prop · H10372 · 2014-01-28 00:00:00 — PTS beslut enligt lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i . Vid överklagande av förvaltningsrättens beslut krävs prövningstillstånd i kammarrätten. Kammarrättens beslut kan inte överklagas (8 kap. 19 §). PTS beslut får överklagas inte bara av den som är part i ärendet, om beslutet har gått parten emot, utan även av annan vars rättigheter påverkas negativt av beslutet (8 kap. 19 a §). Operatörer som är verksamma på marknader för elektronisk kommunikation har alltså en i viss mening mer vidsträckt rätt att överklaga beslut till domstol jämfört med vad som allmänt gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). I mål som gäller överklagande av PTS beslut i fråga om identifiering av företag med betydande inflytande på en marknad, fastställande av särskilda skyldigheter för dessa operatörer samt beslut om tillsyn och tvistlösning som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter finns det särskilda bestämmelser om handläggning i domstol och om domstolarnas sammansättning. Sådana mål ska handläggas skyndsamt (8 kap. 23 §). I förvaltningsrätten får en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis efter det att gått från det att tiden för överklagande gått ut, endast om parten gör sannolikt att parten inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset tidigare eller annars haft giltig ursäkt att inte göra det. I kammarrätten får en ny omständighet eller nytt bevis åberopas endast om det finns synnerliga skäl (8 kap. 24 §). Förvaltningsrätten ska avgöra målen med två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter (8 kap. 25 §). Kammarrätten ska som huvudregel avgöra målen med tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter (8 kap. 26 §). 6 Närmare om prisreglering Prisregleringen ska motverka möjligheterna till missbruk av marknadsmakt Prisregleringsbestämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, syftar ytterst till att ett företag med betydande inflytande på en marknad inte ska kunna utnyttja sin mark- Prop. 2013/14:72 nadsmakt för att ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar konkurrensen, och därmed slutanvändarna. Av 4 kap. 11 och 12 §§ LEK följer att ett företag med betydande inflytande på en marknad kan åläggas skyldighet att tillämpa exempelvis en kostnadsorienterad prissättning, dvs. att priset ska sättas utifrån de kostnader som ingår i den valda beräkningsmodellen jämte en skälig avkastning på investerat kapital. I syfte att hindra prisdumpning kan en operatör också åläggas en skyldighet att iaktta kostnadstäckning, dvs. att priset inte får sättas lägre än kostnaderna. Även andra metoder för prissättning kan förekomma, t.ex. att operatören ska tillämpa en prissättning som inte diskriminerar grossistkunderna jämfört med den motsvarande nivån i värdekedjan inom den egna verksamheten. Det finns flera metoder för beräkning av kostnader Begreppet kostnadsorienterad prissättning omfattar flera olika sätt att beräkna kostnader på. Hur den reglerade prisnivån bestäms beror bl.a. på vilken metod för beräkning av kostnader som regleringsmyndigheten använder och vilka kostnader som den reglerade operatören ska få täckta. Samhällsekonomiska effektivitetsintressen spelar stor roll för valet av metod för beräkning av kostnader. Om det reglerade priset för visst tillträde, exempelvis till ledningar, sätts för högt kan det leda till samhällsekonomiska förluster. Sådana förluster kan vara att slutkundspriserna höjs, att befintlig infrastruktur underutnyttjas eller att konkurrerande operatörer ges drivkrafter att bygga ny och samhällsekonomiskt ineffektiv parallell infrastruktur. Om det reglerade priset å andra sidan sätts för lågt är risken att befintlig infrastruktur överutnyttjas och att konkurrerande operatörers investeringar i ny egen infrastruktur bromsas eller inte genomförs. Ett exempel på en metod för kostnadsorienterad prissättning är fullt fördelade kostnader, s.k. FDC-metod (Fully Distributed Costs). FDC- metoden är en efterhandskalkyl av självkostnaden för reglerade produkter och tjänster. Beräkningarna baserar sig i huvudsak på historiska bokförda kostnader. Ett annat sätt att kostnadsorientera prissättning är att beräkna kostnaderna för en framtida produktionsökning, t.ex. den s.k. LRIC-metoden (Long Run Incremental Cost, långsiktig särkostnad). används i flera fall varianter av LRIC-metoden som regleringsmetod för samtrafik och andra former av tillträde. LRIC-metoden bygger på att kostnadsorienterade priser ska beräknas med ledning av kostnaderna för en framtida tillkommande produktionsökning, snarare än de historiska kostnaderna för befintlig produktion. LRIC-metoden innebär en beräkning av kostnaden för att tillhandahålla ett inkrement, dvs. en ökning av verksamheten genom t.ex. en volymökning eller en tillkommande produkt eller tjänst. Kostnadsberäkningarna baserar sig på nukostnader eller återanskaff- ningsvärden för insatsvaror eller anläggningstillgångar, i stället för de 2013/14:72 historiskt bokförda värdena. Beräkningarna baserar sig vidare på antaganden om vilka kostnader en effektiv operatör med en infrastruktur som har byggts med modern teknik skulle ha med dagens kostnader för personal, insatsvaror och tillgångar m.m. I metoden ingår en beräkning av skälig avkastning på investerat kapital genom tillämpning av en kalkylränta. PTS nuvarande tillämpning av LRIC-metoden För beräkning av relevanta kostnader för fasta nät tar PTS enligt sina föreskrifter (PTSFS 2004:5) om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning, förkortade , fram en modell som grundas på en sammanvägning av dels de kostnader som beräknas i en uppifrån och ned-modell, dels de kostnader som beräknas i en nedifrån och upp-modell. Den reglerade operatören tar fram uppifrån och ned-modellen, som baseras på den faktiska nätstrukturen och kostnaderna för nätet. PTS tar fram nedifrån och upp-modellen, som utgår från kostnaderna för ett effektivt nät med modern teknik. PTS väger samman kostnaderna för fasta nät i modellerna och utformar en modell för beräkning av kostnaderna. De sammanvägda modellerna för fasta respektive mobila nät benämns hybridmodeller. Sammanvägningen innefattar en analys av skillnader i utfall mellan modellerna i fråga om exempelvis kostnadsnivåer, nyckeltal och nätlängder. PTS samråder ett utkast till hybridmodell med marknadens aktörer och anmäler utkastet till Europeiska kommissionen innan modellen fastställs av myndigheten. Beräkningen av relevanta kostnader i mobilnät grundar sig huvudsakligen på en nedifrån och upp-modell som har tagits fram av PTS och som beskriver en generisk operatör med ett rikstäckande mobilnät. PTS väger samman utfallen i modellen med kostnadsdata som har inhämtats från reglerade operatörers mobilnät. Enligt prövar PTS behovet av att uppdatera hybridmodellerna med bl.a. priser för utrustning och kostnader för personal. Minst prövar PTS behovet av att revidera modellerna med beaktande av bl.a. ekonomiska livslängder, avkastningskrav och tillämpningen av ny teknik. Modellernas närmare utformning framgår av dokument som inte har föreskriftsform. Dokumenten publiceras på PTS webbplats. Utfallen av kostnadsberäkningarna i hybridmodellerna kan på olika sätt omvandlas till kostnadsorienterade priser. För prissättning i fasta nät har PTS använt en prismetod som beskriver omvandlingen från kostnader till prissättning. För prissättning i mobila nät har PTS publicerat en prisrekommendation. Prismetoden och prisrekommendationen har PTS sedan använt vid sin tillsyn över operatörernas prissättning. Tillsyn över skyldigheter avseende prisreglering PTS begär med stöd av 7 kap. 3 § LEK in uppgifter om vilka priser som tillämpas av operatörer som har ålagts skyldigheter avseende kostnadsorienterad prissättning. Det förekommer också att en sådan operatör redan när utfallen av kostnadsberäkningarna publiceras av PTS, meddelar att den inte avser att tillämpa den prisnivå som följer av PTS dokument. 2013/14:72 Om priserna är högre än vad som enligt PTS beräkningar är kostnads- orienterat underrättar myndigheten operatören om detta i enlighet med 7 kap. 4 § LEK. Om operatören inte vidtar rättelse i enlighet med underrättelsen fattar PTS ett beslut om föreläggande enligt 7 kap. 5 § LEK. Föreläggandet formuleras i allmänhet så, att operatören ska sänka sina priser från och med ett visst datum efter beslutet om föreläggande. Även om det reglerade priset ska gälla från exempelvis ett årsskifte kan ett föreläggande i allmänhet utfärdas först in . Det är vanligt att en operatör som har fått ett föreläggande om justering av priser överklagar beslut. Överklagandeprocesserna har i många fall kommit att röra PTS beräkningar av kostnadsorienterade priser enligt LRIC-metoden och modellerna för fasta och mobila nät. Operatörer har bl.a. gjort gällande att de antaganden och kostnadsbelopp som PTS har byggt modellerna på inte motsvarar de kostnader som en effektiv operatör skulle ha. De allmänna förvaltningsdomstolarna har i flera avgöranden ändrat de priser som PTS har beräknat. Av rättspraxis följer att PTS förelägganden kan justeras av domstolen upp till det pris som operatören tillämpar. Om domstolen däremot finner att det beräknade kostnadsorienterade priset överstiger det pris som operatören tillämpar så ska föreläggandet upphävas, eftersom PTS då inte har haft grund för att meddela beslutet (se rättsfallet RK 2010:3). Vidare följer av rättspraxis att om PTS beslut om föreläggande upphävs, så kan ett nytt föreläggande inte avse förfluten tid (se rättsfallet RK 2011:1). I tvistlösningsbeslut enligt 7 kap. 10 § LEK kan PTS fatta beslut om vilka priser eller villkor som ska gälla för vissa reglerade tjänster mellan operatörer. I praktiken har bestämmelsen ofta utnyttjats så, att en operatör som exempelvis bedriver samtrafik med en annan operatör begär att PTS ska besluta att de reglerade termineringsavgifter som PTS har beräknat ska gälla mellan parterna . Ett sådant beslut får i princip verkan som ett avtal mellan parterna. Därmed kan operatören uppnå rättslig säkerhet om vilken prissättning som ska gälla . Enligt rättspraxis kan tvistlösningsbeslut avse förfluten tid. En förutsättning för detta är dock att den part som begär tvistlösning kan visa att tvist uppkommit före den tidpunkt då ansökan om tvistlösning lämnades in till PTS (se rättsfallet RK 2012:4). Beslutet kan gälla tidigast från och med den dag då tvisten har uppkommit. Vid överklagande av tvistlösningsbeslut har de allmänna förvaltningsdomstolarna i allmänhet inte upphävt PTS beslut när det beräknade priset avviker från det pris som angetts i beslutet, utan ändrat priserna för den tidsperiod som beslutet avser. När rätten inte har ansett sig kunna göra en ny beräkning av priserna har dock beslutet upphävts och ärendet återförvisats till PTS för ny prövning. Ett sådant nytt beslut avser den tidigare bestämda tidsperioden och kan alltså få retroaktiv verkan. 2013/14:72 7 gäller särskilda bestämmelser för processen i allmän förvaltningsdomstol när konkurrensfrämjande beslut av () har överklagats (se 8 kap. 19 § andra stycket och 23–28 §§ lagen [2003:389] om elektronisk kommunikation, förkortad LEK). Huvudsyftet med denna reform var att förkorta handläggningstiden och åstadkomma mer effektiva domstolsprocesser (prop. 2006/07:119 s 14 f). De konkurrensfrämjande besluten skulle därmed vinna laga kraft snabbare. Reglerna har gällt . Det går numera snabbare från det att PTS fattar beslut till dess att det finns ett lagakraftvunnet avgörande. Det är framför allt borttagandet av i instansordningen som har medfört denna effekt (8 kap. 19 § andra stycket LEK). var Högsta förvaltningsdomstolens genomsnittliga handläggningstid för ett mål enligt LEK . Målen handläggs numera med förtur i allmän förvaltningsdomstol (8 kap. 23 § LEK). Dessa mål tillhör dock de mer arbets- och tidskrävande målgrupperna i förvaltningsdomstolarna. Den tid som förflyter fram till det slutliga avgörandet kan därför fortfarande vara förhållandevis lång, särskilt om förvaltningsrättens avgörande överklagas och kammarrätten beviljar prövningstillstånd. Vidare har möjligheten att i de allmänna förvaltningsdomstolarna åberopa nya omständigheter eller bevis begränsats (8 kap. 24 § LEK). Dessa bestämmelser har visat sig vara relativt komplexa att tillämpa i praktiken. Den praxis som finns bör dock bidra till att göra det lättare för såväl PTS som operatörerna att förutse den framtida tillämpningen av bestämmelserna (se rättsfallen RK 2011:1, 2012:1 och 2012:2). Bestämmelserna bör därmed framöver kunna bidra till en mer koncentrerad och effektiv processföring. Bestämmelserna om att ekonomiska experter ska delta i avgörandet får antas ha stärkt förvaltningsdomstolarnas kompetens vid prövning av mål enligt LEK (8 kap. 25–27 §§ LEK). Sammanfattningsvis är bedömningen att lagändringar har lett till vissa förbättringar när det gäller att nå slutliga domstolsavgöranden . Det står dock klart att debatten om bristande genomslag för prisregleringen enligt LEK inte har upphört. Det behövs ytterligare åtgärder för att förbättra LEK syftar till att skapa en jämn spelplan där konkurrensmöjligheterna i största möjliga utsträckning ska vara desamma för samtliga operatörer. Särskilda skyldigheter som avser prissättning införs i de fall det finns risk för att en operatör med betydande inflytande på en marknad tar ut för höga priser, utövar prispress eller på annat sätt motverkar att det upp- kommer effektiv konkurrens på den aktuella marknaden. Under de som LEK har gällt har PTS fattat beslut om ett stort antal särskilda skyldigheter som rör prissättning. PTS säkerställer inom ramen för sin tillsyn att skyldigheterna följs. Vid behov har myndigheten förelagt den som har ålagts en skyldighet att vidta rättelse genom att justera sina priser till den nivå som PTS anser är förenlig med skyldigheten i fråga. Myndigheten har meddelat många sådana förelägganden. PTS har också i flera fall prövat tvister om pris mellan operatörer. En stor del av PTS beslut har överklagats till allmän förvaltningsdomstol. Processerna i domstol har i många fall tagit och dessutom lett till ändring av PTS beslut, i större eller mindre utsträckning. Det har också förekommit att PTS förelägganden har upphävts utan att andra beslut har satts i stället, eftersom domstolarna i vissa fall inte ansett sig ha möjlighet att återförvisa sådana ärenden till PTS för beräkning av ett nytt pris. När PTS förelägganden om justering av priser upphävs, utan att något nytt beslut om prisnivå kan sättas i dess ställe finns det, utöver den berörda operatörens egna beräkningar, inte någon ledning i fråga om vilket pris som är förenligt med den bakomliggande skyldigheten. Det uppstår därmed ett s.k. regulatoriskt vakuum. Detta skapar osäkerhet för såväl de operatörer som ålagts skyldigheter som deras kunder och PTS om vilka priser som kan anses förenliga med skyldighetsbesluten. Osäkerheten kan t.ex. gälla vilka antaganden som ska gälla vid beräkningen och vilka kostnader som kan beaktas. Osäkerheten om hur skyldigheterna ska uttolkas leder även till en oförutsägbarhet om huruvida nya beräkningar för samma eller senare tidsperioder kommer att stå sig om saken kommer upp till domstolsprövning igen. När PTS förelägganden upphävs blir det upp till marknadsaktörerna att inbördes framställa nya ersättningsanspråk, varvid den reglerade operatörens anspråk utgår från en tolkning av de ålagda skyldigheterna. Om parterna inte kommer överens om vilket pris som ska ersätta det pris som angetts i ett upphävt föreläggande kan någon av parterna med stöd av 7 kap. 10 § LEK begära att PTS ska lösa tvisten om vad som ska gälla mellan parterna för förfluten tid. Enligt rättspraxis är dock möjligheterna till detta begränsade. Det är också möjligt att betalningskraven bestrids. Det företag som framställt kravet blir då hänvisad till att väcka talan i allmän domstol för att framtvinga betalning. Vidare skulle en skadeståndstalan enligt 7 kap. 13 a § LEK kunna komma i fråga. Det är dock mycket osäkert om en operatör som ålagts en prissättningsskyldighet skulle kunna åläggas att betala skadestånd på den grunden att operatören tillämpat sina egna priser i en situation där ett föreläggande av PTS om justering av dessa priser har upphävts genom ett lagakraftvunnet avgörande. Frågan om vilket pris som ska gälla kan följaktligen bli föremål för omfattande, komplexa, kostsamma och tidskrävande processer i domstol. Tvisterna kan behöva avgöras i både allmän förvaltningsdomstol och allmän domstol. En slutlig reglering av kraven kan i sådana fall komma till stånd först , kanske . Den operatör som begär ersättning kan få driva process mot flera motparter och står dessutom risken för att kraven inte kan drivas in i efterhand. Marknaderna för elektronisk kommunikation präglas av stora kostnader för att bygga en kundbas och kräver betydande investeringar. osäkert läge på marknaden är särskilt besvärligt att hantera för mindre och nyetablerade företag. Marknaden präglas vidare av snabb teknikför- ändring och kundernas växande behov och efterfrågan. investeringar i infrastruktur med allt högre kapacitet, dels snabb utveckling av nya affärsmodeller. I och med samhällets ökande krav på tillgång till snabba elektroniska kommunikationstjänster växer behovet av investeringar i infrastruktur så att risken för ett digitalt utanförskap Det kan vara ett problem särskilt utanför stadskärnor och i glest bebyggda områden. Ingångna avtal undermineras när spelreglerna förändras och krav ställs Köpande operatörer har, i avsaknad av en tydlig och förut- sägbar reglering, ett svårt läge när de ska förhandla med ett företag med betydande inflytande på en marknad. Själva förutsättningen för att reglera prissättningen är ju att det finns en risk för att operatörer med betydande inflytande missbrukar sin marknadsmakt. törerna har alltså små möjligheter att påverka prisnivåerna i efterhand. De kostnader som retroaktiva betalningskrav kan medföra ställer krav på att företagen har gjort reservationer i bokföringen (avsättningar) för att minska negativa ekonomiska konsekvenser. Om de i stor utsträckning har förlitat sig på det pris som PTS har beräknat och baserat affärsbeslut som slutkundsprissättning eller investeringsbeslut på dessa beräkningar kan de drabbas av mer eller mindre oförutsedda krav på retroaktiv betal- ning av betydande belopp, kanske två till efter det att tjänsterna Betydande retroaktiva krav på ersättning kan därför påverka utbud och prissättning på slutkundsmarknaden. De ekonomiska konsekvenserna av att beslut om pris upphävs utan att något nytt kan sättas i dess ställe kan illustreras med ett par exempel. Ett sådant exempel är att har fakturerat retroaktiva prishöjningar om efter det att Kammarrätten i i dom i mål nr 5270-09 upphävt ett tillsyns- föreläggande som avsåg TeliaSonera AB:s prissättning av kvartalsavgifter för tillträde till accessnätet. för en sådan prishöjning uppgå till ca . även få verkan . TeliaSonera kan då fakturera prishöj- ningar i motsvarande storleksordning i efterhand. Totalt kan de till- kommande kostnaderna för grossistkunderna –2009 uppskattas Ett annat exempel är följderna av att Kammarrätten i i domar i mål nr 486-10, 487-10 och 1637-10 upphävt tillsynsförelägganden , vilka avsåg dels TeliaSonera AB:s prissättning av samtrafik i fasta nät, dels Tele2 Sverige AB:s pris- sättning på samtrafik i mobila nät. samtrafik med praktiskt taget alla svenska operatörer som tillhandahåller telefonitjänster fick ett stort antal operatörer ta emot retroaktiva betal- När det gäller det fasta nätet kan de ökade kostnaderna för 2008 och 2009 komma att uppgå till ca . gäller det mobila nätet har begärt en retroaktiv pris- höjning om för perioden –. pris skulle tillämpas av samtliga mobilnätsoperatörer innebär det totalt ökade bruttointäkter för Detta belopp tar dock inte operatörerna också skulle få betala högre termineringsavgifter till Prop. 2013/14:72 varandra inbördes. Den slutliga betalningsskyldighet som blir följden av dessa retroaktiva krav är nu en fråga för parterna och ytterst för domstolarna. Såvitt avser prissättningen i det fasta nätet har PTS i ärende nr 12-6019 beslutat i ett tvistlösningsärende mellan och . Beslutet har inte vunnit laga kraft. Osäkerheten om vilket pris som är förenligt med ålagda skyldigheter påverkar riskanalyser och affärsbeslut för såväl den operatör som har ålagts en skyldighet som de operatörer som köper samtrafik eller andra former av tillträde som omfattas av skyldigheten. Minskade investeringar, högre pris på slutkundsmarknader och försvagad konkurrens riskerar att bli följden. Osäkerheten får allt större konsekvenser ju det tar från det att skyldighetsbeslutet fattas till dess att det finns ett lagakraftvunnet avgörande om vilket pris som gäller. I avsaknad av en tydlig reglering finns det risk för att en operatör med betydande inflytande på en marknad kan dra fördel av situationen, sin marknadsmakt och sitt informationsövertag om de egna kostnaderna när priserna sätts. Operatören kan därmed förstärka sin position på marknaden medan köpande operatörer drabbas av högre kostnader och får försämrad lönsamhet och konkurrenskraft. För att främja konkurrensen i syfte att kunna nå målen med regelverket, dvs. största möjliga utbyte när det gäller urvalet av tjänster och tjänsternas pris och kvalitet, behövs tydliga och förutsägbara förutsättningar för samhällsekonomiskt effektiva investeringar. Dagens system för prisreglering är i flera avseenden långsamt, komplext och otydligt. Sammantaget blir slutsatsen att det nuvarande systemet inte har skapat tillräckliga förutsättningar för konkurrens, särskilt på marknaderna för bredbandsaccess och för fast respektive mobil telefoni. Det förhållandet att prissättningsfrågor kan bli föremål för omfattande, komplexa, kostsamma och tidskrävande processer, särskilt om PTS tillsynsförelägganden om justering av priser upphävs av domstol, medför att det råder osäkerhet om vilket pris som är förenligt med ålagda skyldigheter till dess att frågorna slutligt har avgjorts. som osäkerhet råder uppkommer negativa effekter för marknadens aktörer. Detta går emot det uttalade målet för sektorn elektronisk kommunikation, nämligen att konkurrensen ska främjas i syfte att slutanvändarna ska få tillgång till ett stort utbud av användbara, effektiva och säkra elektroniska kommunikationstjänster. Nya investeringar behövs för att de politiska målen för sektorn elektronisk kommunikation, i synnerhet bredbandsmålen, ska uppnås. Mot denna bakgrund är det angeläget att vidta åtgärder för att förbättra prisregleringssystemet enligt LEK. 7.3En särskild skyldighet om att tillämpa visst högsta eller lägsta pris Regeringens förslag: En förpliktelse för en operatör att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning får förenas med en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris för samtrafik och andra former av tillträde som omfattas av förpliktelsen. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i , PTS, , , för europapolitiska studier, , , och tillstyrker förslaget. Förvaltningsrätten i , , och har inte något att invända mot förslaget. anser att förslaget inte medför någon förändring jämfört med gällande rätt. , och är tveksamma till om förslaget leder till att osäkerheten på marknaden upphör. anser att det bör förtydligas hur förslaget förhåller sig till bestämmelsen i 4 kap. 11 § tredje stycket LEK om att den som har ålagts kostnadsorienterad prissättning ska visa att priserna är rättvisa och skäliga och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Kammarrätten i efterlyser ett förtydligande av hur förslaget förhåller sig till möjligheten att ålägga ett visst högsta eller lägsta pris med stöd av 5 kap. 13 § LEK.