prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, ställer krav på att medlemsstaterna ska se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsningen av följderna av sådana olyckor beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Förslaget att en detaljplan inte nödvändigtvis ska upprättas lika ofta som gäller inte om en detaljplan behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet (jfr avsnitt 5). Förslagen till enklare planprocess innebär att detaljplaneläggning som berör en sevesoverksamhet alltid ska anses vara av sådan art att det utökade förfarandet ska tilllämpas (jfr avsnitt 6.1.1). Inom ramen för planprocessen finns därefter krav på planeringsunderlag och krav på samråd m.m. med berörda myndigheter som tillgodoser kraven i direktivet. De nu redovisade förslagen bedöms vara förenliga med . 2013/14:126 Övriga förslag De förslag som redovisas i denna proposition i övrigt bedöms vara förenliga med . Under planprocessen ska sådana sammanslutningar som kan antas ha ett väsentligt intresse av förslaget ges tillfälle till samråd. Med sammanslutningar avses i detta sammanhang bl.a. intresseorganisationer, t.ex. natur- och friluftsorganisationer, handikapporganisationer, villaägarföreningar, miljögrupper, en vägförening, föreningen och skola m.m. (prop. 1985/86:1 s. 536–537). Den föreslagna regleringen medför ingen ändring i fråga om kommunens skyldighet att samråda med sammanslutningar – dessa organisationer ska med andra ord ges tillfälle att delta i samrådet i samma utsträckning som . De föreslagna lagändringarna kommer bl.a. att medföra att färre detaljplaner kungörs. Organisationer som huvudsakligen uppmärksammar planförslag via ortstidningen, dvs. sådana organisationer som lämnar synpunkter spontant utan att kommunen har bedömt att organisationen kan antas ha ett väsentligt intresse av förslaget, kan därmed få svårare att uppmärksamma pågående planarbeten. Genom att det stora flertalet av alla kommuner informerar om pågående planarbeten på sin webbplats kan det emellertid antas att det är förhållandevis få organisationer som helt och hållet är beroende av att få information om planarbeten via kungörelser i ortstidningen. Därtill kommer kungörelser även i fortsättningen att ske om planförslaget är av betydande intresse för allmänheten, i övrigt av stor betydelse, om ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planen står i strid med kommunens översiktsplan eller granskningsyttrande över denna. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte finns skäl att tro att sammanslutningar i allmänhet kommer att ges sämre förutsättningar att få information om sådana planförslag som kan antas ha betydelse för sammanslutningens verksamhet. tillträdde den s.k. Århuskonventionen, eller konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, . I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter (jfr prop. 2009/10:184 s. 184). Enligt konventionen har varje människa rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att åstadkomma dessa rättigheter och skyldigheter anger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Enligt konventionen har miljöorgani- Prop. 2013/14:126 sationer en särskilt viktig roll och de tillerkänns därför samma rättigheter som den berörda allmänheten i övrigt. Även det s.k. MKB-direktivet (och rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) innehåller krav på att icke-statliga miljöorganisationer som uppfyller vissa krav ska anses ha ett sådant intresse av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet att de ska ha rätt att få en prövning av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som har inrättats genom lag. Till följd av Århuskonventionen och MKB-direktivet har vissa miljö- organisationer, som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata natur- skydds- eller miljöskyddsintressen, getts en särskild rätt att överklaga så- dana beslut som innebär att en detaljplan antas, ändras eller upphävs, om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om planen innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd enligt 7 kap. (jfr 13 kap. 12–13 §§ [2010:900] respektive 16 kap. 13 § ). För att miljöorganisationerna ska kunna fylla den funktion som avses i Århuskonventionen och MKB-direktivet, är det väsentligt att organisatio- nerna ges tillfälle att lämna synpunkter på sådana planförslag som har betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling. Som redan nämnts behålls kravet på kungörelser i de fall där planför- slaget är av betydande intresse för allmänheten, i övrigt av stor betydelse, om ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpå- verkan eller om planen inte är förenlig med kommunens översiktsplan eller granskningsyttrande över denna. finns det inte skäl att tro att miljöorganisationer skulle få svårare att informera sig om sådana planförslag som kan antas ha betydelse för Förutsättningarna för en digital planprocess Förslagen motverkar inte förutsättningarna för en digital planprocess. förslag som finns i avsnitt 6.7 kan i viss mån sägas underlätta övergången till en digital planprocess. Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller Förbudet mot kommunala särkrav Vissa kommuner ställer särkrav avseende tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det förekommer t.ex. att kommuner kräver att vissa åtgärder ska vara utförda redan vid nybygg- nad trots att byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR, med- ger att tillgängligheten till byggnaden ska anses vara tillgodosedd om det med enkla åtgärder går att vidta motsvarande åtgärd i efterhand. kraven inom detta område motiveras bl.a. av att god tillgänglighet, redan i samband med nybyggnad, innebär ökade möjligheter att bo kvar i bostaden för den som drabbas av t.ex. nedsatt rörelseförmåga. minskar behovet av kostnadskrävande anpassningsåtgärder i efterhand om en funktionsnedsättning uppkommer. 2013/14:126 Enligt den enkätundersökning som låtit göra är det endast en mindre andel av kommunerna som ställer krav inom tillgänglighetsområdet (mindre än en tiondel av de kommuner där det byggs mest). Den föreslagna regleringen tydliggör att en kommun inte kan ställa sådana krav. Regleringen påverkar emellertid inte kommunens möjligheter att ställa särkrav när kommunen bygger i egen regi eller upphandlar tjänster. I de delar som kommunernas tillgänglighetskrav avser preciseringar av vad som redan gäller så kan kommunen även i fortsättningen ställa dessa krav. Viss risk för konsekvenser för bebyggelsens tillgänglighet finns i de kommuner som ställer skärpta krav på tillgänglighet. Ett genomförande av förslaget kan härigenom medföra en marginell ökning av antalet bostadsanpassningsärenden. Förändringen torde dock vara begränsad eftersom denna typ av särkrav är relativt ovanliga, och att även kraven i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, och BBR syftar till att säkerställa en god tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Liksom för övriga tekniska egenskaper gäller att regleringen inte påverkar möjligheten för den enskilde att bygga på ett sätt som medför att byggnadsverket uppfyller krav som går längre än vad som anges i PBF och BBR. 14.1Förslaget till lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar I paragrafens första stycke finns en allmän beskrivning av innehållet i lagen. I andra stycket definieras termen markanvisning. I övrigt används vissa termer som förklaras i (2010:900). Med markanvisning avses en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Termerna byggherre och bebyggande har samma innebörd som enligt 1 kap. 4 § . Lagrådet har efterfrågat ett klargörande av markanvisningens avtalsrättsliga funktion och vad för slags villkor som avses i paragrafen. Med begränsad tid och givna villkor avses de ramvillkor som vanligtvis framgår av det markanvisningsavtal som kommunen och byggherren ingår, t.ex. vilket ändamål som det avsedda området ska användas för, hur en eventuell detaljplan ska tas fram, hur bebyggelsen i huvudsak ska utformas och utföras, hur utrednings-, bygg- och anläggningskostnader ska fördelas mellan parterna, hur köpeskilling eller eventuell tomträttsavgäld ska beräknas, hur genomförandet av den tilltänkta bebyggelsen ska ske och hur länge markanvisningsavtalet är giltigt. De villkor som parterna kommer överens om i markanvisningen gäller mellan parterna under förhandlingen om överlåtelse eller upplåtelse av marken i enlighet med de principer och regler som gäller på avtalsrättens område. Paragrafens utformning har justerats efter synpunkter från Lagrådet. Övervägandena finns i avsnitt 11. Paragrafen innehåller bestämmelser om skyldighet för en kommun att anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska enligt första stycket innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande. Med utgångspunkter och mål avses principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark. Riktlinjerna ska även innehålla handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar, dvs. hur kommunen hanterar inkomna intresseanmälningar och förslag från byggherrar, hur beslutsgången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt något om kommunens bedömningsgrunder vid utvärdering av förslag. Riktlinjerna ska vidare innehålla principer för markprissättning. I riktlinjerna ska kommunen tydliggöra på vilket sätt som kommunen avser säkerställa att mark inte försäljs under marknadspriset, mot bakgrund av de regler som finns i kommunallagen (1991:900) och . Enligt andra stycket är en kommun, som inte genomför några markanvisningar, inte skyldig att anta riktlinjer för markanvisningar. Kommunens beslut om att anta riktlinjer för markanvisningar går inte att överklaga genom förvaltningsbesvär utan endast genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Lagrådet har efterfrågat en övergripande redovisning av hur regelsystemet är tänkt att fungera. Som anförts under skälen för regeringens förslag ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagen att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Kommunen ska därför vara skyldig att anta vägledande riktlinjer för kommunens överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer gäller för varje kommun som genomför en markanvisning. Detta innebär att kommunen är skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen genomför anvisningen. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte en förutsättning för att kommunen ska få genomföra en markanvisning. En markanvisning som genomförs innan kommunen antar riktlinjer blir således inte ogiltig. Övervägandena finns i avsnitt 11. 14.2Förslaget till lag om ändring i (2010:900) En definition av termen exploateringsavtal har införts till följd av lagregleringen av en skyldighet för kommunerna att anta riktlinjer för exploateringsavtal och regleringen av avtalens materiella innebörd m.m. Med exploateringsavtal avses i lagen ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Med avtal om genomförande av en detaljplan avses avtal som reglerar frågor om åtgärder som avses i 6 kap. 40 §, dvs. sådana åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Med avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur avses utbyggnad av sådana järnvägar och vägar som staten har huvudansvaret för och som normalt kommer till stånd efter en planläggning med stöd av väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I vissa fall, framför allt i tätbebyggda områden, kommer en utbyggnad av järnvägar och vägar till stånd genom tillämpning av såväl infrastrukturlagstiftningen som detaljplaneinstitutet. I de fall staten, genom , och kommunen träffar ett avtal om finansieringen av en utbyggnad av en sådan statlig transportinfrastruktur är det, med den valda definitionen, inte fråga om ett exploateringsavtal. Sådana avtal kan därmed ingås fristående från kommunens beslutade riktlinjer för exploateringsavtal och utan beaktande av bestämmelserna om exploateringsavtalens materiella innehåll. Övervägandena finns i avsnitt 7.4.1. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om krav på reglering med detaljplan, har ändrats på så sätt att det blir obligatoriskt med detaljplan i färre fall än enligt gällande bestämmelser. Enligt första stycket 1 ska kommunen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för en åtgärd som kräver bygglov, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Huruvida genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan framgår av förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkortad MKBF. Enligt 4 § andra stycket MKBF ska genomförandet av en detaljplan antas medföra en betydande miljöpåverkan om kommunen med beaktande av de kriterier som anges i bilaga 4 till förordningen finner att så är fallet. Om planförslaget medger att planområdet får tas i anspråk för en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 4 kap. 34 § andra stycket PBL, ska kommunen vid sin bedömning av om planen medför en betydande miljöpåverkan tillämpa kriterierna i bilaga 2 till MKBF. Enligt första stycket 2 ska kommunen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för en åtgärd som kräver bygglov vid en nyetablering av en verksamhet som regleras i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förkortad sevesolagen. Sevesolagen genomför Seveso II-direktivet (rådets direktiv /82/EG om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår) och tillämpas på verksamheter där farliga kemiska ämnen förekommer i mängder som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen föreskriver (se förordningen [1999:382] om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förkortad sevesoförordningen). Seveso II-direktivet ställer vid nyetablering av en verksamhet krav på olycksförebyggande åtgärder genom planering av markanvändning. Kravet på detaljplan gäller såväl sevesoverksamheter på högre som lägre nivå i enlighet med vad som framgår av sevesolagen och sevesoförordningen. Med verksamhet avses detsamma som enligt sevesolagens definition i 2 §, dvs. hela det område som står under en verksamhetsutövares ledning eller kontroll eller flera verksamhetsutövares gemensamma ledning eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar, inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter. Enligt första stycket 3 ska kommunen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för ett nytt byggnadsverk som kräver bygglov, om det behövs med hänsyn till närheten till en verksamhet som omfattas av sevesolagen. Frågan om behovet av en detaljplan måste prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Vid denna bedömning ska hänsyn tas både till arten av den tillkommande bebyggelsen och till de risker som är förknippade med den aktuella sevesoverksamheten. Bostadsbyggnader och andra byggnadsverk såsom skolor, sjukhus och industrier kan således kräva ett större avstånd till sevesoverksamheten än viss annan bebyggelse. I andra stycket föreskrivs ett undantag från första stycket 1, nämligen för det fall då en bygglovspliktig åtgärd, som innebär betydande miljöpåverkan, har stöd i en aktuell översiktsplan som är förenlig med granskningsyttrande (3 kap. 16 §) och den sammanfattande redogörelse som ska lämna till kommunen i samband med en aktualitetsprövning (3 kap. 28 §). En grundläggande förutsättning för att kravet på detaljplan inte ska gälla är att åtgärden har stöd i en översiktsplan. Detta innebär att det måste framgå av översiktsplanen att åtgärden kan tillåtas på den aktuella platsen. En annan förutsättning för att kravet på detaljplan inte ska gälla är att översiktsplanen är aktuell. Av övergångsbestämmelserna framgår att de nya föreskrifterna i andra stycket inte ska tillämpas i fråga om sådana översiktsplaner som har antagits före och som inte efter nämnda datum har fördjupats för det område som åtgärden avser. Av kravet på att planen ska vara aktuell följer att planen dessutom måste aktualitetsprövas (3 kap. 27 §). Har planen aktualitetsprövats under den föregående mandatperioden bör den anses vara aktuell fram till dess att en ny aktualitets- 2013/14:126 prövning görs. Har planen inte aktualitetsprövas under den föregående mandatperioden bör den dock inte anses uppfylla kravet på att vara aktuell. Undantaget i andra stycket omfattar inte första stycket 2 eller 3. Kravet på detaljplan enligt dessa punkter gäller således alltid när det är fråga om åtgärd i anslutning till en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 5. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att kommunen får bestämma att en detaljplan krävs för prövningen av ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt regle- ringen av bebyggelsemiljöns utformning för vissa särskilt angivna fall. Regleringen i paragrafen motsvarar i huvudsak gällande 2 § men har i stället gjorts frivillig för kommunen. Tillsammans med kraven enligt 2 och 3 §§ anges i denna bestämmelse de situationer där kommunen kan avslå en ansökan om bygglov med hänvisning till att den sökta åtgärden förutsätter planläggning (jfr 9 kap. 31 § 2). att kommunen även i andra situationer kan reglera användningen av mark- och vattenområden genom en detaljplan. munen vilja pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyg- gelse och byggnadsverk genom en detaljplan för att bättre kunna bedöma t.ex. trafik- och utformningsfrågor än vad som är möjligt inom ramen för Motiven för att detaljplanelägga området kan t.ex. vara att kommunen önskar säkerställa allmänhetens tillgång till ett visst område eller för att långsiktigt kunna reglera utvecklingen av t.ex. en mindre campingplats eller en enstaka industrianläggning som inte medför Om kommunen bedömer att det krävs en detaljplan för prövningen av ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnads- verk m.m. kommer detta vanligtvis att anges i beslut i samband med att nämnden prövar en ansökan om bygglov eller för- Det krävs således inget särskilt kommunalt beslut om att det krävs en detaljplan för att ska kunna neka ett bygglov eller förhandsbesked på den grunden att åtgärden förutsätter planläggning enligt denna paragraf (jfr 9 kap. 31 § 2). Paragrafens utformning har justerats efter synpunkter från Lagrådet. Övervägandena finns i avsnitt 5. Paragrafen innehåller bestämmelser om huvudmannaskapet för allmänna Paragrafen har förtydligats så att det uttryckligen framgår att kommunen i detaljplanen, om det finns särskilda skäl för det, får bestäm- ma att huvudmannaskapet ska vara enskilt för en eller flera allmänna Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen har ändrats redaktionellt till följd av ändringen i 7 § angående att uttryckligen ange att huvudmannaskapet för en eller flera allmänna platser ska vara enskilt om kommunen inte ska vara huvudman. Paragrafen innehåller bestämmelser om att kommunen i en detaljplan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under vissa förutsättningar. var paragrafen begränsad till lov. Övervägandena finns i avsnitt 8.3. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om vad kommunen får reglera i en detaljplan, har arbetats om i syfte att förtydliga när kommunen får bestämma de preciserade krav som behövs för att följa lagens krav på varsamhet och bestämma om skydd för särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser. I punkt 2 regleras kommunens möjligheter att i fråga om byggnadsverk bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet enligt 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 och 18 §§. Innehållet i denna punkt motsvarar delvis punkt 2 och 4 i gällande paragraf och överensstämmer i sak med bestämmelserna i 5 kap. 7 § första stycket 4 a äldre (1987:10). I punkt 3 regleras kommunens möjligheter att bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 §. Innehållet motsvarar delvis punkt 2 och 4 i gällande paragraf och överensstämmer i sak med bestämmelserna i 5 kap. 7 § första stycket 4 b äldre . Sådana bestämmelser som regleras i denna punkt kan komma att utlösa ersättningsskyldighet för kommunen enligt 14 kap. 10 §. Ändringarna har gjorts endast i förtydligande syfte. Kommunens möjlighet att i detaljplan införa skydd för särskilt värdefulla byggnadsverk m.m. innebär inte att sådana bestämmelser måste införas för att skyddet mot förvanskning i 8 kap. 13 § ska gälla. Den bestämmelsen har en självständig innebörd och gjorda förtydliganden medför ingen ändring av detta förhållande. Punkt 4 motsvarar tidigare punkt 3. Punkten har ändrats redaktionellt till följd av att nuvarande punkt 4 har arbetats in i punkt 2 och 3. Övervägandena finns i avsnitt 9.1. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att vissa planbestämmelser om utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Det handlar om sådana bestämmelser om arkitektonisk eller estetisk utformning som kommunen har beslutat om enligt 16 § 1 eller motsvarande äldre bestämmelser och som reglerar andra områden än sådana särskilt värdefulla bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 §.