prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — I förhållande till tidigare försvarsbeslut hade alltså två tidigare separata försvarspolitiska målsättningar slagits samman i detta inriktningsbeslut – att försvara landet mot väpnat angrepp och att kunna göra insatser utomlands. I den bemärkelsen hade den relativa tyngd som den nationella dimensionen tidigare haft minskat. I inriktningsbeslutet ingick dessutom i mycket begränsad utsträckning nationella respektive internationella dimensioner i termer av egna operativa krav. handlade det istället om gemensamma operativa krav för att kunna göra insatser (nationellt eller internationellt). uttrycktes emellertid till exempel den nationella dimensionen på följande sätt: Försvarsmakten bör enskilt och tillsammans med andra kunna försvara mot väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Väpnat angrepp kan utgöras av ett militärt angrepp på från annan stat liksom av internationell storskalig terrorism. 3.4.3Ändrade krav på operativ förmåga Med inriktningsbeslutet ändrades kraven på operativ förmåga. ska Försvarsmakten ha en operativ förmåga till omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.79 80 Någon närmre precisering av kraven på omvärldsbevakning, insatser och utveckling ingick inte i 2008/09:140, s. 37. 79Dessa krav på operativ förmåga skulle i sin tur svara mot uppgifterna ställda av regeringen. I propositionen formulerades uppgifterna med ett bör, medan uppgifterna i regeringens instruktion är formulerade med ett ska. 2008/09:140, bet. 2008/09: FöU10. 2008/09:140, Samhällets beredskap och försvar 2012/13. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I den bemärkelsen innebar beslutet en stor förändring. Kravställningen, inom ramen för beslut, var av en väsentligt mer övergripande karaktär i förhållande till kraven i de föregående. I regeringens inriktningsproposition ingick däremot regeringens bedömning.81 Efter detta redogjorde regeringen för skälen för sin bedömning, där regeringen mer ingående kom in på vad som skulle kunna jämföras med preciseringar i tidigare försvarsbeslut,82 fast med den skillnaden att det rörde sig om formuleringar i inriktningspropositionen och inte om regeringens förslag till för beslut avseende operativ förmåga. Här ingick bland annat följande formuleringar: efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot, ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer för att försvara landet mot väpnat angrepp.83 Enligt vår bedömning var följande formulering av regeringen i första hand mer av internationell karaktär: över tiden hålla cirka 2000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt eller internationellt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek. Vidare skrev regeringen när det gäller utveckling att Försvarsmaktens förmåga att möta mer kvalicerade motståndare är en förutsättning för långsiktig handlingsfrihet varför Förmågan till väpnad strid mot en kvalicerad motståndare bör upprätthållas. Regeringen skrev att för att säkerställa möjligheten till sådan utveckling kan det vara nödvändigt att behålla viss strategisk infrastruktur. Vidare organiseras en förbandsreserv bestående av fyra mekaniserade bataljoner, utanför insatsorganisationen, som upp till efter särskilt beslut bör kunna tillföras insatsorganisationen. Detta efter allvarligt försämrad omvärldsutveckling som innebär hot mot Sverige.84 81Regeringen angav att Försvarsmaktens operativa förmåga bör möta kraven på användbarhet, tillgängligt och exibelt försvar för insatser i , i och utanför närområdet. 2008/09:140. 2008/09:140, s.43. 2008/09:140, s.44. Inriktningsbeslutet innebar en väsentlig förändring i era avseenden. Målet för det militära försvaret ck en mer övergripande karaktär. Inom ramen för regeringens bedömning av uppgifter användes formuleringar i likhet med tidigare försvarpolitiska mål. I uppgifterna ingick försvaret av och internationella insatser – men istället för att som tidigare handla om två olika försvarspolitiska mål, skulle uppgiften att försvara och främja vår säkerhet ske genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Att försvara och främja svensk säkerhet handlade inte på samma sätt som förr om nationell försvarsförmåga. Innebörden hade nu breddats och förändrats till att avse förmågan att göra insatser – på eget territorium eller utomlands. I det avseendet hade nationella respektive internationella dimensioneringsgrunder upphört och ersatts av en mer generell dimensioneringsgrund om insatsförmåga. På så vis var inriktningsbeslutet i förhållande till tidigare försvarsbeslut av en vidare karaktär. Detsamma gällde kraven på operativ förmåga, som handlade om förmåga till omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen, utan närmre preciseringar, annat än vad som i regeringens proposition hade formulerats som skälen för regeringens bedömning. hade emellertid ungefär samma grundläggande struktur som den haft i föregående försvarsbeslut. Men Försvarsmakten skulle inte längre behöva återtagning, vilket innebär en ambitionshöjning. Försvarsmakten ska kunna göra insatser, både nationellt och internationellt, utan att vara i behov av återtagning. har utöver beslut om insatsorganisation, regeringen angivit att det ska nnas förstärkningsresurser motsvarande fyra bataljoner, vilket kan jämföras med tidigare försvarsbesluts krav om förmåga att på medellång sikt höja förmågan. För ytterligare information om innebörden av inriktningsbeslut se elektronisk bilaga 3. Instruktion och regleringsbrev har varit centrala styrdokument för regeringens styrning av Försvarsmakten. Därför har även granskat dessa för att få en bild av hur regeringen har operationaliserat försvars- och inriktningsbeslut. har det även tillkommit anvisningar för försvarsplaneringen. För en detaljerad genomgång av Försvarsmaktens instruktion och hur den har förändrats , se elektronisk bilaga 4. För en detaljerad genomgång av regleringsbreven till Försvarsmakten och hur dessa har förändrats , se elektronisk bilaga 5. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Av Försvarsmaktens instruktion framgår hur myndighetens uppdrag har förändrats . Det är inte många förändringar av själva uppdraget som har skett i instruktionen. Instruktionen har utgått från beslut. Instruktionen har inte avspeglat förändringarna av Försvarsmaktens uppdrag på ett tydligt sätt. Dessa har istället i första hand uttryckts genom regleringsbrevet. Instruktionen har emellertid större dignitet som styrande dokument. föreskrev instruktionen att Försvarsmakten ska kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån, och att hela ska kunna försvaras.85 ändrades detta krav till att Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.86 Detta är i linje med inriktningsbeslutet . anpassades instruktionen till regeringens syn att myndigheter ska styras strategiskt. Det innebar att verksamhetsdelen i regleringsbrevet minskade till förmån för en utökad instruktion. tillkom att Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter.87 Det betyder att Försvarsmakten måste återuppta den försvarsplanering som legat på en låg nivå. Regeringens årliga regleringsbrev till Försvarsmakten ger en närmre bild av hur försvars- och inriktningsbesluten har förmedlats. regleringsbreven motsvarar till stor del dessa beslut, men innehåller oftast inte några preciseringar. I några fall hänvisas till olika särskilda regeringsbeslut som har fattas efter försvars- respektive inriktningsbeslut. avser endast i taget, inte försvarsbeslutsperioden som sådan, vilket medför en uppsplittrad bild av verkställigheten av försvars- respektive inriktningsbesluten. Innehållet i Försvarsmaktens regleringsbrev har varierat mycket mellan åren. Till exempel har Försvarsmaktens historiskt sett så kallade kärnuppgift, att försvara , utgått ur regleringsbreven . I era fall är verksamhetsmålen och de operativa förmågorna öppna för olika tolkningar. Till exempel kan det för ett visst år stå att Försvarsmakten alltid ska ha en viss förmåga, för att därpå ha ändrats till att myndigheten ska ha förmågan utan ordet alltid, vilket alltså skulle kunna tolkas som 851–2 §§ förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. 862 § första stycket förordningen (2009:1204) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 873 § tredje stycket förordningen (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. När verksamhetsdelen drogs ned i regleringsbreven utökades, som nämnts ovan, Försvarsmaktens instruktion med verksamhetsuppgifter. Instruktionen är ett dokument inom ramen för regelstyrningen och som sådant krävs att dess innehåll är såväl stringent som varaktigt. I den bemärkelsen, kan enligt , förutsättningarna ha stärkts för en mer tydlig styrning. 3.5.3Styrsignaler om en fortsatt nationell inriktning har försvarsplaneringen successivt minskat. 2010 ändrades detta då regeringen beslutade att öka försvarsplaneringen. Försvarsmakten ska numera ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter.88 har kraven på operativ planering ytterligare preciserats.89 Av granskningen framgår att det som styrsignal har haft stor betydelse för Försvarsmakten. Regeringen har även höjt kraven på den civila försvarsplaneringen genom att 2013 ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att utveckla denna. Uppdraget till MSB handlar om att stärka civila myndigheters planering för höjd beredskap, och att dessa ska kunna lämna stöd till Försvarsmakten inom ramen för totalförsvaret och den pågående reformeringen av försvar.90 Detta skiljer sig från tidigare förhållanden då MSB avvecklade merparten av civilförsvarsförråden med tillhörande materiella förmågor. Syftet var att avveckla förmågor för att kunna utveckla nya.91 Konsekvenserna av ett uppehåll i försvarsplaneringen Konsekvensen av att försvarsplaneringen bedrivits på en lägre nivå framgår bland annat av Försvarsmaktens interna planeringsunderlag.92 Försvarsmakten skriver att genom försvarsplaneringen har brister i insatsorganisationen kunnat upptäckas. Det handlar om briser när det gäller det materiella och personella läget (vid vissa förband och funktioner), bristande samövning, planläggning 883 § tredje stycket förordningen (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 89Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten ska fortlöpande lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet. (3 § tredje stycket förordningen (2012:899) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten). 90Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att utveckla planeringen inför höjd beredskap (civilt försvar), . 91Myndighetens för samhällsskydd och beredskap årsredovisning . 92Försvarsmakten skriver att försvarsplanering har genomförts för att bedöma och inrikta den operativa förmågan. Denna planering kommer, enligt Försvarsmakten, att få en allt tydligare roll som underlag för insatsorganisationens utveckling GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och tillgänglighet samt prestanda i vissa materielsystem.93 Försvarsmakten har identierat brister i den operativa förmågan relaterat till gällande uppgifter.94 Vår bedömning är att minskad försvarsplanering påverkade samverkan och kontakter mellan civila och militära resurser negativt. Detta framgick bland annat av tidigare granskning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR: 2011:15). I sitt underlag inför inriktningsbeslutet uttryckte Försvarsmakten att planering och förberedelser i likhet med vad som genomfördes inte bedöms vara meningsfullt. Försvarsmakten hänvisade till planering och förberedelser för en höjning av beredskap och förstärkning av insatsförmågan för territoriell integritet och vissa begränsade stridshandlingar mot , som en förutsättning för att förband ska kunna utvecklas såväl kvantitativt som kvalitativt.95 3.5.4Säkerhetspolitisk bedömning inför försvarsbeslut Den nuvarande Försvarsberedningen redovisade sin bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen . Jämfört med den föregående försvarsberedningens omvärldsanalys, konstaterar den nuvarande att dagens utveckling går snabbare och är mer komplex och svårförutsägbar än förut. Beredningen lämnar en katalog över olika gräns- och sektoröverskridande hot som den anser vara aktuella, till exempel terrorism, organiserad brottslighet, migrationsströmmar, m.m. Dessa hot berör stora delar av samhället och vissa av dem är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt.96 När det gäller läget i drar försvarsberedningen slutsatsen att ser världen omkring sig som mer instabil och potentiellt hotfull. oroas särskilt av hur den strategiska balansen förändras i och med att Nato går vidare med att bygga upp ett europeiskt robotförsvar. och Nato framställs av som den största geopolitiska utmaningen och som militärt dimensionerande.97 93Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012, Del 1: Grunder och i Stort, , 23100:60578, s.7. 94Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012, Del 1: Grunder och i Stort, , 23100:60578, s.8. 95Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, Bilaga 1, 23383:51503. Det betyder alltså att fram till att försvarsplaneringen ökade hade det i en lägre utsträckning skett försvarsplanering som grund för myndighetens utformning. 96Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33), 213 f. 97Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33), s. 146. När det gäller efterföljande uppdrag till Försvarsberedningen beslutade försvarsministern om en förlängd tid,98 med anledning av händelserna i och agerande, som innebar att Försvarsberedningen behövde komplettera och utveckla sin säkerhetspolitiska bedömning. 3.6Försvarsmaktens tolkning och inriktning I de tre försvars- och inriktningsbesluten fanns viktiga skillnader, men även era likheter. Till exempel har nationell och internationell förmåga samt förmåga till territoriell integritet och till att lämna stöd till samhället funnits med. Det är dock svårt att se den närmare innebörden av försvarsbeslutens mål och krav på förmåga. I denna del av granskningen har därför undersökts hur Försvarsmakten har uppfattat sitt uppdrag . har betydelse för bedömningen av tydlighet och transparens och handlar bland annat om graden av samstämmighet mellan Försvarsmaktens inriktning och beslut. Avsnittet är baserat på interna styrdokument, budgetunderlag och tal med mera. Nedan sker en kortare redogörelse av våra iakttagelser. För en mer utförlig redogörelse, se elektronisk bilaga 6. Som har konstaterats i den tidigare genomgången av Försvarsbesluten så har målsättningarna för det militära försvaret i era avseenden varit likartade. Däremot har de operativa kraven förändrats och i det senaste inriktningsbeslutet haft en mycket övergripande karaktär. 3.6.1Perioden i samband med försvarsbeslutet –2004 I samband med perioden för försvarsbeslutet –2004 hänvisar Försvarsmakten till internationella insatser och till en bredare hotbild som grunden för Försvarsmaktens inriktning. Exempelvis förklarar i sin perspektivstudie –2001 att Försvarsmakten skiftar fokus99 från invasionsförsvar till insatsförsvar med ökade krav på internationella insatser och till att uppträda i en bredare koniktskala.100 Försvarsmakten hänvisar i olika källor till internationella insatser som styrande på kort sikt, som förmågan att utveckla insatsorganisationen skulle vara styrande på lång sikt. 98Pressmeddelande, , Försvarsdepartementet. 99Som en följd av Försvarsmakten förslag och därpå följande riksdagsbeslut. 100Försvarsmaktsidé och målbild, Årsrapport från Perspektivplaneringen –01. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I myndighetens budgetunderlag ges bland annat bilden av att på kort sikt var internationella insatser av hög prioritet, som förmågan till utveckling av insatsorganisationen skulle prioriteras på lång sikt.101 Behov av ökad tydlighet Försvarsmakten efterlyser även i olika källor ett tydligare långsiktigt mål att utvecklas mot. Ur perspektivstudien –2003 kan utläsas att Försvarsmaktens uppgifter var under utveckling. Försvarsmaktens uppgifter, och dess relativa vikt, var inte lika entydiga och självklara som . Försvarsmakten pekar på en förändring av inriktningen, som dess närmare innebörd delvis uppfattats som oklar. Försvarsmakten tydligt uttryck för en ökad internationell prioritet, men pekar på att avsaknaden av en tydlig hotbild påverkar förutsättningarna för hur Försvarsmakten ska uppfatta sitt uppdrag. 3.6.2 Perioden i samband med försvarsbeslutet –2007 De internationella ambitionerna ökar För perioden knuten till försvarsbeslutet –2007 framgår hur Försvarsmakten ger den internationella inriktningen ökad tyngd. Den internationella dimensionen står nu i centrum och blir på ett tydligare sätt internt styrande. Den nationella dimensionen nns kvar, men har ett långsiktigt mer abstrakt perspektiv genom att omnämnas inom ramen för en så kallad grundläggande försvarsförmåga. Exempelvis förklarar i sina budgetunderlag respektive 2007 att de internationella ambitionerna ökat ytterligare,102 och att kraven på internationell förmåga i många stycken har varit dimensionerade för reformering och försvarsmaktsplanering.103 Av Försvarsmaktens underlag framgår att den internationella inriktningen haft en överordnad ställning. Exempelvis skriver Försvarsmakten i sin utvecklingsplan att myndigheten ska sträva efter att skapa en exibel insatsförmåga som är ändamålsenlig internationellt, som den också bidrar till nationell försvarsförmåga. 101Försvarsmaktens budgetunderlag för med särskilda redovisningar, , 23 383:62418. 102Försvarsmaktens budgetunderlag för med särskilda redovisningar, BU 06/SR, , 23ˆ383:63848. 103Försvarsmaktens budgetunderlag för med särskilda redovisningar, BU 07/SR, , 23 383:66586 104Försvarsmaktens utvecklingsplan –2016 (FMUP 2007), , 23ˆ320:66929, s.12. Blir på ett tydligare sätt dimensionserande Den internationella ambitionen skulle på ett avgörande sätt dimensionera Försvarsmaktens utformning, dess förmåga till väpnad strid på kort och medellång sikt samt förutsättningarna för fortsatt utveckling.105 106 På samma sätt präglas bland annat Försvarsmaktens perspektivstudie av att den internationella inriktningen står i centrum. Försvarsmakten skriver att huvuddelen av alla förband behöver vara användbara för insatser globalt, i och dess närområden samt på och i anslutning till vårt territorium. Därför måste förbanden dimensioneras för att klara insatser både i mer avlägsna delar av världen och för att göra insatser i vårt närområde. budgetunderlag påpekas att även om det i första hand är kraven på internationell insatsförmåga som är drivande för utvecklingen så stärker detta även den nationella förmågan i motsvarande grad. Sammantaget framgår att Försvarsmaktens internationella dimension har fått en överordnad roll för myndighetens utveckling. Ökad tillgänglighet utan behov av återtagande Till att börja med har inriktningsbeslutets betoning av tillgänglighet utan behov av återtagande ett tydligt genomslag. Försvarsmakten är inriktad på sin förmåga till hög tillgänglighet i närtid, och inte som förr på en förmåga . Även vikten av att kunna agera enskilt såväl som tillsammans med andra framhävs i Försvarsmaktens interna underlag. Inriktningen övergår till ett nationellt fokus Men därutöver har även förhållandet mellan den internationella och den nationella inriktningen förändrats. I inriktningsbeslutet ingick styrande formuleringar av såväl nationell som internationell karaktär. Men i inriktningsbeslutets breda och mer övergripande militära mål och krav på operativ förmåga framgick inte några tydliga omprioriteringar avseende förhållandet mellan nationell och internationell inriktning. Istället framgår av Försvarsmaktens interna underlag att regeringens anvisning om återinförd försvarsplanering har haft en stor inverkan för hela Försvarsmakten. Enligt bedömning är det framför allt genom denna förändring som myndighetens inriktning svängt från ett fokus på 105Försvarsmaktens utvecklingsplan –2016 (FMUP 2007), , 23320:66929, s.12. 106Vidare förklarade dåvarande ÖB sig nöjd med försvarsbeslutet och sade sig var nöjd med den tydliga principiella inriktningen mot ett internationellt användbart insatsförsvar. Försvarsmakten , general , , vid , , , s. 8. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA internationell verksamhet till att återigen ställa den nationella dimensionen i centrum. Den internationella dimensionen nns kvar, fast är inte lika framträdande. Exempelvis skriver Försvarsmakten att i kommande period fokuseras mot ett återtagande av nationell förmåga till väpnad strid inom ramen för dimensionerande typfall.107 Vidare framgår av interna underlag hur marin- och ygstridskrafter nu ska utvecklas primärt för att kunna verka i vårt närområde, istället för att som vara inriktade mot både mot nationella och internationella insatser. Vad gäller arméförbanden ska Försvarsmakten återigen, enligt budgetunderlagen prioritera dess förmåga att verka i brigads ram. Närområdet bör vara dimensionerande I sin perspektivplanering 2013 förklarar att närområdet bör vara dimensionerande för Försvarsmakten och att dimensioneringen bör baseras på suveränitetsaspekten i de nationella intressena, och att framtida förmågor bör utgå från att säkerställa bland annat en responsförmåga som kan utöva eekt i närområdet.108 Försvarsmakten skriver även att försvarsplaneringen på ett tydligare sätt understryker vikten av att kunna möta ett allvarligt hot än de analyser som gjordes inför inriktningsbeslutet 2009.109 I Försvarsmaktens underlag inför inriktningsbeslutet, uppgavs istället att den försvarsplanering som förts inte var meningsfull, som planering och förberedelser för en höjning av beredskapen och en förstärkning av insatsförmågan uppgavs vara en förutsättning för att förband ska kunna utvecklas kvantitativt och kvalitativt.110 I inriktningsbeslutet ingick vissa formuleringar avseende prioritering. Exempelvis skulle marin- och ygstridskrafterna utvecklas för att verka i närområde, men utöver det var inriktningen av en bredare och mer övergripande karaktär. I praktiken har dock Försvarsmaktens inriktning som en följd av regeringens krav på försvarsplanering ändrats till att i högre utsträckning utgå från den nationella dimensionen. 107Försvarsmaktens utvecklingsplan – del 2, Plan för verksamhetsgrenar och övrig verksamhet, , 23320:52821, s. 34–35. 108Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien , , FM 2013-276:1. 109Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien , , FM 2013-276:1., s.51. 110Försvarsmaktens underlag inför inriktningsbeslutet, 30.1.2009 Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag och tillhörande inriktning på verksamheten har svängt kraftigt . Försvarsmakten har rört sig från ett internationellt fokus till att i hög grad återgå till att ställa den nationella dimensionen i centrum. Vidare har inriktningen svängt från att handla om kort och lång sikt till att i linje med det senaste inriktningsbeslutet istället fokusera på kort sikt för att kunna användas med hög tillgänglighet. Försvarsmaktens tolkning ligger inom ramen för försvarsbeslutens mål och krav. har målen varit breda och mindre precisa, vilket ger utrymme för tolkningar, och gör det delvis svårt att bedöma förhållandet mellan Försvarsmaktens tolkning av ställda mål och krav. Försvarsmaktens uppdrag har förändrats . Uppdragets olika delar har också varierat i dignitet mellan åren.