prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser regeringen att den ovan nämnda nationella regleringen av startkapital för sådana institut bör upphävas. Kapitaltäckningsdirektivet och tillsynsförordningen inför ett antal olika verktyg för att förebygga och motverka såväl strukturella som cykliska kapitalbuffertar för systemviktiga institut är verktyg som i huvudsak tar sikte på finanssektorns strukturförhållanden och de systemriskaspekter dessa för med sig. Den kontracykliska kapitalbufferten är däremot ett tidsvarierande verktyg som ska skydda hela banksystemet mot perioder av överdriven kredittillväxt. Kapitalbuffertarna kan ses som stötdämpare vars huvudsakliga syfte är att undvika att instituten bryter mot förordningens och direktivets För att säkerställa att buffertarna fyller sitt syfte i perioder av stressade marknadsförhållanden ska de bestå av s.k. kärn- Till denna kategori räknas aktiekapital och innehållna vinstmedel, dvs. det kapital som anses ha högsta kvalitet och som bäst kan täcka förluster. En behörig myndighet ska utses på nationell nivå att ansvara för den kontracykliska kapitalbufferten, buffertarna för systemviktiga institut och Små och medelstora värdepappersföretag kan undantas från kraven på att hålla en kapitalkonserveringsbuffert och en kontracyklisk kapitalbuffert, förutsatt att undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten i berörd medlemsstat. Det kan redan inledningsvis konstateras att kapitalbuffertarna utgör ett centralt element i den s.k. makrotillsynen, som är ett förhållandevis nytt område där de praktiska erfarenheterna ännu så länge är begränsande. avser därför att göra en 2013/14:228 kapitalbuffertarna som makrotillsynsverktyg efter en period om tre till fyra års tillämpning av dessa verktyg. 7.1.1Cykliska och strukturella systemrisker Kapitalbuffertarna syftar till att hantera både cyklisk och strukturell systemrisk. De cykliska systemriskerna handlar om hur riskerna byggs upp över tiden, antingen genom samspelet mellan olika finansiella aktörer eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. De strukturella systemriskerna handlar om hur koncentrationen av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet påverkar risken för att en kris ska drabba systemet som helhet. Strukturella systemrisker kan bl.a. handla om systemviktiga institut och spridningsrisker. 7.1.2Olika kapitalbuffertar för olika risker Kapitalkonserveringsbufferten är ett permanent buffertkrav, medan den kontracykliska kapitalbufferten är ett tidsvarierande krav som tvingar bankerna att stärka sin kapitalställning i tider då systemriskerna ökar. Buffertkraven för systemviktiga institut – kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut (G-SII) och kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut (O-SII) – införs för att begränsa den högre risk som systemviktiga institut utgör för det finansiella systemet. Av direktivet framgår att ett systemviktigt institut ska vara ett moderinstitut inom EU, ett finansiellt moderholdingföretag inom EU, ett blandat finansiellt moderholdingföretag inom EU eller ett institut vars fallissemang eller bristande funktion kan leda till systemrisker (artiklarna 3.30 och 131.1). Däremot behöver inte det omvända nödvändigtvis gälla, dvs. att dessa institut alltid är systemviktiga. Direktivet inför även en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa en systemriskbuffert på hela den finansiella sektorn eller delar av den för att hantera strukturella systemrisker i en viss medlemsstat. 7.1.3Åtgärder om buffertkraven inte är uppfyllda Tillämpliga kapitalbuffertar ska räknas samman till ett kombinerat buffertkrav för varje institut. Om ett institut inte uppfyller det kombinerade buffertkravet, ska det vidta åtgärder för att inom stärka kapitalbasen så att den kommer i nivå med buffertkravet. För att stärka kapitalbasen införs det därför restriktioner på institutets rätt att vidta vinstutdelningar, och vissa andra utbetalningar såsom bonusutbetalningar (skäl 89 i kapitaltäckningsdirektivet). Genomförande av direktivets bestämmelser Regeringens förslag: Kravet på att hålla en kapitalkonserveringsbuffert ska anges i lag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot Skälen för regeringens förslag: Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska medlemsstaterna kräva att instituten, utöver det kärnprimärkapital som ska finnas för att uppfylla kapitalbaskravet i artikel 92 i tillsynsförordningen, har en kapitalkonserveringsbuffert motsvarande av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp (artikel 129). Beräkningsgrunden för buffertkravet är densamma som för förordningens kapitalbaskrav. Buffertkravet ska vara uppfyllts på både gruppnivå och individuell nivå. Instituten får inte använda sådant kapital som används för att uppfylla kravet på en kapitalkonserveringsbuffert för att uppfylla tillkommande kapitalbaskrav (artikel 129.5). Kapitalkonserveringsbufferten syftar till att kreditinstitut och berörda värdepappersbolag ska ha tillräckligt med kapital av högsta kvalitet (kärnprimärkapital) för att hantera förluster , utan att bryta mot tillsynsförordningens kapitalbaskrav. Kravet på att hålla en kapitalkonserveringsbuffert gäller därför utöver det kärnprimärkapital som instituten måste hålla för att uppfylla kapitalbaskravet i artikel 92 i tillsynsförordningen. Medlemsstaterna är skyldiga att införa direktivets bestämmelser om kapitalkonserveringsbufferten på samtliga institut. Det finns dock en möjlighet till undantag för små och medelstora värdepappersföretag. Direktivet ger inte något utrymme för medlemsstaterna att besluta om en viss nivå på bufferten. Regeringen anser därför att kravet på att hålla en kapitalkonserveringsbuffert om bör anges direkt i lag. 7.2.2Undantag för små och medelstora värdepappersbolag samt fondbolag och AIF- förvaltare Regeringens förslag: Små och medelstora värdepappersbolag samt fondbolag och AIF-förvaltare ska kunna undantas från kravet på att ha en kapitalkonserveringsbuffert. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kriterier för vilka företag som ska kunna undantas från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert. Regeringens bedömning: Skyldigheten, enligt kapitaltäckningsdirektivet, att underrätta kommissionen, ESRB, och de behöriga myndigheterna i berörda medlemsstater om beviljade undantag bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. 2013/14:228 Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen behandlar dock inte frågan om undantag för fondbolag och AIF-förvaltare. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Medlemsstaterna får undanta små och medelstora värdepappersföretag från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert, förutsatt att undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. Ett sådant beslut om undantag måste både innehålla en förklaring till varför undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten i medlemsstaten och omfatta en exakt definition av vilka små och medelstora värdepappersföretag som undantas (artikel 129.2 i kapitaltäckningsdirektivet). Enligt regeringens mening bör så få särregler som möjligt införas vid genomförandet av direktivet. Det är emellertid svårt att förutse hur de nya bestämmelserna om att upprätthålla en kapitalkonserveringsbuffert kommer att påverka små och medelstora värdepappersbolag, fondbolag samt AIF-förvaltare. Regeringen föreslår därför att det införs en regel i lag, som gör det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kriterier för vilka företag som ska kunna undantas från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert. Klassificering av små och stora värdepappersbolag ska ske utifrån kommissionens rekommendation 2003/361/EG av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (artikel 129.4). Enligt gällande rätt ska fondbolag som utför diskretionär portföljförvaltning uppfylla de kapitalkrav som gäller för värdepappersbolag och följa de bestämmelser i kapitaltäckningslagen som i övrigt är tillämpliga för ett värdepappersbolag med motsvarande verksamhet. På motsvarande sätt ska AIF-förvaltare följa bestämmelserna om kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker som enligt kapitaltäckningslagen gäller för ett värdepappersbolag med motsvarande verksamhet (se avsnitt 6.7). I enlighet med den upprätthållna principen att företag som ägnar sig åt diskretionär portföljförvaltning bör likabehandlas i kapitaltäckningssammanhang, så bör undantaget från kapitalkonserveringsbufferten även gälla för fondbolag och AIF-förvaltare som ägnar sig åt sådan verksamhet Varje medlemsstat ska utse en myndighet som är ansvarig för att besluta om sådana undantag. Eftersom kapitalkonserveringsbufferten har ett nära och naturligt samband med övriga kapitalkrav för värdepappersbolag, vars efterlevnad utövar tillsyn över, är det lämpligt att inspektionen får ansvara för den aktuella undantagsmöjligheten. Detta kan ske genom att tilldelas föreskriftsrätten. Skyldigheten, enligt artikel 129.2 i kapitaltäckningsdirektivet, att underrätta kommissionen, ESRB, och berörda behöriga myndigheter i andra länder inom EU om beviljade undantag bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Regeringens förslag: ska vara den myndighet som beräknar ett riktvärde för den kontracykliska bufferten, fastställer det kontracykliska buffertvärdet och godkänner andra länders kontracykliska kapitalbuffertvärden. Storleken på det kontracykliska kapitalbuffertvärdet ska anges som en viss procentandel av ett instituts totala riskvägda exponeringsbelopp och anges i intervaller om . Det kontracykliska buffertvärdet ska beräknas kvartalsvis och ligga mellan . kan även besluta att institut ska tillämpa ett högre kontracykliskt buffertvärde än . ska offentliggöra beslut om kontracykliska buffertvärden och informera ESRB. Utredningens förslag överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att ska vara behörig myndighet för den kontracykliska kapitalbufferten och att beslut om buffertvärden ska fattas efter samråd med . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna lämnar inte synpunkter på utredningens förslag om att utse till ansvarig myndighet för den kontracykliska kapitalbuffertern. Remissinstanserna lämnar i stället synpunkter på den sjupartiuppgörelse som regeringen presenterade , i vilken det föreslås att ska ansvara för samtliga kapitalbuffertar. Majoriteten av remissinstanserna invänder inte mot regeringens förslag. och anser att beslut om den kontracykliska bufferten ska ske efter samråd mellan och . anser att beslut ska tas efter samråd inom det finansiella stabilitetsrådet. Vad gäller fastställandet av det kontracykliska buffertvärdet anser att den kvantitativa beslutsprocessen bör kompletteras med kvalitativa bedömningar av hållbarheten i kreditutvecklingen och nivån på systemriskerna. anser att den kontracykliska bufferten i normalfallet ska vara satt till noll. Skälen för regeringens förslag Varje medlemsstat ska utse en offentlig myndighet eller offentligt organ som ska ansvara för att fastställa ett kontracykliskt kapitalbuffertvärde för den medlemsstaten (artikel 136 i kapitaltäckningsdirektivet). I promemorian Ett förstärkt ramverk för finansiell stabilitet som presenterades föreslogs att ska ges det huvudsakliga ansvaret för stabilitetsverktygen, inklusive ansvar för att fastställa det kontracykliska kapitalbuffertvärdet. Förslaget att utse till ansvarig myndighet motiveras bl.a. med att myndigheten förfogar över instrument kopplade till olika kapital- och likviditetskrav och att ett delat ansvar mellan olika myndigheter kan leda till vissa gränsdragningsproblem och ett mindre 2013/14:228 effektivt beslutsfattande. Dessutom har redan vidtagit ett flertal åtgärder i syfte att minska systemrisker och öka den finansiella stabiliteten, vilket innebär att myndigheten har erfarenhet av och kunskap om hanteringen av såväl mikrosom makrorelaterade risker. Mot bakgrund av detta anser regeringen att bör utses som myndighet ansvarig för att fastställa det kontracykliska kapitalbuffertvärdet. Regeringens uppfattning är att det finns ett fungerande samarbete och utbyte av information mellan de myndigheter som ansvarar för finansiell stabilitet och krishantering. Det får därför anses naturligt att även diskuterar med relevanta myndigheter för att kunna fatta väl underbyggda beslut om det kontracykliska buffertvärdet. Regeringen ser inte något behov av att i lag fastställa att samråd ska föregå beslut i denna fråga Fastställandet av det kontracykliska buffertvärdet Av kapitaltäckningsdirektivet framgår att ansvarig myndighet ska beräkna ett buffertriktvärde som framför allt återspeglar kreditcykeln och de risker som beror på en alltför stor kredittillväxt i medlemsstaten samt den nationella ekonomins särdrag (artikel 136.2 i kapitaltäckningsdirektivet). Buffertriktvärdet ska beräknas kvartalsvis och utgör i sin tur ett referensvärde för det kontracykliska kapitalbuffertvärdet (artikel 136.3). Såsom påpekar bör beslut om det kontracykliska buffertvärdet grundas på både kvantitativa och kvalitativa bedömningar av hållbarheten i kreditutvecklingen och nivån på systemriskerna. Därmed minskar man risken för missvisande resultat som man undviker ett mekaniskt fastställande av det kontracykliska buffertvärdet. Regeringen instämmer i denna bedömning Direktivets bestämmelser gör ingen skillnad mellan indikatorer som kan vara lämpliga att utgå från vid en höjning eller en sänkning av den kontracykliska kapitalbufferten. kan man konstatera att medan systemrisker vanligtvis byggs upp gradvis under goda tider kan konsekvenserna ha en mer omedelbar effekt. bör därför ges mandat att beakta olika indikatorer beroende på om det kontracykliska buffertvärdet ska höjas eller sänkas. Det kontracykliska buffertvärdet ska för institut med exponeringar i den egna medlemsstaten variera mellan av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp och justeras i steg av (artikel 136.4). Det finns dock inget som hindrar att det sätts ett högre buffertvärde än om det går att motivera utifrån de faktorer som anges i artikel 136.3. De nationellt fastställda buffertvärdena bör gälla för alla europeiska institut som har exponering mot landet. Denna princip om ömsesidigt erkännande av de nationella buffertvärdena (reciprocitetsprincipen) syftar till att undvika s.k. regelarbitrage, dvs. att institut flyttar delar av sin verksamhet till marknader med lägre buffertar för att undvika strängare kapitalkrav. Denna ömsesidiga tillämpning är bindande för alla buffertvärden . gäller däremot inte reciprocitetsprincipen. enligt regeringens mening, ha möjlighet att kunna godkänna andra Prop. 2013/14:228 länders buffertvärden som ligger (artikel 137). Buffertvärden för länder utanför EES bör i vissa fall ha rätt att besluta om det buffertvärde som ska användas för exponeringar mot länder utanför EES. Det gäller om behörig myndighet i ett sådant land inte har fastställt och offentliggjort ett kontracykliskt buffertvärde för landet eller om anser att storleken på bufferten är otillräcklig (artikel 139). Om den behöriga myndigheten i ett icke EES-land har fastställt ett buffertvärde som överstiger , finns det inget hinder mot att fastställa ett värde som understiger den nivån. Det får dock inte vara lägre än . Den nationella myndigheten ska på sin webbplats publicera sitt beslut om den kontracykliska kapitalbufferten, motivet till det och under vilken tidsperiod som beslutet gäller (artikel 136.7 i kapitaltäckningsdirektivet). För godkännande av kontracykliska buffertvärden gäller specifika informationskrav (artikel 137.2 i kapitaltäckningsdirektivet). I syfte att åstadkomma en mer koordinerad kommunikation ska de nationellt ansvariga myndigheterna i möjligaste mån samordna sin information om den kontracykliska kapitalbufferten. Därtill ska den nationella myndigheten även informera ESRB om sitt beslut. De omfattande krav som kringgärdar fastställandet av den kontracykliska bufferten ska ses mot bakgrund av att denna buffert är ett nytt instrument där det ges utrymme för nationella hänsyn och val av indikatorer. Det är därför av särskild vikt att uppfyller direktivets krav på kommunikation för att främja transparansen och öka förståelsen för de kontracykliska buffertvärdena. Skyldigheten enligt kapitaltäckningsdirektivet att offentliggöra beslut om buffertvärden och att informera ESRB bör framgå av lag. Regeringens förslag: Instituten ska uppfylla ett institutspecifikt kontracykliskt buffertkrav. Det institutspecifika kontracykliska buffertkravet ska uppfyllas med kärnprimärkapital. Det institutspecifika buffertvärdet ska beräknas på både individuell nivå och gruppnivå utifrån institutens konsoliderade situation enligt bestämmelserna i tillsynsförordningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur det viktade genomsnittet av de kontracykliska kapitalbuffertvärdena ska beräknas och vilka kreditexponeringar som då ska beaktas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det ska vara tydligt att , inom ramen för sin pelare 2-bedömning, bör kunna förbjuda institut att göra värdeöverföringar när den kontracykliska bufferten sänks. och anser att direktivets specifika bestämmelser om restriktioner och ingripandemöjligheter ska genomföras som krav på kapitalbuffertar införs i svensk rätt. menar att det saknas skäl för att i svensk rätt införa en bestämmelse om att instituten ska ange sina kreditexponeringars geografiska område. Skälen för regeringens förslag: Kapitaltäckningsdirektivet innehåller bestämmelser om upprätthållandet av en kontracyklisk kapitalbuffert, på både individuell nivå och gruppnivå (artikel 130). Den kontracykliska kapitalbufferten ska uppfyllas med kärnprimärkapital. Bufferten får dock inte utgöras av kärnprimärkapital som krävs för att upprätthålla tillsynsförordningens kapitalbaskrav, kravet på en kapitalkonserveringsbuffert och eventuella tillsynskrav enligt artikel 104 (artikel 130.5 i kapitaltäckningsdirektivet). Om ett institut inte fullt ut uppfyller det kontracykliska kapitalbuffertkravet, ska det åläggas restriktioner (artikel 130.6). Direktivet innehåller detaljerade bestämmelser om hur de institutsspecifika kontracykliska buffertvärdena ska beräknas (artikel 140). anser att bör ha möjlighet att förbjuda värdeöverföringar i det fall den kontracykliska bufferten sänks. Enligt regeringens mening följer detta krav av ingripandeåtgärden i artikel 104.1 i). Denna artikel genomförs i 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden. Överväganden om ingripanden och sanktioner behandlas i avsnitt 11.3. Direktivets bestämmelser innebär att det institutsspecifika kapitalbuffertvärdet kommer att variera beroende på vilka kontracykliska buffertvärden som ska tillämpas och vilka marknader har exponeringar mot. På så sätt kan den kontracykliska bufferten variera både mellan enskilda institut och mellan länderna inom EES. Direktivets bestämmelser om hur det viktade genomsnittet av de kontracykliska buffertvärdena ska beräknas och vilka kreditexponeringar som ska inkluderas vid beräkningen av det institutspecifika buffertvärdet är detaljerade och av teknisk natur. De lämpar sig därför mindre väl för att ta in i lag utan de bör genomföras i svensk rätt genom föreskrifter på lägre nivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om hur det viktade genomsnittet av de kontracykliska kapitalbuffertvärdena ska beräknas och vilka kreditexponeringar som då ska beaktas. anser att det finns skäl att i svensk rätt införa en bestämmelse om att instituten ska ange sina kreditexponeringars geografiska område. Enligt artikel 140.5 i kapitaltäckningsdirektivet ska instituten ange en berörd kreditexponerings geografiska hemvist i enlighet med de tekniska standarder för tillsyn som har föreslagit och som har delegerats befogenheter att anta. Regeringen anser därför att detta krav bör genomföras genom bestämmelser på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför Prop. 2013/14:228 bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. 7.2.5Undantag för små och medelstora värdepappersbolag samt fondbolag och AIF- förvaltare Regeringens förslag: Små och medelstora värdepappersbolag, fondbolag samt AIF-förvaltare ska kunna undantas från kravet på att hålla en kontracyklisk kapitalbuffert. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kriterier för vilka företag som ska kunna undantas från kravet på en kontracyklisk kapitalbuffert. Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt kapitaltäckningsdirektivet att underrätta kommissionen, ESRB, och berörda behöriga myndigheter i andra medlemsstater om beviljade undantag bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen behandlar dock inte frågan om undantag för fondbolag och AIF-förvaltare. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Små och medelstora värdepappersbolag ska kunna undantas från kravet på att upprätthålla en kontracyklisk kapitalbuffert, förutsatt att undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten (artikel 130.2 i kapitaltäckningsdirektivet). Ett beslut om undantag måste innehålla en förklaring till varför det inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten i den medlemsstaten och omfatta en exakt definition av vilka små och medelstora värdepappersföretag som undantas. Kommissionen, ESRB, och behöriga myndigheter i medlemsstater som berörs av undantaget ska underrättas om beslutet. Varje medlemsstat ska utse en myndighet som är ansvarig för att besluta om undantag från kravet på att upprätthålla en kontracyklisk buffert (artikel 130.2 i kapitaltäckningsdirektivet). Om värdepappersföretag ska klassificeras som små och medelstora ska avgöras utifrån kommissionens rekommendation 2003/361/EG (artikel 130.4). Enligt regeringens mening bör så få särregler som möjligt införas vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. kan konstateras att värdepappersbolagen spelar en liten roll för kreditgivningen i . Med tanke på syftet med den kontracykliska kapitalbufferten bör möjligheten enligt direktivet att undanta små och medelstora värdepappersbolag från kravet på kontracyklisk kapitalbuffert kunna utnyttjas. I enlighet med den upprätthållna principen att i kapitaltäckningssammanhang likabehandla värdepappersbolag och fondbolag med motsvarande verksamhet, bör undantagsmöjligheten även omfatta fondbolag. Av samma skäl bör även AIF-förvaltare kunna undantas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer 2013/14:228 bör bemyndigas att meddela föreskrifter om kriterier för vilka företag som ska kunna undantas från kravet på en kontracyklisk buffert. Skyldigheten enligt artikel 130.2 i kapitaltäckningsdirektivet att underrätta kommissionen, ESRB, och berörda behöriga myndigheter i andra länder inom EU om beviljade undantag bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. 7.2.6Tidigare införande av den kontracykliska bufferten och kapitalkonserveringsbufferten Regeringens förslag: Kapitalkonserveringsbufferten och den kontracykliska bufferten ska börja tillämpas som den nya lagen om kapitalbuffertar träder i kraft. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen anser däremot inte att det är möjligt att införa