prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — Någon redovisning ska dock inte krävas om det med hänsyn till bullersituationen kan anses vara obehövligt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att beräknade värden för buller endast ska redovisas i de fall där ett riktvärde för buller kan komma att överskridas. ningen föreslås även gälla vid bostadsbyggnadens fasader. föreslås att planbeskrivningen även ska innehålla en redovisning av förutsättningarna för att i en bostad och vid en uteplats uppfylla riktvärden för buller. Utredningen föreslår vidare att byggherren, om ett bygglov avser en eller flera bostäder inom ett område där ett riktvärde för buller kan komma att överskridas, senast vid det tekniska samrådet ska lämna uppgifter till om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till bostaden. Remissinstanserna: Flera remissinstanser stöder förslaget att det ska ställas krav på olika typer av bullerutredningar eller beräkningar vid planläggning och bygglovsprövning. (mark- och miljö- domstolen) anser att det behöver preciseras när och hur en översiktlig bullerutredning enligt förslaget ska genomföras. och miljödomstolen) tillstyrker förslaget men anser att skrivningarna bör skärpas såtillvida att lydelsen kan komma att överskridas tas bort. Länsstyrelserna (i ett gemensamt yttrande från tolv länsstyrelser) tillstyrker förslaget om krav på en översiktlig bullerutredning i planbeskrivningen, men anser att det behöver förtydligas vem det är som avgör om riktvärde för buller kan komma att överskridas, alternativt att en mycket översiktlig bullerutredning/bedömning alltid medföljer planen. Länsstyrelserna förordar att det i detaljplanen (planbeskrivningen) ska framgå beräknade nuvarande och framtida bullernivåer även i planer där riktvärdena inte överskrids. kommun anser att bestämmelsen bör ändras så att det tydligt framgår att beräkning ska ske för alla uteplatser, inte bara en. Kommuner och Landsting (SKL) anser att ytterligare förtydliganden måste till om vad som menas med översiktlig bullerutredning som ska redovisas i den planbeskrivning som tillhör detaljplanen, liksom om hur noggrann den mer detaljerade bullerutredningen ska vara som avser varje ny bostad och som redovisas vid det tekniska samrådet. anser att det behöver förtydligas i författningskommentarerna vad som gäller efter genomförandetidens slut. Det är t.ex. oklart om detaljplanens bullervärden även gäller då eller om beräkningar ska göras. Enligt Fastighetsägarna är det tveksamt om det är ett realistiskt och genomförbart förslag. Detaljplaner reglerar markens användning. Markanvändningen är normalt inte specificerad till enstaka typer av verksamheter utan är bredare, flexibel och mer generell. Vid bygglovsprövning avgörs frågan om en verksamhet är planenlig. Det är därför svårgörligt att i detaljplaner reglera bullret som kan komma att genereras av alla de olika typer av verksamheter som en detaljplan medger. och kommun anser att bullervärden bör regleras i en detaljplan och inte senare i processen. framför att i planförfarandet för detaljplaner återfinns en tydlig statlig bevakning genom och besvärsinstrument som också ger förutsägbarhet. Vid en sammanvägd bedömning ger myndigheten därför bestämt företräde för en tidig styrande reglering av bullervärden i detaljplan genom planbestämmelser som den enda godtagbara lösningen, snarare än avgöranden i senare skeden (och definitivt i förhållande till det tekniska samrådet). (mark- och miljödomstolen) och ett antal kommuner, däribland kommun, , kommun, kommun och ställer sig frågande till varför kravet på en mer detaljerad bullerutredning ska ställas vid det tekniska samrådet, dvs. efter det att bygglov har lämnats. Det är oklart vad som händer om ett bygglov har lämnats och någon bullerutredning sedan inte kommer in. Remissinstanserna anser i stället att bullerutredningen borde utgöra beslutsunderlag inför beslut om bygglov. menar att utförandet av bullermätningar inte är en kompetens som gemene man har och inte heller är något som det är rimligt att ställa krav på att denne ska ha. Därför bör ett tillägg införas i förslaget som möjliggör för en enskild byggherre att använda sig av de bullermätningar som kommunen har gjort i närheten av verksamheter som innebär en bullerrisk. Om dessa inte är genomförda ska kommunen åläggas ansvar för att tillhandahålla sådan mätning. kommun efterfrågar en tydlighet kring hur utökade bullerutredningar ska finansieras. Det saknas förslag på uppföljande bullermätning när en byggnad är färdigställd. kommun föreslår att, för att reducera risken att oacceptabla bullerstörningar uppkommer efter uppförande av bebyggelsen, det görs förtydliganden som innebär att vid byggnation i bullerutsatta lägen ska bullermätningar genomföras efter uppförande av bebyggelse enligt en angiven modell samt att resultaten av mätningarna ska vara grundande för slutbesked (och som styr om byggnadsverket får tas i bruk). Flera remissinstanser framhåller behovet av att en bullerdeklaration upprättas i samband med att nya bostäder byggs, bl.a. 2013/14:128 Transportstyrelsen, samt , , och kommun. Skälen för regeringens förslag Som framhålls i utredningen är det vanligt att det upprättas olika typer av bullerutredningar vid planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Ett underlag om förväntade bullervärden är ofta grundläggande för att kommunfullmäktige ska kunna ta ställning till om planförslaget innebär att bostadsmiljön är godtagbar med hänsyn till exempelvis kommunens mål som rör boendemiljön och de grundläggande krav på en god och hälsosam miljö som ställs i (2010:900), förkortad PBL. Som en följd av ansvaret att bevaka att en bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet ställer ofta krav på bullerutredningar, framför allt i de fall riktvärden för trafikbuller riskerar att överskridas. En tydlig bullerutredning med beräknade framtida bullervärden och förslag till åtgärder är ofta en förutsättning för att ska kunna ta ställning till om planförslaget ska kunna accepteras eller om kommunens beslut att anta planen kan komma att prövas och upphävas med stöd av bestämmelserna om tillsyn av planbeslut i 11 kap. PBL. De bullerutredningar som tas fram i samband med planarbetet redovisar i regel beräknade bullervärden såväl inomhus som utomhus och vid uteplatser eller balkonger. Utredningen utgör normalt ett separat dokument, som sedan läggs till grund för utformningen av planen. En beskrivning av hur detaljplanen ska förstås och genomföras (planbeskrivning) ska finnas tillsammans med planen (4 kap. 31 § PBL). Planbeskrivningen ska bl.a. innehålla en redovisning av planeringsförutsättningarna, planens syfte samt hur planen är avsedd att genomföras (4 kap. 33 § PBL). I planbeskrivningen ska också de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser redovisas, dvs. sådana omständigheter som inte direkt framgår av plankartan eller planbestämmelserna. Beskrivningen är därmed ett viktigt underlag vid tillämpningen av bestämmelserna. Planbeskrivningen ökar läsbarheten av och förståelsen för detaljplanens bestämmelser för genomförandet av planen. I planbeskrivningen kan det även finnas uppgifter som kan vara viktiga för senare prövningar som görs i förhållande till planen. De nuvarande kraven på planbeskrivningens innehåll innebär därmed normalt att kommunen beskriver sådana omständigheter som påverkar bullersituationen såsom befintlig störande verksamhet och trafikförhållanden. I de fall planområdet berörs av buller innehåller beskrivningen ofta en sammanfattning av resultat och slutsatser av bullerutredningen liksom en redogörelse för förslag till åtgärder som förebygger eller minskar bullerstörningar. Det bör ställas uttryckliga krav på att planbeskrivningen redovisar bullervärden Regeringen anser att nuvarande bestämmelser i i stort sett säkerställer att bullerförhållandena redovisas och bedöms översiktligt i planbeskrivningen. Den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL innebär utökade krav på kommunen att bedöma risken för olägenheter för människors hälsa vid planläggning och bygglovsprövning av bostadsbyggnader. Som utredningen konstaterar ställer PBL inga uttryckliga krav på att beräknade bullervärden ska redovisas i planbeskrivningen. Regeringens ambition är att säkerställa att de bedömningar av möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa till följd av omgivningsbuller vid bostäder som görs vid beslut enligt PBL sker utifrån i huvudsak samma grundläggande krav som gäller enligt , förkortad MB. Om det görs utredningar och bedömningar vid planläggningen och dessa redovisas i planhandlingarna kan osäkerheten om ingripanden i efterhand enligt MB minskas. Regeringen delar därför utredningens slutsats att det genom en ny bestämmelse om planbeskrivningens innehåll bör säkerställas att ett tillräckligt underlag om bullervärden redovisas. Som framgår av avsnitt 6.6 föreslår regeringen att, vid tillsyn enligt MB som gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad, ska tillsynsmyndigheten inte få fatta besluta om förelägganden eller förbud om det i planbeskrivningen till detaljplanen eller bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden. Utredningens förslag innebär att planbeskrivningen ska innehålla beräknade värden för buller utomhus vid bostadsbyggnadens fasader och vid en uteplats enbart om ett riktvärde för buller utomhus kan komma att överskridas. (mark- och miljödomstolen) och länsstyrelserna (i ett samlat svar från tolv länsstyrelser) anser dock att beräknade värden för buller bör framgå även i planer där riktvärdena inte överskrids. menar att det borde vara självklart att bullerriktvärdena kan . Detta gäller i synnerhet om bedömningen angående olägenhet ska ges någon bindande verkan vid tillämpningen av MB. Andra remissinstanser, bl.a. SKL och (mark- och miljödomstolen) anser att bestämmelsen är otydlig och att det behöver preciseras när och hur en bullerutredning ska genomföras och redovisas. Regeringen delar till viss del dessa remissinstansers synpunkter. Det är inte lämpligt att begränsa kravet på en redovisning av bullervärden vid fasad och uteplats enbart till situationer där olika riktvärden för omgivningsbuller riskerar att överskridas. Som redovisas i avsnitt 6.7 avser regeringen att meddela föreskrifter med vissa riktvärden för buller. Det är dock angeläget att beräknade bullervärden tydligt framgår av planhandlingarna även i de fall bostäder utsätts för sådana typer av störande omgivningsbuller som regeringen inte avser att författningsreglera, inte minst med tanke på planens betydelse vid en eventuell tillsyn enligt MB (jfr avsnitt 6.6). Bestämmelserna bör därför säkerställa att beräknade bullervärden vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats ska redovisas i planbeskrivningen, om det inte kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen. Bestämmelserna ska i likhet 2013/14:128 med utredningens förslag gälla om detaljplanen avser en eller flera bostadsbyggnader. Huvudregeln är således att beräknade bullervärden ska redovisas i planbeskrivningen i de fall planen avser en eller flera bostadsbyggnader. I bestämmelsen föreslås dock att detta inte gäller om det kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen. Så är t.ex. fallet om planerade bostäder kan antas utsättas för omgivningsbuller enbart i ringa omfattning. Hur bullervärdena ska tas fram och redovisas kommer att variera. Det är därför inte lämpligt att utöver bestämmelsen lägga fast ett precist krav på innehåll, utan omfattningen av redovisningen bör anpassas till situationen i det enskilda fallet. Av bestämmelsen följer att värden ska redovisas vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats i anslutning till bostaden. I normala fall bör beräkningen göras vid den fasad som är mest utsatt för buller. I de fall bullersituationen ställer krav på en viss placering eller utformning av byggnaden eller om det planeras för bullerdämpande åtgärder kan beräkningen i stället göras på den minst ljudutsatta sidan av bostadsbyggnaden. Den exakta beräkningspunkten får avgöras från fall till fall, beroende på vad som anses lämpligt. Om det anses lämpligt utgör bestämmelsen inget hinder mot att beräkningen görs vid flera av byggnadens fasader. Det får anses självklart att de värden som redovisas ska beräknas med utgångspunkt från både befintliga bullerförhållanden och bedömningar av den framtida bullersituationen. Detta innebär att hänsyn ska tas till bl.a. framtida trafikökningar eller en planerad utbyggnad av bullrande anläggningar och verksamheter, utifrån vad som är känt i samband med planläggningen. Såsom bl.a. flera länsstyrelser framhåller behöver tidshorisonten för beräkningen ofta vara längre än detaljplanens genomförandetid, inte minst för vissa typer av kommunikationsanläggningar som anses vara av riksintresse enligt 3 kap. 8 § MB. Att planläggningen ska ske med hänsyn till långsiktiga behov följer bl.a. av det grundläggande syftet med PBL att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). När det gäller underlag för de beräknade värdena behöver flera olika faktorer, såsom ljudets karaktär och frekvens, avstånd från bullerkällan och markförhållanden, beaktas. I fråga om buller från vägar, järnvägar och flyg finns etablerade beräkningsmetoder som används för att beskriva bullerexponeringen vid en specifik plats och med specifika förutsättningar. När det däremot gäller buller från industriell verksamhet kan beräkningarna ibland behöva göras med utgångspunkt från mätningar på platsen. I flertalet planer är det bara fråga om att redovisa de beräknade värdena från en enda bullerkälla, t.ex. från vägtrafik. Det förekommer dock ofta att ett område exponeras av buller från flera bullerkällor , t.ex. från både väg- och spårtrafik, vilket ökar störningsupplevelsen. I dessa fall kan kommunen välja att redovisa ett sammanvägt värde för flera olika bullerkällor eller separata värden. Vid utformningen av planen bör bullervärdena från alla förekommande källor beaktas, t.ex. genom att i planen reglera eller ställa särskilt höga krav på hänsyn och åtgärder för att skapa en godtagbar ljudmiljö. De angivna värdena i planbeskrivningen utgör underlag för kommunens ställningstagande till planen och kan därmed anses utgöra kommunens sammanvägda bedömning vad gäller såväl befintliga som framtida beräknade bullervärden. Bestämmelsen ökar således kraven på att – i de fall bostäder kan utsättas för omgivningsbuller – planbeskrivningen redovisar de bullervärden som är väsentliga för bedömningen. Detta kan innebära att det kan komma att ställas krav på bullerutredningar i en något större omfattning än . Det merarbete som kan följa av kravet på redovisning av mer detaljerade bullervärden i planläggningen bedöms uppvägas av ett mer samordnat, enhetligt och tydligt regelverk som ger förutsättningar för effektivare plan- och byggprocesser som underlättar för bostadsbyggande i bullerutsatta lägen. Regeringen utgår ifrån att , i likhet med vad som sker , tidigt i planprocessen kommer att framföra synpunkter på vilka utredningar som behövs för att bedöma om kommunens planförslag kan innebära att bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till risken för människors hälsa (jfr avsnitt 6.4). Det är vidare naturligt att , som ett led i sin uppgift att ge kommunen råd om tillämpningen av 2 kap. PBL, redovisar synpunkter på planbeskrivningens innehåll när det gäller redovisning av bullervärden. I sammanhanget bör det framhållas att även de boende, verksamhetsutövare m.fl. som har ett väsentligt intresse av planförslaget ska beredas tillfälle till samråd då ett planförslag tas fram (5 kap. 11 § PBL) och då kan lämna synpunkter på såväl planförslaget som underlaget för planen och planbeskrivningen. Det bör ankomma på att inom ramen för sitt ansvar som myndighet för samhällsplanering ge generell vägledning för hur bullervärden kan redovisas i planbeskrivningen. Utredningen föreslår även att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av förutsättningarna för att i en bostad uppfylla riktvärden för buller. Som redovisas i avsnitt 4.1 säkerställs kravet på bullerbegränsning inomhus av bestämmelserna i 8 kap. 4 § PBL, 3 kap. 13 § PBF samt byggregler (BFS 2011:6). Regeringen anser därför inte att utredningens förslag i denna del bör genomföras. Beräknade bullervärden ska framgå av bygglov Såsom redovisas i avsnitt 6.1 ska den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL tillämpas också vid bygglovsprövning utanför områden med detaljplan i de fall frågan om omgivningsbuller för en eller flera bostadsbyggnader berörs. Också i dessa fall behöver det säkerställas att beräknade bullervärden redovisas som utgångspunkt för tillsyn enligt MB. Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse som ställer krav på att byggherren senast vid det tekniska samrådet ska lämna uppgifter om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till bostaden, om ett riktvärde för buller kan komma att överskridas. Regeringen delar de principiella invändningar mot förslaget som framförts från flera remissinstanser. En grundläggande utgångspunkt för regeringens förslag är att bedömningen av möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa till följd av omgivningsbuller i första hand ska ske genom detaljplaneläggning eller vid bygglovsprövning utanför detaljplanelagda områden. I de fall bygglovet sker med stöd av en detaljplan ska de beräknade värdena för omgivningsbuller redovisas i planbeskrivningen. Motsvarande krav bör ställas vid bygglovet, om lovet avser nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad utanför ett område med detaljplan, om det inte kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen. En bestämmelse med denna innebörd föreslås införas i de bestämmelser i 9 kap. 40 § PBL som reglerar vad som ska framgå av ett lov. Huvudregeln är även här att beräknade bullervärden vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats ska redovisas i bygglovet i de fall det görs en nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad. I bestämmelsen föreslås dock att detta inte gäller om det kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen. Så är t.ex. fallet om bostaden kan antas utsättas för omgivningsbuller enbart i ringa omfattning. Beräkningarna av värden för omgivningsbuller bör göras enligt samma principer som vid planläggning vilka redovisas ovan. Det kan konstateras att, till skillnad från vad som gäller vid planläggning, det är ovanligt att särskilda bullerutredningar görs i samband med bygglov för bostäder. Kommunen har dock i flera fall tillgång till översiktliga kartläggningar av bullerexponerade områden, som behövs för att bedöma i vilka fall det behöver anges beräknade bullervärden vid bygglovet. Det gäller framför allt områden som är utsatta för flygbuller samt bullerexponerade områden längs större trafikleder. Den nya bestämmelsen kommer därmed att innebära att det kommer att ställas ökade krav på bullerutredningar även vid bygglov som avser nybyggnad eller tillbyggnad av bostäder i bullerutsatta områden. Det merarbete som kan följa av kravet på redovisning av mer detaljerade bullervärden i bygglovet bedöms uppvägas av ett mer samordnat, enhetligt och tydligt regelverk som ger förutsättningar för effektivare plan- och byggprocesser som underlättar för bostadsbyggande i bullerutsatta lägen. I sammanhanget bör det framhållas att en ansökan om lov ska innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen (9 kap. 21 § PBL). Bestämmelsen ger stöd för att vid behov ställa krav på det underlag som behövs för prövningen. Enligt förslag i avsnitt 6.1 ska bestämmelserna i 2 kap. 6 a § första stycket 1 PBL tillämpas även i ärenden om förhandsbesked enligt 9 kap. 17 § PBL. prövning av förhandsbesked är begränsad till frågan om åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen och en ansökan om förhandsbesked görs därför oftast med enkla handlingar, t.ex. genom en markering på en översiktlig karta. Ett förhandsbesked som innebär att åtgärden kan tillåtas är bindande vid den kommande bygglovsprövningen om ansökan görs efter det att beslutet om förhandsbesked vinner laga kraft (9 kap. 18 § PBL). Det finns därför inte skäl att ställa krav på redovisning av bullervärden vid beslut om förhandsbesked enligt 9 kap. 39 § PBL. I de fall prövningen sker inom ett område med detaljplan kommer som redovisas ovan (avsnitt 6.1) planen och planbestämmelserna normalt att innehålla de krav på placering, utformning och utförande som ställs med anledning av bullersituationen. I dessa fall ankommer det på att ställa de krav på handlingar m.m. som visar att planens bestämmelser om t.ex. bullerskydd, bullervärden inomhus och utomhus uppfylls. Avslutningsvis bör det erinras om att det är byggherren som, efter att bygglov har beviljats, ska se till att varje byggåtgärd som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för Prop. 2013/14:128 åtgärden enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 5 § PBL). uppgifter efter bygglovet är begränsade till att medverka i vissa moment, främst genom att anordna tekniska samråd, att genomföra arbetsplatsbesök, fastställa kontrollplaner samt besluta om startbesked och senare slutbesked. Vid det tekniska samrådet ska byggherren bl.a. lämna de tekniska handlingar som krävs för att ska kunna pröva frågan om startbesked (10 kap. 18 § PBL). Som påpekar omfattas inte utomhusmiljön av det tekniska samrådet, utan enbart byggnadens tekniska egenskaper och i praktiken endast inomhusvärden. Regeringen anser därför inte att utredningens förslag att byggherren senast vid det tekniska samrådet ska lämna uppgifter om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till bostaden bör genomföras. 6.3Nya möjligheter att ställa krav på åtgärder som förebygger bullerstörningar Regeringens förslag: I en detaljplan ska kommunen få bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis I betänkandet föreslås att villkoret för bygglov ska vara att en byggnad som förebygger bullerstörningar vid bostadsbebyggelse ska Remissinstanserna: , länsstyrelserna (i ett gemensamt svar från tolv länsstyrelser), Byggindustrier, Fastighetsägarna och JM avstyrker förslag till villkor som innebär att byggrätten blir beroende av en annan verksamhet och andras åtgärder som fastighetsägaren eller byggherren saknar rådighet över. Däremot är några av dessa remiss- instanser positiva till att sådana villkor införs om de begränsas till en (mark- och miljödomstolen) ifrågasätter om bestämmelsen enbart ska begränsas till att byggnad som förebygger bullerstörningar vid bostadsbebyggelse ska ha uppförts. även bör kunna omfatta en anläggning. Skälen för regeringens förslag: En grundläggande princip i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för (2 kap. 2 § PBL). För att ett område som utsätts för omgivningsbuller ska bli lämpligt för bostadsändamål kan det i vissa fall krävas att det utförs särskilda åtgärder i form av exempelvis bullerplank eller att en byggnad närmare bullerkällan uppförs som dämpar bullret. stöd av 4 kap. 12 § 2 PBL genom bestämmelser i en detaljplan reservera ett visst område för skyddsåtgärder, t.ex. för bullerplank eller bullervallar (jfr prop. 1985/86:1 s. 585 f.). En detaljplan ska vara inriktad på genomförande av föreslagen bebyg- gelse och de rättigheter som planen medger får 2013/14:128 omfattning villkoras.