prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — prioriterar inte underhållsåtgärder i tätbebyggda områden för att undvika tågförseningar som berör många resenärer.150 Internt inom och från operatör uttalas att om resenärer ska märka förbättringar i punktligheten, så måste myndigheten åtgärda hela tågsträckor och inte enbart göra punktinsatser på olika geografiska platser.151 har i åtgärdsplaneringen för 2014-2025 fokuserat på trafikintensiva områden såsom storstadsområden, godsstråk och stråk som binder samman viktiga regioner.152 konstaterar att har iakttagit bristerna men ännu har inte operatörer, underhållsentreprenörer eller internrevisionen kunnat utläsa något resultat av detta planeringsarbete. Svårt att omsätta tillfälliga anslagsökningar i genomtänkta åtgärder Entreprenörernas förmåga är av stor vikt för möjlighet att genomföra underhållsåtgärder i anläggningen. Granskningen visar dock att det finns få aktörer på entreprenörsmarknaden för järnvägsunderhåll och att nyetableringsgraden är låg. Marknadens resurser blir därmed begränsade – en flaskhals – eftersom entreprenörerna inte kan bemanna sig utifrån maximala nivå i planeringen. Denna situation gör det svårt för marknaden att ta hand om större ökningar av beställningar när myndigheten fått extra medel. Det finns också specialkompetenser inom signal- och besiktningstjänster samt specialmaskiner som är knappa resurser. Vidare tar i allmänhet upphandlingar och åtgärder som kräver ett snabbare upphandlingsförfarande är svåra att genomföra om extra medel kommer sent , vilket har skett, och åtgärderna måste genomföras . Denna restriktion i användningen av medel begränsar i hög grad vilka slags åtgärder som är möjliga att genomföra.153 underhållsorganisation är också bemannad för ordinarie planerad verksamhet. Brist på interna resurser för att styra åtgärderna får också negativa konsekvenser för uppföljning och kontroll av entreprenörernas genomförande av både ordinarie och extra arbeten.154 150Gruppsamtal med underhållsentreprenörer . 151Minnesanteckningar från möte med SJ , Minnesanteckningar från möte med internrevisionen . 152Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014-2025, Underlagsrapport – drift, underhåll och reinvesteringar TRV 2012/38626. 153Revisionsrapport till punktlighet . 154Revisionsrapport till punktlighet . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Att få tid i spåret för banarbeten med kort varsel anses vara den mest begränsande faktorn för att kunna genomföra extrasatsningar på järnväg. Dessutom är det svårast att få tid i spåren i de specifika anläggningar där åtgärderna skulle få störst effekter, det vill säga där det går mest trafik.155 5.2Följs järnvägens tillstånd upp kontinuerligt? Granskningen visar på brister i metoder och arbetssätt för insamling och analys av tillståndet och underhållsläget i järnvägssystemet.156 Detta leder till svagheter i bedömningarna av ändamålsenliga underhållsåtgärder. Nationellt underhåll upphandlar entreprenörer som genomför mätningar och levererar mätdata om anläggningens tillstånd i hela som underlag för akuta underhållsåtgärder och för underhållsplanering. Det finns dock vissa brister i planering och uppföljning av entreprenaden och hur resultatet av mätningarna tas om hand.157 När intervjuade internrevisionen framkom att har kunskapsluckor om järnvägens tillstånd. Vid bildande var anläggningens skick sämre än som kunde förväntas.158 Kapacitetsutredningen159 gav enligt internrevisionen en ögonblicksbild och viktig kunskap om tillståndet på järnvägen, men metoder och arbetssätt har inte byggt vidare på dessa kunskaper. Ett problem i upphandlingen är att det brister i dokumentationen när en ny entreprenör ska ta över ett underhållsområde. ställer inte tydliga krav på att banans status värderas i början och/eller i slutet av ett kontrakt. Det blir då svårt att överlämna underhåll av en bandel till någon annan entreprenör. bekräftar i en rapport att det finns behov av att förbättra möjligheten att bedöma tillståndet och förutspå framtida tillståndsutveckling för olika anläggningstyper väg och järnväg i ett livstidsperspektiv, till exempel avseende livscykelkostnad. För järnväg behövs en förbättrad datakvalitet samt förändringar av inrapportering från främst entreprenörer kring genomförda åtgärder men också av trafikvolymer för att kunna göra bedömningar av tillståndet.161 155Revisionsrapport till punktlighet . 156VTI:s remissyttrande till kapacitetsutredningen, dnr 2012/0111-13. 157Under 2013 framkom att samma fel på bana kunde återkomma vid nästkommande mätning. Detta pekar på att felen inte åtgärdas eller att de åtgärdas på ett bristfälligt sätt. Revisionsrapport underhåll , Bristerna är åtgärdade enligt , synpunkter på faktagranskningsutkast . 158Internrevisionens synpunkter på faktagranskningsutkast, 159Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder, förslag på lösningar och en utblick mot , 2012:101. 160Minnesanteckningar från möte med internrevisionen , minnesanteckningar från telefonmöte med tio projektledare på och gruppsamtal med underentreprenörer . 161Införande av ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg, dnr TRV 2012/11921, s. 16, . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5.3Används upphandlingens och uppföljningens styrmöjligheter på rätt sätt? Ersättningsformen leder till mer akut avhjälpande underhåll istället för långsiktigt förebyggande underhåll Granskningen visar att den tillämpade ersättningsformen för underhållsentreprenörerna inte fungerar som avsett.162 Istället ger formen felaktiga incitament och bidrar till att det avhjälpande underhållet ökar på bekostnad av det förebyggande. Det finns två former av underhåll: förebyggande och avhjälpande. Det förebyggande underhållet är att föredra, eftersom detta går att planera och skador hinner åtgärdas innan det påverkar trafiken. anger i sin årsredovisning att det finns en tydlig trend att det förebyggande underhållet, tvärt emot myndighetens ambitioner, minskar och i stället ökar det kortsiktiga avhjälpande underhållet. Konsekvensen av detta är att spårens livslängd minskar, med ökad risk för fler fel och trafikstörningar. Konsekvensen blir i längden sänkta hastigheter eller avstängda spår för att bibehålla säkerheten. anger i årsredovisningen att antalet sträckor med nya fel som riskerar att utvecklas till urspårningsfarliga fel ökade mellan åren 2009 och 2012.163 Den stora ökningen av sådana fel kan enligt eventuellt kopplas till ett minskat förebyggande underhåll och en minskande teknisk livslängd på spåret.164 Det angelägna förebyggande underhållet minskar och det kortsiktigt avhjälpande underhållet ökar. Detta kan till viss del förklaras av svagheter i kontrakt med underhållsentreprenörerna. Kontrakten ger inte entreprenörerna tillräckligt starka incitament till att genomföra mer långsiktiga och angelägna underhållsåtgärder. kontrakt med entreprenörerna består i regel av en fast del plus en rörlig del.165 Den fasta delen i kontrakten är mindre än den rörliga och omfattar ett minimum av insatser, en säkerhetsnivå. Minsta rimliga underhållsnivå för att åstadkomma goda driftsförhållanden är högre än denna.166 Detta kan leda till 162Trafikverket anger att det pågår en översyn av ersättningsformen, synpunkter på faktagranskningsutkast . 163Som ett mått på banans nedbrytning används fel som är uppmätta med mätvagnar och som överstigit den så kallade C- felsgränsen för spårläget. Spårläge är uppmätta avvikelser mot idealt läge och jämförs med vad som ger en god fordonsgång och god passagerarkomfort samt tillräckliga säkerhetsmässiga gångdynamiska marginaler. Avvikelser indelas i olika toleransintervall: A-, B- och C-fel och urspårningsfarliga fel. årsredovisning 2012 s. 53. 164Trafikverkets årsredovisning 2012, s. 48 – 52. 165Fel som kostar mindre att åtgärda än ett schablonbelopp ingår i den fasta ersättningsdelen. Schablonbeloppen varierar mycket: från till . Minnesanteckningar från telefonmöte med tio projektledare på . 166Intervju med f.d. projektledare . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER att det finns incitament hos underhållsentreprenörerna att inte förebygga fel utan att vänta tills de måste åtgärdas akut då rörlig ersättning erhålls.167 Utvärderingsgrunder och ersättningsformer motverkar kvalitativt underhåll Granskningen visar att inte stimulerar till kvalitet vid utvärdering av olika entreprenörsanbud eftersom endast pris används som utvärderingsgrund. Det finns därmed en risk att priset blir så hårt pressat att entreprenaden genomförs med minsta möjliga insats så att kvaliteten blir åsidosatt och antalet förseningar ökar. använder inte incitament till kvalitetsförbättringar i upphandlingar av underhåll.168 genomför istället relativt många tilläggsbeställningar. Detta förfarande riskerar att inte bli kostnadseffektivt eftersom det finns mycket som talar för att det hade blivit billigare att åtgärda allt på en gång.169 Vid internrevisionen av framgår exempelvis att summan av alla tilläggsbeställningar till och med var större än de fasta ersättningarna enligt kontraktet.170 Vid upphandling kan två alternativa utvärderingsgrunder tillämpas vid anbudsutvärderingen: antingen lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Vid lägsta pris väljs det anbud som uppfyller förfrågningsunderlagets krav och som har lägst pris. Om man väljer utvärderingsgrunden ekonomiskt mest fördelaktiga anbud ska det anbud väljas som uppfyller förfrågningsunderlagets krav och som vid en bedömning enligt utvärderingskriterierna är det ekonomiskt mest fördelaktiga vid en sammanvägning av exempelvis teknisk lösning, driftkostnader, pris, organisation, kvalitetssäkring, referensobjekt. Genom att välja utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kan upphandlaren i allmänhet stimulera till förnyelse inom branschen. Det innebär att teknikutveckling såsom förbättrade arbetsprocesser eller nytt material som kan förbättra och effektivisera underhållet kan vägas in vid val av entreprenör i anbudsutvärderingen. använder sig av utvärderingsgrunden lägst pris.171 Det innebär att inte efterfrågar och värderar kvalitetsaspekter vid upphandlingen av underhållsentreprenörer. Beställaren kan utforma sina funktionskrav och ersättningsformer på två olika sätt. Antingen ställs absoluta krav som innebär att entreprenören måste leverera en anläggning som exakt uppfyller uppställda krav eller överstiger dessa. Ersättningen utgår när entreprenören kunnat belägga att dessa krav tillgodosetts. 167Minnesanteckningar från telefonmöte med tio projektledare på . 168Trafikverkets svar på frågor till planerings- och underhållsavdelningen . 169Gruppsamtal med underhållsentreprenörer . 171Trafikverkets svar på frågor till planerings- och underhållsavdelningen , anför att ett utvecklingsarbete pågår, synpunkter på faktagranskningsutkast . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN tillvägagångssättet är att ställa relativa krav. Avvikelser kan då leda till bonus eller avdrag. Målnivån och den ersättning som ligger till grund för beräkning av bonus och avdrag redovisas av beställaren.172 tillämpar inga incitament till kvalitetsökningar i form av bonus eller avdrag i kontrakten med underhållsentreprenörerna.173 Det finns därmed inga incitament för entreprenörerna att påtala brister i banan och verka för att dessa blir åtgärdade inom ramen för den upphandlade entreprenaden.174 Funktionsentreprenad kräver kunskap om anläggningens tillstånd för att punktligheten inte ska påverkas negativt har arbetat med funktionsentreprenader för banunderhållet. Syftet med funktionsentreprenaden är att möjliggöra ett helhetsperspektiv och bedöms ofta vara en förutsättning för teknisk utveckling i entreprenörens åtagande. Funktionsentreprenader kräver kunniga beställare som har förmåga att uttrycka sina krav i funktionstermer i stället för i detaljerade tekniska krav. Som konstaterats tidigare i rapporten finns brister i kunskap om anläggningens tillstånd.175 I vissa av underhållsområden framhålls att en förutsättning för att funktionsentreprenadformen ska fungera är att man väl känner till anläggningens tillstånd men att tillräcklig kunskap om tillståndet inte finns Vidare förutsätter en funktionsupphandling väl avvägda och relevanta funktionskrav. Det framgår dock att arbetet med att ta fram funktionskrav i vissa fall har gått för fort. Det finns även brister i arbetssätt för framtagandet av krav för uppdragen och i viss mån relevansen av vissa krav. Några utvärderingar av genomförda funktionsavtal genomförs sällan.177 har infört en central upphandling av tilläggsentreprenader via avdelningen Nationellt underhåll. Det medför att den ordinarie entreprenören eller andra entreprenörer som kan befinna sig närmare inte får anlitas direkt. Det framkommer i granskningen att inställelsetider vid akuta händelser därigenom 172Den svåra beställarrollen – Om konkurrensutsättning och upphandling i offentlig sektor, , , . 173Det pågår dock ett arbete med att ta fram en modell för incitament. svar på frågor till planerings- och underhållsavdelningen . 174Gruppsamtal med underhållsentreprenörer, . 175Se avsnitt 5.2. 176Revisionsrapport av Underhåll /. 177Revisionsrapport av drift och underhåll driftområde . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER kraftigt kan dra ut . Detta försenar åtgärdstiderna och förvärrar förseningarna vid inträffade incidenter.178 Vidare framkommer att ytterligare insatser måste tilläggsbeställas vid oväder och liknande situationer. har börjat beställa dessa . Anledningen till att minimibemanning inte angetts i de ordinarie kontrakten har varit att lämna utrymme för innovationer och alternativa sätt att uppnå funktionen. Erfarna projektledare anser att en minimibemanning i underhållsentreprenaden dock borde stipuleras i kontraktet för att erhålla rimlig beredskap för störningar och lyfta nivån från dagens minimibemanning till en högre nivå.179 Rutiner för entreprenadstyrning tillämpas inte i tillräcklig utsträckning och uppföljningen brister För att säkerställa en rimlig intern styrning och kontroll av ingångna entreprenadkontrakt behövs ett systematiskt arbetssätt för granskning, godkännande av projektplaner, uppföljning av kontrakt. I en sådan entreprenadstyrning blir tydliga arbetssätt, rutiner och checklistor viktiga. Granskningen visar att har svårigheter att i vissa fall styra entreprenörerna tillräckligt tydligt för att kunna garantera att dessa uppfyller sina förpliktelser om avtalad kvalitet i underhållet. Det finns vissa brister i rutiner för entreprenadstyrning och uppföljningen av kontrakten. I ett flertal genomförda internrevisioner , 2012 och 2013 beläggs att rutiner i följande frågor inte är tillräckligt kända i organisationen. Det gäller bland annat rutiner om en enhetlig byggstyrning av drift- och underhållsentreprenader inom järnvägsverksamhet. Ett annat exempel är riktlinjen om entreprenadbesiktning av drift- och underhållsentreprenader.181 Entreprenörens projektplaner och kontrollplaner, som är kritiska dokument för en framgångsrik entreprenaddrift, blir bristfälligt granskade av personal.182 Entreprenörerna har i vissa fall inte tagit till sig alla tekniska krav i kontrakten, 178Minnesanteckningar från telefonmöte med tio projektledare på . 179Minnesanteckningar från telefonmöte med tio projektledare på . 180Trafikverket framhåller att man infört en projektportal för att förbättra styrningen av underhållsentreprenader. synpunkter på faktagranskningsutkast . 181Revisionsrapport , revisionsrapport av drift och underhåll, underhållsområde Mitt järnväg , revisionsrapport , revisionsrapport av underhåll Väst järnväg , revisionsrapport . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN möjligen till följd av kompetens- eller resursbrister. brister även i uppföljningen av dessa krav av liknande orsaker. Enligt internrevisionen finns det brister i uppföljning av kontraktskraven.184 Det framkommer att de professionella kontakterna mellan olika aktörer på järnvägsområdet är täta, och det kan ha bidragit till att sällan har gjort vitesförelägganden när entreprenörer inte har uppfyllt sina avtalade förpliktelser. Istället har myndigheten nöjt sig med att påpeka vad som måste åtgärdas utan att utdöma viten och sedan litat på att entreprenörerna åtgärdar felen.185 har begärt en redovisning av av i vilken mån viten har dömts ut i det fall entreprenören inte har uppfyllt sina underhållsåtaganden enligt kontraktet. har inte kunnat lämna en sådan redogörelse.186 menar att detta tyder på att myndigheten inte har någon överblick över i vilken mån befogade viten utdöms. Det förekommer att besiktningar inte görs och att fel som konstaterats inte åtgärdas Normerande besiktningar har som syfte att bedöma om en järnvägsunderhållsentreprenad uppfyller ställda krav avseende funktion och status enligt kontraktshandlingarna. Dessa besiktningar ska ske en gång . Vid granskningar av en specifik bandel vid tre olika tillfällen (åren 2010 – 2012) har den normerande besiktningen inte genomförts.187 I granskningen framkommer också att det i datasystemet kan ligga kvar vissa typer av besiktningsanmärkningar trots att dessa borde ha åtgärdats . Orsaken kan vara att utredning behöver vidtas och/eller att anslagsmedel inte tilldelats. För en del av de identifierade bristerna kopplade till besiktningsanmärkningar kan det också, fram till dess medel tilldelats, finnas behov av att besluta om riskreducerande åtgärder, exempelvis i form av hastighetsnedsättning.188 Denna typ av underlåtenhet kan orsaka tågolyckor och leda till kraftiga följdförseningar. 185Minnesanteckningar från möte med internrevisionen på . 186E-post från om vitesförelägganden i underhållsarbeten . 187Revisionsrapport , har börjat införa leveranskontroller i form av några pilotprojekt. Syftet är att en oberoende besiktningsman ska säkerställa att beställaren har fått det arbete som har upphandlats, minnesanteckningar från telefonmöte med underhållsavdelningen på . TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Det finns brister i riskhantering av entreprenadkontrakten och arbetssätt för att återkoppla erfarenheter Granskningen visar på brister i riskhanteringen för ett flertal underhållsområden inom och en svag erfarenhetsåterföring kopplat till entreprenadkontrakten. Vidare analyserar inte i efterhand vilka av genomförda åtgärder som ger effekt på punktligheten. Det finns en risk att chefer saknar relevant information för att kunna styra verksamheten. I rutinerna för styrning av underhållsentreprenader inom järnväg finns brister i riktlinjerna om riskhantering och erfarenhetsåterföring.189 Motsvarande gäller även inom vissa drift- och underhållsområden. Underhållsområdena har i vissa delar inte identifierat, värderat och hanterat risker i verksamheten. Riskhanteringen är också ett område som ska ingå och uppdateras i projektplanen för underhållet, vilket sällan sker.190 har inte ett tillräcklig effektivt och dokumenterat arbetssätt för att ta till vara erfarenheter i underhållsprocess eller underhållsorganisation.191 Det upprättas i vissa fall inte några leverans- och statusrapporter i syfte att ge chefer en övergripande bild av entreprenaden och information om avvikelser samt behov av kommande beslut.192 Vidare har uppgett till att myndigheten inte gör några uppföljningar av hur vidtagna underhållsåtgärder har påverkat antalet tågförseningar på olika bansträckor. har uppgifter om antalet infrastrukturfel och antalet tågförseningstimmar på aggregerad nivå och på detaljnivå men kan inte direkt koppla dessa till vidtagna underhållsåtgärder. 193 Ledningen bekräftar att effektsamband mellan vidtagna åtgärder och punktlighet kräver fortsatt utveckling.194 189Revisionsrapport av drift och underhåll underhållsområde Mitt järnväg , revisionsrapport . 190Revisionsrapport av underhåll Syd järnväg , revisionsrapport av drift och underhåll, underhållsområde Mitt järnväg , revisionsrapport , minnesanteckningar från möte med internrevisionen på , revisionsrapport underhåll . 191Revisionsrapport av drift och underhåll driftområde , minnesanteckningar från möte med internrevisionen . 192Revisionsrapport av underhåll Väst järnväg , revisionsrapport . 193Trafikverkets svar på frågor till underhållsavdelningen 194Minnesanteckningar från möte med GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har satt igång ett förändringsarbete i syfte att förbättra styrningen av underhållsentreprenader och planeringen av banarbeten.195 Granskningen visar att förändringsarbetet ännu inte slagit igenom i det praktiska arbetet med att styra och följa upp underhållsentreprenaderna. Planeringen av banarbeten har inte skett tillräckligt systematiskt och långsiktigt utifrån intentioner om ökad punktlighet arbetar inte tillräckligt systematiskt och långsiktigt med sitt järnvägsunderhåll. har i för liten utsträckning åtgärdat hela tågsträckor. Avsatt tid för banarbeten räcker inte till för att kunna upprätthålla kvaliteten på järnvägens infrastruktur. har i stor utsträckning haft svårigheter att omsätta extra anslagsmedel i genomtänkta åtgärder vid regeringens tilldelning av extra anslagsmedel. Upphandlingen och kontrakten styr inte tillräckligt mot ökad kvalitet i underhållsentreprenaderna saknar tillräcklig kunskap om tillståndet och underhållsbehovet i järnvägssystemet. Underhållsentreprenörernas ersättningsform i entreprenadkontrakten ger incitament till en större andel avhjälpande underhåll till rörligt pris än förebyggande underhåll till fast pris. utvärderingsgrund pris i upphandlingarna och kontraktens utformning utan ekonomiska incitament ger inte tillräcklig uppmuntran till kvalitetsförbättringar i underhållet. Funktionsentreprenaderna riskerar att inte ge eftersträvade effekter eftersom det finns problem med att bedöma anläggningens tillstånd och utforma relevanta funktionskrav. Brister i uppföljningen gör att kvaliteten inte kan garanteras följer inte upp underhållsentreprenaderna i den utsträckning som behövs för att kunna garantera att entreprenörerna uppfyller sina förpliktelser om avtalad kvalitet i underhållet. 195Trafikverket har bland annat , sommaren och initierat ett framåtsyftande förändringsarbete. har med anledning av kompletterande frågor , inte kunnat ange och styrka annat än någon enstaka effekt av de åtgärder som vidtagits, vilket är fullt naturligt med tanke på tidsperspektivet. Huruvida de åtgärder som har vidtagit kommer att lösa de problem som har uppmärksammat är inte möjliga att ta ställning till i nuvarande granskning. TÅGFÖRSENINGAR – ORSAKER, ANSVAR OCH ÅTGÄRDER Det finns fall där besiktning av anläggningens tillstånd inte sker eller felen vid besiktning eller anläggningsmätning åtgärdas sent så att det innebär risker för tågolyckor och kraftiga följdförseningar. har inte kunnat redogöra för i vilken mån viten har dömts ut i de fall entreprenören inte har uppfyllt sina underhållsåtaganden. saknar tillräcklig riskhantering kopplat till underhållskontrakten och ett systematiskt arbetssätt för att återkoppla vunna erfarenheter till underhållsverksamheten. gör inga uppföljningar av hur vidtagna underhållsåtgärder har påverkat antalet tågförseningar på olika bansträckor. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 6Finns underhållsdepåer som gynnar järnvägens utveckling? Ändamålsenlig depåkapacitet ska garantera goda förutsättningar för regelbundet och effektivt fordonsunderhåll. Enligt regeringens bedömning är gemensamma funktioner, bland annat depåer, nyckelfunktioner i järnvägssystemet. Regeringen ansåg att en effektiv depåverksamhet kunde utvecklas genom konkurrensutsättning. granskar i kapitlet i vilken mån regeringens krav uppfylls och vilka effekter som uppnåtts för depåkapaciteten och järnvägsoperatörernas möjligheter att underhålla sina fordon. Detta sker genom att granska Jernhusens affärsmässighet i enlighet med bolagsordningen. Vidare analyseras olika former för hinder för byggande av fler depåer samt i vilken mån det finns ett övergripande ansvar för depåförsörjningen på marknaden. Järnvägssystemet kan delas upp i ett huvudsystem respektive ett sidosystem.