prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — samhället i samband med fredstida kriser.115 Granskningen inkluderade inte Försvarsmaktens stöd till polisen. Försvarsmakten är en viktig, men otydlig resurs för samhället tidigare granskning visade att Försvarsmakten är en viktig, men otydlig, resurs för samhället i samband med kriser, och att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta Granskningen visade att kommuner och länsstyrelser hade otillräcklig kunskap om vad Försvarsmakten kan erbjuda för stöd i händelse av en allvarlig kris. För att uppnå ett eƒektivt merutnyttjande av samhällets resurser är det viktigt att andra aktörer har god kunskap om Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället i samband med kriser. såg en risk att bristande kunskap om Försvarsmaktens förmåga att bistå vid kriser 109Skrivelse 2012/13:97, om bemanningen av marinens och ygvapnets stående insatsförband 111Lag (2006:343) och förordning (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 112Lag (2003:778) och förordning (2003:789) om skydd mot olyckor. 113Förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. 115Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser, 2011 (RiR 2011:15). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA kunde innebära både en övertro om vad myndigheten kan hjälpa till med och en risk att det övriga samhället helt räknar bort Försvarsmakten som stödresurs vid kriser. I båda fallen skapas svagheter i samhällets krisberedskap. Ökad samverkan och planering Försvarsmakten har inrättat fyra regionala staber (syd, mitt, väst och nord) som bland annat har i uppgift att samverka med det övriga samhället i regionerna. De fyra staberna leds av chefen för respektive militärregion (tillika garnisonschef i egen garnison) som, i samverkan med övriga garnisonschefer inom regionen, är ansvarig för samverkan med regionala och lokala aktörer.116 har fått uppgifter som tyder på att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället har ökat efter inrättandet av de regionala staberna. Därutöver har Försvarsmakten upprättat nya operationsplaner som syftar till att identiera vilka förberedande åtgärder och vilken beredskap och planläggning på operativ och taktisk nivå som krävs för att ge stöd vid olika typer av händelser.117 Försvarsmakten anger i årsredovisningarna att myndighetens förmåga att lämna stöd till civil verksamhet har ökat, som en följd av ökad samverkan, planläggning och övning.118 bedömer detta som en rimlig bedömning. Hur mycket den faktiska förmågan har ökat är dock svårt att värdera. Den ökade graden av samverkan bör kunna leda till att det övriga samhället får en tydligare bild av vad Försvarsmakten kan bidra med för stöd vid kriser, vilket i sin tur förbättrar möjligheterna till planering. är det viktigt att de civila myndigheterna och framförallt kommunerna blir tydliga i sina behov. 3.3.4Nationella insatser vid högre koniktnivå – nationellt försvar Försvarsmakten ska kunna försvara och främja vår säkerhet genom insatser nationellt. Försvarsmakten ska enskilt och tillsammans med andra kunna försvara mot ett väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Hela ska kunna försvaras. Förmågan till väpnad strid mot en kvalicerad motståndare bör upprätthållas och vara dimensionerande för utformningen av insatsorganisationen. Försvarsmakten bör, efter begränsad förberedelsetid kunna kraftsamla för att enskilt och tillsammans med andra möta ett allvarligt militärt hot. Försvarsmakten ska vid beslut om höjd beredskap kunna använda hela insatsorganisationen för att möta ett militärt hot mot och svenska intressen. 116Beredskaps- och insatsorder (FM BerInsO) 2013, bilaga W (H/S 01ƒ610:82570). 117Nu nns planerna: stöd vid kärnteknisk olycka och stöd vid dammhaveri. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 förmågan att kraftsamla vid en allvarlig konikt som hotar bör Försvarsmakten ha förmåga att leda förband på brigadnivå.119 Ökat fokus på nationell försvarsförmåga Inom ramen för granskningen har företrädare för både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten angett att fokus på det nationella försvaret har ökat . har allt mer av försvarsplaneringen inriktats mot det nationella försvaret och det väpnade anfallet. Övningar med fokus på det nationella har ökat. analys av genomförd och planerad övningsverksamhet visar att övningsverksamheten utvecklas tydligt mot mer och större samövningar, vilket är en viktig del i att skapa nationell försvarsförmåga.120 Ett annat tecken på ett ökat nationella fokus är prioriteringen av dimensionerande typsituationer i Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013. Målet är tydligt inställt för att kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp.121 Fortsatt utveckling är nödvändig för att skapa god förmåga Som nämnts har försvarsplaneringen ökat fokus på nationellt försvar och den genomförda planeringen har förbättrat förutsättningarna. I takt med att Försvarsmaktens planering utvecklas, inom ramen för försvarsreformen, synliggörs brister i planeringen och förmågan. Främst rör bristerna materiell modernitet, samövning och dimensionering av vissa funktioner. Sammantaget kan sägas att begränsningarna nns i förmågan att möta händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge.122 Läget för de fyra faktorer (personal, materiel, planering och övning) som har granskat är sådant att det leder till begränsningar i uppbyggnaden av förmåga till nationellt försvar. Planeringen avseende personal, materiel och övningar tyder, enligt bedömning, på att läget vad gäller förmågan att försvara landet successivt förbättras, men att den fortsatt kommer att vara låg under era år framöver. 2008/09:140, förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, Fö2009/1354/MIL. 120Försvarsmaktens årsredovisningar 2010–2012, Försvarsmaktens övningsprogram samt intervju vid Försvarsmakten . 121Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013. 122Intervju med företrädare för Försvarsmakten samt Försvarsmaktens årsredovisningar . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA konstaterar att planeringen och spelverksamheten är i ett utvecklingsstadium och behöver förbättras ytterligare. Detta är resurskrävande och tar tid. Planeringen och samverkan tillsammans med det övriga samhället behöver utvecklas ytterligare. Vid ett begränsat väpnat angrepp mot skulle Försvarsmakten ha stort behov av stöd från det övriga samhället (myndigheter, kommuner och näringsliv). I en krigssituation är det viktigt att säkerställa öden – transportkapacitet, kommunikation och infrastruktur. Det behövs framförallt stöd från det övriga samhället med transporter, reparationer, förnödenheter och sjukvård. Fungerande planering och förberedelser är Planeringen på alla nivåer (civilt och militärt) kan med nuvarande förändringstakt, enligt Försvarsmakten, förväntas vara fullständig först /2019.123 En stor osäkerhet rör hur sjukvården skulle fungera i en krigssituation. Det skapas snabbt ett stort behov av fungerande sjukvård, även i en situation som inte är fullskaligt krig, och sjukvårdens kapacitet skulle snabbt bli överbelastad. Försvarsmakten har inte tillgång till egen sjukvård (exempelvis fältsjukhus) på samma sätt som tidigare och är i stor utsträckning beroende av den civila sjukvården.124 Som framgår i avsnittet om operativ planering ovan har Försvarsmakten inte genomfört nödvändig planering för att ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Försvarsmakten konstaterar i sin perspektivplanering att det behövs militärt stöd för att klara ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige.125 bedömer att det för samtliga stridskrafter, men framförallt för markstridskrafterna, logistikförbanden och ledningsförbanden nns betydande personella brister bland de nya personalkategorierna, vilket påverkar förmågan negativt. behov av frivillig personal ser ut att nå den bemanningsnivå som anses nödvändig för att förbanden ska kunna lösa sina uppgifter först /2019. Därmed fördröjs bland annat möjligheten att öva insatsorganisationen. Inom armén innebär det bland annat svårigheter att genomföra förbandsövningar; det går inte att träna vare sig ocerskår eller soldater tillfredsställande med för liten trupp. den bristande personaluppfyllnaden att organisationen inte är färdig. Försörjningsenheten är inte krigsplacerad, vilket bland annat innebär att den inte är anpassad för krigssituationer.126 Det nns nationella stödenheter, men dessa är anpassade efter internationella insatser och inte nationella.127 123Patrik , Försvarsmakten, Folk och Försvar samt Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast, . 124Patrik , Försvarsmakten, Folk och Försvar . 125Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien . 126Försörjningsenheten är en del av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) som inte är ett krigsförband. Därav följer att försörjningsenheten inte är krigsplacerad. 127Intervju vid Försvarsmakten . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 För att kunna kraftsamla och leda förband på brigadnivå krävs samövning, samverkan och planering. Vid intervjuer inom Försvarsmakten framförs att det nns en klar ambition att samöva och samverka mer, men att utvecklingsbehovet är stort.128 bedömer att planeringen behöver fortsätta att utvecklas mot er och mer komplexa samövningar. Övningsplaneringen ger en positiv bild med ökat fokus på komplexare samövningar, men det förutsätter att övningsverksamheten genomförs enligt plan, det kan nnas risk att planerade övningar inte genomförs i full utsträckning. Både 2011 och 2013 genomfördes reduceringar i övningsverksamheten bland annat för att skapa balans i ekonomin. Försvarsmakten behöver också utveckla övningsverksamheten tillsammans med andra (länder, myndigheter och andra civila aktörer). Så länge det inte genomförs Försvarsmaktsgemensamma övningar samt Försvarsmaktsövningar i större utsträckning skapas inte tillräcklig förmåga till nationellt försvar. Den första Försvarsmaktsgemensamma övningen genomfördes , men armén deltog i begränsad utsträckning. Företrädare för armén lyfter fram bra ledarskap som en annan viktig faktor för att bygga upp nödvändig förmåga. Det behöver enligt dem fokuseras på oˆcerskåren, och det är viktigt med så kallad konceptuell förmåga, det vill säga att oˆcerskåren vet hur bataljoner och brigader ser ut och fungerar. Detta är kunskap som i stor utsträckning har gått förlorad och som tar tid att bygga upp.129 Försvarsmakten analyserar vad en färdig insatsorganisation klarar har Försvarsmakten genomfört en rad krigsspel kopplade till de olika omfallen och krisfallen. Spelen ger en bild av vad Försvarsmakten klarar av med en färdig insatsorganisation. Vidare tydliggör spelen kunskapsluckor och brister som nns i organisationen. Genom spelrapporterna framgår bland annat en bild av hur en färdig insatsorganisation skulle kunna klara av att hantera ett begränsat väpnat angrepp. I spelrapporterna beskrivs motståndaren och hur ett angrepp mot skulle kunna gå till. Av sekretesskäl kan inte närmare gå in på hur förmågan skulle se ut för en färdig insatsorganisation. I Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans bedömde Försvarsmakten att en färdig insatsorganisation (benämnd som en operativt relevant), som kan uppnås efter anslagstillskott, kan möta en kvalicerad motståndare och inom ett begränsat 128Intervjuer vid Försvarsmakten. 129Intervju med representanter för armén . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA område samt under förutsättning att krigsförbanden ges en materiell teknikutveckling i likhet med motståndarens.130 ÖB uttalade att en färdig insatsorganisation kan försvara mot ett angrepp mot ett begränsat mål i ungefär på egen hand, och därefter är motståndskraften inte så stor.131 Huruvida detta är en brist i förhållande till regeringens krav på Försvarsmakten är enligt oklart. 3.4Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens resultat Personalbristerna inom de nya personalkategorierna begränsar Försvarsmaktens tillgänglighet och förmåga och . Läget är mest besvärande inom logistikförbanden, markstridskrafterna och delar av lednings- och underrättelseförbanden. Även de bäst bemannade krigsförbanden, exempelvis stridsygdivisionerna och sjöstridsottiljerna riskerar att drabbas av problem på grund av brister i nyckelkompetenser och specialistfunktioner. Försvarsmakten har anmält omfattande materiella brister i sitt kompletterande underlag till regeringen om långsiktig ekonomisk balans. Dessutom har i tidigare granskning bedömt att tillgångarna till materiel understiger de behov av materiel som följer av och regeringens krav på Försvarsmaktens insatsverksamhet, beredskap och utbildning. Försvarsplaneringen ska genomföras mot alla Försvarsmaktens uppgifter. bedömer att delar av Försvarsplanen behöver utvecklas vidare. Försvarsmakten har till exempel inte genomfört nödvändig planering för att ta emot militär stöd. Planering och förberedelse för att ta emot stöd från annan part behövs för att klara ett begränsat väpnat angrepp. Försvarsmakten pekar också på behovet av fortsatt arbete, bland annat behov av nya omfall. Det är ökat fokus på samövningar med era stridskrafter. Den första Försvarsmaktsgemensamma övningen genomfördes och nya planeras –2016. Arméförband har svårt att öva i tillräcklig utsträckning på grund av bristande bemanning. bedömer att Försvarsmakten vare sig eller kommer att leva upp till och regeringens krav på insatsverksamheten, under normal beredskap. bedömer även att kraven inte kommer att uppfyllas när insatsorganisation är fullt införd. Enligt bedömning kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. 130Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23381:53871 ) s. 38. 131Intervju i , . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället tycks ha ökat efter inrättandet av de regionala staberna. Därutöver har Försvarsmakten upprättat nya operationsplaner för stöd till samhället. Det nns ett ökat fokus på nationell försvarsförmåga, men en fortsatt utveckling är nödvändig för att möta ett försämrat omvärldsläge. Planering avseende personal, materiel och övning tyder, enligt bedömning, på att förmågan att försvara landet successivt förbättras, men att den fortsatt kommer att vara låg under era år framöver. Försvarsmaktens analyser pekar på begränsningar och rum även för en färdig insatsorganisation. Huruvida detta är en brist i förhållande till regeringens krav på Försvarsmakten är enligt oklart. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I detta kapitel presenteras iakttagelser som ska bidra till att besvara den andra granskningsfrågan: Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att e ektivt genomföra verksamheten? I avsnitten nedan tar upp olika aspekter av regeringens (och Försvarsdepartementets) styrning av Försvarsmakten som på olika sätt kan ha en inverkan på Försvarsmaktens genomförande av och regeringens beslut. Några av de negativa aspekter av regeringens styrning, som tas upp i intervjuer med Försvarsmakten, är att regeringen styr detaljerat, att det nns en obalans mellan ekonomi och uppgift samt att det nns höga förväntningar på Försvarsmakten att göra väldigt mycket . Stora och snabba förändringar genomförs som verksamheten förväntas pågå som vanligt, vilket skapar en förändringstrött organisation. 4.1Övergripande beskrivning av regeringens styrning Regeringen anger den strategiska inriktningen för försvarspolitiken i särskilda försvarspolitiska propositioner som tar ställning till. Den försvarspolitiska inriktningen för perioden –2014 föreslog regeringen i inriktningspropositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar, som godkändes av 2009.132 Utifrån detta styr regeringen genom förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, de årliga regleringsbreven, inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 samt särskilda regeringsbeslut varav anvisningarna för försvarsplanering 2011133 är av central betydelse. Därutöver har regeringen beslutat om ytterligare förordningar som styr Försvarsmakten i särskilda frågor, bland annat: förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen), förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet samt förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 2008/09:140, . 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 133Anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö/2011/569/MFI). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 4.1.1Verktygen för styrning skiljer sig inte från andra områden Företrädare för Försvarsdepartementet menar att det inte är någon större skillnad i styrningen av försvaret jämfört med andra politikområden, men att all statlig förvaltning inom olika områden skiljer ut sig på något sätt. Regeringens styrning ska alltid vara anpassad till den aktuella verksamheten. Styrningen av försvaret har enligt dem kommit att likna styrningen av andra politikområden alltmer de senaste åren.134 Även de övriga nordiska ländernas försvarsmakter har i allt större utsträckning börjat styras som övriga förvaltningsområden. Man bedömer inte längre försvaret som ett politikområde som kräver särskild styrning.135 Försvarsmakten följer den normala, årliga processen mellan regering och myndighet. Försvarsmakten lämnar budgetunderlag till regeringen , med utgångspunkt i den av regering och riksdag beslutade inriktningen för Försvarsmakten. Regeringen lämnar en budgetproposition till för beslut , och den kommer att gälla . kommer också regeringens regleringsbrev för myndigheten, som ska gälla . Parallellt med den formella processen sker löpande dialog mellan (Försvarsdepartementet) och myndigheten. 4.1.2 men försvarsområdet är speciellt Det nns några sätt varpå försvarsområdet särskiljer sig från många andra politikområden, och som möjligtvis motiverar en annan slags styrning. Försvarsområdet är stort med ett årligt anslag på . Försvarsmakten förfogar också över våldsinstrument. Dessutom är försvaret en komplex verksamhet och området omgärdas av sekretess, vilket bland annat skapar svårighet med transparensen. Försvarsmakten är också en myndighet som delvis präglas av svårmätta resultat. Eftersom delar av verksamheten står i beredskap och inte genomför insatser måste bedömningen av verksamhetens resultat delvis utgå från förmågan att genomföra insatser, snarare än ett verksamhetsutfall i form av genomförda insatser. Speciellt för styrningen av försvarsområdet är förekomsten av försvarsberedningen och försvarspolitiska inriktningsbeslut (tidigare försvarsbeslut) ungefär . Inför de beslut som fastställs med mellanrum tillsätts en Försvarsberedning, som arbetar som beredningsorgan åt regeringen. Försvarsberedningen ska bland annat följa den försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och redovisa sin syn på dessa, inför regeringens förslag till i långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor. 134Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . 135SOU 2005:92, Bilaga 3, s 300. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsberedningen är en arbetsgrupp i Försvarsdepartementet som tillsätts av departementet och regeringen. Ledamöterna i försvarsberedningen består av riksdagsledamöter inom försvarsområdet, medan beredningens sekretariat består av departementstjänstemän. Genom sin utformning skapar försvarsberedningen förutsättningar för parlamentarisk samsyn Försvarsberedningens sekretariat är placerat vid Försvarsdepartementet. Liknande lösningar nns även i andra länder, exempelvis . Utmärkande är också att det är som beslutar om Försvarsmaktens grundorganisation, med bland annat lokalisering av myndighetens verksamhetsställen samt att beslutar om vissa större materielobjekt. 4.2Den strategiska styrningen av Försvarsmakten behöver utvecklas Försvarsmaktens verksamhet kräver långsiktig strategisk styrning, som det inom vissa områden nns behov av exibilitet och snabbhet i styrningen, till exempel vid säkerhetspolitiska förändringar och internationella insatser. Styrningen av Försvarsmakten har förbättrats i era viktiga avseenden . De senaste anvisningarna för försvarsplanering, som är ett hemligt regeringsbeslut och kom , har tydliggjort styrningen och vad syftet med verksamheten är.136 De har bland annat satt press på Försvarsmaktens arbete med försvarsplanering och uppskattas också av Försvarsmakten. Företrädare för Försvarsdepartementet anser att styrningen av Försvarsmakten fungerar bättre , bland annat genom att strukturen för styrningen förbättrats och att detaljstyrningen minskat.137 Det framhålls att det skett en uppstramning för att göra styrningen mer genomtänkt. Man har försökt renodla innehållet i instruktionen respektive regleringsbrevet så att mer långsiktig styrning åternns i instruktionen och mer begränsad, årlig styrning nns i regleringsbrevet. 4.2.1Trots förbättringar – ostrukturerad styrning Regeringen styr olika områden i olika dokument: instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev och anvisningar för försvarsplanering. Det är, enligt , svårt att se och tydligt utläsa vilka målen och kraven för Försvarsmakten är. Till exempel styrs den övergripande operativa förmågan 136Anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö/2011/569/MFI). 137Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 huvudsakligen i instruktionen, men även i två punkter i inriktningsbeslutet samt i anvisningarna för försvarsplanering. Utveckling av insatsorganisationen styrs huvudsakligen i inriktningsbeslutet och till viss del i regleringsbrevet. Försvarsmaktens insatser styrs i instruktionen och regleringsbrev, vilket även gäller för stöd till samhället, om än i mindre grad.138 Insatser styrs även genom särskilda regeringsbeslut. I nämnda dokument nns inte något som tydligt utger sig för att vara mål. I instruktionen redovisas Försvarsmaktens ansvar och uppgifter. inriktningsbeslutet benämns inget som mål. I regleringsbrevet nns , men är de uttryckliga målformuleringarna borttagna och texten innehåller framför allt åtgärdskrav.139 Även om det saknas tydliga och mätbara mål för Försvarsmakten nns sammantaget en mängd mål/krav/uppdrag på Försvarsmakten. Regeringen prioriterar dock inte mellan dessa utan allt framstår som lika viktigt. Företrädare för Försvarsdepartementet ser det som Försvarsmaktens uppgift att prioritera mellan sina olika uppdrag. I samtal med både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten betonas inriktningspropositionens betydelse. Företrädare för Försvarsdepartementet hänvisar till den försvarspolitiska inriktningspropositionen och betonar att all styrning måste ställas mot och tolkas utifrån denna för att man ska förstå och regeringens intentioner rätt.140 Rent formellt är en proposition inte styrande, men i anvisningarna för försvarsplanering (som är formellt styrande) står att Försvarsmakten ska utgå från propositionen. Och beskriver i ett PM om styrning av statliga myndigheter, propositioner som beslut med en styrande verkan.141 Det är dock oklart huruvida allt som står i den omfattande propositionen, eller bara vissa delar, ska gälla. 138PM över analys av styrdokument. 139Se denition av mål och åtgärdskrav i t.ex. ESV 2004:14, ESV 2006:7, s. 12–13. ESV menar att mål beskriver ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt. Ett mål ses som något man ska uppnå, något som är skilt från vad myndigheten ska göra – vilket istället bör betraktas som åtgärdskrav. ESV poängterar också att specika åtgärdskrav är detaljstyrning, dvs. motsatsen till mål- och resultatstyrning. 140Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet .