prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Försvarsmakten betonade dock vikten av basorganisationsförändringar med start för att planeringen ska kunna fullföljas. Återigen framfördes att regeringen därför borde besluta om lämplig planeringsanvisning till Försvarsmakten. I budgetunderlaget lämnade Försvarsmakten inte någon avgörande information eller begäran om beslut som rör utvecklingen av grundorganisationen. Bara vissa mindre förändringar föreslogs i insats- och basorganisationen. Slutsatsen blir att preciserades inte några större förändringar inom grundorganisationen i budgetunderlag. Vissa förändringar genomförs medan andra avbryts som Försvarsmakten i budgetunderlagen aviserade fortsatta behov av grundorganisationsförändringar genomfördes vissa av de förslag som förts fram i underlaget till inriktningspropositionen. Bland annat omorganiserades stridsvagnsutbildningen och utbildningen av ingenjörsförband. Vidare lades även ett antal sjölägescentraler ned. I några fall ändrade sig Försvarsmakten efter det att myndigheten utrett konsekvenserna av förslagen ytterligare. Bland annat avbröts planerna på att lämna ett ygplatsområde och planen att utveckla en gemensam lägescentral övergavs. Vidare tog regeringen beslut om stridsledningscentraler. Beslutet innebar att Försvarsmakten inte ck lägga ned verksamhet som planerat. Förslag om mer omfattande förändringar uteblir dock Av de förslag om grundorganisationsförändringar som lämnades inför inriktningspropositionen 2009 har en del genomförts och andra har avbrutits av olika anledningar. Regeringen har även beslutat om vissa mindre organisationsförändringar samt att viss verksamhet inte får läggas ned. Vad gäller större grundorganisationsförändringar, till exempel neddragning av antalet utbildningsplattformar inom armén och ygvapnet, har Försvarsmakten inte återkommit med förslag. 126 Förändringar inom ramen för Försvarsmaktens instruktion. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET kan konstatera att spårbarheten mellan genomförda rationaliseringar och kostnadsutveckling har varit begränsad127. Konsekvensen av uteblivna rationaliseringar är likaså svår att uppskatta. Försvarsmakten gjorde tidigare bedömningen att uteblivna förändringar skulle innebära en kostnad om från och med 2011128. Av de personalberäkningar som gjordes i Försvarsmaktens underlag framgår att större grundorganisationsförändringar, exempelvis nedläggning av utbildningsplattformar, stod för av den planerade avvecklingen av yrkesocerare. Vad gäller civila arbetstagare stod avveckling inom Försvarsmaktens logistik på en rad orter för av den planerade avvecklingen129. Regeringen har inte lämnat några specika planeringsanvisningar för en anpassad grundorganisation130. Regeringen betonade snarare i regleringsbrev att Försvarsmakten måste redovisa ekonomiska och operativa eˆekter och andra konsekvenser om myndigheten lämnar förslag på organisationsförändringar som kräver regeringens eller beslut. Det som Försvarsmakten tidigt målade upp som ett väsentlig antagande för genomförande av inriktningsbeslutet har med tiden allt mer fått stått tillbaka. kan konstatera att genomförande av eller förslag till några större förändringar av grundorganisationen inte förekommit. Eftersom grundorganisationsförändringar bland annat föreslogs av Försvarsmakten som ett medel för att också kunna omstrukturera myndighetens personalsammansättning har följden blivit att andra medel har fått användas för detta (mer om detta i avsnitt 5.3). Förutom sammanställning i det föregående nns det inte någon samlad redovisning av vilka åtgärder som faktiskt har satts i verket och vilka besparingar detta inneburit. Att därutöver uppskatta ekonomiska konsekvenser som uteblivna grundorganisationsförändringar medfört är mycket svårt. 127Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans, , bilaga 1, s.15, HKV beteckning 23381:53871. Enligt Försvarsmakten är genomförda åtgärder en del av ett större antal såväl mindre som större förändringar av den samlade planeringen och budgeten. 128Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, , s.46, HKV 23383:51503. Denna summa beräknades utifrån att Försvarsmakten skulle ha ett överskott av personal om cirka 2500 årsarbetskrafter. 129Här fanns en koppling mellan övrig verksamhet som Försvarsmakten bedrev på de aktuella orterna. Nedläggning av en utbildningsplattform skulle kunna innebära att också logistikverksamheten försvann på aktuella orter. 130Regeringen har i något fall avslagit Försvarsmaktens förslag. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Den mest utmärkande aktiviteten är reformeringen av personalförsörjningen. Liksom tidigare består personalen av anställda, frivilliga och hemvärnspersonal. O cerskåren har förändrats genom införande av o cerare (tidigare benämnda som yrkeso cerare) och specialisto cerare. För soldatförsörjningen har värnplikten ersatts av anställd så kallad GSS- personal (gruppbefäl, soldater och sjömän). Liksom tidigare nns också civilanställda, hemvärnsmän och reservo cerare. Inom alla personalkategorier nns kontinuerligt tjänstgörande (K) samt tjänstgörande (T) som endast vissa perioder är i Försvarsmaktens tjänst och som har en annan anställning utanför myndigheten som grund för sin försörjning. För organiseringen och bemanningen av både Försvarsmaktens insatsorganisation och basorganisation utnyttjas alla dessa kategorier för att fastställa de personella behoven, både sett till antal anställda och kompetens.131 utgörs av krigsförbanden där all personal är krigsplacerad. Inom insatsorganisationen nns det både befattningar som ska bemannas av och kontinuerligt tjänstgörande personal, beroende på verksamhetens karaktär och kravet på beredskap. ska stödja insatsorganisationens behov, till exempel vad gäller rekrytering av personal. Inom basorganisationen nns endast befattningar som ska bemannas kontinuerligt. Försvarsmakten har valt att inte placera basorganisationens personal i krigsorganisationen132. Försvarsmakten för fram att basorganisationen är en förutsättning för att kunna producera krigsförbanden och för att kunna göra insatser.133 I regeringens inriktningsproposition betonades betydelsen av att Försvarsmakten utvecklar och eektiviserar personalförsörjningen som förbanden ska bemannas upp med kompetent personal. Utvecklingen inom personalområdet var också, som behandlats i avsnittet ovan, nära sammankopplat med planerade förändringar inom grundorganisationen. 5.3.1Försvarsmaktens bedömning av personalbehov Inför arbetet med förslaget till ny inriktningsproposition 2009 redovisade Försvarsmakten för regeringen det sammanlagda personalbehovet för den nya organisationen. Det redovisade personalbehovet grundade sig på en beräkning 131Försvarsmakten har också så kallade oberoende befattningar, vilka inte kräver en militär utbildning. Dessa befattningar kan bemannas av både civil och militär personal. 132Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s.21. 133Försvarsmaktens underlag till . EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET av hur många befattningar den föreslagna organisationen skulle innehålla. Antalet befattningar i olika kategorier inom den föreslagna organisationen uppgick till cirka 33 500134. Man bestämde vidare att det behövdes cirka 31 600 individer för att bemanna denna organisation. Det innebär att cirka 2 000 befattningar förutsattes hållas vakanta över tid.135 har Försvarsmakten reviderat personalbehovet vid era tillfällen och redovisat det löpande i myndighetens budgetunderlag. Försvarsmakten har rapporterat att behovssirorna har ändrats främst med anledning av utebliven avveckling av personal samt en underskattning av behovet av personal bland insatsförbanden. Som en del i omstruktureringen av verksamheten beslutade Försvarsmakten om en omorganisering. Denna organisation 13 och infördes . Organisationsbeslutet föregicks av en analys av de kompetenskrav som ställs i olika befattningar. Arbetet beaktade också behovet av att ocerskårens sammansättning skulle anpassas till krigsförbandens faktiska behov.136 Resultatet av denna översyn blev att antalet befattningar inom organisationen ökade jämfört med det förslag som lämnades inför inriktningspropositionen. Antalet befattningar ökade till cirka 34 400137. Antalet individer som skulle bemanna denna organisation beräknades i budgetunderlaget för till cirka 32 400138. En mindre ökning kan således konstateras jämfört med tidigare underlag139. Fler o cerare bemannar färre befattningar Vid en jämförelse mellan de tidigare och nuvarande befattnings- och bemanningsstrukturerna framkommer några skillnader. Vad gäller olika ocerskategorier (yrkes-, och specialistocerare) har det skett en förskjutning av befattningar mellan insatsorganisationen och bas-/produktionsorganisationen. Jämfört med tidigare nns det er ocersbefattningar i insatsorganisationen och färre befattningar i bas-/ 134Beräknat utifrån befattningar för yrkes- och specialistocerare, reservocerare, GSS/K och GSS/T samt civilanställda. Utöver detta nns även i detta underlag befattningar inom nationella skyddsstyrkor samt ett antal frivilligavtal. 135Försvarsmaktens underlag till . 136Försvarsmaktens årsredovisning för , s.13. 137Antalet befattningar i insatsorganisationen ökade något medan befattningar i basorganisationen minskade. 138Enligt Försvarsmakten omfattar summan 32400 även cirka 350 ocerare som bemannar uppdrag på andra myndigheter, så kallade FM-uppdrag. Dessa 350 individer avlönas inte av Försvarsmakten. 139Det kan dock konstateras att motsvarande uppgift varit följande över åren. BU10: 31600, BU11: 32700, BU12: 33100, BU13: 34050. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Dock minskar det totala antalet o cersbefattningar i FMORG 13140. Om vi i stället jämför hur många individer som krävs för att bemanna dessa o cersbefattningar framträder en delvis annorlunda utveckling. I Försvarsmaktens underlag för inriktningspropositionen beräknades behovet av o cerare (yrkes- och specialisto cerare) till cirka 8500141. Enligt Försvarsmakten inkluderar inte denna målbild behovet av o cerare som tjänstgör på andra myndigheter.142 Enligt den målbild som redovisas i Försvarsmaktens budgetunderlag behövs 9200 o cerare för att bemanna organisationen. Enligt Försvarsmakten inkluderar detta o cerare som tjänstgör vid andra myndigheter än Försvarsmakten. Behovet av o cerare på Försvarsmakten är därmed lägre, det vill säga 8850 o cerare. Jämförelsen ger således resultatet att er o cerare bemannar färre befattningar143. Uppenbarligen har införandet av FMORG13 inneburit att rörliga befattningar minskat i omfattning eller löses på annat sätt. Antalet soldatbefattningar och behovet av personal för att bemanna dessa har ökat Antalet soldatbefattningar (GSS/K och GSS/T) har ökat med cirka 700144. Den största ökningen av soldatbefattningar sker inom lednings- och underrättelseförband. Behovet av soldater för att bemanna dessa befattningar har också ökat, dock i något mindre grad (cirka 450 soldater). Antalet civila befattningar ökar, men bemannas av ungefär lika många personer Inom ramen för civila befattningar har det också skett förändringar. Inom de civila befattningarna nns det något er kategorier än vad som normalt brukar redovisas i budgetunderlag och liknande145. Totalt sett nns det dock cirka 1500 er civila befattningar i FMORG13 än vad som beräknades i underlaget till inriktningspropositionen. För att förstå denna ökning behöver de civila befattningarna analyseras efter kategori. 140 Försvarsmaktens underlag för inriktningspropositionen innehöll 9921 o cersbefattningar. FMORG13 innehåller 9370 o cersbefattningar. 1413276 yrkeso cerare samt 5197 specialisto cerare. 142Försvarsmaktens underlag till , . 143 Detta gäller även om hänsyn tas till de 350 o cerare som tjänstgör vid andra myndigheter. 144Respektive kategori ökar ungefär lika mycket. 145Fasta civila befattningar i insatsorganisationen, civila deltidsbefattningar i insatsorganisationen samt fasta civila befattningar i basorganisationen. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Antalet fasta civila befattningar i bas-/produktionsorganisationen är ungefär detsamma i de olika organisationslösningarna (cirka 3 500). Inom denna kategori sker dock vissa omfördelningar. Den största skillnaden är att inom logistikförband minskar antalet fasta civila befattningar medan de ökar inom arméförbanden. Vad gäller fasta civila befattningar inom insatsorganisationen har dessa ökat. Den största delen av ökningen hänför sig till Högkvarteret. Inslaget av deltidsbefattningar för civila specialister i insatsorganisationen har ökat påtagligt. Denna kategori av befattningar åternns nu i betydligt er enheter inom insatsorganisationen . Största ökningen har skett inom vissa logistikförband. Försvarsmakten har till fört fram att i underlaget för inriktningspropositionen beskrevs denna kategori som specialister. Till huvuddelen handlar dessa befattningar om specialkompetens inom medicin och teknik.146 Om vi istället betraktar behovet av personal för att bemanna ovanstående civila befattningar blir resultatet att behovet ökar, men i liten grad. till inriktningspropositionen bemannas cirka 5 500 befattningar av 5 045 individer147. I budgetunderlaget för är planerade verksamhetsövergångar till , om cirka 1 200 individer, inräknade och måltalet för kontinuerligt tjänstgörande civila arbetstagare uppgår till 5 100 individer. Ovanstående avsnitt har behandlat hur befattningsstrukturen och behovet av personal i olika kategorier har utvecklats. En ytterligare faktor i analysen är den personal som nns tillgänglig inom Försvarsmakten. Försvarsmakten anger ett behov av personal av olika kategorier för att bemanna olika befattningar. Detta behöver dock inte betyda att den nuvarande tillgången på personal motsvarar det behov som Försvarsmakten anger. Det kan till exempel saknas personal med viss kompetens eller så kan det nnas för många av en viss personalkategori. Försvarsmakten har haft skevheter i personalstrukturen sett till beslutad organisation. Dessa problem kan identieras i analyser av personalens kompetens, befälsgrader, kategori och i vissa fall ålder. Kompetensbrister leder bland annat till vakanser inom vissa personalkategorier och riskerar begränsa insatsorganisationens användbarhet.148 Bristerna kan likaväl leda till överskott av viss kompetens. 146Försvarsmaktens underlag till , . 147I underlaget förefaller befattningar avsedda för civila deltidsspecialister inte påverka behovssiran. 148Försvarsmaktens årsredovisning , bilaga 2, s. 16. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Ett viktigt syfte med reformen av personalförsörjningen var att skapa förutsättningar för en personalstruktur som bättre svarar mot Försvarsmaktens behov. I samband med inriktningspropositionen hade Försvarsmakten identierat en överkapacitet inom vissa personalkategorier. Utöver avgångar av naturliga orsaker (pension, egen begäran) fanns även ett behov av att aktivt avveckla personal inom kategorierna ocerare och civilanställda. Utmaningen för Försvarsmakten var således att omstrukturera tillgången på personal för att kunna bemanna kravställda befattningar på eektivast möjliga sätt. Som nämnts ovan hade Försvarsmakten inför inriktningspropositionen anmält ett behov av att minska vissa kategorier av personal till förmån för andra. Detta skulle främst ske genom grundorganisationsförändringar. För att omstrukturera den dåvarande tillgången på personal beräknades vilket öde som skulle behövas in och ut ur organisationen. En stor del av det beräknade utödet av ocerare utgjordes av avveckling av personal till följd av omstrukturering av grundorganisationen. Det fanns vidare en plan att överföra ocerare från befattningar för yrkesocerare till specialistocersbefattningar. Enligt den tidigare planen räknade Försvarsmakten med att cirka 2000 ocerare kunde bli aktuella för sådan överföring. Vid en jämförelse av den tidigare personalödesberäkningen och det verkliga utfallet fram till och med kan konstateras att utvecklingen gått långsammare än planerat149. Resultatet av ovanstående åtgärder har inneburit att Försvarsmakten har följande personaltillgång i olika kategorier. 149Vad gäller o cerare totalt (yrkes- och specialisto cerare) gav ödesberäkningarna inför inriktningspropositionen att cirka 1680 o cerare skulle anställas –2012, medan cirka 2000 skulle lämna Försvarsmakten (egen begäran, pension, uppsägning m.m.). Utfallet blev att cirka 1600 o cerare anställdes, medan cirka 1800 o cerare lämnade Försvarsmakten av olika skäl. planerades ursprungligen avveckling av cirka 350 o cerare, motsvarande summa hanterades då genom ett riktat pensionserbjudande. Det bör dock påpekas att i den ursprungliga planen antog en personalavveckling om totalt 800 o cerare. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Tabell 10 Heltidsanställd personal placerad på befattning med nivåkrav enligt FMORG 13 () Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2013 (bilaga 2). Uppgifter om antal befattningar har hämtats från ORG13. Tabell 11 anställda och antal befattningar per kategori () (inkl. RO151) Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2013 (bilaga 2). Uppgifter om antal befattningar har hämtats från ORG13. Av ovanstående tabeller framgår att bristen på personal främst nns inom olika soldatkategorier. Till största delen handlar detta om en förväntad brist på personal, eftersom rekryteringen för soldatkategorin inte har pågått särskilt länge och är ett område under tillväxt. Vidare saknas det även i förhållande till antalet befattningar specialistocerare. I förhållande till tidigare plan har er ocerare placerats på specialistocersbefattningar. 150OFF/K = kontinuerligt anställd oŒcer, SO/K = kontinuerligt anställd specialistoŒcer, CVAT = civil arbetstagare samt GSS/K = kontinuerligt anställt gruppbefäl/soldat/. 151RO = ReservoŒcerare. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Vad gäller anställda o cerare (reservo cerare) förefaller det nnas en tillgång som vida överstiger antalet befattningar i organisationen. Försvarsmakten har utformat befattningarna mot olika typer av personalkategorier. Men i praktiken bemannas de på ett mer exibelt sätt. Exempelvis bemannas av de civila befattningarna av militär personal. Vidare utgörs den faktiska bemanningen av specialistbefattningar till av o cerare vilka har rätt kompetens för befattningen. som detta indikerar ett eektivt resursutnyttjande av den tillgängliga personalen får det följder för personalkostnaderna. Stora skillnader i bemanningsläget mellan olika delar av organisationen Tabell 10 och Tabell 11 ovan visar bemanningsläget i hela Försvarsmakten. I Försvarsmaktens organisation nns cirka 34400 befattningar exklusive hemvärnet.152 Av dessa befattningar nns cirka 5800 i basorganisationen samt cirka 28600 i insatsorganisationen. till andelen bemannade befattningar är bemanningsgraden i basorganisationen mycket hög och ligger nära det totala behovet. Inom insatsorganisationen är bara drygt hälften av befattningarna bemannade. Detta beror på ovan nämnda brister i soldatkategorier samt inom vissa o cerskategorier. Inom befattningar avseende olika tidvisa anställningar nns det förutom soldatbefattningar även olika typer av o cersbefattningar och civila befattningar. Enligt Försvarsmaktens redovisning förefaller tillgången på reservo cerare vara god153. Försvarsmakten har dock i andra sammanhang redovisat att det snarare nns ett överskott av reservo cerare. Detta beror på att reservo cerssystemet inte haft något inöde genom Tillgången består således av arvet av reservo cerare, vilket medfört en ogynnsam ålders- och kompetensstruktur.154 Vad gäller de civila deltidsbefattningarna som nns inom insatsorganisationen (cirka 1200) är uppfyllnaden låg.155 Det är vidare oklart hur dessa befattningar påverkar de totala behovsuppgifterna vad gäller civila arbetstagare. 152Antalen befattningar utgår från Försvarsmaktens interna organisationsstruktur FMORG13. Organisationen inklusive hemvärnet utgörs av totalt 55000 befattningar. 153Tillgången på reservocerare med specialistocerskompetens förefaller dock vara mindre, givet att ingen av de 6459 anställda ocerarna har denna kompetens. 154Försvarsmaktens budgetunderlag för , bilaga 1, s.28, , beteckning 23383:53446. 155Riksrevisionens egen bearbetning av personaluppgifter från Försvarsmakten. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET 5.4Utveckling och e ektivisering inom materielförsörjningen Av kapitel 2 har framgått att försvarets materielförsörjning stod inför stora förändringar som en följd av inriktningsbeslutet . Omställningen av försvaret skulle delvis nansieras genom att eektivisera materialförsörjningen. Det framgick även att Försvarsmakten gick in i inriktningsperioden med en reducerad ram för materielanskaning. I inriktningspropositionen var regeringens åsikt att hade förhållandevis stora mängder modern materiel för insatsorganisationens behov. Regeringen gjorde därför bedömningen att omsättningstakten skulle kunna minska under . Av kapitel 4 framgick även att investeringarna i materiel har minskat under . Över tiden har alltså det ekonomiska värdet minskat av materiel som levererats till Försvarsmakten. I avsnittet nedan går vi igenom hur behoven av materiel räknas fram inom Försvarsmakten och vilka faktorer som påverkat denna process. Vi undersöker även hur stort behovet har varit och i vilken mån detta har kunnat läggas in i materielplanen (för anskaning). Vidare studeras hur det så kallade handlingsutrymmet och exibiliteten i materielplaneringen har utvecklats . 5.4.1Processen för att beräkna materielbehov Behovet och planeringen av materiel påverkas av en rad faktorer och växer fram i Försvarsmaktens interna arbetsprocesser. ska Försvarsmakten i budgetunderlaget lämna in en investeringsplan för materiel för kommande . Denna investeringsplan ger uttryck för Försvarsmaktens avvägda planering för anskaning och vidmakthållande av materiel. Investeringsplanen utarbetas av Försvarsmakten genom den årliga försvarsmaktsplaneringen (FMP). FMP innebär i princip att tidigare fastställd planering granskas och analyseras utifrån nytillkommen information och styrsignaler för att fastställa eventuella förändringsbehov. För att fastställa materielbehovet granskas gällande materielplaner och investeringsplaner i en rad perspektiv. För det första bedöms fastställda planer i förhållande till önskad förmågeutveckling. Den önskade förmågeutvecklingen sammanfattas i Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI). FMSI bygger bland annat på slutsatser från försvarsplanering och perspektivplanering. FMSI togs fram första gången under den försvarsmaktsplanering som ledde fram till budgetunderlaget för . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA För det andra ska behovet av materiel ställas i relation till önskad utveckling av insatsorganisationen. I Försvarsmaktens utvecklingsplan anges behov och inriktningar för de olika försvarsgrenarna på såväl kort som lite . För det tredje behöver den tekniska livslängden hos existerande materiel och därtill kopplat omsättningsbehov vägas av. På detta område är det främst uppgift att ge underlag genom systemlivcykelplaner. För det fjärde kan det även nnas behov som härleds ur utbildnings- och stödorganisationen. Till exempel i vilken omfattning som det krävs simulatorer och utbildningshjälpmedel för att producera förband. påverkar även krav som följer av säkerhetsföreskrifter och lagstiftning. Sammantaget ska allt detta vägas in i ett avvägningsbeslut som fastställs av ÖB. Utgående från avvägningsbeslutet utarbetas sedan Försvarsmaktens utvecklingsplan samt budgetunderlag, där materielplanen och investeringsplanen utgör en viktig del. Försvarsplaneringen har enligt Försvarsmakten påverkat ambitionsnivån Det är viktigt att påpeka att det över åren skett några förändringar i ovan beskrivna process.