prop · H103200 · 2014-03-26 00:00:00 — Bilaga 1 Enkät till inspektörer vid inom ramen för granskningen av statens tillsyn över skolan Bilaga 2 Enkät till rektorer inom ramen för granskningen av statens tillsyn över skolan Bilaga 3 Enkät till huvudmän inom ramen för granskningen av statens tillsyn över Bilaga 4 Bortfallsanalys, enkät till rektorer inom ramen för granskningen av statens tillsyn över skolan Bilaga 5 Bortfallsanalys, enkät till huvudmän inom ramen för granskningen av statens tillsyn över skolan GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET har granskat den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen av grund- och gymnasieskolan. övergripande slutsats är att den statliga tillsynen inte på ett tillräckligt verksamt sätt verkar för att ge goda förutsättningar för att alla elever får en likvärdig utbildning av god kvalitet. Den regelbundna tillsynen kan därför utvecklas. Kvalitetsgranskningen täcker en alltför liten andel av den undervisning som bedrivs i skolor för att den ska kunna kompensera för brister på detta område inom tillsynen. bedömer också att regeringens styrning av den regelbundna tillsynen och kvalitetsgranskningen kan stärkas. Motiv: Såväl nationella som internationella utvärderingar visar på sjunkande kunskapsresultat bland svenska elever och att den svenska skolan blivit allt mindre likvärdig. Ett av statens styrmedel för att bidra till en likvärdig utbildning av hög kvalitet är inspektion av skolhuvudmännens verksamhet genom tillsyn och kvalitetsgranskning. har statens granskning av skolan både skärpts och utökats. I och med den nya skollagen som började tillämpas 2011 lagstadgades både tillsyn och kvalitetsgranskning och (Skolinspektionen) fick utökade och skärpta sanktionsmöjligheter. Då ingen utvärdering har gjorts av tillsynen och kvalitetsgranskningen sedan Skolinspektionen bildades, saknas det kunskap om inspektionens resultat. Syfte: Syftet med granskning har varit att undersöka om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet samt bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen har också syftat till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. Med effektiv avses i denna granskning att tillsynen och kvalitetsgranskningen på ett verksamt sätt bidrar till att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet. granskning har huvudsakligen varit inriktad på den regelbundna tillsynen. Kvalitetsgranskningen har främst undersökts utifrån frågan om hur den kompletterar tillsynen. STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser. Det finns ett glapp mellan förväntningar och verklighet Skolinspektionen har ett krävande och brett uppdrag. Myndigheten ska granska huvudmännens skolverksamhet utifrån en omfattande lagstiftning med stort tolkningsutrymme. har uttryckt att en likvärdig skola kräver att kvaliteten kan säkerställas och att det bland annat ska ske genom tillsyn och kvalitetsgranskning. Ett av Skolinspektionens främsta mål är att myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för ökade kunskapsresultat. Medborgarna, och inte minst elever och vårdnadshavare, kan också ha förväntningar om att Skolinspektionen säkerställer kvaliteten i de skolor som varit föremål för tillsyn och/eller kvalitetsgranskning. bedömer dock att det finns ett glapp mellan de förväntningar som såväl riksdag, regering som allmänheten har på Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning och vad Skolinspektionen i praktiken, med givna resurser och med nuvarande inriktning, har kapacitet att göra. Tillsynen når indirekta förutsättningar för lärande snarare än direkta förutsättningar granskning visar att Skolinspektionen i sin tillsyn har svårt att fånga kvaliteten i det sätt som undervisningen genomförs, exempelvis om undervisningen vid en skola generellt är strukturerad och präglas av ett aktivt lärarstöd. Det innebär att möjligheterna att påverka förutsättningarna för elevernas kunskapsresultat är begränsade och tillsynen är därför enligt inte tillräckligt verksam. Såväl riksdag och regering som Skolinspektionen uttrycker att tillsynen ska vara inriktad på sådana aspekter som har betydelse för elevernas kunskapsresultat. Att det som händer i klassrummet har störst påverkan på kunskapsresultaten har starkt stöd i forskningen. Planering och genomförande av undervisningen är exempel på så kallade direkta förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Exempelvis uppger bara en femtedel av de rektorer som har svarat på enkät att de tror att undervisningens kvalitet skulle förbättras om skolan åtgärdar de brister som Skolinspektionen påpekat Däremot uppger tre fjärdelar att verksamhetens kvalitet beträffande planer och dokumentation skulle förbättras. Att bedöma hur undervisningen genomförs vid en skola är resurskrävande. menar att den bedömning som Skolinspektionen gör av såväl rektors pedagogiska ledarskap som vissa delar av undervisningen skulle få en mer tydlig koppling till utbildningens kvalitet och kunskapsresultaten om bedömningen också vilar på en observation av vissa undervisningssituationer inom ramen för den GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET De klassrumsbesök som ofta har genomförts granskning har pågått kan utvecklas metodologiskt för att bättre kunna fungera som underlag för bedömningar i tillsynen. granskning visar emellertid att Skolinspektionen fokuserar på att bedöma och kritisera skolors och huvudmäns kvalitetsarbete, något som är en betydelsefull förutsättning för en väl fungerande skola men en mer indirekt förutsättning för likvärdighet och förbättrade kunskapsresultat för den enskilde eleven. Skolinspektionen förmår också generellt bedöma om dokumentation såsom åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner lever upp till lagens krav, något som är betydelsefullt för elevernas rättssäkerhet. Kvalitetsgranskningen når i högre utsträckning undervisningen men har begränsad omfattning Skolinspektionens kvalitetsgranskning är enligt bedömning i större utsträckning än tillsynen inriktad på förhållanden som kan bidra till en utveckling av elevernas kunskapsresultat. Enligt skolhuvudmän och rektorer är underlaget som bedömningarna sker utifrån också av högre kvalitet i kvalitetsgranskningen än i motsvarande områden inom tillsynen. Kvalitetsgranskningens möjligheter att påverka kunskapsresultaten begränsas dock av att endast en liten del av eleverna nås av denna typ av granskning. berördes av eleverna av sådana kvalitetsgranskningar som har goda förutsättningar att bidra till ökade kunskapsresultat. visar granskning att de summerande kvalitetsgranskningsrapporterna används av en betydligt bredare grupp. Tillfrågade huvudmän och rektorer, där många själva inte har varit föremål för kvalitetsgranskningar utan bara för tillsyn, anger att de använder rapporterna för att utveckla sin egen verksamhet. har dock inte granskat kvalitetsgranskningen lika djupgående som tillsynen, till exempel är kostnaderna för kvalitetsgranskningen avsevärt högre än för tillsynen, vilket är en fråga som inte har omfattats av granskning. Oklart om behovsanalysen är träffsäker Tillsynen av skolan kräver mycket resurser. Därför är det effektivt att tillgängliga resurser fördelas så att de skolor och huvudmän som har störst risk för brister också får mest tillsyn. En sådan fördelning gör Skolinspektionen. En brist är dock att Skolinspektionen inte har utvärderat om de faktorer som risk- och väsentlighetsanalysen bygger på fungerar på ett tillfredställande sätt. Skolinspektionen har därmed inte kunskap om det verkligen är de skolor som i praktiken har minst brister som också blir föremål för minst tillsyn. Skolinspektionen planerar dock att genomföra en sådan utvärdering . STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? Tillsynen av hur skolor och huvudmän arbetar för att säkerställa att utbildningen är likvärdig kan utvecklas I granskning framkommer att tillsynens förmåga att bidra till ökad likvärdighet kan bli mer verksam. I skollagen är frågan om likvärdighet i utbildningen central. Det är skolhuvudmannen som ansvarar för att utbildningen i huvudmannens skolor är likvärdig. Skolinspektionen har inom den regelbundna tillsynen svårt att lyfta fram de brister som handlar om det faktiska arbetet med att kompensera för elevernas olika förutsättningar. Däremot kritiseras ofta dokumentationen kring särskilt stöd (åtgärdsprogrammen) eller skillnaderna i kunskapsresultat mellan skolor, något som i sig är värdefullt, men som av bedöms vara mindre verksamt än granskning av mer direkta förutsättningar för en ökad likvärdighet. Skolinspektionens konkretisering av lagkraven kan stärkas Eftersom skollagen rymmer åtskilliga författningskrav som inte är tydligt definierade av lagstiftaren, medför det att konkretiseringen av vad lagkraven i praktiken ska innebära måste ske på myndighetsnivå. Skolinspektionen gör i de enskilda bedömningarna en uttolkning av vad lagens krav konkret innebär. Dessa uttolkningar ska bland annat utgå från normering. För att bedömningarna i tillsynen ska bli likvärdiga mellan inspektörerna krävs att myndigheten tar fram enhetliga tolkningar av lagens krav. En stor majoritet av inspektörerna anser dock inte att normering och Skolinspektionens operationalisering av lag och förordning sammantaget är tillräcklig för att fungera som utgångspunkt i den regelbundna tillsynen. Bedömningar i tillsynen upplevs inte alltid vara likvärdiga granskning har visat att de bedömningar som görs inom tillsynen inte upplevs vara likvärdiga. Detta har dels att göra med den bristande konkretiseringen av lagens krav, dels med att olika inspektionsenheter inom Skolinspektionen och inspektörer samlar in underlag på olika sätt. Huvudmän som har flera skolor upplever också att Skolinspektionen bedömer samma typ av underlag på olika sätt. Otydligt vilka slutsatser som kan dras av tillsynen I granskning framkommer det att rektorer och huvudmän inte med säkerhet vet hur tillsynens resultat ska tolkas. Drygt var fjärde rektor och huvudman anser att det är otydligt om de aspekter av verksamheten som inte kritiserats ska betraktas som godkända av Skolinspektionen eller om de inte har bedömts. Vidare framkommer det inte i tillsynsbesluten vilka aspekter av skolans verksamhet som har inkluderats i tillsynen. För utomstående, såsom elever och vårdnadshavare, blir det därför särskilt svårt att dra slutsatser om hur väl skolan fungerar utifrån tillsynsbesluten. Skolinspektionen har dock inte i uppdrag att i utformningen av beslut ta hänsyn till att besluten i praktiken används av andra än dem som granskas. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Skolinspektionen kan i högre grad verka för att brister åtgärdas För att tillsynen ska få genomslag krävs en uppföljning som säkerställer att de påtalade bristerna har åtgärdats. granskning visar att det i många fall inte sker en sådan kontroll i praktiken. som granskning har pågått har uppföljningen ofta skett skriftligen , vilket gör det svårt att kontrollera åtgärder som handlar om förändringar av hur och med vilken kvalitet verksamheten bedrivs. Vad uppföljningen däremot ofta åstadkommer är en kontroll av att skolor och huvudmän har påbörjat åtgärder för att rätta till bristerna samt att dokument har korrigerats. Skolinspektionen har påbörjat en utveckling av genomförandet av uppföljningen. Organiseringen av inspektionen försvårar kvalitativa bedömningar av direkta förutsättningar för god kvalitet Av de två granskningsverktyg som Skolinspektionen har tillgång till för att bidra till goda förutsättningar för ökade kunskapsresultat och ökad likvärdighet har myndigheten prioriterat tillsynen före kvalitetsgranskningen. Det finns skäl till detta, inte minst regeringens styrning som anger att tillsynen ska bedrivas regelbundet och löpande samt att möjligheten att förena föreläggande med vite har krävt betydande resurser. De två granskningsformerna är olika till sin karaktär och lämpar sig olika väl beroende på vilket syfte inspektionen har. I tillsynen har Skolinspektionen möjligheten att med hjälp av sanktioner genomdriva förändring eller kräva att verksamheten upphör i de fall huvudmännen allvarligt brister i sitt ansvarstagande. Å andra sidan medför tillsynens sanktionsmöjligheter krav på att bedömningarna utmynnar i ett tydligt ja eller nej samt att Skolinspektionen tydligt anger hur påtalade brister kan åtgärdas. Detta försvårar kvalitativa bedömningar inom områden där lagstiftningen har en låg konkretionsnivå. Även om det är möjligt att göra kvalitativa bedömningar inom tillsynen menar att det finns vissa inbyggda motsättningar mellan tillsynsmodellen som sådan och möjligheten för Skolinspektionen att bedöma, och därmed påverka, de mer direkta förutsättningarna för elevernas kunskapsutveckling, främst undervisningen. Kvalitetsgranskningen har bättre förutsättningar att närma sig dessa kvalitativa aspekter av skolverksamheten. Regeringens styrning behöver stärkas Regeringens styrning har präglats av förtroende för Skolinspektionen, som har varit relativt fri att själv utforma sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Detta är i sig positivt, men i det här fallet har styrningen enligt varit för begränsad. Som visats i granskning har kvalitetsgranskningen större förutsättningar att omfatta de delar av skolornas verksamheter som ger eleverna direkta förutsättningar att nå förbättrade kunskapsresultat. Trots det har regeringens tidigare styrning kring krav på regelbundenhet i kvalitetsgranskningen upphört. Vidare har regeringen ställt upprepade krav på att Skolinspektionen ska genomföra en effektutvärdering av sin STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? När det inte har skett har styrningen ändå inte skärpts. Regeringen har trots detta, utan underlag, uttalat att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning leder till ökade kunskapsresultat. rekommendationer till regeringen: Regeringen bör låta genomföra en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. På basis av en sådan utvärdering bör regeringen överväga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas avseende prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen bör också överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag. rekommendationer till Skolinspektionen: Skolinspektionen bör arbeta för att tillsynen i högre grad får en inriktning så att kvalitativa bedömningar av till exempel undervisningen underlättas. Skolinspektionen bör utveckla bedömningsstödet för inspektörerna genom att i större utsträckning tydliggöra myndighetens tolkning av författningskraven. Därigenom kan tillförlitligheten och likvärdigheten i bedömningarna stärkas och kvalitativa bedömningar underlättas. Skolinspektionen bör utvärdera träffsäkerheten i risk- och väsentlighetsanalysen. Skolinspektionens ledning uppger att myndigheten planerar en sådan utvärdering . Skolinspektionen bör utveckla tillgängligheten av sin praxisbildning och förtydliga tillsynsbesluten. Detta i syfte att tillsynens transparens och förutsebarhet ska öka för målgrupperna. På så sätt stärks också inspektionens förebyggande funktion. Skolinspektionen bör fortsätta det arbete som har inletts med att förstärka och utveckla uppföljningen av tillsynsbesluten. Detta i syfte att se till att huvudmännen verkställer de åtgärder som krävs för att avhjälpa påpekade brister. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Såväl nationella som internationella utvärderingar visar på sjunkande kunskapsresultat i och att den svenska skolan blivit allt mindre likvärdig. Likvärdighet har i det här sammanhanget ofta betydelsen att elevers möjligheter att uppnå goda studieresultat i så liten grad som möjligt ska bero på elevens bakgrund eller vilken skola de går i.1 En betydande andel elever når inte heller de nationella kunskapsmålen. Skolväsendet är decentraliserat och bedrivs av offentliga respektive enskilda huvudmän. Staten, i form av , regeringen, () och (Skolinspektionen), ansvarar för att besluta om mål och fastställa ramar för skolverksamheten, att sprida kunskap för utveckling samt att inspektera och utvärdera skolan. Ett av statens styrmedel för att bidra till en likvärdig utbildning av god kvalitet som ger eleverna goda förutsättningar att nå kunskapsmålen, är granskning av skolhuvudmännens verksamhet genom tillsyn och kvalitetsgranskning. har statens granskning av skolan både skärpts och utökats.2 En betydelsefull förändring i statens styrning av skolan var bildandet av Skolinspektionen . Skolinspektionen är en av de statliga myndigheter som ska bidra till likvärdighet och goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Eftersom ingen utvärdering har gjorts av tillsynen och kvalitetsgranskningen sedan myndigheten bildades, saknas det kunskap om inspektionens resultat. Ovanstående har utgjort motiv för att genomföra en granskning av den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen av grund- och gymnasieskolan. 1Se bland annat , Likvärdig utbildning i svensk grundskola? 2Riksdagen förstärkte anslaget för tillsyn och kvalitetsgranskning med . STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? granskning syftar till att undersöka om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan på ett effektivt sätt verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet samt bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen syftar också till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. Utifrån dessa syften har följande revisionsfråga formulerats: Är den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen av grund- och gymnasieskolan effektiv? Med effektiv avses i denna granskning att tillsynen och kvalitetsgranskningen på ett verksamt sätt verkar för att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Tillsynen och kvalitetsgranskningen ska också bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Tillsynen av skolan ska enligt utbildningsutskottet ske utifrån perspektivet att har ett system där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän.3 Systemet bygger på principen om mål- och resultatstyrning där huvudmän och skolor lämnas relativt fria att själva välja hur de nationella målen, beslutade av riksdag och regering, ska uppnås.4 Ambitionen med ett sådant system är att kombinera tydlighet i målformulering och uppföljning med utrymme för skolor och huvudmän att hitta kreativa och effektiva sätt att bedriva verksamheten.5 I och med att den nya skollagen börjades tillämpas reglerades tillsyn och kvalitetsgranskning i lag.6 Tillsyn definieras på följande vis: Med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, s. 44, rskr. 2009/10:370. 4Notera dock att det finns en omfattande reglering av skolverksamheten (, . Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn, s. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn, s. 46. 2009/10:165, s. 539ff, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen.7 Kvalitetsgranskningen beskrivs på följande vis: ska granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt detta kapitel. Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och riktlinjer.8 Inriktning för ökad kvalitet och förbättrade kunskapsresultat Tillsynens och kvalitetsgranskningens inriktning är avgörande för statens möjligheter att styra skolor och huvudmän genom inspektion, eftersom påverkan och kontroll endast kan ske inom de områden som granskas. I förarbetena till den nya skollagen angav regeringen att det övergripande syftet med tillsynen är att höja kvaliteten i de granskade verksamheterna.9 Vad som mer konkret avses med kvalitet, och därmed vilken inriktning inspektionen bör ha, anges inte. Viss ledning ges i regeringens tillsynsskrivelse, där det generella syftet med tillsyn beskrivs som att stärka efterlevnaden av lagar och andra föreskrifter.10 Då skollagstiftningen är bred och omfattar många olika aspekter av skolverksamheten kan detta enligt tolkas som att tillsynen ska omfatta kvalitet i ett brett perspektiv. I regeringens instruktion till Skolinspektionen anges bland annat att myndigheten ska verka för en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö samt bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat för eleverna.11 För såväl tillsyn som kvalitetsgranskning betonar regeringen i förarbetena till skollagen särskilt kunskapsresultaten. att kvalitet bland annat kan tolkas som sådana aspekter som skapar goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat.12 Betoningen av kunskapsresultaten återfinns också i direktivet till utredningen framtida inriktning och utformning13 samt i propositionen Nya skolmyndigheter.14 I propositionen tydliggjordes att det övergripande syftet med omstruktureringen av statliga myndigheter på 726 kap. 2 § skollagen (2010:800). 826 kap. 19–20 §§ skollagen (2010:800). 2009/10:165, s. 545. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 1. 111 § förordningen (2011:556) med instruktion för . 2009/10:165, s. 556. 2007:80, framtida inriktning och utformning, s. 2007/08:50. STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? skolområdet var att understödja en god måluppfyllelse inom skolväsendet.15 Det är enligt genom inspektion utifrån de delar av lag och förordning som enligt forskning är avgörande för kunskapsresultaten som tillsynen och kvalitetsgranskningen i störst utsträckning kan bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat.16 Tillsynen och kvalitetsgranskningen får därmed svårare att vara verksam om inte de frågor som direkt kan påverka kunskapsresultaten omfattas, bedöms och i förekommande fall kritiseras i tillsynen och kvalitetsgranskningen. Tillsynen ska ingripa vid brister framhåller att en likvärdig skola kräver att rättssäkerheten och kvaliteten i verksamheten kan säkerställas. För eleverna är det av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola. framhåller också att de krav som ställs i skollagen och andra föreskrifter måste hävdas aktivt och att staten måste kräva att åtgärder vidtas när de inte är uppfyllda.17 Detta ska ske genom en kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Av propositioner och regeringens tillsynsskrivelse framgår det att kontrollen innebär att Skolinspektionen ska synliggöra de områden där verksamheten inte lever upp till kraven.18 Enligt förutsätter ovanstående att de bedömningar som görs är tillförlitliga och likvärdiga samt resulterar i tydliga och transparenta beslut. För att Skolinspektionen ska kunna se till att skolor och huvudmän verkställer de åtgärder som behövs för att avhjälpa påpekade brister måste uppföljning ske. Tillsynen ska verka förebyggande Skolinspektionen har enligt skollagen uppdraget att ge råd och vägledning inom ramen för tillsynen, vilket betonar tillsynens förebyggande sida.19