prop · H103110d2 · 2014-03-17 00:00:00 — Ett fristående granskningsorgan för polisverksamheten Kommittén bedömer att ett fristående granskningsorgan för tillsyn över och Säkerhetspolisens verksamhet bör inrättas. fullständigt förslag om hur organisationen och verksamheten ska utfor- mas lämnas av kommittén i ett senare betänkande (dir. 2012:13). De förslag som kommittén lämnar till en ny organisation av polisverk- samheten innebär en rad författningsändringar. I detta betänkande lämnar kommittén förslag till ändringar i polislagen (1984:387), polisför- ordningen (1998:1558), förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. och i förundersöknings- kungörelsen (1947:948). Kommittén lämnar också förslag till två nya förordningar, dels förordningen med instruktion för , dels förordningen om kriminalteknisk verksamhet inom Polismyndig- Förordningen (1989:773) med instruktion för och förordningen (1978:677) med instruktion för Statens kriminaltek- niska laboratorium upphävs. Kommitténs förslag till en ny organisation för polisverksamheten innebär att ytterligare ett stort antal andra författ- ningar måste ändras. Vidare kommer ytterligare ändringar och tillägg att behöva göras i ovan nämnda författningar. Förslag till sådana ändringar kommer att tas fram inom ramen för kommitténs fortsatta arbete (dir. Ett fördjupat förberedande arbete behövs En organisationsförändring av den omfattning som det här är fråga om kräver stora insatser för att identifiera, förbereda och genomföra de åt- gärder som krävs innan en ny organisation för polisen kan träda i kraft. Kommittén bedömer att det krävs att förändringarna verkställs med god planering och i samverkan mellan flera parter på såväl strategisk som operativ nivå. Det måste dessutom göras inom kortast möjliga tid för att begränsa produktionsbortfall och försämrad service till medborgarna. Omfattningen av genomförandearbetet, kravet på goda och gedigna förberedelser i kombination med tidsfaktorn, talar starkt för att en särskild genomförandeorganisation bör tillskapas. Kommittén föreslår därför att regeringen ger en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av . Enligt de ställningstaganden som och regeringen har gjort bör en myndighet så långt möjligt själv fatta beslut om sin egen organisations utformning. Mot bakgrund av erfarenheter från tidigare enmyndighetsombildningar är det dock viktigt att regeringen inför ombildningen av polisens organisation ger tydliga utgångspunkter för organisationens utformning. Genom en väl genomarbetad uppdragsbeskrivning till den särskilda utredaren har regeringen möjlighet att utöva ett reellt inflytande över reformens närmare utformning. Kommittén lämnar därför förslag till ett antal centrala utgångspunkter för den särskilda utredarens arbete. Avgörande för att genomförandearbetet ska falla väl ut, är att detta i hög grad bedrivs i nära samarbete med polisorganisationen. En tät dialog med personalorganisationerna under förändringsarbetet kommer också att bidra till ett bra slutresultat. Huvuduppdraget för den särskilda utredaren bör vara att identifiera, förbereda och genomföra de åtgärder och beslut som krävs för att den nya myndigheten ska kunna fungera från beslutat datum. Exempel på sådana åtgärder är att utarbeta den nya inre organisationen för , huvudkontorets grundorganisation och verksamhet, den regionala organisationsstrukturen med geografiska gränser och huvudorter samt strukturen för de ytterligare avdelningar och funktioner som bör finnas inom , liksom en ny verksamhetsplan med budget. Vidare bör uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polisregionerna och den nationella nivån tydliggöras i en ny arbetsordning för och i en ny delegationsordning. Därutöver bör den särskilda utredaren förbereda och genomföra det arbete med anställningar av befattningshavare som krävs innan kan övergå i den nya organisationen. Kommittén vill understryka att Polismyndighetens lokalt bedrivna arbete även fortsättningsvis kommer att vara basen i polisens verksamhet. Polisregionerna måste vara bärkraftiga och för detta krävs ett visst verksamhetsunderlag. Med bärkraftighet avser kommittén att polisregionerna utifrån tilldelat uppdrag samt tilldelade ekonomiska resurser ska ha förmåga och kapacitet att bedriva såväl grundläggande polisverksamhet som verksamhet som kräver specialistkompetens. Befolkningsunderlaget är en viktig faktor som påverkar möjligheten för polisregionerna att uppnå ett tillräckligt stort verksamhetsunderlag. Polisregionerna måste sedan underindelas geografiskt och en långtgående delegation är nödvändig främst vad avser polisoperativt arbete. Beslutsbefogenheter och uppgifter ska finnas på lägsta ändamålsenliga nivå. bör därför i första hand ta ställning till vilken verksamhet som bör bedrivas lokalt och därefter till vilken verksamhet som med hänsyn till bl.a. kvalitet och kostnadseffektivitet bör finnas på regional nivå respektive nationell nivå. En konsekvens av detta synsätt kan vara att viss verksam- het som bedrivs på bör flyttas ut till polis- bör identifiera vilka förmågor som Polis- myndigheten behöver utveckla för att stärka den strategiska styrningen. och med att och polismyndigheterna samt Statens kriminaltekniska laboratorium ombildas till en myndighet öppnas helt andra möjligheter att leda och samordna viss operativ verksamhet i ett nationellt perspektiv jämfört med dagens organisation och ansvarsfördel- Som konsekvens av att polisregionerna uppnår högre förmåga att bedriva verksamhet som kräver specialistkompetens behöver Rikskrimi- nalpolisens nuvarande roll och uppgifter förändras. bör få i uppdrag att ta fram en tydlig och effektiv beslutsstruktur för att leda den operativa verksamheten, som bygger på polisens underrättelsemodell. Särskild vikt bör läggas vid vilka specifika områden som ska ledas och samordnas nationellt samt inom vilka områden den nationella operativa avdelningen ska upprätthålla spe- cialistkompetens dels med eget verksamhetsansvar, dels för att kunna roll kommer framför allt vara att ansvara för den kriminaltekniska verksamheten och kvalitetssäkring samt metodutveckling av verksamheten på olika nivåer inom Polismyn- För ett bibehållet förtroende för verksamhetens kvalitet fordras att laboratoriets självständighet vid bedömning av analysresultaten vär- nas samt att laboratoriet tillförsäkras möjlighet att såväl bedriva forensisk forskning som utvecklingsverksamhet. Förutsättningarna för att få en effektiv forensisk process från brottsplats till laboratorium bör tas fram inom ramen för genomförandearbetet. Några konsekvenser av förslagen Kommitténs förslag till organisation av den nya är av mer övergripande karaktär, vilket är i linje med de ställningstaganden som och regeringen har gjort när det gäller att en myndighet så långt som möjligt själv bör fatta beslut om sin egen organisations utformning. En organisationsförändring och en ökad tydlighet när det gäller ansvarsförhållanden i enlighet med förslagen och de preciseringar som genomförandeorganisationen kan komma att besluta om undanröjer inte alla hinder för en kvalitativ, kostnadseffektiv och flexibel polisverksamhet, men skapar avsevärt bättre förutsättningar för detta än dagens organisation. Även när den nya organisationen är på plats kommer ett fortsatt förändringsarbete att krävas inom organisationen innan de positiva effekterna kan realiseras fullt ut. Utöver kommitténs organisatoriska förslag kommer en fortsatt utveckling av metoder och arbetssätt att krävas för att uppnå bästa möjliga resultat inom ramen för tillgängliga ekonomiska och personella resurser. Andra frågor som i stor omfattning påverkar polisens effektivitet är exempelvis utveckling av ett modernt ledarskap och kompetensutveckling anpassat till pågående förbättrings- och utvecklingsarbete. Erfarenheterna från tidigare omorganisationer när flera verksamheter sammanfogats till en myndighet visar att mycket kraft övergångsvis går åt till själva förändringsarbetet och att detta sker på bekostnad av verksamhetens effektivitet och kvalitet. Det kan inte uteslutas att organisationsförändringen av polisen på samma sätt kommer att medföra effektivitetsförluster och andra negativa konsekvenser. ombildningar till enmyndigheter och andra stora omorganisationer visar också att det i vissa fall saknats tillräcklig kraft i förändringsarbetet för den planerade omorganisationen att kunna genomföras fullt ut. En utdragen förändringsprocess kan medföra att gamla strukturer bibehålls. Därför är det väsentligt med ett målmedvetet arbete som tar sikte på att införandet av den nya organisationen genomförs i sin helhet . För att detta ska vara möjligt krävs att genomförandeorganisationen har tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att lösa alla nödvändiga frågor. Det krävs också att chefer på alla nivåer har kraft att genomdriva fattade beslut. Bristande delaktighet i förändringsarbetet kan innebära att förändringarna aldrig genomförs eller att verksamheten återgår till tidigare inriktning. Det är därför nödvändigt att tidigt inte bara involvera chefer utan samtliga berörda i förändringsarbetet. De förändringar som kommittén föreslår tar i första hand sikte på ledningsstrukturen för polisverksamheten och en renodling av ansvarsförhållanden på nationell och regional nivå. De största förändringarna kommer därmed främst att avse ombildningen av som central förvaltningsmyndighet till ett huvudkontor samt verksamheten vid de orter där länspolismästarna och myndighetsgemensamma specialistfunktioner är placerade. De orter som blir huvudorter i den nya polisregionindelningen kan förväntas få ett utökat uppdrag medan verksamheten begränsas på andra orter. Polisverksamheten som bedrivs nära medborgarna på t.ex. kommunnivå berörs inte i lika stor omfattning av omstruktureringen i ett initialt skede. En viktig uppgift för polisledningen blir att säkerställa att regeringens förväntade effekter av organisationsförändringen kan realiseras. För att klar detta uppdrag krävs en utveckling av polisens resultatredovisning. Resultaten från myndighetens interna styrning och kontroll samt uppföljningen och utvärderingen av verksamheten behöver analyseras och vid behov följas av åtgärder. För att polisverksamheten ska kunna vidareutvecklas krävs en systematisk omvärldsbevakning som tar sikte på såväl nationell som internationell utveckling. Till denna omvärldsbevakning hör även att studera och ta till vara resultat av kriminologisk och annan för polisväsendet närliggande forskning. Vad gäller verksamhet, med ett utökat ansvar för den forensiska processen, bedöms förändringen bidra till förbättrade verksamhetsresultat främst vad avser utredningsverksamheten. Kommitténs bedömning är att det dock finns en risk för att laboratoriets opartiskhet inte kommer att kunna säkerställas fullt ut på motsvarande sätt som . För att säkerställa opartiskhet och fortsatt hög kvalitet på den forensiska verksamheten, krävs att den nya polisled- ningen säkerställer att även fortsättningsvis tillförsäkras resurser för att bedriva såväl forensisk forskning som utvecklingsarbete. Övergången till en kommer att underlätta utbytet av uppgifter inom polisorganisationen genom att nuvarande myndighetsgränser upphör. Sekretess- och behörighetsregler inskränker enskilda befattningshavares möjligheter att ha tillgång till andra uppgifter än sådana som behövs i arbetet. I en enmyndighetsorganisation är det än viktigare att åtkomsten till polisens system är begränsade till olika funktioner och behörighetsnivåer. Nuvarande flora av lokala datasystem och register av skilda slag kommer genom den nya myndighet konstruktionen att reduceras, vilket efter hand kommer att leda till större enhetlighet, högre kvalitet samt lägre förvaltningskostnader för it-verksamheten inom myndigheten. Ett omfattande arbete kommer att kräva på det personalpolitiska området innan den nya myndigheten kan inrättas. Övergången till en arbetsgivarare och motsvarande anpassning för de fyra personalorganisationerna kommer inledningsvis att kräva såväl partsenskilda som partsgemensamma insatser. Det systematiska arbetsmiljöarbetet måste få en enhetlig hantering grundad på den nya organisationen. Vad gäller överföring av de polisanställdas anställningsavtal till den nya bör ett liknande resonemang kunna föras som när bildades. I en enmyndighetsorganisation finns t.ex. inte den geografiska begränsning som följer av dagens indelning i polismyndigheter. Det är något som sannolikt påverkar arbetstagarnas geografiska arbetsskyldighet. Frågan om arbetstagarnas arbetsskyldighet kräver dock ytterligare överväganden vilka bör hanteras inom ramen för genomförandeorganisationen. Den förändrade organisationsstrukturen medför behov av kompetensutveckling, omställningsåtgärder och eventuell nyrekrytering. Omfattningen och inriktningen på dessa åtgärder är beroende av vilka beslut som den särskilda utredaren fattar inom ramen för det förutsatta genomförandearbetet. Kommittén bedömer att lämnade förslag kommer att få ekonomiska konsekvenser endast för staten och framför allt handlar det om konsekvenser för polisverksamheten. Kostnaden för genomförandeorganisationen kan uppskattas till omkring . Omställningskostnaderna, som är av engångskaraktär, kan uppskattas till omkring . Kommittén kan konstatera att de nämnda genomförande- och omställningskostnaderna inte ryms inom nuvarande anslagsram för polisen med mindre än att detta medför negativa konsekvenser för såväl förslagets genomförande som för polisverksamheten i stort. För att undvika en sådan utveckling krävs alternativ finansiering av genomförande- och omställningskostnaderna. Kommitténs samlade bedömning är att verksamheten, med oförändrad ambitionsnivå vad gäller uppdrag och kapacitet, långsiktigt kan finansieras inom given anslagsram också när polisen går in i en sammanslagen organisation. Våra förslag innebär inte en generell centralisering av polisens verksamhet, arbetsuppgifter eller ledningsfunktioner. Tvärtom har ett tydligt fokus för kommittén varit att skapa förutsättningar för att utveckla och förstärka polisverksamheten på lokal och regional nivå. De förslag som kommittén lämnar skapar förutsättningar för en effektivitetsökning, vilken bland annat kan användas till att målmedvetet förstärka den lokala polisiära närvaron i såväl glesbygd som i brottsutsatta områden i tätortskommuner. Ett huvudsyfte med förslagen är att polisverksamheten i enlighet med regeringens ambition, ska uppnå högre kvalitet och bli mer effektiv. I detta ligger att övergången ska få effekter på brottsligheten och dels leda till att denna minskar, dels att fler anmälda brott utreds och leder till lagföring. Det gäller såväl brottsutredningar i allmänhet som mängdbrottsutredningar i synnerhet, som polisen fortsätter att förstärka sin förmåga att bekämpa grov och organiserad brottslighet. I vilken mån kommitténs förslag ger ett tillräckligt utrymme för att nå uppsatta mål och eftersträvade ambitionsnivåer kan få anledning att återkomma till. En naturlig följd av en ökad effektivitet inom polisorganisationen är att belastningen på övriga myndigheter i rättskedjan, , domstolarna och Kriminalvården, kommer att öka, vilket leder till behov av effektiviseringsåtgärder, alternativt resursförstärkning, hos dessa myndigheter. En effektivare polisiär verksamhet, liksom ett effektivare rättsväsende, bör i sin tur leda till en minskad brottsbenägenhet, att allmänhetens rädsla att utsättas för brott minskar och att tryggheten i samhället ökar, vilket är ett av målen med polisens verksamhet. Kommittén förordar att det genomförs en systematisk utvärdering av reformen. En sådan granskning bör göras med beaktande av såväl medborgarperspektivet som verksamhetsperspektivet och rättskedjeperspektivet. har ett omfattande uppdrag framför sig. Vi bedömer att det kan komma att krävas för att lösa alla de frågor som ska hanteras. Det krävs också tid att genomföra de förändringar av lagar och förordningar som är nödvändiga, liksom förändringar av administrativa och operativa stödsystem. Nuvarande förordnanden av ledamöter i polisstyrelserna upphör vid utgången av 2014. Vår bedömning är att en lämplig tidpunkt för införande av den nya organisationen, och därmed etablerandet av den nya myndigheten , är . Säkerhetspolisen ansvarar för den polisverksamhet som syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Regeringen får uppdra åt Säkerhetspolisen att i särskilda hänseenden ansvara också för annan polisverksamhet.När Säkerhetspolisen leder polisverksamhet ska vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även och Säkerhetspolisen utgör tillsammans polisen. ansvarar för polisverksamheten i landet med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ansvarar för enligt vad som anges i 7 §.Polismännen är tjänstemän hosPolismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om regeringen inte föreskriver något annat. Regeringen bestämmer vad som avses med polisman. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) dels att 4, 7, och 7 a §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 4 § ska ha följande lydelse, dels att 5 och 5 a §§ ska upphöra att gälla. Varje län utgör ett polisdistrikt. I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Re- geringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer i vad mån en polismyndighet skall bedriva verksamhet utanför sitt distrikt. Polismännen är tjänstemän hos polismyndigheterna, i den mån inte annat föreskrivs av regeringen. Regeringen bestämmer vad som avses med polisman. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Styrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Regeringen kan uppdra åt att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Regeringen kan också uppdra åt 1Senaste lydelse 1998:1555. 2Senaste lydelse 1989:445. att i särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet. När leder polisverksamhet skall vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även . En arbetstagare som är anställd En arbetstagare som är anställd vid för arbete i polisverksamhet för att förebygga till en annan statlig anställning och avslöja brott mot rikets säker- enligt de närmare föreskrifter som het får förflyttas till en annan stat- lig anställning enligt de närmare tagare hos som är föreskrifter som regeringen med- polisman får förflyttas endast till En arbetstagare som är po- en annan anställning som polis- lisman får därvid endast förflyttas till en annan anställning som polis- Förflyttning enligt första stycket till en anställning hos en myndighet inom något annat verksamhetsområde får ske endast om arbetsuppgifterna är likartade eller arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är läm- pad för anställningen. I mål eller ärenden om förflytt- I mål eller ärenden om förflytt- ning skall 36 § andra stycket, 37 ning ska 36 § andra stycket, 37 och och 39 §§ lagen (1994:260) om 39 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning tillämpas. offentlig anställning tillämpas. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 1994:1051. Förteckning över remissinstanserna SOU 2012:13 ombudsmän, , , , , Kammarrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , i , i län, i , i , , , län, , i , i , , i , , i län, i , , , i , , i , i , , , , , , , Datainspektionen, , SIDA, Försvarsmakten, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , i , i , i , i län, i , i , Statskontoret, , , , , , , , , , Transportstyrelsen, , kommun, , kommun, , , , kommun, Bjuvs kommun, kommun, , kommun, , Åre kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, , Facket för Service och Kommunikation (), Föreningen , , , ()– , () – , via Akademikers (Saco-S), Kommuner och Landsting, – Svenska Avdelningen, Utredningen av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07), - Svenska sektionen, , Civil Rights Defenders, kommun, kommun, , Ystads kommun, kommun. Yttrande har även inkommit från följande organisationer, som inte ingått i remisslistan. De små kommunernas samverkan, ECPAT , , i , Polisstyrelsen vid i , Region , RFSL. uppdrag i den här delen är att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polisväsendet och lämna de förslag som en sådan ombildning kräver (tilläggsdirektiv till , dir. 2012:13). Uppdraget ska ses mot bakgrund av de förslag som kommittén lämnade i SOU 2012:13 om att och de 21 polismyndigheterna samt ska ombildas till en sammanhållen myndighet och att Säkerhetspolisen ska ombildas till en från den övriga polisen fristående myndighet. Regeringen har i tilläggsdirektiven angett att om Säkerhetspolisen skiljs från den övriga polisen får det ett antal konsekvenser. Det handlar främst om vilken ledningsform den fristående Säkerhetspolisen ska ha och frågor i anslutning till detta. Vidare väcker det frågor som rör samarbetet mellan Säkerhetspolisen och i första hand men även länspolismyndigheterna. En ytterligare konsekvens som uppmärksammas i tilläggsdirektiven är förhållandet mellan Säkerhetspolisen och polisens personalansvarsnämnd. Säkerhetspolisens organisation och ledningsstruktur är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och utövar tillsyn över detta. leds av rikspolischefen. Säkerhetspolisen utgör en del av , men är i formell mening inte en egen myndighet, även om Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en sådan. Säkerhetspolisen leds av en säkerhetspolischef. Säkerhetspolischefen fattar såväl operativa som administrativa beslut, både av policykaraktär och i löpande ärenden. Frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet kan dock avgöras av rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende om det finns särskilda skäl. Regeringen styr verksamheten vid genom bl.a. författningar, regleringsbrev med riktlinjer för verksamhetens inriktning och med särskilda beslut. Regeringens nuvarande styrning av Säkerhetspolisen påverkas varken till form eller till innehåll av att Säkerhetspolisen är en del av . Säkerhetspolisen har en självständig ställning med egen generaldirektör, eget anslag, eget regleringsbrev med angivna mål för verksamheten samt egen förordning med instruktion för verksamheten. Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet Kärnan i Säkerhetspolisens verksamhet är att skydda rikets säkerhet och det svenska statsskicket mot brottsliga angrepp. get är att förebygga brott medan det brottsutredande arbetet endast utgör en liten del av verksamheten. Till skillnad från den övriga polisens verksamhet initieras Säkerhetspolisens ärenden endast undantagsvis genom anmälningar om brott. Säkerhetspolisen bedriver omfattande säkerhetsunderrättelseverksamhet för att ta fram hot- och sårbarhetsbedömningar. Dessa bedömningar tjänar som underlag för beslut om vilka åtgärder Säkerhetspolisen ska vidta i sitt förebyggande arbete. Bedömningarna ligger också till grund för beslut om t.ex. personskydd eller andra säkerhetsskyddsåtgärder. Säkerhetsunderrättelseverksamheten förutsätter ett utvecklat och fungerande informationsutbyte med säkerhetstjänster i andra länder. Vi- dare kräver verksamheten effektiva inhämtningsmetoder och att uppgifter om Säkerhetspolisens arbetsmetoder och kunnande inte avslöjas förutomstående. Fokus i Säkerhetspolisens verksamhet är inte lagföring, utan istället att inhämta underlag för beslut om hot- och sårbarhetsreducerande åtgärder samt att vidta sådana åtgärder. Det internationella samarbetet är ett väsentligt inslag i det arbetet. Det finns utifrån Säkerhetspolisens uppdrag avgörande skillnader i dess verksamhetsinriktning och arbetsmetoder jämfört med den öppna polisens. Samverkan och samarbete med andra aktörer