prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — En bestämmelse om begränsning av de nya föreskrifternas tillämplighet till nya översiktsplaner eller äldre översiktsplaner som har fördjupats efter innebär att kommunens miljöprövningar och andra nödvändiga prövningar kommer att kunna ske på ett sådant sätt att det inte anses behövligt med en detaljplan. Flera bestämmelser kan tillämpas direkt vid ikraftträdandet Enligt förslaget i avsnitt 8.1 och 8.2 bör utrymmet för att medge avvikelser från detaljplaner och områdesbestämmelser öka. Sådana avvikelser som kan medges enligt den nya lagen bör enligt regeringens mening även kunna medges i sådana ärenden som har påbörjats före . Någon särskild övergångsbestämmelse behövs därmed inte. Det kan förekomma att en länsstyrelse eller en domstol i ett ärende eller mål, som avser ett överklagat beslut om bygglov som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser och där det överklagade beslutet eller domen har beslutats med stöd av äldre bestämmelser, finner att beslutet inte kan godtas med stöd av de äldre bestämmelserna, men att avvikelsen skulle kunna godtas till följd av förslagen i denna proposition. I sådant fall bör eller domstolen överlämna beslutet till avvikelsen kan ges enligt de nya bestämmelserna. Enligt regeringens mening bör det vara möjligt att besluta om planvillkor på så sätt som anges i avsnitt 8.3 samt att besluta om bygglov för en åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även för en sökande som inte utgör ett offentligt organ på så sätt som avses i avsnitt 8.4, i sådana ärenden om bygglov som inletts före 2013/14:126 lagens ikraftträdande. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte i detta avseende. Enligt förslaget i avsnitt 9.2 bör bestämmelserna om bygglov för vissa kompletterande åtgärder utanför detaljplanelagt område ändras så att den föreskrivna prövningen inte längre måste göras mot hela 2 kap. PBL (jfr 9 kap. 31 a § 3 PBL), dvs. att åtgärden behöver uppfylla färre krav än vad som är fallet enligt nuvarande bestämmelser. Eftersom förslaget innebär en lättnad för byggherren bör de nya reglerna även avse sådana ärenden samt domar och beslut i överklagade mål och ärenden som redan har inletts före lagens ikraftträdande. Någon övergångsbestämmelse behövs således inte heller i detta fall. I avsnitt 9.3 föreslår regeringen att bestämmelserna om interimistiskt slutbesked ska förtydligas så att det framgår att ett sådant slutbesked även får avse etapper i ett projekt (10 kap. 36 § PBL). Vidare föreslås att det ska krävs synnerliga skäl för att ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked (11 kap. 33 § PBL). Möjligheten att ge ett interimistiskt slutbesked i etapper ökar utrymme för att ge sådana slutbesked, vilket är till fördel för den enskilde. Även begränsningen att det ska krävas synnerliga skäl för att besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett sådant slutbesked, är till fördel för den enskilde. De nya bestämmelserna bör således kunna tillämpas direkt i samband med ikraftträdandet vilket medför att någon övergångsbestämmelse inte krävs. I avsnitt 9.4 föreslår regeringen att en ny bestämmelse ska införas i PBL som ger möjlighet att i samband med ett rättelseföreläggande förbjuda att den olovliga åtgärden utförs på nytt, om åtgärden kräver bygglov (förslaget till ny 11 kap. 32 a § PBL). Ett sådant förbud kan sägas innebära att klargör innebörden av bestämmelserna i , t.ex. att den enskilde inte på nytt får utföra en olovlig åtgärd. Därmed är det enligt regeringens bedömning lämpligt att bestämmelsen kan tillämpas även i pågående ärenden. Någon övergångsbestämmelse krävs således inte. I avsnitt 10 föreslår regeringen att en kommun inte ska få ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav ska dessa krav vara utan verkan. Den föreslagna regleringen i 8 kap. 4 a § PBL är avsedd att börja gälla direkt, även för sådana ärenden som påbörjats före lagens ikraftträdande. Enligt regeringens uppfattning bör en kommun inte kunna ingå avtal i strid med bestämmelserna i 8 kap. 4 a § PBL efter att bestämmelsen har trätt ikraft, med hänvisning till att förhandlingarna inleddes . Mot denna bakgrund krävs ingen övergångsbestämmelse. Den föreslagna regleringen påverkar inte redan ingångna avtal. Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i (2010:900), förkortad PBL, på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som . Förslaget innebär att bebyggelse kan tillkomma utan statens medverkan i fler fall än . Kompletterande bebyggelse och fritidsbyar, som inte innebär betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet, kommer således kunna tillkomma utan att samråd behöver ske med sådana statliga myndigheter som vanligtvis involveras i planprocessen, t.ex. , lantmäterimyndigheten eller . På ett övergripande plan innebär förslaget en väsentlig förändring av det nuvarande planeringssystemet, eftersom frågan om huruvida ny sammanhållen bebyggelse ska föregås av detaljplanering eller inte till stor del blir en fråga om den enskilda kommunens ambitionsnivå. Detta är en relativt stor förändring som kan medföra negativa konsekvenser för samordningen mellan allmänna, enskilda, statliga och kommunala intressen. Även förutsättningarna att uppnå en god samordning mellan bebyggelseplanering och infrastrukturplanering kan påverkas negativt. Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kommunalt intresse av att kunna styra bebyggelseutvecklingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att färre detaljplaner upprättas. Förslaget innebär att mindre resurser behöver läggas på planhandläggning inom de myndigheter som normalt deltar i planprocessen vilket innebär att kostnaderna för denna hantering sannolikt kan begränsas. När kravet på samråd med berörda myndigheter minskar kan det förekomma att bebyggelse tillkommer på ett sätt som är olämpligt ur statlig synvinkel, t.ex. i förhållande till riksintressen, strandskydd, hälsa och säkerhet, olyckor, översvämningar och erosion eller väg- och järnvägsnätet. Också mindre grupper av ny bebyggelse medför ofta krav på åtgärder i den statliga infrastrukturen, exempelvis i form av ändrade korsningar, busshållplatser eller cykelvägar. Förlaget medför därför att möjligheten att via samråd koordinera statliga insatser i takt med bebyggelseutvecklingen försvåras. Vidare försvårarar förslaget genomförandet av sådana infrastrukturanläggningar vars tillkomst helt kan prövas genom detaljplan, exempelvis spårväg och tunnelbana. Genomförandet försvåras i ännu högre grad om projektet berör flera olika kommuner vilket blir fallet med längre spårvägs- eller tunnelbanelinjer. kan i vissa fall förordna att kommunens beslut om lov och förhandsbesked ska skickas till enligt bestämmelserna i 11 kap. 12 § PBL, varigenom ges möjlighet att förhindra 2013/14:126 olämpliga åtgärder. Hanteringen är dock relativt omständlig och medför behov av ökad administration hos både och . Därtill leder en sådan hantering till att handläggningstiden kan förlängas även i okontroversiella ärenden. kan i många fall få kännedom om planerade åtgärder genom kravet på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § . Detta krav omfattar huvudsakligen verksamheter eller åtgärder, som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i , om dessa kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Kravet på samråd omfattar således även bygglovspliktiga åtgärder. Färre detaljplaner leder till färre överklagade planärenden för länsstyrelserna och domstolarna, men kommer att leda till fler överklagade beslut om lov och förhandsbesked. Förslaget bedöms vara kostnadsneutralt för domstolarna . Förslaget kan på lång sikt () antas leda till att antalet överklagade beslut om lov ökar ytterligare när färre detaljplaner anger vad som utgör en lämplig bebyggelseutveckling på en viss plats. När det inte finns någon detaljplan som anger rättigheter och skyldigheter på den enskilda tomten kan antalet bygglovsärenden som ogillas av omgivande grannar därigenom komma att öka. Så kallade utomplansärenden tar dessutom vanligtvis mer tid i anspråk att handlägga genom att fler intressen ska beaktas. Ökningen av antalet överklagade beslut om lov torde emellertid synas först när det blir aktuellt att göra kompletteringar i sådan bebyggelse som har tillkommit utan stöd av en detaljplan, vilket leder till att det kommer att ta innan det ger några konsekvenser för domstolarna. Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), jordabalken, och lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Vilka konsekvenser som dessa följdändringar kan antas medföra för staten får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds. Förslaget kan antas vara kostnadsneutralt för staten. Förslagen i avsnitt 6.1 innebär vissa förändringar i detaljplaneprocessen, där bl.a. det nuvarande enkla planförfarandet föreslås bli standardförfarande. Därutöver föreslås att ska kunna anta flera detaljplaner (avsnitt 6.2) samt att det blir möjligt att upphäva detaljplaner (avsnitt 6.3) och förlänga genomförandetiden (avsnitt 6.4) med ett förenklat förfarande. Staten företräds i planprocessen i första hand av länsstyrelserna som bl.a. ska bevaka statens intressen. Regeringen bedömer att länsstyrelsernas arbete endast bör påverkas i begränsad omfattning av de föreslagna ändringarna. Genom att det nuvarande enkla planförfarandet blir standardförfarande kommer länsstyrelserna att få något att handlägga planärenden i granskningsskedet i fler ärenden. I praktiken är det emellertid vanligt att kommu- nerna medger för yttranden, inte minst för att ge utrymme för Prop. 2013/14:126 den inomkommunala beslutsprocessen. Förslaget innebär att länsstyrelsernas rutiner för plangranskning kan behöva ändras och att berörda handläggare kan behöva informeras om de tänkta ändringarna. Förändringen bedöms därmed endast få begränsade konsekvenser för länsstyrelserna. I planprocesspromemorian bedömdes att de formella kraven på planhandlingarna kunde minskas i de fall planärendet handläggs med enkelt planförfarande, bl.a. genom att kommunen inte skulle behöva redovisa skälen för planförslaget eller beslutsunderlag som har betydelse. Remissinstanserna har bedömt att en sådan ordning bl.a. kan försvåra bedömning om ett planförslag är förenligt med de statliga s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10 § PBL). Därtill befarades att en sådan ordning i vissa fall kunde medföra att skulle informera om sådant planeringsunderlag som kommunen kanske redan har kännedom om. Regeringen har därför bedömt att skälen och planeringsunderlag som har betydelse ska redovisas i normalfallet, men att dessa kan utelämnas om det är uppenbart att dessa inte behövs. Förslaget i denna del bör således inte medföra några konsekvenser av betydelse för . Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för länsstyrelsernas funktion som första instans för överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser. Inte heller domstolarnas arbete med sådana mål bör påverkas. Lantmäteriet kan komma att påverkas på samma sätt och i motsvarande grad som länsstyrelserna i fråga om sin rådgivande verksamhet i samband med planprocessen, dvs. i begränsad omfattning. Förslaget bedöms inte påverka förrättningsverksamheten. är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och fysisk planering. ska inom sitt verksamhetsområde bl.a. verka för en ökad kunskap hos kommuner, statliga myndigheter och andra berörda. För del medför förslaget bl.a. behov att se över olika vägledningar, vilket kommer att medföra visst merarbete. Övriga statliga myndigheter som kommer i kontakt med planprocessen bedöms endast påverkas i begränsad utsträckning. Förslagen att kommunstyrelen och ska kunna anta flera detaljplaner, samt att det föreslås blir möjligt att upphäva detaljplaner och förlänga genomförandetiden med ett enklare förfarande bedöms inte påverka staten. De samlade konsekvenserna för staten bedöms vara av begränsad omfattning. De merkostnader som lagändringen kan komma att medföra bedöms vara av så begränsad omfattning att de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall I avsnitt 6.5 föreslås att sådana bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värde- 2013/14:126 fullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Förslaget kan förväntas medföra vissa förenklingar i de fall som staten agerar som fastighetsägare, genom att äldre, inte längre aktuella, planbestämmelser upphör att gälla och att det därmed blir möjligt att även pröva andra utformningar av sådana byggnadsverk och tomter som staten uppför i egenskap av byggherre. Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från sida, eftersom det i vissa fall kan antas bli svårt att särskilja vilka planbestämmelser som avser utformning och vilka planbestämmelser det är som regleras med stöd av andra planbestämmelser. För länsstyrelser, domstolar och övriga statliga myndigheter som deltar i planprocessen kan förslaget medföra visst behov av inläsning. bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under processen att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser I avsnitt 6.6 föreslås att även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för samrådet. Förslaget syftar till att ska bidra i arbetet med att detaljplaner och områdesbestämmelser ska bli formellt korrekta och således uppmärksamma kommunen på eventuella brister i formellt hänseende. Avsikten är att färre detaljplaner ska upphävas efter överklagande. ska i första hand lämna synpunkter i de fall som det förekommer väsentliga fel. är det vanligt att länsstyrelserna påtalar eventuella felaktigheter under planprocessen. Genom att uppgiften inte finns uttalad är det emellertid ingen skyldighet för länsstyrelserna att göra så. Eftersom länsstyrelserna ofta uppmärksammar eventuella formella fel bör uppgiften generellt sett inte medföra något behov av ytterligare resurser. I de fall som inte lämnar råd i fråga om sådana formella fel medför förslaget en viss utvidgning av uppgifter under samrådet. Genom att förslaget tar sikte på väsentliga fel bör uppgiften dock vara av begränsad omfattning. Förslaget att ska verka för att detaljplanerna blir korrekta i formellt hänseende kan i viss mån bidra till att färre antagna detaljplaner upphävs efter överklagande. Eftersom en upphävd detaljplan ofta omarbetas och därefter antas och överklagas på nytt kan antalet överklagade planärenden som behöver handläggas av länsstyrelserna komma att minska något. Detta kan i begränsad utsträckning även leda till att antalet överklagade detaljplaner som behöver handläggas av mark- och miljödomstolarna blir färre. Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning bland länsstyrelserna. Sammanfattningsvis bedöms förslaget inte medföra några omfattande konsekvenser för statens vidkommande. Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas Förslaget i avsnitt 6.7 att precisera tidpunkten för när kommunen ska skicka en lagakraftvunnen detaljplan till och lantmäterimyndigheten påverkar i första hand kommunerna och bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för staten. I avsnitt 7 föreslås nya och ändrade bestämmelser om plangenomförande. Ändringarna innebär bl.a. att sambanden mellan olika plangenomförandefrågor tydliggörs, att lantmäterimyndighetens roll i planprocessen förtydligas, att exploateringsavtalen lagregleras, att de s.k. exploatörsbestämmelserna ska upphävas samt att äldre s.k. avståendeförordnanden ska upphöra att gälla . Enligt förslagen ska lantmäterimyndigheten ges en tydligare och i viss mån utökad roll i samband med planering. Vad lantmäterimyndigheten ska göra under plansamrådet har tidigare inte varit reglerat utan enbart att det ska ske ett samråd. På motsvarande sätt som när det gäller roll i planprocessen preciseras nu vad lantmäterimyndigheten ska göra vid samrådet med att antal punkter som berör plangenomförandet. Myndigheten ska bl.a. verka för att om fastighetsindelning följs och att detaljplanes planbeskrivning beskriver hur planen är avsedd att genomföras. I detta ligger att det ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. De konsekvenser som dessa åtgärder får för de berörda fastighetsägarna ska också framgå av detaljplanens planbeskrivning. ges vidare i uppgift att ge råd om de kommunala exploateringsavtalens utformning och innehåll. Enligt nuvarande PBL har lantmäterimyndigheten inte någon utpekad roll när kommunen ställer ut en detaljplan för granskning. Myndigheten tilldelas nu en sådan roll genom att den ska avge ett yttrande som i huvudsak berör de frågor som myndigheten har till uppgift att fullgöra som samrådet pågår. får således genom förslaget dels en förtydligad roll, dels en något förstärkt roll. Förändringar kommer att medföra ett visst mått av ökade insatser under planprocessen. Till följd av dessa insatser kan det förväntas att de detaljplaner som utarbetas kommer att kunna genomföras på ett enklare och därmed snabbare sätt. insatser vid det fastighetsrättsliga genomförandet bedöms därmed komma att underlättas i motsvarande grad. Enligt förslaget ska de beslut som fattats med stöd av de s.k. exploatörsbestämmelserna successivt upphöra att gälla. Om inte erforderliga markfrågor regleras med stöd av t.ex. anläggningslagen (1973:1149) eller fastighetsbildningslagen (1970:988) upphör besluten att gälla efter vissa tider som anges i övergångsbestämmelserna. Detta kan antas innebära att lantmäterimyndigheten kommer att få hantera ett antal nytillkommande ärenden . Detta kan i sin tur medföra en marginell ökning av antalet mål för mark- och miljödomstolarna. För att någon enskild inte ska drabbas till följd av att besluten upphör att gälla kommer regeringen att överväga ett uppdrag att genomföra en inventering av i vilka områden som det finns sådana beslut och informera berörda fastighetsägare om att en ansökan om förrättning bör initieras. är det som prövar och fattar beslut i fråga om tillämpning av . Till följd av att de aktuella bestämmelserna föreslås upphöra att gälla kommer länsstyrelserna att avlastas en arbetsuppgift som har legat på dem. I propositionen föreslås att begreppet exploateringsavtal ska ges en tydlig definition. Ett exploateringsavtal är således ett avtal om genomförande av detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen och som inte avser ett avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Detta innebär att avtal om genomförande av en detaljplan som en kommun och träffar avseende finansiering av sådana vägar och järnvägar som staten har huvudansvaret för och som normalt kommer till stånd efter en planläggning med stöd av väglagen (1971:948) eller lagen (1985:192) om byggande av järnväg inte kommer att innefattas av PBL:s definition av exploateringsavtal. Sådana avtal mellan en kommun och staten kan därmed ingås fristående från kommunens beslutade riktlinjer för exploateringsavtal och utan beaktande av de föreslagna bestämmelserna om exploateringsavtalens materiella innehåll. Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse i fler fall. Konsekvenserna av förslagen bedöms vara av begränsad omfattning för statens del. I de fall när staten agerar som byggherre kommer det ökade utrymmet för att ge lov för avvikelser att medföra en ökad flexibilitet, på så vis att förslaget medför ökade möjligheter att tillgodose fastighetsägarens önskemål. Även förslaget att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan komma att godtas som en mindre avvikelse leder till en ökad flexibilitet. Förslagen kan även leda till negativa konsekvenser på så sätt att mark och byggnadsverk delvis kan användas på ett sätt som kan vara svårt att förutse, både i de fall som staten agerar i egenskap av fastighetsägare och i de fall som staten agerar i egenskap av myndighet. Fördelarna bedöms emellertid överstiga nackdelarna. Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Detta sparar resurser både hos staten i egenskap av fastighetsägare och hos de myndigheter som deltar i planarbetet, dvs. i första hand och lantmäterimyndigheten. kan frågor om avvikelser i förhållande till detaljplan vara svårbedömda, vilket kan medföra ett begränsat merarbete för de länsstyrelser och domstolar som handlägger överklagade mål och ärenden. Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning bland kommunerna. Förslaget kan även medföra ett behov av att se över befintliga vägled- Prop. 2013/14:126 ningar, vilket kommer att medföra visst merarbete. Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked Enligt förslaget i avsnitt 8.3 ska en kommun i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast under en viss förutsättning, ska kommunen, om det är lämpligt, få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked. Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser för statens del. Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter I avsnitt 8.4 föreslås att bygglov ska ges till en åtgärd, på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även om en sökande inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål, är dock möjligheten begränsad. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldigheten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla. Förslaget berör i första hand staten i egenskap av fastighetsägare genom att staten ges möjlighet att i högre grad avyttra mark som är planlagd för allmänt ändamål till en huvudman som inte utgör ett offentligt organ, utan att planen behöver ändras. Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Detta sparar resurser både hos staten i egenskap av fastighetsägare och hos de myndigheter som deltar i planarbetet, dvs. i första hand och lantmäterimyndigheten.