prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — vissa kommuner tolkas på detta sätt men att det är bra med ett förtyd- stödjer förslaget och uppger att det t.ex. finns problem med privata skolaktörer som vill driva vidare tidigare kommu- nala verksamheter, vilket inte är tillåtet , trots att det är samma Kommuner och Landsting ser positivt på förslaget. 2013/14:126 anser att det överlag är ett bra förslag. frågar vad det innebär att tillåta privata aktörer inom A-områden och vilket användningssätt som då är tillåtet, t.ex. om det är samma som för stat, kommun och landsting eller om det finns någon begränsning. Många grannar upplever t.ex. förskolor som störande, oavsett huvudman. kommun anser att förslaget behöver förtydligas och att en förutsättning ska vara att kommunen är ägare av fastigheten, eftersom kommunen måste ha ett stort inflytande över en så flexibel användning som allmänt ändamål. Sedan den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, trädde i kraft har ambitionen varit att ändra beteckningen A, vilket också har skett i många fall där ägandet har övergått till olika bolag. har i ett kompletterande yttrande framfört att det är angeläget att lösa problemen med A-områden, men att man måste skilja på A-om- råden beslutade i äldre stadsplaner och byggnadsplaner och sådana områden inom detaljplaner beslutade med stöd av ÄPBL. Utredningens förslag till lagreglering kan bara hantera detaljplaner enligt ÄPBL, vilket inte stämmer överens med utredningens allmänmotivering. När det gäller de äldre planerna verkar utredningen mena att de ska hanteras som mindre avvikelse, men det är svårt att få någon tydlig bild över hur de äldre planerna är tänkta att hanteras. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Före införandet av ÄPBL var det möjligt att ange i en byggnadsplan eller stadsplan att kvartersmarken skulle användas för allmänt ändamål. Detta betecknades vanligtvis med bokstaven A på plankartan, vilket har gett upphov till termen A-tomt. Planbestämmelsen användes för att trygga det allmännas tillgång till mark för olika allmänna verksamheter. Av förarbetena till såväl ÄPBL som den nuvarande (2010:900), förkortad PBL, framgår att inom termen kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad skiftande verksamheter, t.ex. skola, reningsverk, simhall och värmecentral. All verksamhet som har ett offentligt organ som huvudman (staten, ett landsting, en kommun eller dåvarande statskyrkan) inkluderas i uttrycket. Däremot inkluderas inte offentligt ägda bolag, stiftelser, m.fl. Inte heller anses utgöra allmänt ändamål (jfr prop. 1985/86:1 s. 712 och prop. 2009/10:170 s. 452). Kommunen får lösa in mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för annat än enskilt bebyggande, dvs. för allmänt ändamål, om det inte ändå kan anses säkerställt att marken kan användas för det avsedda ändamålet (6 kap. 13 § PBL). Kommunen har även en skyldighet att lösa in sådan mark eller utrymme, om fastighetsägaren begär detta (14 kap. 14 § PBL). Till skillnad mot rätten att lösa in mark som ska användas för allmän plats krävs det alltså att tillgången till marken är nödvändig för att planen ska kunna genomföras. Det betyder att om marken redan ägs av den som ska vara huvudman för den allmänna verksamheten (t.ex. staten eller ett landsting), har kommunen inte någon 2013/14:126 rätt att lösa in marken. Rätten till inlösen gäller såväl under som efter genomförandetiden. När ÄPBL infördes var ett av syftena att ge bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen. Detta medförde bl.a. att det ska vara enkelt för den enskilde att förstå planhandlingar, t.ex. vad ett visst detaljplanelagt område kan komma att användas till. Allmänt ändamål ansågs i detta sammanhang inte vara tillräckligt preciserat för att uppnå den önskade förutsägbarheten. Med ÄPBL infördes därför ett krav på att markens användning skulle anges närmare i detaljplanen, för att kommunen skulle kunna bevilja bygglov. Motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 32 § PBL. Enligt är allmänt ändamål inte längre en självständig markanvändningskategori i detaljplaner och benämningen bör inte längre användas (jfr Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, s. 88, 2009). I stället ska övriga beteckningar användas, t.ex. skola, sjukhus eller transformatorstation. Även om beteckningen allmänt ändamål inte längre bör användas finns det fortfarande många gällande stads- och byggnadsplaner som anger att kvartersmarken ska användas för sådana ändamål. Normalt är markanvändningen inte närmare preciserad i sådana planer, även om det också finns många planer där markanvändningen har preciserats (dvs. att beteckningen A används i kombination med visst ändamål, t.ex. skola). Kravet att ändamålet måste redovisas innan bygglov får ges, gäller inte för sådana planer som tillkommit med stöd av byggnadslagen eller äldre lagar (jfr punkt 8 i övergångsbestämmelserna till PBL). Många verksamheter, som tidigare normalt hade det allmänna som huvudman, drivs numera i privat regi. Det gäller bl.a. skolor, sjukhus, förskolor, anläggningar för telekommunikation, kraftstationer, osv. De detaljplaner som reglerar markanvändningen för dessa områden är i många fall från byggnadslagens tid och planen anger inte sällan endast att marken ska användas för allmänt ändamål. Om en fastighet, som omfattar kvartersmark för allmänt ändamål, överförs till enskilt ägande, måste planen ändras eller ersättas för att bygglov ska kunna ges för annat än yttre och inre ändring. Det är emellertid relativt vanligt att verksamheten inom ett område avsett för allmänt ändamål används av en enskild huvudman, utan att planen har ändrats eller ersatts. upplevs det ofta som omständligt att ändra en detaljplan så att allmänna verksamheter kan bedrivas i privat regi, i synnerhet när några egentliga byggåtgärder inte är avsedda utan då planen endast behöver ändras av rent formella skäl. Av denna anledning har föreslagit att PBL bör ändras så att bygglov ska kunna lämnas inom s.k. A-tomter, även om verksamheten är privat. Om så sker bör, enligt utredningen, rätten och skyldigheten för kommunen att lösa in marken eller utrymmet upphöra (SOU 2013:34 s. 297 ff.). Användningen allmänt ändamål bör inte förhindra enskilda huvudmän I förhållande till omgivningen saknar det i många fall betydelse om det är det allmänna – dvs. staten, ett landsting eller en kommun – eller en enskild som är huvudman för en verksamhet. Ofta har verksamhetens eventuella påverkan på omgivningen större betydelse. att det är onödigt omständligt att behöva ändra en detalj- plan, när allmännyttig verksamhet ska övergå – eller redan har övergått – till privat regi. Regeringen anser att PBL bör ändras så att det blir lättare att godta enskilda huvudmän inom områden som enligt en detaljplan ska användas som kvartersmark för allmänt ändamål. Inom sådana områden bör det vara möjligt att utan föregående planändring ge bygglov för verksamheter som inte är i det allmännas regi. Regeringen anser att om bygglov kan ges till ett offentligt organ, bör bygglov även kunna ges till en sökande som inte är ett offentligt organ. Eftersom skyldigheten att lösa in marken kvarstår även efter genomförandetiden för kommunen, anser regeringen att lagen bör ändras så att skyldigheten att lösa in marken upphör när lov ges för en verksamhet i privat regi. Den nya bestämmelsen bör ta hänsyn till om markanvändningen har preciserats i planen eller inte. Om markanvändningen är preciserad (t.ex. skola eller kyrka) bör kommunen vara skyldig att ge lov då den sökta åtgärden stämmer överens med den markanvändning som anges i planen, även om det är frågan om en enskild huvudman som avser att bedriva verksamheten i privat regi. På motsvarande sätt bör det vara en skyldighet för att ge bygglov för en enskild huvudman för en åtgärd som överensstämmer med pågående markanvändning, även om användningen inte är preciserad i planen. Det kan t.ex. vara fallet om marken redan används som skola och en enskild huvudman vill göra en mindre tillbyggnad som i övrigt är planenlig. Om ändamålet inte är preciserat i planen och en enskild huvudman vill använda området på ett sätt som avviker från pågående markanvändning, anser regeringen att det bör vara en möjlighet för att ge bygglov, men ingen skyldighet. föreslog att bygglov i dessa fall skulle kunna ges om åtgärden utgör en liten avvikelse, även om ändamålet inte är preciserat. Eftersom allmänt ändamål möjliggör många olika slag av verksamheter, där vissa verksamheter även kan vara störande för omgivningen, kan inte tillåtas ge lov för vilka verksamheter som helst, oavsett om det utgör en liten avvikelse eller inte till det ändamål som planen medger. Om planförfattaren tänkt sig att ett visst område ska användas t.ex. som skola med staten som huvudman (utan att precisera detta ändamål i planen), kan det vara olämpligt om skulle ge en enskild huvudman bygglov för att använda området som t.ex. kraftstation eller reningsverk. Regeringen anser att utredningens förslag i denna del skulle kunna ge olämpliga följder och att möjligheterna att ge lov således behöver begränsas. Regeringen anser att , om sökanden inte är ett offentligt organ, endast bör få ge bygglov för sådan användning som utgör en liten avvikelse till det ändamål som fastigheten och byggnadsverket senast har använts för. Bygglov bör även kunna ges för en åtgärd som utgör en liten avvikelse i förhållande till det ändamål som fastigheten eller byggnadsverket enligt senast beviljade bygglov har anpassats till, men där den avsedda användningen aldrig har kommit till stånd. Däremot bör bygglov aldrig få ges för en åtgärd som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, eller som begränsar möjligheten till pågående eller planenlig markanvändning i omgivningen (jfr regeringens 2013/14:126 överväganden i avsnitt 8.1 under rubriken får inte leda till betydande miljöpåverkan eller att andras rättigheter begränsas). Det är vanligtvis inte godtagbart att bygga t.ex. en kraftstation eller ett reningsverk i anslutning till bostäder. Inte heller är det godtagbart att medge en verksamhet som förutsätter att omgivningen är relativt tyst, t.ex. skolor och sjukhus, i anslutning till sådana anläggningar som förorsakar buller och där det inte är rimligt att dämpa bullret så att det blir möjligt att bedriva den bullrande verksamheten även i fortsättningen. Den nya verksamheten måste naturligtvis även ligga inom ramen för vad som avses med allmänt ändamål, dvs. ha en allmän nyttoaspekt och vara av sådant slag att den även skulle kunna bedrivas av en offentlig huvudman. Bostäder utgör normalt sett inte en sådan användning som är förenlig med markanvändningen allmänt ändamål. behöver således göra en samlad bedömning om vad som kan godtas på platsen, både utifrån den verksamhet som pågår på platsen och den verksamhet som gällande detaljplaner medger, både på den plats som ansökningen avser och i anslutning till denna plats. Med tanke på de många olika användningsområden som ryms inom begreppet allmänt ändamål bör det inte vara någon skyldighet för att ge bygglov för en enskild huvudman om markanvändningen inte har preciserats i planen och inte heller överensstämmer med pågående verksamhet. Det innebär att kommunen kan besluta att inte ge bygglov, t.ex. om bedömer att den sökta åtgärden är olämplig utifrån allmänna överväganden. Detta gäller även om den sökta åtgärden inte begränsar möjligheten till pågående eller planenlig markanvändning i omgivningen. Det bör även i fortsättningen krävas en bygglovsprövning för att verksamheten ska anses vara planenlig, även om ingen annan ändring sker än att en offentlig huvudman ersätts av en enskild. Endast därigenom kan rätten och skyldigheten att lösa in marken upphöra att gälla. är det nödvändigt att ändra en detaljplan innan en verksamhet överlåts till en enskild verksamhetsutövare kan äldre detaljplaner sakna begränsningar i fråga om A- tomter som vanligtvis finns för andra områden, t.ex. bestämmelser om högsta byggnadshöjd eller exploateringsgrad. Inte minst när verksamheten skulle bedrivas i regi var det vanligt att planen utformades för att skapa maximal flexibilitet för kommunen. Sådana planer bör lämpligen ändras innan marken överlåts till en enskild huvudman, i syfte att klargöra förutsättningarna för hur den enskilde kan använda marken. Även om någon ändring av planen inte har skett kan kommunen hindra en olämplig bebyggelseutveckling genom att ändra planen, i den mån en enskild huvudman ansöker om bygglov för en åtgärd som anser vara olämplig (jfr 9 kap. 28 § PBL). Bestämmelserna finns i 6 kap. 13 §, 9 kap. 32 a § och 14 kap. 14 § PBL. 8.5Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan eller områdesbestämmelser Regeringens förslag: En kommuns möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma om bygglovsplikt för vissa åtgärder på byggnadsverk eller i vissa bebyggelseområden, ska utvidgas på så sätt att kommunen ska få bestämma att även en ändring av ett byggnadsverk eller bebyggelseområde kräver bygglov. Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och Lantmäteriet tillstyrker förslaget. i anser att det är bra att även ändringar av särskild värdefulla byggnadsverk som är bygglovsbefriade kan ges krav på bygglov. Ingen av remissinstanserna har anfört några invändningar mot eller i övrigt lämnat synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 8 § första stycket 2 b (2010:900), förkortad PBL, har kommunen en möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser införa bygglovsplikt för underhåll av särskilt värdefulla byggnader. Enligt använder sig kommunerna av möjligheterna till en utökad bygglovsplikt restriktivt och enbart då det finns ett klart uttalat skyddsbehov. Kommunen saknar dock möjlighet att i en detaljplan kräva bygglov vid annars bygglovsfria ändringar av särskilt värdefulla byggnadsverk eller bebyggelseområden. Att kommunen saknar en sådan möjlighet kan leda till problem när det gäller sådana åtgärder som är för stora för att betraktas som en underhållsåtgärd, men som inte med automatik kan anses medföra en väsentlig förändring av byggnadens yttre. Enligt bedömning finns ett behov av att kunna reglera denna typ av åtgärder för att säkerställa ett byggnadsverks eller områdes kulturhistoriska värden. I många områdesbestämmelser anges också utökad lovplikt för åtgärder som till exempel byte av fönster och skorstenar – bestämmelser vars lagstöd är tveksamt. Det framstår som ologiskt att lovplikt kan införas för mindre åtgärder när det inte finns motsvarande möjligheter för större och mera omfattande åtgärder. Regeringens bedömning är att en komplettering av lagen på detta sätt skapar förutsättningar för enklare och tydligare planbestämmelser som inte blir onödigt ingripande. Förslaget innebär också en möjlighet för kommunerna att precisera innebörden av åtgärder som väsentligt påverkar byggnadens yttre utseende som är generellt bygglovspliktigt inom detaljplan enligt 9 kap. 2 § 3 c PBL. Sådana preciseringar innebär en förenkling för den enskilde. Bestämmelsen i 9 kap. 8 § första stycket 2 b PBL bör således ändras på så sätt att kommunen ges möjlighet att, för ett område som utgör en värdefull miljö, bestämma att det krävs bygglov för att ändra ett byggnadsverk eller ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § PBL. Förslaget avser endast sådan bebyggelse som är särskilt värdefull ur kulturhistorisk synpunkt. Bestämmelsen finns i 9 kap. 8 § PBL. 2013/14:126 8.6 Möjligheten att hävda utformningskrav i Regeringens bedömning: Förslaget att upphäva detaljplanebestämmel- ser avseende arkitektonisk och estetisk utformning innebär att möjlig- heterna att hävda utformningskrav i ärenden om bygglov och förhands- besked blir tydligare. förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens bedömning, men utredningen föreslog även en ny lagbestämmelse med innebörden att bedömning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön skulle jämställas med prövningen i en detaljplan, när vissa allmänna intressen prövas i ärenden som avser lov och förhandsbesked. skulle därigenom få samma tyngd som om frågan prövades i en detalj- plan (SOU 2013:34 s. 282 ff.). Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig om utredningens förslag är positiva till principen att stärka byggnads- nämndens ställning i bygglovskedet när det gäller frågor som avser utformningen av den yttre miljön, bl.a. eftersom det kan leda till flexi- I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan är dock tveksamma till den lagtekniska lösningen. (Mark- och ) menar att utredningens förslag att bedömning i vissa frågor ska ges avgöran- de betydelse i bygglovsbedömningen inte är en rättssäker lösning. rätten tolkar förslaget såsom att överprövande instanser får ett mycket litet utrymme att överpröva nämndens bedömning i utformningsfrågor, både i de fall där byggherren menar att nämnden har ställt för höga krav och i de fall där andra sakägare menar att nämnden inte ställer tillräckliga Skillnaderna kan antas bli stora i olika kommuner och . sådan ordning är olämplig ur rättssäkerhets- och förutsägbarhetsskäl och motverkar således syftet med utredningen. och miljödomstolen) ifrågasätter om utredningens förslag är förenligt med syn på civila rättigheter. är tveksamt om den föreslagna bestämmelsen är ett tillräckligt stöd för att stärka bygglovsprövningen på avsett sätt. är positiv till förslaget, men anser att det bör tilläggas att detta endast kan ske om frågan inte redan är reglerad i en detaljplan. påpekar att det finns grundläggande skillnader mellan de krav som kan ställas i ett planärende och i ett ärende om bygglov, bl.a. genom att fastighetsägaren i ett planärende kan få ersättning om restrik- tionerna är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvå- Några remissinstanser, bl.a. i och Bor- länge kommun, menar att det krävs en förändring i bestämmelserna om vilka beslut som får överklagas för att uppnå den ändring som utred- ningen vill uppnå. En privatperson menar att mot kulturmiljö- eller este- tiska intressen står den enskilde fastighetsägarens intresse att efter eget önskemål kunna utnyttja sin fastighet och utforma sina byggnader. avvägningen i det enskilda fallet utfaller är beroende av vilken tyngd som ska tillmätas vart och ett av dessa intressen. Detta är i sin tur beroende av vad vardera parten förmår prestera till stöd för sitt intresse. Att däremot Prop. 2013/14:126 genom en lagregel bestämma hur överprövande myndigheter och dom- stolar regelmässigt ska ställa sig till de intresseavvägningar gjort i enskilda ärenden framstår som en egenartad konstruktion. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och gällande bestämmelser I en detaljplan får kommunen bl.a. bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (4 kap. 16 § 1 [2010:900], förkortad PBL). Kommunens möjlighet att reglera bebyggelsens utformning genom en detaljplan är omfattande. Detta gäller emellertid med förbehållet att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte (4 kap. 32 § tredje stycket PBL). I förarbetena anges att denna begränsning avser planens materiella innehåll och innebär att planen inte bör innehålla flera och mer detaljerade bestämmelser än vad som behövs i varje enskilt fall (prop. Vid planläggning och i bygglovsärenden ska bebyggelse och bygg- nadsverk utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § PBL). en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan (8 kap. 1 § Dessa krav är grundläggande och gäller oavsett om kraven har preci- serats i en detaljplan eller inte. Att kraven är grundläggande innebär bl.a. att de ska kunna hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden. I propositionen till plan- och bygglag (1987:10), förkortad ÄPBL, framhölls emellertid att det ligger i sakens natur att kommunens ståndpunkt i ett sådant ärende får större tyngd, om kraven på hänsyn till de miljömässiga värdena har kommit till uttryck i en antagen plan eller i ett bevarandeprogram (prop. 1985/86:1 s. 231). Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design framhålls värdet av att kommunen på förhand informerar om vilka krav som bör gälla (prop. 1997/98:117 s. 22 f.). Bland annat sägs att möjligheterna att få genomslag för estetiska värden naturligtvis ökar om kommunen i en öppen process argumenterar och beskriver de olika aspekter som man avser fästa vikt vid i prövningen. hålls bl.a. att vad som anses vara estetiskt bra och värdefullt för den byggda miljön förändras över tiden, men att det inte kan fordras att denna förändrade syn ska ha fått genomslag i formella planhandlingar för att kommunens intentioner ska beaktas vid prövning av ansökningar om lov. Å andra sidan är det enligt propositionen inte godtagbart att mera om- fattande krav från kommunens sida kommer som en fullständig överrask- ning – och kanske dåligt underbyggda på grund av tidsbrist – först i sam- band med ett avslagsbeslut på en lovansökan. Av propositionen till ÄPBL framgår vidare att det var tänkt att bygg- nadsnämnden skulle vaka över att bebyggelsen ges en tilltalande utform- ning, när en ny miljö skapas samt när nya byggnader ska anpassas till en Bestämmelserna avsåg att ge möjlig- 2013/14:126 het att ställa krav på en sådan placering, utformning och färgsättning av byggnader, så att den yttre miljön får en god estetisk kvalitet. var att skulle få en mer aktiv roll i fråga om byggna- Ambitionerna skulle kunna vara mera konstruktiva än att enbart skulle ha en möjlighet att i efterhand kunna ingripa mot uppseendeväckande estetiska missgrepp (prop. s. 479 f.). Enligt PBL ska det inte ha någon betydelse för de materiella kraven, om de har stöd i en detaljplanebestämmelse eller inte, men praxis har ändå utvecklats på ett sätt som gör att det ofta krävs en planbestämmelse för att kommunerna ska kunna hävda kravet på en viss utformning. I likhet med (SOU 2005:77 s. 474 ff.) har Plangenom- förandeutredningen i sitt slutbetänkande En effektivare plan- och bygg- lovsprocess (SOU 2013:34) uppmärksammat att detaljplanerna delvis har fått en ny karaktär, bl.a. genom att planerna i allt högre grad syftar till att genomföra ett visst projekt samt att dessa blir alltmer detaljerade. ökade detaljeringsgraden leder ofta till svårigheter i bygglovsskedet, inte minst genom att de detaljerade planerna förhindrar eller försvårar i övrigt Som redovisats i avsnitt 8.1 aktualiseras ofta behovet av avvikelser efter det att planen har trätt i Orsaken till de alltmer detaljerade planerna anses bl.a. vara de kom- plexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav anses medverka till olika former av regleringar och miljörestriktioner i Erfarenheter från överprövningen pekar vidare på att det är svårt och osäkert för att hävda vissa krav i 2 kap. PBL om detaljplanen inte uttryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning mot allt mer detaljreglerande planer (jfr SOU 2005:77 s. 486). praxis innebär att har små möjligheter att i bygglovet styra placering och utformning av enskilda byggnadsverk om det finns en måste vanligtvis ha en väl underbyggd argumentation som grund – helst med stöd i översiktsplanen eller särskil- da program – för att över huvud taget kunna påverka utformningen (SOU 2013:34 s. 282). menade att de detaljerade planerna åtminstone delvis hänger ihop med svårigheten för kommunen att hävda krav i bygglovskedet. Utredningen ansåg att grundtanken i förarbetena till PBL i huvudsak är riktig, dvs. att mer omfattande krav på byggherren inte bör komma som en överraskning från kommunen först i lovskedet, men att det inte heller är ändamålsenligt att detaljplaner görs så