prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — En detaljplan får i normalfallet inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Fastighetsägaren ska med andra ord kunna förlita sig på att denne får bygga på det sätt som planen anger . De rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen hindrar inte att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs, dvs. även efter det att genomförandetiden har löpt ut (4 kap. 38 § PBL). framförde att inaktuella detaljplaner ofta försvårar eller omöjliggör önskvärda förändringar. Det är t.ex. vanligt att endast viss markanvändning är tillåten samt att bebyggelsens placering och utformning regleras, t.ex. byggnaders utbredning på marken, högsta höjd, takvinklar, antal lägenheter och utformning i övrigt. Den antagna detaljplanen speglar då vad kommunen anser vara en lämplig användning och utformning, åtminstone då planen antas. Inte sällan förändras dessa bedömningar – bostadsbehoven förändras, verksamheter utvecklas och ges kanske en annan inriktning eller läggs ner, varpå nya önskemål uppstår. Om planen är gammal och mycket detaljerad, snarare än ny och flexibelt utformad, ökar risken för att planen inte förmår att tillgodose de behov som föreligger . På så vis kan gamla planer skapa en inlåsande effekt som hindrar i övrigt lämpliga åtgärder (SOU 2013:34 s. 113). Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att merparten av alla frivilliga planbestämmelser bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut och att de obligatoriska planbestämmelserna om markanvändning och indelning i allmänna platser, kvartersmark och vattenområden ska kompletteras med en allmänt hållen lagreglerad planbestämmelse om vilka intressen som ska beaktas. Utredningen resonerade även kring det faktum att utvecklingen dels går mot allt mer detaljerade detaljplaner, dels att har svårt att ställa krav i ett bygglov för en viss utformning som inte har stöd i en detaljplan. Utredningen menade att sådana beslut sällan står sig i överinstanserna om beslutet överklagas, men att kommunen vanligtvis inte skulle haft några problem att få igenom kravet på en viss utformning om kravet hade haft stöd i en planbestämmelse. Även denna utveckling har enligt utredningen bidragit till allt mer detaljerade detaljplaner (a. SOU s. 106 ff.). Utredningen menade att ett sätt att komma till rätta med denna utveckling är att stärka möjligheter att ställa krav i bygglovskedet. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att uppfattning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön ska jämställas med prövningen i en detaljplan (a. SOU s. 282 ff.). Endast planbestämmelser som reglerar utformningen av byggnadsverk bör upphöra efter genomförandetidens slut Flera remissinstanser har pekat på risken för olämpliga konsekvenser om merparten av alla frivilliga planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut. Regeringen delar uppfattningen att planbestäm- melserna ofta är en väsentlig förutsättning för att det ska vara möjligt att bygga på en viss plats. Det kan t.ex. vara väsentligt att ett hus placeras på ett visst avstånd i förhållande till en trafikled, där det förekommer transporter av farligt gods, för att en tomt ska anses vara lämplig att bebygga. Om vissa planbestämmelser, som säkerställer att markanvändningen är lämplig, skulle upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, skulle detaljplanen inte längre borga för en lämplig markanvändning i förhållande till de risker som transporterna med farligt gods utgör. Planen kan även innehålla andra bestämmelser som syftar till att bebyggelsen inte ska bli olämplig, t.ex. att byggnader ska placeras på viss höjd över vattnet för att skydda bebyggelsen mot översvämning eller att bygglov inte får ges förrän vissa åtgärder har vidtagits, t.ex. att en markförorening har avhjälpts eller att en viss anläggning har rivits eller kommit till stånd. Även i övrigt finns det vissa negativa konsekvenser som kan uppstå om merparten av alla planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut. Några av dessa risker redovisas i det följande. Många remissinstanser pekar på risken för att många detaljplaner innehåller bestämmelser som ska skydda kulturmiljövärden, t.ex. att byggnader inte får rivas eller förvanskas. I vissa fall har kommunen även betalat ersättning till fastighetsägarna för de begränsningar som planen innehåller. Kommunens arbete och utgifter i dessa avseenden skulle i princip vara förgäves om de planbestämmelser som ska säkerställa en lämplig utveckling skulle upphöra att gälla. En detaljplan kan även innehålla frivilliga planbestämmelser med innebörden att kommunen inte ska vara huvudman för allmän plats, vilket innebär att fastighetsägarna har ansvaret för att anlägga och sköta allmänna platser, t.ex. vägar och parkmark. Några remissinstanser menar att kommunen åter kommer att få ta hand om skötseln av sådan mark om dessa planbestämmelser upphör att gälla, i strid med kommunens och ibland även med fastighetsägarnas uppfattning om hur de allmänna platserna ska förvaltas. Flera remissinstanser pekar även på den inneboende konflikten mellan förutsägbarhet och flexibilitet. För en granne kan det vara minst lika viktigt att veta vad som kan tillåtas på grannfastigheten, som att ha stora möjligheter att utveckla sitt eget hus efter behov och önskemål. Om planbestämmelserna skulle upphöra att gälla i den omfattning som utredningen har föreslagit skulle förutsägbarheten för den enskilde minska väsentligt. föreslår olika lösningar i syfte att trygga en lämplig bebyggelseutveckling, främst genom att utöka antalet intressen som ska prövas i ett bygglov. Flera remissinstanser anser emellertid att dessa lösningar inte är tillräckliga samt att nackdelarna med förslaget inte väger upp de fördelar som den ökade flexibiliteten medför. Regeringen delar uppfattning att inaktuella detaljplaner ibland försvårar eller omöjliggör önskvärda förändringar. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna har framfört anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att gå fullt så långt som utredningen har föreslagit i denna del. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det finns skäl att tro att dagens detaljerade detaljplaner åtminstone delvis sammanhänger med svårigheten för att hävda krav på viss utformning i bygglovskedet. De detaljerade detaljplanerna försvårar och fördröjer ofta 2013/14:126 en önskvärd utveckling genom att det uppstår behov av avvikelser i för- hållande till vad detaljplanen medger, ibland redan i direkt anslutning till den tidpunkt när planen vinner laga kraft. finns det därför skäl att vidta åtgärder som bidrar till att detaljplanerna inte görs fullt så detaljerade som ofta är fallet . ställning i frågor som avser den yttre miljön ska stärkas, för att skapa för- utsättningar så att nämnden i sådana frågor i princip ska kunna ställa samma krav i ett bygglov eller förhandsbesked. denna del har emellertid kritiserats av remissinstanserna för att vara otyd- ligt, framför allt när det gäller den lagtekniska konstruktionen. ringen delar remissinstansernas bedömning att den reglering som utred- ningen har föreslagit i denna del inte når det avsedda syftet och att för- slaget därför inte bör genomföras. Regeringen anser dock att det finns andra åtgärder som kan vidtas för att stärka ställning. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att praxis har utveck- lats på ett oönskat sätt, när rättsläget uppfattas som att det krävs att kom- munen måste ha reglerat utformningen i detaljplanen för att byggnads- nämnden ska kunna ställa några krav som avser den yttre utformningen i Även i denna del finns det skäl att vidta åtgärder för att Enligt regeringens uppfattning blir planbestämmelser om utformning ofta snabbt inaktuella, dvs. i första hand sådana frågor som reglerar den arkitektoniska eller estetiska utformningen. Regeringen anser att sådana planbestämmelser som huvudregel bör upphöra att gälla efter genom- förandetidens slut på det sätt som har Med en sådan ordning skulle det efter genomförandetidens slut inte finnas några planbestämmelser om utformning som huvudregel, vilket enligt regeringens uppfattning skulle tydliggöra möjligheten att pröva sådana frågor som avser den yttre utformningen i ärenden om för- handsbesked och bygglov. Om möjligheten ökar att behandla utform- ningsfrågorna i lovskedet, bör detta leda till att kommunerna avstår från att göra detaljplanerna fullt så detaljerade som ofta sker . Att planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning upphör att gälla efter genomförandetidens slut bör enligt regeringens uppfattning således leda till en ökad flexibilitet, dels genom att inaktuella begränsningar i gamla detaljplaner upphör att gälla, dels genom att nya planer görs mindre detaljerade. När det gäller sådana andra frivilliga planbestämmelser som kommu- nen får besluta om enligt 4 kap. PBL anser regeringen att det skulle föra för långt att genomföra förslag, bl.a. eftersom det sannolikt skulle bli svårt att förutse vad som kan tillåtas på en viss plats, såväl för sökanden som för berörda myndigheter och gran- Utredningens förslag i dessa delar bör därför inte genomföras. kan i vissa fall medge avvikelser från bestämmel- serna i en detaljplan, förutsatt att avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens syfte (jfr 9 kap. 31 b § PBL). Regeringen föreslår i avsnitt 8.1 att utrymmet för att medge avvikelser ska öka. Ett möjligt alternativ till den tänkta ordningen – att låta sådana plan- bestämmelser som avser utformning upphöra att gälla efter genomföran- detidens slut – skulle kunna vara att öka utrymmet för avvikelser från En nackdel med det alternativet är emellertid att Prop. 2013/14:126 måste underrätta berörda grannar m.fl. innan nämn- den kan medge en avvikelse (jfr 9 kap. 25 § PBL). Alternativet skulle således medföra ytterligare arbete för nämnden, jämfört med en ordning där utformningsbestämmelserna upphör att gälla med automatik, vilket är orsaken till att regeringen inte förordar en sådan ändring. Planbestämmelser om utformning bör fortsätta att gälla i områden som utgör en värdefull miljö PBL anger att en byggnad som är särskilt värdefull, från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, inte får förvanskas. Förbudet gäller även hela bebyggelseområden (8 kap. 13 § PBL). Ändringar av en byggnad ska utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 17 § PBL). Av PBL framgår att kommunen i en detaljplan bl.a. får bestämma de preciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket (4 kap. 16 § PBL). Om kommunen inför en s.k. skyddsbestämmelse har den som äger den fastighet som berörs av bestämmelsen rätt till ersättning från kommunen för den skada som bestämmelsen medför, förutsatt att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten (14 kap. 10 § PBL). I avsnitt 9.1 föreslår regeringen vissa ändringar som innebär att bestämmelserna i 4 kap. 16 § respektive 14 kap. 10 § PBL förtydligas. Om en detaljplan gör det möjligt att uppföra nya byggnader i ett område som utgör en värdefull miljö, är det inte ovanligt att kommunen inför bestämmelser i planen som anger att endast en viss utformning kan komma i fråga. En sådan utformningsbestämmelse kan då sägas utgöra ett komplement till sådana skyddsbestämmelser som kommunen kan besluta om enligt 4 kap. 16 § PBL. Sådana bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § PBL får anses vara särskilt känsliga för olämpliga ingrepp när det gäller hur en ny byggnad är utformad i förhållande till bebyggelseområdets kulturvärden. I sådana områden är det ofta väsentligt att en planbestämmelse – som anger att endast en viss utformning i arkitektoniskt eller estetiskt hänseende kan komma i fråga – består , för att säkerställa att sådana byggnader inte ändras eller byggs om på ett olämpligt sätt. Bland annat har framfört att de frivilliga detaljplanebestämmelserna bör gälla även efter genomförandetidens slut för att ta tillvara platsens och bebyggelsens förutsättningar vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att en utformningsbestämmelse inte bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut inom sådana bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Områdesbestämmelser som avser utformning bör inte upphöra att gälla Det förekommer relativt sällan att en kommun väljer att reglera utformning av byggnadsverk och tomter i områdesbestämmelser. I de fall det sker är avsikten vanligtvis att skapa förutsägbarhet på lång sikt i syfte att säkerställa en lämplig utformning av nya och ändrade byggnader. Om- rådesbestämmelser har inte heller någon genomförandetid. Genom att en reglering med områdesbestämmelser vanligtvis syftar till att säkerställa vissa allmänna intressen över anser regeringen att sådana områdesbestämmelser som avser utformning av byggnadsverk och tomter bör gälla så länge som bestämmelserna gäller i övrigt, dvs. till dess att de ändras, upphävs eller ersätts av en detaljplan. Den ordning som diskuteras för detaljplaner bör således inte även gälla för områdesbestämmelser. Vad innebär det att en planbestämmelse upphör att gälla? Enligt regeringens bedömning bör en sådan bestämmelse i en detaljplan som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning av tomter och byggnadsverk upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, vilket innebär att en sådan planbestämmelse inte längre ska tillämpas i frågor som bl.a. avser prövning av lov och förhandsbesked. En sådan ordning skulle medföra att det i första hand är uppgift att bedöma om en viss planbestämmelse är en sådan bestämmelse som upphör att gälla efter genomförandetidens slut, t.ex. i samband med att nämnden prövar en ansökan om bygglov. Om nämnden finner att så är fallet leder detta till att nämnden behöver kontrollera att genomförandetiden har löpt ut samt att bebyggelseområdet inte utgör en sådan värdefull miljö som avses i 8 kap. 13 § PBL. Är dessa kriterier uppfyllda leder den tänkta ordningen till att inte ska tillämpa planbestämmelsen vid prövningen. Att planbestämmelsen upphör att gälla bör enligt regeringens mening inte medföra några krav på administrativa åtgärder från kommunens sida. Det bör med andra ord inte krävas att sådana planbestämmelser som efter genomförandetidens slut har upphört att gälla ska tas bort från detaljplanen. Vilka planbestämmelser avser utformning? Vad som får regleras i en detaljplan framgår av bestämmelserna i 4 kap. PBL. Utifrån de gränser som anges i lagen kan kommunen därefter själv formulera de planbestämmelser som anges i en detaljplan. Sålunda anger t.ex. 4 kap. 16 § 1 PBL att kommunen i en detaljplan får bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Med denna lagbestämmelse som grund kan kommunen därefter i planen bl.a. reglera byggnadens läge på tomten, dess takvinkel, fasadmaterial, taktäckningsmaterial och färg, hushållning med energi och vatten, bullerdämpning, grundläggning, grundvattenskydd, tomtens disposition samt lägenhetsfördelning i bostadshus (prop. 1985/86:1 s. 578 f.). Det är långt ifrån alltid entydigt vilket lagstöd som en viss planbestämmelse grundar sig på. En bestämmelse som anger att en viss del av en tomt inte får bebyggas – en bestämmelse som är mycket vanligt förekommande i detaljplaner – kan ha många motiv. bottna i en vilja från kommunen att styra placeringen av byggnaderna av renodlat estetiska eller arkitektoniska skäl. Det kan även vara frågan om att det av geotekniska, trafiktekniska eller av andra riskrelaterade orsaker är direkt hälsovådligt om en byggnad placeras inom området. En tredje orsak till att samma område inte får bebyggas kan vara att det ska användas som uppställningsplats för bilar. Det nu sagda illustrerar att det i vissa fall kan vara svårt att härleda kommunens motiv till en viss planbestämmelse. Planbestämmelser om utformning kan ibland ha nära samband med, och därmed vara svåra att skilja från, sådana planbestämmelser som avser bebyggandets omfattning (4 kap. 11 § 1 PBL) och planbestämmelser som avser det tekniska utförandet (4 kap. 16 § 1 PBL). Det finns därför anledning att i detta sammanhang nämna något om vilka planbestämmelser det är som bör upphöra att gälla. Med planbestämmelser som reglerar bebyggandets omfattning avses i första hand sådana bestämmelser som anger byggnaders längd, bredd, höjd, källardjup, våningsantal, utnyttjandegrad eller exploateringsgrad samt antal byggnader. Sådana bestämmelser kommer med den tänkta ordningen att gälla även efter genomförandetidens slut. Med planbestämmelser som reglerar det tekniska utförandet avses i första hand sådana bestämmelser som syftar till att viss byggnadsteknik ska användas, t.ex. krav på viss grundläggningsteknik för att undvika rasrisk, krav på att vidmakthålla viss grundvattennivå för att säkerställa en viss grundvattennivå, eller för att säkerställa att bebyggelsen utformas med hänsyn till lokala förutsättningar i fråga om hushållning med vatten eller energi. Det kan även vara fråga om sådana planbestämmelser som förutsätter att byggnaden ska utföras på ett visst sätt för att vara lämplig i fråga om buller, luftföroreningar eller brandskyddssynpunkt. Även olika tillgänglighetsaspekter kan vara en del av det tekniska utförandet, t.ex. att husentréer ska placeras i förhållande till gatan (jfr prop. 1985/86:1 s. 578 f.). Även sådana bestämmelser kommer i den tänkta ordningen att gälla även efter genomförandetidens slut. I de fall där det kan uppstå tveksamhet om planbestämmelsen enbart avser utformning eller om den även utgår från någon av övriga regleringsmöjligheter i 4 kap. PBL kan syftet med bestämmelsen ofta ge svaret. Planbestämmelser om utformning syftar vanligtvis till att byggnaden ska ges ett visst arkitektoniskt eller estetiskt intryck, t.ex. för att ge en byggnad eller en bebyggelsegrupp en viss enhetlighet eller särprägel eller för att en byggnad ska passa in i en befintlig eller planerad miljö. Syftet kan vara uttalat, men oftast är syftet underförstått (jfr prop. 1989/90:37 s. 56). Exempelvis kan en detaljplan ange att en fasad ska utformas på ett sätt som innebär att vissa partier ska skjuta fram och att vissa partier ska dras tillbaka i förhållande till gatan, t.ex. i syfte att skapa en variationsrik fasad som del av ett arkitektoniskt uttryck. I en annan detaljplan kan motsvarande reglering vara en nödvändighet för att den planerade bebyggelsen ska vara lämplig i förhållande till en närliggande bullerkälla, dvs. bestämmelsen syftar till att säkerställa ett visst tekniskt utförande. Planbestämmelsen i den förstnämnda detaljplanen skulle således upphöra att gälla vid genomförandetidens slut, medan planbestämmelsen i den senare planen således skulle fortsätta att gälla efter denna tidpunkt. På motsvarande sätt kan en planbestämmelse som anger att endast vissa takvinklar kan komma i fråga i vissa fall syfta till att säkerställa att bebyggelsen ska utformas på ett enhetligt sätt. I en annan detaljplan kan sama planbestämmelse vara en nödvändighet för att möjliggöra utsikten för grannen. Där planbestämmelsen i det förstnämnda fallet avser att reglera utformningen, syftar planbestämmelsen i det andra fallet till att reglera bebyggelsens omfattning i syfte att säkerställa grannarnas intressen. I vissa fall kan samma planbestämmelse ha flera syften, t.ex. att takvinkeln både syftar till att reglerna utformningen och omfattningen. Den tänkta ordningen medför emellertid att det enbart är sådana planbestämmelser som uteslutande har meddelats med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 16 § 1 PBL avseende utformning som kommer att upphöra att gälla. Även äldre planer bör omfattas av den tänkta ordningen Det finns ca 100 000 nu gällande detaljplaner i landet. Enligt förslag skulle även planbestämmelser i nu gällande planer upphöra att gälla, dvs. inte bara för sådana detaljplaner som påbörjas efter en tänkt lagändring. Några remissinstanser har framfört att en ändring av PBL som innebär att planbestämmelser upphör att gälla inte bör omfatta äldre planer, bl.a. eftersom det kan vara svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan ändring. Ju äldre en detaljplan är, desto högre är sannolikheten att den i någon del är inaktuell. Om äldre detaljplaner inte omfattas av ändringen kommer många inaktuella planbestämmelser att hindra en önskvärd utveckling även i fortsättningen. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens uppfattning att den tänkta ordningen även bör omfatta äldre detaljplaner. Till skillnad från anser regeringen emellertid att det endast är planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning som bör upphör att gälla efter genomförandetidens slut. De planbestämmelser som säkerställer att markanvändningen är lämplig kommer således att gälla även i fortsättningen. I den mån som den tänkta ordningen kommer att kunna medföra några negativa konsekvenser, bedömer regeringen att dessa endast kommer att vara av begränsad omfattning. Mot bakgrund av den ökade flexibilitet som kan antas följa av den tänkta ordningen bedömer regeringen att fördelarna med förslaget överstiger eventuella nackdelar. Av bestämmelsen bör därför framgå att sådana planbestämmelser om arkitektonisk eller estetisk utformning som har beslutats enligt 4 kap. 16 § 1 PBL eller motsvarande äldre bestämmelser ska upphöra att gälla efter det att genomförandetiden har gått ut. Möjligheten att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen stärks Enligt regeringens bedömning bör förslaget att planbestämmelser upphör att gälla leda till att möjligheten att hävda utformningskrav stärks när det är fråga om att bedöma utformningsfrågor i ärenden om lov och förhandsbesked. Regeringens bedömning i denna del redovisas i avsnitt 8.6. Bestämmelsen finns i 4 kap. 25 a § PBL. 6.6Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under planprocessen Regeringens förslag: En länsstyrelses uppgift att inom ramen för samrådet ge råd om tillämpningen av lagens bestämmelser ska utökas. ska ge sådana råd om det behövs från allmän synpunkt. förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog bl.a. att skulle få en tillsynsroll över planprocessen, planbestämmelser och genomförandeavtal, inklusive möjlighet för att upphäva detaljplaner och genomförandeavtal med formella brister m.m. Utredningen föreslog även att kommunen på detaljplanekartan, i anslutning till respektive planbestämmelse, skulle redovisa vilken lagbestämmelse i 4 kap. (2010:900), förkortad PBL, som planbestämmelsen tar stöd i (SOU 2012:86 s. 72 f.). Därutöver föreslog utredningen bl.a. att inte längre ska vara första överklagandeinstans för detaljplaner och områdesbestämmelser. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är kritiska till förslag att ska ges möjlighet att överpröva en detaljplan eller ett genomförandeavtal om planen eller avtalet har formella brister eller på annat sätt strider mot bestämmelserna i . När det gäller möjligheten att ingripa mot planförfarandet påpekar (Mark- och ) att den föreslagna ordningen inte följer de generella bedömningar för hur tillsynen bör vara utformad enligt regeringen (jfr skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79). menar att förslaget att ska vara skyldig att upphäva en detaljplan på grund av processfel är alltför långtgående och endast bör omfatta processfel av allvarligare slag.