prop · H20312 · 2014-11-07 00:00:00 — –Det saknas tillsyn över de kommunala aktörernas beslut om utbetalning av projektmedel. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6Medborgarnas möjligheter att påverka konstaterade att det regionala utvecklingsansvaret hanteras inom tre olika organisationsmodeller i landets olika län. Detta innebar enligt utskottet att den ”regionala nivån får en asymmetrisk politisk organisation”.104 Vidare skriver utskottet att regeringen bör återkomma med ett förslag till en helhetslösning för den regionala organisationen.105 Organisationsskillnaderna ger upphov till olikheter i medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de statliga regionala projektmedlen. Följande kapitel beskriver i korthet dessa skillnader i de län där ansvaret har ﬂyttats från staten till antingen landsting eller kommunala samverkansorgan. I kapitel 1 beskrevs i korthet forskning kring decentralisering och ﬂernivåproblematik. Decentralisering kan resultera i att besluten kommer närmare medborgarna, vilket kan innebära ett större demokratiskt inﬂytande. Men, decentralisering och ökad komplexitet i förvaltningen kan också innebära vissa risker såsom fragmentering av både uppgifter och ansvar. Detta riskerar i sin tur att leda till försämrad transparens och därmed försämrade möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande. Vidare motiverar regeringen decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret bland annat med att det skapar bättre förutsättningar för ett regionalt ledarskap. Enligt regeringen blir det lättare för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen. Decentraliseringen av ansvar kan således innebära ett större demokratiskt inﬂytande och leda till en ökad lokal och regional ﬂexibilitet, vilket i sin tur kan öka e…ektiviteten i utnyttjandet av tillgängliga resurser 2013/14: KU30, s. 23. 2013/14: KU30, s. 20. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Det ﬁnns förhållandevis lite forskning som sätter dessa risker i en svensk kontext. Som tidigare nämnts har dock ett antal statliga utredningar behandlat riskerna med komplexiteten i den regionala organisationen.106 Även har i en rapport kommenterat den svenska regionala organisationen. Rapporten innehöll en heltäckande genomgång av den svenska regionala tillväxtpolitiken. Regeringen sammanfattade rapporten i en skrivelse och konstaterade att rekommenderade att fortsätta den regionaliseringsprocess som pågått . Något som inte nämns i regeringens skrivelse är att också konstaterar att , , har utvecklat en förhållandevis ovanlig regionaliseringsprocess genom att föreslå olika organisationsmöjligheter för olika regioner i landet. kallar processen för asymmetrisk Resultatet är en mycket heterogen fördelning av det regionala tillväxtansvaret.107 menar att , till skillnad från många andra europeiska länder, har antagit en ”bottom-up”– inställning till decentralisering. Detta har enligt rapporten sina fördelar, men det ﬁnns också risker. Utan ett starkt nationellt ledarskap riskerar man att skapa ett komplex och heterogent system där mekanismer för ansvarsutkrävande är oklara och trovärdigheten för den regionala nivån begränsad.108 Då beslutade om att införa möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan konstaterade att ”forskare och remissinstanser har pekat på att det kan behövas 10–innan mer säkra slutsatser kan dras om de demokratiska eŒekterna av den försöksverksamhet som bedrivits”.109 För att decentraliserade system ska kunna verka fullt ut krävs även att de organisationer som övertar ansvar har tillräckliga förutsättningar och förmåga till kapacitet och kunskap. Inom det regionala tillväxtarbetet har myndigheten pekat på svagheter hos de olika aktörerna. Den största utmaningen som Tillväxtanalys pekar på är outvecklade relationer och samarbetsformer mellan regional och lokal nivå. Slutsatsen blir att den fulla potentialen för regional tillväxt inte kan utnyttjas fullt ut av många regionala aktörer. Vidare är bedömningen att de mindre regionerna inte har tillräcklig analys- och genomförandekapacitet.110 106Se exempelvis SOU 2007:13 och SOU 2012:81. 107OECD (2010), s. 16. 108OECD (2010), s. 159. 2001/02: KU7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning, s. 21. 110Tillväxtanalys (2011), Utvecklingskraft i kommuner och regioner – Tillväxtarbete i ﬂernivåstyrningens tidevarv, Tillväxtanalys (2013), Lokalt näringslivsarbeteförutsättningar och begränsningar. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6.2Olika organisationer ger olika förutsättningar har det regionala tillväxtansvaret successivt överförts från länsstyrelserna till tre landsting, en kommun och tretton kommunala samverkansorgan.111 Detta har också inkluderat beslutsrätt över statligt bidrag till regional projektverksamhet. I det följande avsnittet beskrivs medborgarnas skilda förutsättningar att 1)utkräva ansvar för användningen av de regionala projektmedlen, och 2)påverka användningen av de regionala projektmedlen. Den representativa demokratin bygger på möjligheten att utkräva politiskt ansvar. Fungerande ansvarsutkrävande förutsätter att det går att urskilja vem som är ansvarig, att det ﬁnns kunskap om huruvida den oƒentliga verksamheten bedrivits bra eller dåligt och att det ﬁnns mekanismer för att faktiskt utkräva ansvar.112 En central utgångspunkt är att den makt som folket delegerat till politikerna inte är förbehållslös – vid missnöje kan folket vid tillfälle byta ut de politiker de tappat förtroendet för. Med andra ord är fria och allmänna val centralt för ansvarsutkrävande.113 När det gäller val ﬁnns det skillnader mellan länen. I de fyra län som kallas regioner – , , och , röstar medborgarna var fjärde år in representanter till regionfullmäktige. Regionfullmäktige fungerar ur valsynpunkt på samma sätt som ett (för del är det kommunfullmäktige som gäller). I dessa län genomförs således ett direkt val till länets beslutande organ – det organ som har beslutsrätt över de regionala projektmedlen. När det gäller de län där det regionala tillväxtansvaret ligger hos ett kommunalt samverkansorgan är det annorlunda. Den beslutande församlingen i ett kommunalt samverkansorgan utgörs av representanter från medlemskommunernas fullmäktige. Det sker därmed inget direkt val till den beslutande församlingen, på samma sätt som i ett landsting eller i en kommun. Det ﬁnns följaktligen en skillnad mellan länen. I de tre landstingen och står medborgaren i direkt kontakt med den beslutande församlingen via direkta val. I de län där den regionala tillväxtpolitiken styrs 111Se kapitel 2 för en närmare beskrivning av regionaliseringsprocessen. 112Ahlbäck , (2010), Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället, i‚(red.) , Bo, Politik som organisation – Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 171–172. 113Ahlbäck , (1999), Att kontrollera staten – den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin, s. 18. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? av kommunala samverkansorgan är medborgarnas kontakt indirekt. Därmed ﬁnns det en skillnad i medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar för exempelvis politiska beslut om regionala projektmedel. 6.2.2 Valbarhet till den beslutande församlingen En annan skillnad mellan medborgarnas förutsättningar att påverka i länen är valbarhet. Valbarhet hänger vanligtvis ihop med rösträtt – den som har rösträtt till en församling är också valbar. Som nämndes i avsnittet ovan sker dock inga direkta val till de beslutande församlingarna i de kommunala Dessa beslutande församlingar utgörs av representanter från vardera kommunmedlems kommunfullmäktige. – I ett län där de regionala projektmedlen beslutas av kan varje medborgare som har rösträtt till fullmäktige också bli invald Därmed har varje medborgare med rösträtt en teoretisk möjlighet att påverka hur de regionala projektmedlen används. I ett län där de regionala projektmedlen beslutas av ett kommunalt samverkansorgan ﬁnns inte den möjligheten för den enskilde medborgaren. För att kunna bli vald till samverkansorganets beslutande församling, och därmed kunna påverka besluten, måste medborgaren först bli vald till den egna kommunens fullmäktige. Således ﬁnns det skillnader mellan länen i fråga om kriterier för den som kan väljas in i församlingen som beslutar om användningen av regionala projektmedel. 6.2.3 Insyn och kontroll De kommunala samverkansorganen är i juridisk mening kommunalförbund. Eftersom ett kommunalförbund är en myndighet lyder samverkansorganen under o entlighetsprincipen. Därför är de tillgängliga för medborgarna på i stora delar samma sätt som kommuner och landsting.114 Det ﬁnns dock vissa mindre skillnader. Den första bygger på att det ﬁnns två sätt att organisera ett kommunalförbund: Antingen med ett förbundsfullmäktige som beslutande församling, eller en förbundsdirektion. I de förbund som har förbundsfullmäktige tillsätts en förbundsstyrelse. I de förbund som har förbundsdirektion utgör direktionen också förbundsstyrelsen.115 I enlighet med kommunallagen är förbundsfullmäktiges sammanträden o entliga.116 Denna bestämmelse gäller dock inte för ett kommunalförbund som styrs av en förbundsdirektion.117 Kommunallagen statuerar dock att i kommunalförbund 114SKL (2004) Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004, s. 17. 115För en beskrivning av kommunalförbundens organisation, se kommunallagen (1991:900) kap. 3. 1165 kap. 38 § kommunallag (1991:900). 117SOU 1996:137, s. 47. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER med förbundsdirektion ska det sammanträde vid vilket budgeten fastställs vara o entligt.118 Således ﬁnns en skillnad i regleringen kring medborgarnas möjligheter att närvara vid den beslutande församlingens sammanträden. har kommunala samverkansorgan med förbundsdirektion beslutanderätten över regionala projektmedel i sex av landets län. Direktionen kan besluta om att ha o entliga sammanträden – men skillnaden i reglering kvarstår. Den andra skillnaden mellan ett kommunalt samverkansorgan och landsting/ kommuner gäller regleringen av revision. Enligt kommunallagen ﬁnns krav på att kommuner och landsting ska välja minst fem revisorer. När det gäller kommunala samverkansorgan ﬁnns inget krav på minsta antal revisorer, vilket innebär att samverkansorganen själva väljer antalet revisorer.119 ser fördelningen ut som följer: I tio av de tretton samverkansorganen som beslutar om regionala projektmedel ﬁnns tre förtroendevalda revisorer; i två ﬁnns fem revisorer, och i ett samverkansorgan ﬁnns två revisorer. Detta enligt samverkansorganens förbundsordningar. Det ﬁnns således skillnader i regleringen kring revision mellan de olika kommunala organisationerna som beslutar om regionala projektmedel. I sammanhang där man försöker skapa tillväxt hänvisas ofta till den så kallade innovationsprocessen. Med innovationsprocess menas att de ﬂesta innovationer uppstår genom lärandeprocesser där en mängd olika aktörer, individer såväl som organisationer, är inblandade på olika sätt. är det i princip omöjligt för ett enskilt företag att upparbeta och rymma alla för innovationsprocessen nödvändiga kompetenser inom organisationen. Istället är de hänvisade till olika former av samarbeten med utomstående aktörer. Av detta skäl har alltmer intresse under riktats mot det som i litteraturen benämns innovationssystem. Ett innovationssystem kan sägas bestå av en uppsättning aktörer, nätverk och institutioner som är ömsesidigt beroende. Aktörerna brukar delas in i tre undergrupper: (1)Produktionsstrukturen (företag), (2)kunskapsinfrastrukturen (universitet), (3)och den stödjande strukturen (o entlig sektor). 1188 kap. 22 § kommunallag (1991:900). 1199 kap. 19 § kommunallag (1991:900). FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Vid sidan av dessa grupper av aktörer spelar det civila samhället också en viktig kompletterande roll i innovationssystemet genom att bidra med kunskap och utveckling av projekt. För att uppnå detta ställs krav på hur man ser på och hanterar civilsamhällets medverkan i regionala tillväxtstrategier. I 2010 konstaterades att utformningen av regionala utvecklingsstrategier kräver regionala partnerskap och uppbyggnad av kapacitet för att involvera ett brett spektrum av intressenter som privata företag, universitet, civilsamhället och medborgare. Detta är av stor vikt för att nå största e„ekt av strategierna. I rapporten konstaterades vidare att även om har utvecklat en bättre samverkan mellan privat och o„entlig sektor än andra så ﬁnns fortfarande utrymme för förbättring inom vissa områden. Med den valda utformningen av regionala reformer har regionala aktörer en central roll i att säkerställa ett förbättrat samarbete mellan privat och o„entlig sektor i utformningen av regionala utvecklingsstrategier. Den regionala aktören har således en viktig roll som länk mellan olika intressenter i respektive län. Frågan är om organisationernas politiska konstruktioner påverkar denna roll. För att ta ett exempel: Ett direktvalt organ, eller en länsstyrelse, behöver inte ta samma lokala hänsyn som ett kommunalt samverkansorgan när det exempelvis gäller att stödja etableringar eller investeringar. Det kommunala samverkansorganet är beroende av alla medlemskommunernas stöd i sitt agerande. Dessa olika perspektiv kan sannolikt påverka de olika organisationernas agerande, vilket i sin tur skapar skillnader i medborgarnas och företagens möjligheter att påverka politikens inriktning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett av syftena med decentralisering av delar av ansvaret för den regionala tillväxtpolitiken var att medborgare och företag skulle få ökat lokalt och regionalt inﬂytande. kan konstatera att medborgarnas möjligheter till inﬂytande skiljer sig åt beroende på i vilket län de är bosatta i. I ett län där staten har kvar ansvaret ﬁnns ingen möjlighet till lokalt eller regionalt demokratiskt inﬂytande över användningen av 1:1-medel. I•län där landsting har övertagit ansvaret (inklusive ) har medborgarna möjlighet att direkt utkräva ansvar av de politiker som hanterar länets regionala tillväxtåtgärder. I län där kommunala samverkansorgan har övertagit ansvaret har medborgarna endast en indirekt möjlighet att påverka. Variationerna mellan de olika decentraliserade organisationsformerna sammanfattas nedan: –Kommunala samverkansorgan styrs inte av en direkt vald församling till skillnad från kommuner och landsting. Därmed kan medborgarna i mindre utsträckning utkräva ansvar för förd politik. –För att bli vald till den beslutande församlingen i ett kommunalt samverkansorgan krävs att individen är medlem i en medlemskommuns fullmäktige. Kriterierna för valbarhet skiljer sig därmed från kommuner och landsting. –Kommunala samverkansorgan som styrs av en förbundsdirektion omfattas inte av kommunallagens krav på öppna sammanträden, utom när det handlar om sammanträdet där budgeten beslutas. Därmed ﬁnns en skillnad jämfört med kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan som styrs av ett fullmäktige. –Kommunala samverkansorgan omfattas inte av kommunallagens krav på att välja fem revisorer. Därmed ﬁnns en skillnad jämfört med kommuner och landsting. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat förvaltningen av statliga medel till den regionala projektverksamheten. Medlen beslutas av tretton kommunala samverkansorgan, en kommun, tre landsting och samtliga länsstyrelser. har anslaget för regionala tillväxtåtgärder uppgått till . har beslutats av de regionala aktörerna inom den regionala projektverksamheten. Detta har således utgjort ungefär hälften av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom Utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Regeringens långsiktiga inriktning för det regionala tillväxtarbetet framgick av den Nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. I de årliga budgetpropositionerna, regleringsbrev avseende länsstyrelsernas och verksamheter, samt villkorsbeslut avseende kommunala aktörer framgår politikens inriktning för det regionala tillväxtarbetet. Regeringen styr den övergripande inriktningen av projektverksamheten genom förordning om regionalt tillväxtarbete och förordning om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen styr även genom fördelning av medel till olika aktörer via regleringsbrevet för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De regionala utvecklingsstrategierna innehåller visioner, mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län. har undersökt hur förvaltningen av de regionala projektmedlen fungerar utifrån ett antal riskområden som både statliga utredningar och forskning har pekat på kan förekomma i decentraliserade system. De identiﬁerade områdena var styrning, uppföljning, ansvars- och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens i förvaltningens struktur. I detta kapitel presenteras slutsatser med avseende på de revisionsfrågor som ställdes inledningsvis. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 7.1Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen Granskningens första revisionsfråga löd Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett e ektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? För att besvara frågan har dels granskat hur regeringen styr projektverksamheten, dels hur regeringen följer upp projektverksamheten. I det följande redovisas iakttagelser om styrning och uppföljning av den Dessa iakttagelser ligger till grund för svaret på den första revisionsfrågan. 7.1.1Styrning av den regionala projektverksamheten utgångspunkt för styrningen av projektverksamheten är att den ska uppfattas som tydlig. Vidare ska motiven bakom styrningen vara kända.120 Sammantaget menar att den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, olika regleringar och olika förvaltningsnivåer. Detta medför att styrningen av de regionala projektmedlen inte uppfattas som tydlig. Dessutom minskar transparensen och försvårar insyn vilket riskerar att påverka e€ektiviteten negativt. Mängden styrdokument och regleringar hindrar precisionen i styrningen. Den svaga kännedomen om motiven bakom regeringens tilldelning av regionala projektmedel riskerar vidare att påverka politikens legitimitet hos de regionalt beslutande aktörerna. Den komplexa miljön med olika regelverk, bemyndigandesystemet och försvårad möjlighet till anslagssparande har orsakat en extra administrativ börda för de regionala aktörerna. konstaterar vidare att: –Styrningen av de regionala projektmedlen omfattar en stor mängd olika dokument som påverkar vilka projekt som kan få bidrag till projektverksamhet. Det ﬁnns även en mängd olika regleringar som påverkar vilka projekt som inte kan få bidrag. –De kommunala aktörerna gör olika tolkningar av uppdragen i villkorsbeslutet. Otydligheten handlar om huruvida medel från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas till uppdragen i villkorsbeslutet och om uppdragen är extra uppdrag utöver de uppgifter som arbetet med regional tillväxt innebär. 2009/10: FiU38, . 2007/08: FiU2 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och ﬁnansförvaltning, ESV 2007:23 Resultat och styrning i statsförvaltningen, bet. 2000/01:FiU20, rskr. 2000/01: 101 och bet. 2003/04:JUU1, Budgetlagen (2011:203). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER –De regionala aktörerna gör också olika tolkningar av regleringen i förordningen om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken för hur projekt får samﬁnansieras med andra aktörer. –De regionala aktörerna har låg kännedom om motiven bakom fördelningen mellan länen. De har också låg kännedom om motiven till fördelningen av medel mellan aktörer inom samma län. –Medﬁnansiering med strukturfondsprojekt och landsbygdsprogram kan innebära att andra aktörer medverkar till försenade utbetalningar av medel. Medﬁnansieringen innebär också att de regionala aktörerna måste förhålla sig till två olika regelverk. –I en majoritet av länen ﬁnns två separata beslutsfattare – länsstyrelse och aktör-, som fattar beslut relativt oberoende av varandra. –De ändrade förutsättningarna för anslagssparande har lett till en högre press bland de regionalt beslutande aktörerna att betala ut medel under innevarande år. Det har också orsakat ökad administration. –av respondenterna uppgav att det ﬁnns problem med samordningen mellan regionala projektmedel och medel från strukturfonderna och/eller medel från landsbygdsprogrammet. 7.1.2Uppföljning av den regionala projektverksamheten anser att uppföljningen ska vara kopplad till de uppsatta målen och kunna ge en bild av i vilken utsträckning projektmedlen uppfyller sitt syfte. I budgetlagen står att regeringen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. kan konstatera att kopplingen mellan projektverksamhetens mål och resultat är vag. Utifrån de redovisningar som ﬁnns förefaller kännedomen om i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till att uppfylla målet för den regionala tillväxtpolitiken vara låg. Detta medför i sin tur en försämrad möjlighet till ansvarsutkrävande. Regeringens redovisning av de regionala projektmedlen hanterar inte frågan om hur medlen bidrar till målet med den regionala tillväxtpolitiken. Uppföljningen som görs på länsnivå är inte heller enhetlig och innehåller överskattningar av resultat utifrån rapporterade indikatorer. Detta försvårar en aggregering på nationell nivå. Det kan också konstateras att administrationen kring uppföljningen innehåller moment av dubbelarbete Dubbelarbetet och dubbelrapporteringen har medfört en extra arbetsbörda både vad gäller rapportering till och rapportering till regeringen. Den extra arbetsbördan medför ökad arbetsinsats och det ökar i sin tur kostnaden. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Vidare kan notera att uppföljningen av de regionala projektmedlen uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till . Frågan har bland annat uppmärksammats av en intern arbetsgrupp bestående av representanter från och . Arbetsgruppen påpekade att regeringens resultatredovisning generellt handlar mer om insatser och omvärldsfaktorer än om verksamhetens resultat.121 konstaterar vidare att: –Varje beslut om projektstöd blir ett unikt ärende i Nyps. Det innebär att det förekommer dubbelredovisning i de fall det ﬁnns ﬂera ﬁnansiärer. –De regionala aktörerna tvingas till att rapportera samma information två gånger: En gång i Nyps och sedan ytterligare en gång till . Enligt beror detta på att beslutsfattarnas inrapportering i Nyps i många fall är bristfällig. –I Nyps ﬁnns en stor mängd indikatorer inrapporterade. En aggregering av indikatorerna blir inte meningsfull eftersom de ej är tillräckligt väl preciserade. –Den uppföljning som genomförs är mer av beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Detta gäller såväl länens redovisning till regeringen, som regeringens redovisning till . 7.1.3Revisionsfråga 1: Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett e ektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? Sammantaget kan konstatera att regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen kan förbättras i syfte att skapa tydligare förutsättningar för ett e‡ektivt nyttjande av de regionala projektmedlen. För att åtgärda bristerna rekommenderar regeringen att: –Klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningar som görs av huruvida medel från anslag 1:1 får användas till uppdrag och återrapporteringskrav.