prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — Kommunen har beslutat att avsätta medel för 200 nystartsjobb , vilket är en fördubbling jämfört med tidigare satsningar.262 Kommunen har även inlett ett samarbete med . att individuellt söka till en speciellt framtagen kurs där de får kunskap om arbetsmarknad och arbetsliv samt språkträning under några veckor.263 Fallstudiekommunerna bedriver även projekt som går ut på att få det lokala näringslivet att bli mer involverade i etablering och integration av nyanlända. Kommunerna ser ett behov av detta som det innebär att man i viss mån är inne och konkurrerar på samma marknad som Arbetsförmedlingen.264 5.3.2Få etableringsdeltagare i verksamhet En grundläggande tanke med etableringsreformen är att de nyanlända så snabbt som möjligt ska få kontakt med arbetslivet. Reformen innebar att ansvaret för samordning av insatser för vissa nyanlända och deras anhöriga övergick från kommunerna till Arbetsförmedlingen. Innan reformen var inte Arbetsförmedlingen särskilt benägen att aktivt arbeta med nyanlända förrän de hade kommit upp i en viss språknivå. Jämfört med tidigare kan de som omfattas av etableringsuppdraget snabbare ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser. har reformen inneburit att många kommuner har tagit ett steg tillbaka eftersom de inte längre har det övergripande – eller finansiella – ansvaret för målgruppen.265 Bortsett från sfi och samhällsorientering finns en valfrihet för kommunen att gå in med praktik eller andra arbetsmarknadsrelaterade insatser. I har Arbetsförmedlingen försökt träffa avtal om praktikplatser och arbetsträning inom verksamhet för etableringsdeltagare.266 Men 264Intervju F6, B6. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? eftersom kommunen då har velat vidga samarbetet till att även omfatta övriga utrikes födda så har man inte kommit fram till någon överenskommelse.267 När det bedöms vara motiverat erbjuder kommun i vissa fall platser för etableringsdeltagare, t.ex. som förberedelse inför någon speciell utbildning. Det har även förts diskussioner mellan Arbetsförmedlingen och kommunen om ett avtal om språkträningsplatser, men kommunen har haft svårt att frigöra resurser för handledning. Handledararvodet för arbetsträning förväntas öka möjligheterna för ett sådant samarbete.268 När det gäller grupper utanför etableringsuppdraget har emellertid Arbetsförmedlingen och kommun träffat överenskommelser. än vanligt sätter då Arbetsförmedlingen in aktivitetsstöd för personer som deltar i en arbetsmarknadsinsats, initialt för en sexmånadersperiod. Kommunen bidrar i sin tur genom att använda de sparade resurserna (minskat försörjningsstöd) för att anordna mer verksamhet och ytterligare arbetsmarknadsanställningar.269 I är Arbetsförmedlingen den största uppdragsgivaren till kommunens arbetsmarknadsenhet, men då rör det andra grupper än etableringsdeltagare.270 Även i har det förts diskussioner om att låta etableringsdeltagare få tillgång till kommunala praktik- och arbetsträningsplatser, men än så länge har detta inte kommit till stånd. uppger att praktikplatser till etableringsdeltagare förmedlas via individuella ansökningar, på samma sätt som för andra grupper. Huruvida kommunen kan erbjuda en plats beror sedan bl.a. på vad som finns tillgängligt inom lämplig verksamhet som passar med individens planering och yrkesmål.271 har det framförts synpunkter från Arbetsförmedlingen om att samarbetet skulle kunna utvecklas på den här punkten.272 I fallstudiekommunerna finns det således i olika utsträckning begränsningar när det gäller möjligheter för etableringsdeltagare att få praktik och andra arbetsmarknadsinsatser i den kommunala verksamheten. ser sitt ansvar ta vid när tiden med etableringsersättning och aktivitetsstöd/ utvecklingsersättning inom garantierna är slut.273 har Arbetsförmedlingen svårt att hitta tillräckligt många platser i det privata Tiden med jobbgaranti för ungdom är som mest 15 månader (för personer ), medan jobb- och utvecklingsgarantins fas 1 och 2 sträcker sig . Företrädare för Arbetsförmedlingens avdelning Integration och etablering känner igen bilden av att det är svårare för etableringsdeltagare att få kommunala praktikplatser. Men har inte någon samlad bild av hur vanligt förekommande det är.274 I budgetpropositionen för lanserades de nya insatserna praktiskt basår och arbetsträning med handledare. Syftet är att underlätta för nyanlända att få arbetsnära aktiviteter som kan leda till ett arbete. De ger även Arbetsförmedlingen möjlighet att betala en ersättning till mottagaren, som kan vara t.ex. ett företag eller en kommun. Praktiskt basår innebär att den nyanlände deltar i arbetsträning, språkträning, samt en teoretisk utbildningsdel med koppling till yrkesinriktningen. Målgruppen är nyanlända personer med högst utbildning. har dock insatsen inte sett så stor användning. Ett skäl som lyfts fram handlar om att det är svårt att få ihop logistiken kring insatsens olika delar, speciellt då den teoretiska utbildningen upphandlas separat.275 Ett annat skäl är att insatsen löper , vilket gör det svårare att hitta flexibla lösningar.276 Många nyanlända som är då de anländer har svårt att nå gymnasiebehörighet inom etableringsplanen. står många platser på kommunernas yrkesprogram på gymnasiet tomma. En intervjuad i uttrycker viss frustration över att det finns så många formella hinder när det gäller exempelvis yrkesvux. Målgruppen med sfi är inte aktuell för yrkesvux, trots att det är där man har den stora arbetslösheten och att det borde gå att knyta ihop utbildningsformerna.277 I har man lyckats upprätta ett samarbete mellan vuxenutbildningen och gymnasieskolan i det s.k. Yrkesspåret. Målet är att introducera gymnasial yrkesutbildning i två steg för dem som inte har svenska som modersmål. Det inledande steget är arbetslivssvenska i kombination med en ”prova-på-plats” inom några utvalda yrkesområden (CNC-operatör/svets, fastighetsskötare/ lokalvårdare och restaurang). kombineras tre dagars sfi praktik för att deltagarna ska få en uppfattning om hur det är att arbeta inom branschen. För tillträde till arbetslivssvenska krävs godkänd sfi på B-nivå, för ”prova på” krävs godkänt på C-nivå. 274Intervju med Arbetsförmedlingen, . 275Intervju G3, Intervju med Arbetsförmedlingen, . ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? steg kan de studerande söka in till gymnasiets yrkesprogram inom den valda branschen förutsatt att de uppfyller kravet på godkänd sfi på D-nivå.278 5.3.4Yrkesutbildning med sfi genom regional samverkan I finns exempel på hur en verksamhet startar som ett projekt för att sedan övergå i permanent verksamhet. Det handlar om yrkesutbildningar där sfi integreras i utbildningen. Utbildningen sker i samarbete mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. Idén uppstod vid en nätverksträff mellan sfi-rektorer som sammankallade till.279 Verksamheten initierades i projektform, och finansierades med projektmedel. Kommunerna bedrev yrkesutbildningar och sfi i egen regi, och samarbetade kring detta. Utbildningarna fick läggas i vissa kommuner för att få tillräckligt stora grupper. När projektpengarna var slut bedömde kommunerna att det inte fanns ekonomiskt utrymme att fortsätta. 280 Men har arbetsmarknadsutbildningar, så då övergick det i permanent verksamhet i Arbetsförmedlingens regi. Arbetsförmedlingen regionalt kommer fram till vilka utbildningar som behövs. Det är fördelaktigt om de redan ligger inom upphandlat område, annars tar det väldigt . Ett problem som framförs är att det inte alltid finns tillräckligt med företag som är beredda att ta emot elever.281 I och finns inte någon lika utvecklad modell för integrering av språkträning och arbetsmarknadsutbildning. I finns ett utbud av arbetsmarknadsutbildningar, men i praktiken måste deltagarna ha nått en viss språknivå för att kunna tillgodogöra sig utbildningen.282 Utbildningarna kan läsas parallellt med sfi eller yrkessvenska. Ett problem är att utbildningarna blir långa eftersom antalet timmar som ägnas åt att lära sig yrket är litet i jämförelse med en vanlig arbetsmarknadsutbildning. Det är få som har hunnit bli klar med en sådan yrkesutbildning (inom etableringsuppdraget).283 Arbetsförmedlare i har sett behov av att starta särskilda arbetsmarknadsutbildningar för personer med begränsade svenskkunskaper. På så sätt skulle de kunna anpassas till en lagom nivå. Men ett hinder som uppstår har att göra med att det finns en kö till arbetsmarknadsutbildningar. Om en utbildning anpassas efter en viss språknivå skulle det kunna innebära att de berörda individerna får förtur i stället för att alla behandlas lika med 278Borlänge kommun, ”Vuxenutbildningen – yrkesspåret”, informationsblad. avseende på väntetid.284 Sådana satsningar på yrkesutbildningar för personer med begränsade svenskkunskaper finns dock på andra orter. Om det finns sökande från andra kommuner än den som står för sfi-delen i en utbildning måste deras hemkommuner köpa platser för att finansiera läraren.285 Det kan innebära stora kostnader för en liten kommun eftersom de kvarvarande eleverna blir dyrare. Det är svårare med finansieringen för elever som kommer inom ramen för etableringsreformen och alltså tillhör Arbetsförmedlingen. Vissa kommuner (i ) har löst problemet genom att flyktingmottagandet (eller motsvarande) i kommunen går in och bekostar sfi-delen när man skickar iväg en etableringselev.286 5.3.5Varierande framgång och intresse för regional samverkan På den regionala nivån har regeringens uppdrag att verka för att öka den regionala samverkan inom etableringsområdet samt följa upp organisering och genomförande av insatser för nyanlända. I arbetet ingår att identifiera utmaningar, föreslå insatser samt verka för att goda exempel sprids. insatser riktar sig framför allt mot kommuner, landsting, Arbetsförmedlingen och andra berörda statliga myndigheter samt föreningsliv. Fallstudiekommunernas län har olika forum för samverkan där länsstyrelserna i regel intar en aktiv roll. I dessa grupper träffas företrädare för olika myndigheter, kommuner och andra berörda aktörer.287 Träffarna sker , och ibland oftare inom konstellationer där mer specifika frågor behandlas. De fungerar som plattformar för erfarenhetsutbyte och utvecklingsarbete, både på en strategisk nivå och som en form av ”verkstad” för att diskutera vilka insatser och initiativ som behövs för att förbättra det praktiska arbetet. Det förekommer även att kommunerna har egna nätverk där frågor som berör flyktingmottagande och integration tas upp.288 Av fallstudier framgår att det finns skillnader mellan länen när det gäller hur samverkan bedrivs. Det gäller exempelvis vilka aktörer som deltar och hur man sinsemellan prioriterar uppgiften. En representant för i anser att samarbetet med Arbetsförmedlingen har fungerat relativt väl, men att det hör till bilden att Arbetsförmedlingen haft svårt att frigöra tid för de mera operativa delarna 287I finns samarbetet Integration , som består av en styrgrupp och en arbetsgrupp som har olika sammansättningar. I sker regional samverkan inom vad som kallas för delregionala partnerskap, där är sammankallande. i är sammankallande för det regionala mångfaldsråd. 288Intervju G11, G12, F8, B10. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? av samverkansuppdraget, bland annat på grund av hård arbetsbelastning. I samarbetets strategiska styrgrupp anses Arbetsförmedlingen vara mer aktiv än i den mer verksamhetsbetonade arbetsgruppen, men i styrgruppen träffas man bara per år.289 I har de deltagande representanterna sinsemellan haft olika mandat. Samarbetet har försvårats av att personer som deltar inte själva kan ta vissa beslut eller ingå överenskommelser.290 Ett annat problem är att endast 3 av 14 kommuner deltar i samarbetet. Därför har det mest kommit att handla om erfarenhetsutbyte mellan de statliga aktörerna.291 Enligt Arbetsförmedlingens representant bidrar detta till att samverkan inom det delregionala partnerskapet inte är så givande, och det har varit svårt att få till det dynamiska samarbete som borde vara möjligt.292 Tanken med att endast inkludera tre kommuner var dock att dessa kommuner skulle rapportera till övriga kommuner som deltar i samordnarnätverket. Ambitionen är att skapa kluster av kommuner som kan representeras gemensamt.293 Kommunens representanter har varierande åsikter om hur väl den regionala samverkan fungerar och om huruvida den svarar mot behovet att utveckla metoder och arbetssätt. Även i har tagit upp att representanternas varierande mandat är problematiskt. Bland annat finns det svårigheter att skapa en arbetsgrupp för utvecklingsarbete som kan jobba mer operativt med utvecklingsarbete. Enligt är det svårt att få till samverkan med centrala aktörer såsom Arbetsförmedlingen och när det saknas en kontaktperson med ansvar för hela regionen. Representanterna har bara mandat att prata för sitt ansvarsområde (geografiskt eller sakområde), och det försvårar en strategisk diskussion. Generellt sett har förutsättningarna för samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen försämrats sedan etableringsreformen, enligt intervjuade på i . Det har tagit för aktörerna att hitta sina roller och det har blivit mindre tid för samverkan, nätverksträffar och dialog som bjuder in till.294 En ansträngd ekonomi och brist på personella resurser är faktorer som från framför allt de mindre kommunernas perspektiv försvårar samverkan. är det just dessa faktorer – brist på personal, en ansträngd ekonomi och kanske även kommunens geografiska läge – som skapar svårigheter kring mottagandet av nyanlända och som därmed ökar behovet av samverkan. Små kommuner med små resurser och lågt mottagande har generellt sett ett större behov av samverkan.295 Etableringsreformen och det ökande antalet nyanlända har inneburit utmaningar för Arbetsförmedlingen. Hur man valt att möta dessa varierar över landet. De tre arbetsförmedlingar som ingår i fallstudie ligger alla i kommuner med många nyanlända. Vid i tillämpas en organisationsmodell för etableringsuppdraget där arbetsförmedlarna vid fem kontor ingår i en och samma enhet. I har kontorschefen ett helhetsansvar för sitt uppdrag och sin personal, vilket inkluderar etableringsuppdraget och de arbetsförmedlare som hör dit. Arbetsförmedlingen i är ett något större kontor med fler arbetsförmedlare, vilket medgett en specialisering av arbetsuppgifter. Detta har i sin tur gjort det möjligt med fler arbetsgivarkontakter. Arbetsförmedlingen i är organisatoriskt på väg mot ett ökat ansvar för kontoret. Chefer och arbetsförmedlare vid förmedlingskontoren betonar vikten av att kunna erbjuda de nyanlända rätt aktiviteter av god kvalitet. framförs från samtliga förmedlingar kritiska synpunkter mot såväl utbudets inriktning och omfattning som dess kvalitet. Eftersom många upphandlingar överklagas kan det vara svårt för Arbetsförmedlingen att upprätthålla en tillräcklig bredd i sitt utbud. I många fall uppges leverantörerna ha svårt att säkerställa kvaliteten i sina tjänster. Arbetsförmedlarna måste ägna mycket tid åt att kontrollera och sätta press på leverantörerna, annars får de nyanlända inte alls de tjänster som staten har betalt för. Ett problem som framförs i sammanhanget är att flera avtal har tecknats innan etableringsreformen och att de därmed kan vara dåligt anpassade till målgruppen, t.ex. avseende språkkrav. Vid flera intervjuer framförs önskemål om ett ökat lokalt inflytande och mer kontinuitet vid upphandling av tjänster. Kommunerna har även efter etableringsformen en viktig roll för de nyanländas etablering. Utöver sfi och samhällsorientering har kommunerna också ansvar för den reguljära vuxenutbildningen, vilken kan spela en stor roll för att utveckla och tillvarata nyanländas kompetens. Kommunerna anordnar också en lagreglerad möjlighet att anordna arbetsmarknadsrelaterad verksamhet för att kunna hjälpa sina invånare till egenförsörjning. 295 Intervju B10. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? En grundläggande tanke med etableringsreformen är att de nyanlända så snabbt som möjligt ska få kontakt med arbetslivet. har reformen inneburit att många kommuner har tagit ett steg tillbaka. Det framgår bl.a. av etableringsdeltagarnas begränsade möjligheter att ta del av kommunala praktikplatser. Kommunerna ser sitt ansvar ta vid först när tiden med etableringsersättning och aktivitetsstöd/utvecklingsersättning inom garantierna är slut. har Arbetsförmedlingen svårt att hitta tillräckligt många platser i det privata näringslivet. Därmed riskerar etableringsdeltagare att inte få möjlighet att komma ut på en arbetsplats som en del av etableringsplanen i den utsträckning som skulle behövas. Nyanlända som deltar i etableringsinsatser har rätt till etableringsersättning. Övriga nyanlända kan få aktivitetsstöd om de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Den som inte har någon försörjning eller som inte kommer upp i tillräcklig inkomstnivå är hänvisad till kommunens försörjningsstöd. Denna ansvarsfördelning påverkar till stor del nyanländas och utrikes föddas möjligheter att få tillgång till olika kommunala och statliga insatser som ska stärka deras ställning på arbetsmarknaden. Intresset för regional samverkan varierar mellan länen och mellan de involverade aktörerna. Ett problem är att inte alla berörda aktörer finns representerade i de forum för samverkan som finns, och att de företrädare som skickas inte har mandat att ingå överenskommelser. Ett positivt exempel på verksamhet som har uppstått genom regional samverkan är arbetsmarknadsutbildningar med integrerad sfi i . 6Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. Syftet har varit att undersöka om insatserna är effektiva och möjliggör en snabb och ändamålsenlig etablering på svensk arbetsmarknad. granskning har avsett statliga och statligt reglerade insatser riktade till i första hand nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget. I viss mån berörs också insatser riktade till gruppen övriga anhöriginvandrare, men inte på ett heltäckande eller systematiskt sätt. Etableringsuppdraget pågår från det att en nyanländ har beviljats uppehållstillstånd och fått eget boende i en kommun. Inom ramen för uppdraget har den nyanlände vissa lagstadgade rättigheter i form av en etableringsplan med visst innehåll samt etableringsersättning. Efter de två åren kan de som inte etablerats på arbetsmarknaden skrivas in i jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar och i normalfallet få aktivitetsstöd/utvecklingsersättning i upp . Granskningen bygger huvudsakligen på dels en statistisk analys av förutsättningar och utfall på lokal nivå avseende de nyanländas etablering, dels fallstudier i tre strategiskt utvalda kommuner inklusive en aktgranskning av etableringsplaner i respektive kommun. I detta avslutande kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer utifrån de iakttagelser som gjorts i granskningen. övergripande slutsats är att det finns effektivitetsbrister i statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. En effektiv etablering bygger på tidiga och för individen väl anpassade åtgärder. Misslyckanden i detta avseende innebär betydande kostnader för såväl den enskilde som för samhället som helhet. Av granskning framgår att statens insatser inte i tillräcklig utsträckning utgår från den enskildes förutsättningar och behov, att de inte erbjuds tillräckligt snabbt samt att statens resurser kan omfördelas så att de gör större nytta. Några av de problem som lyfts fram i granskningen handlar ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? om brister i utbud och kvalitet av upphandlade insatser, för få möjligheter till tidiga kontakter med arbetslivet, ett otillräckligt utnyttjande av validering och vuxenutbildning samt brister i samarbetet mellan stat, kommun och näringsliv. I följande avsnitt utvecklas och förklaras slutsatser. 6.1.1Stora skillnader i nyanländas chans att få arbete Etableringsreformen infördes och () har drygt 9 000 nyanlända avslutat sin etableringsplan. Av de nyanlända som har lämnat etableringsuppdraget hade drygt en fjärdedel någon form av arbete eller bedrev studier efter avslutad etableringsplan. Andelen med arbete utan stöd var dock , vilket är anmärkningsvärt lågt. Det går ännu inte att bedöma i vilken utsträckning etableringsreformen har förkortat etableringstiden och ökat chanserna att få arbete för de nyanlända som omfattas av reformen. Ovanstående uppgifter avser situationen efter det att etableringsreformen genomförts. statistiska analys (se avsnitt 3.2) bygger däremot huvudsakligen på data från perioden före etableringsreformen. Av analysen framgår att såväl individuella som strukturella faktorer spelar roll för ett lyckat utfall för de nyanlända i termer av arbete eller studier. Högre utbildning ökar sannolikheten till arbete men inte så mycket som förväntat. Exempelvis är sannolikheten för arbete endast högre för dem med eftergymnasial utbildning jämfört med nyanlända utan slutförd grundskoleutbildning. Om jämförelsen däremot avser sannolikheten för arbete eller utbildning så är skillnaden tydligare – högre för nyanlända med högre utbildning jämfört med nyanlända utan slutförd grundskoleutbildning. Av analysen framgår vidare att nyanlända kvinnor har lägre sannolikhet än män att få arbete. Skillnaden mellan könen är dock mindre om även sannolikheten att studera tas med i beräkningen. Ursprungsregion är en annan faktor som påverkar, men det kan till viss del bero på att hänsyn inte tas till invandringsskäl i undersökningen. Olika egenskaper hos kommunerna påverkar de nyanländas möjligheter till etablering. Hög arbetslöshet minskar sannolikheten för arbete medan hög utbildningsnivå i kommunen ökar sannolikheten för utbildning. Att nyanlända har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden har negativa konsekvenser för såväl den enskilde som för de offentliga finanserna och samhället som helhet. Att inte ha ett arbete och därför inte kunna försörja sig och sin familj skapar ett socialt och ekonomiskt utanförskap, otrygghet samt risk för ohälsa. Ett ökat behov av försörjningsstöd till nyanlända innebär också ekonomiska påfrestningar för de kommuner som tar emot många nyanlända, vilket i sin tur kan leda till sociala spänningar. För samhället i stort innebär bristande arbetsmarknadsetablering ett produktionsbortfall genom att värdefull kompetens inte tas tillvara. 6.1.2Hur verksamheten organiseras och bedrivs påverkar resultatet Det finns stora variationer i resultat mellan olika kommuner, även om man tar hänsyn till att de har olika förutsättningar att få nyanlända i arbete eller utbildning. statistiska analys, som huvudsakligen avser data från tiden före etableringsreformen, visar att man i vissa kommuner lyckades betydligt bättre än förväntat utifrån de lokala förutsättningarna, medan man i andra kommuner lyckades betydligt sämre. Kommuner med både relativt goda och dåliga förutsättningar fanns spridda över hela landet. I den femtedel av kommunerna där resultatet i förhållande till förutsättningarna var bäst kom i genomsnitt fler än förväntat i arbete eller utbildning. I den femtedel av kommunerna där resultatet var sämst i förhållande till förutsättningarna kom i genomsnitt färre än förväntat i arbete eller utbildning. I vissa av dessa kommuner med lågt resultat var dock antalet nyanlända få och resultaten är därmed mer osäkra. Den stora variationen i sannolikhet för nyanlända att få arbete eller påbörja studier, även då förutsättningar i mottagande och den lokala arbetsmarknaden är relativt lika, talar enligt mening för att det finns ett påtagligt utrymme för de lokala aktörerna att påverka utfallet. Exempelvis kan man påverka genom sättet att organisera och bedriva verksamheten samt genom sättet att samverka med varandra.