prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — 5.4.1Striktare åtgärder på nationell nivå – artikel 458 i tillsynsförordningen Medlemsstaterna kan under vissa omständigheter använda sig av ett antal specifika åtgärder för att mildra en ökad intensitet i systemrisker eller makrotillsynsrisker på nationell nivå (artikel 458 i tillsynsförordningen). Åtgärderna är tidsbegränsade till men med möjlighet till förlängning. För att kunna tillämpa dessa åtgärder måste , rådet, kommissionen, och först informeras. Medlemsstaten måste även kunna motivera varför andra verktyg som finns i tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet (artiklarna 124 och 164 i förordningen och artiklarna 101, 103–105, 134 och 136 i direktivet) inte anses kunna hantera systemrisken på ett lämpligt sätt. Behörig myndighet måste tydligt motivera varför systemrisken kan utgöra ett hot mot den nationella finansiella stabiliteten och varför andra åtgärder i förordningen eller direktivet inte är tillräckliga för att hantera den risken. ESRB och har rätt att yttra sig över åtgärderna och det finns möjlighet för rådet, på förslag av kommissionen, att förhindra de nationella åtgärderna om det finns starka bevis för att de inte går att motivera utifrån de villkor som anges i artikel 458.2 i tillsynsförordningen. Medlemsstaterna har utrymme att på nationell nivå höja riskvikterna för bostäder och kommersiella fastigheter samt för exponeringar inom den finansiella sektorn samt skärpa gränsen för stora exponeringar eller till dess att systemrisken har upphört (artikel 458.10). För att utnyttja denna möjlighet krävs att , rådet kommissionen, ESRB och underrättas. 5.4.2Nationella makrotillsynsåtgärder i direktivet Kapitaltäckningsdirektivets bestämmelser om kapitalbuffertar ger medlemsstaterna viss flexibilitet att på nationell nivå motverka cykliska och strukturella systemrisker. Dessa bestämmelser beskrivs mer utförligt i avsnitt 7. Direktivets bestämmelser ger de nationella tillsynsmyndigheterna ökade möjligheter att inom ramen för pelare 2 besluta om att ett institut ska ha en högre kapitalbas än tillsynsförordningens kapitalbaskrav. ger även möjlighet för tillsynsmyndigheten att göra en översyn och utvärdering för institut som har liknande riskprofil eller har exponeringar mot likartade geografiska områden. Tillsynsförordningen tillåter även kommissionen att genom delegerade akter införa striktare tillsynskrav för att hantera ökade mikrotillsyns- eller makrotillsynsrisker som uppstår på grund av marknadens utveckling inom eller utanför EU och som kan få påföljder för alla medlemsstater (artikel 459). De striktare kraven ska införas om riskerna inte kan tas om hand via andra instrument i förordningen eller Striktare krav, bör särskilt övervägas efter en rekommendation eller ett yttrande av ESRB eller med avseende på: krav för stora exponeringar, och När kommissionen antar en delegerad akt, ska kommissionen underrätta och rådet. och rådet kan invända mot den delegerade akten (artikel 462 i tillsynsförordningen). Om ingen av dem har gjort några invändningar eller om båda har meddelat kommissionen att de har beslutat att inte invända, kan den delegerade akten träda i kraft. Om en invändning görs, inleds en särskild process för att lösa situationen. Kommissionen ska, med hjälp av ESRB, åtminstone överlämna en rapport till parlamentet och rådet om sådan marknadsutveckling som potentiellt kan kräva åtgärder enligt artikel 459 i tillsynsförordningen. 6Genomförande av det nya regelverket i svensk rätt Tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet ersätter, som tidigare angetts, kreditinstitutsdirektiv och kapitalkravsdirektiv (se avsnitt 4). En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Däremot måste nationell rätt anpassas för att säkerställa att den inte innehåller bestämmelser som innebär en dubbelreglering eller hamnar i konflikt med förordningen. Skulle en konflikt ändå inträffa, har unionsrätten företräde. De lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som innehåller regler som återfinns i tillsynsförordningen blir obsoleta och måste därmed upphävas. 2013/14:228 I den utsträckning kapitaltäckningsdirektivets bestämmelser inte omfattas av gällande rätt måste dessa bestämmelser genomföras genom nya lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter eller genom justeringar i befintligt regelverk. Tillsynsförordningen förutsätter vidare att medlemsstaterna vidtar vissa nationella åtgärder, som t.ex. att utse behörig myndighet, och i vissa fall behöver förordningens bestämmelser kompletteras genom nationella föreskrifter. Förordningen hindrar inte medlemsstaterna från att införa motsvarande krav som de i tillsynsförordningen på företag som inte omfattas av förordningens tillämpningsområde (jfr skäl 24 i tillsynsförordningen). kan därför införa nationella regler som ålägger även företag som inte omfattas av tillsynsförordningen att tillämpa samtliga eller vissa bestämmelser i förordningen. 6.2En ny lag om kapitalbuffertar Regeringens förslag: En ny lag om kapitalbuffertar införs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna om kapitalbuffertar som följer av kapitaltäckningsdirektivet bör huvudsakligen tas in i en ny lag om kapitalbuffertar och i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Bestämmelserna avseende kapitalbuffertar behandlas närmare i avsnitt 7. 6.3 En ny lag om tillsyn Regeringens förslag: En ny lag om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag införs. Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar, lagen om införande av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar och lagen om avgifter enligt EU:s förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag ska upphöra att gälla. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Lagen (2006:1371) om kapital- täckning och stora exponeringar, förkortad kapitaltäckningslagen, antogs av i samband med införlivandet av direktiv (kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiven). infördes lagen (2006:1372) om införande av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar, förkortad införandelagen. innehåller bestämmelser om kapitaltäckning för kreditinstitut och Till följd av att en stor del av reglerna om kapital- täckning numera återfinns i tillsynsförordningen bedöms det lämpligt att upphäva den nuvarande kapitaltäckningslagen. De bestämmelser i lagen som ska finnas kvar i svensk rätt, och tillämpas på både kreditinstitut och värdepappersbolag, bör i stället överföras till en ny lag. I nuvarande kapitaltäckningsregelverk är föreskriftsrätten i relativt stor omfattning delegerad till . Det huvudsakliga skälet för detta var att bestämmelserna i direktiven ansågs mycket detaljerade, tekniskt komplicerade och bedömningen gjordes att regelverket sannolikt kommer att behöva ändras ofta för att hållas aktuellt och följa utvecklingen på de finansiella marknaderna (prop. 2006/07:05 s. 100). Det nya regelverket innehåller alltjämt bestämmelser som på grund av dess detaljerade karaktär liksom tidigare bör införlivas genom en kombination av lag och myndighetsföreskrifter. Utgångspunkten är därför att införliva direktivet samt de kompletteringar som behövs i svensk rätt med anledning av tillsynsförordningen genom en kombination av lag och myndighetsföreskrifter, dvs. samma lösning som valts i gällande rätt. Att samla sådana för kreditinstitut och värdepappersbolag gemensamma bestämmelser i en särskild lag innebär ett val av samma lagstiftningsteknik som användes vid genomförandet av kapitaltäckningsregler. I de fall som sektorslagstiftningen redan innehåller regler på området framstår det emellertid som mer lämpligt att arbeta in bestämmelserna i dessa lagar. Den nya lagen kommer huvudsakligen att innehålla bestämmelser om hur tillsynen ska utövas över kreditinstitut och värdepappersbolag i fråga om krav på kapitalbas och likviditet. Den nya lagen bör därför benämnas lag om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. önskar att det i lag tydliggörs vilka institut som åsyftas med lagens bestämmelser. Regeringen har i förslaget till lag om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag preciserat vad begreppet institut betyder i den lagen. Lagen (2013:1051) om avgifter enligt EU:s förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag föreslås upphöra att gälla (se avsnitt 9.13). Bestämmelserna i 2–8 kap. kapitaltäckningslagen baseras i princip uteslutande på sådana artiklar direktiv som ersätts av tillsynsförordningens bestämmelser om kapitalbas, stora exponeringar, rapportering och offentliggörande av information. Bestämmelserna om tillsynsmyndigheternas skyldighet att i vissa fall besluta om att ett institut ska ha en högre kapitalbas baserar sig däremot på artiklar som överförs till kapitaltäckningsdirektivet och som således ska kvarstå i nationell rätt. Vidare innebär regleringen om stora exponeringar att det alltjämt kommer tillkomma medlemsstaterna att göra vissa nationella val. Bestämmelserna i 9 kap. kapitaltäckningslagen om vilka krav som ska uppfyllas på institutsnivå respektive gruppnivå har motsvarigheter i tillsynsförordningen. Majoriteten av bestämmelserna i 10 och 11 kap. kapitaltäckningslagen om tillsyn och om vad som ska gälla för moderföretag utanför EES har motsvarigheter i kapitaltäckningsdirektivet och en mindre del i tillsynsförordningen Bestämmelserna om 2013/14:228 sanktioner i 12 kap. kapitaltäckningslagen baseras bl.a. på artiklar direktiv som överförts till kapitaltäckningsdirektivet. Undantag från reglerna rörande gruppbaserad tillsyn för blandade finansiella holdingföretag Av artikel 2.15 i direktiv /87/EG (konglomeratdirektivet) följer att med ett blandat finansiellt holdingföretag avses ett moderföretag som inte utgör en reglerad enhet men som tillsammans med sina dotterföretag varav minst ett är en reglerad enhet med huvudkontor inom gemenskapen, och andra enheter utgör ett finansiellt konglomerat. Ett blandat finansiellt holdingföretag omfattas således av reglerna rörande konglomerat men som nämnts tidigare (avsnitt 6.6) omfattas det även av vissa regler i kapitaltäckningsdirektivet (se artikel 2.4). Genom direktiv /89/EU utvidgades kreditinstitutsdirektiv så att blandade finansiella holdingföretag jämställdes med finansiella holdingföretag respektive försäkringsholdingföretag vid grupptillsynen. Grupper med ett blandat finansiellt holdingföretag i toppen kom att omfattas av tillsynsregler i direktivet i den omfattning som följde av direktivets artiklar 1.2 och 71.2. Genom direktiv /89/EG infördes även en undantagsregel (artikel 72 a kreditinstitutsdirektiv) med innebörden att ett blandat finansiellt holdingföretag när detta är föremål för motsvarande bestämmelser om gruppbaserad tillsyn och tillsyn av konglomerat särskilt när det gäller riskbaserad tillsyn, kan undantas från en tillämpning av bestämmelserna om gruppbaserad tillsyn. Bestämmelsen genomfördes i 9 kap. 15 § kapitaltäckningslagen (se prop. 2012/13:160). Artikel 72 a kreditinstitutsdirektiv motsvaras av artikel 120 i kapitaltäckningsdirektivet. Regleringen i 9 kap. 15 § kapitaltäckningslagen bör med vissa justeringar överföras till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Behovet av kompletterande lagstiftning till Regeringens förslag: Vissa bestämmelser i tillsynsförordningen ska kompletteras genom föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndiganden i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut Sådana bemyndiganden ska även kunna ge stöd för föreskrifter som behövs för att omhänderta riktlinjer som utses i lag att vara behörig myndighet enligt Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det vore ändamåls- enligt att det i författningskommentarerna anges att de artiklar som beskrivs endast är exempel på artiklar i tillsynsförordningen vars innehåll ytterligare kan preciseras genom föreskrifter. vidare att bemyndigandena ska omfatta de fall när bindande föreskrifter kan behöva införas på grund av innehållet i en tekniska standarder som kommissionen har antagit. påpekar att det finns flera nationella val i tillsynsförordningen som är av mer generell karaktär och som inte explicit ställer krav på beslut i det enskilda fallet utan där en viss tillämpning av en bestämmelse är villkorad av att vissa förutsättningar är uppfyllda. anser att sådana bestämmelser bör hanteras genom myndighetsföreskrifter snarare än genom enskilda beslut. anger som exempel på en sådan bestämmelse möjligheten att räkna in delårs- eller årsöverskott i kärnprimärkapitalet enligt artikel 26 i tillsynsförordningen. anser vidare att det bör föras ett resonemang avseende de ställningstaganden man gjort om varför aktuella bestämmelser i tillsynsförordningen lämpar sig för föreskrifter. anser dessutom att den närmare avgränsningen av bemyndigandena med hänvisning till aktuella artiklar i tillsynsförordningen bör framgå av lag och inte av författningskommentaren. anför vidare, rörande förslaget att vissa tillstånd som är meddelade med stöd av gällande rätt ska fortsätta att gälla efter ikraftträdandet av tillsynsförordningen och att bestämmelserna bör kompletteras så att de omfattar samtliga tillstånd som meddelats under gällande rätt och där motsvarande tillstånd kan erhållas under tillsynsförordningen. Skälen för regeringens förslag: Tillsynsförordningen förutsätter, trots att den är tillämplig i EU:s medlemsstater, att medlemsstaterna vidtar vissa nationella åtgärder. Det måste bl.a. finnas en behörig myndighet som utsetts att utöva tillsyn över instituten. Enligt tillsynsförordningen ska denna myndighet ges de befogenheter som följer av direktivet och se till att institutet följer bestämmelserna i förordningen (jämför artiklarna 2 och 4.2 i tillsynsförordningen). I har ansvar för tillsynen över institut enligt tillsynsförordningen, och bör således utses till behörig myndighet enligt förordningen. Regeringen har genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för utsett till behörig myndighet enligt tillsynsförordningen (SFS 2013:1112). Detta var nödvändigt, eftersom tillsynsförordningen skulle börja tillämpas . Regeringen föreslår dock, för att hålla samman de bestämmelser som gäller befogenheter enligt tillsynsförordningen, att det i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag också anges att är behörig myndighet enligt förordningen. kommer således även fortsättningsvis ansvara för tillsynen över instituten och fullgöra de uppgifter som ska skötas av behörig myndighet enligt tillsynsförordningen. Det innebär att har rätt att meddela beslut enligt förordningen. har dessa befogenheter direkt med stöd av tillsynsförordningen och några nationella lagstiftningsåtgärder fordras inte för att ska kunna meddela de enskilda beslut som tillsynsförordningen ger möjlighet till. menar att det finns flera nationella val i tillsynsförordningen som är av mer generell karaktär och som inte explicit ställer krav på beslut i det enskilda fallet utan där en viss tillämpning av en bestämmelse är villkorad av att vissa förutsättningar är uppfyllda. 2013/14:228 anser att sådana bestämmelser bör hanteras genom myndighetsföreskrifter snarare än genom enskilda beslut och anger möjligheten att räkna in delårs- eller årsöverskott i kärnprimärkapitalet enligt artikel 26 i tillsynsförordningen som exempel på en sådan bestämmelse. I den utsträckning tillsynsförordningen ger utrymme för att hantera frågor genom generella föreskrifter i stället för att det ska krävas enskilda beslut ‒ och prövning ‒ av den behöriga myndigheten så ser regeringen allmänt sett inget hinder mot att utnyttja en sådan möjlighet. Regeringen anser dock inte att artikel 26 i tillsynsförordningen ger utrymme för ett bemyndigande till reglering genom föreskrifter. Av artikeln framgår att den behöriga myndigheten ska bevilja tillstånd och vilka förutsättningar som gäller för att tillståndet ska kunna beviljas. anför vidare att det bör föras ett resonemang avseende de ställningstaganden man gjort om varför aktuella bestämmelser i tillsynsförordningen lämpar sig för föreskrifter. De kompletterande bestämmelserna till tillsynsförordningen, vilka inte tar formen av enskilda beslut, bör på samma grund som tidigare genomföras i form av föreskrifter (se avsnitt 6.3). Bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter bör införas i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. anför att det vore ändamålsenligt att det i författningskommentarerna anges att de artiklar som beskrivs endast är exempel på artiklar i tillsynsförordningen vars innehåll ytterligare kan preciseras genom föreskrifter. anför att den närmare avgränsningen av bemyndigandena med hänvisning till aktuella artiklar i tillsynsförordningen bör framgå av lag och inte av författningskommentaren. Enligt regeringens mening är de bemyndigandena att meddela föreskrifter som finns i utredningens lagförslag väl avgränsade. Tillsynsförordningen är mycket omfattande och många frågor förekommer och behandlas i olika avsnitt i förordningen. De artiklar i tillsynsförordningen som anges i författningskommentarerna är därför i vissa fall uttömmande, medan det i andra fall rör sig om en exemplifiering. anser att bemyndigandena ska omfatta de fall när bindande föreskrifter kan behöva införas på grund av innehållet i en teknisk standard som kommissionen har antagit. Enligt regeringens mening skulle ett sådant bemyndigande vara alltför generellt. En prövning av möjligheten och behovet av ett bemyndigande måste göras med beaktande av den antagna aktens innehåll. anför, rörande förslaget att vissa tillstånd som är meddelade med stöd av gällande rätt ska fortsätta att gälla efter ikraftträdandet av tillsynsförordningen, att bestämmelserna bör kompletteras så att de omfattar samtliga tillstånd som meddelats under gällande rätt och där motsvarande tillstånd kan erhållas under tillsynsförordningen. I regeringens förslag till lag om införande av lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersföretag regleras bl.a. att vissa medgivanden enligt kapitaltäckningslagen ska fortsätta att gälla som tillstånd enligt angivna artiklar i tillsynsförordningen. regeringens mening föreligger inte något behov av ytterligare Prop. 2013/14:228 komplettering av nämnda bestämmelser. har rätt att utfärda riktlinjer och rekommendationer. Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande i traditionell mening, men nationella tillsynsmyndigheter och de institut som omfattas ska med alla tillgängliga medel söka följa dessa (artikel 16.3 i och rådets förordning [EU] nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet). Myndigheter, och i vissa fall institut, kommer att vara skyldiga att bekräfta efterlevnaden eller förklara varför riktlinjer eller rekommendationer inte efterlevs. I tillsynsförordningen ges mandat till att ge ut riktlinjer i en mängd avseenden. Flertalet av de regler i tillsynsförordningen som ger mandat till förtydligande genom riktlinjer är detaljerade och tekniskt komplicerade. har riktlinjerna huvudsakligen införts i form av myndighetsföreskrifter bl.a. för att den formen till skillnad från lagformen i möjligaste mån har tillgodosett behovet av att snabbt kunna uppdatera det omfattande kapitaltäckningsregelverket i enlighet med utvecklingen på marknaden. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är lämpligt att kommande riktlinjer, i de fall bedömer det vara motiverat, omhändertas i svensk rätt i form av myndighetsföreskrifter. I den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag bör därför ingå bemyndiganden som möjliggör meddelandet av sådana föreskrifter. Val av myndighet enligt artikel 458 i Regeringens förslag: ska utses som ansvarig myndighet för tillämpningen av artikel 458 i tillsynsförordningen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att det i lag anges att beslut om makrotillsynsåtgärder ska fattas efter samråd med . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. första hand ska ansvara för både makrotillsyn och mikrotillsyn. ändå ges detta ansvar, så ska beslut fattas av efter samråd med . för regeringens förslag: Enligt artikel 458 i tillsyns- förordningen ska en ansvarig myndighet utses för makrotillsyns- åtgärderna som syftar till att motverka systemrisker på nationell nivå. Regeringen har genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för utsett att ansvara för tillämpningen av artikel 458 i tillsynsförordningen (SFS 2013:1112). Detta var nödvändigt eftersom tillsynsförordningen skulle börja tillämpas 2013/14:228 . Regeringen föreslår dock, för att hålla samman de bestämmelser som gäller befogenheter enligt tillsynsförordningen, att det i den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag också anges att är ansvarig för tillämpningen av artikel 458 i tillsynsförordningen. Det finns ett fungerande samarbete och utbyte av information mellan de myndigheter som ansvarar för finansiell stabilitet och krishantering. Det är därför naturligt att även diskuterar med relevanta aktörer, för att kunna fatta väl underbyggda beslut. Regeringen ser därför inte något behov av att i lag fastställa vilka samarbetsformer som ska föregå beslut i denna fråga. Regeringens förslag: och värdepappersbolag som är skyldiga att tillämpa kapitaltäckningslagen, ska vara skyldiga att tillämpa tillsynsförordningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Tillsynsförordningen ska tillämpas på alla institut som omfattas av kapitaltäckningsdirektivet (artikel 1 i tillsynsförordningen). artiklarna 1 och 2 i kapitaltäckningsdirektivet ska direktivet tillämpas på kreditinstitut och värdepappersföretag. Definitionen av kreditinstitut och värdepappersföretag framgår av artikel 3.1.1 och 3.1.2 i direktivet, varvid anges att de definitioner som anges i tillsynsförordningen ska gälla. artikel 4.1 tillsynsförordningen definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Definitionen är densamma som används kreditinstitutsdirektiv. Tillämpningsområdet i denna del har således inte förändrats. dock noteras att det i svensk rätt har införts en definition av kreditinstitut som är vidare än den som följer av direktiv (se prop. s. 110). avses enligt artikel 4.1.2 i tillsyns- förordningen en person enligt definitionen i led 1 i artikel 4.1 i direktiv 2004/39/EG och som omfattas av de krav som åläggs genom det direktivet, med vissa specificerade undantag. I svensk rätt definieras svenska aktiebolag som fått tillstånd att driva värdepappersrörelse och som inte är bankaktiebolag eller kreditmarknadsbolag enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse som värdepappersbolag (1 kap. 5 § 26 [2007:528] om värdepappersmarknaden). tillämpning på samtliga värdepappersbolag och gör inte undantag för Prop. 2013/14:228 sådana företag som omnämns i artikel 4.1.2 c i tillsynsförordningen.