prop · H103214 · 2014-04-08 00:00:00 — Detta alternativ är således detsamma som jämförelsealternativet, men med den skillnaden att länsstyrelserna tillförs särskilda resurser för att kunna utföra den utökade arbetsbördan. Vid analysen av de olika förslagen konstateras i rapporten att regeringen redan förkastat det första alternativet, bl.a. på grund av att detta ansetts svårt att genomföra i praktiken (Ds 2005:23). I rapporten konstateras också att valet av storlek på de utpekade vattendragen (0,för sjöar och mindre än 1 meters bredd för övriga vattendrag) gör förslaget svårt att genomföra. Detta då register över sjöar inte täcker in sådana som är mindre än , utan i stället klassificerar dessa som våtmarker. Myndigheterna har därför valt att inte gå vidare med detta alternativ. Myndigheterna valde också att inte gå vidare med det tredje alternativet. Anledningen till detta är att de bedömde att det saknas skäl att avgränsa reformen till att endast gälla i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Vid en fördjupad analys av det andra och det fjärde alternativet kom myndigheterna fram till att skyddet för de biologiska värdena, liksom för friluftslivet och ekosystemtjänster, skulle bli mindre med det andra alternativet än med det fjärde. Detta eftersom strandskyddet i det andra alternativet upphävs generellt för alla områden vid de små sjöarna och vattendragen. Ett annat förhållande som talar emot det andra alternativet är att det skulle medföra att länsstyrelserna skulle behöva besluta att återinföra strandskyddet för de områden där strandskyddet trots allt skulle behövas, något som kan anses vara en bakvänd ordning. Myndigheterna konstaterade dock att det fjärde alternativet i stället riskerade medföra att tillämpningen skulle bli alltför restriktiv. Detta eftersom någon skillnad jämfört med vad som redan gäller i fråga om kriterierna för upphävande av strandskyddet inte görs – även fortsättningsvis skulle det för upphävande krävas att det måste vara uppenbart att området saknar betydelse för strandskyddets syften för att detta skulle kunna upphävas. Med utgångspunkt i den fördjupade analys som gjordes för det andra och det fjärde alternativet har myndigheterna föreslagit en författningsändring som avviker från båda dessa alternativ. Förslaget, som framgår av bilaga 1, innebär att en särskild bestämmelse för upphävande av strandskydd vid små sjöar och vattendrag införs i 7 kap. 18 § . En- ligt förslaget ska kunna upphäva strandskyddet vid sådana sjöar och vattendrag om området har liten betydelse för strandskyddets syften. Förslaget innebär således att det generella strandskyddet behålls, men med större möjligheter för att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. I rapporten föreslås även en övergångsbestämmelse. Enligt den ska Prop. 2013/14:214 samtliga generella undantag från strandskyddet (oavsett om de rör små vattendrag eller inte) som beslutats med stöd av 7 kap. 18 § 1 i dess tidigare lydelse eller med stöd av motsvarande äldre bestämmelser upphöra att gälla senast vid ett visst datum. Enligt rapporten bör den tidpunkten sättas . Förslaget motiveras med att det är en förutsättning för en likformig hantering av strandskyddet över hela landet att samtliga tidigare beslutade generella undantag från strandskydd som fortfarande tillämpas inom vissa län, men som inte längre har författningsstöd, upphävs. Att övergångsbestämmelsen inte begränsats till små vattendrag motiveras i sin tur med att länsstyrelsernas beslut om upphävande av strandskydd sker schablonmässigt och utan någon egentlig prövning av områdenas betydelse för strandskyddets syften. Myndigheterna menar att det därför finns anledning att samtliga beslut om upphävanden av strandskyddet bör upphöra att gälla och att länsstyrelserna på nytt bör pröva frågan om upphävande med tillämpning av den nya lagstiftningen. I rapporten föreslås slutligen att länsstyrelserna får i uppdrag att, parallellt med de föreslagna författningsändringarna, göra en genomgång av samtliga befintliga beslut om undantag från strandskyddet samt att utföra inventeringar och ta fram underlag för att undersöka möjligheterna att minska eller upphäva det strandskyddade området vid små sjöar och vattendrag. Uppdraget syftar till att skapa förutsättningar för en mera likartad tillämpning av strandskyddsreglerna över landet. Enligt förslaget bör länsstyrelserna tillföras särskilda resurser för utförandet av uppdraget. 6Upphävande av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag Regeringens förslag: får i det enskilda fallet upphäva strandskyddet i ett område, om strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Myndigheternas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, bl.a. Lantmäteriet, , flera länsstyrelser och ett stort antal kommuner, har uttryckligen tillstyrkt myndigheternas förslag. Av dessa instanser har flera pekat på att det behövs tydliga definitioner av uttrycken mindre vattendrag, mindre sjöar och liten betydelse. kommun har även anfört att det behöver göras en noggrann konsekvensanalys innan lagändringen kan genomföras. Några instanser anser att de inventeringar av mindre vattendrag och mindre sjöar som lagändringen skulle komma att kräva kommer att bli kostsamma och att det är viktigt att läns- styrelserna tilldelas tillräckliga resurser för detta. Ett stort antal andra remissinstanser, bl.a. flera länsstyrelser, Lantbruk- arnas riksförbund, , Byggindustrier och Fastighets- ägarna, vill att möjligheterna till undantag ökar men förordar ett gene- rellt undantag från strandskyddet för små sjöar och små vattendrag. instanser förordar också att ett generellt undantag görs med ledning i det andra utredningsalternativet i rapporten, dvs. för alla sjöar som är mindre än en hektar och alla vattendrag som är mindre än en meter i bredd. vanlig motivering till detta är att det alternativet stämmer bäst överens med de äldre beslut om generella upphävanden som tillämpas i Några remissinstanser avstyrker generellt förslag att införa lättnader vid små vattendrag och små sjöar. menar bl.a. att defi- nitionerna av mindre sjöar och vattendrag är otydliga och att det därför inte går att se konsekvenserna av den ändring som föreslagits i rapporten. Enligt saknar rapporten också en analys av hur försla- get påverkar lagstiftningens huvudsyften, bl.a. att trygga förutsättning- arna för allemansrättslig tillgång till strandområden. skyddarna anser bl.a. att små vattendrag inte bör framhållas som möjliga exploateringsområden eftersom de är den mest artrika na- Även Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram naturmiljön i och vid små vattendrag och anser att konsekvenserna av rapportens för- slag inte går att bedöma eftersom de föreslagna definitionerna av mindre sjöar och vattendrag är otydliga. botaniska förening menar att det är svårt att redovisa vilka vattenområden som i ett större perspektiv saknar naturvärden när i stort sett varje vattendrag är betydelsefullt för biologisk mångfald samt att i ett europeiskt perspektiv handlar det här om miljöer vars skydd är prioriterade i internationellt skyddsarbete. har synpunkter liknade de som framförts av och botaniska förening. har anfört att även till ytan mindre vatten- samlingar, stilla som rinnande, bjuder på förutsättningar för liv för såväl växter som djur och däribland fiskar. Förbundet har anfört att många bi- flöden till åar och älvar måste anses vara små vattendrag, att biflödena ofta utgör viktiga lek- och uppväxtområden för fisk samt att exploatering av stranden och vattenområdet nära stranden riskerar att förstöra fiskens barnkammare med följden att lokala fiskbestånd kan slås ut. bundet är förslaget mycket olyckligt och står i direkt konflikt med flera av de av antagna miljömålen. slaget går emot intentionerna i EU:s ramdirektiv för vatten då det kan öka risken för att föroreningar från avlopp hamnar i sjöar och vattendrag med oexploaterade stränder. menar bl.a. att förslaget inte kan genomföras förrän konsekvensutredningen kompletterats med påverkan på den samiska kulturen. (Mark- och ) anser att rapportens för- slag kommer att kräva kostsamma inventeringar samt att det behövs en tydlig definition av liten betydelse. menar att förslaget har en oacceptabel utformning och att förfarandet skulle vara för omständligt. SmåKom har bl.a. anfört att kommunerna bör få ett större inflytande över beslutanderätten. lands län föreslår ett tillägg i lagstiftningen där mindre vattendrag, en meter och mindre i bredd, får ett minskat strandskydd på förslagsvis i stället för . Enligt kan man på så vis Prop. 2013/14:214 behålla vattendragens värden, underlätta för en utveckling av landsbyg- den och åstadkomma en mer enhetlig prövning i hela landet utan omfattande och resurskrävande inventeringsarbete. menar att det är viktigt att tänka på att det finns buffertzoner även vid mindre vattendrag för att inte riskera ras etc. anser att de definitioner som föreslagits gällande mindre vattendrag och mindre sjöar inte är tillräckligt tydliga. Skälen för regeringens förslag Det är ett viktigt mål för regeringen att åstadkomma ett mer ändamålsenligt strandskydd som tar hänsyn till behovet av utveckling i hela , särskilt på landsbygden, som ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras. Trycket på ytterligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. är bebyggelsetrycket lågt och tillgången till orörda stränder ofta god i kommuner som har problem med avfolkning. Det generella strandskyddets syfte att bevara stränderna avser inte bara livsmiljöer för känsliga och hotade arter, utan är förebyggande och framåtsyftande. Det ger möjlighet till utveckling mot höga naturvärden i områden som inte hyser sådana värden . Det har också betydelse för att bevara spridningskorridorer och tillflyktsorter för olika arter, och ökar möjligheten att upprätthålla strandmiljöernas viktiga ekologiska funktion. är det så att upprätthållandet av och förståelsen och acceptansen för en lagstiftning är beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels av att den inte går längre än vad som behövs för att just uppfylla dessa syften. Upprätthållandet av en fungerande strandskyddslagstiftning bygger således ytterst på att den är väl avvägd och motiverad. Regeringen strävar därför efter att successivt uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Den aktuella reformen av skyddet vid små sjöar och vattendrag är ett steg på vägen i denna riktning. Regeringen avser att återkomma med vidare förslag till åtgärder för att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag. Redan i samband med rapport stod det klart att en anledning till problem vid tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna är att det inte finns någon angiven nedre storleksgräns för vilka sjöar och vattendrag som omfattas av bestämmelserna. Enligt medförde den då gällande lagstiftningen att län med många små vattendrag vid en korrekt tillämpning av lagen fick stora delar av landarealen strandskyddad. Det uppfattades också som orimligt att små vattendrag, som kanske inte ens är vattenfyllda , skulle ha samma skydd för stränderna som kusterna eller större sjöar. Enligt ledde detta sammantaget till stora tillämpningsproblem och sämre acceptans för reglerna (s. 44 f.). Den legitimitetsproblematik som beskrevs rapport upprepades bl.a. departementspromemoria (Ds 2008:21 s. 48). och visar att läget i dessa avseenden inte förändrats. Reformen 2009 innebar inte några ändringar när det gäller de små sjöarna och vattendragen och den legitimitetsproblematik som är kopplad till detta kvarstår. Dessutom har det från flera håll, inte minst kommunerna, framförts att lättnader i strandskyddet kan bidra till utvecklingen i områden som har tillgång till obebyggda stränder och har ett lågt bebyggelsetryck. Om man avskaffar strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen, kan det leda till att stränder som är viktiga för djur- och växtlivet inte längre skyddas. Exploateringstrycket bedöms dock oftast vara lågt vid de minsta sjöarna och vattendragen. Dessutom tillämpas regelverket , åtminstone i delar av landet, endast mycket sporadiskt på dessa små sjöar och vattendrag. Undantag från strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör också leda till en ökad acceptans och mindre tillämpningsproblem och därigenom, sett ur ett nationellt perspektiv, ett sammantaget bättre skydd. Till detta kommer det förhållandet att många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag omfattas av s.k. biotopskydd, och således redan är skyddade enligt andra bestämmelser i 7 kap. . Det finns således ett klart och påtagligt behov av att ändra det system som gäller med avseende på just områden i och kring de minsta sjöarna och vattendragen och särskilt i de delar av landet där exploateringsgraden är låg. Avgränsningen av små sjöar och vattendrag Frågan om vilka små sjöar och vattendrag som bör komma i fråga för en lättnad har aktualiserats i såväl 2002 som rapporter. Ett stort antal olika alternativ har presenterats och analyserats mer eller mindre översiktligt. Av rapporterna framgår att varje försök att exakt definiera och avgränsa vad som ska avses med små eller mindre sjöar och vattendrag riskerar att skapa oklarheter. Detta förklaras i grunden av att omfattningen på ett vattendrag förändras dels över årstiderna, dels över tiden. När det gäller de minsta vattendragen kompliceras bilden ytterligare av att dessa kan vara torrlagda under delar av året och uppta betydande arealer under t.ex. snösmältningsperioder. Denna bild kompliceras ytterligare av att vattendrag framgår på olika sätt och i olika omfattning beroende på vilken karta eller vilket register som används för kartläggningen av dem. Utgångspunkten för strandskyddslagstiftningen är att strandskyddets omfattning ska beräknas från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (7 kap. 14 § ). Även om detta inte alltid låter sig göras konsekvent för de mindre vattendragen, bör motsvarande utgångspunkter gälla för fastställande av om en vattenförekomst ska anses tillhöra gruppen små sjöar eller vattendrag. Ett fastställande måste således ske utifrån det som vid en förnuftigt avvägd bedömning får anses vara normala förhållanden. Frågan om vad som ska anses utgöra små sjöar och vattendrag avgörs lämpligen genom bedömningar i varje enskilt fall och är något som ytterst måste avgöras i rättspraxis. och har i sitt förslag valt att utgå från en definition enligt vilken en insjö med upp till en hektars yta och ett vattendrag med upp till tre meters bredd anses tillhöra gruppen mindre sjöar och vattendrag. konstaterade myndigheterna att en definition som utgår från vattendrag med upp till en meters bredd och en insjö med upp till en hektars yta skulle vara förhållandevis lätt att tillämpa. Detta motiverades med att den digitala fastighetskartan i kombination med data från (SVAR) har ett punktskick med register över sjöar som är större än en hektar, samt ett linjeskikt över alla vattendragsförekomster. Denna beskrivning stämmer också väl överens med flera av de remissvar som förordar ett generellt undantag för just dessa vattenförekomster. Valet av en sådan definition skulle således skapa förutsättningar för en mera likvärdig tillämpning av reglerna för små sjöar och vattendrag över hela landet. Utgångspunkten för vad som ska vara att anse som en liten sjö bör vara att den typiskt sett inte bör ha en större vattenyta än en hektar. När det gäller utgångspunkten för bedömningen av vad som ska anses vare ett litet vattendrag bör emellertid vattendrag med upp till i vart fall två meters bredd kunna komma ifråga för upphävanden. Detta i syfte att säkerställa att reformen inte får ett alltför begränsat genomslag. Upphävande generellt eller i det enskilda fallet Av avsnitt 5 framgår att ett stort antal möjliga lättnader för strandskyddet i och omkring små sjöar och vattendrag har övervägts och analyserats. En avgörande fråga vid valet av vilken form av lättnad som ska komma i fråga är om lättnaderna bör införas generellt i lag eller om det är något som bör beslutas först efter prövning i varje enskilt fall. Dessa olika alternativ har vart och ett sina för- och nackdelar. Vissa remissinstanser har invänt att rapportens förslag skulle medföra stora tillämpningsproblem vid besluten om upphävande i varje enskilt fall. Som och sagt i sin rapport skulle dock ett generellt upphävande av strandskyddet innebära större risker för förluster av områden som är värdefulla för strandskyddets syften. Detta är något som talar emot att genomföra lättnader genom ett generellt upphävande. De problem som många remissinstanser menar skulle bli följden av att länsstyrelserna skulle behöva besluta om upphävande i varje enskilt fall måste också ställas mot den rättsosäkerhet som skulle riskera att bli följden av att i lagen generellt upphäva strandskyddet utan att först ha klargjort vad som ska förstås med små sjöar och vattendrag och hur gränsdragningen för upphävandet ska ske i praktiken. Ett generellt upphävande i lag inskränkt till just sådana storleksmässigt odefinierade områden skulle riskera att skapa oklarheter om vilka sjöar och vattendrag (eller delar av vattendrag) som i själva verket träffas av upphävandet. Ett generellt upphävande skulle således behöva föregås av insatser för att bl.a. kartlägga och identifiera var gränserna för strandsskyddet går samt vilken tid och vilka myndighetsinsatser detta skulle kräva. Då ett sådant underlag saknas ger ett upphävande genom särskilda beslut bättre förutsättningar för att undvika denna typ av osäkerhet och merarbete. Detta blir fallet särskilt om vägledningen kring vad som 2013/14:214 avses med förslagen är tydlig och ändamålsenlig. Myndigheten får då i varje enskilt fall ta ställning till om det är fråga om en sådan liten sjö eller ett sådant litet vattendrag att ett upphävande kan komma i fråga. I samband med det generella strandskyddets införande konstaterades att länsstyrelserna, genom sin ställning och kunskap på området, ansågs bäst lämpade att pröva frågor om upphävande av strandskyddet (prop. 1974:166 s. 29). Regeringen fann inte skäl att ändra denna ordning lagstiftningsärende och samma skäl gör sig gällande . Re- geringen delar därför och uppfattning att länsstyrelserna bör vara de som beslutar om upphävande även i dessa delar. Tillvaratagande av strandskyddets syften Flera remissinstanser har uttryckt en oro för att en förändring av strandskyddet i och omkring små sjöar och vattendrag riskerar att få en negativ effekt på strandskyddet och dess syften. Den problematiken begränsas genom att upphävandet inte sker generellt utan genom en prövning i varje enskilt fall. En möjlighet till beslut om upphävande förenas dessutom med ett krav kopplat till upphävandets inverkan på strandskyddets syften. Det följer av proportionalitetsprincipen att en lagstiftning inte ska gå längre än vad som behövs för att uppnå dess syften. Som och konstaterat bör en möjlighet till undantag för de små sjöarna och vattendragen utformas på ett sätt som ger större förutsättningar för upphävande än vad som redan gäller enligt 7 kap. 18 § första stycket 1 . Myndigheternas förslag att ett upphävande ska kunna ske i fall där området endast är av liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är väl avvägt. Eftersom ett av syftena med den föreslagna ändringen är att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen som sådan, bör en utgångspunkt för när och i vilken utsträckning ett område bör kunna komma i fråga för ett upphävande vara att det ska vara fråga om sådana områden där strandskyddet måste anses omotiverat för upprätthållandet av de syften det har att skydda. Det kan således vara fråga om områden vid små sjöar och vattendrag som inte hyser några betydande naturvärden och som inte heller fyller någon funktion av betydelse för det rörliga friluftslivet. I detta avseende bör det också tilläggas att kravet enligt 7 kap. 18 f § på att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen även gäller för de upphävanden som sker enligt den nu föreslagna ändringen. prövning av om och i vilken utsträckning ett upphävande kan komma i fråga kan ske såväl på eget initiativ som på begäran av en extern sökande. I det senare fallet ligger skillnaden mot en ordinarie dispensprövning i att sökanden inte behöver åberopa sig av några särskilda skäl samt att ett upphävande får innebörden att man inte heller behöver söka dispens för framtida åtgärder inom område där strandskyddet upp- beslut innebär således att strandskyddet upphör helt Prop. 2013/14:214 i det område som omfattas av upphävandet. Eftersom det är fråga om irreversibla åtgärder är det viktigt att länsstyrelserna noga utreder om förutsättningarna för ett upphävande är uppfyllda innan beslut fattas. Det måste vara fråga om tydliga bedömningar av vad liten betydelse innebär och att det rör sig om områden som har liten betydelse för strandskyddets syften. Vid varje beslut om upphävande krävs också att tydligt avgränsar det område för vilket strandskyddet upphävs. Ett upphävande bör under alla förhållanden inte avse andra delar av det område som omfattas av strandskyddet än de för vilka det finns förutsättningar för ett upphävande. Inget hindrar således att man endast upphäver strandskyddet till en viss del av strandskyddsområdet, t.ex. intill ett visst avstånd från strandlinjen. I sin rapport har och hänvisat till studier som visar att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom från strandlinjen. Ett selektivt utformat upphävande begränsat till de områden där det endast får liten inverkan på tillgodoseendet av strandskyddets syften ger således förutsättningar för ett mer flexibelt och nyanserat strandsskydd i och omkring de små sjöarna och vattendragen. Detta gäller oavsett reglerna om fri passage. Genom att definiera det område för vilket strandskyddet upphävs ökar också tydligheten i beslutet. Avgränsning till områden utanför högexploaterade områden Det uppdrag som gavs till och utgick från att lättnader i strandskyddet skulle införas för områden utanför högexploaterade områden. Med den ordning som valts för förslaget behöver ingen särskild inskränkning till hög- eller lågexploaterade områden göras i lagen. I den prövning som gör i varje enskilt fall ingår att ta hänsyn även till dessa aspekter. Förutsättningarna för att ett område ska bedömas ha endast liten betydelse för tillgodoseendet av strandskyddets syften måste typiskt sett anses vara större i områden utanför tätbebyggda områden och gles- och landsbygdsområden med god tillgång på orörda stränder än i sådana områden där tillgången på strandnära områden är liten. En prövning måste ske i varje enskilt fall. Regeringens förslag: De lagändringar som föreslås ska träda i kraft Regeringens bedömning: Det behövs ingen övergångsbestämmelse. Myndigheternas förslag skiljer sig från regeringens förslag och be- dömning på så sätt att myndigheterna har föreslagit en övergångsbestäm- melse enligt vilken alla tidigare beslutade generella undantag från strand- skyddet upphör att gälla . 2013/14:214 Remissinstanserna: Flera instanser anser att de inventeringar av små sjöar och vattendrag som lagändringen skulle komma att kräva kommer att bli kostsamma och att det är viktigt att länsstyrelserna tilldelas tillräckliga resurser för detta. Skälen för regeringens förslag: De ändringar som regeringen föreslår innebär att det införs en ny möjlighet att besluta om upphävande av strandskyddet. Denna möjlighet är begränsad till områden i och invid små sjöar och vattendrag och får endast beslutas i fall där områdets betydelse för strandskyddets syften är liten.