prop · H103156 · 2014-03-07 00:00:00 — Detta leder därmed också till ett lägre elcertifikatpris och jämförelsevis lägre kostnader för elkonsumenterna. Ett nationellt system för att hantera problematiken med tröskeleffekter skapar enhetlighet och effektivitet. En utgångspunkt är vidare att få till stånd ett system som ger så låga kostnader som möjligt för samhället och den enskilda elanvändaren givet de uppsatta målen för energipolitiken. Av rättviseskäl bör intäkterna av systemet och kostnaderna i möjligaste mån tillfalla respektive drabba samma kollektiv i så stor utsträckning som möjligt. En viktig utgångspunkt är vidare att en lösning på problemet med tröskeleffekter i så stor utsträckning som möjligt ryms inom befintligt regelverk för att ge aktörerna så stabila spelregler som möjligt. Genom att investeringarna styrs till ett begränsat antal platser ökar möjligheten att den tillkommande infrastrukturen kommer att utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Systemet bör vidare innebära begränsade ekonomiska risker för staten, små konsekvenser för slutkunder, myndigheter och näringsliv. Den leder i sin tur till samhällsekonomiska och miljömässiga vinster. FSL och har vid remissbehandlingen av promemorian framfört kritiska synpunkter på vindkraftsutbyggnaden i allmänhet. Regeringen konstaterar i den delen att den lösning på problemet med tröskeleffekter som har redovisats i promemorian är i linje med den inriktning på klimat- och energipolitiken som har kommit till uttryck bl.a. i propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi och Genomförande av direktiv om förnybar energi. har anfört att det blir svårare att minska energianvändningen om priset på elcertifikat minskar till följd av förslaget då detta skulle leda till att även elpriset minskar vilket i slutändan skulle öka efterfrågan på el. Syftet med elcertifikatsystemet är att öka produktionen av förnybar el enligt uppställda mål. När det gäller målsättningen att effektivisera energianvändningen finns andra styrmedel, exempelvis åtgärder som planeras inom ramen för och rådets direktiv /27/EU av om energieffektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, 14.11.2012, s. 1, Celex 32012L0027). Regeringens förslag i propositionen tar sikte på att minska problem med tröskeleffekter som i sin tur minskar kostnaderna i elcertifikatsystemet. Målet för utbyggnaden av den förnybara elproduktionen kan alltså uppnås till en lägre kostnad. Regeringen delar dock bedömning att förslaget till liten del kommer att påverka volymen förnybar el som byggs generellt i då utbyggnaden framför allt bestäms av kvotplikten. Förtida delning kombinerat med ett statligt åtagande Som har beskrivits i avsnitt 4 består tröskeleffekterna av två delar, dels problemet för elproducenterna att dela kostnader för nätanslutning, dels problemet för nätägarna att kunna ta ekonomisk risk för nätutbyggnad. Även förslaget till lösning blir därför tvådelat. Regeringen bedömer att det bör införas ett system med förtida delning av den kundspecifika delen av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktionsanläggningar av nationell betydelse för förnybar el. Syftet är att en elproducent endast ska betala för den del av den totala kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar producentens andel av den totala anslutningskapaciteten. De kundspecifika nätförstärkningskostnaderna, som ska belasta ännu icke anslutna anläggningar, bör finansieras av staten, exempelvis genom lån till regionnätsföretag. Då anläggningarna senare ansluts återbetalar nätföretaget den del av lånet som motsvarar anläggningens andel av den totala nätförstärkningen till . FSL har framhållit att nödvändiga investeringar i nät bör bekostas av exploatören. Regeringen delar i huvudsak denna uppfattning. En ordning med förtida delning innebär också att exploatörerna står för sin andel av nätinvesteringen. Det är således inte aktuellt med någon subvention för vindkraftsprojektörerna som grupp. har påpekat att marknaden delvis reglerat sig själv genom att större aktörer efter hand köpt upp projekt från mindre aktörer så att tillräcklig produktionskapacitet uppnåtts för att hantera tröskeleffekten. Regeringen kan dock konstatera att grundproblemet kvarstår och att även om vissa enskilda problemområden reglerat sig själva på det sätt som beskriver, är det sannolikt att nya områden uppkommer framöver. Dessutom är det inte ändamålsenligt att vindkraft inte ska kunna byggas av mindre aktörer där problem med tröskeleffekter finns. har föreslagit en alternativ lösning som innebär att nätägaren ges rätt att inräkna de aktuella kostnaderna i sin kapitalbas, inklusive de kostnader som uppstår för den kapacitet som tas i anspråk i ett senare skede. Regeringen har valt att inte gå vidare med en sådan lösning eftersom det riskerar att leda till en situation där kostnaderna tas ut regionalt från nätägarens kunder medan nyttan av förslaget tillfaller alla som är anslutna till det svenska elnätet. Utgångspunkten för förslaget har varit att konsekvenserna för slutkunderna, utöver att de ska vara små, så långt som möjligt ska vara oberoende av var i landet kunden befinner sig. En sådan målsättning går inte att förena med ett system där kostnaderna belastar kunderna märkbart olika beroende på vilket nätföretag den enskilda kunden är ansluten till, vilket skulle bli en konsekvens av en finansiering genom nättarifferna för överföring av el på regionnät. Regeringen anser därför att det är rimligt att nätanvändarna som kollektiv bidrar till kostnaderna. Frågan om finansiering behandlas närmare i avsnitt 7.1. 2013/14:156 En stödordning Regeringen avser att reglera formerna för stödet till nätföretagen i en förordning. Den remitterade promemorian innehåller inte något författningsförslag i denna del utan endast en beskrivning av hur en sådan stödordning kan se ut i sina huvuddrag. Avsikten har varit att beskrivningen ska vara en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utforma en stödordning. Den förtida delningen ska kunna kombineras med olika typer av stöd. Stödordningen kommer att prövas mot reglerna om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. bereds den stödordningen inom . pekar på en risk för en senareläggning av pågående projekt på grund av att projektörer vill invänta besked om huruvida de omfattas av förslaget. Även E.ON tar upp att områden som väljs ut initialt fördröjer satsningar i andra områden. Regeringens förslag tar sikte på gynnsamma projekt som inte blir av på grund av problem med tröskeleffekter vid nätanslutning. Projekt som redan påbörjats har följaktligen inga sådana problem och förslaget bör därmed inte tillämpas på sådana projekt. Den kommande stödordningen bör reglera urvalet så att förslaget endast tillämpas där faktiska problem kan identifieras eller förutses. Förslaget kommer att möjliggöra etablering av förnybar elproduktion som inte byggs på grund av tröskeleffekter. Regeringen anser därmed att fördelarna med förslaget överstiger den risk som E.ON pekar på med att vissa satsningar fördröjs. Det är dessutom inte frågan om någon fördröjning av projekt i förhållande till dagens situation eftersom dessa projekt helt uteblir med dagens system. Kammarrätten i har pekat särskilt på frågan hur möjligheterna att överklaga beslut i stödfrågor ska regleras. Beslut i frågor om att bevilja stöd till näringslivet kan normalt inte överklagas. Om det ändå skulle bli aktuellt att införa en särskild möjlighet att överklaga, bör det framgå av förordningen. Regeringens ambition är att ersätta den aktuella övergångslösningen med en långsiktig marknadslösning där staten inte behöver ta en finansiell risk. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att utreda hur en sådan lösning kan utformas. Några remissinstanser saknar en tydligare beskrivning av process och organisation kring förslaget. Förvaltningsrätten i har anfört att lösningen i vissa delar inte är utredd och finner det därför svårt att överblicka förslaget och dess konsekvenser. Som nämns ovan pågår ett arbete inom med att ta fram en stödordning. I en sådan ska avgränsningar och kriterier för lämpliga projekt anges, organisation och processbeskrivning preciseras och stödets form beskrivas närmare. En fullständig konsekvensbedömning kommer även att redovisas i samband med att stödordningen beslutas. anser att övergångslösningen efter en utvärdering i stället bör ersättas , en tidpunkt som i högre grad harmoniserar med målåren för såväl förnybartdirektivet som elcertifikatsystemet. Svensk Vindenergi ställer sig tveksamt till varför en marknadslösning vore mer önskvärd eftersom den ekonomiska risken i övergångslösningen är minimal och föreslår i stället att förslaget bör bli permanent och vid behov anpassas. Även Energimarknadsinspektionen och har pekat på svårigheter att ta fram en ersättande marknadslösning, bl.a. med tanke på att frågan utretts av flera aktörer under en lång följd av år utan att en sådan marknadslösning kunnat presenteras. E.ON anser att lösningen inte bör tidsbestämmas och att den permanenta marknadslösningen måste ta höjd för redan pågående projekt inom övergångslösningen. har ställt sig tveksamt till att införa ett krångligt och oförutsägbart system för att hantera tröskeleffekter innan ett annat system ska införas. pekar även på att då övergångslösningen införts försvåras möjligheten att senare införa en marknadslösning. Vidare menar att det finns skäl att tvivla på om processer och resurser för att hantera detta kan vara på plats inom . Regeringen anser att det står klart att den nuvarande ordningen lägger en onödig hämsko på utbyggnaden av förnybar energi. Det är därför viktigt att skyndsamt införa en övergångslösning som åtgärdar problem i det korta perspektivet. Ambitionen är dock att att ersätta den lösningen med en marknadsbaserad lösning. Rationell utbyggnad av elnät Den föreslagna ordningen medför att en mer övergripande nätplanering kan ske, vilket minskar dels kostnader för elförbrukarna, dels miljöbelastningen, eftersom elnätet då kan planeras och byggas mer rationellt. Detta åstadkoms genom att ett helhetsgrepp möjliggörs gällande planering av ett målnät för det aktuella området där hänsyn kan tas till de framtida elproduktionsanläggningar som kommer att anslutas. lyfter fram vikten av att nätförstärkningarna görs utifrån en tänkt målbild för nätet på det sätt som regeringens förslag beskriver, att förstärkningar i första hand görs i underliggande nät samt att nuvarande nätstruktur med stamnät, regionnät och lokalnät bibehålls. Det kan konstateras att nätförstärkningar i viss mån planeras gemensamt mellan nätägare , bl.a. när det gäller nätanslutning av elproduktion. Förslaget innebär inga förändringar i denna del, utöver att samarbetet mellan nätägarna kan behöva utvecklas inom ramen för de områden som väljs ut för tillämpning av förslaget. har även pekat på tänkbara problem då exploatörer bildar egna nätföretag vars enda intresse är att bygga en anslutningslinje till nätet. Sådana projekt kan innebära en risk att anslutningarna trycks uppåt i näthierarkin. Den föreslagna ordningen möjliggör ett helhetsgrepp för planeringen mot ett målnät. har då möjlighet att tillsammans med det aktuella nätföretaget planera för att anslutning av anläggningarna sker på ett optimalt sätt, till lämplig nivå i näthierarkin. På detta sätt bidrar regeringens förslag till minskade problem i denna del. En ny bestämmelse om förtida delning Regeringens förslag: Om staten enligt ett avtal med innehavaren av en nätkoncession har finansierat åtgärder som är nödvändiga för att öka elnätets kapacitet för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el, ska nättariffen för anslutning utformas så att den som vill ansluta en anläggning ersätter nätkoncessions- havarens kostnader för sådana åtgärder i den del som svarar mot anläggningens andel av den totala kapacitetsökningen. även om nätkoncessionen överlåts. Svenska kraftnäts förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt Svenska kraftnäts förslag ska nätföretag som beviljats ett statligt lån för anslutning av förnybar elproduktion få påföra en nätkund som ansluter en anläggning till en nätförstärkning endast en kostnad som motsvarar nätkundens andel av de samlade kostnaderna för nätförstärk- ningen, beräknat som nätkundens nominella installerade effekt i för- hållande till nätförstärkningens totala kapacitet. Detta ska gälla även om lånet helt eller delvis återbetalas . Om nätföretaget överlåter sin nätverksamhet, eller del av den, ska det sagda gälla förvärvaren av nätverksamheten i den mån överlåtelsen innefattar nätförstärkning för vilken lån har beviljats. Motsvarande gäller den systemansvariga myndigheten för nätförstärkning för vilken särskilda medel tagits i Remissinstanserna: Kammarrätten i har ifrågasatt nöd- vändigheten av de ändringar som föreslås avseende nättariffer. rätten har pekat på att principen om förtida delning tillämpas inom ramen för det befintliga regelverket. har pekat på att frågan om delning av kostnader redan har behandlats i rättspraxis såvitt avser lokalnät. har anfört att ellagen (1997:857) ger utrymme för att tillämpa förtida delning av sådana investeringar i centrala nät som ger upphov till tröskeleffekter. stöder förslaget att lösa hanteringen av tröskeleffekter vid anslutning av storskalig förnybar elproduktion men anser att författ- ningsförslagen behöver omarbetas i grunden. tillstyrkt förslaget eller inte anfört några särskilda invändningar mot det. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt promemorians förslag ska en förtida delning ske också när en förstärkning av elnätet genomförs med anledning av att en anläggning för produktion av förnybar el ska anslutas till en stamledning som innehas av Remissinstanserna: har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det helt saknas underlag för att bedöma de administrativa kost- har avstyrkt, dock utan anföra några invändningar som riktar sig särskilt mot författningsförslaget. har ifrågasatt om inte en viss granskning av statsstödsfrågan är nöd- vändig redan på detta stadium. Kammarrätten har vidare anfört att det bör övervägas om det inte först ska anges att staten får finansiera ett avtal mellan innehavaren av en nätkoncession och den som vill ansluta en anläggning till koncessionshavarens nät. Förvaltningsrätten i Prop. 2013/14:156 anser att en definition av begreppet nätförstärkning bör införas i lagstift- Förvaltningsrätten anser vidare att det inte klart framgår hur beslut om förtida delning kommer att hanteras när det gäller omprövningsrespektive överklagandemöjligheter. anser att den förtida delningen endast bör gälla för de anslutningar av förnybar elproduktion som ges stöd genom övergångslösningen. Övriga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte anfört några särskilda invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag I propositionen behandlas nätförstärkningar som är nödvändiga för att ansluta anläggningar för förnybar elproduktion till elnätet. Som beskrivits i avsnitt 4 kan tröskeleffekter uppstå om nätförstärkningen dels är större än vad producenten själv fullt ut kan dra nytta av, dels gynnar producenter som ansluter sina anläggningar . En utgångspunkt för lagförslaget är att det bör finnas utrymme för en elproducent att ansluta en anläggning till elnätet utan att behöva betala hela kostnaden för en sådan nätförstärkning. Vidare bör det vara möjligt för ett elnätsföretag att genomföra nätförstärkningar för att underlätta anslutningen av anläggningar för förnybar elproduktion utan att behöva bära den ekonomiska risken att den tillkommande kapaciteten inte utnyttjas fullt ut. Som framgått i avsnitt 5 är ett sätt att uppnå detta en ordning där staten tar på sig den ekonomiska risken genom ett avtal med nätföretaget. Det förslag som läggs fram i propositionen syftar till att säkerställa att ellagens bestämmelser om anslutningsavgifter får en utformning som gör förtida delning möjlig när staten enligt ett avtal med ett nätföretag har finansierat en förstärkning av elnätet för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el. Lagförslaget löser inte ensamt problemet med tröskeleffekter. Det får inte heller några praktiska konsekvenser förrän det har införts en sådan stödordning som beskrivs i avsnitt 5. Kammarrätten i har ifrågasatt om inte en viss granskning av statsstödsfrågan är nödvändig redan på detta stadium. Som angetts i avsnitt 5 kommer en stödordning att prövas mot reglerna om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. är det angeläget att den lösning som beskrivs i avsnitt 5 kan börja tillämpas . Det saknas därför förutsättningar att avvakta utgången av statsstödprövningen innan ett lagförslag läggs fram. Arbetet med stödordningen bör i stället bedrivas parallellt med lagstiftningsärendet. En bestämmelse om förtida delning innebär inte att det lämnas statligt stöd. 2013/14:156 Administrativa kostnader och andra konsekvenser har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det helt saknas underlag för att bedöma de administrativa kostnaderna. Regeringen bedömer att det underlag som har efterlyst kan tas fram först i samband med att en ordning för statsstöd utformas. Detta är särskilt tydligt när det gäller frågor om hur konkurrensförhållandena påverkas och hur många företag som kan komma att beröras och storleken av dessa. Som redan framhållits får lagförslagen inga praktiska konsekvenser för företagen förrän en stödordning har införts. Som framgått i avsnitt 5 bereds den frågan inom . Enligt bedömning är det uppenbart att ett genomförande av förslaget leder till ökade administrativa kostnader för nätägarna då de måste upprätta avtal med staten för att underlätta anslutningen av anläggningar för produktion av förnybar el. Förslaget i propositionen är dock inte i sig självt förenat med några sådana kostnader. Det är frivilligt för nätföretagen att upprätta avtal med staten. Kostnaderna för att teckna sådana avtal kan inte heller bedömas förrän i samband med att en stödordning utarbetas. Vidare är det enligt uppfattning uppenbart att ett genomförande av förslaget leder till andra ekonomiska effekter för företag, bl.a. då de elproducenter som ansluter sig till elnäten och därmed måste betala för hela förstärkningskostnaden endast kommer att behöva betala för den del av nätförstärkningen som utnyttjas av dem själva. De föreslagna reglerna bör därmed enligt leda till minskade kostnader för de företag som först vill ansluta sig till elnät i jämförelse med kostnaderna som följer av gällande rätt. Med hänsyn till vad har anfört i denna del finns det skäl att understryka att förslaget har tillkommit för att undanröja tröskeleffekter som medför att någon anslutning av anläggningar över huvud taget inte äger rum. Det måste därför antas att det företag som i det nya systemet först ansluter sig, i normalfallet skulle ha avstått från projektet om möjligheten till förtida delning inte funnits. En ordning med förtida delning innebär dock att enskilda elproducenter i vissa fall kan erbjudas en lägre anslutningsavgift än vad som annars hade varit fallet. Sådana konsekvenser är dock knutna till i vilka områden som den nya lösningen kommer att tillämpas och hur många företag som berörs. Enligt saknas en analys av hur de föreslagna reglerna överensstämmer med EU-lagstiftningen. Det har varit en naturlig utgångspunkt för arbetet med att ta fram en lösning på problemet med tröskeleffekter att en sådan ska vara förenlig med . Det har då varit nödvändigt att beakta bl.a. de bestämmelser som finns om tillträde till elnäten i och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (EUT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072). Regeringen bedömer att förslagen i propositionen är förenliga med de krav som ställs upp i EU-lagstiftningen när det gäller villkoren för anslutning till elnätet. Det kan i det sammanhanget noteras att och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energi- källor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG innehåller bestämmelser som särskilt syftar till att underlätta anslutningen av förnybar elproduktion till elnätet. Som några remissinstanser har påpekat finns det utrymme för förtida delning av anslutningskostnader enligt gällande rätt. Detta framgår bl.a. av Regeringsrättens avgörande i RÅ 2008 ref. 32. Den förtida delning av anslutningsavgifter som har kommit till uttryck i förvaltningsdomstolarnas praxis tar dock sikte på anslutning till lokalnätet snarare än till region- och stamledningar. Vidare är en förutsättning att det med stor säkerhet går att bedöma antalet tillkommande kunder som har nytta av kapacitetsökningen. Förutsättningar för förtida delning Den nya bestämmelsen om förtida delning bör gå längre än vad som är möjligt enligt den nuvarande ordningen. Kostnaden för en nödvändig nätförstärkning bör kunna delas även i ett läge när nätföretaget inte med säkerhet kan bedöma hur många elproducenter som kommer att utnyttja den nya kapaciteten. En grundläggande förutsättning för att ett sådant krav ska kunna ställas på ett enskilt företag bör vara att staten har tagit på sig den ekonomiska risken genom ett avtal med nätföretaget. Avtalet bör uttryckligen ha som ändamål att underlätta anslutningen av anläggningar för förnybar elproduktion. Kammarrätten i har anfört att det bör övervägas om det inte först ska anges att staten får finansiera ett avtal mellan innehavaren av en nätkoncession och den som vill ansluta en anläggning till koncessionshavarens nät. Förutsättningarna för stödet kommer att regleras i en förordning. Regeringen bedömer att det inte finns anledning att i en bestämmelse om förtida delning av nätförstärkningskostnaden närmare ange förutsättningar för statsstöd. Enligt 3 kap. 6 och 7 §§ ellagen får en nätkoncessionshavare vägra att ansluta en elektrisk anläggning endast om det finns särskilda skäl. Det är framför allt ledningens eller ledningsnätets kapacitet och de tekniska förutsättningarna i övrigt som kan påverka anslutningsskyldigheten (se prop. 1996/97:136 s. 141–143). Ett nätföretag kan inte vägra ansluta anläggningar till det förstärkta nätet med hänvisning endast till att de inte används för produktion av förnybar el. Det är därför inte lämpligt att utforma den nya bestämmelsen så, att endast sådana anläggningar kommer i fråga för förtida delning. De aktuella nätförstärkningarna kommer emellertid i många fall att gälla regionledningar i glest befolkade områden som särskilt lämpar sig för storskalig vindkraftsproduktion. Det är därför osannolikt att det blir aktuellt att ansluta andra anläggningar i någon betydande omfattning. Det bör betonas att den föreslagna regleringen inte bör medföra något betydande risktagande från statens sida. Som framgått i avsnitt 5 är en utgångspunkt för avtalet med nätföretaget att den nya kapaciteten kan antas tas i anspråk och att de aktuella investeringarna är kostnadseffektiva och samhällsekonomiskt motiverade. Vidare ska nätföretaget åta sig att betala tillbaka statens kostnader allteftersom anläggningar ansluts till det förstärkta elnätet. 2013/14:156 Hur delningen ska ske Den förtida delningen bör utformas så att kostnaden för nätförstärkningen fördelas på ett skäligt sätt mellan den producent som ansluter sig först och dem som tillkommer . Förtida delning bör kunna ske även när det är osäkert hur många producenter som kommer att ansluta anläggningar. Därför kan en fördelning som utgår endast från ett antagande om antalet tillkommande anslutningar inte komma i fråga. Anslutningsavgiften bör i stället utformas så att den som vill ansluta en anläggning ersätter kostnaderna för den nödvändiga nätförstärkningen i den del som svarar mot anläggningens andel av förstärkningens totala kapacitet.