prop · H103212 · 2014-03-31 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:212 tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att ska tillträda tre överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism: dels en konvention för bekämpande av nukleär terrorism, dels två protokoll som ändrar befintliga instrument om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet respektive säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln. Överenskommelserna syftar till att förhindra användning av radioaktivt material för att begå allvarliga brott och att motverka brott där fartyg eller t.ex. oljeplattformar är måltavlor eller viktiga hjälpmedel för terroristaktioner. Överenskommelserna har trätt i kraft och undertecknats av . Regeringen föreslår även de lagändringar som krävs för att ska uppfylla åtagandena enligt överenskommelserna. Bland annat föreslås en utvidgad möjlighet för regeringen att lämna ett annat land tillstånd att borda ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg ......................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt Ärendet och dess beredning .............................................................. Genomförande av internationella överenskommelser i svensk rätt ........................................................................ Utgångspunkter för regeringens ställningstaganden......... Den internationella konventionen för bekämpande av nukleär Konventionens huvudsakliga innehåll.............................. Svensk rätt uppfyller åtagandena i konventionen............. tillträde till konventionen................................... 5.4Tillägg i lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet............................ Protokollet till och protokollet till Protokollens huvudsakliga innehåll.................................. 6.2Svensk rätt uppfyller i huvudsak åtagandena i tillträde till protokollen...................................... 6.4Genomförande av protokollet till i svensk rätt ...................................................................... Möjligheten att lämna tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg utvidgas........... Statens skyldighet att ersätta skada vid ingripande mot fartyg ...................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg ....................... 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt Bilaga 1 International Convention for the Suppression of Acts of Internationell konvention för bekämpande av nukleär Konvention för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (på engelska och i svensk översättning)................. Protokoll om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (på engelska och i svensk översättning)..................................... Protocol of 2005 to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet .............................................. Protocol of 2005 to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Shelf....................................... protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism (Ds 2011:43)............................. Förteckning över remissinstanserna................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 2013/14:212 1 Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg, 2.lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 3.Förenta nationernas konvention för bekämpande av nukleär terrorism (avsnitt 5.3), 4.Förenta nationernas protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (avsnitt 6.3), 5.Förenta nationernas protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (avsnitt 6.3), 6.en förklaring enligt artikel 21.3 i protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet av innebörden att kommer att tillämpa artikel 3ter i konventionen i enlighet med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer (avsnitt 6.3). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg Härigenom föreskrivs att lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg1 ska ha följande lydelse. Efter framställning av annan stat får regeringen medge den staten att ingripa mot ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med 1.Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, eller 2.tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. 1.Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, 2.tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, eller 3.Förenta nationernas konvention för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet med dess protokoll . Ett sådant medgivande får dock lämnas endast om det finns skälig anledning att anta att fartyget används för brottslighet som begås på den främmande statens territorium eller som är avsedd att fullbordas där eller som annars riktar sig mot den statens intressen samt att brottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Regeringen får förena ett medgivande med de villkor som anses behövliga. För skada med anledning av ett medgivande enligt denna lag är staten ansvarig i enlighet med 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) utan den begränsning som föreskrivs i 3 kap. 7 § samma lag. 1 Senaste lydelse av lagen 2005:585. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet ska ha följande lydelse. Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag 1.mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta, om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3. sådan brottslighet som avses i artikel 1 i den internationella kon- ventionen mot tagande av gisslan, artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne samt artikel 2 i den internationella kon- ventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, 3. sådan brottslighet som avses i a)artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, b)artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, c)artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, och d)artikel 2 i den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, 4.mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, samt 5.brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Denna lag träder i kraft . 2013/14:212 3 Ärendet och dess beredning inrättades genom () resolution 51/210 en ad hoc-kommitté med uppdrag att, som ett komplement till befintliga internationella överenskommelser, utarbeta bl.a. en internationell konvention för bekämpande av nukleär terrorism. I resolutionen uttalades bl.a. att det fanns behov av att förbättra det internationella samarbetet för att förhindra användning av nukleärt material i terroristsyfte och att utveckla ett ändamålsenligt rättsligt instrument. antogs den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, som trädde i kraft . Konventionen i den officiella engelska lydelsen tillsammans med en översättning till svenska finns i bilagorna 1 och 2. Med anledning av att ett italienskt kryssningsfartyg kapats 1985 inbjöd Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) att undersöka problemet med terroristaktioner ombord på eller riktade mot fartyg och att föreslå lämpliga åtgärder. Som ett resultat av det arbetet antogs vid en internationell konferens i den 1–en konvention för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet () med ett tilläggsprotokoll om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (plattformsprotokollet). är en initialförkortning av konventionens engelska namn, Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Navigation. Konventionen och protokollet trädde i kraft och har ratificerats av (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90:286, SFS 1990:416, SÖ 1990:38 respektive 1990:39). Ändringar gjordes då i bl.a. vissa bestämmelser i 13 kap. . Konventionen och protokollet i dess officiella engelska lydelser tillsammans med översättningar till svenska finns i bilagorna 3 och 4. Efter händelserna i uttryckte i resolution A.924(22) att det var nödvändigt att se över bl.a. befintliga internationella rättsliga åtgärder och överväga lämpliga nya åtgärder för att förhindra och bekämpa terrorism som riktas mot fartyg. Vidare uttalades ett behov av att förbättra säkerheten ombord och i land för att minska risken för bl.a. passagerare, besättningar och hamnpersonal. Församlingen gav därför bl.a. organisationens juridiska kommitté i uppdrag att med hög prioritet se över och plattformsprotokollet för att bedöma om det fanns behov av att ändra instrumenten och med utgångspunkt i resultatet av en sådan översyn skyndsamt vidta lämpliga åtgärder. Vid en diplomatkonferens i den 10–antogs protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (protokollet till ) och protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (protokollet till plattformsprotokollet). Dessa trädde i kraft . undertecknade de båda protokollen . Protokollen i dess officiella engelska lydelser tillsammans med översättningar till svenska finns i bilagorna 5–8. beslutade chefen för att en ut- Prop. 2013/14:212 redare skulle biträda departementet med att utarbeta en promemoria som behandlar frågan om tillträde till och genomförandet i svensk rätt av de tre överenskommelserna samt ett avtal som förhandlats fram inom för att genomföra artikel 17 i FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. Med utgångspunkt i utredarens analys utarbetades inom promemorian tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism (Ds 2011:43) som behandlar de tre förstnämnda överenskommelserna. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 9. Promemorians lagförslag finns i bilaga 10. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 11. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2011/9105/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 12. Lagrådets yttrande finns i bilaga 13. Lagrådet har inte haft några invändningar mot lagförslagen. Däremot har Lagrådet angett att skälen för respektive innebörden av förslagen i vissa avseenden bör utvecklas ytterligare. Synpunkter har även lämnats på själva utformningen av lagrådsremissen. Lagrådets yttrande behandlas i avsnitt 4.2, 5.4 och 6.4.2. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har en språklig ändring gjorts. 4.1Genomförande av internationella överenskommelser i svensk rätt Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) är behörigheten att ingå internationella överenskommelser förbehållen regeringen. I vissa fall krävs emellertid att godkänner överenskommelsen. Det gäller bl.a. om den förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § RF). När regeringen ingår en internationell överenskommelse av offentligrättslig natur är det som stat som bär det folkrättsliga ansvaret för att förpliktelserna uppfylls i lagstiftning och rättstillämpning. Internationella överenskommelser med normativt innehåll blir i inte automatiskt en del av den nationella rätten, utan måste på något sätt införlivas med svensk rätt för att bli gällande inför svenska domstolar och myndigheter. En överenskommelse kan t.ex. införlivas genom transformering eller konstaterande av normharmoni. Transformering innebär att, i den utsträckning det anses behövligt, införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med överenskommelsens krav. 2013/14:212 stället normharmoni, dvs. att svensk rätt redan överensstämmer med överenskommelsen, behövs inte några lagändringar. 4.2Utgångspunkter för regeringens ställningstaganden Som framgår av avsnitt 3 har en utredare biträtt med att analysera frågan om tillträde till och genomförandet i svensk rätt av bl.a. den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, protokollet till och protokollet till plattformsprotokollet. Med utgångspunkt i utredarens analys utarbetades inom en promemoria som har remissbehandlats. I promemorian görs bedömningen att svensk rätt redan uppfyller konventionens krav och att några lagändringar därför inte är nödvändiga för ett tillträde. Däremot föreslås en ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet som motiveras av att blir part i konventionen. Inte heller ett tillträde till protokollet till plattformsprotokollet bedöms enligt promemorian kräva några lagstiftningsåtgärder. När det däremot gäller protokollet till är promemorians slutsats att lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg behöver ändras för att ska leva upp till åtagandena. I de två följande avsnitten tar regeringen ställning till tillträde till och genomförande av överenskommelserna. Vid dessa överväganden utgår regeringen från bedömningarna och förslagen i promemorian. Frågan om huruvida det finns anledning att avvika från slutsatserna i promemorian bedöms framför allt utifrån de synpunkter som remissinstanserna har lämnat. Lagrådet noterar att detta innebär att den som vill göra en självständig värdering av bl.a. i vilken utsträckning överenskommelserna kräver lagstiftning måste ta direkt del av det bakomliggande beredningsunderlaget men konstaterar att såvitt gäller Lagrådet detta inte innebär några omedelbara problem. Däremot ifrågasätter Lagrådet om en på detta sätt utformad proposition till med förslag om godkännande av internationella överenskommelser uppfyller de krav som bör ställas på ett sådant förslag. Utformningen av propositioner där internationella överenskommelser behandlas varierar utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Som framgår ovan krävs godkännande om en överenskommelse förutsätter lagstiftningsåtgärder eller är av större vikt. Regeringens bedömningar och slutsatser i detta avseende framgår klart i det följande (se avsnitt 5.2, 5.3, 6.2 och 6.3). Skälen för regeringens ställningstaganden är tydliga även i de delar där lagförslag lämnas (se avsnitt 5.4, 6.4.1 och 6.4.2). Regeringens uppfattning är alltså att det underlag som genom denna proposition överlämnas till väl uppfyller de krav som bör ställas på ett förslag som det nu aktuella. I sammanhanget kan tilläggas att propositionen har utformats med bl.a. prop. 2013/14:121 En effektivare kriminalisering av penningtvätt som förebild (se även prop. 2012/13:194 Stärkt skydd för barn mot sexuella övergrepp som dock Prop. 2013/14:212 avser genomförande av ett EU-direktiv). 5Den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism Konventionen består av en ingress och 28 artiklar. Nedan beskrivs kortfattat innehållet i konventionen. En mer utförlig redogörelse finns i avsnitt 4.1 i promemorian. –Definitioner av centrala begrepp i konventionen (artikel 1). –Handlingar som ska utgöra brott och bestämmelser som hör samman härmed (artiklarna 2, 3, 5 och 6). –Förebyggande av brott (artiklarna 7 och 8). –Domsrätt (artikel 9). –Åtgärder för att utreda en persons närvaro i ett land och för att säkerställa närvaro för åtal eller utlämning (artiklarna 10, del av, och 11). –Garanti för en rättvis behandling (artikel 12). –Utlämning och internationell rättslig hjälp i brottmål (artiklarna 13–16). –Överförande för utredning (artikel 17). –Hantering av radioaktivt material m.m. (artikel 18). –Underrättelser mellan staterna (artiklarna 10, del av, och 19). –Bestämmelser om hur förpliktelserna enligt konventionen ska fullgöras (artiklarna 4 och 20–22). –Tvistlösning (artikel 23). –Slutbestämmelser (artiklarna 24–28). Konventionen liknar till struktur och, vid sidan av kriminaliseringsbestämmelserna, innehåll bl.a. den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister (terroristbombningskonventionen, prop. 2000/01:86) och den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149). Liksom dessa två överenskommelser saknar konventionen för bekämpande av nukleär terrorism en uttrycklig definition av begreppet terrorism eller terroristdåd. Konventionens sakliga tillämpningsområde bestäms i stället genom att det anges vilka handlingar som ska utgöra brott. 5.2Svensk rätt uppfyller åtagandena i konventionen Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller genom befintlig reglering åtagandena i konventionen. bör utse att vara ansvarig för att skicka och ta emot sådan information som avses i artikel 7 i konventionen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. för , , , Rikspolis- styrelsen, , Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, , Juridiska fakul- tetsnämnden vid och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , delar promemorians bedömning eller lämnar den utan anser dock att det finns flera gärningar där svensk rätt inte korresponderar med konventionens krav på kriminali- sering, t.ex. i fråga om försök till brott. också i flera andra avseenden oklart om det kriminaliserade området enligt konventionen täcks av svensk rätt, bl.a. när det gäller hot att begå brott och medverkan till brott. domsrättsregler uppfyller konventionens krav i artikel 9.1 c och 9.4 i förhållande till länder som inte har tillträtt konventionen. tionen yttrar sig över regleringen om informationsutbyte i artikel 7 och påpekar att det utöver polisen finns andra brottsbekämpande myndigheter vars registerlagstiftning också bör bedömas i syfte att skapa förutsätt- ningar för en heltäckande genomgång av eventuella behov av författ- Vidare ifrågasätter Datainspektionen om artikelns krav på att den information som utbyts ska vara korrekt och verifierad alltid är uppfyllt i fråga om underrättelseuppgifter. Slutligen bör det enligt Data- inspektionen säkerställas att den omständigheten att begreppet bekäm- pa, som används i artikeln, inte förekommer i t.ex. polisdatalagen (2010:361) inte innebär tolkningssvårigheter när det gäller att bedöma om och när uppgifter kan komma att lämnas ut till andra konventionssta- godtar att vara kontaktpunkt för informationsut- Säkerhetspolisen har inte någon annan uppfattning men påpekar att frågan om behörig myndighet kan behöva utredas närmare med beak- tande av polisorganisationskommitténs utredningsuppdrag och en even- tuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet. säkerhetsmyndigheten gör gällande att artikel 8 om förebyggande av brott, läst tillsammans med definitionerna i artikel 1, innebär att även transportmedel som används för att transportera kärnämne ska kunna klassas som skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Skälen för regeringens bedömning: Som anges i avsnitt 4.2 utgår re- geringen vid sina ställningstaganden från de bedömningar som görs i promemorian (se avsnitt 4.3 i promemorian). Frågan är om remissbe- handlingen ger anledning att avvika från promemorians slutsatser. synpunkter som inkommit avser bestämmelserna om kriminalisering, domsrätt och förebyggande av brott. Regeringen gör i dessa delar föl- Regleringen om vad som ska utgöra brott finns i artikel 2. ans bedömning är att svensk lagstiftning genom vissa bestämmelser i och specialstraffrättsliga författningar motsvarar konven- tionens krav, vilket anser att det finns anled- ning att ifrågasätta. Enligt är konventionens bestäm- melser om bl.a. hot och vissa osjälvständiga brottsformer inte tillräckligt belysta och analyserade. menar också att de synes sträcka sig längre än kriminaliseringen enligt svensk rätt. delar inte den uppfattningen. därför inte någon annan bedömning än den som redovisas i promemorian. Övriga remissinstanser delar också den bedömningen eller lämnar den utan erinran. I artikel 9 regleras när konventionsstaterna ska kunna utöva domsrätt. Enligt gör det svenska kravet på dubbel straffbarhet i vissa fall att åtagandet i konventionen möjligen inte är uppfyllt, eftersom det inte kan uteslutas att handlingar som ska utgöra brott är straffria på gärningsorten, som inte behöver vara ett land som tillträtt konventionen. Bestämmelser om svensk domsrätt finns huvudsakligen i 2 kap. . Dessa regler är vidsträckta och generellt finns det goda möjligheter att ingripa även mot brott som har begåtts utomlands. Svensk domstol är behörig att döma bl.a. för brott som har begåtts av en svensk medborgare (2 kap. 2 § första stycket 1) eller en utlänning som finns i landet (2 kap. 2 § första stycket 2 och 3). I dessa fall krävs dock normalt att gärningen är straffbar även där den begicks (2 kap. 2 § andra stycket). Som konstateras i promemorian är utgångspunkten att detta krav, särskilt mot bakgrund av att konventionen förutsätter ett kvalificerande uppsåt hos gärningsmannen, är uppfyllt även i förhållande till länder som inte är parter i konventionen. Därtill finns möjlighet att, som också anges i promemorian, grunda domsrätt med stöd av 2 kap. 3 § som ger svensk domstol behörighet att döma i vissa uppräknade situationer utan hinder av eventuell straffrihet på gärningsorten. För motsvarande ställningstagande inför tillträdet till terroristbombningskonventionen, se prop. 2000/01:86 s. 26, bet. 2000/01:JuU27, rskr. 2000/01:282. Regeringen instämmer alltså i promemorians bedömning att svensk domsrätt föreligger i de fall konventionen kräver det.