prop · H10369 · 2014-01-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:69 Säker och ansvarsfull hantering av radioaktivt avfall – genomförande av kärnavfallsdirektivet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås de lagändringar som behövs för att genomföra rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Enligt direktivet ska radioaktivt avfall som uppkommer i en medlemsstat som huvudregel slutförvaras i den medlemsstaten. Direktivet medger dock att sådant avfall slutförvaras i en annan medlemsstat eller ett land utanför Europeiska atomenergigemenskapen under vissa förutsättningar. För att detta ska kunna tillämpas krävs det att medlemsstaten och det andra landet har ingått ett avtal som bl.a. tar hänsyn till kriterier som har fastställts av Europeiska kommissionen. Propositionen innehåller därför förslag till ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) som innebär krav på tillstånd för att utomlands slutförvara kärnämne som inte är avsett att användas på nytt, kärnavfall eller annat radioaktivt avfall. Vidare innebär förslagen att vissa krav ställs upp för att ett sådant tillstånd ska kunna ges, bl.a. måste det finnas ett avtal mellan och det andra landet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om 2.2Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) .......................................................................... Ärendet och dess beredning ............................................................ Kärnavfallsdirektivet och svensk rätt.............................................. Behovet av svensk lagstiftning......................................... Tillstånd för slutförvaring utomlands............................... Avtal och andra förutsättningar för tillstånd..................... Prövning av frågor om tillstånd........................................ 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om 8.2Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) ........................................................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 2.lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet dels att 5 a–5 c §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 5 d–5 f och 6 §§, av följande lydelse. Det är förbjudet att utan särskilt tillstånd här i landet slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk verksamhet i ett annat land. Detsamma gäller sådan lagring som sker i avvaktan på slutförvaring (mellanlagring). Tillstånd får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Det är förbjudet att utan särskilt tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer 1.i slutförvara eller i avvaktan på slutförvaring mellanlagra kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett användas på nytt, om avfallet eller ämnet kommer från en kärnteknisk anläggning eller annan kärnteknisk verksamhet i ett annat land, eller 2.utomlands slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt, om avfallet eller ämnet kommer från en kärnteknisk anläggning eller annan kärnteknisk verksamhet i . Tillståndsplikten enligt första stycket 2 gäller inte 1.kärnavfall eller kärnämne som efter behandling eller upparbet- 1 Jfr rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (EUT L 199, , s. 48, Celex 32011L0070). 2 Senaste lydelse 2010:948. Tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 20 a § strålskyddslagen (1988:220). ning i ska slutförvaras i det land där avfallet har uppkommit eller ämnet har sitt ursprung, eller 2. sådant använt kärnbränsle från forskningsreaktorer som i enlighet med tillämpliga internationella avtal sänds till ett land som tar emot bränsle för forskningsreaktorer eller tillverkar sådant bränsle. Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3 § tillämpas. Vid prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor ska även 17 kap. 6 a § tillämpas. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a– 29 b §§ . Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3 § tillämpas. Vid prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor ska även 17 kap. 6 a § tillämpas. Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 20 a § strålskyddslagen (1988:220). Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i . 3 Senaste lydelse 2010:948. En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd att uppföra, inneha eller driva en kärnteknisk anläggning. I fråga om förfarandet för att upprätta miljökonsekvensbeskrivningen och kraven på denna samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det i andra ärenden om tillstånd enligt denna lag ska upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Regeringen får meddela föreskrifter om vad som krävs för att ett sådant avtal om slutförvaring som avses i 5 b § tredje stycket ska kunna godtas som grund för ett tillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det ska upprättas en miljökonsekvensbeskrivning även i andra ärenden om tillstånd enligt denna lag än sådana som avses i 5 c §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd enligt denna lag. 4 Senaste lydelse 2010:948. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ . Denna lag träder i kraft . 5 6 § upphävd genom 2006:339. 2.2Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) Härigenom föreskrivs1 i fråga om strålskyddslagen (1988:220) dels att 20 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 20 b och 20 c §§, av följande lydelse. Tillstånd krävs för att 1.tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen, 2.tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, installera eller underhålla en teknisk anordning som kan och är avsedd att sända ut joniserande strålning eller sådan del av anordningen som är av väsentlig betydelse från strålningssynpunkt, 3.tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, installera eller underhålla andra tekniska anordningar än sådana som avses i 2 och som kan alstra joniserande strålning och för vilka regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrivit krav på tillstånd, 4. från landet utföra radioaktivt ämne, om inte tillstånd finns enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. 4.från landet utföra radioaktivt ämne, om inte tillstånd finns enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, eller 5.utomlands slutförvara radioaktivt avfall eller annat radioaktivt ämne som det inte finns någon planerad och godtagbar användning för, om avfallet eller ämnet kommer från en verksamhet med strålning i . Tillståndsplikten enligt första stycket 5 gäller inte 1.radioaktivt avfall som efter behandling eller upparbetning i ska slutförvaras i det land 1 Jfr rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (EUT L 199, , s. 48, Celex 32011L0070). 2 Senaste lydelse 2000:1068. där avfallet har uppkommit eller Prop. 2013/14:69 ämnet har sitt ursprung, eller 2. kasserade slutna strålkällor som återsänds till en leverantör eller en tillverkare av sådana strålkällor. Ett tillstånd för slutförvaring utomlands enligt 20 § första stycket 5 får ges endast om 1.det mellan och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring, och 2.fördelarna med slutförvaring i det andra landet från strålskyddssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i . Regeringen får meddela föreskrifter om vad som krävs för att ett sådant avtal om slutförvaring som avses i 20 b § ska kunna godtas som grund för ett tillstånd. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen gav i uppdrag att utreda vilka författningsändringar som skulle komma att behövas för att genomföra kärnavfallsdirektivet, dvs. rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (EUT L 199, , s. 48, Celex 32011L0070). Andra relevanta EU-rättsakter är –rådets direktiv /29/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (EGT L 159, 29.6.1996, s. 1, Celex 31996L0029), –och rådets direktiv /21/EG av om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv /35/EG (EUT L 102, , s. 15, Celex 32006L0021), –rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle (EUT L 337, 5.12.2006, s. 21, Celex 32006L0117), och –kommissionens rekommendation 2008/956/Euratom av om kriterier för export av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle till tredjeland (EUT L 338, 17.12.2008, s. 69, Celex 32008H0956). Uppdraget redovisades i en promemoria (dnr M2012/1826/Ke). I promemorian föreslogs bl.a. ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220). Förslagen återges i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr M2012/1826/Ke). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som återges i bilaga 3. Lagrådets yttrande återges i bilaga 4. Lagrådet hade inga synpunkter på förslagen. Jämfört med lagrådsremissens förslag har bemyndigandena att meddela föreskrifter om vad som krävs för att ett avtal om slutförvaring ska kunna godtas som grund för ett avtal begränsats till att gälla för regeringen. Därutöver har några språkliga och redaktionella ändringar har gjorts. 4 Kärnavfallsdirektivet och svensk rätt Kärnavfallsdirektivet handlar om att säkerställa en ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Syftet är att undvika att lägga orimliga bördor på framtida generationer. Enligt direktivet ska medlemsstaterna sörja för lämpliga nationella arrangemang för en hög säkerhetsnivå vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i syfte att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Medlemsstaterna ska också garantera att allmänheten får nödvändig information och kan delta när beslut fattas om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, som vederbörlig hänsyn tas till säkerhetsfrågor och frågor som rör skydd av information. Genom direktivet stärks tre principer – principen om nationellt ansvar, principen om att huvudansvaret för säkerheten vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ligger hos tillståndshavaren samt principen om den behöriga tillsynsmyndighetens roll och oberoende. System för hela avfallsprocessen Kärnavfallsdirektivet riktar sig till medlemsstater som kommit mer eller mindre långt med reglering av avfallshanteringen. Varje medlemsstat ska därför, utöver att ta fram bindande regler i vissa avseenden, även införa ett system för hela avfallsprocessen. Medlemsstaterna ska bl.a. införa och upprätthålla nationella handlingslinjer för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i enlighet med artikel 4.1 och 4.3. Kärnavfallsdirektivet omfattar alla led i hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från civil verksamhet (artikel 2.1). Med radioaktivt avfall avses i direktivet radioaktivt material i gasform, flytande form eller fast form för vilket ingen ytterligare användning planeras eller övervägs. Med använt kärnbränsle avses kärnbränsle som har bestrålats i och permanent avlägsnats från en reaktorhärd. Använt kärnbränsle anses – om det är avsett för slutförvaring och inte ska upparbetas – som radioaktivt avfall (artikel 3). Direktivet ska enligt artikel 2.2 a dock inte tillämpas på avfall från utvinningsindustrin som kan vara radioaktivt och som omfattas av och rådets direktiv /21/EG av om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv /35/EG eller på godkända utsläpp. Kärnavfallsdirektivet kompletterar de grundläggande normer som anges i artikel 30 i Euratomfördraget när det gäller säkerheten för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall men ska inte påverka tillämpningen av rådets direktiv /29/Euratom av om fastställande av 2013/14:69 grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. I artikel 2.4 första stycket anges att kärnavfallsdirektivet inte ska påverka den rätt som en medlemsstat eller ett företag i den medlemsstaten har att efter bearbetningen återsända det radioaktiva avfallet till dess ursprungsland, om avfall ska sändas till den medlemsstaten eller det företaget för bearbetning, eller annat material ska sändas till den medlemsstaten eller det företaget för återvinning av det radioaktiva avfallet. Kärnavfallsdirektivet ska inte heller, enligt artikel 2.4 andra stycket, påverka den rätt som en medlemsstat eller ett företag i den medlemsstat till vilken använt kärnbränsle ska sändas för behandling eller upparbetning har att återsända radioaktivt avfall som återvunnits från behandlingen eller upparbetningen, eller en överenskommen motsvarighet, till dess ursprungsland. Fördelning och samordning av ansvar I kärnavfallsdirektivets artikel 4.1 slås fast att varje medlemsstat ska ha det yttersta ansvaret för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som genererats i den staten. Medlemsstaterna ska enligt artikel 5 införa och upprätthålla ett nationellt ramverk som fördelar ansvar och fastställer samordning mellan relevanta behöriga organ vad gäller hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Det nationella ramverket ska vara ett rättsligt, reglerande och organisatoriskt ramverk som hålls aktuellt och vid behov förbättras med hänsyn till bl.a. vunna erfarenheter samt relevant teknik och forskning. I artikel 5.1 f anges att medlemsstaten genom det nationella ramverket i synnerhet ska lägga huvudansvaret för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall på dem som genererar det. Vidare ställs enligt artikel 6 krav på att den behöriga tillsynsmyndigheten bl.a. ska vara oberoende och ha de rättsliga befogenheter och personella resurser som krävs för att kunna utföra sitt uppdrag. Det ska vidare finnas ett system för tillståndsprövning av verksamheter och anläggningar för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall liksom ett system för kontroll, verksamhetsstyrning, tillsynsinspektioner och dokumentation av sådana verksamheter och anläggningar. Tillståndshavarna ska enligt artikel 7 ha det primära ansvaret för säkerheten vid verksamheter och anläggningar och ska under tillsyn av den behöriga tillsynsmyndigheten regelbundet utvärdera, kontrollera och i rimlig mån ständigt förbättra säkerheten vid verksamheter och anläggningar för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. I övrigt ska det nationella ramverket innehålla krav på att nödvändig expertkunskap och nödvändiga färdigheter uppnås, bibehålls och utvecklas samt att tillräckliga ekonomiska resurser finns tillgängliga (artiklarna 8 och 9). Medlemsstaterna ska säkerställa att nödvändig information om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall görs tillgänglig för arbetstagare och allmänheten (artikel 10). Det ska enligt artiklarna 11 och 12 finnas nationella program som visar hur de nationella handlingslinjerna ska genomföras. Enligt kärnavfallsdirektivets artikel 4.4 är huvudprincipen att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det genererades. Med undantag från huvudprincipen kan radioaktivt avfall slutförvaras i ett annat land om medlemsstaten har ingått ett avtal med det andra landet – en medlemsstat eller ett tredjeland – om att använda en anläggning för slutförvaring där. Ett sådant avtal måste enligt kärnavfallsdirektivet ta hänsyn till de kriterier som har fastställts av Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 16.2 i rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. I artikel 16.2 i det direktivet anges att kommissionen ska fastställa kriterier med beaktande av bl.a. relevanta säkerhetsnormer från det internationella atomenergiorganet som gör det lättare för medlemsstaterna att bedöma huruvida kraven för export är uppfyllda. Dessa kriterier finns i kommissionens rekommendation 2008/956/Euratom av om kriterier för export av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle till tredjeland. Ett avtal mellan ett EU-land och ett annat land, utanför EU, om att använda en anläggning för slutförvaring av radioaktivt avfall i det andra landet måste ha ingåtts innan det radioaktiva avfallet transporteras till det andra landet (artikel 4.4 andra stycket). Det exporterande landet måste dessutom underrätta kommissionen om innehållet i avtalet innan transporten sker. Det exporterande landet måste vidare innan transporten sker ha vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att det mottagande landet har ingått ett avtal med Europeiska atomenergigemenskapen eller är part i konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (SÖ 1999:60). Vi- dare bör det andra landet ha ett program för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall med mål om en lika hög säkerhetsnivå som uppställs i kärnavfallsdirektivet. Slutligen måste det exporterande landet innan transporten sker ha vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att anläggningen för slutförvaring i det andra landet har tillstånd att ta emot det radioaktiva avfallet, att den är i drift och att den sköts i enlighet med landets program för hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall (artikel 4.4 andra stycket a–c). Huvudprincipen om slutförvaring i det egna landet och krav på avtal mellan länder för att göra undantag från huvudprincipen gäller enligt artikel 2.3 a inte för återsändande av kasserade slutna strålkällor till en leverantör eller tillverkare. Den gäller inte heller för sändningar av an- 2013/14:69 vänt kärnbränsle från forskningsreaktorer till ett land dit bränsle för forskningsreaktorer levereras eller där det tillverkas (artikel 2.3 b). 4.2Behovet av svensk lagstiftning Huvuddelen av kärnavfallsdirektivets krav genomförs med bestämmelser som redan finns i svensk lagstiftning, bl.a. i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen (1988:220), lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall, lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet och samt tillhörande förordningar. För att få göra undantag från kärnavfallsdirektivets huvudprincip om att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat där det genererades saknar dock svensk rätt en motsvarighet till direktivets bestämmelser om krav på ett avtal mellan och ett annat land om att använda en anläggning för slutförvaring i det landet. Vidare saknas bestämmelser som motsvarar kärnavfallsdirektivet krav på vad ett sådant avtal ska innehålla eller under vilka förutsättningar undantag kan göras från kravet på avtal. Med radioaktivt avfall avses, enligt artikel 3 i kärnavfallsdirektivet, radioaktivt material i gasform, flytande form eller fast form, för vilket ingen ytterligare användning planeras eller övervägs. Använt kärnbränsle anses – om det är avsett för slutförvaring och inte ska upparbetas – som radioaktivt avfall. Det som i direktivet benämns radioaktivt avfall och som omfattas av kravet på avtal för att få slutförvaras i ett annat land motsvaras i dels av kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, dels av radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen (1988:220). För att genomföra artiklarna 2.3, 2.4 och 4.4 i kärnavfallsdirektivet behöver lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen kompletteras med bestämmelser om krav på tillstånd och ingångna avtal mellan länder samt några undantagsbestämmelser. Tillstånd för slutförvaring utomlands Regeringens förslag: Det krävs ett särskilt tillstånd för att utomlands slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt, om avfallet eller ämnet kommer från en kärnteknisk anlägg- ning eller annan kärnteknisk verksamhet i . krävs också för att utomlands slutförvara annat radioaktivt avfall eller annat radioaktivt ämne som det inte finns någon planerad och godtag- bar användning för, om avfallet eller ämnet kommer från en verksam- het med strålning i . Den särskilda tillståndsplikten gäller inte avfall och ämnen som ef- ter behandling eller upparbetning i ska slutförvaras i det land där avfallet har uppkommit eller ämnet har sitt ursprung. plikten gäller inte heller sändningar av använt kärnbränsle från forsk- ningsreaktorer till ett land dit bränsle för forskningsreaktorer levereras eller där det tillverkas. Tillståndsplikten gäller inte heller kasserade slutna strålkällor som återsänds till en leverantör eller en tillverkare av Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan redaktionell utformning. Remissinstanserna har med några undantag inte haft någon invänd- ning mot förslaget. , i län samt och kommuner har tillstyrkt det förslag till ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet som rör slutförvar- ing av svenskt radioaktivt avfall utomlands. styrelsen i län har tillstyrkt det förslag till ändring i strålskydds- lagen som rör slutförvaring av svenskt radioaktivt avfall utomlands. har anfört att export av kärnavfall enligt direktivet i stort sett görs omöjlig om det rör sig om avfall men att för vissa avfall såsom använt kärnbränsle är det inte helt klart om det är ett avfall eller en resurs.