prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — nen kan vara huvudman för vissa allmänna platser medan det råder en- skilt huvudmannaskap för andra sådana platser. För att vissa allmänna platser ska kunna ha enskilt huvudmannaskap krävs även i dessa fall att det finns särskilda skäl. En sådan uppdelning kan t.ex. vara lämplig vid en utvidgning av ett tidigare byggnadsplanelagt område med ny bostads- bebyggelse och där det finns vissa anläggningar som betjänar en större Det kan i det senare fallet t.ex. röra sig om att det finns en badplats som betjänar hela eller en större del av kommunens befolkning samt tillfarten till densamma. Medan lokalgatorna till bostadsbebyggel- sen i ett sådant fall får enskilt huvudmannaskap kan badplatsen och till- farten ha kommunalt huvudmannaskap. Före ikraftträdandet av PBL var kommunen tvungen att i ett sådant fall utarbeta två separata detaljplaner. Den förändring som skett har således inneburit förenklingar av planlägg- ningen och plangenomförandet och detta har skett med bibehållen tydlig- het i lagstiftningen. Den av föreslagna möjligheten för en kommun att delta i en gemensamhetsanläggning har, av vad som kan utläsas, två olika syften. Det ena gäller att det allmänna – kommunen – i viss utsträckning anses ha en nytta av sådana vägar m.m. på allmän plats där huvudmannaskapet är enskilt. Den omständigheten skulle tala för att kommunen skulle vara delaktig i kostnaderna för anläggande, drift och underhåll av de allmänna platserna och att kommunen vid en anlägg- ningsförrättning skulle tilldelas ett andelstal som svarar mot kommunens Förslaget syftar enligt utredningen till att säkra allmänhetens till- gång till olika områden och till att fördela kostnaderna på ett mer ration- Det andra motivet är att de enligt utredningen oklara ansvarsförhållan- dena gällande s.k. gx-områden kan få sin lösning. Här avses mark som i detaljplan har lagts ut som kvartersmark och givits dels beteckningen g, vilket innebär att marken ska vara tillgänglig för gemensamhetsanlägg- ning, dels beteckningen x, vilket innebär att marken likafullt i vissa delar ska vara tillgänglig för allmän gång- och cykeltrafik. mark är kommunen, om den är huvudman för anläggningen, enligt 14 kap. 18 § PBL skyldig att förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt till om fastighetsägaren begär det. Lantmäteriet har, med anledning av ett regeringsuppdrag, i rapporten Samråd och olämpliga planbestämmelser (Lantmäterirapport 2013:1) redovisat sådana olämpligt utformade planbestämmelser och kombi- nationer av sådana planbestämmelser som ofta förekommer i kommunala detaljplaner samt de råd som verket utarbetat i syfte att komma till rätta med sådana bestämmelser. I rapporten anges att kombinationen gx är en sådan olämplig kombination av bestämmelser. beskrivna kombinationen leder enligt rapporten till besvärliga ställnings- taganden vid genomförandet av planen och medför en rättsosäkerhet för såväl kommunen som för fastighetsägarna. I förhållande till andra olämp- ligt utformade bestämmelser eller kombinationer av bestämmelser är dock inte gx någon mera frekvent förekommande planbeteckning. Den förekommer i av de kommunala planerna. Regeringen anser att de förslag som har lämnat beträffande en möjlighet för en kommun att i egenskap av kommun delta i en gemensamhetsanläggning inte skulle skapa ökad transparens och tydlighet i plangenomförandet. Regeringen anser att det finns risk för att ett genomförande av utredningens förslag i nu nämnda delar tvärt om skulle kunna bidra till att göra planerings- och plangenomförandeprocessen och inte minst den efterföljande förvaltningsprocessen mera osäker och oförutsägbar. Detta gäller inte minst förslaget att en kommun ska delta i en gemensamhetsanläggning inrättad på allmän plats med enskilt huvudmannaskap. Utredningens förslag i dessa delar bör därför inte genomföras. Lantmäteriet har i den nämnda rapporten redovisat ett antal åtgärder för att komma till rätta med olämpliga planbestämmelser. Verket lyfter härvid fram de utbildningsinsatser som pågår samt till det stödmaterial med bl.a. checklistor som verket har utarbetat. Regeringen anser att Lantmäteriets utbildnings- och utvecklingsarbete inom detta område bör fortgå. I arbetet bör även ingå att tillsammans med utveckla tydligare vägledning i frågan om hur en kommun på ett planmässigt lämpligt och tydligt sätt i en och samma detaljplan kan reglera frågan om olika huvudmän för olika allmänna platser. har även lämnat förslag som berör lantmäterimyndighetens roll under planprocessen och som berör hithörande frågor. Dessa förslag behandlas i avsnitt 7.3. Lämplighetsprövning avseende vissa anläggningar har lämnat förslag som innebär att det vid planläggning i kvartersmark för enskilt bebyggande endast ska få ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda. Bakgrunden till förslaget är enligt utredningen att det har hänt att en kommun och en exploatör kommit överens om att en anläggning, som inte är lämplig för förvaltning av en fastighetsägare (hyres- eller bostadsrätt) eller en grupp av fastighetsägare i form av en gemensamhetsanläggning, ska förläggas till kvartersmark och tas över av den nya ägaren till vilken exploatören överlåtit fastigheten. Om anläggningen dessutom ska användas av fler än de som bor i området, kan ansvaret bli tämligen betungande. Motsvarande problematik kan enligt utredningen uppkomma när det gäller anläggningar som ska förläggas på mark för allmän plats med enskilt huvudmannaskap. Regeringen anser att för att en anläggning ska kunna tas om hand av enskilda fastighetsägare bör den, generellt sett, vara lämplig för enskild förvaltning. Komplicerade anläggningar som kräver teknisk kunskap och speciell utrustning, kan innebära svårigheter för enskilda att sköta, underhålla och reparera. Vilka anläggningar som är att anse som alltför komplicerade är dock inte självklart. har gjort bedömningen att i första hand bör endast sådana anläggningar, som inte kräver fackkunskaper och som inte är för betungande för en genomsnittlig lekman, kunna inrättas som anläggning som ska förvaltas av en eller flera fastighetsägare. 2013/14:126 ningen anger vidare att anläggningar som sopsugar, reningsanläggningar och bevattningsanläggningar tenderar att bli allt vanligare i vissa bostadsområden. Anläggningarna läggs då ut på kvartersmark med påföljd att det ankommer på fastighetsägarna att svara för drift och underhåll. För att sådana anläggningar ska fungera väl krävs normalt sett att det finns möjligheter att köpa in kvalificerade tjänster för anläggningarnas skötsel. Olika fastighetsägare eller sammanslutningar av fastighetsägare har olika kompetens att sköta olika typer av anläggningar. En bostadsrättsförening har t.ex. i regel inte någon egen kompetens eller andra förutsättningar att själv svara för erforderliga reparationsarbeten eller att svara för service av installationstekniska eller andra anordningar. Föreningen måste anlita externa konsulter, byggnadsarbetare och installationstekniskt kunnig personal för att bl.a. föreningens byggnader långsiktigt ska fungera för bostadsändamål. nämnda förhållanden är inte och bör enligt regeringens uppfattning inte heller vara reglerade i PBL. Regeringen anser likafullt att sådana anläggningar och anordningar som i regel finns inom en byggnad i många fall är väl så komplicerade som de som förekommer på kvartersmark. Regeringen anser att det förslag till reglering som har redovisat inte med någon större tydlighet skiljer mellan sådana anordningar som bör kunna respektive inte bör kunna få förläggas till kvartersmark. Sådana avvägningar och avgränsningar måste kunna falla ut på olika sätt från fall till fall. Den omständigheten att en anläggning eller anordning är komplicerad utgör inte heller skäl för att kommunen skulle vara bättre skickad att ombesörja dess skötsel än fastighetens ägare. Om t.ex. en byggherre inom ett kvarter vill ha en speciell eller en högre standard inom området, exempelvis att soporna ska omhändertas genom en sopsugsanläggning, saknas enligt regeringens uppfattning skäl för att kommunen ska anlägga, driva och underhålla en sådan funktion. Den omständigheten att sopsugsanläggningen kan kräva särskilt utbildad och kompetent personal bör enligt regeringens uppfattning inte utgöra skäl för att det ska vara kommunen som ska ansvara för anläggningen. Regeringen delar emellertid utredningens uppfattning att kommunen ska ansvara för sådana anläggningar som betjänar en större allmänhet. De sistnämnda anläggningarna bör normalt lokaliseras till allmän plats. Med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden anser regeringen att det inte finns någon anledning att utöver vad som gäller närmare precisera vilka anläggningar som bör förläggas på kvartersmark eller på allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. Den nu behandlade frågan berör även utredningens förslag vad avser lantmäterimyndighetens roll under planprocessen. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.3. Bestämmelsen finns i 4 kap. 7 § PBL. Regeringens förslag: roll i detaljplaneprocessen ska tydliggöras genom att det i ska införas bestämmelser om vad myndigheten ska verka för och ge råd om under samrådet samt yttra sig om i granskningsskedet. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska yttra sig över ett utarbetat exploateringsavtal under detaljplanens granskningstid (SOU 2012:91 s. 100 ff. och 272 ff.). Detta framgår bl.a. av redovisningen i avsnitt 7.4.4. Remissinstanserna: anser att det är viktigt att lantmäterimyndighetens roll fördjupas i detaljplaneprocessen. Kommunen bör enligt även vid ett enkelt planförfarande få en formell samrådsskyldighet med lantmäterimyndigheten. Lantmäteriet tillstyrker förslaget och anser att det är väsentligt att lantmäterifrågorna verkligen blir behandlade i planprocessen och att detta sker på ett så tidigt stadium som möjligt. Lantmäteriet föreslår att lantmäterimyndigheten, förutom de uppgifter som har föreslagit, även ska ge råd m.m. avseende huvudmannaskap och markreservat. Lantmäteriet påtalar vidare att lantmäterimyndigheten inte har en utpekad roll vid s.k. enkelt planförfarande och framhåller att det ofta finns ett lika stort behov av att tillföra lantmäterisynpunkter när enkelt planförfarande tillämpas som vid ett normalt planförfarande. Lantmäteriet anser att lantmäterimyndigheten inte bör ges något särskilt lagreglerat ansvar när det gäller avtal mellan en kommun och en exploatör. Statskontoret ställer sig bakom förslaget om ett förtydligande av lantmäterimyndighetens roll i samrådet och granskningsskedet. Tekniska högskolan anser att lantmäterimyndighetens uppgift ytterligare bör utökas med bl.a. bestämmelserna om markreservat. Lämpligen är det i första hand som bör svara för kontrollstationen för exploateringsavtalen. i ser positivt på förslaget. Dock bedömer att granskningen av exploateringsavtalen bör ligga hos om inte längre ska vara kvar som överklagandeinstans. i tycker att det är bra att det tydliggörs vad lantmäterimyndigheten ska verka för i samrådet och granska i detaljplaner. granskning bör vad gäller planbeskrivningen inskränkas till vissa särskilt angivna frågor. Om förslaget att exploateringsavtal ska granskas genomförs, bör det vara en uppgift för både lantmäterimyndigheten och . i län ser positivt på förslaget att precisera lantmäterimyndighetens roll och vad myndigheten ska yttra sig om under planprocessen. i anser att lantmäterimyndighetens samrådsroll med fördel kan lagregleras. Flertalet kommuner anser att ett förtydligande av lantmäterimyndighetens roll i planeringsprocessen är bra. Det gäller bl.a. kommun, kommun, och Bodens kommun. 2013/14:126 Även , , kommun, och kommun ser det som positivt att lantmäterimyndighetens roll vid samråd och granskning av detaljplaner tydliggörs eftersom det kan bidra till att säkra kvaliteten på detaljplanernas genomförbarhet. De nu angivna kommunerna avstyrker dock förslaget att lantmäterimyndigheten ska granska och yttra sig över exploateringsavtalen. kommun ifrågasätter förslaget om att ge lantmäterimyndigheten rätten att pröva lagligheten i kommunala avtal. Kommunen anser att det är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen och medför risk för ökade kommunala kostnader. anser att lantmäterimyndighetens förändrade roll riskerar att fördröja processen med att ta fram exploateringsavtal vilket kan medföra ökade kostnader. anser att det saknas bärande skäl till varför lantmäterimyndigheten ska ges en formell granskande roll. Förslaget anses innebära en onödig byråkratisering som sannolikt inte bidrar till någon förenkling som leder till ökat byggande. kommun avstyrker förslaget om att stärka lantmäterimyndighetens roll. Förslaget medför enligt kommunen att plan- och plangenomförandeprocessen på intet sätt görs effektivare. Även ifrågasätter förslaget att lantmäterimyndigheten bör ges en tydligare och starkare roll i planprocessen. välkomnar förslaget att stärka lantmäterimyndighetens roll i planprocessen. Detta borde minska risken för justeringar i ett senare skede i processen. Fastighetsägarna tillstyrker i huvudsak förslaget. Byggindustrier anser att det är bra att lantmäterimyndighetens uppgift vid samråd förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 11 § första stycket (2010:900), förkortad PBL, ska kommunen i arbetet med att ta fram en detaljplan med s.k. normalt planförfarande bl.a. samråda med och lantmäterimyndigheten. De är de enda myndigheter som är obligatoriska samrådsmyndigheter under samrådsskedet. När ett planförslag utarbetas enligt bestämmelserna om ett s.k. enkelt planförfarande enligt 5 kap. 7 § 1 PBL är det enligt gällande rätt tillräckligt att kommunen enbart underrättar och ger tillfälle till samråd. behöver således inte underrättas om samrådet. Regeringen föreslår i avsnitt 6.1 ändrade bestämmelser om planprocessen. Enligt förslagen i avsnitt 6.1.3 kommer samrådskretsen att vara identisk, oavsett om planen handläggs med det föreslagna standardförfarandet eller det utökade förfarandet (jfr avsnitt 6.1.1). Regeringens förslag i denna del innebär att kommunen regelmässigt ska samråda med lantmäterimyndigheten, oavsett planärendets art. Vad ska göra vid de angivna plansamråden framgår av 5 kap. 14 § PBL. uppgifter under granskningsskedet framgår av 5 kap. 22 § PBL. PBL innehåller inte några bestämmelser om lantmäterimyndighetens roll vid de nu nämnda tidpunkterna. Regeringen anser att lantmäterimyndigheten har en mycket viktig uppgift i plangenomförandet. För att plangenomförandet ska kunna ske på ett rationellt och effektivt sätt är det angeläget att lantmäterimyndigheten kommer in i ett tidigt skede av planprocessen och att myndigheten har en aktiv roll inom ramen för denna. Detta har också varit avsikten med den reglering som finns i PBL även om lagen inte bokstavligen anger att så ska ske. Regeringen delar således uppfattning att lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen ska stärkas genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet. De uppgifter som lantmäterimyndigheten vid samrådet särskilt bör verka för gäller om förutsättningarna för enskilt huvudmannaskap är uppfyllda, att bestämmelserna om fastighetsindelning m.m. följs, att planbeskrivningen redovisar hur planen är avsedd att genomföras samt att konsekvenserna av planen tydligt framgår. Det gäller således frågor som regleras i 4 kap. 7, 18, 18 a §§ samt 33 § första stycket 3 respektive tredje stycket PBL. bör enligt regeringens uppfattning lämna skriftliga synpunkter i nämnda frågor till kommunen då detaljplanen är föremål för samråd. Regeringen anser vidare att lantmäterimyndigheten på motsvarande sätt ska avge ett yttrande då planen finns tillgänglig för granskning. Av detta följer, som Lagrådet påpekat, att kommunen även bör vara skyldig att skicka planförslaget och samrådsredogörelsen till lantmäterimyndigheten (jfr 5 kap. 20 § PBL). De frågor som lantmäterimyndigheten härvid ska uppmärksamma och kommentera är desamma som lantmäterimyndigheten särskilt ska verka för enligt ovan. har vidare föreslagit att lantmäterimyndigheten särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal ska vara förenliga med de närmare bestämmelser som föreslås om sådana avtals materiella innehåll. Utredningen har också angivit att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska lämna yttrande i frågan om ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser som utredningen föreslagit om sådana avtals materiella innehåll. Av de skäl som regeringen anför i avsnitt 7.4.4 bör nu nämnda förslag inte genomföras. ska dock, vilket framgår av avsnitt 7.4.4, ge råd om tillämpningen av sådana bestämmelser i som behandlar frågan om exploateringsavtal. Bestämmelserna finns i 5 kap. 15, 20 och 22 a §§ PBL. 2013/14:126 7.4 Riktlinjer för exploateringsavtal ska antas Regeringens förslag: Det ska i införas en skyldighet för en kommun som avser att ingå exploateringsavtal att i riktlinjer ange utgångspunkter och mål för sådana avtal. Av riktlinjerna ska framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Kommunens beslut att anta riktlinjer för exploateringsavtal ska kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Termen exploateringsavtal ska i definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen och som inte avser ett avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. med regeringens förslag. Utredningen angav att det ska finnas ett poli- tiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett planbesked lämnas eller i samband med annat kommunalt beslut att påbörja en plan- Utredningen angav vidare att kommunen kan välja att anta ett sådant program i samband med andra politiskt beslu- tade dokument som i en översiktsplan, i riktlinjer för bostadsförsörj- ningen eller i ett annat motsvarande program. avser definitionen av termen exploateringsavtal överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock en något snävare definition av termen (SOU 2012:91 s. 254 ff., s. 262 ff. och s. 272 ff.). förslag: Termen exploateringsavtal definie- ras på ett sätt som delvis överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen föreslog en något snävare avgränsning än vad regeringen föreslår (SOU 2012:86 s. 68 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag att exploateringsavtalen bör lagregleras. Det gäller bl.a. Riks- dagens ombudsmän, tingsrätt (mark- och miljödomstolen), tingsrätt (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen), Lantmäteriet, Statskontoret, Länsstyrelserna i Stock- holms, , , , , Tillstyrker gör också kommun, kommun, , kommun, advokatsam- fund, , , Fastighetsägarna och (Mark- och ) avstyrker förslaget. Domstolen konstaterar att förslaget innebär att civilrättsliga frågor regle- ras i (2010:900), förkortad PBL, och anser att det kan ifrågasättas om förslaget är för ingripande och om det är lämpligt att låta förhandlingarna ske öppet. Avstyrker gör också i , kommun, kommun, , singborgs kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun och De skäl som anförs mot förslaget att lagreglera exploateringsavtalen är framför allt att de förfaranderegler som har föreslagit anses vara alltför betungande och att dessa kommer att leda till merarbete och fördröja och fördyra planprocessen. Vidare framförs att kommunernas avtalsfrihet kommer att begränsas vid en lagreglering av exploateringsavtalen. anger att det finns skäl som talar för att ge lagstöd för exploateringsavtal och ser inga hinder mot att kommunen ska uttala sina allmänna utgångspunkter och mål med exploateringsavtal m.m. i ett särskilt program. anger vidare att lagstöd för exploateringsavtal kan ligga i linje med annan rättslig reglering vid överlåtelse av fast egendom och med hänsyn till de offentligrättsliga kompetensinslagen i avtalstypen. Lantmäteriet anser att förutsägbarheten bör förbättras om det finns ett politiskt förankrat och offentliggjort program för exploateringsavtal. Programmet kan förhoppningsvis göras tämligen enkelt och sedan gälla generellt inom kommunen. Lantmäteriet anser att det är en onödig överreglering att programmet enligt lag ska kopplas samman med översiktsplanen. Det borde stå kommunen fritt i vilken form programmet i fråga tas fram. Flera instanser som tillstyrker utredningens förslag är kritiska till de förfaranderegler för exploateringsavtalen som utredningen har föreslagit. (mark- och miljödomstolen) anser att det är tveksamt med en sådan framförhållning att ett program för exploateringsavtal kan finnas i kommunens översiktsplan. kommun anser att det är bra att det föreslås ett kommunalt program som anger kommunens mål med exploateringsavtal och huvudprinciperna för kostnadsfördelning vid utbyggnad av allmän plats. kommun delar i huvudsak utredningens bedömning om vad en lagreglering av exploateringsavtal bör innehålla. Kommunen avstyrker dock att det ska finnas ett politisk förankrat program för exploateringsavtal senast när planbesked lämnas. anser att förslaget att det ska finnas ett politiskt förankrat program för exploateringsavtal senast när planbesked ges eller detaljplan påbörjas är oklart. Kommuner och Landsting, Ale kommun och kommun anger att ett särskilt program för exploateringsavtal enbart låter sig göras på en översiktlig nivå. i län är kritisk till att kommunen ska upprätta ett särskilt program för exploateringsavtal och att programmet ska anges i översiktsplanen. kommun anser att ett krav på exploateringsavtal ter sig främmande. kommun anser att det särskilda programmet för exploateringsavtal knappast låter sig göras i ett tidigt skede så som utredaren förslagit. framhåller att kopplingen till översiktsplan ter sig märklig eftersom detta dokument beskriver kommunala ambitioner på en relativt lång sikt. Det är inte sannolikt att det är möjligt att i ett så tidigt skede definiera geografiska avgränsningar och kunna förutse vilka åtgärder och anläggningar som erfordras. Fastighetsägarna och Byggindustrier stödjer förslaget att det ska finnas ett program för exploateringsavtal. delar utredningens utgångspunkt att hanteringen av exploateringsavtal präglas av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. 2013/14:126 riskerar att leda till att endast finansiellt starka byggherrar vågar etablera sig på marknaden vilket leder till begränsad konkurrens. tillstyrker förslaget att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal. Beträffande definitionen av termen exploateringsavtal konstaterar (mark- och miljödomstolen) att föreslagit att begreppet byggherre ska användas för den ena parten i ett exploateringsavtal. Domstolen framhåller att part i ett sådant avtal också kan vara en markägare. Lantmäteriet tillstyrker att begreppet exploateringsavtal definieras i lagen och har inte några invändningar mot det förslag som har lämnat. Lantmäteriet anser att det är angeläget att skilja på de fall där kommunen är markägare (markanvisningsavtal) och där kommunen agerar enbart som myndighet (exploateringsavtal). Statskontoret ställer sig bakom förslag. Det gör också kommun, , , , , och . Fastighetsägarna och Byggindustrier avstyrker att ordet privat införs framför byggherre respektive fastighetsägare. Att skilja mellan privata och offentliga byggherrar anses vara konkurrenssnedvridande och inte vara förenligt med gällande konkurrenslagstiftning. är positiv till förslag. Beträffande definitionen av exploateringsavtal bör denna dock utvidgas till att även omfatta andra byggherrar än privata. Definitionen bör enligt Handelskammaren kunna användas i alla de fall där det inte handlar om mark som ägs av kommunen. Skälen för regeringens förslag