prop · H103158 · 2014-03-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:158 landsbygdsprogrammet 2007–2013 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? (RiR 2013:13). har i rapporten granskat om regeringen och berörda myndigheter på ett effektivt sätt har verkat för att nå målen för EU:s landsbygdspolitik. Regeringen instämmer i flera av iakttagelser. För andra gör regeringen en annan bedömning eller kommer att redovisa sitt ställningstagande i den skrivelse om partnerskapsöverenskommelsen som kommer att redovisas senare i vår. I det arbete som bedrivs med att utforma ett landsbygdsprogram för perioden –2020 kommer regeringen på olika sätt att beakta iakttagelser. 2013/14:158 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. EU:s gemensamma jordbrukspolitik ................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har i rapporten – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? (RiR 2013:13) granskat om regeringen och berörda myndigheter på ett effektivt sätt har verkat för att målen för EU:s landsbygdspolitik har uppnåtts vid genomförandet av det svenska landsbygdsprogrammet för perioden –2013. Rapporten finns i bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . Granskningen fokuserar på målen för det svenska landsbygdsprogrammet för perioden –2013 och huruvida de behov som finns på landsbygden har styrt fördelningen av de finansiella medel som avsatts för genomförandet av programmet. Underlagsmaterialet för granskningen har utgjorts av EU:s lagstiftning och riktlinjer om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), svenska författningar som styr genomförandet av det svenska programmet, regeringens budgetpropositioner för perioden –2013 och några statliga utredningar. Ett stort antal rapporter, skrivelser och beslut från , länsstyrelsernas genomförandestrategier och underlag från andra myndigheter har också använts som material vid granskningen. Slutligen har intervjuer med främst tjänstemän på myndigheter legat till grund för slutsatser. 2 EU:s gemensamma jordbrukspolitik Sedan medlemskapet i Europeiska gemenskapen omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken. Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som de är formulerade i fördraget, är desamma som de som lades fast . Kortfattat uttryckt är målen att höja produktiviteten inom jordbruket, att jordbruksbefolkningen ska tillförsäkras en skälig levnadsstandard, att marknaderna ska stabiliseras, att försörjningen ska tryggas och att konsumenterna ska tillförsäkras tillgång till varor till skäliga priser. Politikområdet har genomgått ett antal reformer och efterhand har olika miljö-, struktur- och landsbygdsåtgärder och program införts. kan EU:s gemensamma jordbrukspolitik bäst beskrivas som bestående av två pelare. Den första pelaren reglerar styrning av den inre marknaden och de direkta inkomststöden till jordbruket. Den andra pelaren innehåller landsbygdspolitiken vars syfte är att komplettera, stödja och bidra till att nå fördragets mål för den gemensamma jordbrukspolitiken. Över tid har insatserna i pelare två fått allt större betydelse. Tre övergripande mål har lagts fast för landsbygdspolitiken. Dessa mål benämns axlar i lagstiftningen. Målet för axel ett är att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket. Axel två har som mål att förbättra miljön och landskapet. Att stärka livskvaliteten på landsbygden och diversifieringen av landsbygdens ekonomi är ändamålet med axel tre. Slutligen avser axel fyra en tillämpning av Leadermetoden med syfte att ta till vara lokalt engage- 2013/14:158 mang och kunskap och vara ett led i att stödja genomförandet av de övriga tre axlarna. Gemenskapens ekonomiska bidrag ska för respektive axel vara minst den procentsats som anges i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Enligt ovan nämnda förordning ska varje medlemsland utarbeta en nationell strategi och ett nationellt eller flera regionala landsbygdsprogram. I förordningen finns också regler för programmets innehåll, ekonomiska förvaltning, övervakning, kontroller och utvärdering m.m. Närmare preciseringar av dessa regler finns i kommissionens tillämpningsförordning, kommissionens förordning om kontroller och tvärvillkor, rådets förordning om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken och kommissionens förordning om tillämpningsföreskrifter när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EUGFJ (Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket till utveckling av landsbygden) och EJFLU (Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling). Medlemslandets landsbygdsprogram godkänns av kommissionen efter omröstning bland övriga medlemsländer. Det svenska landsbygdsprogrammet godkändes . Ett antal programändringar har därefter genomförts. Vissa av dessa har berört mindre frågor medan andra omfattar större ändringar. Särskilt programändringen som genomfördes innebar en större ändring av programmet då den innefattade genomförandet av den s.k. hälsokontrollen som bl.a. innebar överföring av medel från pelare ett till pelare två. Ändamålet med överföringen var att möta ett antal för unionen gemensamma utmaningar, särskilt inom klimat- och miljöområdena. Programändringarna har godkänts av kommissionen. iakttagelser i rapporten bygger på dokumentstudier, analyser av statistiskt underlag från och intervjuer med tjänstemän på departement, myndigheter och länsstyrelser. Syftet med granskningen var enligt att undersöka om regeringen och berörda myndigheter effektivt verkat för att nå målen för landsbygdsprogrammet. har också undersökt orsakerna till de problem som uppmärksammats i tidigare utvärderingar. konstaterar att landsbygdsprogrammets mål och landsbygdens identifierade behov inte har varit tillräckligt styrande för fördelningen av medel i programmet. I beredningen av programmet gjordes enligt granskningen ingen analys av hur landsbygdsprogrammets åtgärder ska bidra till mål om företagande, tillväxt och sysselsättning, vilket enligt försämrat förutsättningarna för att nå dessa mål. Underlag inhämtades inte från länsstyrelserna vilket försvagade förutsättningarna för att programmets budget ska återspegla utmaningar och behov på regional nivå. När det gäller resursfördelningen inom programmet har dubbelt så Skr. 2013/14:158 mycket medel fördelats till axel ett jämfört med axel tre. bedömer att detta riskerar att begränsa programmets möjligheter att bidra till fler jobb, särskilt eftersom det saknas analyser av vilka åtgärder som är effektivast för att skapa sysselsättning. framhåller att den nuvarande modellen med stora arealbaserade miljöersättningar är en bidragande orsak till svårigheten med att nå de miljömål som är relevanta för landsbygdsprogrammet. En omläggning av åtgärderna så att ersättningsgrunden i stället blir den miljönytta som erhålls skulle ge större miljöeffekt per krona. I granskningen framhålls bristande transparens som en av flera faktorer som medför en risk för att jordbrukets intressen får ett för starkt genomslag i utformningen av programmet. Det anges också att det finns en otydlighet i hur de övergripande målen för landsbygdsprogrammet ska tillämpas. saknar också vägledning till länsstyrelserna från regering och i flera frågor av principiell karaktär. framhålls att utövar en ganska detaljerad styrning av hur länsstyrelserna ska genomföra sitt arbete när det gäller t.ex. formalia och processer i ärendehanteringen. Potentialen för synergier tillvaratas inte så att åtgärder kan bidra till och förstärka varandras mål. Viktiga kunskaper och slutsatser som framgår av de uppföljningar och utvärderingar som gjorts av programmet har inte tagits om hand av och regeringen och utvärderarnas förslag lämnas ofta utan åtgärd. Andra mål såsom krav på korta handläggningstider och förenkling har fått starkt genomslag i programmet. framhåller att det är viktigt att följa regler, korta handläggningstider och genomföra förenklingsåtgärder. De menar dock att så inte får ske genom att man avstår från administrativt svårhanterade åtgärder som på ett effektivt sätt skulle kunna bidra till programmets mål. I granskningen betonas att Landsbygdsdepartementet och inte har inhämtat expertkompetens från andra departement och myndigheter i frågor som rör t.ex. tillväxt och sysselsättning. Eftersom länsstyrelserna inte fullt ut nått ut till avsedda målgrupper utanför jordbrukssektorn är bedömning att detta har försämrat förutsättningarna för att nå målen med programmet. Detta gäller särskilt målen om ökad sysselsättning och ökad livskvalitet på landsbygden. lämnar följande rekommendationer till regeringen: i större utsträckning utgå från programmets mål och landsbygdens identifierade behov i fördelningen av programmets budget och säkerställa att målen preciseras för myndigheternas arbete med programmet, överväga att förändra miljöersättningarnas utformning så att de mer effektivt bidrar till relevanta miljömål, säkerställa att expertkompetens från hela statsförvaltningen utnyttjas så att viktiga kunskaper tas till vara om hur programmets åtgärder effektivt når målen, tydliggöra rollfördelningen mellan och läns- styrelserna i syfte att förbättra måluppfyllelsen och undvika förbättra de resursmässiga förutsättningarna för handläggande och beslutande myndigheter (länsstyrelserna, , och i viss mån ) att nå ut med stöden till programmets potentiella målgrupper. Regeringen instämmer i iakttagelser när det gäller miljö- ersättningarna och att en omläggning av åtgärderna så att ersättnings- grunden i stället blir den miljönytta som erhålls skulle ge större miljö- effekt per krona. Att undersöka alternativ till en betalning för kostnader och inkomstbortfall och utifrån ett landskapsperspektiv kan vara intres- sant och är också något som pågår. Men regeringen anser att Riks- revisionen ger en förenklad bild av vilka möjligheter som står till buds. Till exempel ger enbart möjlighet att betala för upp- komna kostnader och inkomstbortfall och inte för miljönytta. heller ingen entydig vetenskaplig syn på hur ersättningar ur ett land- skapsperspektiv skulle kunna prioriteras och tillämpas i praktiken. ringen är av uppfattningen att det alltid är bra att rikta ersättningarna mot de effekter man vill nå. innebär mer detaljerade regler och ökad administration också ökade kostnader medan nyttan av mer komp- licerade regler inte är känd. Det är därför svårt att uttala sig om huruvida nyttan är större än kostnaderna av mer administrativt komplicerade I den skrivelse om partnerskapsöverenskommelsen som kommer att läggas fram till senast kommer inriktningen på landsbygdsprogrammet att framgå. En annan viktig faktor för att nå framgång i åtgärderna är acceptansen bland utförarna, dvs. i det här fallet brukarna av marken. som gjorts bland utförarna visar att enkla regler är viktiga för viljan att ansluta sig till en miljöersättning. Komplicerade villkor där konsekven- serna inte fullt ut kan överblickas riskerar att ge låg anslutningsgrad. det gäller iakttagelse om att andra länder har riktade ersättningar så anges det inte närmare vilka åtgärder som avses och hur dessa är utformade. Det är av stort intresse att studera ersättnings- systemen i andra EU-länder och i EU-arbetet ges rikliga möjligheter till erfarenhetsutbyte med andra medlemsländer, bl.a. om frågor som rör utformningen av miljöersättningar och andra stöd inom landsbygdspro- Regeringen vill här dock framhålla att det inte alls är säkert att det som tillämpas i andra länder är ändamålsenligt i . hållandena varierar kraftigt mellan olika EU-länder, både vad gäller naturgivna förutsättningar, den offentliga förvaltningens organisation och andra faktorer som påverkar förutsättningarna för hur stöd och ersätt- ningar kan utformas och genomföras på ett effektivt sätt. siktiga målsättningarna för miljöarbetet varierar mycket mellan länder. Allt detta gör att åtgärderna kan behöva utformas olika för att vara effektiva. utmaning är också att behålla ett aktivt brukande av jordbruksmark som är en förutsättning för att bevara och upprätthålla den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Regeringen instämmer i iakttagelser när det gäller betydelsen av att tillvarata expertkompetens från hela statsförvaltningen men menar att arbetssättet har förbättrats sedan programmet för perioden –2013 togs fram. I arbetet med det nya programmet för perioden –2020 ingår att en partnerskapsöverenskommelse ska tas fram, vilket säkerställer ett stort utbyte av expertkompetens från hela statsförvaltningen. Partnerskapsöverenskommelsen är en överenskommelse mellan och ska beskriva prioriteringar för perioden –2020. Partnerskapsöverenskommelsen ska lägga grunden till förbättrad samordning mellan de olika EU-fonderna för att undvika överlappning dem emellan. Allt detta i syfte att nå ett mer effektivt programgenomförande och ett sammantaget bättre utfall av insatserna. Det är också regeringens ambition att under genomförandet av landsbygdsprogrammet 2014–2020 verka för att främja ett tvärsektoriellt samarbete mellan relevanta myndigheter, för att i högre grad kunna uppnå programmets mål och syften. När det gäller rekommendation om att förbättra de resursmässiga förutsättningarna för handläggande och beslutande myndigheter att nå ut med ersättningarna till programmets potentiella målgrupper vill regeringen lyfta fram vikten av en fungerande administration. är landsbygdsprogrammets budget begränsad och ju mer medel som avdelas till administration i form av medel för s.k. tekniskt stöd desto mindre medel blir över för själva åtgärderna. Beträffande iakttagelse om att i större utsträckning utgå från programmets mål och landsbygdens identifierade behov i fördelningen av programmets budget kommer inriktningen på landsbygdsprogrammet 2014–2020 att framgå i den skrivelse om partnerskapsöverenskommelsen som kommer att läggas fram till senast . Lantbruksföretagen, speciellt företag med djur, har betydelse både för sysselsättning och den biologiska mångfalden och för att hålla landskapet öppet, inte minst i skogsbygder där jordbruksmarker hotas av igenväxning vilket påverkar kulturmiljöerna och minskar landsbygdens attraktivitet för boende, turism och besöksnäringar. Enligt EU- regelverket för ett kommande program kommer det även fortsättningsvis vara möjligt att stödja andra landsbygdsföretag än lantbruk. ska inte alla landsbygdens frågor hanteras av landsbygdsprogrammet. Landsbygdsprogrammet riktar sig t.ex. i större utsträckning mot mindre företag såsom mikroföretag medan regionalfonden arbetar med större företag utanför lantbrukssektorn. En stor del av det svenska landsbygdsprogrammet har riktats mot åtgärder som förbättrar natur- och kulturmiljö. Eftersom jordbruket är den största tillhandahållaren av miljötjänster på landsbygden blir en naturlig följd att miljöersättningarna betalats ut till jordbrukare. Ett av de viktigaste syftena med landsbygdsprogrammet är att betala för kollektiva nyttigheter. Det inkluderar att bidra till att uppfylla flera av de av beslutade miljökvalitetsmålen. Eftersom miljöeffekter på lands- 2013/14:158 bygden och bidrag till att uppfylla miljökvalitetsmålen är viktiga målsättningar med programmet anser regeringen att det är rätt att ersättningen går till dem som utför miljötjänsterna, främst lantbruksföretag. Att ersättningen betalas ut till den som genomfört åtgärden, i detta sammanhang huvudsakligen jordbrukare, innebär inte att ersättningen är att betrakta som ett traditionellt jordbrukarstöd utan som en ersättning för utfört arbete. Gårdsstödet inom pelare ett är däremot ett inkomststöd som syftar till att ge jordbrukarna en ekonomisk grundtrygghet medan ersättningsgrunden i pelare två är kostnader för nedlagt arbete, minskade intäkter etc. När det gäller behovet av att målen preciseras för myndigheternas arbete med programmet är detta inte primärt en fråga för regeringen men regeringen har en dialog med myndigheterna i dessa frågor. En sådan dialog kan dock alltid förbättras. rekommenderar regeringen att tydliggöra rollfördelningen mellan och länsstyrelserna i syfte att förbättra måluppfyllelsen och undvika dubbelarbete. Regeringen vill här framföra att genomförandet av landsbygdsprogrammet i stor utsträckning styrs av de förordningar, föreskrifter och rekommendationer som finns på EU-nivån. som förvaltningsmyndighet styrs av dessa regelverk. Dessa regelverk styr i sin tur länsstyrelsernas arbete med genomförandet, vilket kan innebära att länsstyrelsernas handlingsutrymme minskar och oklara ansvarsförhållanden kan uppstå. Regeringen undersöker hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna kan förtydligas. I detta arbete har bl.a. kontakter tagits med andra medlemsländer för att utbyta erfarenheter. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I det arbete som bedrivs med att utforma ett landsbygdsprogram för perioden –2020 kommer regeringen på olika sätt att beakta de synpunkter och iakttagelser som framförts. Det gäller inte bara iakttagelser utan också vad som framhållits som möjligheter till förbättringar av halvtidsutvärderaren för landsbygdsprogrammet för perioden –2013, slututvärderingen av programmet för perioden –2006 och rapporten från om uppföljning av vissa frågor inom landsbygdsprogrammet (2012/13:RFR4). Med anledning av kritik beslutade Europeiska kommissionen att en översyn av områden med naturliga och särskilda begränsningar ska göras. Regeringen har med anledning härav gett ett uppdrag till att medverka i genomförandet av denna översyn. I uppdraget ingår även att beakta behov av ändringar i det nationella stödet i . De analyser som görs inom ramen för uppdraget ska även omfatta behovet av och eventuella utformningar av ersättning till vallodling. Regeringen har också initierat en studie vid Agrifood economics centre som kommer att påbörjas . Studien kommer att behandla möjligheterna till betalningar för miljönytta och kollektivt agerande. Det senare innebär att brukarna går samman och genomför åtgärder på landskapsnivå vilket genererar högre miljönytta jämfört med om brukarna agerar enskilt. Inom projektet av den gemensamma jordbrukspolitiken, som är ett samarbetsprojekt mellan , och kommer en studie om de WTO-rättsliga förutsättningarna för att betala för miljönytta i stället för kostnader och inkomstbortfall att påbörjas. Regeringen vill här också nämna att ett sekretariat för utvärdering av landsbygdsprogrammet har upprättats vid . Sekretariatet kommer att ansvara för samordning och kontinuitet av den löpande utvärderingen av programmet, vilket bör hantera flera av de iakttagelser som framfört i sin skrivelse. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 317 2 rir 2013:13 foto: peter gerdehag tryck: interntryckeri, 2013 – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? har granskat om regeringen och berörda myndigheter effektivt har verkat för att nå målen för EU:s landsbygdsprogram. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Landsbygdsdepartementet, , , , , , , , , , , , , , Svenska , Arbetsförmedlingen samt länsstyrelserna i , ,, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Zaar har varit föredragande. Banefelt har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , , Tillväxtanalys, , , , , , Svenska , Arbetsförmedlingen och samtliga länsstyrelser Granskningens syfte och revisionsfrågor 2 Om Landsbygdsprogrammet och dess effekter Beredningsprocessen för programmets budget Resultat från tidigare uppföljning och utvärdering 3 Regeringens fördelning av medel Fördelningen har främst styrts av andra faktorer än målen och behoven Fördelningsprocessen har inte varit transparent Miljöersättningarna är trubbigt utformade Utländska exempel på miljöersättningar som är mer riktade mot miljönytta 4 och regeringens styrning Otydligt hur de övergripande målen ska tillämpas Preciseringar i principiella frågor saknas Precisering av programmets övergripande mål saknas Missuppfattning om programmets syfte och målgrupper Målen används olika i de regionala genomförandestrategierna Få initiativ för att ta till vara synergier Svårt att använda de nationella horisontella prioriteringarna Andra mål och prioriteringar styr Kunskaper om programmets effekter används inte LANDSBYGDSPROGRAMMET – FRÅN JORDBRUKSSTÖD TILL LANDSBYGDSSTÖD? 5 Samordning på central nivå Många myndigheter och departement med relevant expertkompetens Litet utbyte av expertkunskaper mellan departementen Litet utbyte mellan och andra expertmyndigheter 6 Länsstyrelsernas arbete med att nå ut med stöden Stora skillnader i budgetutnyttjande Många tänkbara sätt att nå olika målgrupper bättre 7 slutsatser och rekommendationer Processen för fördelning av medel har inte varit ändamålsenlig Programmet styrs inte i tillräcklig utsträckning utifrån målen Den centrala samordningen brister Länsstyrelserna når inte alla målgrupper Styrdokument, genomförandet av Landsbygdsprogrammet Kompletterande metodbeskrivning, revisionsfråga 4 har granskat om regeringen och berörda myndigheter effektivt verkat för att nå målen för Landsbygdsprogrammet. övergripande slutsats är att det finns många möjligheter att förbättra måluppfyllelsen. Målen har i begränsad utsträckning varit styrande för programmet i planering, i fördelning av medel och i genomförandet. Vidare brister återkopplingen av programmets resultat och effekter i senare led. Följden har blivit att programmet har haft svårt att inom givna resurser bidra till vissa mål om bland annat miljö och sysselsättning. En annan viktig slutsats är att förändringen av programmet från jordbruksstöd till landsbygdsstöd har varit trög. Endast en liten mängd stödmedel har avsatts till åtgärder utanför jordbrukssektorn och arbetet med att nå ut till olika målgrupper utanför jordbrukssektorn har inte varit tillräckligt prioriterat på länsstyrelserna. Landsbygdsprogrammet omfattade –2013 . Programmet är ett EU-program som till hälften finansieras av EU-medel och till hälften av medel från statsbudgeten. Ett nytt Landsbygdsprogram för perioden –2020 väntas träda i kraft och granskning kan ge underlag till utformning och genomförande av det nya programmet. Motiv: Utvecklingen i går mot att befolkningen mer och mer koncentreras till storstadsregioner. Arbetslösheten på landsbygden är högre än i storstadsregionerna och avstånden till service på landsbygden ökar. Vidare minskar antalet jordbrukare. Den biologiska mångfalden i odlingslandskapet minskar också. Landsbygdsprogrammet är ett av statens viktigaste medel för en hållbar samhällsutveckling på landsbygden. Men för att programmet ska bidra till en positiv utveckling i enlighet med EU:s och regeringens intentioner måste det inriktas och implementeras på rätt sätt.