prop · H103244 · 2014-06-25 00:00:00 — 198Den lokala överenskommelsen tecknas mellan myndigheten/myndigheterna och kommunen. Utgångspunkter för lokala överenskommelser om nyanländas etablering. Framtagen i samarbete mellan Arbetsförmedlingen, , länsstyrelserna, samt Kommuner och Landsting. 200Riksrevisionens enkät till länsstyrelserna, fråga 14–15. 201Uppgift från länsstyrelsernas nationella samordnare för integrationsuppdraget . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET i : civilsamhället i den lokala överenskommelsen Arbetsförmedlingen i och kommun har undertecknat Lokal överenskommelse om etablering och introduktion av vissa nyanlända invandrare i kommun. Överenskommelsen beskriver ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter i etableringsuppdraget. Under rubriken stöd finns bl.a. en beskrivning av den verksamhet som genomförs av tre organisationer som Arbetsförmedlingen i samarbetar med: Röda Korset , Vision och TRIS – Tjejers rätt i samhället. Samarbetet mellan Arbetsförmedlingen i och organisationerna utgår från de behov som Arbetsförmedlingen lokalt identifierat i genomförandet av etableringsuppdraget. Det handlar om aktiviteter som behövs för olika grupper av nyanlända, där organisationernas verksamhet och erfarenhet av målgruppen blir ett värdefullt tillskott. Det handlar också om att organisationerna kan ge socialt stöd på ett annat sätt än vad Arbetsförmedlingen som myndighet kan göra. Det organiserade samarbetet anses av Arbetsförmedlingen i och civilsamhället underlätta kommunikationen mellan myndigheten och de lokala organisationerna. Verksamheten som organisationerna bedriver får en struktur och Arbetsförmedlingen kan genom projektbidrag bidra till finansieringen. De nyanlända får tillgång till en större mångfald aktiviteter som kan ingå i etableringsplanen. I erbjuder organisationerna t.ex. svenskträning med läxhjälp, workshops om CV och arbetsintervjuer, möjligheter till praktik, kurser i vardagsekonomi och grundläggande datorkunskap samt pedagogisk verksamhet för barn som väntar på förskoleplats.202 5.4Civilsamhällets syn på samverkan För civilsamhället ses olika former av samverkan och partnerskap, både regionalt och lokalt, som viktiga redskap för att skapa långsiktiga samarbeten med det offentliga. Det kan också vara alternativa former för nära samarbeten, som passar civilsamhället bättre än t.ex. upphandling. Huruvida det anses vara lätt eller svårt att finna samarbeten varierar i landet, och från civilsamhällets sida anser man att det är viktigt att regeringen betonar vikten av att berörda myndigheter finner former för samverkan och samarbeten med civilsamhället.203 Även en rapport från Röda Korset lyfter fram en önskan om tydligare samverkan mellan myndigheter och civilsamhälle för att bättre kunna möta de behov som finns lokalt.204 202Beskrivningen är baserad på Arbetsförmedlingen (2013) Lokal överenskommelse om etablering och introduktion av vissa nyanlända invandrare i kommun (undertecknad av Arbetsförmedlingen i och kommun ) och samtal med företrädare för Röda Korset () och Arbetsförmedlingen i (). 203Organisationsrepresentanterna i Styrgruppen för Överenskommelsen inom integrationsområdet () Brev till integrationsministern synpunkter på arbetet inom Överenskommelsen inom integrationsområdet, fokusgrupp till företrädare för civilsamhället och enkät till civilsamhället, fråga I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden, vad gäller möjliga hinder för civilsamhällets organisationer att bidra som utförare av verksamhet på integrationsområdet?. Svarsalternativet Det är svårt för civila samhällets organisationer att finna offentliga samarbetspartners lokalt/regionalt får i snitt 3,8 på en 5-gradig skala, där 5 står för instämmer helt. 204Röda Korset (2013) Behov och brister i mottagandet och etableringen av migranter. En kartläggning utifrån Röda Korsets lokala iakttagelser. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION granskning visar att statliga myndigheters samverkan med civilsamhället på lokal och regional nivå varierar i omfattning. Länsstyrelserna samverkar alla med det civila samhället i respektive län, även om sättet och formerna varierar något. Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser med olika parter inom etableringsuppdraget omfattar däremot civilsamhället i mycket låg grad (). noterar också att Arbetsförmedlingen inte följer upp de lokala överenskommelserna utifrån det civila samhällets deltagande. Granskningen visar också att staten i varierande grad har verkat för att få till stånd samverkan med civilsamhället lokalt och regionalt. Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser syftar till att samordna arbetet med etableringsinsatser lokalt. noterar att varken regeringen eller Arbetsförmedlingen har styrt hur de lokala överenskommelserna ska utformas. Det är en förklaring till att de lokala överenskommelserna i liten omfattning inkluderar civilsamhället. finns ett så kallat metodstöd som lyfter fram det lokala civilsamhället, bl.a. i uppräkningen av aktiviteter som kan ingå Det framgår dock inte uttryckligt av metodstödet huruvida den lokala arbetsförmedlingen förväntas kartlägga civilsamhällets verksamhet lokalt för ett eventuellt samarbete. granskning visar också att länsstyrelserna, utifrån sitt samverkansuppdrag, inte har arbetat för att inkludera civilsamhället i Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser. Samordning av olika aktörer är centralt i länsstyrelsernas uppdrag inom integrationspolitiken. Civilsamhällets organisationer förväntas ingå i samordningen, vilket också uttrycks i lag205. har det inte skett någon styrning av länsstyrelserna utifrån överenskommelsen inom integrationsområdet, men ska länsstyrelserna verka för att stärka den civila sektorns roll t.ex. genom fler överenskommelser om integration. Länsstyrelserna känner alla till överenskommelsen och tar, inom ramen för sitt samordningsuppdrag inom integrationspolitiken, i stor utsträckning en mäklarroll regionalt. Bland annat ordnar man mötesplatser som inkluderar civilsamhället. noterar att länsstyrelserna däremot inte i samma utsträckning har samarbetat med vare sig Arbetsförmedlingen eller , i syfte att underlätta arbetet med de lokala överenskommelserna och kunskapsspridningen. granskningen framgår också att länsstyrelserna själva har identifierat åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i integrationsarbetet. Förtydligade uppdrag till myndigheter och utvecklade former för samverkan ingår i de åtgärder som länsstyrelserna ser behov av. 205 4 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET granskning visar också att regeringen, och civilsamhället ser ett stort behov av kunskap om civilsamhället inom myndigheterna. har i sitt uppdrag inom politiken för det civila samhället det offentliga som målgrupp. Uppdraget är fortfarande under uppbyggnad och storleken på anslaget för uppdraget har medfört att myndigheten har fått prioritera inriktningen på arbetet. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har granskat om staten lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för det civila samhällets206 medverkan i de statliga insatser som syftar till mottagande, etablering och integration av nyanlända på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Granskningen har inriktats på de åtgärder som regeringen och berörda myndigheter har vidtagit för att civilsamhället ska kunna bidra med en mångfald verksamheter i syfte att höja kvaliteten och öka effektiviteten i etablerings- och integrationsprocesserna. Granskningen har genomförts mot bakgrund av den uttalade viljeyttringen från riksdag och regering att inkludera det civila samhället i utförandet av olika välfärdstjänster, däribland på integrationsområdet. Granskningen omfattar regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska (Integrationsfonden) och , och fokuserar på civilsamhällets utförarroll i relation till det offentliga. övergripande bedömning är att den ambition att på olika sätt involvera det civila samhället i statens insatser för mottagande, etablering och integration av nyanlända, som uttrycks i prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället och överenskommelsen inom integrationsområdet207, inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verksamhet. Civilsamhällets organisationer är inte utförare mot ersättning i någon större omfattning inom den statliga integrationspolitiken, som sektorn i viss mån har en annan, mer kompletterande roll. Civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet innebär därmed att den mångfald verksamheter, som enligt riksdag och regering kan bidra till en effektivare etablerings- och integrationsprocess, inte till fullo har uppnåtts. Även om några åtgärder vidtagits som skapar bättre förutsättningar för civilsamhället att vara utförare, visar granskning att det 206Det civila samhället definieras som en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195 och Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting (IJ2009/2235/UF). STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden verksamheter inom integrationsområdet. 6.2Civilsamhället ses som en viktig aktör i integrationsarbetet Det civila samhället ses av riksdag och regering som en av många aktörer i integrationsarbetet. Civilsamhället, som engagerar en stor del av befolkningen, kan t.ex. vara en mötesplats för personer med olika bakgrund. Av granskning framgår också att sektorns organisationer erbjuder verksamheter med olika inriktning i syfte att underlätta etablering och integration i både arbetslivet och samhället, t.ex. inom områdena språk, utbildning och arbete. Verksamheterna kan drivas utifrån den enskilda organisationens egna initiativ och bedömning av behov, men också på uppdrag av eller i samarbete med offentliga aktörer som kommuner och statliga myndigheter. Parallellt med rollen som utförare av verksamhet har civilsamhället en viktig roll som opinionsbildare och företrädare för sina medlemmars intressen. Mångfalden inom civilsamhället är stor och organisationernas verksamhet är till sin natur lokal. Sammantaget ställer det, enligt , krav på statliga aktörer att både ha en kännedom om civilsamhällets verksamhet och en förståelse för att civilsamhällets organisationer fungerar på ett annat sätt än en myndighet. 6.3Civilsamhället är i liten utsträckning utförare i statens integrationsarbete 6.3.1Begränsat utfall av politiska beslut granskning visar sammantaget att det civila samhället i begränsad omfattning upphandlas av, finansieras av eller samverkar med statliga myndigheter på integrationsområdet, även om det finns variationer. Det har inte heller skett några större förändringar i utfallet efter beslut om prop. 2009/10:55 och överenskommelsen inom integrationsområdet. Av granskningen framkommer också att uppfattningen om i vilken omfattning som civilsamhället kan förväntas ta en utförarroll är något oklar, bl.a. eftersom regeringen och berörda myndigheter inte har någon konkret uppfattning om vilken potential som civilsamhället skulle kunna utgöra i dessa delar. konstaterar att det därmed är svårt att bedöma utfallet i relation till vad som förväntas. Eftersom granskningen visar att såväl regeringen som granskade myndigheter anser att det civila samhället bidrar positivt i integrationsarbetet, är civilsamhällets begränsade deltagande i de statliga insatserna något som bör åtgärdas, enligt . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6.3.2 Civilsamhället är i större utsträckning ett komplement än en ersättare Den del av det civila samhället som verkar inom integrationsområdet präglas av stor mångfald, där organisationerna kan vara stora eller små, väletablerade eller nystartade, utgöra del i en nationell organisation eller vara lokalt fristående. Granskningen visar också att det varierar i vilken omfattning som organisationerna vill och kan axla en utförarroll. De delar av civilsamhället som, i rollen som utförare, vill medverka i statens integrationsarbete kan göra det på flera olika sätt. Ett sätt är att utföra verksamhet mot ersättning från staten, t.ex. genom att staten upphandlar verksamhet med civilsamhället som utförare, eller att civilsamhället genomför projekt som staten har definierat behovet av och därför finansierar. Ett annat sätt är att utföra egeninitierad verksamhet som kompletterar den statliga verksamheten. Ett tredje sätt är genom olika former av samverkan med statliga aktörer, något som kan leda till konkreta samarbeten. konstaterar att det civila samhället inte i någon större utsträckning är utförare som resultat av Arbetsförmedlingens och upphandlingar i konkurrens.208 Till den ringa omfattningen av LOU-upphandlad verksamhet från civilsamhället (ett fåtal kontrakt) ska läggas civilsamhällets andel () av utförarna av tjänsten som etableringslots – upphandlad enligt LOV – inom ramen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag för gruppen vissa nyanlända. Civilsamhället deltar även som utförare av verksamhet som yrkesbaserat mentorskap och flyktingguider/familjekontakter. Det är verksamheter som staten har definierat behov av, och finansierar genom projektbidrag via och länsstyrelserna, som det handlar om numerärt relativt få projekt. noterar därutöver att civila samhällets deltagande är större som komplement i verksamheter som organisationerna själva identifierat ett behov av och som eller finansierar. Därmed drar slutsatsen att civilsamhället i större utsträckning har rollen som ett komplement till de statliga insatserna. 6.3.3Statens samverkan med civilsamhället varierar noterar vidare att samverkan mellan det civila samhället och statliga aktörer med uppdrag i integrationspolitiken har utvecklats olika långt. Samtliga länsstyrelser samarbetar med civilsamhället, om än på olika sätt och i olika utsträckning, inom ramen för länsstyrelsernas uppdrag att främja regional samverkan i integrationspolitiken. 208Upphandling av den verksamhet som avses sker enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET lokala överenskommelser kring etableringsinsatserna omfattar däremot i princip inte alls civilsamhället (). Därutöver är det okänt i vilken mån och de enskilda arbetsförmedlingarna faktiskt samarbetar med civilsamhället lokalt, eftersom det inte följs upp av myndigheterna centralt. Enligt mening är variationen i statens samverkan med civilsamhället problematisk både med tanke på de politiska ambitionerna och utifrån att samverkan är en form som har förutsättningar att passa organisationer av olika storlek. Särskilt anmärkningsvärt är civilsamhällets låga deltagande i Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser mot bakgrund av myndighetens samordnande roll i det så kallade etableringsuppdraget. 6.3.4 Ofta stora och etablerade organisationer granskning visar också att många av de organisationer som trots allt bidrar i statens integrationsverksamhet ofta kan räknas till gruppen stora och väletablerade organisationer. En förklaring kan vara att det främst är den typen av organisationer som förmår hantera de hinder som granskningen har visat på (se avsnitt 6.4 nedan). innebär det att andra delar av civilsamhället inte får möjlighet att erbjuda sin verksamhet, något som i sin tur kan begränsa mångfalden verksamheter. 6.4Flera förklaringar till civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet granskning visar att civilsamhällets begränsade deltagande i det statliga integrationsarbetet förklaras av flera faktorer. 6.4.1 Regeringen och myndigheterna styr inte Den verksamhet som statliga myndigheter bedriver är i stor utsträckning direkt beroende av såväl regeringens som myndighetens interna styrning. Ingen förändring av regeringens styrning av myndigheterna konstaterar att prop. 2009/10:55 och överenskommelsen inom integrationsområdet inte har medfört några förändringar av regeringens styrning av de av granskningen berörda myndigheterna, exempelvis i form av förändringar i regleringsbrev. Det finns dock ett undantag, nämligen styrningen av länsstyrelsernas uppdrag att främja samverkan. Där framgår tydligt att även organisationer ska ingå i länsstyrelsernas regionala samverkan på integrationsområdet. Formuleringen av samverkansuppdraget är emellertid inte en följd av prop. 2009/10:55 eller överenskommelsen, utan av GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION etableringsreformen (prop. 2009/10:60) som beslutades ungefär . Oavsett anledningen till uppdragets formulering har den resulterat i att alla länsstyrelser samverkar med det civila samhället. drar slutsatsen att styrningen har tydlig effekt på civilsamhällets deltagande i de statliga insatserna på integrationsområdet och att det därför är viktigt att den politiska ambitionen att involvera det civila samhället i större omfattning kommuniceras till berörda myndigheter genom den formella styrningen via regleringsbrev och uppdrag. I och med regleringsbrevet ingår det i länsstyrelsernas uppdrag att verka för att stärka den civila sektorns roll, t.ex. genom fler regionala överenskommelser om integration med civila sektorn. noterar vidare att den åtgärdsplan som regeringen har åtagit sig att genomföra i samband med överenskommelsen inom integrationsområdet saknar åtgärder som handlar om myndigheternas LOU-upphandling eller samverkan med det civila samhället. Däremot återfinns några av de statliga projektbidragen i åtgärdsplanen, t.ex. bidraget till yrkesmentorer, liksom möjligheten för civilsamhället att genom LOV-upphandling vara etableringslots. I övrigt konstaterar att regeringens åtgärdsplan till överenskommelsen innehåller många åtgärder som främst rör den generella politiken för det civila samhället, och inte specifikt integrationsområdet, trots att överenskommelsen ska handla om detta område. En översyn av åtgärdsplanen kan vara en möjlighet att ändra på det förhållandet. Myndigheterna styr inte mot lokal samverkan med civilsamhället Varken Arbetsförmedlingens eller interna styrning har på ett tydligt sätt betonat vikten av att det sker ett samarbete med det civila samhället på lokal nivå. De lokala mottagningsenheternas och arbetsförmedlingarnas eventuella samverkan med civilsamhället är inte heller något som myndigheterna följer upp. Det innebär att myndigheterna centralt inte kan redovisa i vilken omfattning som samarbete med det lokala civilsamhället faktiskt sker. Det innebär också att det kan variera hur aktiva Arbetsförmedlingen och lokalt är med att söka samarbete med civilsamhället. Den lokala samverkan som faktiskt sker är därmed – i brist på central styrning – beroende av initiativ på myndighetens lokala nivå. Det innebär, enligt mening, att civilsamhället i olika delar av får olika förutsättningar att bidra i statens integrationsarbete. 6.4.2Utformningen av regelverket uppges medföra problem för upphandling och lokalt samarbete granskning har bl.a. omfattat huruvida regeringen och berörda myndigheter verkat för att dels få till stånd lokal samverkan, dels undanröja hinder för upphandling. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Regler och tillämpning uppges medföra problem för upphandling från civilsamhället Införandet av etableringslotsarna, som Arbetsförmedlingen erbjuder målgruppen vissa nyanlända och som upphandlas genom LOV, innebär att regeringen har verkat för att underlätta viss upphandling från civilsamhället på integrationsområdet. Civilsamhällets andel av lotsarna är också större än sektorns deltagande i Arbetsförmedlingens LOU-upphandlade verksamhet. Valet av LOV för upphandlingen av lotsar motiverades främst av ambitionen att öka individernas valfrihet men har också medfört ett förenklat upphandlingsförfarande, som i sin tur har ökat civilsamhällets möjligheter att vara utförare. Därutöver har inga åtgärder vidtagits för att underlätta myndigheternas upphandling från civilsamhället. konstaterar att civilsamhällets möjlighet att lämna anbud enligt Arbetsförmedlingen och försvåras av såväl komplexiteten i de upphandlingar som genomförs utifrån , som hur myndigheterna väljer att geografiskt och volymmässigt dela upp upphandlingarna. Till det kommer svårigheter för myndigheterna att i utformandet av förfrågningsunderlaget i en upphandling fånga det specifika med civilsamhället, när t.ex. krav på närhet enligt och Arbetsförmedlingen inte får ställas utifrån . Resultatet blir att enbart några få stora och väletablerade av civilsamhällets organisationer blir utförare av LOU-upphandlad verksamhet inom ramen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag, och det i ganska begränsad utsträckning. I fall förklaras den minskade upphandlingen av civilsamhället av den förändring av den organiserade sysselsättningen som har gjorts till följd av kortare asyltider. ser emellertid liknande problem kring upphandling och som Arbetsförmedlingen gör. Även den lokala samverkan uppges bli försvårad Av granskning framgår att både och Arbetsförmedlingen anser att utformningen av regelverket, som t.ex. , också försvårar myndigheternas lokala samverkan med civilsamhället. Exempelvis ser myndigheterna hinder att bidra finansiellt till den verksamhet som det civila samhället genomför lokalt och som och Arbetsförmedlingen anser bidrar positivt till genomförandet av respektive myndighets uppdrag. ser därför en risk att civilsamhället, i den mån man samarbetar med och Arbetsförmedlingen lokalt, förväntas bidra utan ekonomisk ersättning. Det kan minska civilsamhällets vilja att samverka med staten. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Möjlig målkonflikt som kan påverka upphandling och samverkan noterar att och Arbetsförmedlingen ser likartade problem i regelverket runt offentlig upphandling och hur det tillämpas, samt att det också anses påverka myndigheternas lokala samverkan med civilsamhället. granskning har inte omfattat någon egen analys av de möjligheter som ryms inom . Därför kan inte avgöra huruvida myndigheternas analys är riktig, och om de därmed uttömt de möjligheter som eventuellt finns att genom utformningen av upphandlingarna i högre grad engagera civilsamhället. Givet att Arbetsförmedlingens och analys är korrekt, tyder det enligt på att det kan finnas en målkonflikt för myndigheterna i detta avseende. Myndigheterna förväntas dels bidra till ambitionen att involvera det civila samhället i statens integrationsarbete, t.ex. genom upphandling och samverkan, dels tillämpa i syfte att bidra till så hög effektivitet och god hushållning som möjligt. 6.4.3Förändringar i den statliga finansieringen medför problem för civilsamhällets deltagande i integrationsarbetet granskning har också omfattat om regeringen och statliga myndigheter har verkat för att undanröja hinder för civilsamhället att få statlig finansiering för verksamhet inom integrationsområdet. Det statliga stödet till civilsamhällets verksamhet på integrationsområdet har fördelats av , länsstyrelserna och Svenska genom Integrationsfonden. Statens finansiering möjliggör för civilsamhället att utföra den verksamhet som ryms inom de ramar som staten har beslutat för respektive stöd. Stödformerna lämnar olika stort utrymme för civilsamhället att själv utforma verksamhet. Storleken på det statliga stödet till civilsamhället på integrationsområdet är en politisk avvägning, och därmed inte något som har synpunkter på. konstaterar dock att regeringen har styrt det statliga stödet som och länsstyrelserna fördelar på integrationsområdet mot fler avgränsade projektbidrag. Även de mer långsiktiga stöden har fått en tydlig inriktning, där staten genom enbart ger stöd till etniska organisationer samt till verksamhet mot rasism och diskriminering.