prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Inom Försvarsmakten nns olika delkulturer, bland annat i form av stridskrafterna (armé, marin och yg), som kan skapa starka egenintressen och bidra till samordningsproblem. Dessa egenintressen måste hanteras så att de inte får negativ påverkan på verksamheten. omorganiserades Försvarsmaktens Högkvarter, bland annat för att komma till rätta med samordningsproblem mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen. har inte kunnat bedöma konsekvensen av den senaste omorganisationen men bedömer att arbetet med att förbättra samordningen inom myndigheten även kommer att vara aktuellt framöver. 8.6Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten bör justeras Ansvarsfördelningen på försvarsområdet är i första hand en fråga för och i andra hand en fråga för regeringen. har i denna granskning valt att problematisera kring ansvarsfördelningen, eftersom den på intet sätt är given . Valet av ansvarsfördelning kan påverka möjligheterna att bedriva en eektiv verksamhet på området. Det nns anledning att fundera över om den nuvarande ansvarsfördelningen är optimal för att säkerställa eektivt resursutnyttjande. Både och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. 8.6.1 Ansvar hos olika aktörer riskerar att blandas samman Nuvarande ansvarsfördelning riskerar att skapa en sammanblandning av ansvar och roller. En renodling av ansvarsfördelningen där myndigheten rår över sina tillgångar och sin verksamhet i större utsträckning skulle, enligt , kunna öka tydligheten och möjligheterna till ansvarsutkrävande. Om Försvarsmakten till exempel ck besluta över GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA grundorganisationen i större utsträckning (exempelvis placering av organisationsenheter) skulle ansvaret för denna fråga också hamna enbart på Försvarsmakten, istället för som vara ett delat ansvar för , regeringen och myndigheten. Försvarsmakten skulle då vara ensam ansvarig om rationaliseringar i form av organisationsförändringar uteblir. Försvarsmakten har inte den organisatoriska frihet som övriga statliga myndigheter har, bland annat genom att ÖB inte själv tillsätter samtliga tjänster inom myndigheten. Regeringen har minskat på antalet anställningar som den tillsätter i myndigheten, men har svårt att se motivet till att ÖB inte ska ha friheten att själv tillsätta sina underställda chefer. menar att denna fråga borde kunna prövas. 8.6.2 bör detaljeringsgraden i styrningen kunna minska Nuvarande fördelning av ansvar ställer stora krav på kunskap om försvarsområdet hos aktörerna på alla nivåer. Detaljeringsgraden i styrningen, både från och från regeringen, kräver detaljkunskap för att bli bra. Om kunskapen brister på någon nivå kan det leda till irrationell styrning och bristande e-ektivitet. Ansvar och beslutsrätt bör vara tätt sammankopplat till kompetens, det vill säga detaljnivån på beslut bör styras av nivån på kompetens på området. menar att om styrningen av Försvarsmakten ska utformas som mål- och resultatstyrning behöver detaljeringsgraden i styrningen minska. Fokus bör ligga på att utveckla den strategiska styrningen, så att den ger tydlig inriktning för Försvarsmakten. Regeringen och Försvarsmakten bör sträva efter att skapa samsyn avseende Försvarsmaktens huvuduppgifter. menar att detta skulle kunna underlättas om regeringen lägger mer vikt vid militärstrategiska frågor. Försvarsmaktens arbete med generella operativa ramvillkor kan därför vara något som regeringen bör följa. menar alltså att tydligare styrning på strategisk nivå skulle kunna bidra till att regeringen kan minska detaljstyrningen av Detta förutsätter dock att Försvarsmakten skapar förtroende hos regeringen, bland annat genom att förbättra kvaliteten på sina underlag och analyser. Här menar att det återstår arbete för Försvarsmakten. En utvecklingsmöjlighet skulle kunna vara att regeringen arbetar mer med kvalitetssäkring av Försvarsmaktens analyser för att säkerställa bättre kontroll. förordar snarare förbättrad redovisning från Försvarsmakten och därmed bättre uppföljning, än en mer detaljerad uppdelning av förbandsanslaget i enlighet med ESV:s förslag. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 8.6.3 är beroende av bra redovisning från regeringen möjlighet att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet, styrs i hög utsträckning av regeringens återrapportering till . bedömer att regeringens återrapportering till är otillräcklig i vissa delar. Redovisningen av Försvarsmaktens operativa förmåga riskerar dessutom att ge en missvisande bild. Många av de granskningar har gjort, visar att regeringens redovisning till behöver utvecklas och preciseras. Eftersom i vissa delar styr Försvarsmakten mer detaljerat än vad som är fallet på många andra politikområden, är det särskilt viktigt att får bra information från regeringen. av sekretess är det särskilt viktigt att regeringen gör rimliga bedömningar av wvilken information behöver; det är inte alltid möjligt för att efterfråga information när kunskapsläget är begränsat. Regeringen i sin tur är beroende av tillfredsställande redovisning från Även här nns som nämnts behov av utveckling. Försvarsområdet är ett svårt område att styra; långsiktighet måste kombineras med kortsiktighet och exibilitet. Dessutom är det ett område som präglas av oförutsägbarhet (på grund av bland annat säkerhetspolitik och omvärldsutveckling). tar det tid att utveckla och förändra verksamheten; förmåga tar tid att bygga upp. har noterat era positiva trender, som till exempel regeringens styrning avseende försvarsplaneringen och Försvarsmaktens arbete med att förbättra spårbarheten, från uppgift till krav på förband. I granskningen konstaterar även ett antal områden som behöver utvecklas för att främja en mer eektiv utveckling på försvarsområdet. har i tidigare granskningar inom granskningsstrategin avseende försvaret lämnat ett antal rekommendationer. Nedan presenteras rekommendationer med anledning av denna avslutande granskning. Konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten. Det kan till exempel handla om att tydliggöra vilka situationer Försvarsmakten ska planera och dimensionera verksamheten mot, liksom att deniera ambitioner beträande uthållighet. Det kan också handla om GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA att deniera vilka typer av insatser som ska kunna genomföras. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Det kan också handla om att regeringen, tillsammans med Försvarsmakten, utvecklar sätt att hantera mer långsiktig styrning och uppföljning av Försvarsmakten än vad som nns . Regeringen kan också fortsätta att aktivt följa upp utvecklingen av försvarsplaneringen. Säkerställ balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret. Det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser. Fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till . Tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Det handlar bland annat om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd. Kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar. Det handlar till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen Regeringen bör också se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag. sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet. Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativ ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband och därmed FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal. Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. Detta kan göras genom att , i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras. Utveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen. Detta kan exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften. Fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband. Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, -specikationer och – planer för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen. Förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Alla tidigare utgivna rapporter nns tillgängliga på Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot Bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet till pensionärer – når förmånerna fram? EnergieŠektivisering inom industrin – eŠekter av statens insatser i – eŠektivt utbyte av medlemsskapet På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för oŠentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 Statens satsningar på – leder de i rätt Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Transparensen i budgetpropositionen – tillämpningen av det FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget Bostäder för äldre i avfolkningsorter Staten och det civila samhället i integrationsarbetet Eekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 har granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret. Denna slutrapport i granskningsstrategi om försvaret grundar sig på och kompletterar de tio granskningsrapporter som publicerats inom strategin . Försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar. har noterat era positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete, och övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga är att den är bristfällig och kommer att förbli så . Enligt bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla sina uppgifter att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation. bedömer också att det nns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. som granskningar pekar på en bristande försvarsförmåga, konstateras att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är. mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar att det nns utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet. Bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras. 55, 114 90 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e ektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och e ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e ektiv den statliga verksamheten är. E ektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . 978 91 7086 336 3 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: har granskat Försvarsmaktens omställning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagor 1–9 i elektronisk form. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Försvarsbeslut för perioden –2004 Försvarsbeslutet för perioden –2007 Inriktningsbeslutet och Försvarsmaktens nuvarande uppdrag Försvarsmaktens tolkning och inriktning Perspektiv på Försvarsmaktens omställning Andra viktigare processer i omställningen Uppföljning och redovisning av omställningen Regeringens och Försvarsmaktens information Det svenska försvaret har gått igenom en stor förändring Regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat Till den beslutade granskningsrapporten ingår nio bilagor som inte ingår i den tryckta versionen. Dessa bilagor kan laddas ned från hemsida, . Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2012-1522), genom att man kontaktar registrator. Bilaga 1 Anslagsposter för beräkning av anslagsutvecklingen –2013 Bilaga 4 Försvarsmaktens uppdrag i dess instruktion Bilaga 5 Mål och krav på förmåga i Försvarsmaktens regleringsbrev Bilaga 6 Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag Bilaga 7 Processer i omställningen Bilaga 8 Regeringens bedömning av operativ förmåga GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat om Försvarsmaktens omställning har varit tydlig och transparent. konstaterar att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Tydligheten och transparensen i denna förändring har emellertid motverkats av era skäl. Motiv: Tydlighet och transparens i den statliga förvaltningen är viktigt. Det handlar om att skapa trovärdighet för hur statens medel används. Det handlar bland annat om att målen och resultaten ska vara tydliga när viktiga beslut ska fattas. Försvarsmakten är en central del av statsförvaltningen och det svenska samhället. Försvarsmakten har under genomgått en stor omställning. ser därför ett värde i att närmare undersöka huruvida denna omställning har varit tydlig och transparent, genom att granska hur Försvarsmakten och regeringen har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen. Syfte: Syftet har varit att granska hur Försvarsmakten har förändrats och om detta har redovisats på ett tydligt sätt. En viktig del av granskningen har varit att närmare undersöka hur Försvarsmakten har förändrats. Vad vi har granskat: Granskningen har inriktats mot styrningen av omställningen och hur regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp omställningen. Granskningen har varit inriktad mot förutsättningarna för och allmänheten att följa innebörden av Försvarsmaktens omställning. har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån oentligt och öppet tryck har presenterats resultat av denna. Vi har gått igenom mål och krav i försvars- och inriktningsbesluten och hur Försvarsmakten har tolkat sitt uppdrag. Vi har undersökt förändringen av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation samt hur Försvarsmaktens insatsverksamhet har utvecklats. Vidare har regeringens återredovisning och uppföljning undersökts, liksom Försvarsmaktens redovisning. Den övergripande frågan har varit: Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent? kan konstatera att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Det tidigare invasionsförsvaret, styrt och utformat för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. Istället har det skett och sker fortfarande en utveckling mot ett insatsförsvar med exibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. samlade bild är att mycket information och resultat kring denna förändring har presenterats genom redovisning och uppföljning. Men i era viktiga avseenden nns brister i fråga om tydlighet och transparens. Granskningen visar även att förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats, så har Försvarsmaktens inriktning svängt ganska kraftigt över tiden. menar att detta förstärker vikten av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat, så att det nns goda underlag för framtida beslut om utveckling av myndigheten. Granskningen visar bland annat att de mål för försvarsbesluten som har legat till grund för reformeringen genomgående har varit breda och öppna för tolkning. i sin tur att det har varit viktigt att tydligt redogöra för innebörden av målen. Här har det funnits ett problem när det gäller återredovisningen, eftersom regeringen och Försvarsmakten i en begränsad utsträckning har tydliggjort den närmare innebörden av ställda mål och krav. Enligt bedömning har genom de tre försvarsbesluten skett en gradvis förskjutning av inytande från till regeringen. beslut avseende mål och krav på operativ förmåga har fått en mer övergripande karaktär. Det har i sin tur lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Konskevensen av detta är bland annat att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp beslut, vilket gör det svårare för att värdera Försvarsmakten. En försvårad transparens och tydlighet har även enligt bedömning negativ inverkan på förutsättningarna för eektivitet och hushållning. Eftersom styrande ingångsvärden ur försvarsbesluten varit mycket breda, har Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag legat inom ramen för regeringens och beslut, som mindre uppenbara skillnader i beslut har följts av stora förändringar avseende Försvarsmaktens inriktning. Även detta talar för vikten av tydlighet och transparens när det gäller resultat och uppföljning. Enligt bedömning hade tydligheten och transparensen ökat om regeringen mellan olika försvarsbeslut, tydligare hade förklarat innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, i sin redovisning. Den närmre innebörden av nya försvarsbeslut och ändrade uppgiftsformuleringar framgår bara delvis i regeringens propositioner. Detta förhållande gäller även Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga har enligt i era avseenden varit tveksam. Ett övergripande problem är att regeringen i sin bedömning speglar det gångna året utan att i någon större utsträckning jämföra med tidigare års förmågebedömningar. Det gör att bedömningen är svår att förhålla sig till. I förmågebedömningarna har emellertid regeringen och Försvarsmakten i ökad utsträckning hänvisat till att myndigheten har löst sina uppgifter, vilket bara delvis ger svar på Försvarsmaktens operativa förmåga. En central del av myndighetens existens handlar om att vara en försäkring, snarare än om att användas. Den löpande verksamheten fungerar därför bara i en begränsad utsträckning som ett mått på vad Försvarsmakten ska klara av. Vidare framgår att regeringen och Försvarsmakten lägger i samband med bedömningen av Försvarsmaktens förmåga stor vikt vid att hänvisa till olika omvärldslägen. Här uppstår en oklarhet såtillvida att i gällande inriktningsbeslut i ställda operativa krav inte hänvisar till omvärldsbedömningar på detta sätt. Det gör det oklart hur förmågebedömningen förhåller sig till beslut. En ytterligare oklarhet uppstår eftersom det saknas en närmare redogörelse för den säkerhetspolitiska bedömningen i sig. Det framgår inte heller om regeringen och Försvarsmakten har utgått ifrån samma säkerhetspolitiska bedömning eller inte. kan konstatera att över är det svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Det saknas en ackumulerad redovisning utifrån respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en totalbild över genomförandet i insatsorganisationen. Även när det gäller omvandlingen av Försvarsmaktens grundorganisation nns det brister i regeringens information till . Regeringen har redogjort för strukturomvandlingen på ett mer summariskt sätt som mer har handlat om huruvida omstruktureringen har gått enligt plan eller inte. menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som har ägt rum. Den har inte varit heltäckande, vare sig i förhållande till respektive försvarsbeslut, eller omfattat det fulla innehållet i besluten. På så vis har regeringens löpande rapportering bara delvis kompenserats av mer övergripande uppföljning. Detta talar för ett behov av ett utpekat ansvar för en samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling, som ett komplement till den övriga rapportering som sker. menar, i likhet med vad försvarsutskott har gett uttryck för, att generellt hållna målsättningar påverkar förutsättningarna för bland annat uppföljning. tar inte ställning till gällande mål och krav i sig, men menar att förutsättningarna för styrning och för insyn skulle kunna stärkas om mål och krav förtydligades. lämnar därför följande rekommendation: Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Vidare är det bedömning att regeringen bör se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till beslut. Det handlar om att ge tydligare information om Försvarsmaktens utveckling. Regeringen kan även i en ökad utsträckning säkerställa att det sker en övergripande uppföljning. rekommenderar därför regeringen att: Lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga. Formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår.