prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — Av tydlighetsskäl bör det dock i lagen om sprängämnesprekursorer tas in en informationsbestämmelse om att tillståndsmyndighet är den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen ser framför sig att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vara denna myndighet, vilket också har föreslagits i promemorian. När det gäller uppgifter i en ansökan om tillstånd och hantering av tillstånd är det, enligt regeringens mening, lämpligast att reglering om detta införs på lägre författningsnivå. När det gäller tillståndsärenden kan det inte uteslutas att det kan finnas uppgifter i underlaget vid prövningen som kan vara känsliga ur integritetssynpunkt. Regeringen anser dock vid en intresseavvägning mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset att det inte bör föreslås någon bestämmelse om sekretess för enskilds personliga förhållanden. Artikel 7.2 och 7.4 Av artikel 7.2 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer framgår att ett tillstånd får beviljas för högst och att den behöriga myndigheten får besluta om tillståndet får användas en eller . Vidare framgår att myndigheten, fram till dess att tillståndet upphör att gälla, får begära att tillståndshavare visar att villkoren för tillståndet är uppfyllda. Avslutningsvis föreskrivs att det av tillståndet ska framgå vilka sprängämnesprekursorer som omfattas av 2013/14:144 detta. Om tillståndet ska få användas vid ett eller flera tillfällen och hur länge det ska gälla kan vara beroende bl.a. av vad sökanden avser att använda ämnet till, vilka kvantiteter det rör sig om och i vilken koncentration. Det är därför naturligt att det blir upp till tillståndsmyndigheten att i det enskilda fallet besluta i dessa frågor. får enligt artikel 7.4 dra in eller återkalla tillståndet när det finns rimliga skäl att anta att villkoren för tillståndet är uppfyllda, t.ex. när det finns skäl att anta att tillståndsinnehavaren inte använder ämnet till det han eller hon uppgivit i ansökan eller då det framkommit uppgifter som ger skälig anledning att anta att tillståndshavaren är olämplig att inneha ämnet. Artikel 7.2 och artikel 7.4 kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. I artikel 7.6 föreskrivs att en medlemsstat får erkänna tillstånd som beviljats av de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater. Kommissionen ska, , efter samråd med den ständiga kommittén för prekursorer ha utarbetat riktlinjer för att underlätta ömsesidigt erkännande av tillstånd. Att erkänna tillstånd som utfärdas av behöriga myndigheter i andra medlemsstater gör det enklare för en unionsmedborgare, som erhållit ett tillstånd i sitt hemland, att införa tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer till eller införskaffa dessa här. Erkänner tillstånd som utfärdats i andra medlemsstater kan detta också underlätta för tillståndsmyndigheten som då eventuellt kan få något färre ansökningar. Några enhetliga riktlinjer för hur tillstånden ska utformas inom unionen finns dock inte . Om , innan riktlinjer har utformats av kommissionen, erkänner tillstånd som har utfärdats i andra medlemsstater kan detta skapa osäkerhet hos de ekonomiska aktörerna och hos enskilda om ett tillstånd är giltigt eller inte. Eftersom det är viktigt för medborgarnas säkerhet att endast den som är berättigad att ha en tillståndspliktig sprängämnesprekursor har den, bör tillstånd som beviljats av behöriga myndigheter i andra medlemsstater inte erkännas i . Det bör dock öppnas en möjlighet att , om det anses lämpligt, erkänna andra medlemsstaters tillstånd. Lämpligast införs en sådan reglering, enligt regeringens mening, i förordning. Regeringens bedömning: Bestämmelsen i artikel 8 i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer kräver inte någon kompletterande svensk lagstiftning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte kommenterat bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 8 behandlar registrering av transaktioner enligt artikel 4.3 och artikel 17 i EU-förordningen om Enligt artikel 4.3 får medlemsstaterna tillåta att Prop. 2013/14:144 enskilda personer får tillgång till högre koncentrationer av väteperoxid, nitrometan eller salpetersyra än de som anges i bilaga I till EU- förordningen om den ekonomiska aktören som tillhandahåller ämnena registrerar varje transaktion med dem. Av artikel 17 framgår att en medlemsstat som vid EU-förordningens ikraftträdande infört ett registreringssystem enligt vilken den ekonomiska aktören som tillhandahåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner är skyldig att registrera alla transaktioner med ämnena, får fortsätta att tillämpa detta system. I avsnitt 13.3.4 har regeringen redogjort för varför inte bör införa ett registreringssystem i enlighet med artikel 4.3 och varför artikel 17 inte är tillämplig för svenskt vidkommande. Eftersom artikel 8 talar om vilka uppgifter som ska registreras om en medlemsstat tillämpar registreringssystemen enligt artikel 4.3 eller 17, är artikeln inte aktuell för del. Artikel 8 kräver således inte några kompletterande nationella bestämmelser. 13.3.10Ekonomiska aktörers skyldighet att rapportera misstänkta transaktioner, betydande försvinnanden och stölder Regeringens förslag: Artikel 9 kräver en kompletterande nationell bestämmelse om val av myndighet som ska vara nationell kontaktpunkt. I lagen om sprängämnesprekursorer ska det införas en bestämmelse som informerar om att nationell kontaktpunkt är den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens bedömning: Artikel 9 leder inte i övrigt till någon kompletterande reglering i svensk lagstiftning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenskt näringsliv anser att texten kring artikel 9.3 kan förtydligas avseende vad som ska anmälas till den nationella Övriga remissinstanser har inte några synpunkter på förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ekonomiska aktörer är enligt artikel 9 skyldiga att rapportera misstänkta transaktioner, betydande försvinnanden eller stölder av ämnena förtecknade i bilaga I och II till förordningen till den eller de nationella kontaktpunkter som medlemsstaterna ska inrätta. Ekonomiska aktörer ska enligt artikel 9.3 utan oskälig fördröjning rapportera misstänkta transaktioner eller försök därtill, och om möjligt även kundens identitet, till den nationella kontaktpunkten eller de nationella kontaktpunkterna i den medlemsstat där transaktionen genomfördes eller där ett försök att genomföra den gjordes. bedömningen av om transaktionen är misstänkt ska den ekonomiska aktören beakta alla omständigheter, särskilt om kunden -uttrycker sig vagt om ämnets eller blandningens tilltänkta användning, -inte verkar känna till ämnets eller blandningens tilltänkta användning eller inte kan förklara den på ett trovärdigt sätt, -avser att köpa ämnen i mängder, kombinationer eller koncentrationer av ämnen som är ovanliga för privat användning, -är ovillig att visa upp identitetsbevis eller handling som styrker bostadsort, eller -insisterar på att använda ovanliga betalningsmetoder, såsom stora belopp i kontanter. Ekonomiska aktörer får förbehålla sig rätten att vägra att genomföra transaktioner som är misstänkta i EU-förordningens mening. Rapportering till den eller de nationella kontaktpunkterna ska således ske vid misstänkta transaktioner, försök därtill eller då den ekonomiska aktören vägrat att genomföra en transaktion som förefallit vara misstänkt. Vad som är en misstänkt transaktion eller ett försök därtill är naturligtvis svårt att entydigt beskriva och måste bedömas i varje enskilt fall. De listade kriterierna får närmast betraktas som exempel på omständigheter som kan tyda på att det rör sig om en misstänkt transaktion eller försök därtill. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i samarbete med berörda branschorganisationer tagit fram information till dem som säljer kemiska produkter om indikationer på vad som kan vara ett misstänkt beteende, i syfte att förebygga allvarliga brott. Denna information kan tjäna som ytterligare vägledning för de ekonomiska aktörerna. Det bör observeras att rapporteringsskyldigheten när det gäller misstänkta transaktioner omfattar både kunder som är privatpersoner och sådana som är professionella användare, dvs. En ekonomisk aktör ska således rapportera en misstänkt transaktion eller försök därtill oavsett vem kunden är. Ekonomiska aktörer är vidare skyldiga att rapportera betydande försvinnanden eller stölder av ämnen som förtecknas i bilagorna till den nationella kontaktpunkten eller de nationella kontaktpunkterna i den medlemsstat där försvinnandet eller stölden ägde rum. Vad ett betydande försvinnande eller en betydande stöld är har dock inte angivits i EU- förordningen om sprängämnesprekursorer, vare sig i själva artiklarna eller i ingressen. I artikel 9.5 föreskrivs emellertid att kommissionen efter samråd med den ständiga kommittén för prekursorer ska ha utarbetat riktlinjer till stöd för den kemiska försörjningskedjan och de behöriga myndigheterna. Riktlinjerna ska bl.a. innehålla information om hur misstänkta transaktioner, betydande försvinnanden eller stölder kan kännas igen och rapporteras. Enligt artikel 9.6 ska de behöriga myndigheterna se till att kommissionens riktlinjer sprids på ett sätt som de anser vara lämpligt med hänsyn till riktlinjernas mål. Artikel 9 kräver kompletterande nationella bestämmelser av verkställande karaktär vad gäller val av nationell kontaktpunkt (artikel 9.2) och vad gäller angivande av behöriga myndigheter som ska se till att kommissionens riktlinjer sprids (artikel 9.6). Detta kräver inte någon lagreglering eftersom det får anses falla inom regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. tydlighetsskäl bör dock i lagen om sprängämnesprekursorer en Prop. 2013/14:144 informationsbestämmelse tas in om att nationell kontaktpunkt är den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens förslag: I lagen om sprängämnesprekursorer ska det införas en bestämmelse om att avgifter ska få tas ut för tillståndsprövning och tillsyn. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande en förvaltningsmyndighet eller en kommun, ska bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Avgift för tillståndsprövning enligt artikel 7.3 Enligt artikel 7.3 får de behöriga myndigheterna kräva att den som ansöker om tillstånd betalar en avgift för sin ansökan. Denna får inte överstiga kostnaden för att behandla ansökan. Utgångspunkten vid ställningstagande till hur kostnader som uppkommer vid tillståndsmyndighetens verksamhet ska finansieras, bör vara att den som orsakar kostnaden också ska betala för den. Ett argument mot att avgiftsbelägga tillståndsprövningar är att det då finns risk för att tillstånd inte söks. Denna risk begränsas dels av att ekonomiska aktörer som avser att tillhandhålla sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner till enskilda ska kontrollera att tillstånd finns, dels av de straffbestämmelser som föreslås (se avsnitt 13.3.12). När föreskrifter om avgifter diskuteras måste alltid gränsdragningen mellan skatt och avgifter beaktas. Gränsen har betydelse eftersom enligt regeringsformen inte får delegera beslutanderätten rörande skatt till regeringen eller underlydande myndigheter. Någon definition av begreppen skatt och avgift finns inte i regeringsformen. I lagstiftningen och rättstillämpningen har det i princip ansetts vara fråga om en avgift i de fall den motsvaras av en direkt motprestation från myndighetens sida till den som betalar avgiften. Avgiftsbegreppet har dock även ansetts kunna inbegripa vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan utgör en s.k. kollektiv motprestation. Inom svensk lagstiftning förekommer det på en mängd områden bestämmelser om att avgifter får tas ut vid tillståndsansökningar, exempelvis tillstånd för att inneha skjutvapen och tillstånd för privat hantering av särskilt farliga kemiska produkter. Det får mot bakgrund av vad som anförts anses förenligt med gällande rätt att ge tillståndsmyndigheten rätt att ta ut avgift för tillståndsprövningen. Artikeln ska kompletteras med en bestämmelse i lagen om sprängämnesprekursorer om att avgift får tas ut för tillståndsprövning. Reglering kring avgiftens storlek införs lämpligast på en lägre författningsnivå. Regeringen föreslår, såsom framgår av avsnitt 13.3.6, att tillsyn ska bedrivas dels över att de ekonomiska aktörerna kräver att tillstånd uppvisas innan de tillhandahåller tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer till enskilda personer, dels över att förpackningar som innehåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner är märkta. Kommunerna föreslås ansvara för denna tillsyn, se avsnitt 13.3.6. Utgångspunkten på detta område bör, liksom vad som gäller tillståndsprövning, vara att den som orsakar kostnaden också ska betala för den. När det gäller avgiftskonstruktionen för tillsynsavgifter bör bl.a. beaktas att avgifterna ska motsvaras av en tydlig motprestation från tillsynsorganets sida (se resonemanget ovan avseende skatt och avgift), stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorganet och objektansvariga samt vara enkla, lättbegripliga och förutsägbara för de objektansvariga (SOU 2004:100 s. 99). Dessa kriterier bedöms kunna uppfyllas då det gäller avgifter för tillsynen över regleringen avseende sprängämnesprekursorer. Det bör därför framgå av den föreslagna lagen att kommunerna får ta ut avgifter för tillsynen. I sammanhanget bör vidare den s.k. kommunala självkostnadsprincipen uppmärksammas. För kommunalt bedriven verksamhet gäller bl.a. enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900) den s.k. självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner (eller landsting) bedriver, vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. Principen innebär att kommuner och landsting, om det inte i speciallagstiftning finns bestämmelser som begränsar eller utökar avgiftsuttaget för viss verksamhet, inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Detta innebär att det totala avgiftsuttaget för en verksamhet inte får överstiga de totala kostnaderna för verksamheten . Kommunen kan därmed få full kostnadstäckning genom uttag av avgifter. Systemet kan dock innebära att viss avgiftsskillnad uppstår mellan olika kommuner. Den avgiftsskillnad som kan uppstå vid tillsynen av aktuella sprängämnesprekursorer är dock inget specifikt för just den här typen av verksamhet, utan förekommer även inom andra områden där kommunerna får ta ut avgifter, exempelvis tillsyn enligt livsmedelslagstiftningen. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och då kommunerna bör få full kostnadstäckning för nya obligatoriska uppgifter som staten pålagt dem måste, enligt regeringens mening, en viss avgiftsskillnad accepteras. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i lagen om sprängämnesprekursorer ska tas in en bestämmelse om möjlighet att ta ut avgifter för tillsyn och kommunerna ska bemyndigas att meddela föreskrifter om avgiftens storlek när det gäller den egna verksamheten. Regeringens förslag: Den som uppsåtligen bryter mot förbudet i artikel 4.1 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer genom att tillhandahålla, förvärva, inneha eller använda kaliumklorat, kaliumperklorat, natriumklorat och natriumperklorat över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU-förordningen om sprängämnesprekursorer ska dömas till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som utan tillstånd förvärvar, innehar eller använder väteperoxid, nitrometan och salpetersyra liksom den som tillhandahåller dessa ämnen över angivna koncentrationsgränser till enskilda personer som inte har tillstånd. Den som av oaktsamhet begår en sådan gärning som beskrivs ovan ska dömas till böter. Om det ovan angivna brottet är grovt ska straffet vara fängelse lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett särskilt stor mängd, annars varit av särskilt farlig art eller inneburit en betydande risk för att sprängämnesprekursorerna hade kunnat komma till brottslig användning. Den som inte rapporterar misstänkta transaktioner eller försök till sådana, betydande försvinnanden eller betydande stölder ska dömas till böter eller fängelse . Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning ska dömas till böter. Om gärningen är ringa, ska det inte dömas till ansvar enligt den föreslagna lagen. Straffbestämmelserna i lagen om sprängämnesprekursorer ska när det gäller brott av normalgraden vara subsidiära i förhållande till , lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Den som från ett annat EU-land till för in en tillståndspliktig sprängämnesprekursor och låter bli att anmäla detta ska dömas till böter enligt 19 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Om en ekonomisk aktör inte ser till att förpackningar innehållande sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner är märkta på vederbörligt sätt, ska tillsynsmyndigheten få meddela den ekonomiska aktören ett föreläggande att vidta rättelse. Detsamma gäller om en ekonomisk aktör inte kräver att ett tillstånd visas upp. Föreläggandet får förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har inte några invändningar mot de överväganden och förslag som presenteras i betänkandet. tingsrätt tillstyrker i huvudsak promemorians förslag, men påpekar att det inte ges någon motivering till varför det krävs oaktsamhet för brott mot tillståndsplikten medan det krävs grov oaktsamhet för brott mot Tingsrätten anför vidare att promemorian inte innehåller några överväganden beträffande straffskalor. myndigheten anser att det finns skäl att överväga om sanktions- bestämmelserna kunde utformas med lagen (2000:1064) om kontroll av 2013/14:144 produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd som förebild. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ställer sig frågande till varför tillsynsmyndigheten inte har möjlighet att förbjuda en ekonomisk aktör att tillhandahålla omärkta produkter. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 11 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer ska medlemsstaterna fastställa påföljder som är tillämpliga på överträdelser av förordningen samt vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa påföljder tillämpas. Påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Att artikeln 11 talar om påföljder leder lätt tankarna till bestämmelser om böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Vanligtvis översätts det engelska ordet penalties, vilket är det ord som används i den engelska versionen av förordningen, i EU-förordningar med sanktioner, vilket är ett vidare begrepp än påföljder. Det har inte, enligt regeringens mening, framkommit något som tyder på att artikel 11 avser något annat än sanktioner. Utgångspunkten för den fortsatta framställningen är därför att det ska fastställas sanktioner för överträdelser av förordningen. Artikel 11 kräver kompletterande bestämmelser i svensk rätt. Vad ska anses vara en överträdelse? Det är förbjudet, enligt artikel 4.1, att tillhandahålla sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner till enskilda personer liksom för enskilda att införa, inneha eller använda dessa. Såsom redogjorts för i avsnitt 13.3.4 kommer huvuddelen av ämnena i EU- förordningens bilaga I att omfattas av detta förbud i , undantagna är väteperoxid, nitrometan och salpetersyra för vilka ett tillståndssystem införs, jfr avsnitt 13.3.4. Att tillhandahålla väteperoxid, nitrometan och salpetersyra över de koncentrationsgränser som anges i bilaga I till EU- förordningen till någon som har tillstånd eller att förvärva, införa, inneha eller använda dessa med tillstånd utgör således inte en överträdelse av förordningen. Däremot utgör motsvarande hantering av de aktuella ämnena utan att tillstånd meddelats en sådan överträdelse som medlemsstaterna har att sanktionera enligt artikel 11 i förordningen. Vidare är det en överträdelse av EU-förordningen om den ekonomiska aktören inte kräver att tillstånd uppvisas, i enlighet med artikel 4.7 i förordningen, innan en transaktion med väteperoxid, nitrometan och salpetersyra över aktuella koncentrationsgränser genomförs. Enligt artikel 5 ska ekonomiska aktörer se till att de förpackningar som innehåller sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner och som tillhandahålls till enskilda, är märkta på vederbörligt sätt. Uppfyller den ekonomiska aktören inte detta krav utgör det en överträdelse av EU- förordningen. Ekonomiska aktörer ska slutligen enligt artikel 9 i EU-förordningen om sprängämnesprekursorer rapportera misstänkta transaktioner och försök därtill samt betydande försvinnanden eller stölder av de ämnen som finns i bilaga I och II till förordningen. Det får anses utgöra en överträdelse av EU-förordningen om rapporteringsskyldigheten åsidosätts. Frågan är nu vilka slags sanktioner som ska användas för de överträdelser som inringats; administrativa eller straffrättsliga sanktioner. EU-förordningen om sprängämnesprekursorer lämnar denna fråga öppen. Den anger inte heller om annat än uppsåtliga överträdelser ska beivras eller om det man inom straffrätten kallar osjälvständiga brottsformer, dvs. försök, förberedelse, stämpling och medverkan, bör medföra något straffansvar. Lagstiftaren har tidigare framhållit att straffrättsliga sanktioner ska användas med försiktighet och har då uttalat att för att en kriminalisering ska kunna anses vara befogad krävs bl.a. att gärningen kan föranleda en påtaglig skada eller fara, att alternativa sanktioner inte står till buds och att straffsanktionen krävs med hänsyn till gärningens allvar (prop. 1994/95:23 s. 55). Nedan följer en redogörelse för vilka slags sanktioner som bör användas för överträdelserna. Vad först avser en överträdelse av förbudet i artikel 4.1 i EU- förordningen ska, enligt regeringens mening, en sådan överträdelse sanktioneras straffrättsligt. Detta för att markera allvaret i gärningen. Att tillhandahålla enskilda personer förbjudna ämnen eller att som enskild person förvärva, inneha eller använda dessa motverkar förordningens syfte och kan föranleda en påtaglig fara eller skada för människors liv och hälsa. När det gäller hantering av nu aktuella ämnen med stöd av tillstånd är det viktigt att framhålla att innan tillstånd ges ska en kontroll av sökanden göras. Genom kravet på tillstånd sörjs för att endast de personer som har ett legitimt behov av ämnena och har legitima avsikter för användningen får tillgång till dem. Kommer aktuella sprängämnesprekursorer i fel händer kan detta, som framhålls ovan, innebära risk för människors liv och hälsa. För att markera allvaret i att t.ex. inneha tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer utan tillstånd eller att tillhandahålla dessa till personer som inte har tillstånd, ska detta sanktioneras straffrättsligt. Även införsel av förbjudna ämnen eller införsel av tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer av en enskild person som saknar tillstånd, ska av de skäl som anförts ovan sanktioneras straffrättsligt. Straffbestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling är i dessa fall tillämpliga. Särskilda bestämmelser är därmed inte nödvändiga att införa. Såsom framgår av avsnitt 6.5 föreslås de tillståndspliktiga sprängämnesprekursorerna omfattas av den generella anmälningsplikten enligt 4 § andra stycket lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (hädanefter inregränslagen).