prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — De sökande inom etableringsuppdraget ska matchas mot den lokala och nationella arbetsmarknaden. Detta gäller redan från början men torde få ökad aktualitet när etableringsplanen är på väg att upphöra. I aktstudie framkommer att nästan alla har fått yrkeskoder de ska matchas mot. I vilken mån den sökande matchas mot ett eller flera yrken varierar dock mellan kontoren. Tre fjärdedelar av de sökande inom etableringsuppdraget i matchas mot två eller fler yrken, medan knappt hälften matchas i och . Det skiljer sig också åt mellan de studerade arbetsförmedlingarna i vilken mån de sökande matchas mot yrken de inte anses ha yrkeserfarenhet från. Det är som förväntat vanligare bland kortutbildade, särskilt kvinnor, att arbetsförmedlaren bedömer att de inte har erfarenhet av det yrke de kodas som sökande för. Det varierar också vilken typ av yrken de sökande matchas emot vid de olika förmedlingskontoren i fallstudierna. Tio yrken förekommer på minst två av kontoren. Bland dessa är lokalvårdare, butiks- och vårdbiträde de vanligaste. Skillnaderna kan vara en effekt av att hänsyn tas till den lokala arbetsmarknaden och individernas önskemål eller erfarenheter. Det kan även vara en effekt av vanans makt där man lokalt har en viss uppsättning yrken i åtanke eller vissa inriktningar på de arbetsmarknadsutbildningar eller valideringsinsatser som görs. Regionens särprägel syns i någon mån i vad de sökande matchas emot. I syns träindustrin genom matchning emot ytbehandling. I syns på samma sätt skogsbruket. Det handlar dock om få fall. Betydligt mer framträdande är i stället att matchningarna hör ihop med särskilda satsningar inom regionen, såsom arbetsmarknadsutbildningar eller någon form av validering. Ett sådant exempel är att som ligger i en utpräglad ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? jordbruksbygd inte matchar någon mot arbete inom jordbrukssektorn trots att flera har denna bakgrund. Detta förekommer dock i och , där det har funnits särskilda projekt riktade mot nyanlända och jordbruksyrken.229 Arbetsförmedlingen i avviker även genom att betydligt oftare matcha mot restaurangyrken efter avslutad plan. Detta kan vara en effekt av att yrkeskompetensbedömning i organiserad form där görs mot bland annat restaurangbranschen. I den tidiga fasen av etableringsprocessen finns svårigheter som fördröjer etableringsinsatserna och riskerar att göra dem mindre effektiva. Problemen har bl.a. att göra med brist på bostäder, svårigheter att hantera hälsorelaterade problem samt bristande samordning kring individernas ersättning . Arbetsförmedlingen kartlägger de nyanländas kompetens och tidigare erfarenhet. Men få får sin erfarenhet validerad, och bedömning av utländska betyg kan ta . Det är oklart i vilken utsträckning som upphandlade insatser, t.ex. Meritportfölj, bidrar till kartläggningen och aktstudien tyder på att det finns en variation mellan olika förmedlingskontor. Det svenska språket är nyckeln till en framgångsrik etablering, och i många fall även en förutsättning för att delta i insatser inom Kommunerna ställer krav på lägsta språknivå för att göra praktik eller studera på komvux. Även de leverantörer som Arbetsförmedlingen upphandlar av kan ha svårt att ta emot personer med begränsade svenskkunskaper. Väntetider till sfi och brist på alternativ för personer som har svårt att tillgodogöra sig utbildningen utgör problem. De två åren med etableringsplan riskerar att gå till spillo när det finns en bristande progression mot arbete och det saknas en röd tråd i etableringsplanerna. Förutom svårigheter att anpassa insatser till en låg språknivå kan orsaken vara att det saknas meningsfulla aktiviteter att erbjuda, t.ex. för personer utan studievana. Det förekommer även att fokus skiftar till kortsiktiga lösningar när tiden för etableringsplanen närmar sig sitt slut. Få bedriver studier under eller efter etableringsplanen. Det är särskilt problematiskt när unga personer som har ett långt yrkesliv framför sig väljer bort utbildning. Kvinnor har i lägre utsträckning än män arbete som en del av sin etableringsutbildning. Det gäller även för andra arbetsnära insatser, t.ex. arbetsmarknadsutbildningar. 229 Projekten ”Naturkompetens” i och ”För en mångkulturell landsbygd” i . 5Arbetet på lokal och regional nivå Syftet med detta kapitel är att belysa hur framför allt Arbetsförmedlingen, kommunerna och samspelar på lokal och regional nivå när det gäller att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. Kapitlet baseras främst på fallstudier från tre kommuner. Utgångspunkten för att välja just , och för att spegla samspelet mellan aktörerna är att de tidigare nått olika resultat trots likartade förutsättningar (se kapitel 3). Syftet är bl.a. att jämföra olika arbetssätt och lösningar samt att lyfta fram goda exempel. 5.1Arbetsförmedlingens organisation och resurser 5.1.1Olika sätt att organisera etableringsuppdraget Etableringsreformen har inneburit nya arbetsuppgifter för Arbetsförmedlingen, varav en del ligger utanför myndighetens tidigare kompetensområden. Nya uppgifter i kombination med ett ökande antal nyanlända har medfört organisatoriska utmaningar som arbetsförmedlingarna har hanterat på olika sätt över landet. På i har etableringsuppdraget lyfts ut från den övriga verksamheten. Organisatoriskt tillhör arbetsförmedlarna inom etableringsuppdraget Skövdekontoret under en sektionschef, men fysiskt är de placerade vid fem förmedlingar inom området. Samtliga etableringsdeltagare skrivs in vid Arbetsförmedlingen i men har därefter sina kontakter med förmedlingen i sina hemkommuner. Ett viktigt syfte med modellen, som infördes , var att kunna omfördela personal mellan förmedlingarna utifrån det aktuella antalet nyanlända. Intervjuad personal vid såväl Arbetsförmedlingen som kommunen har framfört synpunkter på modellen. Bland annat anser man att samarbetet mellan arbetsförmedlarna som arbetar med etableringsuppdraget och övrig personal inom förmedlingen blir lidande samt att det blir svårare att omfördela resurser inom kontoret.230 Det blir även svårare för kommunen att få till stånd en dialog med Arbetsförmedlingen kring etableringsuppdraget.231 Den valda modellen förutsätter att arbetsförmedlarna organiseras i självgående arbetslag, ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? men framförs att organisations- och metodutveckling har fått stå tillbaka eftersom man tagit emot ett stort antal nyanlända.232 Även i har etableringsuppdraget samordnats över flera förmedlingskontor, men uppdraget har inte separerats från kontorets övriga verksamhet lika tydligt som i . Arbetsförmedlingen i tillhör marknadsområdet , och på nivån under ett chefsområde som även inkluderar , , , och . Implementeringen av etableringsuppdraget i detta område samordnandes av en chef i . I takt med att etableringsuppdraget växer håller dock ansvaret på att flyttas över till de enskilda arbetsförmedlingarna.233 Arbetsförmedlingen i har både fler nyanlända och fler arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget än och . Därmed har man också större möjligheter att omfördela resurser inom kontoret. Ansvaret för etableringsuppdraget ligger helt på det lokala arbetsförmedlingskontoret.234 Strategin för att skapa flexibilitet och beredskap att möta variationer i antalet nyanlända har varit att minska stuprören i verksamheten. Tanken är att kompetensen för etableringsuppdraget samt jobb- och utvecklingsgarantin ska spridas inom kontoret. När fler personer kan arbeta med olika grupper blir verksamheten mer flexibel och mindre sårbar. Exempelvis kan en arbetsförmedlare dela sin tid mellan etableringsdeltagare och andra nyanlända eller utrikes födda. Då går det att hantera ett ökat inflöde av nyanlända utan att behöva rekrytera och utbilda nya arbetsförmedlare.235 En jämförelse mellan förmedlingskontoren i och visar på en utveckling som har gått i motsatta riktningar. I med omgivning har ansvaret för etableringsuppdraget gradvis centrerats på kontorsnivå. Det marknadsområde som tillhör valde efter etableringsreformen att i stället lyfta ut ansvaret från de enskilda kontoren. Trots att ett viktigt syfte med detta var att möjliggöra omfördelningar av personal visar fallstudierna att arbetsbelastningen för arbetsförmedlarna är betydligt högre i än vid de övriga fallstudiekontoren. är verksamheten kring etableringsuppdraget mindre i , och är därför känsligare för tillfälliga förändringar i personalstyrkan vid sjukskrivningar och liknande. 234Älvkarleby ingår också i kontorets ansvarsområde. 5.1.2Specialisering kan underlätta en effektiv prioritering Etableringsuppdraget bygger på en rättighetslagstiftning och det finns många reglerade uppgifter som en arbetsförmedlare ska utföra för varje nyanländ. Dels handlar det om inskrivnings- och etableringssamtal och att tillsammans med den nyanlände lägga upp en planering med lämpliga aktiviteter, dels ska närvarorapporteringen följas upp och kontrolleras. upprätthållas med externa leverantörer, kommunen och det lokala näringslivet. Om tiden inte räcker till måste arbetsförmedlaren prioritera, och i ett etableringsperspektiv är det inte säkert att det är de mest angelägna uppgifterna som hamnar i fokus. Risk för felaktiga prioriteringar i detta avseende torde öka när det finns en koppling mellan de administrativa uppgifterna och den enskildes försörjning. Vid i har ett nytt arbetssätt införts för att öka effektiviteten. Handläggarna är organiserade i ett gemensamt arbetslag med ansvar för samtliga nyanlända, oavsett om de omfattas av etableringsuppdraget eller ej.236 De är även med och bemannar kontorets direktservice. Arbetet med etableringsuppdraget är organiserat så att processen delas upp i tre faser: ingång, aktivitetsfas samt matchning/utgång. Varje arbetsförmedlare är i första hand knuten till någon av dessa faser. Under ingångsfasen ska de första etableringssamtalen hållas. Arbetsförmedlarna ska också kontakta och informera andra aktörer som behövs i uppstart fram till en etableringsplan med minst en extern aktivitet. Ambitionen är också att tidigt identifiera eventuella funktionshinder. Aktivitetsfasen handlar om uppföljning och att bygga på med aktiviteter i etableringsplanen. Under matchningsfasen kontaktar man arbetsgivare, ackvirerar platser inklusive praktik samt matchar mot anställning och utbildning. Antalet ärenden per arbetsförmedlare varierar beroende på vilken fas av etableringsprocessen de arbetar med. I uppstartsfasen har varje arbetsförmedlare 30–35 ärenden, i aktivitetsfasen 60 och matchningsfasen 40.237 När det gäller nyanlända utanför etableringsuppdraget så är antalet ärenden per arbetsförmedlare betydligt högre. Antalet arbetsförmedlare med denna inriktning har halverats från två till en.238 På i och delas inte etableringsperioden upp i några faser, utan alla arbetsförmedlare följer i princip de nyanlända från inskrivning till att etableringsperioden avslutas. I har man dock sett ett behov att frigöra resurser för mer arbetsgivarkontakter. 236Däremot ingår inte de nyanlända som omfattas av jobb- och utvecklings- eller ungdomsgarantin. 237Detta gäller ej arbetsförmedlare som arbetar deltid eller håller på att skolas in. (Intervju G3). 238Deras sökande är nyanlända innan de är aktuella för jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? två personer i branschlaget för nyanlända ett minskat antal sökande för att frigöra mer tid till detta. En tid efter att fallstudieintervjuerna genomfördes uppger dock företrädare för Arbetsförmedlingen i att en minskning i ramanslaget för förvaltningskostnader angående nyanlända inom etableringsuppdraget har lett till färre arbetsförmedlare. Kontoret kan inte heller längre ha två tjänster med särskilt fokus på arbetsgivarkontakter.239 En arbetsförmedlare i arbetar med nyanlända utanför etableringsuppdraget och garantierna. I den gruppen finns ungefär 120 sökande. En annan arbetsförmedlare arbetar med 350 utrikes födda som inte längre räknas som nyanlända. Arbetsförmedlarna som är knutna till etableringsuppdraget i har högre arbetsbelastning än övriga kontor i fallstudien. På grund av förändringar i personalstyrkan har en av arbetsförmedlarna fått ta hand om fler än 100 sökande.240 Även i finns en uttalad ambition att öka arbetsgivarkontakterna, detta har emellertid inte föranlett några organisatoriska förändringar. 5.1.3Processinriktad styrning och uppföljning Det som är reglerat i lag och förordning har en framträdande plats i Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning av etableringsuppdraget. Det handlar bl.a. om när etableringssamtal ska hållas och när en plan ska vara fastställd. Detta ställer bl.a. krav på hur händelser ska registreras och ledtider beräknas.241 Den här bilden återfinns i samtliga fallstudiekommuner, men det finns vissa skillnader i hur arbetet går till i praktiken. I följs arbetsförmedlarnas arbete upp genom veckostatistik. Uppföljningen avser bl.a. ledtider till beslut, andelen i utbildning och praktik samt utfallet i form av arbete och utbildning. Anställning med anställningsstöd räknas in i det positiva utfallet.242 Den ansvariga chefen har en gemensam uppföljning med hela arbetslaget . Därutöver genomförs individuella uppföljningssamtal med alla arbetsförmedlare. för uppföljning uppges ha förbättrats jämfört med efter etableringsreformen. Det som är förordningsstyrt prioriteras, men upplevs det finnas ökade möjligheter att även fokusera på annat jämfört med tidigare.243 239Epost från Arbetsförmedlingen, och . Utifrån vad som anges i regleringsbrev för Arbetsförmedlingen, budgetår 2014 (), minskar Arbetsförmedlingens ramanslag för förvaltningskostnader angående nyanlända inom etableringsuppdraget från till jämfört med föregående år. 241Intervju G1, F1. Arbetsförmedlarna vid Falköpingskontoret ingår organisatoriskt i en enhet som täcker ett större geografiskt område (nordöstra ) och vars chef är stationerad i . Personalen i denna etableringsenhet träffas en gång . Eftersom det vid dessa möten brukar finns många frågor att behandla så sker uppföljning i stället per epost. fokuserar man på vissa utvalda parametrar (fokusområden). Uppföljningen har ofta en administrativ inriktning, t.ex. om etableringsplanerna har fastställts och registrerats på ett korrekt sätt. Tanken är att mer operativa och innehållsliga frågor ska diskuteras inom arbetslagen på respektive kontor. På grund av hög arbetsbelastning har detta emellertid inte fått särskilt mycket utrymme.244 I följer man upp styrdokument som fokuserar på ledtider, om de sökande har etableringsplaner och om något beslut har löpt ut utan att detta har uppmärksammats. Därutöver har man en resultatdialog på de arbetslagsmöten som hålls . Handläggarna redovisar då hur de använder sin tid, vad deras sökande gör, vilka arbetsgivarkontakter man haft, samt om någon sökande har gått ut i arbete eller utbildning.245 5.2Upphandling från externa aktörer En etableringsplan för nyanlända med full prestationsförmåga ska omfatta insatser på heltid, dvs. Däri ingår sfi (vanligen ) och samhällsorientering vilket kommunen ansvarar för. Arbetsförmedlingen har ansvar för övriga insatser i etableringsplanen, och de flesta upphandlas av externa leverantörer. Som tidigare framgått (avsnitt 2.3.1) har Arbetsförmedlingen en centralt organiserad upphandlingsfunktion. En viktig förutsättning för att upphandlingen ska fungera effektivt är att verksamhetens behov fångas upp, prioriteras samt omvandlas till ett lämpligt upphandlingsunderlag på ett ändamålsenligt sätt. Det är också viktigt med en effektiv uppföljning och kontroll av levererade tjänster så att myndigheten – och ytterst de nyanlända – får de insatser som staten betalar för. Förmedlingskontoren i samtliga av fallstudiekommuner betonar starkt att tillgången till upphandlade insatser och insatsernas kvalitet är av avgörande betydelse för de nyanländas etablering. Detta framhålls av såväl arbetsförmedlingschefer som arbetsförmedlare. I absoluta tal uppgår anslaget för etableringslotsar och insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget till Motsvarande för var 1 783 miljoner ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? Anslagsförbrukningen 2013 var (), varav ersättning till lotsar uppgick till samt ersättning till förberedande utbildning till och arbetsmarknadsutbildning till . En orsak till överskottet är enligt Arbetsförmedlingen att man haft svårt att hitta lämpliga programinsatser för nyanlända som bor på anläggningsboende och har etableringsplan. Man påpekar att dessa orter i många fall ligger avsides och inte har det utbud av insatser som är nödvändigt. Ytterligare en förklaring enligt Arbetsförmedlingen är en kombination av lägre förvaltningsanslag för förmedlare inom etableringsuppdraget och ett högt inflöde av deltagare. Man anser att detta har som konsekvens att arbetsförmedlarna har svårare att hinna med att ta fram individuella planer innehållande programinsatser.246 5.2.1Utbudet tillgodser inte behovet Många av de intervjuade arbetsförmedlarna anser att det utbud av upphandlade insatser man har tillgång till inte räcker för att tillgodose de nyanländas behov. En orsak till det bristande utbudet är att många upphandlingar överklagas, vilket leder till stora förseningar. Ett överklagande kan ta upp och under den tiden kan Arbetsförmedlingen ha betydande svårigheter att erbjuda den aktuella insatsen med önskvärd kvalitet. Risken för överklagande är vanligen störst vid stora upphandlingar och när stora utbildningsföretag är inblandade.247 I saknades vid intervjutillfället insatserna Meritportfölj samt grundläggande moduler för analfabeter.248 Man väntade även på en upphandling som innebär att olika moduler av grundläggande utbildning ska ges av samma leverantör. Ett sådant upplägg syftar till att underlätta logistiken när exempelvis sfi ska kombineras med olika insatser.249 5.2.2Bristande kvalitet ställer krav på arbetsförmedlarinsatser I flera fall uppges leverantörerna ha svårt att säkerställa kvaliteten i de levererade tjänsterna. Några exempel som tas upp handlar om utbildningar som mest innehåller självstudier och kartläggningsinsatser som inte tillför någon ny information. Avtalen reglerar vilka som ska delta och vad insatserna ska innehålla, men när de omsätts i praktiken uppstår ofta problem. krävs att arbetsförmedlarna aktivt följer upp och ”ligger på” 246Frågor till () inom ramen för granskning av Mottagande och bosättning av nyanlända, s.5f. 247Intervju G1, intervju F2. de kompletterande aktörerna för att få det som behövs.250 Handläggare som är aktiva i detta avseende får som regel bättre resultat.251 Arbetssättet kräver emellertid tid, vilket ofta är en bristvara för arbetsförmedlarna. arbetsförmedlare anger att om man inte följer upp insatserna så blir kvaliteten lidande.252 Enligt Arbetsförmedlingens leverantörsuppföljningsmodell ska klagomål i första hand hanteras lokalt. Arbetsförmedlingens huvudkontor betonar vikten av att klagomål också rapporteras officiellt så att myndigheten kan agera utifrån en helhetssyn. Problem uppstår ibland till följd av upphandlingsavtalens utformning. Å ena sidan behövs detaljerade formuleringar för att Arbetsförmedlingen ska kunna styra och följa upp verksamheten. Å andra sidan behövs mer allmänna formuleringar för att inte vissa grupper av sökande ska exkluderas. Generellt sett är det svårare för leverantörerna att ta emot personer med begränsade svenskkunskaper.253 är leverantörerna ovilliga att ta emot etableringsdeltagare som läser sfi på A- eller B-nivå, trots att de ska göra det enligt avtalen. Enligt arbetsförmedlarna kan detta bero på bristande kapacitet att ta emot sådana grupper.254 5.2.3Ökad lokal anpassning och bättre kontinuitet önskas Ytterligare en problematisk aspekt som framhålls av arbetsförmedlare är bristen på kontinuitet i leverantörskontakten. kan det ta tid att bygga upp ett välfungerande och förtroendefullt samarbete där det finns samsyn kring insatsernas utformning. Leverantören kan i sin tur vara beroende av goda kontakter med det lokala näringslivet för att kunna ordna praktikplatser och liknande, vilket också kan ta sin tid. När ett gott samarbete väl etablerats kan det vara dags för en ny aktör att komma in och hela processen måste starta om.255 tillåter lagen (2007:1091) om offentlig upphandling i normalfallet inte avtal som är längre än . Därför behövs metoder för att uppnå ett väl fungerande samarbete inom ramen för regelverket. Det efterfrågas också en tydligare koppling mellan behovet lokalt och den upphandlade utbildningen. Man framhåller att t.ex. arbetsmarknadsutbildningar ska avse brist- eller framtidsyrken och att utbudet 252Intervju F2, Intervju B2. 253Intervju G1, Intervju B2. ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? därmed borde variera beroende på hur behovet ser ut. Men i praktiken finns vissa utbildningar kvar år , oavsett hur behoven ser ut.256 5.3Lokal och regional samverkan Genom etableringsreformen överfördes huvudansvaret för vissa nyanlända och deras anhöriga från kommunerna till Arbetsförmedlingen. Kommunerna har emellertid alltjämt en viktig roll när det gäller de nyanländas etablering, oavsett om de omfattas av etableringsuppdraget eller ej. För det första ska kommunerna erbjuda sfi och samhällsorientering. För det andra har de ansvar för den kommunala vuxenutbildningen, vilken kan vara av stor betydelse för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. För det tredje har kommunerna en lagstadgad möjlighet att anordna arbetsmarknadsrelaterad verksamhet, bl.a. för att kunna hjälpa kommuninvånare ur försörjningsstöd till egenförsörjning. För det fjärde ska kommunerna tillhandahålla viktig samhällsservice till kommuninvånarna. I sammanhanget handlar det framför allt om boende, barnomsorg, barn- och ungdomsskola samt i viss mån hälso- och sjukvård. På den regionala nivån har regeringens uppdrag att verka för att öka den regionala samverkan inom etableringsområdet samt följa upp organisering och genomförande av insatser för nyanlända. 5.3.1Många kommuner bedriver egen arbetsmarknadspolitik Många kommuner spelar en aktiv roll i den lokala arbetsmarknadspolitiken.257 Möjligheten regleras i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Av lagen framgår att kommuner efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen får anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.258 Många kommuner erbjuder exempelvis praktikplatser och subventionerade anställningar som ska fungera som steg på vägen till ett arbete. Sådana insatser kan t.ex. avse långtidsarbetslösa, ungdomar, nyanlända och personer med försörjningsstöd.259 De tre kommunerna i fallstudie anordnar verksamhet för arbetslösa. Det handlar bl.a. om arbetspraktik, arbetsträning, rehabilitering, språkstöd samt olika former av anställning med lönesubvention.260 Många av de personer som tar del av kommunernas insatser har antingen statligt aktivitetsstöd eller försörjningsstöd. och kommunens socialenhet eller motsvarande kan således fungera som beställare av dessa 257SKL (2011a), s. 23–24. 2586 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 259SKL (2011a), s. 23. insatser i regi. kommun betonar vikten av att hitta en balans mellan att erbjuda platser till sina egna försörjningsstödstagare och att ta uppdrag från Arbetsförmedlingen som ger ekonomisk kompensation.261 Företrädare för kompetens- och arbetslivsförvaltningen i anger att man arbetar mer aktivt än tidigare i rollen som praktiksamordnare, och betonar vikten av uppföljning och kontakt med den arbetsplats som tar emot praktikanten. I arbetar kommunen mycket med nystartsjobb inom verksamhet. Förutom att det är ekonomiskt gynnsamt för kommunen har det fördelen att deltagarna blir inskrivna på Arbetsförmedlingen.