prop · H10386 · 2014-02-14 00:00:00 — Vikten av att aktieboken förs inskärps genom att uppsåtliga eller oakt- samma brott mot skyldigheten att föra aktiebok är straffbelagda (30 kap. 1 § aktiebolagslagen). I bolag som har revisor ingår det som ett moment i förvaltningsrevisionen att revisorn kontrollerar att aktieboken finns och att den förs. Revisorn kan också vara ett stöd för de bolag där företrä- darna inte känner till hur aktieboken ska föras. Trots detta är det alltså inte ovanligt att styrelsen inte fullgör sin skyldighet. Utredningen menar att det förhållandet att aktieboken får större betydelse kan antas leda till att kraven på att styrelsen verkligen upprättar och uppdaterar en aktiebok ökar, vilket i sin tur skulle förbättra regelefterlevnaden. Det är svårt att dra några säkra slutsatser i fråga om styrelsernas förmåga att hantera de ökade krav som följer av utredningens förslag och i fråga om förslagets betydelse för aktieböckernas kvalitet. Regeringen anser dock att riskerna för t.ex. aktieägare och panthavare i en situation där styrelsen inte för aktieboken korrekt och där rättighetshavarna inte heller kan skydda sig själva genom innehavet av ett aktiebrev utgör ett starkt skäl mot att avskaffa aktiebreven som bärare av aktierätten. Bör ett aktieägarregister införas? Ett sätt att förbättra kvaliteten i aktieböckerna och stärka rättighets- havarnas position är att, som föreslår, införa ett centralt aktieägarregister som förs av ett organ som är fristående från bolaget. Förslaget bygger på tanken att alla bolag skulle tillämpa en ord- ning som nära överensstämmer med den som gäller för avstämnings- bolag, där en central värdepappersförvarare för bolagets aktiebok. Enligt förslaget ska det centrala aktieägarregistret föras av en central värde- pappersförvarare eller av . I ett sådant system skulle aktie- rättigheterna, på samma sätt som vid kontoföring av finansiella instru- ment i avstämningsbolag, vara knutna till en viss person genom notering i registret. Som ett första steg på vägen mot ett aktieägarregister skulle aktiebreven avskaffas och deras funktion ersättas av anteckningar i aktie- skulle så aktieägarregistret inrättas och uppgifterna i Prop. 2013/14:86 aktieböckerna skulle rapporteras in till registret. och m.fl. är positiva till Aktie- bolagskommitténs förslag eftersom ett aktieägarregister har antagits vara av värde vid utredningar av ekonomisk brottslighet, t.ex. penningtvätt, samt skulle underlätta för och vid t.ex. indrivning. Även banker och andra borgenärer kan förmodas dra nytta av ett aktieägarregister, där pantsättningar registreras. Kontoföringssystemet fungerar väl, men är utformat för att passa fram- för allt bolag med en större ägarkrets. De flesta aktiebolag i har en eller ett fåtal aktieägare och aktieöverlåtelser eller pantsättningar sker ytterst sällan. Att införa en reglering som innebär att samtliga svenska aktiebolag måste ansluta sig till en central värdepappersförvarare är en genomgripande och kostsam reform, som enligt regeringens mening inte är motiverad av de problem som är förknippade med det nuvarande systemet. Härtill kommer att ett aktieägarregister sannolikt inte kan in- rättas utan att aktiebreven avskaffas i ett första led. Den ovan beskrivna osäkerheten kring hur rättighetshavarna kan skyddas i den situationen att styrelsen inte fullgör sin skyldighet att föra aktiebok kan därmed inte undvikas. Eventuella felaktigheter i aktieböckerna skulle hamna i aktieägarregistret och riskera att orsaka skada. Vidare väcker, som bl.a. Datainspektionen och är inne på, ett aktieägarregister som skulle omfatta ägarna i ca 400 000 aktiebolag frå- gor om de registrerade aktieägarnas personliga integritet. Regeringen är mot denna bakgrund inte beredd att föreslå att ett aktieägarregister införs i . Som nämnts har de flesta aktiebolag i en mycket begränsad ägarkrets. Aktieöverlåtelser i bolag som inte är avstämningsbolag är förhållandevis ovanliga. Redan enligt gällande ordning finns möjligheten att inte utfärda aktiebrev. Bolaget är skyldigt att utfärda aktiebrev endast om en aktieägare begär det. Bolaget och aktieägarna förfogar härigenom redan över frågan, och de problem som enligt utredningen förknippas med aktiebreven kan undvikas. Det har inte heller framkommit några belägg för annat än att aktiebreven fyller sin funktion väl i de allra flesta fall. Ett avskaffande av systemet enligt den modell som utredningen föreslår skulle därtill vara förenat med vissa risker och olägenheter både för berörda bolag och aktieägare. Sammanfattningsvis menar regeringen att övervägande skäl talar för att det nuvarande systemet tills vidare behålls. Ett avskaffande av aktie- breven, antingen som en självständig reform eller som en del av införan- det av ett aktieägarregister, har inte så stora fördelar att det uppväger de beskrivna nackdelarna. Möjligheten att utfärda aktiebrev bör alltså inte avskaffas och det bör inte införas något centralt aktie- ägarregister. Regeringens bedömning: Förvaltningsrevision bör även fortsätt- ningsvis ingå i den lagstadgade revisionen. Förslaget från Utredningen om revisorer och revision: Utredningen föreslår att kravet på förvaltningsrevision tas bort, dvs. görs frivillig för alla företag (se SOU 2008:32 s. 197 f.). Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. bl.a. , och advokat- samfund, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. ifrågasätter utredningens slutsatser om kostnadsbespa- ringar till följd av en avskaffad förvaltningsrevision. avstyrker förslaget, med särskild hänvisning till för- valtningsrevisionens betydelse för tillsynen av finansiella företag och för den finansiella stabiliteten. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , , FAR SRS (numera FAR), Kollegiet för svensk bolagsstyrning och , anser att konse- kvenserna av att avskaffa förvaltningsrevisionen bör analyseras ytterli- gare, varvid särskilt ansvarsfrihetsinstitutets vara eller inte vara bör över- vägas innan ställning tas till kravet på förvaltningsrevision. Bedömningen av Utredningen om ett enklare aktiebolag i fråga om ansvarsfrihet: Överensstämmer med regeringens bedömning (se SOU 2009:34 s. 269 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar eller har inga synpunkter på utredningens bedömning. FAR SRS anser att frågan om ansvarsfrihet behöver analyseras ytterligare. Skälen för regeringens bedömning Revisorn ska granska aktiebolagets årsredovisning och bokföring (räkenskapsrevision) samt styrelsens och, i förekommande fall, den verkställande direktörens förvaltning (förvaltningsrevision). en ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. bolaget moderbolag, ska revisorn även granska koncernredovisningen, om en sådan har upprättats, och koncernföretagens inbördes förhållanden (9 kap. 3 § aktiebolagslagen). Granskningen av styrelsens och den verkställande direktörens förvalt- ning ska väsentligen gå ut på att upptäcka eller förebygga olagliga eller på annat sätt oförsvarliga förvaltningsåtgärder. Att granskningen ska ha den omfattning som följer av god revisionssed betyder att revisorns gransk- ning får växlande omfattning och inriktning allt efter bolagens skiftande Dessutom innebär det att granskningen fortlöpande kan anpassas till den utveckling som sker i praxis på området. Det finns ingen definition av begreppet förvaltningsrevision. seenden är det oklart vilka av revisorns granskningsåtgärder som ska hänföras till förvaltningsrevision respektive räkenskapsrevision. rättsliga reglering som behandlar revisionsplikt och revisionens innehåll tar bara sikte på räkenskapsrevision (de fjärde6, sjunde7 och åttonde8 Prop. 2013/14:86 bolagsrättsliga direktiven). förslag till nya rättsakter om revision.9 Även enligt dessa förslag avses med begreppet lagstadgad revision endast revision av årsbokslut och koncernredovisning. Förvaltningsrevisionen, som en särskilt utpekad del av den lagstadgade revisionen, är en företeelse som och är ensamma om bland EU:s medlemsstater. Vägledning för vad en förvaltningsrevision omfattar kan, såvitt gäller aktiebolag, hämtas ur bestämmelser i aktiebolagslagen som anger vad revisionsberättelsen ska innehålla. Enligt dessa bestämmelser ska revisionsberättelsen innehålla ett uttalande om huruvida styrelseleda- möterna och den verkställande direktören bör beviljas ansvarsfrihet gentemot bolaget. Vidare ska revisorn anmärka i berättelsen om han eller hon vid sin granskning har funnit att en styrelseledamot eller den verk- ställande direktören har företagit någon åtgärd eller gjort sig skyldig till någon försummelse som kan föranleda ersättningsskyldighet eller om en styrelseledamot eller den verkställande direktören på något annat sätt har handlat i strid med aktiebolagslagen, tillämplig lag om årsredovisning eller bolagsordningen. Revisorn ska även anmärka om bolaget inte har fullgjort vissa skyldigheter enligt skatteförfarandelagen (2011:1244). Revisionsberättelsen ska även innehålla uttalanden om huruvida styrelsen och verkställande direktören har upprättat en förteckning över vissa lån och säkerheter (se 9 kap. 32–34 §§ aktiebolagslagen). Bestämmelser om förvaltningsrevision finns även i annan associations- rättslig lagstiftning (se t.ex. 8 kap. 10 § lagen om ekonomiska föreningar). Som ett led i sin verksamhet ger organisationen för revisions- och redovis- ningsbranschen FAR ut rekommendationer i revisionsfrågor (RevR). I re- kommendationen RevR 209 ges närmare anvisningar om hur företagsled- ningens förvaltning bör granskas. Utredningen om revisorer och revision föreslår att institutet förvalt- ningsrevision utmönstras ur aktiebolagslagen och övriga associations- rättsliga lagar (SOU 2008:32). I samband med att revisionen blev frivillig för vissa företag togs frågan om huruvida förvaltningsrevisionen ska ingå i den lagstadgade revisionen upp. Frågan ansågs ha så nära samband med ansvarsfrihetsinstitutet (där Utredningen om ett enklare aktiebolag gör bedömningen att institutet ansvarsfrihet bör behållas, SOU 2009:34) att dessa två frågor borde behandlas i ett sammanhang (se prop. 2009/10:204 s. 58). Regeringen återkommer till dessa två frågor. 6Rådets fjärde direktiv /660/EEG av om årsbokslut i vissa typer av bolag (EGT L 222, , s. 11, Celex 31978L0660). 7Rådets sjunde direktiv /349/EEG av om sammanställd redovisning (EGT L 193, , s. 1, Celex 31983L0349). 8 och rådets direktiv /43/EG av om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv /253/EEG (EUT L 157, , s. 87, Celex 32006L0043). 9 Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning, KOM (2011) 778 slutlig och förslag till och rådets förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse, KOM (2011) 779 slutlig. När det gäller förslaget att avskaffa förvaltningsrevisionen anför utred- ningen att förvaltningsrevisionen är kostsam och betungande för företa- gen. Om förvaltningsrevisionen utmönstras skulle, menar utredningen, den lagstadgade revisionen bli billigare och fler företag skulle kunna välja att behålla revisorn, trots att de enligt lag inte är skyldiga att ha en revisor. Utredningen uppskattar att av revisionsarvodet är hänförligt till förvaltningsrevisionen. Att förenkla för företagen och minska kostnaderna för den administra- tiva bördan är en viktig målsättning för regeringen. Frågan som måste ställas är dock om besparingen för företagen och övriga fördelar är så stora att de uppväger de nackdelar det kan innebära att avskaffa förvalt- ningsrevisionen. Många av de granskningsmoment som revisorn genomför som ett led i förvaltningsrevisionen utförs också inom ramen för en räkenskapsrevi- sion. Detta gäller t.ex. granskning av intern arbetsfördelning, rutiner för bokföring och medelsförvaltning samt kontroll och uppföljning av att uppställda rutiner följs. Revisorns granskning vid förvaltningsrevision och räkenskapsrevision överlappar alltså delvis varandra. Detta innebär sannolikt att de kostnadsbesparingar som följer med ett avskaffande av förvaltningsrevisionen inte är så stora som de vid en första anblick kan verka. Det förhållandet att räkenskapsrevisionen och förvaltnings- revisionen delvis överlappar varandra kan också tas till intäkt för att revisionen av svenska företag i själva verket inte avviker i någon större utsträckning från revisionen av företag i övriga EU. För företagens intressenter kan resultatet av en förvaltningsrevision vara mer betydelsefullt än resultatet av en räkenskaps- revision. För en minoritetsaktieägare kan det ofta vara mer värdefullt att få ett uttalande av revisorn som innebär att det inte finns några anmärk- ningar mot hur styrelsen och verkställande direktören har skött förvalt- ningen av bolaget och att de alltså inte har gjort sig skyldiga till några brott mot t.ex. aktiebolagslagens minoritetsskyddsregler än ett uttalande som enbart tar sikte på att årsredovisningen är upprättad i överensstäm- melse med tillämplig lag om årsredovisning. Om revisorn finner att ett aktiebolag inte har fullgjort vissa av sina skyldigheter enligt skatteförfarandelagen, ska revisorn anmärka detta i revisionsberättelsen och sända en kopia av revisionsberättelsen till Skat- teverket. Syftet med gransknings- och rapporteringsskyldigheten är att se till att beskattningssystemet är effektivt och att de skattskyldiga inte skaffar sig obehöriga skattekrediter genom att dröja med betalningen av skatter och avgifter. För har rapporteringsskyldigheten betydelse bl.a. på så sätt att en s.k. oren revisionsberättelse ofta leder till fördjupade granskningsinsatser från verkets sida. Revisorns rapporte- ringsskyldighet ger företagen ett incitament att agera korrekt när det gäller skattebetalningsfrågor och att anpassa sig till revisorns synpunkter för att undvika en oren revisionsberättelse (se vidare prop. 2009/10:204 s. 63 f.). Om förvaltningsrevisionen avskaffas och därmed även revisorns skyldighet att anmärka på avvikelser från bolagens skyldigheter enligt skatteförfarandelagen, finns det risk att kontroll av efter- levnaden av skyldigheten att betala skatter och avgifter skulle försvåras. Detta talar för att i vart fall rapporteringsskyldigheten avseende skatter och avgifter bör finnas kvar. Det förhållandet att rapporteringsskyldig- heten bör kvarstå innebär att revisionen inte kan renodlas till att endast Prop. 2013/14:86 avse räkenskapsrevisionen. Bland företagets borgenärer är det inte bara staten som skatteborgenär som har nytta av förvaltningsrevisionen. Som bl.a. Ekonomistyrnings- verket och FAR SRS uppmärksammar har förvaltningsrevisionen bety- delse även för skyddet för bolagets borgenärer i allmänhet. I förvalt- ningsrevisionen ligger t.ex. att revisorn ska uppmärksamma indikationer på obestånd och kapitalbrist samt bevaka att aktiebolagslagens regler för borgenärsskydd följs (se RevR 209). lyfter fram ytterligare en aspekt som talar för att behålla förvaltningsrevisionen, nämligen att förvaltningsrevisionen ger revisorn en för revisionen viktig insyn i ledningen av företagen, vilket kan öka företagens ansträngningar att åstadkomma fullgod intern kontroll och finansiell rapportering. Den kontroll som förvaltningsrevisionen innebär kan vidare antas leda till att styrelsen och verkställande direktö- ren agerar med större försiktighet. Vidare anför att den internationella regelutvecklingen går i riktning mot ökade krav på revi- sorernas rapportering. Ett exempel på detta är artikel 22 i kommissionens förslag till förordning om revision av företag av allmänt intresse10, där det föreslås långtgående och detaljerade krav på vad en revisions- berättelse ska innehålla. Detta talar i någon mån mot att nu genomföra en inskränkning av de svenska revisorernas rapporteringsskyldighet. För tillsynen över de finansiella företagen är förvaltningsrevisionen särskilt betydelsefull, vilket bl.a. riksbank och Finansinspek- tionen pekar på. Revisorn i t.ex. ett kreditinstitut ska till Finansinspek- tionen rapportera förhållanden som kan utgöra en väsentlig överträdelse av de författningar som reglerar institutets verksamhet (13 kap. 10 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). Intresset av att upprätthålla stabilitet på finansmarknaden är ett tungt vägande skäl för att behålla förvaltningsrevisionen i finansiella företag. Slutligen bör förvaltningsrevisionens nära koppling till ansvarsfrihets- institutet framhållas. Som bl.a. och är inne på finns det ett samband mellan förvaltningsrevisionen och bolags- stämmans beslut om ansvarsfrihet för styrelse och verkställande direktör. Om någon förvaltningsrevision inte görs, försämras underlaget för stäm- mans beslut (jfr 29 kap. 11 § aktiebolagslagen). Genom en väl utförd revision får bolagsstämman kännedom om omständigheter som kan vara av stor betydelse för beslutet om ansvarsfrihet. Visserligen kan beslut fattas även utan revisorns yttrande. Så sker i de företag som har valt att stå utan revisor. Det förhållandet att ansvarsfrihetsinstitutet bör finnas kvar (se nedan) talar icke desto mindre med styrka för att även förvalt- ningsrevisionen bör lämnas oförändrad. Mot bakgrund av det ovanstående gör regeringen bedömningen att för- valtningsrevisionen fyller en viktig funktion och att kostnaden och besvä- ren som är förknippade med den inte motiverar ett avskaffande. Förvalt- ningsrevisionen bör därför finnas kvar som en del av den lagstadgade revisionen. 10 Kommissionens förslag till och rådets förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse. KOM(2011) 779 slutlig. Frågan om ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande direktören är ett obligatoriskt ärende på årsstämman i ett aktiebolag. Om styrelseledamöterna och verkställande direktören beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning under det föregående räkenskapsåret, innebär det att bolaget som huvudregel inte kan väcka någon talan om skadestånd mot dem. Syftet är att tidigt ge bolagsledningen ett bindande besked i frågan om huruvida bolaget avser att väcka skadeståndstalan på grund av det sätt på vilket styrelsen och verkställande direktören har skött bolagets förvaltning under räkenskapsåret. Förslaget från Utredningen om revisorer och revision att avskaffa för- valtningsrevisionen har väckt frågan om huruvida ansvarsfrihetsinstitutet bör finnas kvar. Utredningen pekar på att ett beslut om ansvarsfrihet inte ger bolagets ledning den åsyftade tryggheten, eftersom det finns undan- tagsregler som möjliggör skadeståndstalan trots att ansvarsfrihet har beviljats. Så är fallet om det inte har lämnats riktiga och fullständiga uppgifter till bolagsstämman inför beslutet om ansvarsfrihet. Vidare lyfts fram att i det närmaste är ensamt om ansvarsfrihetsinstitutet och att en del utländska aktieägare känner tveksamhet inför att rösta för ett förslag om ansvarsfrihet. Utredningen om revisorer och revision lägger emellertid inte fram något förslag om att ansvarsfrihetsinstitutet ska avskaffas. utgör enligt regeringens mening en rimlig avvägning mellan å ena sidan bolagets och aktieägarnas intresse av att kunna hålla styrelseledamöter och verkställande direktören ansvariga för fel och försummelser som begås i förvaltningen av bolaget och å andra sidan bolagsledningens intresse av att få ett i tiden begränsat ansvar mot bolaget. Bolagets ledning får genom stämmans ställningstagande i fråga om ansvarsfrihet besked i frågan om huruvida en skadeståndstalan kommer att väckas eller inte och kan med den vetskapen bättre fokusera på driften av bolaget. Ansvarsbegränsningar av det slag som ansvars- friheten innebär kan dessutom antas ha en positiv effekt på möjligheten att rekrytera kompetenta personer till bolagsledningen. Ett avskaffande av ansvarsfriheten innebär inte heller någon större förenkling för före- tagen. En viktig beståndsdel i regelverket är de undantagsregler som Utred- ningen om revisorer och revision pekar på. Det är rimligt att bolagsled- ningen inte undgår skadeståndsansvar när oriktiga eller ofullständiga uppgifter lämnas. Att det finns sådana undantagsregler är enligt regering- ens mening inte ett skäl att avskaffa ansvarsfrihetsinstitutet. Inte heller kan den brist på kunskap om reglernas innebörd som enligt Utredningen om revisorer och revision finns hos vissa utländska aktieägare anses utgöra ett särskilt starkt skäl för ett avskaffande. Regeringen instämmer sammanfattningsvis i den bedömning som Utredningen om ett enklare aktiebolag gör, och anser således att det inte finns tillräckliga skäl att avskaffa ansvarsfrihetsinstitutet. Reglerna om ansvarsfrihet bör lämnas oförändrade. Regeringens förslag: I de fall ordföranden eller protokollföraren ensam eller de två tillsammans företräder samtliga aktier i ett aktie- bolag ska stämmoprotokollet inte behöva justeras av en justeringsman. Förslaget i promemorian om bolagsstämmoprotokoll: Överensstäm- mer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. avstyrker förslaget och anser att det är viktigt att möjligheten till undantag från kravet på justering även i fortsättningen knyts till äganderätten av aktierna. Skälen för regeringens förslag: Protokollet vid en bolagsstämma ska undertecknas av protokollföraren. Det ska justeras av ordföranden, om denne inte har fört protokollet, och av minst en justeringsman som bolags- stämman har utsett. Om bolagets styrelse består av en ledamot och denne äger samtliga aktier i bolaget, behövs det inte någon justeringsman (7 kap. 48 § aktiebolagslagen). Undantaget från kravet på justering av bolagsstämmoprotokoll kan i vissa fall uppfattas som för snävt utformat. Det gäller t.ex. när bolags- stämmans ordförande tillsammans med protokollföraren äger samtliga aktier i bolaget eller när ordföranden äger samtliga aktier, men styrelsen består av två ledamöter. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att kräva en justeringsman i situationer av det slaget. Eftersom rösträtten på bolagsstämman utövas av den som företräder aktierna, även om den personen inte äger dem, bör vidare ett undantag från kravet på justerings- man knytas till företrädandet och inte ägandet av aktierna. Regeringen föreslår därför att undantaget utformas så att det inte krävs att protokollet ska justeras av en justeringsman när ordföranden eller protokollföraren ensam eller de två tillsammans företräder samtliga aktier i ett aktiebolag. Regeringens förslag: Kravet i kupongskattelagen på att ett aktiebolag ska sända en kopia av ett beslut om vinstutdelning till upphävs. Förslaget från Utredningen om ett enklare aktiebolag: Överens- stämmer med regeringens förslag (se SOU 2009:34 s. 276). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Ett aktiebolag ska lämna uppgift om beslut om vinstutdelning till (se 8 kap. 3 § årsredovisnings- lagen, 18 kap. 10 § aktiebolagslagen och 1 kap. 28 § aktiebolagsförord- 2013/14:86 ningen [2005:559]). Även enligt skattelagstiftningen är aktiebolag skyldiga att sända en kopia av beslut om utdelning till , som ska översända handlingen till (18 § kupongskattelagen [1970:624]). Skyldigheten att underrätta om beslut om utdelning regleras alltså på flera ställen. Enligt uppgift från och sker det inte något regelmässigt informationsutbyte mellan myndigheterna av det slag som anges i 18 § kupongskattelagen. Både årsredovisningen och uppgifter om vinstutdelning på annan stämma än årsstämma återfinns i aktiebolagsregistret. Om behöver uppgifter om utdelning, kan sådan information lämnas elektroniskt av (2 kap. 17 a § aktiebolagsförordningen). Bestämmelsen i kupongskattelagen bör därför upphävas. Regeringens förslag: Kravet på en finansieringsanalys i års- och koncernredovisningen tas bort och ersätts av ett krav på en kassa- flödesanalys.