prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — om det på en fastighet eller i fråga om ett byggnadsverk har vidtagits en olovlig åtgärd. Bestämmelserna ger dock inte en möjlighet att förbjuda att den åtgärd som föreläggandet avser utförs igen efter att rättelse har gjorts. Exempelvis kan situationen vara den att någon som förelagts att ta bort ett upplag visserligen uppfyller föreläggandet och tar bort upplaget, men därefter anordnar ett nytt upplag på samma plats. Föreläggandet blir under sådana förhållanden utan verkan som påtryckningsmedel. I 10 kap. 14 § andra stycket (1987:10), förkortad ÄPBL, fanns en möjlighet att förbjuda att en åtgärd – som ett föreläggande avser – utförs på nytt efter att rättelse har gjorts. Av förarbetena till PBL framgår inte att en ändring var avsedd. Regeringen gör bedömningen att den tidigare möjligheten att förbjuda åtgärden bör återinföras. Liksom tidigare måste förbudet beslutas i samband med rättelseföreläggandet och kan endast avse åtgärder som kräver bygglov. För att samma möjligheter ska finnas som i ÄPBL krävs även följdändringar i 11 kap. 37 § PBL (förbudet får förenas med vite) och i 11 kap. 38 § PBL (förbudet gäller , om något annat inte bestäms). Viss språklig justering görs i enlighet med synpunkter från och (mark- och miljödomstolen). Bestämmelserna finns i 11 kap. 32 a, 37 och 38 §§ PBL. 9.5Andra rättelser och justeringar Regeringens förslag: Ett antal enklare ändringar ska göras i 9 kap. 4, 6, 11 och 30–31 a §§ samt i 14 kap. 3 § . Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. I justeringspromemorian föreslogs även en ändring i 5 kap. 16 § (2010:900), förkortad PBL, men som inte behövs till följd av de förslag som redovisas i avsnitt 6.1. Remissinstanserna: De föreslagna ändringarna tillstyrks eller lämnas okommenterade av remissinstanserna. förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag, eftersom utredningen föreslog att definitionen av termen bebygga i 1 kap. 4 § PBL borde ändras så att den inte skulle omfatta parkeringsplatser (SOU 2013:34 s. 302 ff.). Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till utredningens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), anser dock att det förutom parkeringsplatser finns ett stort antal byggnadsverk som borde kunna uppföras eller anläggas på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas. Enligt flera remissinstanser borde undantaget för parkeringsplatser från termen bebygga således utökas till att omfatta även andra byggnadsverk än parkeringsplatser, t.ex. murar och plank. Skälen för regeringens förslag Några mindre rättelser och justeringar I 14 kap. 3 § PBL regleras ersättning vid vissa förelägganden. En hänvisning finns till 11 kap. 22, 23 och 24 §§ PBL. Den sistnämnda paragrafen avser föreläggande om att anordna stängsel kring ett byggnadsverk för industriändamål som inte längre används. Hänvisningen till 11 kap. 24 § PBL bör tas bort eftersom ett föreläggande enligt denna paragraf inte bör ge rätt till någon ersättning (jfr 14 kap. 3 § i [1987:10], förkortad ÄPBL). I 9 kap. PBL bör en redaktionell ändring av 4 och 6 §§ göras för att förtydliga att de undantag från lovplikt som anges i paragrafen när det gäller murar och plank, avser de föreskrifter om lov för sådana anläggningar som regeringen har meddelat i plan- och byggförordningen (2011:338). Bestämmelsen i 9 kap. 11 § PBL bör ändras så att en tidigare språklig felaktighet rättas. Bestämmelserna i 9 kap. 30, 31 och 31 a §§ PBL bör ändras så att hänvisningarna till 8 kap. inte längre görs till bestämmelserna i 2 § andra stycket och 12 § andra stycket om enkelt avhjälpta hinder, för vilka bestämmelserna i 9 kap. 30–31 a §§PBL om förutsättningar för bygglov inte är relevanta. Definitionen av termen bebygga bör inte ändras I många detaljplaner finns bestämmelser med innebörden att viss mark inte får bebyggas. Sådan mark brukar benämnas prickmark eftersom de områden där bestämmelsen ska gälla vanligtvis markeras på detaljplanekartan i form av ett raster med punkter. Ofta har dessa bestämmelser använts för att reglera var nya byggnader kan placeras. Det har varit en utbredd uppfattning att mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas ändå kan användas för parkeringsändamål (SOU 2013:34 s. 302). Ny bebyggelse eller ändrad användning av befintliga byggnader kan medföra att sådan mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas behöver tas i anspråk för parkeringsplatser. Detta gäller inte minst i de fall då planförfattaren, uttryckligen eller underförstått, har avsett att parkeringen ska anordnas inom sådan mark. När nya PBL trädde i kraft infördes en definition av termen bebygga, som gavs innebörden att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk (1 kap. 4 § PBL). Eftersom en parkeringsplats utgör ett byggnadsverk i PBL:s mening, leder legaldefinitionen till slutsatsen att marken bebyggs om en parkeringsplats anordnas på platsen. Eftersom s.k. prickmark vanligtvis ges innebörden att marken inte får bebyggas, har definitionen uppfattats som att parkeringsplatser blir planstridiga inom sådan mark. Mot denna bakgrund föreslog att definitionen av termen bebygga borde ändras på så sätt att definitionen inte längre ska omfatta parkeringsplatser. Regeringen gör följande bedömning. I PBL har termen bebygga definierats, och används där för att klargöra vad som utgör allmänna intressen (2 kap. 4 § PBL), vilka åtgärder som ska regleras med detaljplan (4 kap. 2–3 §§ PBL), vad som får regleras i en detaljplan (4 kap. 11 och 14 §§ PBL), att kommunen får lösa viss mark (6 kap. 13 § PBL) samt vissa krav som gäller när tomter ska bebyggas (8 kap. 9 § PBL). Det framgår Prop. 2013/14:126 av inledningen till 1 kap. 4 § PBL att definitionerna i bestämmelsen avser hur dessa ska förstås i PBL. Även om termen bebygga har definierats och används med en viss betydelse i PBL finns det ingen bestämmelse i PBL som anger att termen nödvändigtvis ska ha samma innebörd när termen förekommer i ett beslut, t.ex. ett bygglov eller en detaljplan, som har meddelats med stöd av PBL. Uppfattningen att definitionen i sig förhindrar att viss mark används som parkering saknar därmed stöd i PBL. Om definitionen av termen bebygga skulle ändras till att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk som inte är en parkeringsplats skulle detta även påverka bl.a. detaljplanekravet och vilka krav som gäller när en tomt tas i anspråk för en parkeringsplats. Vidare skulle den föreslagna författningsändringen kunna leda till nya tolkningsproblem kring vad som ska gälla för alla andra anläggningar, t.ex. staket, grindar och vissa lekredskap, m.m., som vanligtvis kan anordnas på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att definitionen av termen bebygga i 1 kap. 4 § PBL inte bör ändras. 10Byggandet blir mer förutsägbart med enhetliga tekniska egenskapskrav Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i om att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, andra ärenden enligt eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav ska dessa krav vara utan verkan. Den nya bestämmelsen ska dock inte gälla fall då kommunen i detaljplan bestämmer skydd mot störningar eller placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter eller då kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. förslag hade samma syfte som regeringens, men reglerade mer i detalj de olika sammanhang där särkrav kan ställas (SOU 2012:86, s 69 ff.). Utredningens förslag omfattade också en större grad av tillsyn och kontroll, bl.a. genom medverkan. Byggkravspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. En komplettering görs för att klargöra att förbudet mot särkrav inte avser sådana krav som kan ställas med stöd av 4 kap. 12 och 16 §§ (2010:900), förkortad PBL. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen) och (mark- och miljödomstolen) är positiva till eller har inga invändningar mot förslagets huvuddrag. Även flera myndigheter, där- ibland , , , Kommers- 2013/14:126 kollegium och tillstyrker förslaget. bl.a. (Mark- och ) och menar att det är otydligt hur förslaget förhåller sig till de lagrum som ger kommunen rätt att ställa vissa särkrav som krävs för att bebyggelse ska vara möjlig på en plats med vissa förutsättningar, t.ex. där särskilda tek- niska lösningar krävs för att motverka erosion, sättningar och översväm- ning eller där särskilda krav ställs på exempelvis fasader för att motverka störningar eller risker. (Mark- och ) och flera andra remissinstanser påtalar också ett behov av att förtydliga när kommunen handlar i egenskap av fastighetsägare respektive myndighet. Några myndigheter har invändningar mot förslaget. rätt (mark- och miljödomstolen) avstyrker förslaget och ifrågasätter den analys som gjorts av byggkostnaderna och de slutsatser som redovisas. Domstolen påpekar att förhållandena för byggande i är olika, främst beroende av olikartat klimat. Kommuner ställer därför olika krav vid nyproduktion av bostäder beroende på var byggandet sker. farande är i grunden innovativt och bidrar till både bättre bostäder och förslaget, då det skulle försämra möjligheterna att nå flera miljökvalitets- mål på ett kostnadseffektivt sätt, bl.a. genom att bromsa upp spridningen av ny teknik och goda miljölösningar. bör uppmuntra kommuner som vill gå före i omställningen till ett hållbart stödjer kommuner i arbetet med att främja ökad energieffektivisering och anser att i kommunernas långsiktiga mil- jöarbete är den fysiska planeringen ett starkt styrmedel. byggkraven är därmed, enligt , en del i kommunernas arbete med att uppfylla lokala mål med syfte att minimera energianvänd- ning, klimatpåverkan och resursförbrukning. förslag kan leda till icke önskvärda konsekvenser för det långsiktiga arbetet med omställningen av energisystemet samt för arbetet med håll- Kemikalieinspektionen anser att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt utredda vad gäller kemikalieanvändning. Om det remitterade förslaget realiseras behöver bygglagstiftningen som gäller kemikalier skärpas på nationell nivå, i analogi med de regler som utvecklas på energiområdet. ställer sig kritiskt till förslaget då det alltför ensidigt utgår från ett renodlat fokus på sänkta byggkostnader och möjligheten att åstadkomma en industriell bygg- Detta riskerar att leda till en utveckling med ökad likriktning i stället för en utveckling där långsiktigt hållbara lösningar står i fokus. Utöver detta är det viktigt att lyfta fram kulturarvsfrågan inklusive ett hantverksmässigt och platsanpassat byggande. heten konstaterar att kommuner och myndigheter enligt 5 kap. 3 § miljö- balken ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Ett sätt att arbeta i enlighet med detta kan vara att i detaljplaneringen ställa krav på t.ex. en viss form av avloppslösning för att minimera tillförsel av övergödande ämnen till en recipient där det finns risk att gällande miljökvalitetsnorm för vatten inte kommer att uppnås. Detta ligger också i linje med vatten- myndigheternas åtgärdsprogram som anger att kommunerna behöver utveckla sin planläggning och prövning så att miljökvalitetsnormerna för vatten uppnås och inte överträds. Det är därför olämpligt att hindra kom- muner som vill agera på detta vis eller i övrigt höja ambitionsnivån inom miljöområdet genom att anpassa tekniska egenskapskrav efter lokala förutsättningar. Statens centrum för arkitektur och design anser att förslaget innebär en begränsning av lokal och regional utveckling där det ges uttryck för höga ambitioner vad gäller energisnåla och miljömässigt genomtänkta byggnader, vilket i sin tur innebär en tydlig tillbakagång för en tvärsektoriell värdegrund om hållbar samhällsutveckling. avstyrker förslaget med anledning av att de administrativa effekterna är ofullständigt beskrivna och att konsekvensutredningen är bristfällig. De flesta universitet och högskolor som svarat på remissen är generellt positiva till förslagets syfte. Linnéuniversitetet menar dock att undantag från förbud mot kommunala särkrav måste kunna medges. Detta gäller sådana fall då kommuner genom ett aktivt deltagande som byggherre eller beställare deltar i t.ex. forsknings- och utvecklingsprojekt. Tekniska högskolan menar att den föreslagna lagtexten i 8 kap. 4 § PBL är formulerad på ett sätt som kan leda till tolkningsproblem. Där anges att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, genomförande av detaljplaner och andra ärenden enligt denna lag. Dessutom anges i samma lagrum att om kommunen i ett ärende enligt denna lag ställer egna tekniska krav ska dessa vara utan verkan. Eftersom de kommunala särkraven oftast ställs i form av villkor i avtal är frågan om dessa avtal är ett ärende enligt denna lag. Det förefaller enligt högskolan svårt eftersom avtal inte finns som ärendetyp i PBL. Lagtextens formulering blir särskilt problematisk i fråga om de avtal som skrivs i samband med kommunala markanvisningar, som ofta betraktats som enbart en överenskommelse som kommunen ingår i egenskap markägare, frikopplat från kommunens myndighetstillämpning av PBL. Länsstyrelserna i , , , , , , respektive län avstyrker förslaget, huvudsakligen av samma skäl som och anför. i påpekar att man vid diskussioner med byggherrar inte har fått uppfattningen att det är kommunernas särkrav som i första hand försvårar byggandet. De främsta hindren är i stället bristen på mark, svårighet att driva projekt i vissa kommuner samt brister i infrastrukturens utbyggnad och kapacitet. Lokala energikrav skulle snarare kunna vara en pådrivande faktor för byggbolagen att bygga energieffektiva bostäder som i ett livscykelperspektiv blir billigare och i slutändan ger lägre boendekostnader. Mindre byggherrar tar sig ofta an mindre förtätningsprojekt vilket tyder på att de kan förändra sin produkt efter lokala förutsättningar och krav och att detta därför även kan vara en konkurrensfördel för mindre aktörer. i län menar att kommunerna som planeringsansvariga myndigheter måste kunna ha möjlighet att fullfölja sina översiktsplaner som i många fall slår fast höga ambitioner inom energi- och klimatmålen. Flera länsstyrelser menar också att förslaget utgår från alltför långtgående slutsatser utifrån ett svagt empiriskt material och att konsekvensutredningen är otillfredsställande. i tillstyrker dock förslaget, men noterar att detta har utformats så att det påverkar allt slags byggande och alla typer av tekniska krav på byggnadsverk. Detta beskrivs inte i byggkravspromemorian. I föreslagen lagändring ingår 8 kap. 4 § PBL i sin helhet, och anser att 2013/14:126 alla nio punkter bör konsekvensbedömas, inte bara miljön och tillgäng- De flesta av de kommuner som svarat på remissen samt även Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker förslaget. De hävdar att för- slagen utgör ett hinder för kommunernas arbete för ett hållbart och ener- Kommunerna ifrågasätter den konsekvensutredning som legat till grund för bedömningen i byggkravspromemorian. kommuner, bl.a. kommun, menar att förslaget utgör ett obe- fogat och orimligt stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. ifrågasätts om förslaget verkligen ger önskad effekt. utredningens beräkning att särkraven innebär 10–högre bygg- kostnader ifrågasätts, liksom det faktum att livscykelperspektivet inte beaktats i utredningens beräkningar. Många kommuner, bl.a. kommun, ställer sig i stället bakom SKL:s arbete med att utveckla en gemensam modell för kommuner att ställa långtgående krav på energi- effektiva byggnader vid försäljning av mark. kommun (Stadslednings-, samt ) anser att förslaget är lagtekniskt felaktigt och blandar ihop offentligrättsliga och civilrättsliga principer. motivering att kommunens markanvisningar kan ses som en indirekt del av planmonopolet saknar stöd i lagstiftningen. upplåter egen mark och villkoren för markförsäljning regleras inte av Några kommuner, däribland och kommun, är dock positiva till förslaget. Flera regioner, kommunalförbund och landsting, däribland läns landsting, Västra , samverkansorganet i län (Region ), och läns landsting ställer sig kritiska till förslaget på samma grunder som merparten av kommunerna. samhälle utan rörelsehinder (DHR) och Handisam avstyrker förslaget eftersom det hindrar kommuner att ställa särskilda krav på tillgänglighet utöver vad som föreskrivs i byggregler, vilket innebär en försämring av bebyggelsens tillgänglighet. menar att förslaget är alltför dåligt underbyggt och att utredningen i huvudsak handlar om energihushållning. och tillgänglighet är så olika att det inte går att överföra erfarenheter från det ena området till det andra. ker förslaget på liknande grunder. Byggindustrier och ett flertal större och mindre byggföretag, bl.a. NCC, JM, Myresjöhus och ställer sig bakom försla- Flera byggföretag ser dock en risk att kommuner fortsättningsvis kommer att ställa krav på tekniska egenskaper genom att göra markan- visningar genom kommunägda bolag. , Fastighetsägarna , Villaägarnas Riks- förbund och Trä- och Möbelföretagen tillstyrker förslaget. styrker dock förslaget med hänvisning till att det saknas grund för att genomföra lagändringarna eftersom kommunerna med SKL:s hjälp nu har samordnat sina olika energikrav och att energikraven lagts på en rimlig nivå som inte kan betraktas som kostnadsdrivande eller utgöra hinder för ett industriellt och kostnadseffektivt byggande. lagändringarna behövs således inte längre utan frågan har hanterats ge- nom en frivillig samordning vilket bör vara både samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt mest kostnadseffektivt. föreslår att Prop. 2013/14:126 regeringen avvaktar en tillämpning och implementering av de samord- nade energikraven hos kommunerna innan en eventuell lagförändring genomförs. Några remissinstanser, däribland (), instämmer i förslaget men ifrågasätter bedömningen att det inte är lämpligt att begränsa kommunens möjlighet att ställa krav på vissa tekniska egenskaper vid tomträttsupplåtelser, eftersom kommunen då agerar i egenskap av fastighetsägare. Denna öppning kan, enligt KARF, riskera att leda till att kommunen i stället för markanvisningar upplåter mark genom tomträttsupplåtelser och på detta sätt påtvingar någon annan krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, respektive byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR. Arkitekter avstyrker förslaget med hänvisning till de argument med vilka förslag avstyrktes i tidigare remiss. Där framfördes att i första hand bör en ökad harmonisering bland särkraven eftersträvas på frivillig basis i linje med det arbete som SKL, vissa kommunförbund och andra kommunsamarbeten har påbörjat. Ett förbud mot särkrav är en alltför stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen och en alltför stor ytterligare byråkratisering av planprocessen i förhållande till vad förbudet möjligtvis skulle uppnå. Skälen för regeringens förslag De tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet Det har framkommit att landets kommuner ställer olika krav på tekniska egenskaper för byggnadsverk. Detta har bl.a. framkommit i en remiss som genomförde kring de nya energikraven i BBR. Av remissvaren framgår bl.a. att flera kommuner ställer energikrav utöver de krav som ställs i BBR. Kraven tillämpas bl.a. dels för kommunens egna byggnader, dels vid försäljning av kommunala småhustomter. Kraven innefattade på olika sätt en skärpning i förhållande till energikraven i BBR. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen . Utredningen fick i uppgift att bl.a. kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna. Utredningen skulle även analysera effekterna av skillnaderna i tillämpningen, särskilt avseende byggandet och produktivitetsutvecklingen i . Av utredningsdirektiven framgår att det finns en risk att skillnaderna i tillämpningen av kraven försvårar upphandlingen för byggherrar och arbetet för konsulter och entreprenörer samt att det finns en risk att skillnaderna leder till minskad förutsägbarhet och minskade möjligheter till prefabricering av konstruktioner. Detta påverkar i sin tur hela byggprocessen genom en begränsning av möjligheterna att upprepa byggprojekt i olika delar av landet. Detta kan i sin tur få konsekvenser både för de direkta och indirekta kostnaderna i enskilda projekt. Olika kravnivåer kan också leda till onödiga gränshinder, inte bara mellan landets kommuner utan också i förhållande till våra grannländer. 2013/14:126 har i delbetänkandet Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) kartlagt förekomsten av särkrav, dvs. kommunala krav med nivåer som går utöver de föreskrifter som anges i BBR. Utredningens undersökningar pekar på att det är relativt vanligt förekommande med sådana krav, framför allt när det gäller energiprestanda men även tillgänglighet. Enligt utredningen ställer kommunerna med andra ord högre krav än vad som anges i de nationella föreskrifterna. Enligt utredningen leder detta bl.a. till betydande direkta merkostnader för projektering och uppförande samt motverkar industriella koncept som kan ge lägre kostnader. Utredningens samlade bedömning är att den direkta merkostnaden för uppförande av bostäder i genomsnitt uppgår till 10– , vilken till helt övervägande del beror på särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Särkraven leder enligt utredningen till indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande. De tekniska egenskapskraven är allmänt gällande och syftar till att säkra en god kvalitet på den byggda miljön över hela landet. En fördel med att reglerna är nationella är att de ger en byggherre eller ett byggföretag förutsägbarhet. Förutsägbarheten motverkas av att kommuner ställer olika krav på byggnadsverks tekniska egenskaper som i varierande utsträckning går utöver kravnivåerna i BBR. I de allra flesta fall innebär särkraven inte att kommunerna frångår de tekniska egenskapskraven utan att kommunerna inför lokala skärpningar av gällande krav, ofta till följd av att kommunen uppfattar att de nationella föreskrifterna inte är tillräckligt långtgående och en önskan att profilera en viss exploatering som ett miljöprojekt. Utredningen har bedömt att nackdelarna med kommunala särkrav är så betydande att dessa bör hindras. Utredningen har därför föreslagit en stoppbestämmelse i PBL som innebär att kommunen inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnadsverk som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Den föreslagna stoppbestämmelsen reglerar på vilket sätt som genomförandeavtal får innehålla krav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att det finns betydande nackdelar med att olika kommuner utformar egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, inte minst genom att det påverkar byggkostnaderna. har bland de högsta byggkostnaderna inom Europeiska Unionen, vilket påverkar förutsättningarna för att tillgodose behovet av bostäder i landet. Enligt utredningen är särkraven en betydande källa till byggkostnaderna, vilket talar för att det är olämpligt att kommunerna utformar egna sådana krav. Regeringen gör bedömningen att tungt vägande skäl talar för att de tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet och att de krav som ställs behöver vara miljömässigt, samhällsekonomiskt och fastighetsekonomiskt motiverade. Den lagtekniska lösning som föreslog har kritiserats i samband med remissbehandlingen av delbetänkandet. Mot denna bakgrund redovisades i byggkravspromemorian en ny lagteknisk lösning. I PBL finns bestämmelser om tekniska egenskapskrav.