prop · H103196 · 2014-04-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:196 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning –2013. Utgångspunkten för utvärderingen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken, att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som av statsskulden. Skrivelsen ska överlämnas till Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför i rullande femårsintervall. När den femåriga utvärderingsperioden inleddes rådde stor oro på finansmarknaderna. Världskonjunkturen bromsade in och de offentliga underskotten växte i snabb takt. För att motverka den kraftiga konjunkturnedgången sänkte centralbanker världen över sina styrräntor. sänkte också styrräntan. Åtgärdena gav effekt och 2010 återhämtade sig den svenska konjunkturen. Året därpå fortsatte ekonomin att växa om än i en något långsammare takt. tilltog oron för statsfinansiella problem i flera europeiska länder. Den ekonomiska utvecklingen i omvärlden förväntades bli svagare, vilket fick de långa marknadsräntorna att falla. Investerare sökte sig till länder med hög kreditvärdighet. De svenska statsfinanserna har stått starka , vilket har bidragit till att sänka statens lånekostnader. I vanliga fall beslutar regeringen om riktlinjer för statsskuldens förvaltning en gång . De förändrade förutsättningarna som följde 2013/14:196 av finanskrisen föranledde regeringen att ändra riktlinjerna . har , efter begäran från , även lånat upp i utländsk valuta för förstärkning av valutareserven. För dessa lån betalar ränta som motsvarar kostnader för upplåningen. Upplåningen till ökade statens lånebehov med 2009 och 2013. Den okonsoliderade statsskulden har ökat med motsvarande belopp. Upplåningen till har inte påverkat statens finansiella sparande eller styrningen av statsskulden, eftersom de belopp som förstärkt valutareserven utgör en fordran för staten. Den huvudsakliga slutsatsen är att statens upplåning och skuldförvaltning fungerat väl under hela utvärderingsperioden. De kvantitativa målen har i huvudsak uppnåtts. (), som anlitat som stöd för utvärderingen, bedömer att uppfyller målsättningen om en kostnadseffektiv statsskuldsförvaltning även om målformuleringen inte möjliggör en kvantitativ utvärdering. uppgick den okonsoliderade statsskulden till , motsvarande av BNP. I förhållande till utvärderingsperiodens början är skuldens andel av BNP oförändrad. Kraftigt fallande marknadsräntor som följt av finanskrisen i kombination med starka svenska statsfinanser har lett till att de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna varit hälften så stora som före krisen. uppgick räntekostnaderna till och till . Det kan konstateras att den låga statsskulden har gynnat av finans- och skuldoro i euroområdet. Den låga statsskulden har bidragit till lägre kostnader för skulden, som den gjort det möjligt att möta den kraftiga konjunkturnedgången under finanskrisen utan att behöva genomföra besparingar i de offentliga finanserna. 1 Mål och process för statsskuldspolitiken ......................................... 2 Utgångspunkter för regeringens riktlinjer ........................................ Den svenska kronan......................................................... 3 Statsskuldens kostnad och risk ....................................................... Risker i statsskuldsförvaltningen..................................... 4 Redovisning av regeringens riktlinjebeslut .................................... Statsskuldens sammansättning ‒ skuldandelar ................ Marknads- och skuldvård ................................................ Upplåning på privatmarknaden ....................................... Lån för att tillgodose behovet av statslån ........................ 5 Utvärdering av upplåning och skuldförvaltning . Marknads- och skuldvård ................................................ Lån för att tillgodose behovet av statslån ........................ 6 Den externa granskningsrapporten och regeringens kommentarer till Bilaga : Utvärdering av upplåning och skuldförvaltning 2009‒2013....................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1 Mål och process för statsskuldspolitiken Målet för statsskuldspolitiken och upplåningens ändamål Statsskuldspolitiken tar sin utgångspunkt i målet att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer, se 5 kap. 5 § budgetlagen (2011:203). fanns denna reglering i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet reglerades i lag 1998, dvs. i spåren efter den statsfinansiella krisen . Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får , efter bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att 1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på beslut, 2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3.amortera, lösa in och köpa upp statslån, 4.i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och 5.tillgodose behov av valutareserv. Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder. Ansvaret för statsskuldspolitiken ligger på politisk nivå genom att beslutat målet och regeringen i årliga riktlinjer beslutar om den övergripande inriktningen. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs i enlighet med målet och inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat. Återrapporteringen till görs i en skrivelse . Styrnings- och utvärderingsprocessen kan sammanfattas enligt nedan; lämnar förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning till regeringen. Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. fattar regeringen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat. tar utvärderingsprocessen formellt sin början då lämnar underlag för utvärdering till regeringen. lämnar regeringen en utvärdering till i form av en skrivelse. kompletteras utvärderingsskrivelsen med en extern granskning. Den externa granskningen innehåller, förutom en bedömning av måluppfyllelsen, i vissa fall även förslag om förändringar i styrningen. Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 92:1 Räntor på statsskulden. Den budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplåningstekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna som inte kan hänföras till underliggande skuld-, ränte- och valutakursfaktorer för varje enskilt år. Den kostnadsmässiga redovisningen av statsskulden, vilken påverkar statens finansiella sparande, justeras för dessa upplåningstekniska faktorer. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. Detta innebär att i situationer då statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs inte finansiering från något annat utgiftsområde. På motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme i situationer då statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat.-Riksgäldskontoret ges efter ett särskilt årligt bemyndigande rätt att överskrida anslag 92:1 Räntor på statsskulden och anslag 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Bemyndigandena är nödvändiga för att ge upplåningsverksamheten den flexibilitet som krävs för att staten i alla lägen (och i rätt tid) ska kunna fullgöra sina åtaganden. Principerna för hur statens upplåning och skuldförvaltning ska utvärderas anges i riktlinjebesluten. De har legat fast under en följd av år och på så sätt utvärderats och godkänts av . Utgångspunkten är att utvärderingen ska göras mot det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen samt i ljuset av den kunskap som fanns vid beslutstillfället. måste ta hänsyn till risker av många slag som dessutom kan variera över tiden. Av detta följer att det inte är möjligt att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts. Redovisningen till avser därför främst strategiska överväganden som låg till grund för beslut utifrån den kunskap som fanns vid beslutstillfället. När kvantitativa mått och jämförelser är tillgängliga redovisas dessa. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda frågor om statsskuldspolitiken samt om statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten (dir. 2013:17). Bakgrunden till översynen är att de svenska statsfinanserna stärkts betydligt sedan det nuvarande regelverket för statsskuldspolitiken infördes i lag 1998, samt att den finansiella sektorn som andel av BNP vuxit kraftigt . har den finansiella oron tydliggjort att statspapper kan ha en roll när det gäller stabiliteten i den finansiella sektorn och därmed för samhällsekonomin i stort. lämnade utredningen betänkandet Översyn av statsskuldspolitiken (SOU 2014:8). Utredningen föreslår att ändringarna ska träda i kraft . Betänkandet är på remiss . 2 Utgångspunkter för regeringens riktlinjer Sammanfattning: Statens lånebehov har varierat kraftigt mellan åren. Upplåning för räkning i utländsk valuta ökade lånebehovet med 2009 och med 2013. Upplåningen till har ökat den okonsoliderade statsskulden med . Däremot har inte styrningen av statsskulden eller statens finansiella sparande påverkats, eftersom en lika stor fordran har tillkommit. Den okonsoliderade statsskulden uppgick till vid utvärderingsperiodens början och till vid utvärderingsperiodens slut. I förhållande till BNP motsvarade detta både vid periodens början och slut. De korta statsräntorna föll kraftigt i samband med finanskrisen . föll de långa statsräntorna i samband med den europeiska skuldkrisen. har de långa statsräntorna stigit bl.a. till följd av minskad oro för den europeiska skuldkrisen. Vid utformningen av riktlinjerna beaktas statsskuldens storlek och hur skulden förväntas utvecklas de närmast åren. Situationen på lånemarknaderna och den svenska kronans växelkurs har i vissa fall också betydelse för riktlinjernas utformning. Statens budget är sällan helt i balans. Vissa år uppstår det underskott (lånebehov) och andra år överskott (negativt lånebehov). Budgetunderskotten finansieras med ny upplåning, medan budgetöverskotten används för att amortera befintlig skuld. Lånebehovet påverkas i hög grad av den ekonomiska utvecklingen och av politiska beslut. Vissa år påverkas lånebehovet även av engångsvisa händelser. Exempel under den nu aktuella perioden är försäljning av aktier i statligt ägda bolag och upplåning för att förstärka valutareserv. I början av utvärderingsperioden rådde stor oro på finansmarknaderna. lånade upp motsvarande i utländsk valuta för räkning. Syftet var att stärka valutareserven. En kraftig inbromsning av konjunkturen bidrog utöver upplåningen till till att lånebehovet blev 2009. återhämtade sig den svenska ekonomin starkt och statens budget visade balans för året som helhet. Ekonomin fortsatte att växa 2011 och budgetöverskottet blev detta år . var lånebehovet 25 respektive . Av lånebehovet 2013 förklaras av utlåningen till . Inkomster för försäljning av statens aktier i gjorde att lånebehovet minskade med detta år. Diagram 2.1 Statens lånebehov I diagram 2.1 redovisas lånebehovet (statens budgetsaldo med omvänt tecken) fördelat på primärt lånebehov och räntor på statsskulden . Som framgår visade statens budget överskott åren före finanskrisen. Efter finanskrisen har variationerna i lånebehovet varit betydande, främst till följd av vidareutlåningen till . Statsskulden är ett resultat av att statens budget historiskt visat större underskott än överskott. Förenklat ökar statsskulden när statens budget visar underskott och minskar när budgeten visar överskott. Den ekonomiska utvecklingen i omvärlden och i landet har en stor betydelse för statsskuldens utveckling, liksom den förda ekonomiska politiken. Engångsvisa händelser som försäljningsinkomster och utlåning till påverkar såväl lånebehovet som den okonsoliderade statsskulden. Statsskuldens utveckling i ett längre perspektiv Vid en längre tillbakablick kan konstateras att statsskulden som andel av BNP har ökat kraftigt under två perioder. statsskulden som andel av BNP från och mellan 1990 till 1995 från av BNP. Den stigande statsskulden under den första perioden uppkom till följd av internationell konjunkturnedgång och kraftigt höjda oljepriser. brottades också med stora kostnadsökningar och försämrad Stål- och varvindustrin var särskilt drabbad. devalveringar senare hälft och förbättrades exportindustrins konkurrenskraft och konjunkturen vände Därefter följde av hög ekonomisk tillväxt och statsskulden som andel av BNP började minska igen. 2013/14:196 drabbades av en omfattande fastighets- och finanskris. En djup lågkonjunktur inleddes, konsumtionen föll och arbetslösheten steg. Detta fick statsskulden att börja stiga igen. Statsskulden nådde sin högsta nivå i absoluta tal 1998, då den uppgick till . Som andel av BNP nådde statsskulden sin högsta nivå . Skuldkvoten uppgick till . började ekonomin återhämta sig. Den fasta växelkurspolitiken övergavs 1992 och det kraftiga kronfallet som följde gynnade den svenska exportindustrin. Under 1994‒1997 genomfördes en kraftig budgetsanering med sparåtgärder på sammanlagt 120‒130 miljarder kronor. skärptes det budgetpolitiska ramverket bl.a. genom att det infördes ett utgiftstak för staten och ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande. En kraftig börsuppgång bidrog till ökade skatteintäkter som intäktssidan i statens budget även stärktes av inkomster från försäljningar av bl.a. aktier i samt av överföringar från AP- fonderna i samband med att det nya pensionssystemet sjösattes. Sammantaget ledde detta till att budgetunderskotten successivt minskade och att underskott vändes till överskott i statens budget . Som andel av BNP har statsskulden gradvis minskat , bortsett . Dessa år steg skuldkvoten främst till följd av vidareutlåningen till . Statsskuld (mdkr) Skuldkvot (procent av BNP) 1 införde ett nytt sätt att mäta statsskulden. Mätt på det nya sättet blir statsskulden generellt något högre (exempelvis 50 mdkr högre ). I diagrammet redovisas det gamla måttet för åren och det nya måttet . Den okonsoliderade statsskulden uppgick till vid utvärderingsperiodens början och till 1 277 miljarder I förhållande till BNP var skuldkvoten dock oförändrad på . Vid slut uppgick den totala vidareutlåningen för räkning till , vilket ungefär motsvarar av BNP. Det kan konstateras att den låga statsskulden har gynnat av finans- och skuldoro i euroområdet. Den låga statsskulden har bidragit till lägre kostnader för skulden, som den gjort det möjligt att möta den kraftiga konjunkturnedgången under finanskrisen utan att behöva genomföra besparingar i de offentliga finanserna. Maastrichtskulden avser den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och definieras av EU-regler. Skuldmåttet används för att jämföra EU-länders offentliga skuldsättning. För svenska förhållanden innebär definitionen att statsskulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden räknas samman, med avdrag för AP- fondernas innehav av statsobligationer. För uppgick den konsoliderade offentliga bruttoskulden som andel av BNP till vid slutet av 2012. Motsvarande skuldkvot för och var vid samma tillfälle . skuldkvot uppgick vid slut till 157 2 införde ett nytt sätt att mäta statsskulden. Mätt på det nya sättet blir statsskulden generellt något högre (exempelvis 50 mdkr högre ). För att få jämförbarhet under hela utvärderingsperioden redovisas statsskulden i detta diagram omräknad med det nya måttet . För EU 27 uppgick skuldkvoten till , dvs. mer än dubbelt så högt som för . Det kan konstateras att de svenska statsfinanserna därmed är starka ur ett såväl historiskt som internationellt perspektiv. Maastrichtskuld som andel av BNP Källa: (Europeiska kommissionen 2014) Faktaruta: Olika mått på statsskulden Det finns flera olika mått på statsskulden. De olika måtten används i olika sammanhang beroende på måttets syfte. Det officiella måttet kallas okonsoliderad statsskuld och motsvarar den skuld förvaltar.-I detta avsnitt används nämnda mått. I budgetpropositionen använder regeringen i huvudsak måttet konsoliderad statsskuld, vilket visar statens skuld till aktörer utanför staten. Skillnaden mellan okonsoliderad och konsoliderad statsskuld utgörs av statliga myndigheters innehav av statspapper. uppgick detta innehav till . Både okonsoliderad och konsoliderad statsskuld visar statens framtida åtaganden i termer av summerade nominella slutbelopp för utestående låneinstrument, med respektive utan myndigheternas innehav. För styrning av statsskulden används måttet statsskuldens summerade kassaflöde (SSK-måttet). Detta mått mäter risken i statsskulden genom att omfatta framtida åtaganden i termer av kassaflöden. Förutom nominella slutbelopp ingår även kupongbetalningar och inflationskompensation. En annan viktig skillnad jämfört med måtten okonsoliderad och konsoliderad statsskuld är att SSK-måttet inkluderar kassaflöden från tillgångar som ligger inom skuldförvaltning.-Vidareutlåningen till är ett aktuellt exempel på denna typ av tillgång. De styrande andelarna för statsskuldens sammansättning liksom riktvärdena för löptiden i de olika skuldslagen baseras på SSK-måttet. Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper. Avkastningskurvan har i regel en positiv lutning, vilket innebär att upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) görs till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Den kortare upplåningen innebär dock att ränteomsättnings- och refinansieringsrisken ökar, eftersom skulden omsätts oftare till på förhand okända villkor. När avkastningskurvan är brant förstärks utbytesförhållandet mellan kostnad och risk, dvs. kostnaderna förväntas minska mer av en löptidsförkortning när avkastningskurvan är brant. Avkastningskurvans nivå är av underordnad betydelse för valet av löptid. I betraktande av att upp- och nedgångar av ränteläget tar ut varandra, reduceras vinsten av att ha en lång skuld när räntorna stiger av att en förlust kan sägas uppkomma när ränteläget sjunker igen. I vissa extraordinära fall har dock räntenivån påverkat löptidsstyrningen. Så skedde t.ex. då regeringen öppnade möjligheten för att emittera ett 30-årigt obligationslån, bl.a. i syfte att låsa in låga räntor. Statsobligation (förfall 2039) och inledningen av 2009 föll de korta statspappersräntorna kraftigt till följd av att centralbanker (inklusive ) sänkte sina styrräntor till historiskt låga nivåer (diagram 2.5). Räntesänkningarna syftade till att mildra de ekonomiska effekterna av finanskrisen. uppkom oro för en europeisk skuldkris och en svagare ekonomisk utveckling i omvärlden. gjorde att räntan på den tio-åriga svenska statsobligationen föll från fyra En bidragande orsak till att den långa svenska statspappersräntan föll särskilt kraftigt var att internationella investerare i ökad omfattning sökte sig till svenska statspapper i sin strävan att undvika kreditrisk. De svenska statsfinanserna visade god 2013/14:196 motståndskraft mot finanskrisen och utgångsläget var starkt i en internationell jämförelse. och minskade oron för den europeiska skuldskrisen. Förväntningarna om en något bättre ekonomisk utveckling steg som riskaptiten ökade. Detta gjorde att de långa räntorna steg och . De kraftigt fallande korträntorna gjorde att skillnaden mellan korta och långa statspappersräntor steg. var skillnaden mellan långa och korta statspappersräntor som mest (räntan på tioåriga statsobligationer jämfört med tremånaders statskuldväxel). I takt med att den långa statspappersräntan började falla minskade skillnaden. var den svenska avkastningskurvan i princip helt flack. har skillnaden återigen stigit, eftersom de långa räntorna blivit högre (diagram 2.6). -0,50 Valutaskuldens storlek uttryckt i kronor påverkas av den svenska kronans styrka i förhållande till de valutor valutaskulden är exponerad mot. En starkare krona minskar valutaskulden uttryckt i kronor och vice versa. I diagram 2.7 framgår hur kronan utvecklats i förhållande till de valutor som ingår i valutariktmärket (procent, CHF , JPY , procent, GBP och CAD ). Vid utvärderingsperiodens början var den svenska kronan kraftigt försvagad i samband med finanskrisen. stärktes kronan i takt med att finansmarknaderna stabiliserades och då konjunktursignalerna blev mer positiva. handlades kronan i stort på samma nivåer som före finanskrisen. Vid inledningen av skuldkrisen försvagades kronan endast marginellt. stärktes kronan i förhållande till valutariktmärket och var kronan relativt stabil i förhållande till valutariktmärket. Vid utvärderingsperiodens slut var index runt 85. Detta innebär en förstärkning av kronan jämfört med valutariktmärket sedan utvärderingsperiodens början. Index (2009=100) 3 Statsskuldens kostnad och risk Sammanfattning: De kostnadsmässiga statsskuldsräntorna har varit cirka 20 miljarder . uppgick räntekostnaderna till 18 respektive . I förhållande till före finanskrisen har de årliga räntekostnaderna halverats. I förhållande till BNP har räntekostnaderna minskat från . De genomsnittliga emissionsräntorna för den utestående statsskulden har minskat . Genomsnittlig tid till förfall för hela statsskulden var under hela utvärderingsperioden, bortsett från då den var . Statsskuldens kostnader påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna då räntorna på skuldinstrumenten sätts. Även valutakursrörelser påverkar skuldkostnaden, eftersom en del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta. På motsvarande sätt påverkas realskuldens kostnader av hur KPI utvecklas. Nedan redovisas kostnaden för statsskulden med tre olika metoder. Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor anvisades på anslaget Räntor på statsskulden, varav på höständringsbudgeten . anvisades på anslaget, medan utfallet detta år blev . Över-/underkurser vid emission -10,8 -11,2 -6,0 -9,5 Räntor på in/utlåning -6,5 -6,5 -4,6 -4,0 -3,5 -2,9 -10,3 -0,1 Summa räntor (se tabell ovan) -0,2 -3,8 -8,9 I tabellen ovan motsvarar Summa ränteutgifter belastningen på statens Skr. 2013/14:196 budget medan Summa räntekostnader motsvarar belastningen på statens finansiella sparande. Räntekostnaderna beräknas genom att ränteutgifterna justeras för upplåningstekniska effekter. Det högre utfallet jämfört med ursprungsbudgeten förklaras i huvudsak av högre kursförluster vid byten av lån samt högre valutakursförluster för skulden i utländsk valuta. De högre kursförlusterna i samband med byten av lån var en följd av oförutsedda ändringar i låneplan kombinerat med låga marknadsräntor. När lån med högre kupongränta byts ut mot lån med lägre kupongränta ökar statens utgifter, eftersom obligationsinnehavarna kompenseras för nuvärdet av skillnaden mellan kupongräntorna i de gamla och nya lånen. Bytena leder till en omfördelning av räntebetalningarna över tiden, men påverkar inte kostnaderna för statsskulden. har de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna varit omkring hälften så stora som före finanskrisen. Lägre marknadsräntor till följd av finanskrisen har fått genomslag på räntekostnaden genom att skulden gradvis refinansierats till generellt lägre räntenivåer.