prop · H103244 · 2014-06-25 00:00:00 — För upphandlad verksamhet för gruppen vissa nyanlända invandrare utbetalade Arbetsförmedlingen i storleksordningen 442 miljoner kronor95. Myndighetens centrala upphandlingsavdelning genomför alla upphandlingar efter beställningar från verksamheten, t.ex. Avdelningen Integration och etablering som ansvarar för Arbetsförmedlingens arbete med nyanlända96. Civilsamhället anses av Arbetsförmedlingen ha en roll i myndighetens verksamhet för nyanlända, bl.a. då många organisationer har en grund i folkbildning. Civilsamhället kan t.ex. bidra med andra perspektiv, verksamheter och metoder. måste Arbetsförmedlingen beakta att den roll som civilsamhället kan spela varierar, eftersom det civila samhället består av många olika aktörer.97 Styrningen av Arbetsförmedlingens samarbete med civilsamhället inom etableringsuppdraget Regeringen har i sin styrning av Arbetsförmedlingen inte genom några mål eller uppdrag uppmanat myndigheten att samarbeta med det civila samhället inom ramen för uppdraget med nyanlända.98 Däremot framgår det av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare att etableringslotsarna ska upphandlas med LOV. Syftet med detta val var primärt att ge de nyanlända valfrihet men också att bidra till en mångfald verksamheter och fler aktörer. I övrigt ser regeringen en eventuell styrning mot mer samarbete med civilsamhället som en myndighetsintern fråga för Arbetsförmedlingen, där överenskommelsen inom integrationsområdet kan 93En etableringslots erbjuds gruppen vissa nyanlända invandrare och är en aktör som ska stödja den nyanlända att finna sin väg till arbete, se prop. 2009/10:60, kapitel 9. ska upphandla etableringslotsarna enligt LOV framgår av 13 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 94Uppgift från Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling i e-post . Programanslaget finansierar t.ex. arbetsmarknadsutbildning och kompletterande aktörer. 95Insatser för gruppen vissa nyanlända invandrare finansieras av anslag 1:4 Ersättning för etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare, och inte av programanslaget. Den verksamhet som upphandlades för målgruppen omfattade ersättning till lotsar (, upphandlade genom LOV) och ersättning för LOU-upphandlad verksamhet, t.ex. tolkkostnad (), förberedande utbildning/validering () och arbetsmarknadsutbildning (). Uppgifter från Arbetsförmedlingen och . 96Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling . 97Intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling och för Avdelning Integration & etablering . Företrädare för Arbetsförmedlingen () har dock understrukit att myndigheten inte kan säga om etableringsuppdraget skulle utföras bättre med ett större inslag av civilsamhället, eftersom man inte har tillräcklig erfarenhet av att involvera det civila samhället. 98Intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering 2013-03- 08 och samt företrädare för . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION ge en struktur för Arbetsförmedlingen nationella samarbete med det civila samhället. Arbetsförmedlingen har initierat rundabordssamtal med några av organisationer som undertecknat överenskommelsen (se kapitel 2).99 Enligt har prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället och överenskommelsen inom integrationsområdet inte ändrat den interna styrningen i riktning mot att mer involvera civilsamhället i myndighetens arbete med nyanlända. Samarbete med civilsamhället finns inte med i några interna styrdokument som rör etableringsuppdraget. Däremot finns civilsamhället omnämnt i det metodstöd som lanserades i syfte att utveckla och förbättra samordningen i etableringsprocessen (se kapitel 5).100 3.2.2Civilsamhället upphandlas i liten utsträckning inom Arbetsförmedlingens etableringsverksamhet Det civila samhället finns i mycket liten utsträckning med som utförare i Arbetsförmedlingens LOU-upphandlade insatser för nyanlända men däremot i något större utsträckning i den LOV-upphandlade lotsverksamheten, vilket utvecklas nedan. har bett Arbetsförmedlingen ange antalet LOU-upphandlade kontrakt med utförare från civilsamhället gällande insatser för nyanlända. handlar det om sex upphandlingar som lett till kontrakt med utförare från civilsamhället på tolv leveransorter.101 Enligt har myndigheten haft svårigheter att få fram de efterfrågade uppgifterna om civilsamhällets deltagande, då myndighetens statistik över upphandling inte förs på det viset. bedömning är att Arbetsförmedlingens upphandling enligt inom etableringsuppdraget sker i ganska liten omfattning från civilsamhället. De aktörer från civilsamhället som har tecknat kontrakt är stora, etablerade folkbildningsorganisationer102, där en av leverantörerna (Stiftelsen vid ) har kontrakt på hälften av leveransorterna. Kontrakten med civilsamhället omfattar verksamheter 9911–13 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, prop. 2009/10:60 kapitel 9, samt intervjuer med företrädare för och Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering . 100Intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering 2013-03- 08 och , samt Avdelning Upphandling . 101En av upphandlingarna med två leveransorter är dock under överprövning. 102Följande folkbildningsorganisationer har tecknat avtal med Arbetsförmedlingen: Studiefrämjandet i län; Stiftelsen vid (); och Sensus . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET som Orienterande moduler inom vård och omsorg för utlandsfödda, Yrkessvenska och Korta vägen – för utlandsfödda akademiker.103 Gruppen vissa nyanlända har möjlighet att välja en så kallad etableringslots, som Arbetsförmedlingen upphandlar genom lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV. Civilsamhällets andel av lotsarna framgår av tabellen nedan. Tabell 1: Civilsamhällets andel av lotsarna (procent) Källa: Arbetsförmedlingens återrapportering till regeringen.104 Tabell 1 visar att civilsamhällets105 andel av lotsarna har legat på en relativt nivå , för att nu vara 8 procent.106 Inflödet av ansökningar från det civila samhället om att bli lots bedöms av Arbetsförmedlingen ha avstannat och de som godkänts tenderar att stanna kvar som lots, något som medför att civilsamhällets andel påverkas av antalet lotsanordnare med annan organisationstillhörighet.107 3.2.3Flera förklaringar till låg omfattning av LOU-upphandling Enligt är en del av förklaringarna till den låga upphandlingen av civilsamhällets verksamhet kopplad till regelverket i . 103Uppgifter från Arbetsförmedlingen i e-post och , samt telefonsamtal med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling . Uppgifterna handlar om antal LOU-upphandlade kontrakt med civilsamhället om verksamhet för nyanlända (såväl etableringsreformens målgrupp som övriga nyanlända) . 104Arbetsförmedlingen () Arbetsförmedlingens Återrapportering Nyanländas etablering – reformens (dnr: AF-2010/436389) s. 59 och diagram 10; Arbetsförmedlingen () Arbetsförmedlingens återrapportering Nyanländas etablering – reformens första år (dnr: AF-2010/436389) s. 65 och diagram 11; Arbetsförmedlingen () Arbetsförmedlingens återrapportering Etablering av vissa nyanlända – analys av genomförandet (dnr: AF- 2011/414101), diagram 9 och s. 66; Arbetsförmedlingen () Arbetsförmedlingens återrapportering Etablering av vissa nyanlända – analys av genomförandet s. 68 och diagram 9, samt Arbetsförmedlingen () Arbetsförmedlingens återrapportering Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget (dnr AF-2012/445712), s. 53. 105Civilsamhället definieras av Arbetsförmedlingen som ideella föreningar samt övriga stiftelser och fonder. 106Andelen kan ställas i relation till den utbetalade ersättningen (se avsnitt 3.2.1). utbetalade Arbetsförmedlingen, enligt uppgift, för lotsar. Tabell 1 visar att civilsamhällets andel av lotsanordnarna var . Det medför att Arbetsförmedlingen, enligt beräkning, betalade ut i storleksordningen cirka till civilsamhällets organisationer för lotsverksamhet. 107Uppgift från företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION upphandlande myndighet anser Arbetsförmedlingen att man inte får ställa några krav på leverantörens närhet eller organisationsform. De krav som ska ställas i upphandlingen ska utgå från tjänsten och det är svårt att i kravformuleringen fånga det som civilsamhället specifikt kan bidra med. i syfte att effektivisera, ofta stora upphandlingar, något som också kan försvåra för små organisationer eller företag att lämna anbud. Dessutom kan små och ovana organisationer uppleva kraven i upphandlingen och administrationen kring ansökan som svåra att hantera. Antalet faktiska anbud som inkommer från civilsamhället är litet. Arbetsförmedlingen saknar som myndighet dessutom en överblick över vad civilsamhället kan bidra med för verksamhet.108 Givet regelverkets utformning bedömer Arbetsförmedlingen att det finns vissa möjligheter för myndigheten att utveckla upphandlingen om man vill öka civilsamhällets deltagande. Ett sätt skulle kunna vara en mer generell och uppsökande information till det civila samhället utan koppling till de enskilda upphandlingarna. Andra sätt är att dela upp de enskilda upphandlingarna i volymmässigt eller geografiskt mindre delar. Även den språkliga och innehållsliga utformningen av förfrågningsunderlag kan ibland behöva ses över.109 108Intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling och för Avdelning Integration & etablering . 109Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET och Korta vägen: exempel på upphandling Arbetsförmedlingen har 2012 tecknat kontrakt med Stiftelsen vid (kallat ) som leverantör för Korta vägen i leveransorterna respektive . Korta vägen är en utbildning för utomnordiska akademiker i syfte att främja en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Utbildningens mål är i första hand att öka deltagarnas möjligheter att få arbete i enlighet med deras examen. I utbildningen ingår bl.a. kartläggning och bedömning av akademisk kompetens, yrkescoachning och yrkesspecifik svenska. Korta vägen har upphandlats genom s.k. förenklad upphandling och anbud kunde lämnas för en eller flera leveransorter. Anbud från 16 anbudsgivare har provats i tre steg, där innehåll, upplägg och genomförande har viktats till och pris till . har kontakter med högskolesektorn och erfarenhet av gruppen högutbildade nyanlända. har vidare stor vana av offentliga upphandlingar, något som man ser som en viktig förklaring till att organisationen lämnade anbud. Andra faktorer som bidrog till att Folkuniversitet deltog var att upphandlingen av Korta vägen var uppdelad på flera leveransorter. Som ytterligare framgångsfaktorer för att få med civilsamhället i upphandlingar framförs vikten av att den som upphandlar har kunskap om vad civilsamhället kan bidra med.110 3.2.4 LOV anses bidra till en större andel utförare från civilsamhället Upphandlingen av etableringslotsar sker i enlighet med LOV. Det finns flera faktorer i regelverket för LOV som anses underlätta för civilsamhället, t.ex. att upphandlingen sker löpande. Det betyder att intresserade företag och organisationer löpande kan lämna in en ansökan, som sedan prövas av Arbetsförmedlingen. Kontrakt tecknas med de leverantörer som uppfyller de krav som finns i förfrågningsunderlaget för etableringslotsar. LOV får Arbetsförmedlingen medge att en sökande rättar en felskrivning eller kompletterar en ansökan. avslår en ansökan, har den sökande alltid möjlighet att återkomma med en ny ansökan . Ytterligare en faktor som kan förklara den högre andelen utförare från civilsamhället i lotsverksamheten är att det är den som ansöker som anger på vilka orter man avser bedriva verksamhet.111 110Beskrivningen är baserad på Arbetsförmedlingen () Förfrågningsunderlag Upphandling Korta vägen – kompletterande utbildningsinsatser för utländska akademiker (Af-2011/290519), Arbetsförmedlingen (2011) Tilldelningsmeddelande gällande upphandlingar av Korta vägen – kompletterande utbildningsinsatser för utländska akademiker (Af-2011/290519) och samtal med företrädare för Stiftelsen vid . Korta vägen finns etablerad på ett stort antal orter, men oftast i annan regi än i civilsamhällets. html samt intervju med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Upphandling . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Röda Korset : exempel på civilsamhället som lots Röda Korset är etableringslots . Lotsuppdraget ses som en naturlig fortsättning på föreningens engagemang i integrationsfrågor. bedriver Röda Korset ett ideellt arbete för nyanlända i kommunen och man har även uppdrag att stödja kommunens integrationsarbete. Kombinationen av verksamhet anges som en förklaring till att Röda Korset är en lots som nyanlända ofta väljer. Företrädare för Röda Korset upplevde processen att lämna in en ansökan som etableringslots som besvärlig och inte anpassad för ideella föreningar. Informationen på Arbetsförmedlingens hemsida upplevdes som utformad för företag och föreningen, som var ovan vid ansökningsförfarandet, fick komplettera sin ansökan . Kravet på momsregistrering av lotsverksamheten blev också föremål för interna diskussioner om det kunde innebära nackdelar för den ideella delen av föreningens verksamhet.112 3.2.5Civilsamhällets deltagande i den lokala arbetsförmedlingens verksamhet Utöver upphandlad verksamhet kan målgruppen vissa nyanlända invandrare inom ramen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag erbjudas de arbetsförberedande aktiviteterna social aktivitet inför arbete respektive hälsofrämjande aktivitet.113 Dessa aktiviteter kan vara ett sätt för den lokala arbetsförmedlingen att, utifrån förmedlingens kontaktnät och kunskap om t.ex. det lokala föreningslivet, involvera civilsamhället i arbetet med etableringsuppdraget. Den verksamhet som ryms inom aktiviteterna beror på lokala, individuella lösningar. Arbetsförmedlingen nationellt har emellertid ingen strukturerad kunskap om de enskilda arbetsföreningarnas lokala samverkan med civilsamhället eller i vilken omfattning civilsamhället faktiskt ingår i sociala och hälsofrämjande aktiviteter på lokal nivå. Däremot är den typen av lokalt samarbete något som Arbetsförmedlingen anger att man centralt lyfter fram i dialogen med de lokala förmedlingarna.114 Arbetsförmedlingen ser svårigheter att ekonomiskt stödja det lokala civilsamhällets verksamhet Arbetsförmedlingen anser det problematiskt att bidra till finansieringen av den verksamhet som civilsamhället lokalt bedriver och som Arbetsförmedlingen kan vara intresserad av att erbjuda nyanlända. Den finansiering som skulle 112Beskrivningen baseras på Arbetsförmedlingen () Förfrågningsunderlag Etableringslotsar (Af-2010/121363), Arbetsförmedlingens avtal med Röda Korset om etableringslotsar (referensnummer Af-2010/364114), () och samtal med företrädare för Röda Korset . 113Se lista på aktiviteter som kan ingå i etableringsplanen, bilaga 2 i Arbetsförmedlingen (2013-02- 22) Arbetsförmedlingens återrapportering Etablering av vissa nyanlända – analys av genomförandet (dnr AF-2011/414101). 114Intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering 2013-03- 08 och . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET kunna stå till buds är medel till projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning som myndigheten förfogar över. Möjligheterna att i realiteten använda dessa medel till samarbete med civilsamhället bedöms av Arbetsförmedlingen av flera skäl som små. T.ex. är det sällan som en organisation vill ta på sig huvudmannaskapet i projektet och Arbetsförmedlingen får själv inte enligt reglerna ta den rollen. Även reglerna kring offentlig upphandling och de så kallade statsstödsreglerna uppges hindra Arbetsförmedlingen att på detta sätt finansiera sitt samarbete med civilsamhället.115 3.2.6 Arbetsförmedlingen har inte rapporterat hinder Som framgår av redovisningen ovan finns det flera hinder som försvårar för Arbetsförmedlingen att genom upphandling och på annat sätt samarbeta med civilsamhället inom ramen för myndighetens etableringsuppdrag. Arbetsförmedlingen har emellertid inte rapporterat dessa hinder med att involvera civilsamhället till regeringen.116 3.3Civilsamhällets syn på upphandling Företrädare för civilsamhället styrker bilden av att civilsamhället av flera skäl inte är med i och Arbetsförmedlingens upphandlingar. Dels beror det på att delar av civilsamhället ifrågasätter den typen av utförarroll, dels på att det upplevs som administrativt krångligt att delta i upphandlingsförfaranden. upplevs som ett hindrande regelverk som försvårar för det offentliga att fånga det goda som civilsamhället kan bidra med. Det anses också finnas en rädsla att organisationer som upphandlas kan förlora annan finansiering som man har för andra verksamheter. Sammantaget medför det att intresset för upphandling blir lågt hos delar av civilsamhället. I stället finns hos civilsamhället ett intresse för andra typer av samarbeten med det offentliga, t.ex. olika former av partnerskap.117 115Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering , uppgift från Arbetsförmedlingen i e-post och telefonsamtal med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering . 116Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingens Avdelning Integration & etablering . 117Riksrevisionens fokusgrupp med företrädare för civilsamhället , enkät till civilsamhället (fråga I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden, vad gäller möjliga hinder för civilsamhällets organisationer att bidra som utförare av verksamhet på integrationsområdet? där svarsalternativet Det är krångligt för civilsamhällets organisationer att lämna anbud i enlighet med de önskemål och regler som myndigheter och kommuner har i snitt får 4,5 på en 5-gradig skala, där 5 står för instämmer helt), samt Partsgemensamt forum 2012 Dialog med det civila samhället (Partsgemensamt forum är ett forum där regeringen och civilsamhällets organisationer diskuterar villkoren för civilsamhället). Granskningens uppgifter får även stöd av , se SOU 2013:12, avsnitt 8.3. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I uppdrag har bl.a. ingått att utreda hur offentlig upphandling kan användas för att bidra till olika samhällspolitiska mål. I sitt slutbetänkande anger utredningen bl.a. att ett ökat deltagande från den ideella sektorn har ett egenvärde då det t.ex. bidrar till en ökad mångfald och innovativa lösningar. Bland utredningens förslag återfinns t.ex. höjda gränser för direktupphandling och att en vägledning mellan upphandling och bidragsgivning ska utarbetas.118 Utredningen har remissbehandlats och beredning inom pågår.119 Offentlig upphandling syftar till att på bästa sätt använda offentliga medel genom att dra nytta av konkurrensen på respektive marknad. Genom upphandling kan staten också möjliggöra för civilsamhället att som utförare bidra i integrationsarbetet. granskning visar emellertid att civilsamhällets deltagande i upphandlingar inom den statliga mottagnings-, etablerings- och integrationspolitiken är litet och att få åtgärder har vidtagits i syfte att undanröja de hinder för upphandling som ansvariga myndigheter lyft fram. Inom mottagningsverksamhet har civilsamhällets formaliserade deltagande vid upphandlingar minskat i omfattning. är civilsamhällets deltagande större i den LOV-upphandlade lotsverksamheten (), jämfört med den LOU- upphandlade verksamheten för nyanlända (sex upphandlingar som lett till kontrakt med civilsamhället på tolv leveransorter). I granskningen framförs flera förklaringar till att det civila samhället inte i någon större utsträckning deltar som utförare genom upphandling inom ramen för och Arbetsförmedlingens mottagnings- och Den minskade omfattningen av svenskundervisningen i mottagningsverksamhet och regleringen av offentlig upphandling anges som två förklaringar. Såväl regelverket i form av , som det faktiska genomförandet av upphandlingar (t.ex. avseende geografisk och volymmässig omfattning) uppges av och Arbetsförmedlingen försvåra för civilsamhället att delta i upphandling. ska myndigheterna beakta kraven på god resursanvändning, varför upphandling från civilsamhället inte får medföra att kraven på hög effektivitet inte uppnås. En tredje förklaring till låg omfattning på upphandlingen från civilsamhället är den ovilja som delar av civilsamhället har att ta den typ av utförarroll som en upphandling 118SOU 2013:12 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling. 2013/14:1 UO 2. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Andra former av samarbeten, som t.ex. partnerskap, anses som mer intressant. Införandet av etableringslotsarna, som upphandlas genom LOV, har emellertid medfört ett förenklat upphandlingsförfarande, något som också avspeglas i att civilsamhällets andel av lotsanordnarna, jämfört med deltagande i LOU-upphandling, är relativt sett stor. Upphandlingsfrågor har också utretts av , som har beskrivit vissa problem vad gäller upphandling från civilsamhället. Utredningens förslag bereds inom . Civilsamhället anses av och Arbetsförmedlingen bidra positivt i mottagnings- och etableringsverksamheten, och båda myndigheterna försöker därför finna lokala samarbeten med civilsamhället. Det är dock inte något som styrs av vare sig regeringen eller myndigheterna internt, och omfattningen av den lokala samverkan följs i dessa delar inte upp av myndigheterna. Det finns därför inga uppgifter om den faktiska omfattningen av samverkan mellan den lokala mottagningsenheten/arbetsförmedlingen och civilsamhället. Enligt och Arbetsförmedlingen försvåras också att den lokala samverkan med civilsamhället av utformningen av regelverket. Exempelvis anger både och Arbetsförmedlingen att man bl.a. upplever svårigheter att bidra finansiellt till den verksamhet som civilsamhället lokalt bedriver, och som man anser fyller en viktig funktion i mottagnings- och etableringsverksamheten. Bl.a. handlar det om att inte anses möjliggöra finansiering. Givet att Arbetsförmedlingens och analys av regelverket runt stämmer, indikerar det att det kan finnas en målkonflikt mellan å ena sidan ambitionen att involvera civilsamhället genom upphandling och lokal samverkan och, å andra sidan, kraven på att offentlig upphandling ska leda till effektivitet och god hushållning. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4Statlig finansiering av civilsamhället Ett sätt för staten att möjliggöra för civilsamhället att bidra med en mångfald verksamheter i integrationsarbetet är att via statliga bidragssystem finansiera den verksamhet som det civila samhället bedriver och som syftar till att underlätta etablering och integration. Den verksamhet som det civila samhället bedriver inom integrationsområdet finansieras på många olika sätt, t.ex. genom medlemsintäkter och gåvor, kommunala bidrag samt statlig finansiering120. Statens finansiering av verksamhet inom integrationsområdet sker genom , Svenska och till viss del länsstyrelserna121. Här analyserar vi utifrån revisionsfråga 2 hur den statliga finansieringen är utformad och vad det medför. Det statliga stödet till civilsamhället förmedlas genom olika typer av bidrag. De vanligaste formerna är organisationsstöd, projektfinansiering samt olika former av verksamhetsstöd och stöd till föreningar som håller på att etableras. Inriktningen på de olika statsbidragen kan också vara olika brett definierade av regeringen, där projektbidrag ofta är mer styrda.122 Av prop.