prop · H103220 · 2014-04-10 00:00:00 — I den nu remitterade promemorian görs bedömningen att detta kan medföra att färre väljer lärar- och förskolläraryrket. I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 16 s. 54) har regeringen aviserat att den avser att särskilt granska kvaliteten inom de verksamhetsförlagda delarna av lärar- och förskollärarutbildningarna och att det ska utredas hur en förtydligad bedömning av studentens prestationer under den verksamhetsförlagda utbildningen med en flergradig betygsskala ska kunna utformas samt hur en sådan förändring skulle kunna genomföras. Detta för att ytterligare motivera studenter, lärosäten och skolor att prioritera arbetsinsatser kopplade till dessa delar av utbildningarna. Regeringen har i nämnda proposition även föreslagit att krav på att den som antas till utbildning som leder till en förskollärar-, grundlärar-, eller ämneslärarexamen är lämplig för lärar- eller förskolläraryrket ska få ställas i en försöksverksamhet vid vissa statliga universitet och högskolor. har beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 2013/14:UbU1, rskr. 2013/14:104). I promemorian görs bedömningen att nämnda åtgärder och förslag till förändringar sammantaget innebär att behovet av en bedömning av lärarens eller förskollärarens lämplighet kan förväntas minska. Med hänsyn härtill och till de problem som finns för nyexaminerade lärare och förskollärare att få anställningar utan tidsbegränsning föreslås i promemorian att kravet på en genomförd introduktionsperiod och det därmed sammanhängande lämplighetskravet för att få en legitimation ska tas bort. Som närmare utvecklas nedan kombineras detta förslag med ett förslag att en huvudman ska vara skyldig att se till att en nyanställd lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen och som är ny i yrket genomför en introduktionsperiod. En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig är positiva till förslaget. , , , och är eniga om att det är lärosätena som bör ta det slutliga ansvaret för examinering av lärare och förskollärare. framhåller att det är en svår uppgift för en rektor att, i samband med att ett intyg för en introduktionsperiod ska skrivas, fatta beslut om att en lärare inte är lämplig för sitt yrke eftersom ett sådant beslut i praktiken innebär ett näringsförbud. Ale kommun anser att det tar mycket tid att skriva de intyg avseende introduktionsperioden som krävs enligt den nuvarande ordningen och att detta har lett till att det är svårt att få tag på mentorer. Kommunen tror att förslaget kommer att innebära att det blir lättare att få lärare att åta sig uppdrag som mentorer. och bekräftar att det finns en oro hos deras medlemmar över att kravet på en genomförd introduktionsperiod som villkor för legitimation försenar och försvårar anställningar utan tidsbegränsning. anför vidare att deras medlemmar upplever den nuvarande ordningen som rättsosäker och att arbetsgivare har andra verktyg om en anställd inte sköter sig. Några remissinstanser, bl. och , avstyrker dock förslaget. De anser att det finns risk för att ett borttagande av kravet på en genomförd introduktionsperiod som villkor för legitimation kan leda till att fler olämpliga lärare kommer att börja undervisa och att legitimationsreformens syfte urholkas. De anser att de åtgärder med avseende på lärarutbildningen som regeringen har aviserat bör bli verklighet innan kravet på en godkänd introduktionsperiod tas bort. När det gäller det arbete avseende lärar- och förskolärarutbildningarna som redan har gjorts och det arbete som pågår vill regeringen framhålla följande. Fyra nya examina, grundlärarexamen, ämneslärarexamen, yrkeslärarexamen och förskollärarexamen infördes . I examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) anges vilka krav som ska uppfyllas för en viss examen. I centrum för de nya examina står krav på såväl gedigna ämneskunskaper som pedagogisk skicklighet. Dessa krav nås genom teoretiska och verksamhetsförlagda utbildningsdelar. Jämfört med lärarutbildning finns i examensbeskrivningarna för de nya examina fler och tydligare krav. Bland annat ställs tydliga krav på att de nya lärar- och förskollärarutbildningarna ska omfatta 30 högskolepoäng verksamhetsförlagd utbildning inom relevant verksamhet och ämne för att på bästa sätt ska förbereda studenten för yrkeslivet. Respektive högskola eller universitet ansvarar för att pröva om studenten uppfyller kraven i examensbeskrivningarna och därmed få en examen. Den första kullen studenter som läst de nya utbildningarna kommer att examineras 2015. har extra medel om avsatts i statsbudgeten för att höja kvaliteten i den verksamhetsförlagda delen av utbildningen. Som ett led i detta arbete beslutade regeringen om förordningen (2014:2) om försöksverksamhet med övningsskolor och övningsförskolor inom lärar- och förskollärarutbildningar. Försöksverksamheten syftar till att ytterligare höja kvaliteten på den verksamhetsförlagda utbildningen, bl.a. genom att säkerställa kvaliteten på handledningen och kontakterna mellan aktuellt lärosäte och de skolor och förskolor vid vilka studenterna genomför sin verksamhets- Regeringen beslutade också att ge Universitets- och högskolerådet i uppdrag att samordna och vidta åtgärder för genomförandet av en treårig försöksverksamhet med krav på att den som antas till utbildning som leder till förskollärar-, grundlärar- eller ämneslärarexamen är lämplig för lärar- eller förskolläraryrket (U2014/2222/UH). Försöksverksamheten kommer att genomföras vid högst tre lärosäten och innebär bl.a. att resultatet av en bedömning av sökandes lämplighet för lärar- och förskolläraryrket läggs till grund för såväl prövning av behörighet som vid urval till utbildningar som leder till aktuella examina. Ett fortsatt arbete pågår med de övriga ovan nämnda och i budgetpropositionen aviserade åtgärderna avseende lärar- och förskollärarutbildningarna. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det behövs någon form av lämplighetsprövning innan en lärare eller förskollärare kan få en legitimation. Även om det befintliga kravet på en introduktionsperiod som villkor för legitimation innebär en kvalitetssäkring av lärarens eller förskollärarens lämplighet att bedriva undervisning, så bedömer regeringen att de negativa effekterna av kravet som har framkommit väger tyngre. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. , , , och , att bedömningen av lärarens eller förskollärarens lämplighet i första hand bör göras i samband med utbildningen. Som framgått ovan har mycket redan gjorts för att skärpa kraven i lärar- och förskollärarutbildningen och för att höja kvaliteten i de verksamhetsförlagda utbildningsdelarna och ytterligare arbete pågår i syfte att förstärka prövningen av studenternas kunskaper och förmågor under utbildningen. Förslaget att avskaffa kravet på en genomförd introduktionsperiod som villkor för legitimation innebär inte att det kommer att saknas möjligheter att ingripa mot olämpliga lärare efter att de har fått legitimation. Som har påpekat har en viktig funktion i detta hänseende. Nämnden prövar bl.a. efter anmälan av frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas (27 kap. 4 § skollagen). En varning kan meddelas bl.a. om läraren eller förskolläraren varit oskicklig i sin yrkesutövning eller på annat sätt visat sig mindre lämplig att bedriva undervisning (2 kap. 23 § första stycket skollagen). En legitimation ska återkallas bl.a. om den legitimerade har varit grovt oskicklig i sin yrkesutövning, gjort sig skyldig till ett sådant allvarligt brott i eller utanför yrkesutövningen som gör att hans eller hennes lämplighet kan sättas i fråga, på grund av sjukdom eller annan omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande eller på annat sätt är särskilt olämplig att bedriva undervisning (2 kap. 23 § andra stycket skollagen). Om förslaget att avskaffa kravet på introduktionsperiod och lämplighet som villkor för legitimation följs ifrågasätter Lagrådet om regelsystemet behöver tyngas med bestämmelser om legitimation eller om de rättsverkningar som ska följa av legitimationen i stället kan knytas direkt till den behörighetsgivande examen. Lagrådet anser att rätten att bedriva undervisning och att få anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning, utan svårighet torde kunna knytas till en behörighetsgivande examen i stället för till en legitimation och ifrågasätter det lämpliga i att legitimationen behålls när den, enligt Lagrådet, töms på sitt innehåll och därmed framstår endast som en administrativ omgång och dessutom kan vara förenad med kostnader för den sökande. Lagrådet framhåller vidare att återkallelsegrunderna bör ligga i linje med de krav som uppställs för legitimation. Enligt Lagrådet försvinner detta samband när det inte längre ska uppställas andra krav än en behörighetsgivande examen, vilket skapar problem såväl vid prövning av frågor om återkallelse av legitimation som vid prövning av ansökningar om ny legitimation efter återkallelse. Om legitimationssystemet ska behållas måste, enligt Lagrådet, rimligen ges en möjlighet att vägra legitimation till en sökande som visat sig olämplig att bedriva undervisning, exempelvis genom brott. När det gäller Lagrådets första synpunkt konstaterar regeringen att det inte skulle vara en unik ordning om det för legitimation som lärare eller förskollärare inte krävs någon form av introduktionstjänstgöring utöver examen. En motsvarande ordning gäller för flertalet av de yrken inom hälso- och sjukvården som regleras i patientsäkerhetslagen (2010:659). För att legitimation som exempelvis apotekare, dietist eller sjuksköterska ska meddelas ställs krav på avlagd högskoleexamen eller genomgången utbildning, men inte på praktisk tjänstgöring efter examen eller utbildningen (4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen). Regeringen vill därutöver framhålla sambandet mellan legitimationen och behörigheten att bedriva viss undervisning. Syftet med behörighetsregleringen är att lärare och förskollärare ska ha utbildning som är avsedd för den undervisning de ska bedriva. Detta säkerställs genom att det i författning utförligt anges vilken utbildning som ger behörighet att bedriva viss undervisning och att behörigheten anges på legitimationen. Om systemet med en av statlig myndighet meddelad legitimation avskaffas, men bestämmelserna om behörighet behölls oförändrade, skulle det bli en uppgift för huvudmännen att i det enskilda fallet bedöma om en viss utbildning ger behörighet att bedriva viss undervisning. Regeringen anser att en ordning där en statlig myndighet bedömer vilken behörighet en viss utbildning ger och där myndighetens beslut om legitimation och behörighet kan överklagas till domstol garanterar likvärdighet och rättssäkerhet på ett sätt som inte skulle vara möjligt om de rättsverkningar som är knutna till legitimationen i stället skulle följa direkt av en behörighetsgivande examen. Detta gäller framför allt äldre utbildningar som motsvarar nuvarande lärar- och förskollärarexamina eller motsvarande utländska utbildningar. Så kan också vara fallet när det gäller sådan ytterligare behörighetsgrundande utbildning som ger kompletterande behörighet. Vid en sammantagen bedömning anser därför regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att en genomförd introduktionsperiod inte längre bör utgöra ett krav för legitimation utan att legitimation som huvudregel ska kunna meddelas direkt efter en grundlärarexamen, ämneslärarexamen, yrkeslärarexamen och förskollärarexamen. Legitimation ska inte få meddelas om det föreligger omständigheter som motsvarar grund för återkallelse av legitimation Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det bör finnas ett samband mellan de villkor som ställs upp för att legitimation ska meddelas och de omständigheter som utgör grund för återkallelse av legitimationen. Regeringen anser, i linje med vad Lagrådet har anfört, att legitimation som lärare eller förskollärare inte ska få meddelas om det vid prövningen av en ansökan föreligger sådana omständigheter som skulle ha utgjort grund för återkallelse om den sökande redan hade legitimation. Ett sådant krav motsvarar vad som gäller enligt 4 kap. 1 § andra stycket patientsäkerhetslagen (2010:659). Kravet bör gälla både vid prövning av en ansökan om legitimation och vid Lärarnas ansvarsnämnds prövning av en ansökan om en ny legitimation av en tidigare legitimerad efter att den ursprungliga legitimationen återkallats. Ett sådant krav innebär att en ny legitimation efter återkallelse av den tidigare legitimationen inte kan meddelas enbart på grund av den behörighetsgivande examen. Regeringen anser att det nu gällande lämplighetskravet som villkor för legitimation, vilket har samband med kravet på en väl genomförd introduktionsperiod, bör ersättas av nu föreslagen reglering efter förebild av patientsäkerhetslagen. har återkallat en legitimation måste enligt förarbetena till lagstiftningen om lärar- och förskollärarlegitimation förflyta under vilken den tidigare legitimerade visar att hon eller han åter är lämplig på så sätt att det inte längre finns grund för återkallelse (se prop. 2010/11:20 s. 55 f.). Den bestämmelse som regeringen nu föreslår innebär i detta avseende ingen ändring i fråga om Lärarnas ansvarsnämnds prövning i sådana fall. Bör ha tillgång till uppgifter i belastningsregistret? Som framgår ovan kan brottslighet med eller utan samband med yrkesutövningen utgöra grund för återkallelse av legitimation. Det finns därför anledning att överväga om , i likhet med vid dess prövning av legitimationsärenden enligt patientsäkerhetslagen, bör få tillgång till uppgifter om den sökande från belastningsregistret. Det bör inledningsvis beaktas att regeringen i det lagstiftningsärende där bedömningen gjordes att borde få direktåtkomst till belastningsregistret i ärenden om legitimation enligt patientsäkerhetslagen, gjorde bedömningen att registerkontroll vid anställning inom hälso- och sjukvården inte borde införas (prop. På utbildningsområdet gäller dock en annan ordning. Enligt skollagen ska den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan samt annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen till den som erbjuder anställningen lämna ett utdrag, som är högst gammalt, ur belastningsregistret (2 kap. 31 § första stycket). Detta gäller även den som 1) erbjuds eller tilldelas arbete inom någon av nu nämnda verksamheter under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom aktuell verksamhet om det sker genom uppdrag eller anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller annan anställning inom verksamhet 2) under utbildning till bl.a. en lärar- eller för- skollärarexamen tilldelas plats för verksamhetsförlagd del av ut- bildningen inom sådan verksamhet, eller 3) genom deltagande i arbets- marknadspolitiskt program tilldelas plats för arbetspraktik eller annan programinsats inom sådan verksamhet (2 kap. 31 § andra stycket). som inte har lämnat ett registerutdrag får inte anställas, anlitas eller tas emot i verksamheten (2 kap. 31 § tredje stycket). gäller inte lärare i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. trädde emellertid lagen (2013:852) om register- kontroll av personer som ska arbeta med barn i kraft. ska den som erbjuds en anställning i staten, en kommun, ett landsting, ett företag eller en organisation, om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett utdrag ur belastningsregistret. Lagen är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning om registerkontroll för arbete som innebär direkt eller regelbunden kontakt med barn och får därför på skolområdet betydelse endast för lärare i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Regleringen om obligatorisk registerkontroll vid anställning av personal inom de obligatoriska och vissa andra delar av skolväsendet infördes , dvs. före införandet av legitimation för lärare och I samband med legitimationsreformen infördes Lärarnas ansvarsnämnd och en skyldighet för domstolar att underrätta Statens skolinspektion i de fall en legitimerad lärare eller förskollärare döms för brott i eller i samband med yrkesutövningen eller i annat fall har dömts för vissa brott (se förordningen [2011:278] om underrättelse till Statens skolinspektion om domar i vissa brottmål). Som nämnts tidigare prövar efter anmälan av frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation och om varning ska meddelas (27 kap. 4 § skollagen). prövning av ansökan om legitimation borde få tillgång till uppgifter i belastningsregistret berördes inte i förarbetena till legitimationsreformen. Det kan dock konstateras att varken , Skolinspektionen eller har fått sådan tillgång. om registerkontroll av personal inom skolväsendet innebär således att en lärar- eller förskollärarstudent inte kan genomgå en verksamhetsförlagd del av utbildningen och en lärare eller förskollärare inte kan få en anställning eller på vissa andra sätt ges möjlighet att arbeta inom de obligatoriska skolformerna och vissa andra delar av skolväsendet utan att visa upp ett registerutdrag, men att registerkontroll inte sker vid prövning av en ansökan om legitimation. Denna ordning har inte vållat några Vid bedömning av frågan om , i likhet med , bör ges tillgång till uppgifter i belastningsregistret måste en avvägning göras mellan skyddet för den personliga integriteteten och det mot- stående intresse som ska tillgodoses genom registerkontroll. principiell utgångspunkt vid denna bedömning är att uppgifter i belast- ningsregistret är sådan information som anses vara särskilt integritets- känslig och att ett krav på kontroll av uppgifter i belastningsregistret innebär ett intrång i den kontrollerades personliga integritet. tillgång till uppgifter i belastningsregistret bör därför i möjligaste mån undvikas, om det inte finns ett starkt behov av registerkontroll som väger tyngre än motstående intressen. Skyddet av barn mot sexuella och andra övergrepp har i flera sammanhang ansetts motivera lagstiftning om registerkontroll. Vid bedömningen av behovet av registerkontroll i ärenden om legitimation som lärare eller förskollärare måste de befintliga bestämmelserna om registerkontroll av personal inom skolväsendet beaktas. Till skillnad från vad som gäller för legitimerade yrkesutövare inom hälso- och sjukvården genomgår lärare och förskollärare registerkontroll både och i samband med anställning. Regeringen gör, vid den intresseavvägning som måste göras i frågan om ytterligare tillgång till uppgifter i belastningsregistret bör ges, bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att frångå de avvägningar som har gjorts från integritetssynpunkt vid utarbetande av det nuvarande systemet för registerkontroll på utbildningsområdet. bör således inte heller framöver ha tillgång till uppgifter i belastningsregistret vid prövning av ansökan om legitimation. Den nya regleringens närmare innebörd när det gäller prövning av en ansökan om legitimation När det gäller frågan vilken innebörd den nya regleringen ska anses ha när det gäller prövning av en legitimationsansökan kan en jämförelse göras med hälso- och sjukvårdsområdet. Enligt patientsäkerhetslagen finns det, i likhet med vad som gäller enligt skollagen, flera grunder för återkallelse av legitimation. När det gäller att ansöka om legitimation som t.ex. sjuksköterska hos räcker det att bifoga en vidimerad kopia av examensbevis samt ett personbevis. gör normalt sett enbart en kontroll mot belastningsregistret. Om det finns någon särskild anledning till det, t.ex. om har fått information från tillsynsmyndigheten eller någon arbetsgivare om misstänkt missbruk eller annan olämplighet att utöva yrket, kan dock även pröva om det finns några omständigheter som motsvarar andra återkallelsegrunder än viss brottslighet. När det gäller kraven på handläggning bör bestämmelsen anses ha samma innebörd som motsvarande bestämmelse i patientsäkerhetslagen har vid prövning, bortsett från att varken kommer att ha skyldighet eller möjlighet att få tillgång till uppgifter i belastningsregistret. Bestämmelsen innebär således alltså att , om får kännedom om omständigheter som skulle ha föranlett en återkallelse av legitimationen om den sökande redan hade en sådan, är förhindrad att meddela legitimation. Något annat anser regeringen skulle vara stötande. Vid prövning av legitimationsärenden gäller förvaltningslagen (1986:223) och ett avslagsbeslut från kan överklagas hos och överprövas av allmän förvaltningsdomstol. Krav på introduktionsperiod för nyanställd Enligt gällande rätt ska en huvudman som har anställt en lärare eller förskollärare som önskar genomföra en introduktionsperiod för att kunna ansöka om legitimation se till att läraren eller förskolläraren får genomföra denna (4 kap. 1 § behörighetsförordningen). Även om det föreslås att en introduktionsperiod inte längre ska vara ett krav för legitimation är det viktigt att en lärare eller förskollärare får stöd av en när han eller hon påbörjar sin första anställning i yrket. I promemorian föreslås därför att en huvudman som har anställt en lärare eller en förskollärare som har en behörighetsgivande examen som huvudregel ska vara skyldig att se till att läraren eller förskolläraren genomför en introduktionsperiod inom undervisning som i huvudsak motsvarar hans eller hennes examen i omedelbar anslutning till anställningens påbörjande, om inte läraren eller förskolläraren har genomfört en sådan period. Eftersom en introduktionsperiod ska avse undervisning som i huvudsak motsvarar lärarens eller förskollärarens examen bör enligt promemorian huvudmannens skyldighet att se till att en nyanställd lärare eller förskollärare genomför en introduktionsperiod inte gälla om läraren eller förskolläraren anställs för att bedriva viss undervisning som han eller hon inte är behörig för. Om läraren eller förskolläraren inom samma anställning övergår till att bedriva undervisning för vilken han eller hon är behörig ska dock huvudmannen se till att läraren eller förskolläraren får en introduktionsperiod. Enligt förslaget ska nu nämnda krav regleras i skollagen och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskifter om introduktionsperioden och om undantag från kravet på en sådan period. Förslaget innebär att en lärare eller förskollärare som genomför en introduktionsperiod fortsättningsvis i normalfallet kommer att vara legitimerad och därmed ansvara för undervisning och, i förekommande fall, för betygssättning. Statskontoret, som tillstyrker förslaget att avskaffa kravet på en genomförd introduktionsperiod som villkor för legitimation, motsätter sig förslaget om en nationell reglering av introduktionsperioden. Om en sådan period inte ska vara en förutsättning för den statligt reglerade legitimationen anser Statskontoret att det inte finns tillräckliga skäl att reglera den. Myndigheten anser att förslaget kan innebära ett visst mått av statligt reglerad administration för lärare som värdet av regleringen sannolikt är begränsat. Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker dock förslaget eller har inte något att invända mot det. Flera remissinstanser, bl.a. och , lyfter fram att de anser att introduktionsperioden är viktig. uttrycker också en oro för att arbetsgivarna inte ser nyutbildade lärare som nyutbildade ute på skolorna utan att nyexaminerade får arbeta som om de vore erfarna. Utgångspunkten i skollagen är att elever ska få en likvärdig utbildning. En förutsättning för att de ska få det är att lärare och förskollärare ges likvärdiga förutsättningar att utöva sitt yrke på ett komptent sätt. Regeringen anser därför att det finns ett nationellt intresse av att alla som är nya i lärar- eller förskolläraryrket genomför en introduktionsperiod.