prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — I 5 kap. 2 § skolförordningen (2011:185) anges att eleverna genom strukturerad undervisning ska ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för eleverna att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen. Enligt 26 kap. 10 § andra stycket skollagen ska ett föreläggande ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Bestämmelsen motiveras av att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är viktigt att huvudmannen så noga som möjligt får veta vad som förväntas. När bestämmelsen infördes uttalade regeringen att detta endast är en rekommendation till hjälp för huvudmannen och att denne kan välja att avhjälpa en brist på ett annat sätt än vad myndigheten angett om det är möjligt (prop. 2009/10:165 s. 898). framhåller att Skolinspektionen trots denna bestämmelse i realiteten varit återhållsam med att ange specificerade åtgärder i samband med sina förelägganden. Enligt kommittén är bakgrunden till detta att Skolinspek- tionen bedömt att det från rättssäkerhetssynpunkt är problematiskt att rekommendera åtgärder som inte har ett tydligt stöd i lagen. Det finns i övrigt inga specifika regler om lärarresurser i de författningar som gäller för skolan, t.ex. saknas helt regler om lärartäthet. framhåller att Skolinspektionen därför inte har ansett sig kunna kritisera en skola för att den har för få lärare eftersom det inte finns något uttryckligt krav i lagen på en viss lärartäthet. Mot denna bakgrund har Skolinspektionen inte heller ansett sig kunna förelägga skolor att göra förändringar i lärarresursernas storlek, kompetens och disposition. Kunskap ger den enskilda människan möjligheter att växa upp och att påverka sin situation. En god utbildning öppnar perspektiv och ger goda livsförutsättningar. Gemensamt för hela skolväsendet är lärarens betydelse. Den vetenskapliga forskningen pekar samfällt ut lärarens betydelse för elevernas resultat som den enskilt största och viktigaste faktorn. Forskningen visar också att lärarens förmåga att inspirera och lära ut är helt avgörande för en elevs utveckling. Att en skola har tillräckligt med lärarresurser, både vad gäller omfattning och kvalitet, är enligt regeringens uppfattning en central förutsättning för att elever ska kunna få sin rätt till utbildning tillgodosedd och för att utbildningen i övrigt ska hålla en hög kvalitet. Regeringen anser i likhet med att det är otillfredsställande att Skolinspektionen, när den finner brister och större eller annorlunda disponerade lärarresurser skulle kunna avhjälpa dessa, inte anser sig kunna anvisa sådana lösningar. Om Skolinspektionen i sitt tillsynsarbete får indikationer på att det finns brister i verksamheten i en eller fristående skola och detta har sin grund i lärartätheten bör särskilda åtgärder vidtas. Kommittén har föreslagit att det då ska göras en analys av lärarsituationen vid skolenheten. Regeringen har ingen annan uppfattning än kommittén i det avseendet. Kommittén har dock ställt som krav för en sådan analys att det ska handla om återkommande brister och att bristerna påtagligt ska påverka förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Inte heller i den delen har regeringen en avvikande uppfattning. Analysen bör omfatta antalet lärare, kompetensnivån och hur lärarresurserna disponeras, dvs. inte endast lärartäthet utan även lärarnas utbildning och hur de används. Om analysen leder till att det finns belägg för att bristerna kan kopplas till lärarresursen vid skolan bör Skolinspektionen ges ett tydligare utrymme att i samband med ett beslut om föreläggande ange åtgärder för att avhjälpa bristerna som inkluderar förändringar i lärarresursernas storlek och disposition. De åtgärder som anges i ett föreläggande måste dock ha stöd i gällande författningar och när det är möjligt ska huvudmannen kunna uppfylla kraven på ett annat sätt än genom de åtgärder som anges i föreläggandet. har anfört att bestämmelsen bör förtydligas för att kunna tillämpas på ett bra sätt. Regeringen anser emellertid att de generella bestämmelser som finns om tillsynens funktion och föreläggandens utformning är tillräckliga för att skapa goda förutsättningar för en tillämpning i enlighet med avsikten bakom bestämmelsen. Lagrådet anser att den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen i 26 kap. 2 § ger intrycket att det handlar om en allmän tillsyn av verksam- heten inom en skolform. Av sammanhanget kan det enligt Lagrådet dock förstås att tillsynen ska avse en viss skolenhet vilket bör komma till ut- tryck även i bestämmelsens inledning. i enlighet med Lagrådets synpunkter. 7 Ökad öppenhet och insyn Alla huvudmän, såväl offentliga som enskilda, för utbildning och annan verksamhet som bedrivs enligt skollagen är enligt 26 kap. 25 § skollagen (2010:800) skyldiga att lämna uppgifter om sin verksamhet för nationell uppföljning och utvärdering. Närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten finns i förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmän inom skolväsendet m.m. samt föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. (SKOLFS 2011:142 och SKOLFS 2011:156). 7.1.2Ett nytt informationssystem inrättas för insyn i skolväsendet Regeringens förslag: Huvudmän ska vara skyldiga att till lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas. Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att bygga upp och administrera ett nationellt informationssystem för alla skolor som gör det möjligt att jämföra olika skolor. Systemet bör innehålla information om skolors organisation, resultat och utbildningsutbud, upplevd kvalitet, ekonomisk information samt eventuella förelägganden från . Ekonomisk information bör redovisas på huvudmannanivå och på skolenhetsnivå. Informationen bör redovisas i lättillgänglig form på en webbsida samt erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Systemet bör vara i drift så fort det är praktiskt möjligt, dock . En utredning bör tillsättas för att skyndsamt utreda hur ekonomisk information ska kunna lämnas och redovisas på skolenhetsnivå. Kommitténs förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Kommittén har dock inte lämnat något författningsförslag om vilken typ av information som informationssystemet bör innehålla. Kommittén har vidare bedömt att system- et skulle vara i drift eller så fort det är praktiskt möjligt. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser instämmer eller har inget att invända mot förslaget att ett nytt informationssystem upprättas, däribland , , , , , utvärdering (IFAU), , och kommuner, , , Föräldraalliansen, – Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, Rädda barnens riksförbund, och . tillstyrker förslaget om att ett nationellt informationssystem kring skolors kvalitet ska inrättas. Kommuner och Landsting (SKL), och redovisar ett samarbetsprojekt mellan organisationerna om att skapa en databas med jämförande information. SKL framhåller att de hellre sett att staten samarbetar kring det systemet än att det inrättas ett separat system som administreras av . Även redovisar att de tillhandahåller en liknande tjänst med bland annat information om kunskapsresultat och upplevd kvalitet. och Företagarna lyfter fram vikten av likabehandling av kommunala och fristående skolor för att bidra till konkurrensneutralitet mellan de olika aktörerna. anger att oavsett vilka mått som slutligen väljs ska det, för att skolvalet ska vara likvärdigt, krävas att fristående skolor och kommuner avkrävs redovisning enligt samma princip och på samma nivå. Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam är positiv till att föreslår att databasen ska vara lättillgänglig, och framhåller att den i det avseendet bör utformas enligt aktuell standard för tillgänglig webb, WCAG 2.0. Skolinspektionen anger att det i uppdraget bör ingå att ta fram information på flera språk och att anpassa informationen så att den är lättillgänglig även för personer med funktionsnedsättning. Även påtalar vikten av att ett tillgänglighetsperspektiv tillämpas vid utvecklingen av själva webbplatsen. Flera remissinstanser som tillstyrker att ett informationssystem tillskapas framför invändningar och synpunkter på förslag till informationsinnehåll i databasen, bland andra , , Företagarna, i och liksom , och . Företagarna ställer sig positiva till att uppgifter ska lämnas avseende ekonomisk information på skolenhetsnivå. Ett antal remissinstanser invänder dock mot förslaget att ekonomisk information föreslås ska redovisas på skolenhetsnivå. och kommuner uppger att omfattande anpassningar av redovisningssystemet kommer att bli nödvändiga för att kunna tillhandahålla efterfrågad information. och Kommuner och Landsting kommer förslaget att leda till ett omfattande administrativt arbete som inte står i proportion till vad informationen kan tillföra t.ex. föräldrar inför deras val av skola. konstaterar att kravet på ekonomisk information 2013/14:112 kommer att medföra att huvudmännen behöver ta fram uppgifter som i vissa fall inte finns tillgängliga . bedömer att det krävs en författningsändring för att reglera och standardisera skolhuvudmännens ekonomiredovisning. AcadeMedia och () tillstyrker inte förslaget om obligatoriskt informationssystem i den del som avser att huvudmannen ska redovisa ekonomiska resultat på skolenhetsnivå. AcadeMedia kan inte tillhandahålla den efterfrågade informationen eftersom kostnaderna inte fördelas på skolnivå. Med hänvisning till höga utvecklingskostnader och låg svarsfrekvens avråder från att elev- och föräldraenkäter genomförs enligt de principer som kommittén föreslår. Verket, liksom Skolinspektionen samt och kommuner, betonar vikten av att samplanering sker med befintliga enkätinstrument. Skolinspektionen genomför en skolenkät som går ut till alla skolor inför tillsyn, i genomsnitt en femtedel av alla skolor . Skolinspektionen förordar att skolenkäten används och i så fall utökas till att ges vartannat eller . Det som talar för detta är att Skolinspektionen har ett kostnadseffektivt och väl utarbetat insamlingsförfarande och i de flesta delar hög svarsfrekvens vilket skulle kunna vara till stor nytta för detta andra syfte. Flera remissinstanser framför synpunkter och önskemål på olika typer av uppgifter som inte omnämnts i betänkande, men som instanserna anser bör ingå. Bland annat har Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, , , Föräldraalliansen och Handikappförbunden (HSO) föreslagit att uppgift om skolors tillgänglighet och/eller likabehandlingsplaner ska ingå i det nationella systemet. kommun ifrågasätter om elever och föräldrar har behov av att jämföra skolor i hela landet, särskilt då det gäller . Det behovet återfinns snarare hos staten. Idéburna skolors riksförbund, , i och Waldorfskolornas samråd anför i ett gemensamt remissyttrande att de tror att det absolut bästa sättet för elever/föräldrar att värdera en skola är att ha direktkontakt med skolan för att dels få svar på sina frågor, dels via besök känna in om den aktuella skolan är rätt för eleven. ifrågasätter nyttan med ett statligt finansierat nationellt informationssystem över landets skolor och avvisar kommitténs förslag på denna punkt. Föräldraalliansen frågar sig om kostnaden för att bygga upp ett informationssystem på nationell nivå ska prioriteras då servicen bör åligga varje kommun. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av ett nytt informationssystem Rätten att välja skola har ofta framhållits som en kvalitetsdrivande faktor. Tanken är att om eleverna tenderar att välja bort dåliga skolor tvingas dessa för sin överlevnad arbeta aktivt för att åtgärda kvalitetsbristerna. Enligt visar dock flera undersökningar att verklighet- en befinner sig en bit bort från denna idealbild. Ett uppenbart problem är att skolmarknaden inte är så transparent som väl fungerande marknader Eleverna och deras familjer kan därför sakna den information de skulle behöva för att göra välunderbyggda val. Mer lättillgänglig Prop. 2013/14:112 information av hög kvalitet stärker det fria skolvalet och bidrar därmed till ökat kvalitetsfokus i alla skolor. anser att en god tillgång till öppen information dessutom underlättar elevers, föräldrars och allmänhetens insyn i skolorna, vilket bidrar till ett ökat förtroende. föreslår därför att ett nytt nationellt system som gör det möjligt att jämföra olika skolor byggs upp och administreras av I systemet ska uppgifter presenteras på ett sådant sätt att det blir möjligt att jämföra olika skolenheter. öppet och i lättillgänglig form på en webbsida. Systemet, som enligt kommittén bör vara i drift , ska erbjuda goda sökmöj- ligheter för allmänheten. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det behövs en förbättrad information till allmänheten inför val av skola. Med utgångspunkt i Fri- skolekommitténs förslag avser regeringen att ge i uppdrag att bygga upp och administrera ett nationellt informationssystem för alla skolor som möjliggör jämförelser mellan dem. Systemet ska innehålla in- formation om skolors organisation, resultat och utbildningsutbud, upp- levd kvalitet, ekonomisk information samt eventuella förelägganden från förslag om vilka uppgifter som ska ingå i systemet anger i sitt betänkande vilka uppgifter den föreslagna databasen ska innehålla: Betygsgenomsnitt i förhållande till socioekonomiska faktorer, t.ex. Andelen elever som når målen i alla ämnen i årskurs 6 och 9. Andelen elever som efter årskurs 9 är behöriga till nationella program Andelen elever som har grundläggande högskolebehörighet efter Genomsnittsresultat på nationella prov. Utvecklingen av elevernas kunskapsresultat (förädlingsvärde). Andelen legitimerade lärare. Elevhälsa, skolbibliotek samt skolbibliotekarie och idrottssal. Skolans organisation för särskilt stöd till elever med behov av sådant och tillgången på speciallärare och lärare med specialpedagogisk Elevers och föräldrars upplevda kvalitet. Särskild profil eller inriktning. Särskilt kursutbud, t.ex. uppgift om vilka kurser som gymnasieskolor erbjuder som programfördjupning. Förelägganden från Skolinspektionen. Huvudmannens juridiska form (för fristående skolor). Ekonomisk information på skolenhetsnivå. Nyckeltal om huvudmannens ekonomi, såsom omsättning, eget kapit- al, soliditet och resultat (för fristående skolor). De uppgifter som föreslagit ska ingå i databasen avser således skolors organisation, resultat och utbildningsutbud, upplevd kvalitet, ekonomisk information samt eventuella förelägganden. konstaterar att många av dessa uppgifter samlas in inom ramen för det nationella uppföljningssystemet som ansvarar för. Skolhuvudmännen är skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för uppföljning (26 kap. 25 § skollagen [2010:800], 1 § förordningen [1992:1083] om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. och föreskrifter [SKOLFS 2011:142] om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. samt föreskrifter [SKOLFS 2011:156] om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. enligt skollag). Ekonomisk information på enhetsnivå eller ekonomiska nyckeltal, som föreslår ska vara obligatoriska att lämna, ingår inte i dagens insamling. ansåg att bör få i uppgift att utveckla de närmare formerna för informationssystemet, bland annat att avgöra utformning och omfattning av kundundersökningar samt med vilken periodicitet dessa bör genomföras, liksom att meddela föreskrifter om någon uppgift inte ska vara obligatorisk att lämna. redovisning av uppdrag om vilka uppgifter som ska vara obligatoriska respektive frivilliga att lämna Regeringen beslutade att ge i uppdrag att utreda och lämna förslag på vilka uppgifter som bedömer bör vara obligatoriska för huvudmän att lämna till – utöver uppgifter som behövs för den officiella statistiken eller ekonomisk information – för att myndigheten ska kunna genomföra förslag om ett nytt informationssystem (U2013/6124/GV). skulle göra en konsekvensanalys av de förslag som lämnas, och när uppdraget genomförs samråda med Skolinspektionen, Kommuner och Landsting samt med . redovisade uppdraget (U2013/7716/GV). Följande uppgifter ingår i den officiella statistiken för skolväsendet respektive den officiella biblioteksstatistiken och ska enligt förslag därför ingå obligatoriskt i det nya informationssystemet: betygsgenomsnitt och för årskurs 9 betyg även i förhållande till socioekonomiska faktorer (SALSA), andelen elever som når målen/kraven för godkända betyg i alla ämnen i årskurs 6 och 9, andelen elever som efter årskurs 9 är behöriga till nationella program i gymnasieskolan, andelen elever som har grundläggande högskolebehörighet efter genomgången gymnasieutbildning, genomsnittsresultat på nationella prov, lärartäthet och andelen legitimerade lärare, tillgången på speciallärare och specialpedagoger samt uppgift om skolbibliotek (lämnas till ). Måttet utvecklingen av elevernas kunskapsresultat (förädlingsvärde) bygger på tillgänglig information om betyg och resultat från nationella prov. anger dock att det inte kommer att finnas tillgång till nya resultatmått över kunskapsutvecklingen förrän (t.ex. påbörjades inte insamlingen av betyg från årskurs 6 2013 och först lämnar de första eleverna den reformerade Prop. 2013/14:112 gymnasieskolan med examens- eller studiebevis). konstaterar att information om förelägganden från Skolinspektionen samt om juridisk form för huvudmän för fristående skolor redan finns tillgängliga hos Skolinspektionen. föreslår att uppgifter om elevhälsa, skolbibliotekarie och idrottssal ska vara frivilliga för huvudmännen att lämna. nämner att myndigheten i samverkan med ska utarbeta indikatorer för uppföljningen av kvaliteten på och tillgången till elevhälsa. Det uppdraget ska slutredovisas . Resultatet av uppdraget kan bli att annat material ersätter de frivilliga uppgifterna. Av mättekniska skäl föreslår att uppgiften om skolans organisation för särskilt stöd till elever i behov av stöd bör vara frivillig för huvudmän att lämna. Detsamma bör enligt verket gälla uppgifter om särskild profil eller inriktning på skolan. När det gäller särskilt kursutbud, t.ex. uppgift om vilka kurser som gymnasieskolor erbjuder som programfördjupning, bedömer att informationen inte kommer att kunna presenteras på ett jämförbart sätt då skolor sällan i förväg vet i detalj vilka kurser som ska ges och då kursutbudet fastställs . anger också att det kursutbud som presenteras i databasen kan uppfattas som ett löfte och att webbplatsens trovärdighet kan komma att ifrågasättas om huvudmännen senare beslutar att inte erbjuda de kurser de planerat. föreslår i stället att huvudmännen obligatoriskt ska lämna uppgift om planerade studievägar (program och inriktningar) vilka inte är obligatoriska uppgifter. Uppgiften innebär att elever, föräldrar och studie- och yrkesvägledare kan få en nationell överblick över utbudet av studievägar i landets gymnasieskolor, en överblick som saknas. När det gäller elevers och föräldrars upplevda kvalitet föreslår att uppgiften ska vara obligatorisk att lämna. förordar att Skolinspektionens så kallade skolenkäter utvecklas så att de inkluderar en brukarundersökning, där det ges möjlighet för huvudmän att komplettera enkäterna med frågor som är relevanta utifrån lokala förhållanden. Brukarundersökningen föreslås omfatta elever i årskurs 5 och 9 samt elever som går andra året i gymnasieskolan, vilket överensstämmer med skolenkäterna, och ges . Regeringens förslag till uppgifter som ska ingå i informationssystemet Utifrån redovisning anser regeringen att följande uppgifter ska vara obligatoriska att lämna, utöver de som redan lämnas obligatoriskt: uppgift om elevers och föräldrars upplevda kvalitet, förelägganden från Skolinspektionen, huvudmannens juridiska form (för fristående skolor) samt uppgift om planerade studievägar i gymnasieskolan (program och inriktningar). Den senare uppgiften, som föreslagit bör ingå, anser regeringen är en viktig information för att elever och föräldrar ska ha ett gott underlag inför beslut om val av skola. Frågan om det nya informationssystemet ska innehålla ekonomisk information som är obligatorisk behandlas särskilt i ett separat delavsnitt nedan. Huvudmän föreslås frivilligt kunna lämna följande uppgifter till för publicering i databasen: tillgång till elevhälsa, skolbiblio- 2013/14:112 tekarie och idrottssal, skolans organisation för särskilt stöd till elever i behov av stöd, uppgift om särskild profil eller inriktning på skolan samt särskilt kursutbud, t.ex. uppgift om vilka kurser som gymnasieskolor erbjuder som programfördjupning. Regeringen noterar att kommande redovisning av indikatorer för uppföljningen av kvaliteten på och tillgången till elevhälsa kan komma att leda till att sådana uppgifter kan bli obligatoriska, ett önskemål flera remissinstanser framfört. och framhåller att det är viktigt att det av det nya systemet framgår vilka uppgifter som är kvalitetssäkrade av och därmed jämförbara och vilka som huvudmännen frivilligt lämnat (som inte kan genomgå samma kontroller). Regeringen delar bedömningen att sådana frivilliga uppgifter visuellt bör presenteras på ett annat sätt än de obligatoriska, så att det blir tydligt för användarna. Frågan om ekonomisk information på enhetsnivå måste utredas vidare anger i sitt betänkande att det ska finnas aktuell ekonomisk information på enhetsnivå för både kommunala och fristående skolor, och att det ska vara möjligt att följa hur resurserna används på varje skola. Det ska i regel, enligt , finnas en resultat- och balansräkning (eller motsvarande) för varje skolenhet. För fristående skolor föreslås att ekonomiska nyckeltal som omsättning, eget kapital, soliditet och årets resultat för huvudmannen redovisas. På motsvarande sätt föreslås det för kommunala skolor kunna utläsas om en skolenhet går med över- eller underskott och vilka overheadkostnader som finns. samlas uppgifter om de kommunala huvudmännens kostnader – fördelat på kostnadsslagen undervisning, lokaler och inventarier, skolmåltider, läromedel/utrustning/skolbibliotek, elevhälsa respektive övrigt – in på kommunnivå. Uppgifterna hämtas automatiskt in från det s.k. kommunala räkenskapssammandraget. För fristående skolor samlas uppgifterna in på skolenhetsnivå. Dessa kostnadsuppgifter samlas in inom ramen för den officiella statistiken avseende skolväsendet. Enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Det innebär att inte publicerar kostnadsstatistik för enskilda fristående skolor eller huvudmän. När det gäller den ekonomiska information som föreslår ska ingå i det nya informationssystemet avses inte sådana statistiska uppgifter som regleras i OSL. Det är fråga om information som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet, t.ex. sådan som finns i bolags årsredovisningar. För att säkerställa att huvudmännen överlämnar uppgifter om sina ekonomiska förhållanden föreslår en ny bestämmelse med innebörden att huvudmännen är skyldiga att till lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet. Även om många remissinstanser är positiva till förslaget är det flera, såväl myndigheter som kommuner och företrädare för fristående skolor, som avstyrker eller invänder mot att ekonomisk information ska redovisas på enhetsnivå. Det är, enligt vad t.ex. och Kommuner och Landsting anför, förknippat med stora kostnader att ålägga huvudmännen att lämna sådan information.