prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Detaljplanen skyddar även i viss utsträckning mot överklaganden genom att vissa frågor anses vara avgjorda genom detaljplanen (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). För företag som bedriver verksamhet i flera kommuner kan det i viss utsträckning bli svårare att planera nya projekt eftersom kommunerna ges ett större utrymme att själva bedöma att huruvida det behövs en detaljplan eller inte. Inom områden som inte omfattas av detaljplan är kraven på bygglov lägre, dvs. färre åtgärder kräver bygglov än vad som gäller inom planlagda områden. Detta kan medföra att företag i vissa fall kan göra förändringar i den byggda miljön utan krav på föregående kontakt med , t.ex. när det gäller skyltar och ljusanordningar. När krav på bygglov försvinner kan emellertid krav på tillstånd från inträda i stället enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Intill allmänna vägar kan kravet på bygglov ersättas med krav på tillstånd från enligt bestämmelserna i väglagen (1971:948). Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), jordabalken, och lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Vilka konsekvenser som dessa följdändringar kan antas medföra för företag får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds. Sammantaget kan förslaget leda till något lägre kostnader för företag. Förslagen i avsnitt 6.1 innebär vissa förändringar i detaljplaneprocessen, där bl.a. det nuvarande enkla planförfarandet föreslås bli standardförfarande. Därutöver föreslås att ska kunna anta flera detaljplaner (avsnitt 6.2) samt att det blir möjligt att upphäva detaljplaner (avsnitt 6.3) och förlänga genomförandetiden (avsnitt 6.4) med ett förenklat förfarande. Sammantaget bör de föreslagna ändringarna leda till att planprocessen blir något kortare i genomsnitt, bl.a. genom att färre planer kommer att behöva antas av kommunfullmäktige. Därtill kan de direkta utgifterna för planarbetet antas minska, åtminstone i genomsnitt, genom att det kommer att krävas kungörelser i en ortstidning i färre fall än vad som har varit fallet. Genom att tiden för planprocessen minskar totalt sett kan det antas leda till lägre kapitalkostnader för det företag som behöver planlägga sin mark. Det är svårt att kvantifiera de ekonomiska lättnader som kan komma att uppstå genom förslaget eftersom konsekvenserna varierar stort beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. Följande exempelsituation illustrerar uppskattningsvis vilka ekonomiska lättnader som kan komma fråga. För ett företag som inte får någon avkastning för en fastighet som planläggningen pågår innebär en tidsmässig förkortning en besparing på ca i form av minskade ränteutgifter om anskaffningsvärdet för fastigheten är och den tänkta realräntan är . Därtill minskar de direkta utgifterna för kungörelser. Beroende på kungörelsens utformning (storlek) och i vilken ortstidning som kungörelsen sker kan kostnaden för denna antas uppgå till 5 000–. I många fall krävs dessutom kungörelser i flera ortstidningar enligt 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. Den omständigheten att en detaljplan behöver upprättas eller ändras verkar avhållande på många mindre företag, som således hellre avstår från att engagera sig i ett planarbete än att utsätta sig för risken att ett utdraget förfarande inte leder någon vart. På så vis kan föreslagna ändringar i planprocessen väntas leda till att fler företag överväger att engagera sig i ett planarbete. Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall I avsnitt 6.5 föreslås att sådana bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Förslaget kan förväntas medföra vissa förenklingar för fastighetsägare, genom att äldre, inte längre aktuella, planbestämmelser upphör att gälla och att det därmed blir möjligt att även pröva andra utformningar av sådana byggnadsverk och tomter som fastighetsägaren uppför i egenskap av byggherre. Förslaget leder sannolikt inte till några direkta ekonomiska konsekvenser. Däremot kan indirekta ekonomiska fördelar uppstå i det enskilda fallet genom att den tänkta ordningen kan möjliggöra lösningar som bedöms vara ekonomiskt fördelaktigare för företaget. bör ge kommunerna råd om tillämpningen av plan- och bygglagen under planprocessen I avsnitt 6.6 föreslås att även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för samrådet. Förslaget syftar till att ska bidra i arbetet med att detaljplaner och områdesbestämmelser ska bli formellt korrekta och således uppmärksamma kommunen på eventuella brister i formellt hänseende. Avsikten är att färre detaljplaner ska upphävas efter överklagande. ska i första hand lämna synpunkter i de fall som det förekommer väsentliga fel. Förslaget kan i vissa fall leda till att väsentliga fel i planarbetet upptäcks , vilket kan förhindra ett senare upphävande vid ett eventuellt överklagande. På så vis bör förslaget i första hand medföra fördelar för företag. Vissa nackdelar kan dock uppstå genom att det vanligtvis medför ett visst merarbete att korrigera och bemöta påtalade felaktigheter m.m. Det är inte meningsfullt att närmare försöka kvantifiera de ekonomiska lättnader som kan komma att uppstå genom förslaget eftersom konsekvenserna varierar stort beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet, t.ex. hur många instanser som en detaljplan behöver passera innan kommunens beslut att anta detaljplanen kan vinna laga kraft. Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas Förslaget i avsnitt 6.7 att precisera tidpunkten för när kommunen ska skicka en lagakraftvunnen detaljplan till och lantmäterimyndigheten påverkar i första hand kommunerna och bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för företag. De förslag som redovisas i avsnitt 7 innebär att plangenomförandefrågor- na blir klarlagda på ett tydligare sätt. Förslagen innebär dels att lagstift- ningen i sig blir tydligare, dels att regleringen i sig medför att frågor om genomförandet kan behandlas tidigare i procesen och därmed underlätta för och påskynda den process som vidtar när planen har blivit antagen. Genom en lagreglering av exploateringsavtalen ska det ankomma på en kommun som har för avsikt att teckna exploateringsavtal med en bygg- herre eller fastighetsägare att anta riktlinjer för sådana avtal. ska bl.a. klarlägga kommunens intentioner när det gäller när, var och under vilka förutsättningar sådana avtal ska ingås. De ska därefter tilläm- pas i de fall kommunen utarbetar en detaljplan som helt eller delvis avser att genomföra med stöd av ett eller flera exploateringsavtal. förslag innebär vissa begränsningar för vad avtalen inte ska få reglera. Vidare redovisar förslaget formella regler för hur processen ska vara utformad för att såväl innehåll som konsekvenser ska bli klarlagda. utöver ska lantmäterimyndigheten ge kommunerna råd rörande tillämp- ningen av bestämmelserna om exploateringsavtal. De riktlinjer för exploateringsavtal som kommunerna ska anta kommer att underlätta för sådana bygg- och fastighetsföretag som vill etablera sig i en kommun genom att förutsättningarna för en etablering blir klarlagda. Det kommer också att underlätta för de företag som är verksamma inom kommunen till följd av att de får kännedom om hur kommunen avser att 2013/14:126 agera och att de riktlinjer som kommunen antagit kommer att gälla för samtliga intressenter. De förhandlingar som förekommer inför tecknande av exploateringsavtal kan underlättas och gå snabbare när det materiella innehållet i avtalen har blivit lagreglerade. Därmed kan såväl plansom plangenomförandeprocessen påskyndas. Genom att processen kring förhandlingar om och innehållet i exploateringsavtalen blir mera öppen kan också konkurrenssituationen i en kommun förbättras. Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse. I de fall som ett företag agerar som byggherre eller fastighetsägare kommer det ökade utrymmet att ge lov för avvikelser att medföra en ökad flexibilitet, på så vis att förslaget medför ökade möjligheter att tillgodose företagets önskemål. Även förslaget att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan komma att godtas som en liten avvikelse leder till en ökad flexibilitet. Förslaget leder sannolikt inte till några direkta ekonomiska konsekvenser. Däremot kan indirekta ekonomiska fördelar uppstå i det enskilda fallet genom att den tänkta ordningen kan möjliggöra lösningar som bedöms vara ekonomiskt fördelaktigare för företaget. Förslagen kan även leda till negativa konsekvenser på så sätt att mark och byggnadsverk i närheten delvis kan användas på ett sätt som kan vara svårt att förutse, vilket kan påverka ett företag som berörs av att en sådan avvikelse ges för en åtgärd på angränsande mark. Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Detta sparar resurser för företag som är fastighetsägare. Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked Enligt förslaget i avsnitt 8.3 ska en kommun i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast under en viss förutsättning, ska kommunen, om det är lämpligt, få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked. Förslaget skapar en större flexibilitet för kommunen när det blir möjligt för kommunen att genom en planbestämmelse knyta den förutsättning som ska vara uppfylld, som planvillkoret hänger samman med, till antingen bygglovet eller startbeskedet. Det blir även lättare för att hantera etappvisa genomföranden, genom möjligheten att, om det är lämpligt, få ge lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Båda dessa möjligheter leder till en flexiblare hantering för ett företag som ansöker om bygglov. Möjligheten för kommunen att besluta att en markförorening inte Prop. 2013/14:126 behöver vara avhjälpt förrän vid startbeskedet förenklar för sådana bygg- herrar som bygger på förorenad mark. Genom att bygglovet kan vinna laga kraft innan markföroreningen behöver vara avhjälpt slipper byggherren riskera att hamna i den situationen att entreprenören först etablerar sig på byggplatsen och avhjälper markföroreningarna, men att entreprenören sedan måste avvakta med de egentliga byggåtgärderna till dess att lovet har vunnit laga kraft (vilket i vissa fall kan ta ). På så vis leder den avsedda regleringen till en effektivare byggprocess för företagen. Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter I avsnitt 8.4 föreslås att bygglov ska få ges till en åtgärd, på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även om en sökande inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål, är dock möjligheten begränsad. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldigheten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla. Förslaget medför att färre planändringar behövs där verksamheten inte bedrivs av någon som utgör ett offentligt organ, trots att detaljplanen anger att kvartersmarken ska användas för allmänt ändamål. Det innebär även att färre planändringar behövs om ett företag vill ta över en verksamhet som har bedrivits i offentlig regi, t.ex. en skola eller en vårdcentral. Färre planändringar leder i sin tur till lägre kostnader för företagen. Om ger lov till en sökande som inte är ett offentligt organ, på sådan mark som det nu är fråga om, upphör kommunens rätt respektive skyldighet att lösa in marken. Företaget skyddas därmed från att kommunen återtar marken med tvång om kommunen av någon anledning ångrar sig. Företaget kan å andra sidan inte heller ångra sitt beslut och begära att kommunen ska lösa marken på nytt, t.ex. om det visar sig vara svårt att få lönsamhet i verksamheten. Inget hindrar dock att kommunen övertar marken genom en civilrättslig överenskommelse. Sammantaget bedöms förslaget ge fördelar för företagen genom ökad flexibilitet. Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan m.m. I avsnitt 8.5 föreslås att en kommuns möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma om bygglovsplikt för vissa åtgärder på byggnadsverk eller i vissa bebyggelseområden ska utvidgas på så sätt att kommunen även ska få bestämma att en ändring av ett byggnadsverk eller bebyggelseområde kräver bygglov. Förslaget kan leda till att ett företag även behöver söka bygglov för en ändring av en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Det torde dock vara relativt ovanligt att ett företag äger sådana byggnader, varför det inte finns skäl att tro att företag generellt kommer att tvingas söka lov för fler Mindre justeringar för bättre tillämpning I avsnitt 9 föreslås vissa mindre justeringar av PBL i syfte att ge förutsättningar för bättre tillämpning. Lagändringarna syftar i första hand till att förtydliga och förenkla delar av PBL som visat sig vara otydliga eller svårtillämpade. Ändringarna bör därmed i någon mån kunna innebära en enklare hantering av berörda ärendetyper. De flesta av ändringarna rör regleringar på en relativt detaljerad nivå som gör att de inte kan väntas få någon stor inverkan på plan- och bygglovsprocessen som helhet. I avsnitt 9.1 föreslås att PBL ska förtydligas när det gäller sådana varsamhets- och skyddsbestämmelser som kommunen får besluta om i en detaljplan eller i områdesbestämmelser. Ändringen bör inte medföra några konsekvenser för företag. I avsnitt 9.2 föreslås att kriterierna ska ändras för vilka krav som en kompletterande åtgärd – i första hand komplementbyggnader och små tillbyggnader – utanför detaljplan ska uppfylla. Genom att kraven minskar i omfattning bör det i någon mån bli enklare för ett företag att ansöka om bygglov för sådana åtgärder. Ändringen leder emellertid inte till några mera omfattande konsekvenser för företagens del. I avsnitt 9.3 föreslås för det första att bestämmelserna om interimistiskt slutbesked (10 kap. 36 § PBL) ska förtydligas så att det framgår att ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt. En sådan ändring bör i vissa fall göra det lättare om ett företag i egenskap av byggherre uppför eller ändrar sådana byggnadsverk som är lämpliga att slutföra i olika etapper, eftersom byggnadsarbetena inte behöver vara klara vid ett och samma tillfälle. Detta underlättar möjligheten att stegvis ta i anspråk sådana byggnadsverk, t.ex. efter en ombyggnad som inkluderar flera trapphus. I avsnittet föreslås för det att andra att bestämmelserna i 11 kap. 33 § PBL ska ändras så att det krävs synnerliga skäl för att ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked. Ändringen begränsar möjligheter att ingripa med ett användningsförbud, vilket i någon utsträckning skyddar företaget från sådana beslut. Genom att fortfarande kan ingripa med ett åtgärdsföreläggande är konsekvenserna för ett företag emellertid av begränsad omfattning. I avsnitt 9.4 föreslås att ska få förbjuda att en åtgärd utförs på nytt i samband med rättelseförelägganden. En sådan möjlighet fanns enligt (1987:10). Ändringen bör normalt sett inte påverka företag. I avsnitt 9.5 föreslås ett antal rättelser och justeringar av redaktionell karaktär. Ändringarna bör inte medföra några konsekvenser för företag. Förbudet mot kommunala särkrav bedömer att byggkostnaden på grund av särkrav ökar med i genomsnitt , vilken till den övervägande delen beror av särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Detta motsvarar för en normalvilla eller en normallägenhet en merkostnad på 200 000 till (SOU 2012:86 s. 60 f.). Under remissbehandlingen har flera remissinstanser kritiserat utredningens beräkningar för att innehålla olika former av brister, bl.a. för att enbart utgå från anläggningskostnaderna och inte se till livscykelkostnaderna under byggnadens hela livstid. Det har också påpekats att beräkningarna främst avser småhus samt att det är andra förutsättningar som gäller för flerbostadshus. Regeringen konstaterar att det finns flera osäkerheter i beräkningarna, men det får ändå anses styrkt att särkraven leder till sådana merkostnader att det har betydelse för bostadsbyggandet i landet. En risk med kommunala särkrav är att dessa riskerar att splittra upp landet i olika delmarknader, om varje kommun ställer sina egna krav i olika avseenden. Detta motverkar ett rationellt byggande, som främjas av långsiktiga, tydliga och nationellt fastställda byggregler. De kommunala särkraven riskerar att försämra förutsättningarna för ett rationellt byggande. Industriellt byggande förutsätter långsiktighet för att kunna utveckla konkurrenskraftiga koncept, eftersom sådana koncept ofta förutsätter stora investeringar. Om den föreslagna regleringen genomförs kan förutsägbarheten öka och förutsättningarna för att utveckla konkurrenskraftiga koncept inom byggindustrin förbättras. Från byggbranschen har det framförts att det ofta är otydligt hur särkrav ska verifieras och följas upp och att detta riskerar att leda till att konkurrensen snedvrids, t.ex. på grund av otydliga energikrav i anbudsförfrågningar. Enligt uppgifter från byggbranschen förekommer det att byggherrar ställer långtgående energikrav i förfrågningar, men att det i underlaget inte specificeras vilka indata som ska ligga till grund för beräkningarna, hur kraven ska följas upp, vilken standard som ska tillämpas m.m. Detta kan leda till att anbuden inte blir jämförbara med varandra. Enligt branschen finns en stor okunskap hos både enskilda byggherrar och kommuner om hur de bör ställa energikrav, vad som bör ingå och hur kraven bör följas upp. Risken för snedvriden konkurrens kan antas minska om den föreslagna regleringen införs. Sammanfattningsvis kan sägas att kostnaderna för byggherrar och exploatörer kan antas minska om förslagen genomförs. När byggkostnaderna minskar leder detta till ökad efterfrågan på nya bostäder, vilket i sin tur kan antas leda till ett ökat bostadsbyggande. Den föreslagna regleringen påverkar inte möjligheten för det enskilda företaget att bygga på ett sätt som medför att byggnadsverket uppfyller krav som går längre än vad som anges i plan- och byggförordningen (2011:338) och byggregler (BFS 2011:6) om företaget bedömer att det är miljömässigt eller fastighetsekonomiskt motiverat att bygga på ett sådant sätt. Kommunala riktlinjer för markanvisningar Förslaget att varje kommun som upprättar detaljplaner ska ha aktuella riktlinjer för markanvisningar kan underlätta för den som har ett intresse av att förvärva mark för byggnation. Förslaget innebär att det ska vara tydligt för alla vilka villkor som gäller för markanvisning i en kommun, vilket kan gynna transparens och konkurrens mellan byggbolag. Tydligare villkor för markanvisningar kan också göra det lättare för mindre byggbolag att verka på samma villkor som de större. Det är dock svårt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna som förslaget kan leda till för företag. 2013/14:126 13.4 Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i (2010:900), förkortad PBL, på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som . Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kommunalt intresse av att kunna styra bebyggelseutvecklingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att färre detaljplaner upprättas. I den mån någon detaljplan inte upprättas leder detta till färre begränsningar om det t.ex. finns behov av att bygga till befintliga byggnader. leder avsaknaden av en detaljplan till att det blir svårare för enskilda att förutse vilka förutsättningar som finns för förändringar. Detaljplanen skyddar även i viss utsträckning mot överklaganden genom att vissa frågor anses vara avgjorda genom detaljplanen (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). Så kallade utomplansärenden tar dessutom vanligtvis mer tid i anspråk att handlägga för genom att fler intressen ska beaktas. Kraven på den enskilde i fråga om underlag m.m. till ansökningar om bygglov m.m. kan komma att öka något i de fall som det inte finns någon detaljplan eftersom bl.a. de geotekniska frågorna vanligtvis utreds i samband med planläggningen. Inom områden som inte omfattas av detaljplan är kraven på bygglov lägre, dvs. färre åtgärder kräver bygglov än vad som gäller inom planlagda områden. Detta kan medföra att enskilda i vissa fall kan göra förändringar i den byggda miljön utan krav på föregående kontakt med . När krav på bygglov försvinner kan emellertid även krav på tillstånd från inträda i stället enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Intill allmänna vägar kan kravet på bygglov ersättas med krav på tillstånd från enligt bestämmelserna i väglagen (1971:948). Om färre detaljplaner upprättas kommer det att bli otydligare för den enskilde vad som kan tillåtas på en specifik plats, vilket kan vara både positivt och negativt för den enskilde. När rättigheter och skyldigheter på varje enskild tomt inte längre har reglerats i en detaljplan kan förändringar uppstå i grannskapet som uppfattas som störande av den enskilde, vilket kan leda till fler klagomålsärenden. Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), jordabalken, och lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Vilka konsekvenser som dessa följdändringar kan antas medföra för enskilda får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds. Sammantaget kan förslaget leda till något lägre kostnader för enskilda Prop. 2013/14:126 genom att bygglov kommer att krävas i färre fall. Lagändringen medför inga ändringar för sådana enskilda som berörs av planprocessen i egenskap av sakägare, boende eller sådan enskild som har ett väsentligt intresse av förslaget – i dessa roller kommer enskilda att involveras i samma utsträckning som i gällande rätt. Däremot kommer förslaget innebära att allmänheten underrättas genom kungörelser mera sällan, genom förslaget att kungörelse endast ska ske i sådana ärenden där planförslaget är av betydande intresse för allmänheten, i övrigt av stor betydelse, om ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planförslaget inte är förenlig med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna. För den som vill få del av kungörelser om pågående planprocesser i ortspressen kan förslaget med andra ord uppfattas som en försämring.