kan leda till ökade kostnader och riskera att utgöra hinder för verksamheten. Risken för detta måste dock ses i ljuset av de, enligt regeringens mening, övertygande skälen för kontroll och uppföljning. Kontroll och uppföljning är en förutsättning för kvalitetssäkring av verksamheten, en god ekonomisk hushållning och tillräcklig demokratisk kontroll av verksamheten. En ändamålsenligt utformad kontroll skapar inte överbyråkratisering och därmed sammanhängande administrativa Det är därför viktigt att system för kontroll och uppföljning utformas i syfte att vara ändamålsenligt, kostnadseffektivt och enkelt för alla parter vid fullgörandet av deras förpliktelser. Vidare bör det noteras att kravet på kontroll och uppföljning inte i sig innebär att fler eller mer omfattande krav ska ställas på de privata utförarna. Däremot bör ett ökat strategiskt förhållningssätt hos kommuner och landsting kunna leda till att de krav som ställs verkligen är relevanta och i största möjliga mån uppföljningsbara. Detta skapar i sin tur förutsättningar för en konkret uppföljning. Såsom anför är sekretesslagstiftningens inverkan ett bra exempel på en fråga som kräver ett strategiskt förhållningssätt såväl innan ett överlämnande av en angelägenhet sker som vid utformande av förfrågningsunderlag och avtal och vid den konkreta uppföljningen. och LO anför att det är tveksamt vilka praktiska möjligheter kommuner och landsting har till kontroll och uppföljning givet den etableringsfrihet som LOV föreskriver. Regeringen anser att nuvarande regleringen ger kommuner och landsting tillräckliga möjligheter för att fullgöra sina skyldigheter såväl inom valfrihetssystem som inom verksamhet som överlämnats genom sedvanlig offentlig upphandling. Regeringen är medveten om att det kan vara förenat med vissa svårigheter att utforma upphandlingar, avtal och uppföljningskriterier på ett sådant sätt att en ändamålsenlig uppföljning och kontroll möjliggörs. En särskild svårighet kan, såsom LO anför, vara att hitta kriterier för att mäta de förutsättningar som möjliggör god kvalitet i välfärdstjänsterna. Kommuner och landsting har en frihet att själva bedöma, inom ramen för eventuell speciallagstiftning, vad som utgör god kvalitet och hur detta kan mätas på bästa sätt utifrån lokala förutsättningar. Till detta kan man tillägga att ledning för vad som utgör god kvalitet t.ex. kan hämtas hos statliga myndigheter eller i tillämplig forskning. Regeringen anser att det i denna del också finns stora möjligheter till utveckling av kriterier och kvalitetskrav genom samarbete mellan kommuner och landsting. Vid utformningen av förfrågningsunderlag, avtal och andra upphandlingsrelaterade frågor vill regeringen även framhålla det stöd som kan fås av de upphandlingsstödjande statliga myndigheterna dvs. Sammantaget ger detta enligt regeringens bedömning kommuner och landsting stora möjligheter till utveckling i dessa frågor. En sådan utveckling kopplat till ett strategiskt arbetssätt har goda förutsättningar att leda till förbättrad kvalitet och effektiviseringar med därmed förenade ekonomiska besparingar. Kravet på kontroll och uppföljning innebär således att kommunerna och landstingen ska bedriva ett strategiskt och systematiskt arbete kring hur de följer upp och i praktiken kontrollerar sina privata utförare. I detta ligger inte bara att formulera tydliga krav i förfrågningsunderlag och avtal, utan även att reglera hur den konkreta uppföljningen ska ske. 2013/14:118 6.2 Program för strategisk uppföljning Regeringens förslag: Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska det också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. anser att det kan uppkomma problem vid ramavtalsupphandlingar där flera kommuner deltar då varje kommuns fullmäktige kommer att anta ett program med mål och riktlinjer och bestämmelser om hur uppföljning och kontroll ska göras. En fjärdedel av de lämnade remissvaren avstyrker eller uttalar sig negativt över utredningens förslag i denna del. Några instanser, däribland kommun och , anför att formen för fullmäktiges beslut inte ska regleras i KL. Valet av styrdokument, program eller annan benämning och hur ofta styrdokumentet ska omprövas, bör i enlighet med det kommunala självstyret i stället lämnas till fullmäktige att avgöra. Flera instanser däribland , och kommuner samt Företagarna anser att fullmäktige ska formulera mål för all verksamhet, oavsett utförarform, samt kriterier för uppföljning av verksamheten. Vårdföretagarna välkomnar ett program om samma riktlinjer och mål gäller för den egna verksamheten och följs upp på samma sätt. Vårdföretagarna och anser att en mandatperiod är ur ett företags perspektiv och att ett målprogram bör sträcka sig över än . Statskontoret anser att förslaget är alltför detaljerat i frågor som snarare bör vara upp till varje kommun att avgöra. () anför att det kan ifrågasättas om programmet är en nödvändig reglering av den kommunala verksamheten. Om förslaget genomförs bör formuleringen av bestämmelsen justeras. En utveckling av hur preciserade målen och riktlinjerna ska vara är vidare önskvärd. anför att bestämmelsen om programmet är otydlig. Programmet riskerar därför att bli för urvattnat och en pappersprodukt. Förvaltningshögskolan vid anför att det mycket ambitiösa uppföljnings- och kontrollprogram som föreslås, utifrån vad som visats i forskning och studier kring effekter av liknande program, mycket väl skulle kunna motverka syftet med att anlita privata utförare och i stället främja standardisering och likriktning, samt genom ökande transaktionskostnader öka de totala samhälleliga kostnaderna. anser att förslaget inte bara motverkar de skäl som anförs för att lägga ut verksamhet på privata utförare utan också är ett allt för stort ingrepp i det kommunala självstyret. i (LO) anför att programmet med övergripande mål och riktlinjer för privata utförare riskerar att bli tandlöst. Det saknas förslag och diskussion om vilken juridisk status ett sådant program skulle ha. () anser att förslaget är otillräckligt och att en skärpning av lagreglerna behöver göras även när det gäller PRO föreslår ett förtydligande i lagtexten som innebär att nämnden måste ange hur den ska klara uppföljningsansvaret och vilka resurser som krävs för detta. Ett antal remissinstanser har yttrat sig över utredningens bedömning att kommuner och landsting bör anta mål och riktlinjer för verksamhet i egen regi samt även följa upp sådan verksamhet på liknande sätt som den verksamhet som utförs av privata utförare. kommuner och landsting har full insyn i sin egen regi och således behövs det ingen reglering för att sådan insyn ska bli möjlig. vill dock betona vikten av likabehandling mellan egen regi och privata utförare för att bidra till ökad konkurrensneutralitet i den konkurrens- akademikers centralorganisation () anför att ett likställdhetskrav bör skrivas in i förslaget. Kommuner och Landsting (SKL), , och Vårdföretagarna anser att utredningens förslag på krav på styrning, uppföljning och kontroll även ska gälla verksamhet som bedrivs i egen Skälen för regeringens förslag Program för kontroll, uppföljning och insyn Som tidigare anförts anser regeringen att det är centralt att alla kommuner och landsting systematiskt arbetar med frågan om kontroll och uppföljning av privata utförare. En väl fungerande kontroll och uppföljning förutsätter vidare enligt regeringens mening ett strategiskt anför att formen för fullmäktiges beslut inte ska regleras i KL. Regeringen har förståelse för denna invändning men delar inte Det föreslagna fullmäktigeprogrammet syftar inte enbart till att betona betydelsen av ett strategiskt arbetssätt av uppföljning och kontroll utan kopplar även ihop detta arbete med frågan om allmänhetens insyn (se avsnitt 9). Dessa frågor hör avseende privata utförare, genom utformningen av förfrågningsunderlag och avtal, nära samman på ett sätt som inte gäller för den kommunala verksamheten som bedrivs i egen Av denna anledning bör enligt regeringens bedömning fullmäktige åläggas att ta fram ett särskilt program för privata utförare på det sätt som Det är vidare av denna anledning inte lämpligt att låta de föreslagna programmen i sin helhet omfatta verksamhet som bedrivs i egen regi. Det faktum att kommuner och landstings förhållanden med de privata utförarna regleras i avtal innebär också att det inte är möjligt att i KL ge kommuner och landsting sanktionsmöjligheter för det fall avtalen inte följs. innebär visserligen en formell styrning av de kommunala besluts- processerna men det måste betonas att förslaget likväl innebär en stor frihet för kommuner och landsting att utarbeta sina egna program såväl till utformning som till innehåll. Utöver kravet på beslut i fullmäktige varje mandatperiod anser regeringen inte att några andra formkrav bör ställas på de föreslagna programmen. Det bör stå fullmäktige fritt att formulera mål och riktlinjer i ett eller flera program uppdelat efter 2013/14:118 exempelvis verksamhetsområde och med den utformning som bedöms som lämplig för den enskilda kommunen eller . Regeringen bedömer att det inte vore ändamålsenligt eller proportionerligt att genom lagstiftning detaljstyra detta arbete. Utformningen av dessa program bör kunna skifta, exempelvis utifrån storleken på kommuner och landsting och beroende på i vilken omfattning privata utförare används, såväl vad avser antalet utförare som inom vilka verksamhetsområden de förekommer. Det bör också framhållas att kommuner och landsting som önskar samverka i ramavtalsupphandlingar är oförhindrade att samordna sina program på sådant sätt att sådan samverkan underlättas. och Vårdföretagarna anför att kravet på fullmäktige att ompröva programmet riskerar att innebära att arbetet bedrivs på för kort sikt för de privata utförarna. Enligt regeringens mening innebär kravet på ny behandling i sig inte att de långsiktiga målen för kommunen eller eller de grundläggande förutsättningarna för de privata utförarna med nödvändighet kommer att ändras varje mandatperiod. Den risk för ändrade utgångspunkter från det offentligas sida som föreligger är snarare en följd av en politisk verklighet med skiftande politiska majoriteter. Regeringen anser att betoningen på strategiskt arbete för kommuner och landsting bör leda till säkrare och mer långsiktiga spelregler för de privata utförarna. Syftet med kravet på att fullmäktige ska anta ett program varje mandatperiod är att säkerställa att dessa viktiga frågor inte försvinner från den kommunalpolitiska agendan och att de antagna programmen blir centrala och levande dokument i kommunerna och landstingens löpande förvaltning. I likhet med utredningen anser regeringen därför att det är lämpligt att kräva att fullmäktige behandlar programmet minst en gång varje mandatperiod. Detta innebär inte att fullmäktige är förhindrat att ompröva programmet oftare för det fall behov av detta uppstår. I likhet med () anser regeringen dock att utformningen av utredningens förslag i denna del ska omformuleras. Kravet på ny behandling i fullmäktige ska därför uttryckas så att fullmäktige för varje mandatperiod ska anta ett program i stället för att fullmäktige åläggs att ompröva programmet varje mandatperiod. Programmets materiella innehåll vad gäller mål, riktlinjer och uppföljning är som framhållits ovan en sak för de enskilda kommunerna och landstingen. Regeringen vill dock framhålla möjligheten till samarbete kommuner och landsting emellan. De mål som fullmäktige ska anta bör enligt regeringens mening vara tydliga men av övergripande karaktär. Vid formulerandet av mål finns även anledning att beakta om de bör vara uppföljningsbara. I denna del är det enligt regeringens mening dock viktigt att beakta risken för alltför detaljerade mål och för en styrning som enbart fokuseras på faktorer som enkelt kan kvantifieras. Kravet på att anta riktlinjer innebär att tydliga kriterier behöver anges för hur fullmäktiges mål ska uppnås. Utredningen har anfört att det är viktigt att behovet av riktlinjer analyseras både från ett struktur-, process- Statskontoret m.fl. anför att detta är att betrakta som en alltför detaljerad styrning av kommuner och landstings program. Regeringen anser inte att kravet på riktlinjer innebär att dessa perspektiv alltid måste anläggas. Så som utredningen anfört är detta inte heller alltid möjligt. Enligt regeringens mening ankommer det på kommuner och landsting att analysera vilket behov av riktlinjer som finns för att uppnå de fastställda målen. En annan fråga som kan tas upp i riktlinjerna är på vilket sätt privata utförare ska användas t.ex. om ett valfrihetssystem enligt LOV ska inrättas eller om enskilda på annat sätt ska beredas möjlighet att välja utförare såvida detta inte redan följer av lagstiftning. Riktlinjerna ska också inkludera hur allmänhetens insyn ska tillgodoses (se vidare avsnitt 9). I programmet ska vidare anges riktlinjer för hur kommunen eller ska kunna uppfylla sitt ansvar för kontroll och uppföljning. Av detta följer att det är fullmäktige som måste ta ställning till om resurserna för uppföljning är tillräckliga. Detta är en naturlig följd av att fullmäktige beslutar om kommunen eller budget och organisation. Om fullmäktige bedömer att nuvarande resurser är tillräckliga innebär förslaget inte i sig något krav på att ytterligare resurser tillskjuts. Det centrala syftet med förslaget i denna del är att fullmäktige tar ställning till frågan. Regeringen vill i denna del betona vikten av att riktlinjerna från fullmäktige inte görs så detaljerade att de verkar hindrande för nämnderna, vars ansvar det är att utföra den faktiska kontrollen och uppföljningen, att utforma sin verksamhet inom de av fullmäktige angivna ramarna. Nämndernas ansvar för kontroll och uppföljning Kommuner och landstings nämnder ska inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Detta gäller även när vården av en angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 § KL har lämnats över till någon annan. Som utredningen har anfört är det även enligt regeringens mening av central betydelse att nämnderna formulerar klara och uppföljningsbara krav i sina förfrågningsunderlag när en verksamhet upphandlas. Det är också nödvändigt att nämnderna har en aktiv uppföljningsverksamhet av privata utförare inom sitt ansvarsområde. Till skillnad från verksamhet som bedrivs i egen regi där nämnden har befogenhet att agera direkt när ett problem uppstår finns inte någon sådan möjlighet när privata utförare anlitats. I denna situation måste nämnden genom avtalet ha tillförsäkrat sig möjligheter att agera. Enligt nuvarande bestämmelser ska nämnderna se till att följa upp verksamheten utifrån bl.a. fullmäktiges riktlinjer. PRO anför att en skärpning av lagreglerna behöver göras även när det gäller nämndernas uppföljning. PRO föreslår ett förtydligande i lagtexten som innebär att nämnden måste ange hur den ska klara uppföljningsansvaret och vilka resurser som krävs för detta. Regeringen anser att det mot bakgrund av att fullmäktige enligt regeringens förslag ska anta tydliga riktlinjer för uppföljningen saknas skäl att föreslå ytterligare reglering av nämndernas ansvar. Nämnderna ska utifrån fullmäktiges riktlinjer utforma sina 2013/14:118 förfrågningsunderlag och den konkreta uppföljningen. Det kan naturligtvis vara nödvändigt för nämnderna att fylla ut fullmäktiges övergripande riktlinjer. Regeringen instämmer dock i utredningens bedömning att det saknas skäl att förtydliga detta särskilt i nuvarande bestämmelser då det redan faller inom nämndernas ansvar enligt gällande rätt. Det är vidare, enligt regeringens synsätt, med hänsyn till den kommunala självstyrelsen inte lämpligt att ytterligare reglera nämndernas förhållande till fullmäktige på det sätt som PRO förordar. Uppföljning av verksamhet i egen regi Det program med mål och riktlinjer som regeringen föreslår gäller, av skäl som anförts ovan, enbart verksamhet som bedrivs av privata utförare. Utredningen har uttalat att kommuner och landsting bör anta mål och riktlinjer för verksamhet i egen regi samt även följa upp sådan verksamhet på liknande sätt som den verksamhet som utförs av privata utförare. Regeringen delar utredningens bedömning att medborgarna har rätt att förutsätta att kommuner och landsting bedriver ett aktivt uppföljningsarbete inte bara av privata utförare utan också av verksamhet i egen regi. Det finns även av konkurrensskäl anledning att inte ställa upp andra mål eller tillämpa andra metoder för uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi. Det bör i denna del betonas att kommuner och landsting redan med nuvarande lagstiftning har goda möjligheter att utöva kontroll och uppföljning inom verksamhet som bedrivs i egen regi. Såsom anför har kommuner och landsting till exempel full insyn i sådan verksamhet. Det faller sig dock naturligt att även kontroll- och uppföljningsarbetet inom verksamhet som bedrivs i egen regi utvecklas på ett liknande sätt som det som gäller för privata utförare. Om det exempelvis görs oannonserade besök hos privata utförare bör sådana besök även genomföras i den verksamhet som bedrivs i egen regi. Regeringen har genom tilläggsdirektiv (dir. 2013:100) gett utredningen i uppdrag att överväga om och hur KL kan göras mer konkurrensneutral mellan olika utförare av verksamhet. Regeringen avser således att fortsätta följa denna fråga och kommer att återkomma till frågan inom ramen för behandlingen av utredningens slutbetänkande. Statlig tillsyn, kontroll och utföraransvar på hälsosjukvårds- och Överlappning av ansvaret för kontroll av privata ansvar att utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs av privata utförare inom hälso- och sjukvården och Även kommuner och landsting har i egenskap av Prop. 2013/14:118 huvudmän ansvar för att kontrollera och följa upp den del av verksamheten som är reglerad i föreskrifter. Som huvudman för har kommunen ett ansvar att se till att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver enligt 2 kap. 1 § SoL. På motsvarande sätt har ett ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård bl.a. åt dem som är bosatta inom enligt 3 § HSL. Av 6 kap. 7 § KL, framgår att nämnderna bl.a. ska kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med föreskrifter på området, vilket även inkluderar verksamhet som bedrivs av privata utförare. Detta innebär att kommunerna och landstingen har ett ansvar att kontrollera att även verksamhet som bedrivs av privata utförare uppfyller kraven i olika föreskrifter. har även tillsynsmyndigheten ett ansvar att granska att de privata utförarnas verksamhet uppfyller de krav och mål som framgår av lagar och andra föreskrifter samt beslut som meddelats med stöd av sådana föreskrifter.