prop · H2031d27 · 2014-10-23 00:00:00 — Allmänna bidrag till 25 kommuner 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Förslag till statens budget Allmänna bidrag till kommuner Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.............................................. Generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning......... Resursutveckling –2013........................................................... God resultatutveckling i sektorn som helhet................................. Utveckling av tillgångar och skulder .............................................. De generella statsbidragen............................................................... Likvärdiga ekonomiska förutsättningar.......................................... Staten bidrar till jämförelser för ökad jämförbarhet...................... 2.4.8Ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting. Kommunsektorns ekonomiska utveckling –2018.................. Kommunernas och landstingens egna prognoser ........... Nivån på det generella statsbidraget ............................................... Systemet för kommunalekonomisk utjämning.............................. Ett väl fungerande ramverk ............................................................. 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ............................................. 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader....................................... 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer.................... 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner 9 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2015–2018. Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till Tabell 2.3 Kommunsektorns finanser 2013–2018......................................................... Tabell 2.4 Kommunfinansierad sysselsättning 2013–2018 ........................................... Tabell 2.5 Anslagsutveckling för 1:1 Kommunalekonomisk utjämning...................... Tabell 2.6 Tillskott, regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen samt övriga ekonomiska regleringar för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk Tabell 2.7 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:1 Kommunalekonomisk Tabell 2.8 Anslagsutveckling 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader..................... Tabell 2.9 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:2 Utjämningsbidrag för LSS- Tabell 2.10 Anslagsutveckling för 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska Tabell 2.11 Härledning av anslagsnivån 2015–2018, för 1:3 Bidrag till 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Diagram 2.1 Kommunfinansierad sysselsättning 2006–2013 ...................................... Diagram 2.2 Kommuners och landstings kostnader fördelade efter verksamhet ....... Diagram 2.3 Befolkningsförändring 2006–2013............................................................ Diagram 2.4 Ekonomiskt resultat före extraordinära poster 2006–2013..................... Diagram 2.5 Resultatets andel av skatteintäkter och generella bidrag 2006–2013...... Diagram 2.6 Andel kommuner och landsting med positiva ekonomiska resultat 2006–2013.............................................................................................................. Kommunsektorns tillgångar 2006–2013................................................... Kommunsektorns långfristiga skulder 2006–2013 .................................. Generella statsbidrag till kommunsektorn 2006–2013............................ Diagram 2.10 Kommunalekonomisk utjämning för kommuner 2013......................... Diagram 2.11 Kommunalekonomisk utjämning för landsting 2013............................ Diagram 2.12 Nettobidrag per invånare, .................................... 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner enligt följande uppställning: 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 2 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommuner omfattar tre anslag. Inom ramen för anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning redovisas flera olika bidrag och avgifter (se avsnitt 2.6.1). omfattar även anslaget 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader (se avsnitt 2.6.2). Bidraget finansieras med en utjämningsavgift för kommuner (inkomsttitel Utjämningsavgift för LSS-kostnader). I utgiftsområdet ingår också anslaget 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer (se avsnitt 2.6.3). Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner 1:2 Utjämningsbidrag för LSS-kostnader 1:3 Bidrag till kommunalekonomiska organisationer Totalt för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2014 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Förändringar av ramen för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner ökade ramen för utgiftsområdet med , vilket huvudsakligen berodde på ekonomiska regleringar till följd av skattelättnader för pensionärer och återförande av statsbidrag avseende gymnasiereformen. I denna proposition föreslås utgiftsområdet öka med ca , varav ca för kommunerna och -0,för landstingen. Ökningen för utgiftsområdet beror till stor del på att kommunsektorn föreslås kompenseras för borttagandet av nedsättningen av arbetsgivaravgiften för unga (se avsnitt 2.6). Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2015–2018. Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Förändring till följd av: till/från andra 1 Statens budget enligt beslut (bet. 2013/14:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet (prop. 2008/09:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.3, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150). I avsnittet redovisas översiktligt kommunsektorns ekonomiska förutsättningar och resultat. Kommunsektorn (dvs. kommuner och landsting) ansvarar för betydande delar av den offentligt finansierade välfärden, bl.a. sjukvård, äldreomsorg och skola. Kommuner och landsting har genom den kommunala beskattningsrätten ett långtgående ansvar för finansieringen av verksamheterna. Staten bidrar dock bl.a. genom de generella statsbidragen som till skillnad från riktade statsbidrag används på det sätt kommunerna och landstingen själva beslutar. Även om statsbidragen har stor betydelse, har kommuner och landsting huvudansvaret för driften och kvalitetsutvecklingen. Det är därför svårt att fastställa en säker uppföljning av hur de generella statsbidragen används. Resultatredovisning avseende skola, , hälso- och sjukvården och andra kommunala ansvarsområden görs inom andra utgiftsområden i budgetpropositionen (se främst utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning). Kommunsektorns ekonomiska förutsättningar och kommunernas och landstingens ekonomiska resultat kan i begränsad omfattning användas för att belysa måluppfyllelsen inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Det går således inte att dra alltför långtgående slutsatser om samband mellan storleken på de generella statsbidragen, fördelningen av dessa och enskilda kommuners och landstings finansiella ställning. 2.4.1Generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning De generella statsbidragen fördelas till kommuner och landsting inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen. Utformningen av systemet för kommunalekonomisk utjämning påverkar därmed de ekonomiska villkoren för enskilda kommuner och landsting. Systemet för kommunalekonomisk utjämning syftar till att ge kommunerna och landstingen förutsättningar att tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av skattekraft och strukturella kostnadsskillnader. Utjämningssystemet finansieras i huvudsak med statliga medel. En mindre del finansieras av avgifter från vissa kommuner och landsting (se avsnitt 2.4.6). Systemet för kommunalekonomisk utjämning består sammantaget av fem olika delar: –införandebidrag, och –regleringsbidrag/regleringsavgift (regleringspost). Av den offentliga sektorns totala utgifter står finansierade välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Det innebär att av kommunsektorns utgifter går till skattefinansierade verksamheter inom främst vård, skola och omsorg. Kommunerna och landstingen har även utgifter för investeringar och transfereringar, t.ex. ekonomiskt bistånd. Kommunsektorn är genom sin storlek och sin personalintensiva verksamhet en viktig arbetsgivare. Begreppet kommunfinansierad sysselsättning avser både sysselsatta i kommunsektorn och sysselsatta i näringslivet som producerar tjänster som finansieras med skattemedel, såsom friskolor eller privata äldreboenden. var totalt 1,2 miljoner personer (varav kvinnor och män) sysselsatta i kommunalt finansierade verksamheter (se diagram 2.1). Den kommunfinansierade sysselsättningen ökade 2013 jämfört med . Kommunerna hade 817 000 sysselsatta 2013, vilket var 10 000 fler än 2012. I landstingen var 268 000 sysselsatta 2013, vilket var 3 000 fler än 2012. har en allt större del av den kommunalt finansierade verksamheten bedrivits av privata utförare. Detta har bidragit till att den totala kommunfinansierade sysselsättningen har ökat snabbare än sysselsättningen i kommunsektorn. var 142 000 sysselsatta i den kommunfinansierade 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 sysselsättningen i näringslivet, vilket var fler än 2012.1 Diagram 2.1 Kommunfinansierad sysselsättning 2006–2013 Källor: och egna beräkningar. Kommunsektorns intäkter2 uppgick enligt resultaträkningen till totalt , vilket var en ökning jämfört med . Intäkter från inkomstskatterna för kommuner och landsting uppgick till 2013, vilket motsvarar ungefär två tredjedelar av de totala intäkterna. Skatteintäkterna bestäms av skatteunderlaget, dvs. de beskattningsbara förvärvsinkomsterna, samt den skattesats som varje kommun och landsting beslutar. Löner utgör merparten av det kommunala skatteunderlaget. Statsbidragen uppgick till , varav i form av generella statsbidrag och i form av specialdestinerade statsbidrag.3 Statsbidragen utgör därmed den näst största intäktskällan för kommunsektorn, motsvarande av intäkterna. Verksamhetens kostnader enligt resultaträkningen uppgick till totalt , vilket var en ökning med 1Beräkningsmetoden framgår av fördjupnings-PM nr. 6, 2010. 2Exklusive extraordinära intäkter. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Den största kostnadsposten är hälso- och sjukvård, tätt följt av socialtjänst samt utbildning (se diagram 2.2). De totala kostnaderna, dvs. inklusive avskrivningar och finansiella kostnader, uppgick till . Diagram 2.2 Kommuners och landstings kostnader fördelade efter verksamhet Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Den demografiska utvecklingen påverkar de kommunala verksamheternas resursbehov. Exempelvis innebär ett ökat elevantal att fler lärare behöver anställas (se diagram 2.3). minskade antalet personer i åldersgruppen 6–, men ökar denna grupp återigen, vilket gör att det demografiskt betingade behovet av utbildning på grundskolenivå ökar. har antalet personer i åldersgruppen 16–minskat , vilket innebär ett minskat demografiskt betingat behov av gymnasieutbildning. I åldersgrupperna 65–och eller äldre ökar antalet personer, vilket ökar det demografiskt betingade behovet av äldreomsorg och hälso- och sjukvård. Förutom demografin påverkas resursbehovet även av andra faktorer, t.ex. krav från medborgarna på ökad tillgänglighet och högre kvalitet. Inom hälso- och sjukvården påverkar även den medicintekniska utvecklingen resursbehovet. Diagram 2.3 Befolkningsförändring 2006–2013 Källa: , befolkningsstatistik. 2.4.3God resultatutveckling i sektorn som helhet Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till . Kommunerna redovisade tillsammans ett positivt resultat om , medan landstingen redovisade ett negativt resultat om nästan (se diagram 2.4). Jämfört med 2012 blev kommunsektorns resultat lägre. Kommunerna redovisade ett något högre resultat, medan landstingen tillsammans redovisade ett resultat som var nästan lägre. Försämringen beror främst på tillfälliga effekter. I resultatet ingår dels återbetalningar av från Försäkring som påverkar resultatet positivt, dels effekten av sänkningen av diskonteringsräntan för beräkning av pensionsåtaganden som påverkar resultatet negativt. Även resultatet påverkades av en stor tillfällig återbetalning av från AFA- försäkring motsvarande 11 miljar-der kronor. Diagram 2.4 Ekonomiskt resultat före extraordinära poster 2006–2013 Resultat före eo poster, kommunsektorn Resultat före eo poster, kommuner Resultat före eo poster, landsting Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Diagram 2.5 Resultatets andel av skatteintäkter och generella bidrag 2006–2013 Källa: , räkenskapskapssammandrag för kommuner och Kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning innebär att varje kommun och landsting har ett ansvar för att ha en långsiktigt hållbar ekonomi. För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet ligga på en nivå som stärker ekonomin så att kommunen respektive klarar att finansiera hela sin pensionsskuld och sina investeringsbehov. ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. skärptes kraven ytterligare i kommunallagen genom att kommuner och landsting ålades att besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är att årets resultat ska uppgå till av skatteintäkter och generella statsbidrag. uppgick resultatet för kommunsektorn som helhet till av skatteintäkter och generella statsbidrag (se diagram 2.5). Kommunernas resultat uppgick till och landstingens till -0,. har kommunerna haft bättre ekonomiska resultat i relation till skatteintäkter och generella bidrag jämfört med landstingen (se diagram 2.5). Balanskravet i kommunallagen innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste det kompenseras med överskott . Om det finns synnerliga skäl kan en kommun eller ett landsting budgetera för tillfälliga underskott eller besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat.4 Det kommunala balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Innan resultatet kan stämmas av mot balanskravet ska det bl.a. justeras för realisationsvinster och realisationsförluster i en s.k. balanskravsutredning. Tillsammans redovisade kommunerna och landstingen 2013 ett bokslutsresultat som torde motsvara kommunallagens krav om en ekonomi i balans (se diagram 2.4). Resultaten varierar dock mellan enskilda kommuner och (263 stycken) (4 stycken) som redovisade ett positivt resultat i boksluten . 4 Exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust uppstått. Det kan då finnas skäl att inte reglera förlusten, under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader (prop. 1996/97:52 s. 38). 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 landsting med positiva resultat minskade något jämfört med . har andelen kommuner med positiva ekonomiska resultat varierat mellan som högst och som lägst . För landstingen har andelen varierat mellan som högst och som lägst . Diagram 2.6 Andel kommuner och landsting med positiva ekonomiska resultat 2006–2013 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och I boksluten har kommuner och landsting totalt reserverat i resultatutjämningsreserver av tidigare års positiva resultat (2010–2013). Av det totala beloppet har reserverats av 97 kommuner och av 4 landsting. 2.4.4Utveckling av tillgångar och skulder Kommunsektorns tillgångar har vuxit snabbt uppgick kommunsektorns totala tillgångar till , vilket var en ökning jämfört med (se diagram 2.7). Kommunsektorns totala tillgångar har ökat med i genomsnitt 2006–2013. Mest har de materiella tillgångarna ökat, såsom mark, byggnader, gator, vägar och VA-nät. När det gäller värderingen av kommunala anläggningstillgångar är det viktigt att beakta att dessa inte värderas utifrån affärsmässiga grunder. Kommunernas totala tillgångar uppgick till 2013 och landstingens till . Landstingens tillgångar har ökat , vilket är en hög takt i förhållande till den historiska utvecklingen. I kommunerna har tillgångarna växt med i genomsnitt . Diagram 2.7 Kommunsektorns tillgångar 2006–2013 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och De långfristiga skulderna har ökat Kommunsektorns avsättningar och skulder uppgick till 2013, vilket var en ökning jämfört med . Den största andelen av avsättningarna och skulderna 2013 utgjordes av långfristiga skulder () och kortfristiga skulder (). De långfristiga skulderna uppgick till (se diagram 2.8). av dessa utgjordes av lån i banker och kreditinstitut, varav ca utgjordes av lån för utlåning till kommunala företag. Diagram 2.8 Kommunsektorns långfristiga skulder 2006–2013 Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Ökningen av de långfristiga skulderna kan delvis förklaras av att kommunernas och landstingens investeringar har ökat. En annan förklaring är att de har tagit upp lån för utlåning till kommunala företag. På grund av en bättre kreditvärdighet blir lånevillkoren oftast mer förmånliga för kommunerna och landstingen än för de kommunala företagen. Avsättningar är långfristiga skulder som är okända till exakt belopp och/eller vilket datum de förfaller till betalning. Pensionsskulden för pensionsrätter intjänade är en vanlig avsättning som uppgick till . Pensionsskulden för pensionsrätter intjänade redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Kommunsektorns ansvarsförbindelser avseende pensionsförpliktelser uppgick till 2013. Det var en ökning jämfört med . –ökade ansvarsförbindelserna avseende pensionsrätter intjänade med eller i genomsnitt . har avsättningarna för pensioner i balansräkningen ökat med eller med i genomsnitt . Den relativt stora ökningen av avsättningar för pensioner beror i hög grad på att den rekommenderade diskonteringsräntan i pensionsskuldsberäkningen sänktes . Den sänkta diskonteringsräntan innebar att den nuvärdesberäknade pensionsskulden blivit högre. 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 utbetalades som generella statsbidrag till kommuner och landsting, vilket var mer än 2006 (se diagram 2.9). Som andel av kommunsektorns intäkter har de generella statsbidragen varierat mellan 2010. motsvarade de generella bidragen av kommunsektorns intäkter. Storleken på det generella statsbidraget påverkas av ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Som exempel kan nämnas att 2008 minskades det generella statsbidraget med när den kommunala fastighetsavgiften infördes. Den ökning av de generella statsbidragen som skedde 2009 och 2010 beror dels på utbetalning av dåvarande anslaget 1:4 Tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting (som också räknas som ett generellt bidrag), dels på en permanent nivåhöjning av anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning. Diagram 2.9 Generella statsbidrag till kommunsektorn 2006–2013 Generella statsbidrag (miljarder kronor) Generella statsbidrag som andel av intäkter Källa: , räkenskapssammandrag för kommuner och landsting. Syftet med systemet för kommunalekonomisk utjämning är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting. , som har både kommun- och landstingsuppgifter, omfattas av utjämningen för både kommuner och landsting. Detta ger grundförutsättningar för en god service från kommuner och landsting till 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 medborgarna i alla delar av landet. Systemet bestod 2013 av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag och en regleringspost. består systemet även av införandebidrag med anledning av de förändringar i inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen och strukturbidraget som trädde i kraft . Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning uppgick till 2013. Utfallet 2013 i de olika delarna i utjämningssystemet redovisas för kommuner respektive landsting enligt nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) som är den regionala indelning som används inom EU för statistikredovisning. I utgörs NUTS 1 av tre landsdelar, NUTS 2 av riksområden och NUTS 3 av län. NUTS 2-indelningen utgörs av åtta riksområden.6 Varje riksområde omfattar flera län, med undantag av som endast omfattar . Kommunalekonomisk utjämning för kommuner 2013 I det kommunalekonomiska utjämningssystemet för kommuner utbetalades från staten 2013. Därtill betalade 8 kommuner netto till utjämningssystemet. Det riksområde som mottog det högsta bidraget per invånare var Mellersta (per invånare). Lägst bidrag utbetalades till (per invånare), se diagram 2.10. till Mellersta (). i bidrag till kommunerna och betalades i avgifter från kommunerna. Inkomstutjämningen finansieras således till allra största delen av statliga medel. I kronor per invånare var det som var den största bidragsmottagaren (per invånare). var det enda riksområde som betalade en avgift i inkomstutjämningen. Avgiften uppgick till per invånare. I hela landet var det 13 kommuner som betalade en avgift till inkomstutjämningen varav 10 tillhörde . Kostnadsutjämningen beräknas så att bidragen sammantaget motsvaras av lika stora avgifter. En genomsnittlig strukturkostnad beräknas och de kommuner som har en lägre strukturkostnad än rikets genomsnitt får betala en avgift, medan de kommuner som har en högre strukturkostnad än rikets genomsnitt får ett bidrag. I kostnadsutjämningen utbetalades det högsta bidraget i kronor per invånare till (per invånare). Den högsta avgiften betalades av riksområdet (per invånare). Totalt utbetalades till kommunerna i strukturbidrag 2013. Högst bidrag i kronor per invånare utbetalades till (per invånare) och lägst bidrag till (per invånare). , som är lika stor i kronor per invånare för samtliga kommuner, var positiv 2013. Regleringsbidrag betalades ut med totalt eller per invånare. 2013/14:1 utg. omr. 25 avsnitt 3.6. 6Riksområdena är indelade enligt följande: (), (, , , och ), med öarna (, , och ), (och län), (och ), (, , och ), Mellersta (och ) och (och ). 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Diagram 2.10 Kommunalekonomisk utjämning för kommuner 2013 Källor: och egna beräkningar. Kommunalekonomisk utjämning för landsting 2013 I det kommunalekonomiska utjämningssystemet till systemet (se diagram Det riksområde som mottog det högsta bidraget mätt i kronor per invånare var (per invånare). betalade en avgift som uppgick till per invånare (se diagram 2.10). tog emot de sammantaget största bidragen () medan och en avgift om Även inkomstutjämningen för landstingen är således i huvudsak finansierad av statliga medel. högsta bidraget i kronor per invånare utbetalades till riksområdet (per invånare). Kostnadsutjämningen för landstingen är uppbyggd på motsvarande sätt som för kommunerna, dvs. den är finansiellt neutral för staten. erhöll högst bidrag i kronor per invånare i kostnadsutjämningen per invånare). (per invånare). högst bidrag i kronor per invånare (per invånare). För landstingen var regleringsposten negativ 2014/15:1 UTGIFTSOMRÅDE 25 Diagram 2.11 Kommunalekonomisk utjämning för landsting 2013 Källor: och egna beräkningar. Utjämning av kostnader för LSS-verksamhet Syftet med kostnadsutjämningen för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva verksamheten. I utjämningssystemet för LSS-verksamheten omfördelades 2013. Utjämningen sker genom att vissa kommuner får ett bidrag och övriga betalar en avgift. Utjämningssystemet är finansiellt neutralt för staten eftersom kommunernas avgifter och