prop · H103216 · 2014-04-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:216 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716) ändras när det gäller barn så att uppehållstillstånd får beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Det föreslås också en ändring i 12 kap. 18 § utlänningslagen så att barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft, när det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas – även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Syftet med förslagen är att ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och framhålla principen om barnets bästa samt därmed möjliggöra att fler barn ska kunna omfattas av bestämmelserna och beviljas uppehållstillstånd. Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och 2013/14:216 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Barnrättsperspektivet i svensk och internationell rätt ....................... Synnerligen ömmande omständigheter enligt nuvarande ordning .... Införandet av bestämmelsen om synnerligen ömmande Tillämpningen av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter enligt nuvarande ordning .......................... Situation i hemlandet ....................................... Barn och bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter enligt nuvarande ordning ........................ Uppehållstillstånd efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft Nuvarande bestämmelse om uppehållstillstånd efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft .............. Tillämpningen av bestämmelsen om uppehållstillstånd efter beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.......................................................................14 Ett förtydligat barnrättsperspektiv .................................................. Uppehållstillstånd ..............................................................för barn Barn kan beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt .........................................................ömmande Uppehållstillstånd för barn efter beslut om avvisning eller utvisning .....................................som fått laga kraft Ikraftträdande- och ...................................övergångsbestämmelser Kostnader och andra .................................................konsekvenser Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Särskilt ömmande omständigheter .................................(Ds 2014:5) Bilaga 3 Förteckning .........................................över remissinstanser Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....34 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6 § och 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd skall beviljas vuxna personer. Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Om det i ett ärende om verkstäl- Om det i ett ärende om verkstäl- lighet av ett beslut om avvisning lighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga eller utvisning som fått laga kraft kraft kommer fram nya omständig- kommer fram nya omständigheter heter som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3. det finns medicinska hinder 3. det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att eller någon annan särskild anled- beslutet inte bör verkställas, ning att beslutet inte bör verkstäl- får , om hindret är bestående, bevilja permanent Föreligger endast ett tillfälligt Finns det endast ett tillfälligt 1 Senaste lydelse 2010:440. hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1– 4, 5 kap. 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. Denna lag träder i kraft . 2013/14:216 3 Ärendet och dess beredning Enligt nuvarande ordning får uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen (2005:716), UtlL, om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Av andra stycket framgår att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt paragrafen även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Enligt 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd beviljas om det i ett ärende om verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning till att beslutet inte bör verkställas. Regeringen och de gröna har kommit överens om att se över bestämmelserna i 5 kap. 6 § andra stycket och 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL i syfte att ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Inom har därefter departementspromemorian Särskilt ömmande omständigheter (Ds 2014:5) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2014/441/L7). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4Barnrättsperspektivet i svensk och internationell rätt En viktig svensk rättsprincip är att hänsyn ska tas till barnets bästa i juridiska sammanhang där barn berörs. Principen har sitt ursprung i internationell rätt. Som exempel kan nämnas konventionen om barns rättigheter (), vilken ratificerade . ger i artikel 3 uttryck för principen om barnets bästa. Enligt den artikeln ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Med barn avses i som huvudregel varje person . Även om principen om barnets bästa redan var etablerad i svensk rätt Prop. 2013/14:216 före ratificering av , ansåg regeringen att principen borde komma till klart uttryck i utlänningslagen (prop. 1996/97:25 s. 248). Därför infördes den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL som föreskriver att i fall som rör ett barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Bestämmelsen ska alltid tillämpas vid prövning av ärenden som rör barn (prop. 2004/05:170 s. 194) och omfattar alla ärendetyper i utlänningslagen (prop. 1996/97:25 s. 248). Vid införandet av portalbestämmelsen uttalade regeringen att en avvägning mellan olika intressen i sista hand måste göras i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet samt att vad som i den konkreta situationen är det bästa för ett barn ofta inte är något entydigt (jfr prop. 1996/97:25 s. 248 f.). Regeringen uttalade vidare att prövningen av barnets bästa i förhållande till utlänningslagstiftningen inte kan ges så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop. 1996/97:25 s. 247). Principen om barnets bästa återges även i artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Bestämmelserna i stadgan gäller enligt artikel 51.1 för medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. I artikel 8 i anges vidare att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn bl.a. till statens säkerhet eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. är inkorporerad i svensk rätt (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Bestämmelser om respekt för privatlivet och familjelivet finns även i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 5Synnerligen ömmande omständigheter enligt nuvarande ordning 5.1Införandet av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter gällde att uppehållstillstånd kunde beviljas en utlänning av humanitära skäl. Begreppet humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd infördes utlänningsförordning och flyttades därefter över till utlänningslag. Vad som avsågs med humanitära skäl var inte närmare preciserat i lagtext, utan överlämnades till rättstillämpningen att avgöra. Därigenom kom begreppets innehåll att variera något och definierades främst genom praxis samt uttalanden i förarbe- ten (prop. 2004/05:170 s. 184). 2013/14:216 I samband med utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl ur utlänningslagen och ersattes med begreppet synnerligen ömmande omständigheter. Det hade skett en utveckling där i vissa delar skäl som framstod som skyddsskäl lett till uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl. För att tydliggöra skiljelinjerna mellan de olika tillståndsgrunderna och lägga fokus på prövningen av skyddsbehov, gavs bestämmelserna om skyddsbehövande en mer framträdande plats utlänningslag. Väpnad konflikt och välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet utformades då som skyddsskäl. Därigenom omfattades situationer som enligt praxis gett uppehållstillstånd av politiskt-humanitära skäl och andra skyddsrelaterade skäl som bifallits av humanitära skäl (prop. 2004/05:170 s. 176 f.). anförde att uttrycket humanitära skäl var mindre lyckat eftersom det inte sällan gav upphov till missförstånd. Det kan ibland vara svårt att inse att en person som i hemlandet lämnat en tillvaro i social och ekonomisk misär inte av humanitära skäl skulle ha rätt till uppehållstillstånd här. För att tydliggöra att det krävs betydligt mer än så för att få uppehållstillstånd ansåg utskottet i likhet med regeringen att uttrycket humanitära skäl borde utmönstras ur lagstiftningen. Utskottet framhöll att någon skärpning i förhållande till vad som gällde enligt tillämpningen av bestämmelsen utlänningslag inte var avsedd (bet. 2004/05:SfU17 s. 36). Införandet av begreppet synnerligen ömmande omständigheter syftade alltså till att förtydliga att det rör sig om en bestämmelse av undantagskaraktär. Bestämmelsen är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, vilka måste prövas innan bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter aktualiseras. Regeringen anförde att åberopat behov av skydd inte är en sådan synnerligen ömmande omständighet som kan ge grund för uppehållstillstånd (prop. 2004/05:170 s. 185 f.). utlänningslag saknade en motsvarighet till 5 kap. 6 § andra stycket utlänningslag om att barn får beviljas uppehållstillstånd även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Barns situation i utlänningsärenden hade även före införandet av den aktuella bestämmelsen kontinuerligt beaktats i riksdagsarbetet. I tidigare förarbetsuttalanden anfördes att barn har en särskilt utsatt position bland asylsökande och att de därför i asylärenden måste uppmärksammas som individer som kan ha egna individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang till föräldrarna (prop. 1988/89:86 s. 8, prop. 1996/97:25 s. 249 f.). I praxis enligt både 1980 och utlänningslag har de omständigheter av humanitär art som gäller barn inte behövt vara av samma allvar och tyngd som för vuxna (jfr Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 21-94 och reg. Vid införandet av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter utlänningslag ansåg regeringen att det var viktigt att framhålla att omständigheterna när ett barn berörs inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Det skulle även tydliggöra betydelsen av den s.k. portalbestämmelsen i 1 kap. 10 § UtlL om barnets bästa (prop. 2004/05:170 s. 194 f.). 5.2 Tillämpningen av bestämmelsen om Prop. 2013/14:216 synnerligen ömmande omständigheter Av 5 kap. 6 § första stycket UtlL framgår att om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och användas först när det inte finns möjlighet att få uppehållstillstånd på någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd. Bestämmelsen tillämpas för personer som redan befinner sig i och ansöker om uppehållstillstånd härifrån (prop. 2004/05:170 s. 188 och 270). För att pröva om det finns synnerligen ömmande omständigheter ska en samlad bedömning göras av omständigheterna i ärendet. Skälen för att sökanden ska få stanna i ska vara av personlig art. I den sammantagna bedömning som alltid ska göras kan en eller flera omständigheter leda till att uppehållstillstånd bör beviljas. Av förarbetena framgår att det inte går att uttömmande ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna bedömning (prop. 2004/05:170 s. 187). Det krävs att omständigheterna är sådana att utlänningens sammanvägda situation framstår som synnerligen ömmande (jfr Migrationsöverdomstolens avgöranden MIG 2007:15 och MIG 2007:33). De personliga förhållanden som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Exempel på övriga omständigheter som kan komma att ingå i den sammantagna bedömningen är social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel (prop. 2004/05:170 s. 192). Vid tillämpningen av paragrafen ska också de eventuella skäl som talar mot uppehållstillstånd vägas in, exempelvis om sökanden gjort sig skyldig till brottslighet (jfr 5 kap. 17 § UtlL). I svensk rätt gäller principerna om fri bevisprövning och fri bevisvärdering. Det innebär att i princip är det tillåtet att åberopa samtliga former av bevisning vid en rättslig prövning av om det finns ömmande omständigheter, och det finns inte några bestämmelser som anger hur bevisningen ska värderas. Begreppet hälsotillstånd tillåter enligt förarbetena att hela hälsoskalan beaktas, dvs. graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmågan. Eftersom det är en samlad bedömning som ska göras i det enskilda fallet, går det inte att isolerat fastlägga när ett visst hälsotillstånd ska leda till uppehållstillstånd (prop. 2004/05:170 s. 190 och 270). anges att uppehållstillstånd kan komma i fråga om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen Det ska också beaktas om det är rimligt att vården ges i , varvid det ska vägas in om den enskilda utlän- ningen kan få adekvat vård i hemlandet eller ett annat land som utlän- ningen kan sändas till. Även om i vissa fall kan erbjuda betydligt bättre vård än vården i personens hemland kan enbart detta inte motivera 2013/14:216 att ge uppehållstillstånd i . Av förarbetena framgår att de sammantagna ekonomiska konsekvenserna för också måste beaktas vid den samlade bedömningen. Vården måste vidare förväntas leda till en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt vara livsnödvändig (prop. 2004/05:170 s. 190 och 280). I MIG 2007:35 konstaterade att om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl krävs att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt. Utredningen i målet bedömdes inte ge stöd för att mannen som ärendet rörde led av så svår psykisk ohälsa att hans tillstånd var livshotande, eller att mannens självdestruktiva handlingar utförts på grund av svår psykisk ohälsa. Vidare ansågs vården som fanns att tillgå i mannens hemland adekvat även om den kunde ha vissa brister. I MIG 2007:48 ansåg Migrationsöverdomstolen att när det fanns vård och mediciner att tillgå i hemlandet kunde uppehållstillstånd inte beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter, även om utlänningen själv måste bekosta den nödvändiga behandlingen. MIG 2010:23 rörde en kvinna som led av en blodcancersjukdom med risk för att utveckla akut leukemi om hon inte behandlades med ett visst läkemedel. Enligt Migrationsöverdomstolen hade kvinnan gjort sannolikt att läkemedlet inte fanns att tillgå via officiella kanaler i hemlandet samt att tillgången var både oregelbunden och osäker. Därför ansågs kvinnan sakna tillgång till adekvat vård i hemlandet och då det fanns möjlighet att bereda henne vård i , beviljades hon permanent uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Vad som också särskilt ska beaktas vid den samlade bedömningen i frågan om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter är om utlänningen under lång vistelsetid i anpassat sig till svenska förhållanden. Det väsentliga här är vilken anknytning sökanden fått till (prop. 2004/05:170 s. 280). Utrymmet för att bevilja vuxna personer utan medsökande barn uppehållstillstånd enbart på grund av lång vistelsetid är mycket begränsat (jfr MIG 2007:15). Tiden för vistelsen kan inte vara ensamt avgörande vid prövningen. Det ligger i sakens natur att det krävs viss vistelsetid för att det ska vara möjligt att få sådan anknytning till landet att uppehållstillstånd av det skälet kan beviljas, men det kan inte ställas upp någon exakt gräns för hur lång ska vara för att utlänningen ska ha uppnått en tillräckligt stark anknytning till svenska förhållanden (prop. 2004/05:170 s. 191 och 280). Vid bedömningen av anpassningen till måste också hänsyn tas till utlänningens anknytning till hemlandet, t.ex. familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen har levt där (prop. 2004/05:170 s. 280). Om ett verkställighetshinder bedöms komma att bestå att utlänningen kan bedömas få en särskild anknytning till , kan utlänningens förhållanden vara tillräckliga för uppehållstillstånd. Det får då inte vara fråga om ett verkställighetshinder som utlänningen i det enskilda fallet själv skulle kunna medverka till att undanröja genom att Prop. 2013/14:216 t.ex. skaffa resehandlingar (prop. 2004/05:170 s. 280). Av praxis har framgått att med vistelse i menas att utlänningen har rätt att vistas här, dvs. att han eller hon antingen har tillstånd för vistelse eller får vistas här medan ansökan om uppehållstillstånd prövas (jfr MIG 2007:15). I MIG 2008:3 framhöll Migrationsöverdomstolen att den tid som beaktas är den under vilken sökanden vistats i i samband med den aktuella ansökningen och att vistelse i samband med en tidigare ansökan om uppehållstillstånd inte kan beaktas. Anledningen till detta är att en eventuell anpassning till får anses ha beaktats vid prövningen av den tidigare ansökan. Migrationsöverdomstolen anförde att det inte kan ha varit lagstiftarens mening att vistelsetiden i samband med varje ansökan ska räknas samman, eftersom det skulle kunna uppmuntra till upprepade ansökningar. I MIG 2012:13 uttalade Migrationsöverdomstolen att även rätten till privatliv enligt artikel 8 i måste beaktas vid anpassningen till landet. Det innebär att vid prövningen ska hänsyn tas till alla de sociala och kulturella band som en person kan ha i ett samhälle, exempelvis vänner, utbildning, arbete och medlemskap i föreningar m.m. Av detta följer att den sammanlagda tid under vilken personen vistats i landet får betydelse på så sätt att en lång vistelsetid kan innebära att personen hunnit skaffa sig starka band till landet. Det saknar då i och för sig betydelse om vistelsetiden är laglig eller inte eller infaller under tid före den aktuella ansökan om uppehållstillstånd. Enligt Migrationsöverdomstolen får sådana aspekter dock vägas in vid den proportionalitetsbedömning som alltid måste ske enligt artikel 8 i av om en avvisning eller utvisning är proportionerlig. Målet rörde en man som kommit till i vuxen ålder och vistats här . Vistelsen hade under i princip varit föremål för prövning eller inte varit laglig. Vid proportionalitetsbedömningen fann Migrationsöverdomstolen att statens intresse av att förebygga oordning och upprätthålla respekten för utlänningslagstiftningen övervägde mannens intresse av skydd för sitt privatliv. Utvisningen ansågs därför inte oproportionerlig enligt artikel 8 i . I förarbetena har det inte närmare berörts vad som avses med utlänningens situation i hemlandet. Regeringen hänvisar i förarbetena till som ansåg att ett antal omständigheter kunde vägas in som skäl för uppehållstillstånd på humanitär grund. Sådana skäl kunde exempelvis vara social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel och humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden (SOU 2004:74 s. 203 f.). Regeringen uttalade att det naturligtvis är möjligt att väga in omständigheter av det slag som nämnt vid den samlade bedömningen av om uppehållstillstånd ska ges.