prop · H103141 · 2014-03-14 00:00:00 — och Mellanskog har avstyrkt förslaget främst pga. avsaknad av definition av begreppet. anser att förslaget innebär en skogspolitisk förändring samt att följdändringar i andra delar av skogs- Prop. 2013/14:141 vårdslagen måste göras om ändringen genomförs. Världsnaturfonden och i är positiva till förslaget att lyfta fram sociala värden i lagstiftningen men ser behov av precisering för att det ska kunna genomföras. i är positiva till förslaget och menar att det dessutom behövs utökat skydd av tätortsnära områden. Skälen för regeringens bedömning I förarbetena till portalparagrafen i skogsvårdslagen (1979:429) beskrivs att skogsbruk ska bedrivas med hänsyn till naturvårdens och andra allmänna intressen (prop.1978/79:110 s. 59 f., bet. JoU 1978/79:30, rskr. 1978/79:387). Detta utvecklades i den större förändring av skogsvårdslagen som gjordes 1993 (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). Enligt förarbetena innefattar naturvård både den vetenskapliga och den sociala naturvården, dvs. även friluftsliv och rekreation i olika former, inklusive jakt och fiske (prop. 1978/79:110 s. 15 och prop. 1992/93:226 s. 89 f.). I förarbetena till bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog motiveras bemyndigandet med att det krävs en anpassning och ett hänsynstagande när det gäller olika åtgärder i skogsbruket för att tillgodose friluftslivets och andra allmänna intressen. Föreskrivna åtgärder ska kunna förenas med ett rationellt skogsbruk och får inte vara så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Av propositionen framgår att naturvårdens intressen i första hand handlar om rekreation, friluftsliv och i viss mån vetenskapliga ändamål. Det är alltså tydligt att naturvårdens intressen avser även sociala värden. Lagen behöver inte ändras för att tydliggöra detta. Av bemyndigandet att meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog framgår att de föreskrifter som meddelas inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Föreskrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen ska alltså avse sådant som skogsägaren ska anses kunna tåla utan ersättning. Längre gående krav på hänsyn får inte ställas i föreskrifterna. Lagtexten behöver inte ändras för att förtydliga detta. Det skogliga sektorsansvaret medför att åtgärder för att nå skogspolitiska och miljöpolitiska mål i skogslandskapet vilar gemensamt på myndigheterna och skogsbruket, vilket regeringen utvecklat i propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108). I praktiken innebär det att för att uppfylla de skogspolitiska målen förutsätts att skogsägarna, i genomsnitt, har ambitioner på en högre nivå än vad som uppnås genom att enbart följa skogsvårdslagstiftningens krav. Det gäller t.ex. för det antal plantor som ska finnas för godkänd föryngring och för generell hänsyn vid skötsel av skog. Den rådgivning som bedriver syftar till att motivera skogsägarna att bruka sin skog på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen uppfylls, dvs. att göra mer långtgående åtaganden inom vissa områden än vad lagen kräver. Frågan om hänsyn till sociala värden omfattas av sektorsansvaret på samma sätt som andra hänsynstaganden. Kommunerna ansvarar för samhällsplanering på lokal nivå. Som markägare har kommunerna en viktig roll när det gäller förvaltning av kommunägda skogar. Förutom att säkerställa mark har också kommunerna ansvar för att förbättra tillgänglighet till naturområden och kan ta initiativ till dialog och samarbete med andra aktörer som äger tätortsnära skogar (Framtidens friluftsliv, prop. 2009/10:238 s. 26). Kommunernas viktiga roll när det gäller tätortsnära skogar tydliggörs genom ett uppdrag till som aviseras i denna proposition om uppdraget att för den fysiska planeringen utarbeta vägledning och kompetensstöd om hantering av ekosystemtjänster (t.ex. sociala värden i tätortsnära natur) vid tillämpning av 2 kap. samt 3 och 4 kap. . För att ytterligare öka kunskapen om skogens sociala värden lämnade regeringen i regleringsbrevet ett uppdrag till om att bl.a. göra en sammanställning av kunskapsläget om skog och sociala värden. I uppdraget ingick att redovisa hur markägare i olika ägarkategorier och deras organisationer, kommuner samt andra relevanta organisationer arbetar med frågan, analysera behov av åtgärder från olika aktörer samt lämna förslag på eventuella åtgärder om kunskapsluckor rörande det offentliga åtagandet för skog och hur sociala värden identifieras. Dessutom skulle och gemensamt redovisa en analys av möjligheterna och behovet av att utöka naturvårdsavtalens användning till att även omfatta områden med sociala värden. Uppdraget redovisades till (Landsbygdsdepartementet) (Meddelande 8-2013, Naturvårdsavtal för områden med sociala värden och Meddelande 9-2013 Skogens sociala värden – en kunskapssammanställning). Av redovisningen framgår att skogens sociala värden är något som många aktörer arbetar med, och har gjort så . I regelverken inom de marknadsbaserade certifieringssystemen – som alla skogsbolag och många enskilda markägare är anslutna till – finns krav på hänsyn till sociala värden. I miljöpolicyer och andra styrdokument framgår hur företagen väljer att hantera frågorna. Rent konkret handlar det om att t.ex. tillgängliggöra skogen genom att hålla vägar öppna, upplåta mark till vandringsleder, naturturismföretag och jakt samt genomföra samråd med närboende, arrendatorer eller andra grupper som påverkas av en planerad åtgärd. har tagit fram tre fokus- områden för sitt strategiska utvecklingsarbete med människan och sko- Prop. 2013/14:141 gen – tillgänglighet, kunskap och skötsel. gemensamt tagit initiativ att utveckla familjeskogsbrukets arbetssätt för att öka människors positiva upplevelse av skogen och skogsbruk genom ökad kunskap, dialog och samverkan och anpassad skogsskötsel. Även många ideella organisationer, som , Svenskt Friluftsliv, och är engagerade i frågan och är verksamma lokalt, regionalt och nationellt samt medverkar i olika myndighetsprocesser. pekar i redovisningen på följande utvecklingsområden: utveckla samverkan för skogens sociala värden, utveckla kompetens och medvetenhet, utveckla metoder för kunskapsunderlag och samhällsplanering, utveckla metoder för dialog- och samrådsprocesser samt utveckla uppföljning. och har i en redovisning till regeringen gjort bedömningen att det är fullt möjligt att teckna naturvårdsavtal för områden med sociala värden. Myndigheterna kommer att påbörja ett arbete med att teckna sådana naturvårdsavtal. Redovisningarna bereds i och kan komma att ligga till grund för ytterligare insatser. Sammantaget anser regeringen att det sker mycket positivt arbete som bedöms vara effektivt för att säkerställa att det inom skogsbruket tas hänsyn till sociala värden i förväntad utsträckning. Regeringens förslag: Skogsvårdsförordningens bestämmelse om vad en skogs- och miljöredovisning ska innehålla upphävs. Skälen för regeringens förslag: Ett krav på skogs- och miljöredovisning infördes i 14 a § skogsvårdslagen genom lagen (1998:1538) om ändring i skogsvårdslagen. Bestämmelsen innehöll krav på skogs- och miljöredovisning samt ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om innehållet i redovisningen samt om undantag från kraven. Genom lagen (2008:662) om ändring i skogsvårdslagen upphävdes 14 a § och därmed också kravet på skogs- och miljöredovisning och bemyndigandet att meddela föreskrifter om redovisningens innehåll. Bestämmelser om bl.a. innehållet i en skogs- och miljöredovisning finns i 34 a § skogsvårdsförordningen (1993:1096). Bestämmelserna meddelades med stöd av det bemyndigande som fanns i 14 a § skogsvårdslagen men fyller inte längre någon funktion. Efter upphävandet av 14 a § skogsvårdslagen saknar dock regeringen möjlighet att meddela föreskrifter i ämnet. bör därför upphäva 34 a § skogsvårdsförordningen. 13 Ett variationsrikt skogsbruk De insatser som beskrivs i detta avsnitt syftar till att nå etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk (se avsnitt 4.1.2). Insatserna bidrar till att nå Aichimålen om att stoppa förlusten av livsmiljöer och om uthålligt jord-, skogs- och vattenbruk (Aichimål 5 och 7) och även till det EU-gemen- samma målet om att öka jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och restaurering av den biologiska mångfalden (EU-mål 3). Regeringens förslag: Möjligheten för att i det enskilda fallet meddela undantag från bestämmelsen om tillåtna avverkningsformer för att bevara och utveckla natur- eller kulturmiljövärden ersätts av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådana undantag. Regeringens bedömning: föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av återväxt- och avverkningsbestämmelserna i skogsvårdslagen bör ses över för att säkerställa att de inte försvårar eller förhindrar olika skogsskötselformer som en markägare har intresse av och som kan vara lämpliga i det enskilda fallet. förslag överensstämmer med regeringens. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till att möjligheterna till ett variationsrikt skogsbruk tydliggörs. Ingen har avvisat lagförslaget. Världsnaturfonden menar dock att konsekvensutredningen är bristfällig och att förändringen inte ger några administrativa besparingar för vare sig skogsbruket eller . Världsnaturfonden anser att beredningen borde ha formulerat ett tydligt politiskt mål om hyggesfritt skogsbruk eller alternativa metoder på nationell nivå som anger en politisk vilja att stimulera utvecklingen av alternativa skogsbruksmetoder. Vidare anser bl.a. att det inte bör vara en polarisering mellan trakthyggesbruk och hyggesfritt skogsbruk utan att olika metoder ska ses som en palett av möjligheter som passar olika väl i olika situationer. menar att det inte är säkert att åtgärderna ger tillräckliga drivkrafter för att i praktiken uppnå den önskvärda ökningen av variationen i skogsbruket. Enligt bör etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk ingå i kontrollstationen 2018. och Skogsindustrierna menar att det är anmärknings- värt att beredningen inte föreslagit åtgärder för att begränsa de skador som orsakas av viltet, eftersom det lär vara det största hindret för att upp- Prop. 2013/14:141 nå ett variationsrikt skogsbruk. Skälen för regeringens förslag och bedömning första skogsvårdslag infördes . Det huvudsakliga syftet med den lagen var att säkerställa återbeskogningen och därmed den framtida tillgången på virke. Skogsvårdslagstiftningen har därefter ändrats ett antal gånger med 20–mellanrum. En röd tråd i skogsvårdspolitiken har varit återbeskogningsplikten och omsorgen om en långsiktig virkesförsörjning, detta mot bakgrund av skogsresursens väsentliga betydelse för den svenska ekonomin och för Skogens värden ur miljösynpunkt uppmärksammades först senare och bestämmelser om hänsynstagande till naturvårdens och andra allmänna intressen i samband med skogsbruk infördes första gången genom skogsvårdslag (prop. 1974:166, bet. 1974:405) och fördes över till den nuvarande skogsvårdslagen 1979. Genom skogspolitiska beslut lyftes miljöfrågorna i skogsbruket fram ännu tydligare. En betydande del av den svenska biologiska mång- falden finns i skogslandskapet och är beroende av att en tillräckligt god miljöanpassning av skogsbruket sker. Grunderna för gällande skogspolitik beslutades av 1993 (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). ring i den nya skogspolitiken var att två jämställda mål för skogspolitiken fastställdes – ett miljömål och ett produktionsmål. Miljömålet innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga En biologisk mångfald och genetisk variation ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma där ska ges förutsättningar att fortleva i livskraftiga bestånd. ekosystem ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas (prop. 1992/93:226 s. 27). Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas ef- fektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthålligt god avkastning. produktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar (prop. 1992/93:226 s. 32). rades politikområdet genom att bidrag avskaffades och skogsägarna i betydande utsträckning fick frihet under ansvar att själva bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk. beslutade om vissa ändringar i skogsvårdslagen med an- ledning av regeringens proposition En skogspolitik i takt med tiden 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18, rskr. 2007/08:244). Regeringen gjorde i propositionen den övergripande bedömningen att skogspolitiken över lag fungerar väl och att grunderna i den gällande skogspolitiken bör ligga fast men att hänsyn i högre grad bör tas till Vidare slogs fast att skogspolitikens två jämställda mål – miljömålet och produktionsmålet – och det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna förutsätter en tydligt definierad och långsiktig äganderätt. Ändringarna i skogsvårdslagen innebar bl.a. att det i lagens portalparagraf betonas att skogen är en förnybar resurs (prop. 2007/08:108 s. 6). Krav på skogens skötsel Skogsvårdslagen (1979:429) innehåller de centrala bestämmelserna om skogens skötsel, t.ex. om avverkning, plantering och miljöhänsyn, och om myndigheternas skyldigheter och befogenheter. I lagen anges kraven på när skog ska anläggas på produktiv skogsmark. Detta ska göras om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt, om marken ligger outnyttjad eller om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande (5 §). Vidare krävs enligt lagen att vid anläggning av ny skog ska de föryngringsåtgärder vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt (6 §). får medge undantag från kraven i särskilda fall (9 §). Avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Enligt paragrafens tredje stycke får i särskilda fall medge undantag från första stycket (10 §). Skog och skogsmark kan nyttjas för många ändamål, t.ex. för produktion av virke och annan biomassa, för rekreation, friluftsliv, jakt, rennäring och turism. talar man om mångbruk som ett begrepp som innefattar användandet av skogen för såväl produktion av biomassa som för andra syften. Den dominerande skogsbruksformen i är trakthyggesbruk. Trakthyggesbruk innebär i korthet att samtliga träd inom ett visst område ska vara av ungefär samma ålder, och att i stort sett alla träd, utom de som lämnas av hänsyn till natur- och kulturmiljövärden inom området avverkas . Efter avverkning ska skogsmarken återbeskogas genom t.ex. plantering, sådd eller naturlig föryngring med fröträd. Det finns en mängd alternativa brukningsformer till trakthyggesbruket. För dessa alternativa brukningsformer används ibland hyggesfria metoder som en samlingsbeteckning. Ett variationsrikt skogsbruk kan åstadkommas på många olika sätt, dels inom ramen för det som betecknas trakthyggesbruk, dels med alternativa metoder. Det finns ingen tydlig gräns mellan vad som är trakthyggesbruk och när det övergår till en alternativ brukningsform. Enligt skogsvårdslagen ska avverkning på produktiv skogsmark vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Avverkningsbestämmelserna ändrades genom skogspolitiska beslut. fick avverkning på skogsmark ske genom röjning, gallring eller slutavverkning, dvs. Syftet med ändringen var att markera att avverkning kan innebära andra avverkningsmetoder än slutavverkning. När ändringen beslutades var förhoppningen att kunskapen om alternativa hyggesmetoder skulle öka för att man efterhand skulle få en större variation i brukandet. Dessa förhoppningar har dock inte infriats i den utsträckning som förväntats. Kunskapen om vilken effekt andra skötselformer än trakthyggesbruk har på skogsproduktion, ekonomi, klimat, biologisk mångfald, viltskador, skogens vatten m.m. är relativt begränsad. Därför är det svårt att dra entydiga slutsatser om de olika skötselformernas fördelar och nackdelar i relation till varandra. Det beror i sin tur beror på att dessa metoder praktiserats i liten skala . Betestryck från vilt påverkar Som sagts, finns det många sätt att uppnå ett variationsrikt skogsbruk inom ramen för det som betecknas som trakthyggesbruk. Re- gionalt och lokalt kan dock rådande betestryck från vilt, framför allt älg och rådjur men även kronhjort och dovhjort, påverka möjligheterna att odla bl.a. tall och olika typer av lövträd eftersom de är mest betesbegärliga. På grund av bett, gnag, avbrytning av stammar eller fejning uppstår skador på produktionsskogen vilket försämrar det ekonomiska resultatet för skogsbruket. Detta dels för att skadorna leder till intäktsbortfall på grund av lägre produktion och sämre kvalitetsutbyte, dels för att kostnaderna ökar om skadade objekt måste omplanteras eller skadeförebyggande åtgärder måste vidtas. Planteringar och ungskogar är mest utsatta, men även äldre skog drabbas . Viltskadorna är lokalt omfattande och har så varit . Utöver de ekonomiska förlusterna för skogsbruket påverkas även landskapsbilden och den biologiska mångfalden negativt när obalans råder mellan förekomst av hjortdjur och för dem tillgängliga betesresurser. Särskilt stor påverkan får hjortdjuren då tallen ersätts med föryngring av gran över stora områden. Gran är en dålig foderresurs för viltet och ensidig föryngring av gran kan leda till högre betestryck på intilliggande marker bevuxna med andra trädslag, med följd att även andelen uppväxta lövträd minskar. Viktig i sammanhanget är den modell för ekosystembaserad älgförvaltning som är i drift . Modellens målsättning är att erhålla en älgstam av hög kvalitet i balans med betesresurserna. Regeringen har därför i regleringsbreven 2014 för , och länsstyrelserna tydliggjort behovet av bl.a. effektivt genomförande av älgförvaltningen, regionalt anpassade finansieringsformer samt ändamålsenlig information och kunskap om skogens tillstånd. Det är viktigt att inte i onödan försvåra andra former av skogsbruk än trakthyggesbruk om en markägare har intresse av andra brukningsformer. Bestämmelserna i 10 § skogsvårdslagen om tillåtna avverkningsformer är tillsammans med reglerna om återväxtskyldighet (5 §) och krav på att vidta föryngringsåtgärder (6 §) viktiga för att upprätthålla en hög och uthållig virkesproduktion. Syftet med det nu gällande kravet på dispens vid avverkningar som avviker från huvudregeln i 10 § är att undvika ett 2013/14:141 exploaterande skogsbruk. Dispensprövningen ger en möjlighet att bedöma om avverkningsformen i kombination med planerade föryngringsåtgärder upprätthåller en hög och uthållig virkesproduktion. Dispensförfarandet medför även en möjlighet för att godkänna en avverkningsform som främjar miljö- och naturvårdsintressen, även om den inte uppfyller kraven på en hög och uthållig virkesproduktion. Bestämmelsen medför viss administration för skogsbruket och . Vid ansökan om dispens ska en särskild blankett lämnas till med information om syftet med åtgärden, en beskrivning av hur åtgärden ska genomföras samt en beskrivning av det aktuella beståndet. En karta över det aktuella beståndet ska bifogas ansökan. hanterar varje enskilt dispensärende och avslutar det med beslut om tillstånd till åtgärden eller i förekommande fall avslag. Antalet dispensärenden är begränsat men troligen finns ett mörkertal med ett antal avverkningar som sker utan ansökan, men där sådan egentligen skulle ha krävts. Natur- och kulturmiljövärden kan dock ofta bevaras och utvecklas med alternativa brukningsformer som avverkningen som sådan uppfyller kravet på tillåten avverkningsform, och därmed inte skulle behöva dispensprövas. Det bör inte finnas onödiga hinder för att använda avverkningsmetoder som bevarar och utvecklar natur- och kulturmiljövärden. Bestämmelserna i 10 § skogsvårdslagen innebär en administrativ dispensprövningshantering som kan avskaffas. I stället för dispenskravet bör förutsättningarna för undantag från lagens krav i fråga om avverkning framgå av föreskrifter. Sådana föreskrifter bör få meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. En sådan ordning innebär en bättre avvägning mellan å ena sidan behovet av information om pågående avverkningsmetoder och å andra sidan önskan om ett så enkelt administrativt förfarande som möjligt för företag och myndigheter. Därutöver bör det göras en översyn av föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av återväxt- och avverkningsbestämmelserna i skogsvårdslagen. Detta för att säkerställa att föreskrifterna och de allmänna råden inte försvårar eller förhindrar olika skogsskötselformer som en markägare har intresse av och som kan vara lämpliga i det enskilda fallet. En sådan översyn avseende 5 och 10 §§ skogsvårdslagen pågår redan inom . Regeringen avser att ge i uppdrag att även se över föreskrifter och allmänna råd till 6 § skogsvårdslagen. bör vidare ges i uppdrag att överväga behov av utvecklad rådgivning på området samt att analysera möjligheterna att ytterligare utveckla rådgivning om skötselmetoder för att förhindra klövviltets negativa påverkan på skogsutvecklingen. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från skogsvårdslagens bestämmelser om återväxtåtgärder och tillåtna avverkningsformer för att möjliggöra försöksverksamhet. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte invänt mot förslaget. universitet menar att forskningsintresset bör gå före andra intressen inom områden som används för skoglig forskning och att det bör införas ett generellt undantag från skogsvårdslagen som inbegriper även miljö- Skälen för regeringens förslag: Det är inom ramen för regeringens arbete med regelförenkling som frågan uppkommit att skogsmark som används för försöksverksamhet bör undantas från skogsvårdslagens be- stämmelser om återväxtåtgärder och tillåtna avverkningsformer. dan förenkling är en rimlig avvägning mellan olika intressen. bortfall av virkesproduktion med anledning av skogliga försök inom ett antal försöksområden med begränsad areal torde vara närmast försum- Ett generellt undantag från skogsvårdslagstiftningens regler för för- söksverksamhet skulle dock bli alltför långtgående. råden som används för försöksverksamhet även fortsättningsvis omfattas av nu gällande regler om skyddsåtgärder mot skadliga insekter i 29 § skogsvårdslagen, med möjlighet att i enskilda fall medge undantag. Det är rimligt att mark som används för försöksverksamhet undantas från skogsvårdslagens regler om skyldighet att anlägga ny skog (5 §), om åtgärder för föryngring och tillfredsställande återväxt (6 §), om av- verkning på ett sätt som är ändamålsenligt för anläggning av ny skog eller som främjar skogens utveckling (10 §). I dessa fall bör forskningens intressen generellt ges företräde. Därför bör det i 5 och 6 §§ införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från 5 och 6 §§ för att möjliggöra försöksverksamhet. tredje stycket finns en möjlighet för att i särskilda fall medge undantag från kravet på ändamålsenlig avverkning i första stycket Den dispensmöjligheten bör ersättas av ett bemyndig- ande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från kraven i första stycket för att Någon ändring i tillämpningen av vad som avses med försöksverksamhet är inte tänkt. Enligt 9 § får i särskilda fall meddela undantag från 5 och 6 §§.