prop · H2031d10 · 2014-10-23 00:00:00 — Mot den bakgrunden ser regeringen att antalet landsting bör utökas till sex representanter vilket är en ändring i förhållande till promemorians förslag. Regeringen ser också att det kan finnas behov av beredande organ och flera remiss- instanser har pekat på det naturliga i att bygga vidare på fungerande samverkansstrukturer. Att avgöra vilka beredande organ som kan vara lämpliga är dock främst en fråga för berörda. För att skapa samband mellan Kunskapsstyrnings- rådet och Huvudmannagruppen bör Social- styrelsens generaldirektör vara ordförande i . Hur Huvudmanna- gruppen fullföljt sina uppgifter ska återrapporte- ras till regeringen . Ett mer samordnat föreskriftsarbete Regeringens bedömning: Det bör ställas tydligare krav på att myndigheterna som ingår i ska samverka kring före- skriftsfrågor. Föreskrifter som meddelas av E- hälsomyndigheten, , Inspektionen för vård och omsorg, Läkemedels- verket, , samt bör ges ut i en gemensam författningssamling. bör vara utgivande myndighet för författningssamlingen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. memorian föreslogs att myndigheterna bör ge ut sina föreskrifter i författnings- samling. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som företräder huvudmän och olika pro- fessioner, exempelvis , Halm- stad kommun, kommun, i , , och är remissutfallet entydigt positivt. De myndigheter som kommenterat förslaget är övervägande positiva. Vissa synpunkter finns på hur arbetet kring den gemensamma författnings- samlingen ska gå till i praktiken. tillstyrker förslaget men anser att gränsdrag- ningen mellan utgivarens ansvar och beslutande myndighets ansvar för innehåll och utformning måste tydliggöras. Detta inte minst mot bak- grund av att utgivarens ansvar, enligt Social- styrelsen, är personligt. Det administrativa ansvar som åläggs kräver admi- nistrativa resurser. Enligt myndigheten bör end- ast de föreskrifter som är hänförliga till hälso- och sjukvård och socialtjänst ingå i den gemen- samma författningssamlingen. Berörda myndig- heters författningssamlingar bör därför inte upp- höra. tillstyrker förslaget men anför att förslaget ställer krav på en delvis ny organisation och nya rutiner främst vid . Det finns risk för långa ledtider vid kungörande av författningar. Ett mer sam- lande namn på författningssamlingen som bättre beskriver ämnesområdet bör övervägas. Stats- kontoret tillstyrker förslaget och anser att det kan leda till att styrningen inom området blir mer samlad och strategisk. SBU anför att en gemen- sam författningssamling bör underlätta för vår- den och omsorgen att hitta information på ett ställe. avstyrker att ska ha en samordnande uppgift vad gäller verkets föreskriftsarbete samt att ver- kets föreskrifter ska ingå i den gemensamma författningssamlingen. Många av verkets före- skrifter riktar sig huvudsakligen till aktörer som saknar den direkta kopplingen till patienter och hälso- och sjukvården. För dessa är det tydligare och enklare om föreskrifterna även fortsätt- ningsvis ges ut i egen författ- ningssamling. Behovet av samordning kan till- godoses genom den befintliga ordningen med remissförfarande. Av liknande uppfattning är TLV som anför att TLV:s föreskrifter är på ett övergripande plan annorlunda än de övriga myn- digheternas och bör därför inte ingå i den gemensamma författningssamlingen. Effektivi- teten i myndighetens föreskriftsarbete riskerar äventyras på ett sätt som inte kan vägas upp mot några tydliga samordningsvinster. De som til- lämpar TLV:s föreskrifter, exempelvis företag inom branscherna för läkemedel, förbruknings- artiklar och apotek, har ingen naturlig koppling till . Det önskade syftet att öka tydligheten kan i stället enligt TLV uppnås ge- nom en samordnad publicering på en webb- portal. Skälen för regeringens bedömning: Ur ett verksamhetsperspektiv är det av yttersta vikt att myndigheternas föreskriftsarbete är effektivt så att ändamålsenliga föreskrifter kan meddelas och uppdateras utan långa ledtider. Myndighets- föreskrifterna måste vara samordnade så att de inte ger motstridiga eller otydliga budskap. Detta gäller särskilt när en målgrupp berörs av föreskrifter från flera olika myndigheter. För att underlätta verksamhetsutövarnas praktiska ar- bete måste föreskrifter kommuniceras på ett lättillgängligt sätt. De ska vara lätta att hitta och det ska gå att få överblick över gällande regel- verk. är det ett flertal myndigheter som meddelar föreskrifter på samma område, ofta riktade mot samma målgrupper. Föreskrifterna publiceras inte på något samlat sätt, i stället kun- görs de i myndigheternas respektive för- fattningssamlingar. Mångfalden av föreskrifter riskerar leda till att regelverket uppfattas som krångligt och i värsta fall splittrat och motsägel- sefullt. Avsaknaden av en samlad kommuni- cering leder till svåröverskådlighet. Regeringen ställer nu i den ovan nämnda för- ordningen krav på att den statliga kunskaps- styrningen ska vara samordnad och anpassad bl.a. till de behov personal och huvudmän har. Detta gäller även myndigheternas föreskrifts- arbete som måste bli mer effektivt och sam- ordnat. Långa ledtider och omständliga proces- ser inom myndigheterna leder till att det prak- tiska arbetet ute i verksamheterna försvåras, vilket inte är godtagbart. Det är inte heller god- tagbart att det finns risk för att myndigheterna meddelar föreskrifter som är motstridiga eller otydliga för att de inte är samordnade i tillräcklig utsträckning. Ett medel för att uppnå en mer samordnad kunskapsstyrning är att samla myndighetsföre- skrifter i en gemensam författningssamling. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 detta förslag kan underlätta för de som har att tillämpa föreskrifterna framgår av det entydigt positiva remissutfallet från företrädare för huvudmän och olika professioner. Införandet av en gemensam författningssamling medför också att myndigheterna måste samverka kring före- skriftsfrågor. Sådan samverkan måste ske i såväl strategiska frågor på myndighetschefsnivå som i sakfrågor på tjänstemannanivå. Ett exempel på en strategisk fråga som bör tas upp i är att identifiera områden där det finns behov av stöd i form av föreskrifter. Andra exempel är frågor om före- skrifter är den mest lämpliga formen av kun- skapsstyrning samt hur myndigheterna kan effektivisera befintliga processer. Ett antal remissinstanser har uttryckt farhågor om att kravet på samverkan och samordning kommer att leda till en ökad byråkratisering och att ledtiderna för att meddela föreskrifter för- längs. Regeringens syfte med förslaget är att ge förutsättningar för ett mer effektivt förskrifts- arbete. Regeringen anser att det är av vikt att de myndigheter som inte har föreskriftsbemyndi- gande ges tillfälle att bidra med sin kompetens för att höja kvaliteten på föreskrifterna. Därut- över fyller en viktig funktion för informationsutbyte rörande större planerade förändringar i myndigheternas före- skrifter. Frågor som inte är strategiska, utan som rör exempelvis sakinnehåll, utformning och de när- mare samarbetsformerna mellan myndigheterna, hanteras i respektive myndighets organisation. Samordning sker visserligen i viss utsträckning på denna nivå genom olika former av remissförfaranden. Genom att lyfta frågor om samverkan kring föreskrifter till en strategisk nivå i får dessa en mer framskjuten roll i myndigheternas organisation. Detta ger förutsättningar för att samverkan med andra myndigheter prioriteras på ett annat sätt än . Behovet av samordning ser naturligtvis olika ut beroende på vilken typ av föreskrifter det handlar om. På områden där flera myndigheter har bemyndigande att meddela föreskrifter som riktar sig mot samma målgrupper finns det stort behov av samordning för att undvika motstridig- heter och otydliga budskap. Om en myndighet är ensam om att meddela föreskrifter som rör en specifik målgrupp är samordningsbehovet be- tydligt mindre. Detsamma gäller i situationer där 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 myndighetens handlingsutrymme är begränsat, exempelvis vid genomförande av vissa EU- direktiv. Även i de fall föreskrifter måste med- delas med kort varsel får kravet på samordning stå tillbaka. Sättet som föreskrifter kommuniceras på är av yttersta vikt för att inte försvåra verksamhets- utövarnas dagliga arbete. kungör ett flertal myndigheter sina författningar i egna författningssamlingar. Detta kan göra det svår- överskådligt för exempelvis professioner som berörs av regelverk från flera olika myndigheter. Som framhåller är tillgänglighet, enkel överskådlighet samt tydlig kommunikation av stor vikt, särskilt för de en- skilda professionsutövare som inte har en orga- nisation runt sig som levererar information. Genom införandet av en gemensam författ- ningssamling skapar nu regeringen förutsätt- ningar för att de som föreskrifterna riktar sig till på ett enkelt sätt kan få reda på vilka regler som gäller och därigenom få en helhetsbild av regel- verket. De myndigheter som ingår i och som har bemyndigande att meddela föreskrifter kommer att kungöra sina föreskrifter i den gemensamma författnings- samlingen. Eftersom utnyttjar kommer även den myndighetens föreskrifter att ingå i den gemensamma författningssamlingen. I promemorian föreslogs att skulle utgöra den gemen- samma författningssamlingen. Som ett antal remissinstanser framfört bör den gemensamma författningssamlingen ha ett namn som bättre återspeglar innehållet i denna. Det underlättar också för de målgrupper som inte har någon koppling till just . Därför bör , , och författningssamlingar upphöra och ersättas av en gemensam författ- ningssamling för hälso- och sjukvård, social- tjänst, läkemedel och folkhälsa. Mot bakgrund av regeringens avsikt att låta bli ett nav för kunskapsstyrningen på hälso- och sjuk- vårdens och områden (avsnitt – ett nav för den statliga kunskapsstyrningen) bör den myndigheten utge författningssamlingen. Som ett flertal remissinstanser lyfter fram är det av yttersta vikt att arbetet med den gemen- samma författningssamlingen inte leder till för- längda ledtider med att ta fram föreskrifter. är därför viktigt att ansvarsfördelningen mellan den myndighet som beslutar om en föreskrift och som ger ut författnings- samlingen upprätthålls. Det är regeringen som bestämmer vilket bemyndigande en myndighet ska ha. En myndighet kan därför inte överpröva en annan myndighets föreskrifter. Social- styrelsens redaktionella ansvar som utgivande myndighet är därför begränsat till att de formella kraven som bl.a. följer av författningssamlings- förordningen (1976:725) är uppfyllda. Den per- son som är utgivare av författningssamlingen är inte ansvarig utgivare i tryckfrihetsförordningens mening och har inte ett personligt ansvar. An- svaret för sakinnehållet ligger i stället på den myndighet som beslutat om föreskriften i enlig- het med det bemyndigande som regeringen gett. Det är även den myndigheten som har tolk- ningsföreträde om diskussion uppstår ifall en ändring är redaktionell eller saklig. Även om den gemensamma författnings- samlingen skapar en mer heltäckande bild av regelverket kommer den inte att innehålla alla myndighetsföreskrifter som har koppling till hälso- och sjukvårds-, socialtjänst-, läkemedels- eller folkhälsoområdet. Det kan därför finnas behov av att inom ramen för Kunskapsstyrnings- rådet diskutera hur samverkan i föreskriftsfrågor ska ske med andra myndigheter, exempelvis . En förutsättning för att den gemensamma författningssamlingen ska bidra till att regel- verket blir mer lättillgängligt är att innehållet kommuniceras på ett användarvänligt sätt. bör få i uppdrag att tillgänglig- göra författningssamlingen på en webbplats där även allmänna råd, handböcker, vägledningar m.m. samlas. Detta förhindrar inte att även de myndigheter som meddelar föreskrifter publi- cerar dessa på exempelvis den egna myndig- hetens hemsida. Genom att regeringen kommer att ställa krav på årlig rapportering av arbete kommer även myndigheternas samverkan kring föreskriftsfrågor att följas upp. Detta kommer även att ingå i uppdraget till Stats- kontoret (avsnitt Ikraftträdande och genom- förandefrågor). – ett nav för den statliga kunskapsstyrningen Regeringens bedömning: uppdrag bör renodlas och vidareutvecklas så att myndig- heten får en tydlig roll som ett nav för den stat- liga kunskapsstyrningen inom hälso- och sjuk- vård och socialtjänst som myndig- hetens stabsliknande roll betonas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: välkomnar att myndigheten genom förslagen får en uttalad roll som navet i den statliga kunskapsstyrningen av hälso- och sjukvården och . instämmer också i promemorians utgångspunkt om kunskapsstyrningens bety- delse för att möta framtida utmaningar inom hälso- och sjukvården och . Social- styrelsen välkomnar också att promemorian utgår från den integrering som utgör grunden för myndighetens organisation. pekar i sitt remissvar på vikten av att genom och Huvudmanna- gruppen skapa effektiva och ändamålsenliga arbetsformer som även inkluderar implemente- ringsledet i kunskapsstyrningsprocessen. Stats- kontoret för fram i sitt remissvar att myndig- heten inte har några invändningar mot att Social- styrelsen blir ett nav för kunskapsstyrningen, men att det krävs ett aktivt arbete från rege- ringen och myndighetsledningen om intention- erna med förslaget ska kunna nås. Statskontoret framhåller att det finns behov av att närmare analysera vilka åtgärder som behövs för att So- cialstyrelsen ska kunna förändra sina tillväga- gångssätt och framöver få effektiva kanaler till huvudmännen och deras verksamheter. Skälen för regeringens bedömning: För att kunskapsstyrningen ska bli effektiv och sam- ordnad finns behov av en myndighet som kan verka som ett nav för kunskapsstyrningen. Rege- ringen anser att denna aktör bör vara Social- styrelsen som härigenom ges en delvis förändrad roll. Regeringen ser att det finns behov av ett om- ställningsarbete i myndigheten till följd av de förslag som läggs fram. Detta gäller särskilt kunskapsstyrningens innehåll och utformning samt formerna för samverkan mellan myndig- 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 heter och andra aktörer. Denna samverkan kommer också att underlättas av att regeringen gör vissa justeringar av myndighetens uppdrag i syfte att åstadkomma en renodling och ett mins- kat dubbelarbete, avsnitten Ett breddat uppdrag för SBU samt Ansvaret för smittskyddet på nationell nivå samlas på . – nytt uppdrag gällande kunskapsstyrning Nuvarande uppdrag innebär att är förvaltningsmyndighet för bl.a. hälso- och sjukvård (inkluderande tandvård och vissa läke- medelsfrågor) samt socialtjänst med omfattande normeringsrätt på en rad olika områden. har uppdrag förändrats till följd av den förra regeringens beslut avseende myndighetsstrukturen och detta har på olika sätt påverkat organisationen. Den förra regeringen har vid dessa beslutstillfällen avvaktat med att närmare precisera Social- styrelsens roll och hänvisat till en mer samlad analys. Myndigheten har dock själv tagit flera initiativ till en fortsatt utveckling av organisa- tionen. Detta gäller också för arbetet med kun- skapsstyrning och olika former av kunskapsstöd, däribland de nationella riktlinjerna där olika processer och verksamhetsmodeller tagits fram. Regeringen avser nu att genom justeringar av uppdrag skapa en tydlig, ut- vecklingsinriktad kunskapsmyndighet med expertkompetens för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Regeringen ser också att myndig- hetens stabsliknande roll kan behöva förtydligas. Genom de förslag som läggs fram gällande kunskapsstyrning så ställs inför nya uppgifter men också inför krav på att nu- varande uppgifter kan behöva utföras på nytt sätt och att tidigare beslutade och tillämpade processer och verksamhetsmodeller behöver omprövas. Detta kan aktualiseras av de krav på kunskapsstyrningen som regeringen avser reglera i en förordning. Regeringens förslag avseende en samlad kun- skapsstyrning betonar vikten av samverkan mel- lan myndigheter och andra aktörer och myndig- heten och dess chef ges härigenom en strategisk roll. Myndighetschefen får genom ordförande- skapet i och Huvud- mannagruppen nya centrala uppgifter i det myn- dighetsgemensamma kunskapsstyrningsarbetet vilka bidrar till att synliggöra myndighetens roll som nav i den statliga kunskapsstyrningen. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 Uppgiften att vara ett nav tydliggör vikten av samverkan med flera aktörer. En viktig utgångs- punkt för denna samverkan bör vara den tydliga samsyn som finns inom sektorn vad gäller vikten av en kunskapsbaserad verksamhet. Detsamma gäller den samsyn som gäller vikten av en evidensbaserad praktik för möjligheterna att kunna erbjuda en trygg och säker hälso- och sjukvård och socialtjänst. Det blir en viktig uppgift för att tillsammans med övriga myndigheter i ge den statliga kunskaps- styrningen ett breddat, mer strategiskt innehåll. En annan viktig uppgift är att utveckla kun- skapsstyrningens utformning så att den blir behovsanpassad och kommuniceras på ett effek- tivt sätt. Regeringen gör bedömningen att de krav och förtydliganden som regeringen ser behov av att göra kommer att påverka arbete med kunskapsstyrning på flera sätt. Social- styrelsen har redan genom sitt nuvarande upp- drag möjligheter att arbeta med ett helhets- perspektiv där sambanden mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst kan lyftas fram i ut- värderingar och olika analyser. Regeringen ser det som angeläget att också ut- vecklar kunskapsstöd som grundas på helhets- bedömningar av kunskapsläget vilka vilar både på en vetenskaplig bas och med verksamhetsnära kunskap från praktik och klinisk erfarenhet. Detta för att ge den beprövade erfarenheten en tydlig roll i arbetet med kunskapsstyrning. Rege- ringen bedömer att detta förutsätter att myndig- heten ges ett tydligare ansvar för att samla in, systematisera och utvärdera den beprövade er- farenheten inom hälso- och sjukvård och social- tjänst. Regeringen ser det också som viktigt att kan ta tillvara och väga samman de erfarenheter som vunnits genom olika stra- tegiska utvecklingsinitiativ på bl.a. regional nivå i sitt kunskapsstyrningsarbete. är en central myndighet för regeringen och det är viktigt att myndigheten kan bistå i olika berednings- processer med olika typer av kunskapsunderlag och analyser. Regeringen ser att denna stabs- liknande roll behöver förtydligas. nya centrala roll för kun- skapsstyrningen förutsätter att myndighetens uppdrag renodlas och utvecklas. Denna ren- odling berör också arbetet med kunskaps- styrning där det förekommer ett dubbel- arbete gällande arbetet med att ta fram kun- skapsöversikter och faktaunderlag som ligger till grund för olika former av kunskapsstöd. Sådant arbete sker både på men även på SBU. Den renodling som regeringen önskar åstadkomma kommer för att innebära att myndigheten kommer att svara för helhetsbedömningar av möjligheten att utfärda rekommendationer grundade i vad som kan betecknas som bästa tillgängliga kunskap där den vetenskapligt fastställda evidensen kan vara ett bedömningsunderlag bland flera. En följd av regeringens ställningstagande är att ansvaret för att ta fram vetenskapliga systematiska kunskaps- översikter för både hälso- och sjukvård och socialtjänst samlas på SBU där dessa bedöm- ningar kommer att göras med en sammanhållen metodik, se nedan. Ett annat förslag som syftar till renodling är att ansvaret för smittskyddet på nationell nivå förs till som presenteras i avsnitt nedan. Båda dessa förslag ska leda till att risken för dubbelarbete i myndigheterna minskas. Båda förslagen kommer att leda till att roll som navet i kunskapsstyrningen tydliggörs. Regeringen gör bedömningen att förslagen, i kombination med de förtydliganden som avser utformningen av den statliga kunskapsstyrningen generellt, aktu- aliserar en omprövning av nu- varande processer och verksamhetsmodeller avseende olika former av kunskapsstöd inklu- derande de nationella riktlinjerna. Ett breddat uppdrag för SBU Regeringens bedömning: Uppdraget för SBU bör breddas till att även omfatta om- råde. Myndigheten bör vetenskapligt utvärdera tillämpade och nya metoder i hälso- och sjuk- vården och för samlade arbete med kunskapsstyrning. Myndig- heten bör byta namn till social utvärdering. bör byta namn till social utvärdering. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I pro- memorian förslogs att myndigheten bör byta namn till medi- cinsk utvärdering samt att cinsk utvärdering bör byta namn till medicinsk utvärdering. Remissinstanserna: SBU instämmer i pro- memorians förslag och anför att uppdelningen av ansvarsgränserna kommer att effektivisera arbe- tet och minska risken för att myndigheterna kommer med olika budskap. En tydlig renodling av rollerna underlättar också samverkan. För att undvika risk för sammanblandning med ämnet socialmedicin bör myndighetens nya namn vara social ut- värdering. välkomnar en inte- grering mellan hälso- och sjukvård och social- tjänst och tillstyrker att SBU får ett breddat uppdrag. avstyrker dock att SBU blir den enda leverantören av vetenskapliga sys- tematiska kunskapsöversikter. Sådana översikter är ett centralt verktyg i verk- samhetsmodell, en sådan metod låter sig inte renodlas i enlighet med promemorians förslag. Myndigheten behöver även framgent ha möjlig- het att sammanställa egna vetenskapliga syste- matiska kunskapsöversikter och göra beställ- ningar till andra än SBU. Myndigheten behöver också ha möjlighet att uppdatera underlag från SBU. En kunskapsstyrningsprocess där ett antal olika aktörer medverkar medför dubbelarbete och behov av dubbla kompetenser. En upp- splittring av myndigheternas verktyg inom ramen för kunskapsstyrningsprocessen riskerar att försämra möjlighet att ta fram relevanta, snabba och väl underbyggda underlag till nytta för de operativa verksam- heterna. Statskontoret ser fördelar med att en och samma aktör har ansvaret för att ta fram veten- skapliga kunskapsöversikter inom såväl hälso- och sjukvården som . Det finns dock klara skillnader mellan hälso- och sjuk- vården och i hur kunskap används och utvecklas. Det behövs därför en närmare analys av vilka förutsättningar SBU har att ge- nomföra utvärderingar inom områden och vilken kompetens som eventuellt behöver tillföras. Forte anser att utvidgningen av SBU:s uppdrag med stor sannolikhet kommer att stärka patient- och brukarperspektivet. anser att förslaget torde bidra till att stimulera forskning inom socialtjänst- området. Nämndens roll vad gäller att prioritera olika projekt blir dock något oklar. uni- versitet understryker att det har visat sig svårare på det sociala fältet att dokumentera traditionell 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 9 ”evidens”, delvis på grund av en kortare forsk- ningstradition men också på grund av att kun- skapsområdet har en mer komplex karaktär. Det bör tydliggöras att ”evidens” inte bara är kun- skap som bygger på randomiserade studier utan också omfattar ”bästa tillgängliga kunskap” baserad på kliniska erfarenheter och mer kvalita- tiva studier som utvecklats inom område. Ett antal remissinstanser, bl.a. , kommun, Kommuner och Landsting och Mental Hälsa, anser att det finns en risk att kommer hanteras på hälso- och sjukvårdens villkor och framhäver därför att SBU måste arbeta med metoder som är an- passade till socialt arbete. Ett antal remiss- instanser, bl.a. kommun och Vårdföre- tagarna, understyrker vikten av att kompetens i socialtjänstfrågor tillförs SBU. Vårdföretagarna tar även upp att det finns en risk för att Social- styrelsen och SBU gör olika bedömningar av behov och prioriteringar vilket inte gynnar en effektiv kunskapsstyrning. FoU Välfärd anför att med sin kunskap om social- tjänstområdet kan vara en bättre aktör att svara för kunskapsöversikter inom socialtjänstområdet än SBU med sin annorlunda vetenskapliga trad- ition.