prop · H20332 · 2014-12-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:32 Regeringen överlämnar denna proposition till . och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (gränskodexen) är direkt tillämplig i . I propositionen lämnas förslag till ändringar i utlänningslagen som motiveras av gränskodexen. Ändringarna består i att vissa bestämmelser om gränspassage i utlänningslagen upphävs och att andra kompletteras med hänvisningar till kodexen. Vidare föreslås att utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om skyldighet att lämna fingeravtryck i situationer som följer av gränskodexen. Propositionen innehåller också förslag på några andra ändringar av utlänningslagen. Dessa ändringar rör bl.a. bestämmelserna om s.k. uppskjuten invandringsprövning vid beviljande av uppehållstillstånd på grund av anknytning. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning ............................................................ De huvudsakliga ändringarna i förhållande till tidigare regelverk .................... Det huvudsakliga innehållet i gränskodexen .................... Avd. I Allmänna bestämmelser ....................... Avd. II Yttre gränser ....................................... Avd. III Inre gränser ........................................ ändringar av gränskodexen ................................ Nationella bestämmelser om gränspassage för personer................. Ändringar i utlänningslagen med anledning av gränskodexen........ Förhållandet till utlänningslagens bestämmelser.............. Hänvisning till gränskodexen .......................... Ändrad hänvisning i bestämmelsen om otillåtet passerande av yttre gräns.................... Inresevillkor och nekad inresa.......................................... Bestämmelserna i gränskodexen och Beslut om avvisning enligt får överklagas till en migrationsdomstol i In- och utresekontroller .................................................... Bestämmelserna i gränskodexen och Genomförandet av in- och Tagande av fingeravtryck ................................ Passage av inre gräns och kontroller inom territoriet ....... Bestämmelserna i gränskodexen och Kontroll under vistelsen i ................... Ändringar i utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning...................................... Vissa ändringar i bestämmelsen om uppskjuten Hänvisningen i 5 kap. 3 a § utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av anknytning ...................... Konsekvenser av förslagen ............................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. och rådets förordning (EG) nr 562/2006.......................................................................... och rådets förordning (EG) nr 81/2009............................................................................ och rådets förordning (EU) nr 265/2010.......................................................................... och rådets förordning (EU) nr 610/2013.......................................................................... och rådets förordning (EU) nr 1051/2013........................................................................ Sammanfattning av departementspromemorian EU:s gränskodex (Ds 2011:28) .............................................. Förteckning över remissinstanser .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning enligt 3 § första stycket 1 eller 3 a § första stycket 1 ska vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället, såvida inte1. utlänningen sammanbott utomlands med sin make eller sambo , eller2. det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 kap. 8 §, 9 kap. 1, 2 och 11 §§, 14 kap. 2 §, 16 kap. 9 §, 20 kap. 4 § och rubriken närmast före 9 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 16 § och 9 kap. 8 c §, av följande lydelse. Bestämmelser om gränspassage finns i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). 8§1 Ett uppehållstillstånd som ges en make enligt 3 § första stycket 1 skall vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället, om makarna inte stadigvarande sammanbott utomlands. Detsamma gäller när uppehållstillstånd i ett sådant fall beviljas utlänningens barn. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 3 a § första stycket 1 eller andra stycket skall vid första beslutstillfället vara tidsbegränsat. 1 Senaste lydelse 2006:220. Kontroll i samband med inresa Vid inresa eller utresa ska en utlänning överlämna sitt pass till de upplysningar och överlämna de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i skyldigheten att överlämna pass. är skyldiga att hjälpa Polismyn- kontroll av personer enligt ko- digheten vid kontrollen av utlän- ningars inresa eller utresa enligt är skyldiga att hjälpa Polismyn- digheten vid en sådan kontroll. heten hjälpa till vid kontrollen. utöva kontroll av sjötrafiken. samhet genom att utöva kontroll När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , ska pass och andra handlingar överlämnas till dem. Om medverkar i kontroll vid inresa, ska pass och andra handlingar överlämnas till tjänstemannen vid . En polisman får i samband med En polisman får i samband med hennes bagage, hand- en utlänning och undersöka hans resgods, handväskor och liknande, eller hennes bagage, handresgods, i den utsträckning som det är nöd- handväskor och liknande, i den vändigt för att ta reda på utlän- utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens sökningar får också göras för att ta reda på en utlännings resväg till får också göras för att ta reda på en , om den är av betydelse utlännings resväg till , om för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. bedömningen av rätten att resa in i polisman får i samband med inre- och vistas här i landet. polisman får i samband med inre- bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra bagageutrymmen och övriga slutna transportmedel i syfte att förhindra utrymmen i bilar och andra att en utlänning reser in i i transportmedel i syfte att förhindra strid med bestämmelserna i denna att en utlänning reser in i i lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag. kodexen om Schengengränserna. När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid har de samma befo- genheter som en polisman har enligt första stycket. mer ingående än vad som krävs mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med med hänsyn till ändamålet med All den hänsyn som All den hänsyn som Om möjligt skall ett vittne Om möjligt ska ett vittne En kvinna får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får visitationen dock genomföras och bevittnas av en man. Protokoll skall föras över en anges vad som har förekommit vid det anges vad som har förekommit Den som har en Schengenvise- ring är vid in- eller utresekontroll enligt artikel 7.3 i kodexen om låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tionsverket ta hans eller hennes äkthet i enlighet med artikel 18 i systemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen), i den Skyldighet att lämna fingerav- tryck enligt första stycket gäller även för en utlänning som vid en sådan in- eller utresekontroll inte kan styrka sin identitet och som får enlighet med artikel 20 i VIS- När en kontroll enligt första eller andra stycket har genomförts, ska de fingeravtryck som tagits för Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband En utlänning är skyldig att En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 9 §, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än . hämtning enligt 9 §, dock inte Detta gäller inte om ett beslut har längre än nödvändigt och inte i meddelats om förvar enligt 10 kap. något fall längre än . 1 eller 2 §. Detta gäller inte om ett beslut har meddelats om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 §. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för Lydelse enligt SFS 2014:655 dighetens beslut om avvisning har fattats i samband med ett beslut av en Schengenvisering överklagas beslut i mål om avvisning som i beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av Polis- första instans prövats av Polis- myndigheten får dock inte överkla- myndigheten får dock inte överkla- gas i andra fall än de som avses i 14 kap. 2 § andra meningen. om förvar i annat fall än efter om förvar i annat fall än efter överklagas särskilt till Migrations- överklagas särskilt till Migrations- Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas. Till böter eller fängelse i högst Till böter eller fängelse i högst döms en utlänning som upp- döms en utlänning som upp- såtligen på ett otillåtet sätt passerar såtligen på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkon- en yttre gräns enligt kodexen om Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och Europeiska unionens råd antog förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (gränskodexen). Förordningen bifogas som bilaga 1. Gränskodexen har ändrats genom och rådets förordning (EG) nr 81/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller användningen av informationssystemet för viseringar (VIS) enligt kodexen om Schengengränserna, bilaga 2, och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) och genom och rådets förordning (EU) nr 265/2010 av om ändring av konventionen om tillämpning av och av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller rörlighet för personer med visering för längre vistelse, bilaga 3. Inom har utarbetats en departementspromemoria, EU:s gränskodex (Ds 2011:28), med förslag till hur den svenska regleringen om gränspassage bör anpassas till EU-förordningen. I promemorian lämnas också förslag till förtydliganden av bestämmelserna om uppskjuten invandringsprövning vid uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilagorna 6 och 7. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2011/5696/L7). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av gränskodexen och lagförslagen i promemorian om uppskjuten invandringsprövning. Promemorians förslag i fråga om 2 kap. 3–4 §§ och 8 kap. 1 § har behandlats i prop. 2013/14:82 och prop. 2013/14:83. Gränskodexen har även genomgått ändringar efter det att promorian (Ds 2011:28) remitterades. och rådet antog förordning (EU) nr 610/2013, bilaga 4, och förordning (EU) nr 1051/2013, bilaga 5, om ändringar av gränskodexen. Ändringarna medför inte några närmare överväganden eller lagförslag i denna proposition. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Lagrådets synpunkter har behandlats i avsnitt 7.2. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i lagtexten. , och Beneluxstaterna ingick ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU, ingicks i gränsorten i och benämns därför . undertecknades tillämpningskonventionen till , kallad , med bestämmelser om dels praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av personkontrollerna vid de inre gränserna, dels andra samarbetsåtgärder. anslöt sig till konventionen och deltar fullt ut i samarbetet. deltar 22 av EU:s 28 medlemsstater i detta samarbete. , , , , och deltar endast i begränsad omfattning. Vidare har , , och anslutit sig till samarbetet. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivades avseende fri rörlighet för personer med . 4.1.2De huvudsakliga ändringarna i förhållande till tidigare regelverk Bestämmelserna i gränskodexen och dess bilagor består till stora delar av omarbetade bestämmelser från den gemensamma handboken som kommissionen tog fram med anledning av och från delar av . Gränskodexen upphäver även delar av . Genom gränskodexen har införts ett gemensamt regelverk för passage av yttre gränser. Genom gränskodexen ska också säkerställas att det inte förekommer någon gränskontroll av personer när de passerar inre gränser i enlighet med artikel 26 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I förhållande till tidigare regelverk infördes i gränskodexen ett nytt villkor för inresa för tredjelandsmedborgare nämligen att en tredjelandsmedborgare inte får anses utgöra en risk för medlemsstaternas folkhälsa. En annan nyhet i gränskodexen är att resehandlingar för tredjelandsmedborgare ska stämplas vid inresa och utresa. Vidare är bestämmelserna rörande sjögränser något reviderade. 2014/15:32 4.2 Det huvudsakliga innehållet i gränskodexen I avdelning I anges syfte, principer och tillämpningsområde för gränskodexen. Där lämnas också definitioner av vissa begrepp som används i kodexen. Enligt artikel 1 ska ingen gränskontroll ske av personer vid passage av de inre gränserna mellan EU:s medlemsstater. Vidare anges att det genom gränskodexen införs regler för gränskontroll av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser. I artikel 2 lämnas definitioner av bl.a. begreppen inre och yttre gränser, in- och utresekontroller samt gränskontroll. Av artikel 3 framgår att förordningen ska tillämpas på varje person som passerar medlemsstaternas inre eller yttre gränser, dock utan att det påverkar rättigheterna för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten eller rättigheterna för flyktingar och personer som ansöker om internationellt skydd. I artiklarna 4 och 5 regleras passage av yttre gränser och inresevillkor för tredjelandsmedborgare. Artiklarna 6–13 innehåller bestämmelser om kontroll av yttre gränser och om nekad inresa. Genom förordning (EG) nr 81/2009 har gjorts vissa tillägg till bestämmelserna om kontroll av yttre gränser i artikel 7.3 i gränskodexen. Tilläggen reglerar användning av informationssystemet för viseringar vid in- och utresekontroller enligt och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen). Artiklarna 14–16 handlar om personal och resurser för gränskontroller, genomförande av kontroller och samarbete mellan medlemsstaterna. Artikel 17 rör medlemsstater som inte avskaffat gränskontroller vid de inre gränserna. Enligt artikeln kan medlemsstater som inte tillämpar artikel 20 om passage av inre gränser gemensamt kontrollera sina gemensamma landgränser och i detta syfte träffa bilaterala överenskommelser. I artikel 18 hänvisas till de särskilda bestämmelser som finns i bilaga VI angående olika typer av gränser och de olika transportmedel som används för passage av de yttre gränserna. I artikel 19 hänvisas till de särskilda bestämmelser som finns i bilaga VII angående kontroller av vissa personkategorier, bl.a. gränsarbetare och sjömän. 4.2.3 Avd. III Inre gränser Artiklarna 20–22 innehåller bl.a. bestämmelser om avskaffande av gränskontroll vid de inre gränserna och om kontroller inom respektive Artiklarna 23–31 innehåller bestämmelser som i undantagsfall möjlig- Prop. 2014/15:32 gör för en medlemsstat att tillfälligt införa gränskontroll vid de inre grän- I dessa artiklar regleras även förfarandet vid sådant införande av tillfällig gränskontroll. Artiklarna 32–33 innehåller bestämmelser om ändring av bilagorna och kommittéförfarande. I artikel 34 anges i vilka avseenden som medlemsstaterna ska göra anmälningar till kommissionen. Det gäller bl.a. förteckningar över gränsövergångsställen och nationella myndigheter som ansvarar för gränskontroll. Artiklarna 37–38 innehåller bl.a. bestämmelser om meddelande till kommissionen och rapport till och rådet. Artikel 39 handlar om upphävanden av rättsakter m.m. till följd av ikraftträdandet av gränskodexen. Där anges också att hänvisningar till strukna artiklar och upphävda rättsakter ska tolkas som hänvisningar till gränskodexen. I artikel 40 anges att förordningen träder i kraft . Till gränskodexen finns fogat ett antal bilagor (I–VIII) som i huvudsak innehåller närmare anvisningar av betydelse för gränskontrollen. 4.32013 års ändringar av gränskodexen har två ändringar gjorts av gränskodexen. Den första antogs genom förordning (EU) nr 610/2013 och trädde ikraft . Den innehåller ändringar i förtydligande syfte och vissa tillägg för att lösa praktiska problem i gränskontrollen. Ändringen innehåller bl.a. en precisering av artikel 12 i fråga om de åtgärder som får vidtas mot personer som har passerat en gräns olagligt och som inte har rätt att vistas i landet. En sådan person får bli föremål för ett omhändertagande inför ett eventuellt återvändande. Vidare innehåller ändringsförordningen en rättslig grund för bilaterala överenskommelser mellan medlemsstater och deras grannländer om gemensamma gränskontroller av personer som passerar gränsen med fordon. Dessutom innefattar ändringsförordningen en anvisning om hur den tidsgräns för inresevillkor som anges i artikel 5 ska beräknas, krav på viss giltighetstid för resehandlingar, möjlighet att vid gränsövergångsställen inrätta särskilda köer för tredjelandsmedborgare som inte behöver ha visering samt möjlighet att göra undantag i fråga om inresa och utresa för räddningsmanskap, polis och brandkår. Den andra ändringen av gränskodexen antogs genom förordning (EU) nr 1051/2013. Ändringen förtydligar och utvecklar bestämmelserna om tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna om det förekommer allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Dessutom innehåller ändringarna bestämmelser om återinförande av gränskontroll vid de inre 2014/15:32 gränserna i händelse av allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna. 5Nationella bestämmelser om gränspassage för personer I utförs gränskontrollen av , och . har huvudansvaret för personkontroll i samband med inresa och utresa. , och bistår vid sådan kontroll. har dessutom i uppgift att på egen hand utöva personkontroll i samband med inresa och utresa som sker genom sjötrafik. Nationella bestämmelser om gränspassage för utlänningar finns främst i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. I 1 kap. 5 och 6 §§ UtlL finns definitioner av begreppen inresa och utresa. Med inresa avses att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt territorium och med utresa att en utlänning passerar ut över en sådan gräns. I 2 kap. UtlL anges villkor för att en utlänning ska få resa in, vistas och arbeta i . I 2 kap. 1 § UtlL föreskrivs att en utlänning vid inresa och vistelse i ska ha pass. I 2 kap. 3 § UtlL anges att en utlänning som reser in i som huvudregel ska ha visering. Grunder för att neka en utlänning inresa i finns i bestämmelserna om avvisning i 8 kap. UtlL. I 8 kap. 2 § UtlL finns de formella grunderna för avvisning, dvs. sådana grunder som har samband med den generella utlänningskontrollen. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 5 UtlL får en utlänning avvisas om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i gränskodexen. I 8 kap. 3 § UtlL finns grunder för avvisning som har samband med den individuella utlänningskontrollen och omständigheter hänförliga till utlänningens person. I 8 kap. 17 § UtlL anges i vilka fall respektive prövar frågan om avvisning. I 14 kap. 2 § UtlL anges att beslut om avvisning får överklagas till . Enligt 14 kap. 3 § UtlL får beslut överklagas till en migrationsdomstol om beslutet innebär avvisning eller utvisning. Beslut om upphävande eller återkallelse av en Schengenvisering överklagas till en migrationsdomstol enligt 14 kap 5 a § UtlL. 9 kap. UtlL innehåller bestämmelser om kontroll och tvångsåtgärder. I 9 kap. 1 och 2 §§ UtlL regleras vilka kontroller som får göras i samband med inresa och utresa och under vilka förutsättningar en kroppsvisitation får utföras. Kontroll av utlänningar under vistelse i regleras i 9 kap. 9 § UtlL. Bestämmelser om en utlännings skyldighet att stanna kvar för utredning i samband med inresa och utresa finns i 9 kap. 11 § UtlL. 20 kap. 4 § UtlL innehåller en straffbestämmelse om otillåtet passe- rande av en yttre gräns enligt . Ytterligare bestämmelser om gränspassage finns i utlänningsförord- Prop. 2014/15:32 ningen. I 1 kap. 3 § UtlF finns definitioner av begreppen inre och yttre 2 kap. UtlF innehåller bestämmelser om resehandlingar. I 3 kap. UtlF finns bl.a. undantag från kravet på visering. I 6 kap. UtlF finns bl.a. bestämmelser om gränskontroll och passage av gräns. I 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF finns bestämmelser om inresa och utresa över yttre gräns. Därefter följer bestämmelser om gränskontroll i 6 kap. 3–5 §§ UtlF. Av 6 kap. 5 § UtlF framgår att en inre gräns får passeras utan att någon kontroll äger rum. Om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning eller rikets säkerhet kan dock kontroll få genomföras även vid en inre gräns. Bestämmelser om vilka krav på dokument som gäller för svenska medborgare vid gränspassage finns i passlagen (1978:302). 6Ändringar i utlänningslagen med anledning av gränskodexen 6.1Förhållandet till utlänningslagens bestämmelser Regeringens förslag: Det ska tas in en ny paragraf i utlänningslagen som upplyser om att det finns bestämmelser om gränspassage för personer i gränskodexen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Gränskodexen innebär att det i gällande regelverket för bl.a. personkontroll i samband med gränspassage innefattar såväl svenska nationella bestämmelser som bestämmelser på EU-nivå. Det förhållandet bör tydliggöras. Merparten av de nationella bestämmelserna om gränspassage för personer finns i utlänningslagen och utlänningsförordningen. I utlänningslagen bör det tas in en bestämmelse som hänvisar till bestämmelserna i gränskodexen. Det är mot bakgrund av gränskodexens centrala karaktär och den systematik som används i utlänningslagen lämpligt att placera den nya bestämmelsen i lagens första kapitel. 6.1.2Ändrad hänvisning i bestämmelsen om otillåtet passerande av yttre gräns Regeringens förslag: I utlänningslagens straffbestämmelse om otillåtet passerande av yttre gräns ska hänvisningen till ersättas med en hänvisning till gränskodexen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del.