prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — behöver bedöma om det aktuella omgivningsbullret överskrider de beräknande bullervärdena i planbeskrivningen eller lovet. Den bullerutredning som legat till grund för plan- och bygglovsprocessen tillsammans med de uppgifter som verksamhetsutövare själv tagit fram, t.ex. inom ramen för sin egenkontroll, bör normalt vara tillräckligt för att tillsynsmyndigheten ska kunna göra en bedömning i ett tillsynsärende. Detta bör leda till att tillsynen förenklas jämfört med . Förslagen innebär en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen då de medför en tydligare statlig styrning bl.a. i fråga om bullerhänsyn vid planläggning. De föreslagna reglerna ger dock kommunerna en fortsatt bestämmanderätt i fråga om användningen av mark för bostadsbebyggelse. De föreslagna reglerna är generellt utformade och ger 2013/14:128 alla kommuner en möjlighet att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer, under förutsättning att de föreslagna kraven avseende lokalisering, utformning och placering uppfylls. Förslagen bedöms därmed vara förenliga med det kommunala självstyret. Konsekvenser för miljömålet God bebyggd miljö har som ansvarig myndighet bedömt att målet God bebyggd miljö blir mycket svårt att nå (Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, 6500). del av målet som omfattar människors hälsa bedöms bli särskilt svår att Av kartläggningar som genomförts enligt EU:s direktiv om omgivningsbuller framgår att bullerexponeringen är omfattande i både Inget tyder på att bullerexponeringen Det är vägtrafikbullret som dominerar. bedömning fler och utvecklade nationella och internationella styrmedel för att t.ex. minska buller från vägtrafik. Inget tyder på att bullernivåer utomhus sjunker. Även om många åtgärder har vidtagits för att minska buller inomhus uppnås riktvärdena ofta inte i sin helhet. uppges bero på de avvägningar som görs mellan kostnad och nytta för Förslagen bedöms bidra till att vissa av regeringens preciseringar av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö kan uppnås genom ökade möjlig- heter att förtäta städer och tätorter. Det gäller framför allt preciseringen om en hållbar bebyggelsestruktur (dnr M2012/1171/Ma). möjliggör även en bättre hushållning avseende resurs- och energianvänd- kan förtätning ge förutsättningar för minskad klimat- Förslagen bidrar också till preciseringen av god vardagsmiljö som innebär bl.a. ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och Konsekvenser vad gäller den precisering som handlar om att människor inte utsätts för bl.a. skadliga ljudnivåer redovisas under avsnittet Konsekvenser för människors hälsa nedan. Förslagen bedöms vara förenliga med . I sammanhanget bör dock nämnas att och rådets direktiv /49/EG om bedömning och hantering av omgivningsbuller bl.a. fastställer gemensamma definitioner och mätmetoder när det gäller I direktivet ställs även krav på kartläggningar av antalet boende som är utsatta för höga bullernivåer vid den mest Ytterligare bostäder i bullerutsatta lägen kommer troligen innebära att antalet exponerade människor, enligt kartläggningskraven i direktivet, kommer att öka. Konsekvenser för att nå de transportpolitiska målen Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att redovisa tänkbara konsekvenser för möjligheterna att nå de transportpolitiska målen. transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet. Till det övergripande målet hör ett funktionsmål för Prop. 2013/14:128 tillgänglighet samt ett hänsynsmål för säkerhet, miljö och hälsa. utredningen konstaterar finns det en motsättning mellan intresset av att förtäta städer och tätorter genom att bygga bostäder i närheten av transportinfrastruktur och intresset av att skydda områden för infrastruktur och framtida utveckling av infrastruktur. I den mån bostäder tillåts byggas närmre transportinfrastruktur än vad som är möjligt är det därför viktigt att transportinfrastrukturen skyddas i rimlig utsträckning. Regeringen föreslår därför i denna proposition en bestämmelse som innebär att tillsynsmyndigheten inte kan besluta om förbud eller förelägganden så länge inte bullret överstiger de bullernivåer som ligger till grund för beslut om detaljplan eller bygglov. Som tidigare angetts bör det dessutom övervägas att införa ett undantag från straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i i de fall tillståndspliktiga verksamheter som t.ex. flygplatser överskrider ett bullervillkor men bullret inte överstiger bullervärden i en planbeskrivning eller i ett bygglov. Regeringen avser vidare att närmare överväga vilka åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet på grund av att verksamheter kan komma att utsättas för ingripanden då omprövning av befintliga tillstånd sker i de fall då bostadsbebyggelse kommit närmare verksamheten. Mot bakgrund av ovanstående bedöms inte lagförslagen motverka möjligheterna att uppnå de transportpolitiska målen. Förslagen lägger grunden för mer samordnade, enhetliga och tydligare regler om under vilka förutsättningar bostäder får byggas nära infrastruktur. Konsekvenser för människors hälsa De föreslagna lagändringarna bedöms få vissa konsekvenser för människors hälsa. Ändringarna i PBL innebär att kraven på placering, utformning och lokalisering för att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller preciseras och kompletteras samt att även kraven på att redovisa bullerberäkningar i planskedet och vid lovgivning tydliggörs. I denna proposition föreslås inga ändringar av bestämmelsen i 8 kap. 4 § första stycket PBL som ställer krav på att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bl.a. skydd mot buller. Regeringen avser inte heller att på andra sätt förändra regelverket avseende inomhusbuller. Detta borde sammantaget innebära att konsekvenserna för människors hälsa i samband med planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer kommer att beaktas på ett godtagbart sätt. Många remissinstanser har dock påtalat att betydelsen av ljudnivån utomhus för hälsa och trivsel har underskattats av utredningen. Exponeringen utomhus för höga bullernivåer kan leda till en betydlig minskning av trivseln. Det kan också ge indirekta effekter på hälsan genom minskat gående, cykling och social samvaro utomhus. I samband med att regeringen överväger en författningsreglering av riktvärden för buller är det givetvis viktigt att noga bedöma hälsokonsekvenserna. De remissynpunkter som lämnats avseende förordningsförslagens hälsokonsekvenser kommer då att utgöra ett viktigt underlag. 2013/14:128 Konsekvenser för samhällsekonomin Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret och , har kritiserat utredningen för att inte i tillräcklig utsträckning analysera förslagens konsekvenser för olika aktörer och att det saknas en samlad bild av hur näringsliv och samhället i stort påverkas. I och med att det i denna proposition inte föreslås nya riktvärden för omgivningsbuller är det svårt att närmare beräkna vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslagen får. Som anges ovan bedöms lagförslagen tillsammans med en författningsreglering av riktvärden för vissa typer av buller få konsekvensen att bostäder i större utsträckning än kan byggas i bullerutsatta lägen vilket i sin tur bedöms ge positiva effekter på bostadsbyggandet, inte minst byggandet av små bostäder. Ett ökat byggande kan i sin tur ha positiv inverkan på bl.a. arbetsmarknadens, finansmarknadens och bostadsmarknadens funktionssätt. Regeringen har under , verksamhetsutövare, infrastrukturhållare och näringslivet gjort bedömningen att de föreslagna lagändringarna tillsammans med den ovan nämnda översynen av bestämmelser i samt en författningsreglering av riktvärden innebär övervägande positiva konsekvenser för näringslivet. En positiv ekonomisk tillväxt förutsätter att regionen i fråga även är en attraktiv plats för boende och arbetstagare. En konsekvens av förslagen är att fler människor kommer att vistas i bullerutsatta miljöer utomhus och att det därmed finns en risk att hälsa och trivsel påverkas negativt. De samhällsekonomiska konsekvenserna av detta är mycket svåra att uppskatta innan författningar med riktvärden för buller är utformade. Som anges ovan kommer regeringen i samband med överväganden om författningsreglering av riktvärden för buller att noga bedöma och beakta hälsokonsekvenserna och värna behovet av attraktiva och hälsosamma boendemiljöer. Förtätningen kan ha såväl positiv som negativ inverkan på ett antal områden som t.ex. exploaterings- och investeringskostnader, social integration, jordbrukets och skogsbrukets utveckling och människors hälsa. Det är svårt att väga dessa intressen mot varandra och sätta ett ekonomiskt värde på dem. Sammantaget bedömer regeringen att en ökad förtätning av städer och tätorter fyller en viktig funktion för att möjliggöra ett hållbart samhälle. Förslagen kan ha en betydelse för att minska koldioxidutsläpp och främja en ändamålsenlig markanvändning som innebär att jord- och skogsbruksmark förbehålls odling. 9.1Förslaget till lag om ändring i 26 kap. 9 a § Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om att vid tillsyn som gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad får tillsynsmyndigheten i vissa fall inte besluta om förelägganden eller förbud. Paragrafens första Prop. 2013/14:128 och tredje stycke utgör ett undantag från bestämmelsen i 9 § som inne- håller grundläggande regler om rätten att meddela förelägganden och förbud i enskilda fall. Med bostadsbyggnad menas en byggnad avsedd för bostadsändamål. I första stycket regleras att förelägganden eller förbud inte får beslutas om det i planbeskrivningen till detaljplanen (jfr 4 kap. 33 a § PBL) eller i bygglovet (jfr 9 kap. 40 § PBL) har angetts beräknade bullervärden för bostadsbyggnaden och omgivningsbullret vid byggnaden inte överskrider de angivna värdena. ska konstatera om det aktuella omgivningsbullret överskrider de beräknade bullervärdena i planbeskrivningen eller i lovet. I planbeskrivningen och i bygglovet kan det finnas värden från såväl enstaka som flera olika bullerkällor. konstaterande av omgivningsbullret ska då lämpligen göras utifrån samma beräkningssätt och metod som kommunen har använt vid sina beräkningar. Saknas bullervärden i en planbeskrivning eller i ett bygglov är bestämmelsen inte tillämplig. För miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som har tillståndsprövats är paragrafen på samma sätt tillämplig även i det fall ett bullervärde som meddelats genom ett villkor i tillståndsbeslutet överskrids. Paragrafen omfattar inte tillsyn i ett ärende om buller som uppkommer inom en bostadsbyggnad, t.ex. buller från grannar som spelar hög musik. Andra stycket innehåller ett undantag från regeln i första stycket om att det inte får fattas beslut om förelägganden eller förbud. får ingripa med åtgärder om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för det. Det kan t.ex. vara fråga om att det framkommit en väsentlig felaktighet i den bullerberäkning, eller de på beräkningen grundade antagandena eller bedömningarna, som utgjort underlag för planbeskrivningen eller bygglovet vilket medför en betydande olägenhet för de boendes hälsa. En samlad bedömning av omgivningsbullret får göras för att avgöra om det med hänsyn till de boendes hälsa föreligger synnerliga skäl. En verksamhetsutövare mot vilken förbud eller förelägganden riktas med anledning av olägenheter som beror på en kommuns fel eller försumlighet vid planläggningen bör å sin sida kunna rikta krav om skadestånd mot kommunen med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). I tredje stycket regleras att förelägganden eller förbud aldrig får beslutas i fråga om omgivningsbuller vid ett sådant bygglovsbefriat komplementbostadshus som avses i 9 kap. 4 a § PBL. Termen omgivningsbuller stämmer överens med den definition som finns av motsvarande term i PBL. Övervägandena finns i avsnitt 6.6. Lagförslaget ska enligt punkten 1 träda i kraft . En övergångsbestämmelse införs i punkten 2 med innebörden att bestämmelserna i 26 kap. 9 a § första och andra styckena inte ska tillämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov enligt PBL har påbörjats före 2013/14:128 . Med ärende avses handläggningen av den detaljplan eller det bygglov som nämns i första stycket av paragrafen. Övervägandena finns i avsnitt 7. Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) 1 kap. 4 § I paragrafen definieras vissa termer och uttryck som används i lagen. I paragrafen införs en definition av termen omgivningsbuller. definitionen följer att omgivningsbuller omfattar buller från olika typer av bullerkällor utomhus. Buller från flygplatser avser t.ex. buller från flygtrafik till och från en flygplats och buller från verksamheter som normalt omfattas av tillståndsprövningen av flygplatsen. Med industriell verksamhet avses industrier i vid bemärkelse. t.ex. vara fråga om buller från sådan industriell verksamhet som är till- ståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen (2013:251). även avse buller från annan tillståndspliktig industriell verksamhet eller från verksamhet som enbart är anmälningspliktig enligt , ex. buller från vindkraftverk. Även industriell verksamhet som inte är till- ståndspliktig eller anmälningspliktig omfattas. Med spårtrafik avses all spårbunden trafik, såsom järnväg, tunnelbana Övervägandena finns i avsnitt 6.1. 2 kap. 6 a § Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om bedömning av omgiv- ningsbuller vid planläggning och i ärenden om bygglov. ställs krav på förebyggande av olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller vid lokalisering, utformning och placering av bostads- Med bostadsbyggnader menas byggnader avsedda för Paragrafen preciserar och kompletterar bestämmelserna i 5 och 6 §§ om vilka grundläggande aspekter som ska främjas vid planläggning och Till skillnad mot bestämmelserna i 5 § 1 och 4 innehåller paragrafen mer preciserade krav på hänsyn till människors hälsa. Paragrafen är dessutom avgränsad enbart till prövning av Kravet på att förebygga olägenhet för människors hälsa är mer långtgående än de krav som gäller vid prövning av buller enligt 5 § 1 och 4. Paragrafen ska säkerställa att bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa till följd av omgivningsbuller görs utifrån i huvudsak samma utgångspunkter som i . I andra stycket finns en definition av olägenhet för människors hälsa. Definitionen är densamma som i och ska ha samma innebörd som i balken. Bedömningen av vad som är en olägenhet ska ske från medicinska och hygieniska utgångspunkter. I detta sammanhang torde de medicinska utgångspunkterna vara mest relevanta. bestämmelserna i 5 § ska bedömningen inte omfatta ekonomiska avväg- Bedömningen ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i Prop. 2013/14:128 det enskilda fallet. Hänsyn ska dock även tas till personer som är något känsligare än normalt. Störningen måste vidare ha en viss varaktighet. Vilka bullernivåer som i olika situationer kan accepteras beror bl.a. på vilka bullerdämpande åtgärder som kan vidtas och vilken typ av buller som bostäderna kan komma att utsättas för. I tredje stycket anges att kravet på förebyggande av olägenhet för människors hälsa vid lokalisering av bostadsbyggnader även ska tillämpas i ärenden om förhandsbesked. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. 4 kap. 14 § Enligt paragrafen får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under vissa förutsättningar som räknas upp i fyra punkter. I paragrafen införs en ny punkt 5 som möjliggör för kommunen att ställa krav på att åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller har vidtagits. Det kan t.ex. vara fråga om att ställa krav på att en ljudavskärmande byggnad eller att ett bullerplank ska ha uppförts innan lov ges. Termen omgivningsbuller definieras i 1 kap. 4 §. Bestämmelsen är fakultativ och det är kommunen som avgör om det finns behov av en planbestämmelse. Om en planbestämmelse med krav på åtgärd införs innebär den ett hinder mot att ge lov eller startbesked så länge åtgärden inte har vidtagits. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. 4 kap. 33 a § Paragrafen är ny och innehåller regler om att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av beräknade värden för omgivningsbuller i de fall en detaljplan avser en eller flera bostadsbyggnader. Med bostadsbyggnader menas byggnader avsedda för bostadsändamål. Redovisningen ska gälla beräknade värden vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats i anslutning till byggnaden. Finns det flera uteplatser i anslutning till byggnaden är det tillräckligt att det anges värden vid en uteplats. Kravet på redovisning vid en uteplats gäller givetvis endast om en sådan kan komma att anordnas. Det kan t.ex. gälla beräknade värden på en balkong eller en terrass i anslutning till bostaden eller vid en gemensam uteplats på gården till ett flerbostadshus. Den exakta beräkningspunkten vid fasaden eller uteplatsen får bestämmas i det enskilda fallet utifrån vad som kan anses lämpligt med hänsyn till bullerförhållandena. I normala fall bör beräkningen kunna göras vid den fasad som är mest utsatt för buller. I de fall det planeras för bullerdämpande åtgärder kan det i stället beräknas värden på den minst ljudutsatta sidan av bostadsbyggnaden. Det kan vara fråga om att redovisa beräknade värden från en bullerkälla men det kan ofta förekomma att en bostad utsätts för buller från flera olika källor . I sådana fall kan kommunen välja att redovisa ett sammanvägt värde för flera olika bullerkällor eller separata värden. Eftersom en detaljplan inte är ett 2013/14:128 slutligt ställningstagande till hur en bostadsbyggnad ska utformas och placeras är det vidare naturligt att beräkningen görs översiktligt. Det får vidare anses lämpligt att de värden som redovisas ska beräknas med utgångspunkt från både befintliga bullerförhållanden och bedömning av den framtida bullersituationen. Kravet på redovisning gäller inte om det med hänsyn till bullersituationen kan anses obehövligt. Så är t.ex. fallet om planerade bostadsbyggnader kan antas utsättas för omgivningsbuller enbart i ringa omfattning. Kravet gäller endast den del av ett planområde som medger uppförande av bostadsbyggnader och om bostäderna berörs av omgivningsbuller. Termen omgivningsbuller definieras i 1 kap. 4 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. 9 kap. 40 § I paragrafen regleras vad ett beslut om lov ska innehålla. I tredje stycket görs ett tillägg om att i de fall ett bygglov avser nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad utanför ett område med detaljplan ska det framgå beräknade värden för omgivningsbuller. Med bostadsbyggnad menas en byggnad avsedd för bostadsändamål. Redovisningen ska gälla värden vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats i anslutning till byggnaden. Finns det flera uteplatser i anslutning till byggnaden är det tillräckligt att det anges värden vid en uteplats. Kravet på redovisning vid en uteplats gäller givetvis endast om en sådan ska anordnas. Det kan t.ex. gälla beräknade värden på en balkong eller en terrass i anslutning till bostaden eller vid en gemensam uteplats på gården till ett flerbostadshus. Den exakta beräkningspunkten vid fasaden eller uteplatsen får bestämmas i det enskilda fallet utifrån vad som kan anses lämpligt med hänsyn till bullerförhållandena. I normala fall bör beräkningen kunna göras vid den fasad som är mest utsatt för buller. I de fall det ska vidtas bullerdämpande åtgärder kan det i stället beräknas värden på den minst ljudutsatta sidan av bostadsbyggnaden. Det kan vara fråga om att redovisa beräknade värden från en bullerkälla men det kan ofta förekomma att en bostad utsätts för buller från flera olika källor . I sådana fall kan kommunen välja att redovisa ett sammanvägt värde för flera olika bullerkällor eller separata värden. Det får anses lämpligt att de värden som redovisas ska beräknas med utgångspunkt från både befintliga bullerförhållanden och bedömning av den framtida bullersituationen. Kravet på redovisning gäller inte om det med hänsyn till bullersituationen kan anses vara obehövligt. Så är t.ex. fallet om bostadsbyggnaden utsätts för omgivningsbuller enbart i ringa omfattning. Termerna nybyggnad, omgivningsbuller och tillbyggnad definieras i 1 kap. 4 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. Lagförslaget ska enligt punkten 1 träda i kraft . En övergångsbestämmelse införs i punkten 2 med innebörden att äldre före- skrifter fortfarande ska gälla för mål och ärenden som har påbörjats före och mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Övervägandena finns i avsnitt 7. Sammanfattning av betänkande Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57) Utredningen har haft i uppdrag att se över hur samordningen av planläggning och lovgivning enligt (2010:900) med prövning och tillsyn enligt kan ökas. Syftet har varit att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Utredarens förslag innebär sammanfattningsvis -en ökad samordning av och för att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer, -en hälsobedömning vid planering och byggande av bostäder som motsvarar krav, -tillsyn enligt som utgår från den bedömning av en bostad som gjorts enligt , -tydligare och generösare regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik, -nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller, och -ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. Författningsförslagen innehåller två delar. I den första delen föreslås en ökad samordning av och (avsnitt 6). I den andra delen föreslås en reglering i förordning av riktvärden för buller från väg- och spårtrafik och industribuller samt undantag från riktvärdena vid planläggning och lovgivning av bostäder (avsnitt 7). Dessa förordningsregler behöver kompletteras med samordnade regler i förordning om riktvärden för industribuller, med möjligheter att göra undantag från riktvärdena, som gäller vid prövning av verksamheter enligt . Förslagen försvårar inte möjligheterna att uppfylla gällande mål om en god bostadsmiljö. De stämmer väl överens med krav på bostäders energieffektivitet och ventilation samt behovet av fler små lägenheter. Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning I uppdraget har ingått att redovisa konsekvenserna av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bostadsbyggandet, verksamhetsutövare och infrastrukturhållare. Utifrån det underlag som redovisas i betänkandet drar utredaren följande slutsatser. -Problem som rör buller försvårar bostadsbyggandet, framför allt vad gäller små och billiga lägenheter samt studentbostäder. -Myndigheternas olika kriterier för bedömningar av buller fördröjer och komplicerar den kommunala beslutsprocessen. - Bristen på samordnade regler medför att länsstyrelserna tillämpar -Allt fler kommuner tar fram egna riktlinjer. -Osäkerheten vid tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter. Konsekvenser för verksamhetsutövare (industri, hamnar m.m.) -Det finns en osäkerhet om förutsättningarna för fortsatt drift och utveckling av verksamheten, även en risk att verksamheten behöver omlokaliseras. -Bostäder som byggs närmare verksamhet kan göra det svårare att uppfylla gällande bullervillkor. -Verksamhetsutövaren riskerar tillsynsingripanden om bullervillkor eller riktvärden överskrids på grund av tillkommande bostadsbebyggelse. -Ökade kostnader uppkommer på grund av bullerutredningar i samband med tillsynsärenden och eventuella krav på bullerdämpande åtgärder. Konsekvenser för infrastrukturhållare (väg- och spårtrafik) -Bostäder som byggs nära infrastruktur innebär en risk för inskränkningar av verksamheten.