prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Ett antal åtgärder har vidtagits för att säkerställa fortsatt balans och bedömningen är att det är viktigt att fortsätta detta arbete under kommande inriktningsperiod. beslutade bland annat – i enlighet med förslagen i budgetpropositionen (prop. 2013/14: 1 utg.omr. 6, bet. 2013/14: FöU1, rskr. 2013/14:106) – om en ökning av förbandsanslaget (utgiftsområde 6, anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap) med , , och . Regeringen konstaterar att de satsningar som har beslutats av , Försvarsberedningens rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) samt det underlag som Försvarsmakten ska lämna inför den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen utgör viktiga ingångsvärden för det fortsatta arbetet. Utifrån den förändrade säkerhetspolitiska situationen föreslår Försvarsberedningen i sin rapport att förbands- och materielanslagen successivt bör öka under den kommande inriktningsperioden. Enligt Försvarsberedningen bör denna del av verksamheten vid utgången av nästa inriktningsperiod förstärkas med jämfört med När det gäller den verksamhetsmässiga analysen hänvisar regeringen till det pågående arbetet kopplat till kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut. Fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till har vidare rekommenderat att arbetet med att utveckla redovisningen till ska fortsätta. Eftersom i vissa delar styr Försvarsmakten mer detaljerat än vad som är fallet på många andra politikområden är det, enligt , särskilt viktigt att får bra information från regeringen. Bland annat pekar på att oklarheter i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter och bristande kvalitet i Försvarsmaktens underlag påverkar tydligheten i regeringens redovisning till . Såsom regeringen konstaterade i sin skrivelse Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband (skr. 2012/13:97) informeras löpande i budgetpropositionerna om utvecklingen av och läget i insatsorganisationen. Därutöver kan begära ytterligare information. Inför varje återrapporteringstillfälle till överväger regeringen noga utifrån sekretessynpunkt vad som är möjligt att öppet redovisa. Regeringens strävan är alltid att återrapporteringen ska vara så öppen och utförlig som möjligt. Återrapportering till utvecklas och anpassas kontinuerligt mot bakgrund av behov av information. Exempelvis har regeringens redovisning av materielförsörjningen utvecklats efterhand i de senaste budgetpropositionerna. Vidare redovisade regeringen utförligt läget avseende utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning i en särskild bilaga till budgetpropositionen . Ett arbete har även inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för de årliga budgetpropositionerna och detta arbete kommer att fortsätta. En kontinuerlig dialog förs mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kring aktuella behov av uppföljning och analys. Tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer rekommenderar vidare i sin rapport – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 att regeringen tydliggör förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Bland annat handlar det om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd. Försvarsberedningen har i sin . Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) behandlat detta område och anser att förutsättningarna att ge och ta emot militärt stöd från andra länder behöver förbättras för att utveckla Försvarsmaktens förmåga att genomföra operationer i , i närområdet och utanför närområdet. Försvarsberedningens förslag bereds inom ramen för det försvarspolitiska inriktningsbeslut som avses fattas . fattade regeringen beslut om att underteckna ett avtal rörande värdlandsstöd med Nato, vilket undertecknades i samband med Natotoppmötet i . Tillsammans med det kompletterande tilläggsprotokollet till statusavtalet inom Partnerskap för fred ligger nu detta avtal till grund för ett lagstiftningsarbete som har 2011 fastställde Försvarsmakten ett Skr. 2013/14:255 koncept för värdlandsstöd. Konceptet bygger på Natos och EU:s principer och gäller vid övningar och insatser, både som värdland och som gästande nation. Konceptet innehåller även bestämmelser för hur värdlandsstöd planeras och genomförs inom Försvarsmaktens övnings- och insatsverksamhet med dagens lednings- och lydnadsförhållande, organisation och metoder. Genom att ingå ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd tydliggörs roll som värdland i samband med övningar eller annan militär aktivitet på svenskt territorium. Kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar har rekommenderat regeringen att kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar. Det handlar, enligt , till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen av Försvarsmakten. Regeringen bör också se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag. Regeringen bedömer att kvalitetssäkringen av de uppföljningar, analyser och utvärderingar som utarbetas vid Försvarsmakten i första hand är ett ansvar för myndigheten själv. Inom Försvarsmakten görs sådana förbättringar löpande. Regeringen följer Försvarsmaktens arbete noga och kan, vid behov, ge kompletterande inriktning i exempelvis myndighetens regleringsbrev. Regeringen bedömer att det är viktigt att Försvarsmakten får rimlig tid på sig att hantera regeringens förfrågningar om underlag. sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet rekommenderar vidare att regeringen strävar efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet. Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativa ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband, och därmed minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal. Grundorganisationens lokalisering och utformning är i väsentliga avseenden riksdagsbunden eller förordningsstyrd. Till skillnad från i stort sett alla andra myndigheter under regeringen saknar Försvarsmakten i allt väsentligt organisatorisk frihet. Regeringen noterar att Försvarsmakten därmed på ett närmast unikt sätt saknar de möjligheter och den handlingsfrihet som andra myndigheter har när det gäller att finna en ny och mer ändamålsenlig lokalisering av grundorganisationen. Det kan vidare konstateras att vid tidigare tillfällen fattat beslut både om att Försvarsmaktens grundorganisation ska beslutas av , 2013/14:255 samt i enskilda fall inte beslutat i enlighet med regeringens förslag i nämnda frågor (prop. 2012/13:1, bet. 2012/13 FöU1, rskr. 2012/13:93). Beträffande materielförsörjningen har regeringen, såsom också påpekar, tillsatt utredningen för försvarsmateriel (dir. 2013:52). Utredningen redovisade sitt betänkande Investeringsplanering för försvarsmateriel – En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess (SOU 2014:15) . Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen bedömer att rekommendation, rörande en större organisatorisk frihet för myndigheten, bör analyseras vidare. En utveckling mot en mer strategisk styrning skulle kunna innebära en möjlighet för Försvarsmakten att i högre grad definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa tilldelade uppgifter. Detta kräver en minskad detaljstyrning av Försvarsmakten, inte bara från regeringens sida utan även från . betonas att styrningen av Försvarsmakten är en komplex fråga då flera aspekter behöver tas i beaktande. Eventuella förändringar i styrningen måste således noga analyseras och beredas i vederbörlig ordning. Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet rekommenderar regeringen att strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. Detta kan, enligt , göras genom att , i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras. Det finns ett ständigt behov att se över hur styrningen av myndigheterna genomförs och fungerar. De informella kontakterna är viktiga som ett led i det löpande informationsutbytet mellan regeringen och myndigheten, inte minst vad gäller en så stor och komplex myndighet som Försvarsmakten. Regeringen konstaterar att informella kontakter mellan regeringen och myndigheten är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och att dessa bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. I detta sammanhang noterar regeringen det som anfört: att det är väsentligt att de informella kontakterna är mer inriktade på information än styrning och att dokumentationen av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll (bet. 2012/13:KU10 s.100). Regeringen bedömer, i enlighet med iakttagelse, att det kan finnas ett behov av att kontinuerligt se över de informella kontakterna med Försvarsmakten. Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ rekommenderar i sin rapport omställning att regeringen förtydligar målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Regeringen konstaterar att det mål för det militära försvaret och de generella krav på operativ förmåga som gäller har beslutats av (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Regeringen har utifrån dessa mål och krav fattat beslut om bland annat uppgifter för Försvarsmakten. Regeringen beslutade att ge Försvarsmakten i uppdrag att redovisa underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 (Fö nr 12). Underlaget ska enligt uppdraget utgå från Försvarsberedningens rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20). Regeringen bedömer att det i samband med arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas om målsättningar och krav för det militära försvaret skulle kunna förtydligas. Försvarsberedningens rapport och Försvarsmaktens underlag inför propositionen bör vara viktiga utgångspunkter för detta arbete. Se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till beslut rekommenderar vidare att regeringen bör lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut. Vidare rekommenderar regeringen att formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydliggöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter men även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Regeringen bör även, enligt rekommendation, på ett mer utförligt sätt förklara innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. Regeringen vill i detta sammanhang hänvisa till vad som ovan redovisats – under rekommendationen om fortsatt arbete med att utveckla redovisningen till – om det redan pågående arbetet med att bland annat utveckla resultatredovisningen och uppföljningen. Vidare bedömer regeringen, i likhet med vad som tidigare konstaterats, att det i arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas att formulera tydligare målsättningar samt tidsaspekter för när dessa målsättningar ska vara uppnådda. Enligt det uppdrag som regeringen har gett Försvarsmakten rörande redovisning av underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 ska Försvarsmakten föreslå hur krav för respektive krigsförbands krigsduglighet bör utformas, och en metod för att mäta och följa upp 2013/14:255 förbandens utveckling i förhållande till kraven. Vidare ska Försvarsmakten redovisa när respektive krigsförband bedöms uppnå detta krav. Den redovisning som Försvarsmakten ska lämna kommer att utgöra ett viktigt underlag för det vidare arbetet. Stärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten Vidare rekommenderar regeringen att stärka central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. Regeringen konstaterar att ett arbete har inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för bland annat de årliga budgetpropositionerna. Utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten. Redovisa ekonomiska konsekvenser i samband med större strategiska beslut om försvaret. Utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven rekommendationer i rapporten för en fortsatt omställning av försvaret innebär bland annat att regeringen bör göra en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet inom Försvarsmakten, att regeringen bör redovisa långsiktiga ekonomiska konsekvenser i samband med större strategiska beslut om försvaret samt utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. Regeringen har arbetat med att förbättra den ekonomiska uppföljningen av krigsförbanden, bland annat inom ramen för Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). I myndighetens regleringsbrev , bilaga 2, begärde regeringen utökad ekonomisk redovisning, vilket bland annat inkluderade direkta kostnader för krigsförbanden. Det uppdrag som Försvarsmakten har fått när det gäller underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 innebär att det förslag som myndigheten lämnar bland annat ska vara utformat inom vissa angivna ekonomiska ramar. Vidare ska Försvarsmakten bland annat redovisa förslag om en fortsatt utveckling och effektivisering av verksamhet och infrastruktur. Bedömda möjligheter till rationaliseringar inom ramen för myndighetens ansvar får läggas till grund för Försvarsmaktens underlag. I uppdraget ingår i övrigt att Försvarsmaktens materielplanering ska anpassas till den förändrade materielplanering som utarbetats av i betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel. En ny planerings-, besluts- och uppföljningsprocess (SOU 2014:15). Ett viktigt steg i arbetet med att genomföra en ny materielplanering är, enligt uppdraget, att Försvarsmakten planerar för en övergång till process med ett samlat beslutstillfälle avseende materielinvesteringar. Regeringen bedömer att frågan hur den ekonomiska uppföljningen av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten kan utvecklas liksom redovisningen till avseende ekonomiska konsekvenser av Skr. 2013/14:255 större strategiska beslut om försvaret, kan övervägas inom ramen för arbetet med en försvarspolitisk inriktningsproposition. Försvarsmaktens redovisning inför denna proposition kommer att vara ett viktigt underlag för arbetet. 3.3Rekommendationer som avser Försvarsmakten Utveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen rekommenderar i sin rapport – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 att Försvarsmakten ska utveckla sitt arbete med uppföljning och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen. Detta kan enligt exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften. Försvarsmakten arbetar kontinuerligt med att utveckla och anpassa myndighetens redovisning till regeringen, både den löpande och den som återfinns i myndighetens årsredovisning. Löpande redovisning sker vid återkommande informationsmöten med fokus på grund-, insats-, personal- och materielorganisation. Dessa informationsmöten genomförs vardera ungefär en gång per kvartal med syfte att lämna information om aktuell status och aktuella frågor. Vad gäller årsredovisningen är denna under ständig utveckling med det övergripande syftet att förtydliga och i möjligaste mån inkludera samtliga aspekter av arbetet med att genomföra försvarsreformen. Utvecklingen har sin grund i den reform som Försvarsmakten fortfarande genomför men är också en följd av systematisk och kontinuerlig verksamhetsutveckling inom myndigheten. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens arbete med uppföljning har utvecklats men instämmer i att ytterligare arbete krävs för att utveckla kvaliteten i redovisningen. I syfte att följa upp och säkerställa försvarsreformen har regeringen infört särskilda återrapporteringskrav. I vissa fall kvarstår brister i återrapporteringen. Regeringen bedömer att myndighetens förståelse för regeringens behov av information om reformarbetet efterhand har ökat samt att dessa återrapporteringskrav fortsatt är nödvändiga för att kunna följa omställningen. rekommendation bedöms således vara omhändertagen. Fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband rekommenderar vidare att Försvarsmakten ska fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband. Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, krigsförbandsspecifikationer och krigsförbandsplaner för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen. 2013/14:255 Försvarsmakten har, såsom också noterar, återupptagit försvarsplaneringen, vilken enligt myndigheten nu ligger till grund för spårbarheten mellan myndighetens uppgifter och behov av resurser. Denna spårbarhet, från myndighetens uppgifter till krav på krigsförbanden och ingående resurser, utvecklas fortlöpande. genomför myndigheten ett arbete för att påbörja utarbetandet av målsättningsdokument för krigsförbanden. Dessa dokument är som nämnts ännu inte upprättade men trots detta finns, genom de spel som har genomförts och genom de inriktningar som har getts i Försvarsmaktens strategiska inriktningsdokument, en spårbarhet mellan krav på krigsförbandens förmåga och deras utformning. Försvarsmaktens strategiska inriktningsdokument, där t.ex. kraven på Försvarsmakten som helhet återfinns, ger enligt myndigheten en tillräckligt långsiktig målbild som grund för myndighetens egen planering. Den långsiktiga planeringen utgår från dessa krav men begränsas alltid av de ekonomiska ramarna och övriga tillgängliga resurser. Regeringen instämmer i bedömning att arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband måste fortsätta. Regeringen vill här även peka på att ovan nämnd spårbarhet ger grund för prioriteringar avseende valet av lämplig ambitionsnivå i verksamheten i förhållande till tillgängliga resurser, vilka alltid kommer vara begränsade. Regeringen konstaterar vidare, liksom i regeringens skrivelse om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (skr. 2013/14:185) att det vore olämpligt att föregripa arbetet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen genom att Försvarsmakten i närtid tar fram nya förbandsmålsättningar. Regeringens bedömning är att rekommendation är omhändertagen genom de åtgärder som Försvarsmakten vidtagit och planerar att vidta. Förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel rekommenderar att Försvarsmakten ska förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgång till materiel. Försvarsmakten fortsätter att genomföra ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem, Prio. Syftet är att skapa en förbättrad redovisning av behov av och tillgång till materiel. Inom ramen för det pågående införandet av den uppdaterade systemversionen Prio 5/6, vilket omfattar materiel- och förnödenhetsförsörjning, genomförs omfattande arbeten rörande informationsklassning, kvalitetssäkring av information kopplat till enskilda materielsystem samt behovs- och tillgångsredovisning. Arbetet med den beslutade omdaningen av försvarslogistiken samt den nya organisationen av Försvarsmaktens högkvarter, bidrar även till att vidareutveckla arbetsmetoderna och ytterligare klarlägga ansvarsfördelningen vad gäller behovssättning och tillgångsredovisning. Försvarsmakten hänvisar vidare till det arbete som alltjämt bedrivs för att genom materielinventering och kontroller utveckla redovisningen av tillgångar. Regeringen bedömer att de åtgärder Försvarsmakten har vidtagit, framför allt som ett led i den fortsatta implementeringen av systemet Prio och omdaningen av försvarslogistiken, kommer att förbättra Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning. Riksrevisonens rekommendation anses därmed vara omhändertagen. Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav Riksrevisonen rekommenderar i sin rapport omställning Försvarsmakten att tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. Försvarsmaktens resultatredovisning kommer till uttryck framför allt i års-, delårs- och kvartalsredovisningen och ett kontinuerligt arbete sker inom myndigheten i syfte att utveckla och fördjupa denna. Bland annat pågår arbete i syfte att säkerställa data – och därmed jämförelser – som är hållbara över tiden. En löpande dialog förs dessutom mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet kring aktuella behov av uppföljning och analys. Regeringen bedömer att Försvarsmakten har en ökad förståelse för vikten av en utvecklad och fördjupad resultatredovisning och att myndighetens pågående arbete lägger en grund för detta. Riksrevisonens rekommendation anses därmed vara omhändertagen. Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för uppgifter Riksrevisonen rekommenderar vidare Försvarsmakten att tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Regeringens styrning av vilka uppgifter som ska lösas av myndigheten avspeglas i Försvarsmaktens redovisning av genomförd verksamhet. Det finns således inget strikt förhållande mellan Försvarsmaktens samlade förmåga och lösta uppgifter i fredstid. Myndigheten redovisar alltid förmåga i relation till de krav som riksdag och regering har ställt. Regeringen instämmer dock i iakttagelse att arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband måste fortsätta. Såsom har konstaterat utvecklas spårbarheten – från myndighetens uppgifter till krav på krigsförbanden och ingående resurser – fortlöpande med stöd av bland annat arbetet inom ramen för försvarsplaneringen.