prop · H103178 · 2014-03-11 00:00:00 — Med hänsyn till att remissinstanserna i allmänhet varit positiva till att genomföra ändringen nu finns det inte heller anledning att, som Lagrådet har förespråkat, invänta den kommande översynen. Mot den bakgrunden anser regeringen att bör ges en uttrycklig möjlighet att vid behov begära biträde av socialnämnd i ärenden om kvarskrivning. Detta innebär, liksom redan för polismyndigheten, en skyldighet för socialnämnden att lämna biträde om efterfrågar det. Det finns dock inget som hindrar att även tillfrågar andra myndigheter om bistånd när det finns behov av det. måste i varje enskilt fall ta ställning till om biträde behövs och i så fall vilken myndighet som bör tillfrågas. Vad biträdet konkret kan komma att innebära för socialnämnden måste avgöras i varje enskilt fall med beaktande av de omständigheter som åberopats i ärendet. Biträde av socialnämnd kan exempelvis bli aktuellt i de fall då den skyddsbehövande inte har gjort någon polisanmälan eller haft någon annan kontakt med polisen rörande sin utsatthet, men där har kännedom om fallet. Även i ärenden om kvarskrivning för barn kan det vara särskilt värdefullt att få biträde av tillföra utredningen såväl ett barnrättsperspektiv som kunskap om eventuella konsekvenser för det enskilda barnet. Sådant biträde innebär dock inte någon skyldighet för socialnämnden att i egen ordning utreda eller bedöma de enskilda fallen. Den föreslagna regleringen innebär inte heller i övrigt någon mer långtgående skyldighet än att lämna sådana uppgifter som socialnämnden förfogar över. Såsom är fallet avseende bistånd enligt 6 § förvaltningslagen ankommer det på socialnämnden att bedöma förutsättningarna för att kunna lämna biträde inom ramen för sin verksamhet (prop. 1985/86:80 om ny förvaltningslag, s. 23). Biträdet kan exempelvis bestå av ett yttrande, särskilda upplysningar eller mer informella kontakter mellan myndigheterna. För socialnämndens biträde gäller dock de allmänna bestämmelserna om sekretess i myndighetens verksamhet. På samma sätt som vid den allmänna informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL måste därför socialnämnden innan en uppgift lämnas ut avgöra om detta kan ske utan hinder av sekretess (se t.ex. 26 kap. 1 § OSL). Uppgifter som erhåller i ärenden om kvarskrivning kan komma att omfattas av folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL. För uppgifter i ärenden om kvarskrivning föreslås vidare en förstärkt sekretess vilket kommer att öka förutsättningarna för socialnämnden att lämna det biträde som efterfrågas, se nedan under avsnitt 4.3. Regeringen föreslår därför att även socialnämnden, på begäran, ska lämna biträde vid utredning av frågor om kvarskrivning. Bättre underlag vid utredning om sekretessmarkering Uppgifter i allmänna handlingar är offentliga, om inte annat följer av en bestämmelse om sekretess. Den myndighet hos vilken uppgiften finns ska självmant beakta om sekretess hindrar ett utlämnande av uppgiften. För att tydliggöra att en uppgift kan omfattas av sekretess har det förekommit att handlingar sekretessmarkerats. Enligt 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen får en anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling bara göras på en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse, och tillämplig sekretessbestämmelse ska anges. I 5 kap. 5 § OSL finns kompletterande föreskrifter. Om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får myndigheten markera detta genom en särskild anteckning, sekretessmarkering. En sekretessmarkering görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, förs in i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Utöver dessa bestämmelser är förfarandet med sekretessmarkeringar en oreglerad handläggningsåtgärd. Att förutsättningen för sekretessmarkering är uppfylld innebär dock inte någon skyldighet för myndigheten att förse handlingen med en sådan markering. Detta gäller även vid sekretessmarkeringar i folkbokföringen. En enskild som anser att dennes personuppgifter bör omfattas av sekretess kan ansöka om att ska införa en sekretessmarkering för dessa uppgifter i folkbokföringen. har utarbetat särskilda rutiner för hanteringen av ärenden om sekretessmarkeringar. Den ordning med sekretessmarkeringar i folkbokföringen som tillämpas är väl etablerad och fyller ett stort praktiskt behov. Sekretessmarkeringarna har en stor spridning i samhället eftersom de aviseras till andra myndigheter tillsammans med övriga uppgifter om personen. En sekretessmarkering utgör dock ingen slutlig prövning av sekretessfrågan utan är endast en varningssignal om att en noggrann sekretessprövning ska göras om de markerade uppgifterna begärs ut. Sekretessmarkeringen är således inte avsedd att ha någon verkan vid en efterföljande sekretessprövning, vilket är en uppgift för respektive myndighet att utföra självständigt. Skulle fråga om utlämnande av markerade uppgifter uppkomma hos en myndighet kan dock kontaktas för att ge upplysningar om skälen till att sekretessmarkeringen förts in i folkbokföringsdatabasen. Normalt ska de skäl som ligger till grund för införandet av en sekretessmarkering vara tillräckliga för att vägra lämna ut uppgifter med stöd av folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL. Av detta följer att det bör vara fråga om ett konkret hot som riktas mot den enskilde. En begäran om sekretessmarkering bör därför vara åtföljd av någon form av utredning som styrker de åberopade uppgifterna (prop. 1997/98:9, Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., s. 34 f.). Däremot behöver inte beslutsunderlaget vara lika utförligt som vid ett ärende om kvarskrivning. Liksom vid kvarskrivning bygger således utredningen i första hand på uppgifter som den enskilde själv lämnar, som har ett självständigt utredningsansvar. Också vid sekretessmarkering har det i promemorian föreslagits att ska ges rätt att vid behov begära biträde av polismyndighet och socialnämnd. Även här har i princip samtliga remissinstanser tillstyrkt eller inte invänt mot förslaget. För den enskilde kan en sekretessmarkering ha stor praktisk betydelse eftersom den uppmärksammar myndigheter på att det kan vara fråga om känsliga uppgifter. Det finns därför anledning att, liksom vid kvarskrivning, betona möjlighet att vid behov få hjälp av polismyndighet och socialnämnd. Detta torde också leda till mer korrekta bedömningar såväl vid beslut om sekretessmarkering som vid förlängning av ett sådant beslut. Liksom vid kvarskrivning finns det dock inget som hindrar att även tillfrågar andra myndigheter när det finns behov av det. Vad biträdet konkret kan komma att innebära för respektive myndighet måste avgöras i varje enskilt fall med beaktande av de omständigheter som åberopats i ärendet. De skäl som regeringen anfört för att införa en motsvarande möjlighet när det gäller ärenden om kvarskrivning gör sig också gällande när det gäller ärenden om sekretessmarkering. Också här kan biträdet bestå av exempelvis ett yttrande, särskilda upplysningar eller mer informella kontakter mellan myndigheterna. och socialnämndens biträde gäller dock de allmänna bestämmelserna om sekretess i myndighetens verksamhet. På samma sätt som vid informationsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL måste därför både polismyndighet och socialnämnd innan de lämnar ut en uppgift avgöra om detta kan ske utan hinder av sekretess. Det kan särskilt beaktas att de uppgifter som erhåller i ärenden om sekretessmarkering kan komma att omfattas av folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL. Det torde därför finnas möjlighet för polismyndighet och socialnämnd att lämna det biträde som efterfrågas utan att nuvarande bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt ändras. Regeringen föreslår därför att polismyndigheten och socialnämnden, på begäran, ska lämna biträde vid utredning av frågor om sekretessmarkering i folkbokföringen. Det är dock inte möjligt att därutöver införa en sådan rätt att överklaga avslag på en begäran om sekretessmarkering som några remissinstanser efterfrågat, eftersom den inte innefattar något bindande ställningstagande till sekretessfrågan och eftersom det inte heller finns någon skyldighet för en myndighet att sekretessmarkera en uppgift. Frågan om vilka uppgifter som lämpligen bör föras in i folkbokföringsregistret och i så fall på vilket underlag måste i stället bedömas vid övervägandena om en sammanhållen och konsekvent reglering på området. I promemorian har också föreslagits att ska underrätta socialnämnden i den kommun där barnet faktiskt är bosatt om barnet medges kvarskrivning. Vidare har föreslagits att socialnämnden ska underrättas om att en sekretessmarkering avseende ett barn har förts in i folkbokföringsdatabasen. En sådan underrättelseskyldighet skulle regleras i förordningen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet (2001:589) och inte kräva någon lagändring. Syftet skulle vara att säkerställa att socialnämnden ges kännedom om barn som lever med en hotbild. Anledningen till att ett barn har skydd för sina personuppgifter kan bero på exempelvis att barnets förälder har behov av ett sådant skydd eller på att barnet själv är utsatt för hot, våld eller förföljelse. Oavsett vilket lever barnet i många fall under pressande förhållanden och kan ha varit med om traumatiska händelser. Det kan därför vara av vikt att socialnämnden får kännedom om förhållandena för att vid behov kunna bistå barnet och hans eller hennes närstående. I princip samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Några remissinstanser, bl.a. , och , har emellertid utifrån den föreslagna underrättelseskyldigheten ifrågasatt hur socialnämnden hanterar frågor om sekretess. har genom socialtjänstlagen (2001:453) det yttersta ansvaret för att se till att barn får det stöd, den hjälp och det skydd som de är i behov av. I många fall där ett barn har beviljats kvarskrivning har socialnämnden redan kännedom om barnet och dess förhållanden. Ett beslut om kvarskrivning behöver inte heller innebära att det finns ett konkret behov av hjälp och stöd från socialnämnden. En skyldighet för Skatte- 2013/14:178 verket att underrätta socialnämnden skulle dock kunna säkerställa att inga barn förbises. På motsvarande sätt kan en underrättelse om sekre- tessmarkering bidra till att barnets behov av stöd ytterligare kan uppmärksammas. Mot detta måste emellertid ställas att den föreslagna skyldigheten när det gäller barn som beviljats kvarskrivning skulle innebära att vissa av de uppgifter som annars endast är kända för om den enskildes faktiska vistelseort ska lämnas till där. Enligt regeringen måste hanteringen av sådana uppgifter vara begränsad till vad som är absolut nödvändigt för att minimera riskerna för att uppgifterna kommer ut. Även med ett förhållandevis starkt sekretesskydd innebär varje ytterligare led i hanteringen av en uppgift en risk för att den kan utlämnas av misstag. När det gäller uppgifter om den faktiska vistelseorten vid kvarskrivning skulle konsekvenserna kunna bli betydande om de skulle bli offentliga, även om själva adressen fortfarande hölls hemlig. För att genomföra utredarens förslag måste därför krävas att det finns ett reellt behov. Visserligen har remissinstanserna i allmänhet ställt sig bakom förslaget och även regeringen anser att det i viss mån skulle bidra till att ytterligare uppmärksamma barn som är i behov av insatser. Å andra sidan framgår varken av promemorian eller av remissvaren att i någon beaktansvärd utsträckning saknar uppgifter om barn med skyddad identitet i kommunen som också har behov av insatser. Regeringen är därför inte beredd att på nuvarande underlag föreslå en sådan underrättelseskyldighet när det gäller kvarskrivning. Frågan om i vilken utsträckning sådana uppgifter kan och bör lämnas till får i stället övervägas i den samlade översynen. I det sammanhanget kan också de frågor som några remissinstanser väckt i anslutning till förslaget övervägas. När det gäller den föreslagna underrättelseskyldigheten om att en sekretessmarkering avseende ett barn har förts in i folkbokföringsdatabasen, innebär den inte mer än att den varningssignal som markeringen utgör vidarebefordras till . Det handlar alltså inte om att vidarebefordra känsliga uppgifter. Regeringen har därför för avsikt att genomföra det förslaget genom förordningsändringar. 4.3Förstärkt sekretess för uppgifter i ärenden om kvarskrivning Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i ärende om kvarskrivning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad på detta sätt från en myndighet som handlägger ärenden om kvarskrivning, ska sekretessen bli tillämplig på uppgifterna även hos den mottagande myndigheten. I fråga om uppgifter i allmänna handlingar ska sekretessen gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna regleringen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag, dock att det i promemorian föreslagits att det uttryckligen anges att sekretessen ska gälla hos . Remissinstanserna: I princip alla remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot promemorians förslag, däribland ombudsmän, , , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , , , , , , , i , i , i , , , , , , , , Nationellt centrum för kvinnofrid vid , , , , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting, , , , Kvinnors nätverk, Rädda barnen, , Kvinno- och tjejjourers och . har ansett att sekretessbestämmelsen bör utformas som en primär sekretessbestämmelse och att sekretessen ska gälla oavsett hos vilken myndighet uppgiften förekommer. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Kvinnors nätverk, har föreslagit att motsvarande förstärkta sekretesskydd även bör införas för uppgifter i ärende om sekretessmarkering. Skälen för regeringens förslag Sekretesskyddet stärks vid kvarskrivning Många uppgifter som utgör underlag i ärenden om kvarskrivning är av känslig natur. Det kan vara fråga om dels uppgifter i handlingar som den enskilde själv ger in, dels uppgifter som hämtar in från andra myndigheter, såsom polismyndighet eller socialnämnd. Uppgifterna kan vara känsliga för den enskilde med anledning av det uppgivna skyddsbehovet, men kan också vara det av andra skäl, som uppgifter om missbruk eller sjukdom. Uppgifterna som sådana förs inte in i folkbokföringsdatabasen, men får ändå anses förekomma i verksamhet som avser folkbokföringen. De omfattas således av folkbokföringssekretessen enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Denna sekretess gäller med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, dvs. en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga, och kräver att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För vissa uppgifter som hämtas in från en annan myndighet gäller sekretessen för uppgift som härrör från den andra verksamheten. Sekretessen följer i dessa fall med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet och gäller således även hos . Det gäller t.ex. förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL och sekretess för underrättelseverksamhet enligt 18 kap. 2 § OSL. Beträffande andra uppgifter exemp- elvis från följer inte sekretessen automatiskt med uppgiften när den lämnas över till . Frågan om sekretess måste då i stället prövas mot de sekretessbestämmelser som gäller folkbokföringen. I likhet med (SOU 2009:75) har utredaren i promemorian ansett att folkbokföringssekretessen inte ger ett tillräckligt skydd för de uppgifter som finns i ärenden om kvarskrivning. Utredaren har därför föreslagit att det för uppgifter i ärenden om kvarskrivning i stället ska gälla sekretess med ett omvänt skaderekvisit, på så sätt att sekretess skulle gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Därmed skulle det gälla en presumtion för att den uppgift som faller under sekretessbestämmelsen ska omfattas av sekretess. Endast i de fall det står klart att den enskilde inte lider men av att uppgiften lämnas ut får ett utlämnande ske. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Sekretessen hos olika myndigheter kan ibland försvåra en utredning i ett ärende om kvarskrivning. För att styrka behovet av kvarskrivning kan uppgifter från exempelvis socialnämnden eller hälso- och sjukvården behöva hämtas in av . Dessa myndigheter torde dock inte lämna ut uppgifter om dessa endast kommer att omfattas av sekretess med ett rakt skaderekvisit. Det kan enligt regeringen inte anses tillfredsställande att uppgifter som skulle kunna styrka den enskildes behov av kvarskrivning inte kan tillföras ärendet på grund av bestämmelser om sekretess. En starkare sekretess för uppgifter i ärenden om kvarskrivning skulle således underlätta för bl.a. socialnämnden och hälso- och sjukvården att lämna ut känsliga uppgifter till . Även den enskildes skydd skulle stärkas. Regeringen anser därför, i likhet med promemorian, att sekretess ska gälla i ärenden om kvarskrivning för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Kvinnors nätverk, har föreslagit att motsvarande förstärkta sekretesskydd även bör införas för uppgifter i ärenden om sekretessmarkering. Regeringen har i och för sig förståelse för denna synpunkt eftersom även uppgifter i sådana ärenden kan vara av känslig natur. Frågan måste dock analyseras i ett vidare sammanhang, bl.a. eftersom det inte har framkommit att i dessa ärenden hindras från att få den information som verket behöver för att kunna bedöma frågan om sekretessmarkering. Utredaren har inte heller lämnat något sådant förslag. Mot denna bakgrund finns inte tillräckliga förutsättningar för att nu föreslå en sådan reglering. Nästa fråga är om och i så fall på vilket sätt sekretessen bör gälla även i andra myndigheters verksamhet. Ett beslut om kvarskrivning kombineras i de allra flesta fall med en sekretessmarkering till skydd för uppgifter som kan ge ledning om var personen uppehåller sig. Vid en begäran om utlämnande av en sådan uppgift är det väsentligt att det vid prövningen finns ett tillräckligt underlag för att bedöma om hinder mot ett utlämnande föreligger. Den beslutande myndigheten kan därför behöva få tillgång till hela eller delar av det underlag som har i ärendet. Om prövningsmyndigheten får del av detta underlag är det nödvändigt att uppgiften kan skyddas också där. Uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om kvarskrivning får anses särskilt känsliga eftersom har ansett att det föreligger en konkret risk för att personen kan komma att utsättas för hot eller annan förföljelse. Den enskildes intresse av sekretess i dessa fall måste därför anses väga mycket tungt. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med promemorian, att sekretessen enligt den föreslagna regleringen ska överföras till andra myndigheter som får tillgång till uppgifterna. Detta innebär att om en sekretessbelagd uppgift i ett ärende om kvarskrivning lämnas vidare till en annan myndighet gäller den förstärkta sekretessen också där. Utredaren har föreslagit att bestämmelsen ska utformas så att sekretessen ska gälla hos i ärende om kvarskrivning för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I en särskild bestämmelse skulle anges att om en annan myndighet får en sådan uppgift från ska sekretessen bli tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Detta överensstämmer huvudsakligen med vad som redan gäller för ärenden om fingerade personuppgifter (se 22 kap. 2 och 3 §§ OSL). har däremot ansett att själva sekretessbestämmelsen bör utformas på ett sätt som närmare överensstämmer med exempelvis 18 kap. 1 och 2 §§ OSL, och att sekretessen således skulle gälla för uppgift som hänför sig till ett ärende om kvarskrivning. Därmed skulle sekretessen gälla primärt för uppgiften och någon särskild bestämmelse om överföring av sekretess skulle inte behövas. Regeringen anser dock att det är lämpligt att utforma regleringen i överensstämmelse med vad som gäller vid ärenden om fingerade personuppgifter. Det finns inte heller anledning att – som utredaren har föreslagit – uttryckligen peka ut i sekretessbestämmelsen. Regeringen föreslår därför följande. Sekretess ska gälla i ärende om kvarskrivning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Får en myndighet en uppgift som är sekretessreglerad på detta sätt från den myndighet som handlägger ärenden om kvarskrivning, blir sekretessen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden brukar i de flesta fall gälla i högst . Skälet till detta är att sekretessen för känsliga uppgifter av aktuellt slag normalt bör gälla under större delen av den enskildes livstid. Eftersom den föreslagna sekretessregleringen framförallt kommer att omfatta integritetskänsliga uppgifter anser regeringen, i likhet med utredaren, att sekretessen bör gälla i högst . Sekretessen ska ha företräde framför meddelarfriheten Den s.k. meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar, har vissa begränsningar. Viss tystnadsplikt som har företräde framför meddelarfriheten anges i TF och 2013/14:178 YGL. I övrigt räknas de tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten upp i OSL. Den föreslagna sekretessregleringen avser uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om kvarskrivning. Syftet med regleringen är att skapa ett starkare sekretesskydd för dessa uppgifter och sekretessen är därför försedd med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Detta är en omständighet som i någon mån talar för att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. För detta talar även den omständigheten att de aktuella uppgifterna omfattas av folkbokföringssekretessen enligt 22 kap. 1 § OSL. För denna sekretess, som gäller med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, finns en inskränkning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (22 kap. 6 § OSL). Det är därför rimligt att den tystnadsplikt som följer av den nu föreslagna regleringen också ska ha företräde framför meddelarfriheten. Dessutom måste hänsyn tas till uppgifternas karaktär och att den enskildes intresse av sekretess i dessa fall får anses väga mycket tungt. Det bör inte med stöd av meddelarfriheten vara möjligt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter som kan riskera den personliga säkerheten. Ingen remissinstans har heller invänt mot att sekretessen i detta fall ska ha företräde framför meddelarfriheten. Regeringen föreslår därför att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessregleringen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I lagrådsremissen föreslog regeringen att det skulle införas en ny sekretessbestämmelse om sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om kvarskrivning (22 kap. 2 a § OSL) och att hänvisningar till den nya paragrafen skulle göras i 3 § om överföring av sekretess och i 6 § om inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.