prop · H103253 · 2014-09-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:253 rätternas hantering av överklagade beslut Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda (RiR 2014:6). har i rapporten granskat sex förvaltningsrätters hantering av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitets- ersättning och ekonomiskt bistånd. anser att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska handläggningstiderna. rekom- menderas att förbättra sitt stöd till förvaltningsrätterna i att utveckla information och effektivare arbetsprocesser. Regeringen kommer att ha en fortsatt dialog med om hur verket kan stödja dom- stolarna. anser vidare att regeringen tydligare kan styra mot ökad effektivitet och ger regeringen rekommendationen att se över nuvarande verksamhetsmål för förvaltningsrätterna i regleringsbrevet. Regeringen konstaterar att en alltför detaljerad styrning från regeringens sida kan komma i konflikt med domstolarnas självständiga ställning. Dessutom är det inte en effektiv styrmetod. Regeringen instämmer dock med Riks- revisionen i att andra verksamhetsmål än det nuvarande kan övervägas. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ... Ärendet och dess beredning har granskat sex förvaltningsrätters hantering av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd. Fokus i granskningen har legat på handläggnings- tider och information till enskilda. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda (RiR 2014:6). Rapporten finns i bilagan. överlämnade rap- porten till regeringen . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av rapporten. Syftet med granskning är att undersöka om förvaltningsrätternas hantering av överklagade myndighetsbeslut som rör den enskildes försörjning och privatekonomi är effektiv och rättssäker. Med effektiv avses att målen avgörs i rimlig tid och med rättssäker att processen och handläggningen av mål är förutsebar och enhetlig. konstaterar att den som överklagar ett myndighetsbeslut som rör den egna försörjningen har behov av att få detta prövat på ett rättssäkert sätt och i rimlig tid. har sammanfattningsvis iakttagit följande. Huvuddelen av handläggningstiden är s.k. liggtid. Handläggningsprocessen kan effektiviseras. Väntetiden får konsekvenser för klagande. Informationen till klagande är otillräcklig. kan bli mer proaktivt i sitt stöd. Regeringen kan tydligare styra mot ökad effektivitet. konstaterar att handläggningstiderna i de undersökta måltyperna är för långa och skiljer sig kraftigt åt mellan domstolarna. En del av förklaringen finns i förvaltningsrätternas arbetssätt och organisering. pekar t.ex. på att handläggningens olika moment delas upp på flera handläggare och domare, att målen handläggs och avgörs i åldersordning samt att en för långtgående specialisering ibland bidrar till att resurser inte utnyttjas på ett flexibelt sätt när behovet uppstår. anser att detta är ett ineffektivt sätt att organisera arbetet. Målen har ofta varit klara för avgörande innan de avgörs och det bör därmed finnas en potential för effektivisering utan att kvaliteteten i avgörandena påverkas. bedömning är att resursbrist inte har varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna. Det finns stora variationer mellan förvaltningsrätterna i hur ofta de väljer att kommunicera med parterna. Det skilda kommunicerings- mönstret skapar enligt risker för att liknande mål inte handläggs på ett enhetligt sätt och är därmed även en fråga om rättssäkerhet. 2013/14:253 Vidare konstaterar att den information och det stöd som en enskild får som överklagat ett beslut till förvaltningsrätten är otillräckligt. Förvaltningsrätterna skickar inte ut någon information, till exempel om att överklagandet har mottagits eller beräknad hand- läggningstid, i samband med att överklagandet inkommer till domstolen. Många klagande förstår inte sin roll i processen och anser att det är svårt att få reda på vad som förväntas av dem. Bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar att förstå och hantera processen, vilket ytterst är en fråga om rättssäkerhet. Att inte känna till hur handläggningen förväntas ta påverkar de klagandes möjlighet att kunna planera sin försörjning och livssituation i övrigt. Mot bakgrund av ovanstående anser att förvaltnings- rätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska de långa handläggningstiderna. Förvaltningsrätterna rekommenderas att utveckla informationen om beräknad handläggningstid och att effektivisera handläggningsprocessen. anser också att kan bli mer proaktivt i sitt stöd till förvaltningsrätterna. rekommenderas att i samverkan med förvaltningsrätterna utveckla informationen i processen och se över den allmänna informationen, att initiera åtgärder för att uppnå ökad enhetlighet i kommunicering i målen, att utveckla målhanteringssystemet samt att stödja förvaltnings- rätterna i utveckling av effektivare processer. konstaterar att regeringen styr förvaltningsrätterna genom ett verksamhetsmål i regleringsbrevet som anger att av målen ska avgöras . Målet har i stort varit oförändrat . De förvaltningsrätter som intervjuats i granskningen uppfattar regeringens verksamhetsmål som styrande i olika grad. Några ser det mer som en vision eller riktmärke än ett mål som det aktivt ska styras mot. anser att målet är tydligt utformat men att det är för trubbigt ur effektivitetssynpunkt. De förvaltningsrätter som uppnår regeringens verksamhetsmål 2013 har handläggningstider för enskilda måltyper, till exempel socialförsäkringsmål, som ligger klart över målet . Vidare anför att en förvaltningsrätt kan vara produktiv när det gäller att arbeta av äldre mål men framstå som mindre effektiv eftersom den samlade handläggningstiden därmed ökar. konstaterar att regeringens redovisning av förvaltnings- rätternas resultat i budgetpropositionen är kortfattad och på en övergripande nivå. Enskilda förvaltningsrätters resultat uppmärksammas inte och tas heller inte upp i regeringens myndighetsdialoger med . Enligt kan regeringens agerande förstås utifrån domstolarnas självständiga roll, men påpekar att förvaltningsrätterna är handläggande myndigheter som finansieras av skattemedel. Enligt granskning tycks de initiativ som regeringen tagit för att effektivisera förvaltningsrättsprocessen och som trädde i kraft (se propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess [prop. 2012/13:45]) ha haft liten betydelse för förvaltningsrätternas effektivitet och arbetssätt. anser att regeringen tydligare kan styra förvaltnings- Skr. 2013/14:253 rätterna mot ökad effektivitet och rekommenderar regeringen att se över nuvarande verksamhetsmål om att av målen i förvaltningsrätt ska avgöras . Vid denna översyn bör utgångspunkten vara att ha mål som i högre grad styr mot effektivitet, genom att till exempel även införa verksamhetsmål för balanser och åldersstruktur. Regeringen bör enligt också överväga att införa differentierade verksamhetsmål för handläggningstider för de största måltyperna. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer självfallet i påpekande att den som överklagar ett myndighetsbeslut som rör den egna försörjningen bör få detta prövat på ett rättssäkert sätt och inom rimlig tid. Dessa utgångspunkter genomsyrar regeringens styrning av domstolsväsendet. I både budgetpropositionen och regleringsbrevet avseende Domstolar uttrycks att verksamheten vid Domstolar ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Regeringen bedömer att de rekommendationer som riktar till de enskilda förvaltningsrätterna och är adekvata och väl underbyggda. Regeringen har genom kontakter med förvissat sig om att verket och domstolarna har påbörjat arbetet med att se över sina rutiner samt utveckla information, bemötande och stöd i enlighet med rekommendationer. Mycket sådant arbete pågår också . hade t.ex. regeringens uppdrag att skapa förutsättningar för ett regelbundet erfarenhetsutbyte mellan domstolar i frågor som rör inre organisation och arbetsformer. Sådana erfarenhetsutbyten mellan domstolar sker regelbundet även efter uppdragsperiodens slut. Flera utbyten har skett mellan förvaltningsrätter i syfte att öka kvaliteten och effektiviteten i domstolarnas verksamhet. menar att regeringens styrning av domstolsväsendet sker på en alltför övergripande nivå och inte tillräckligt styr mot ökad effektivitet i förvaltningsrätterna. En utgångspunkt i styrningshänseende för regeringen är att domstolarna intar en särställning bland myndigheter i kraft av sin självständiga ställning. Om regeringens styrning riktade sig direkt till enskilda domstolar, skulle det riskera att komma i konflikt med domstolarnas oberoende. Det vore inte heller en rationell styrmetod, eftersom den i väsentliga avseenden skulle överlappa uppdrag. Regeringen styr domstolsväsendet mot ökad effektivitet på flera olika sätt, bl.a. genom myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag till , samt genom reformer av den yttre domstols- organisationen, så som förvaltningsrättsreformen 2010, och förbättringar av det processrättsliga regelverket. Flera förändringar i förvaltnings- 2013/14:253 processen trädde i kraft och det är ännu för tidigt att säga vilken effekt de haft på handläggningstiderna. Efter hand som den nya förvaltningsrättsorganisationen varit i kraft har handläggningstiderna sjunkit, från högst 10 månader för av målen 2011 2013. Regeringen har vidare gett en utredare i uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltnings- processen samt stärka rättssäkerheten (dir. 2013:49). Uppdraget ska redovisas . Enligt är handläggningstiden enligt regeringens verksamhetsmål ett bra mått på en domstols effektivitet i stort. Ingenting pekar på att strävan att uppfylla verksamhetsmålet skulle ha lett till att överbalanserna eller antalet äldre mål har ökat. Tvärtom har överbalanserna i förvaltningsrätterna minskat kraftigt med handläggningstiderna . Det förekommer knappt att en domstol har korta handläggningstider men stora överbalanser och en stor mängd äldre mål. Regeringen bedömer att den rådande ordningen, där regeringen anger ett övergripande verksamhetsmål och där sköter resursfördelningen till de enskilda domstolarna och för en detaljerad dialog kring mål och resultat med varje domstol, ger förutsättningar för en effektiv styrning i effektivitetshänseende av domstolsväsendet utan att detta inkräktar på domstolarnas oberoende. När det gäller frågan hur verksamhetsmålen bör formuleras samt hur många och hur detaljerade de bör vara, måste det beaktas att de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger ett mycket stort antal måltyper. För den enskilde är det naturligtvis alltid av stor vikt att få ett beslut så snabbt som möjligt, oavsett vilken måltyp det gäller. Alltför differen- tierade verksamhetsmål skulle kunna styra domstolarna till att prioritera vissa måltyper på bekostnad av andra, vilket inte är ett önskvärt resultat. Om verksamhetsmålen är för många finns dessutom en risk att de kan komma i konflikt med varandra, vilket kan göra styrningen både mindre tydlig och mindre effektiv. Regeringen bedömer att domstolarna i stället bör vara flexibla i att kunna planera sin verksamhet så att handläggnings- tiderna i alla måltyper blir så korta som möjligt. iakttagelser kring för- och nackdelar med olika typer av verksamhetsmål är dock värdefull information i det arbete som måste pågå för att utveckla effektiviteten i rättsväsendet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har konstaterat att den inte direkt kan styra enskilda domstolar, eftersom en sådan styrning skulle komma i konflikt med domstolarnas självständiga ställning. Verksamhetsmålen bör inte heller vara för många eller för detaljerade, utan istället formuleras på en mer övergripande nivå. Den nuvarande formuleringen av regeringens verksamhetsmål för förvaltningsrätterna ska ses mot bakgrund av detta. Regeringen instämmer dock i att andra verksamhetsmål än de nuvarande kan övervägas. I arbetet med regleringsbrevet avseende Domstolar kommer för- och nackdelar med olika typer av verksamhetsmål att analyseras. Regeringen kommer också att ha en fortsatt dialog med kring hur verket kan stödja domstolarna när det gäller frågor om inre organisation och arbetssätt. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-338-7 rir 2014:6 tryck: interntryckeri, 2014 GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Att överklaga till förvaltningsrätten har granskat förvaltningsrätternas hantering av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , Förvaltningsrätterna i , , , , och samt har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser förvaltningsrätterna, och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Bakgrund och motiv till granskning Hantering av överklagade myndighetsbeslut Beskrivning av de måltyper som granskas Att överklaga ett myndighetsbeslut Genomförda ändringar i förvaltningsprocessen Långa och varierande handläggningstider i förvaltningsrätterna Regeringens verksamhetsmål uppnås inte på de flesta förvaltningsrätter Vad kan förklara de långa och Organisationsförändring och ökat antal inkommande mål har påverkat handläggningstiderna Vad består handläggningstiden av? Förvaltningsrätterna kommunicerar inte på ett enhetligt sätt Förvaltningsrätternas organisering skiljer sig delvis åt Fokus i uppföljningen ligger främst på gamla mål Flera yttre faktorer påverkar också effektiviteten ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA 5 Information och bemötande gentemot enskild 5.1Fokus på information och bemötande hos Klagande får lite information under processen i förvaltningsrätt Långa handläggningstider och brister i information får negativa konsekvenser för många klagande allmänna information har brister Domstolar har påbörjat ett arbete om bemötandefrågor Styrning och stöd för en effektiv handläggning Regeringens verksamhetsmål styr i begränsad utsträckning Regeringen gör endast en samlad bedömning av domstolarnas resultat fördelar resurserna och ska stödja förvaltningsrätterna Informationen till klagande är otillräcklig Väntetiden får konsekvenser för klagande Huvuddelen av handläggningstiden är liggtid kan bli mer proaktivt i sitt stöd Regeringen kan tydligare styra mot ökad effektivitet GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN har granskat förvaltningsrätternas hantering av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd. Fokus i granskningen har legat på handläggningstider och information till enskilda. Den som överklagar ett myndighetsbeslut som rör den egna försörjningen har behov av att få detta prövat i rimlig tid samt på ett förutsebart och enhetligt sätt. Långa handläggningstider och en ovisshet om när målet kan komma att avgöras kan få negativa konsekvenser för den enskildes möjlighet till försörjning och skapa onödig påfrestning på den privata ekonomin. Det är också viktigt att information, bemötande och stöd är utformat på ett sätt så att den enskilde förstår och kan hantera processen. Syftet med granskningen är att undersöka om hanteringen av överklagade myndighetsbeslut som rör den enskildes försörjning och privatekonomi är effektiv och rättssäker. Med effektiv menas att målen avgörs i rimlig tid och med rättssäker att processen och handläggningen av mål är förutsebar och enhetlig. Förvaltningsrätterna handlägger mål som huvudsakligen rör tvister mellan enskilda personer och myndigheter. Förvaltningsrätterna har haft problem med att klara regeringens verksamhetsmål om att av målen i förvaltningsrätt ska ta högst att avgöra. Den regionala spridningen i handläggningstider är också stor mellan landets tolv förvaltningsrätter. ombudsmän () har kritiserat förvaltningsrätternas långa handläggningstider. Granskningen bygger på såväl kvantitativa som kvalitativa metoder. har genomfört en aktstudie i syfte att kartlägga vad handläggningstiden består av. Vidare har genomfört en telefonintervjuundersökning med enskilda som har ett avslutat mål i förvaltningsrätt av någon av de tre måltyper vi granskat. har även genomfört intervjuer med ledningen vid sex förvaltningsrätter, och företrädare på olika nivåer inom och samt . Vi har också intervjuat tjänstemän vid JO, , LO-TCO Rättsskydd och fem kommuner. I övrigt bygger granskningen på dokumentstudier och verksamhetsstatistik. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA anser att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska de långa handläggningstiderna. Bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar att förstå och hantera processen, vilket ytterst är en fråga om rättssäkerhet. Granskningen visar att målen ofta varit klara för avgörande innan de avgörs och det därmed finns en potential för effektivisering utan att kvaliteteten i avgörandena påverkas. bedömning är att resursbrist inte har varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna. Handläggningsprocessen kan effektiviseras genom att utveckla arbetssätt och se över organiseringen. kan också förbättra sitt stöd till förvaltningsrätterna i att utveckla information och effektivare arbetsprocesser. Regeringen kan tydligare styra mot högre effektivitet genom att se över förvaltningsrätternas verksamhetsmål. Informationen till klagande är otillräcklig Handläggningen i förvaltningsrätten är i huvudsak skriftlig. Muntlig förhandling sker sällan i de typer av mål som ingår i granskningen. granskning visar att den information och det stöd som en enskild får som överklagat ett beslut till förvaltningsrätten är otillräckligt. Granskningen visar att den klagande i första hand vill ha information om vad som händer i det egna målet. Ingen av de undersökta förvaltningsrätterna skickar dock ut någon information, till exempel att överklagandet har mottagits eller beräknad handläggningstid, i samband med att överklagandet inkommer till domstolen. Många i telefonintervjuundersökning uppgav att det var svårt att få reda på vad som förväntades av dem under processen i förvaltningsrätten och granskningen visar också att klagande inte alltid förstår sin roll i processen. Flertalet menade att det hade underlättat att få skriftlig information i början av processen. Eftersom förvaltningsrätterna inte tillhandahåller information till den klagande är denna hänvisad till att själv söka information. Den allmänna information som ger på sin webbplats ger dock inte en helt korrekt bild av hur handläggningen går till. Bristande information till den som överklagar riskerar enligt att leda till minskad legitimitet för såväl processen som för domen i målet. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Väntetiden får konsekvenser för klagande Det är stora skillnader i handläggningstider mellan förvaltningsrätterna. varierade handläggningstiderna mellan 4,9 och 12,6 månader.1 Handläggningstiderna för socialförsäkringsmål var i genomsnitt för förvaltningsrätterna totalt. Även här är skillnaderna mellan förvaltningsrätterna stora – mellan 6,6 och . En enskild som överklagar ett beslut har inte möjlighet att själv välja vilken förvaltningsrätt som ska hantera målet. Var i landet den klagande bor får alltså stor betydelse för hur länge denna får vänta på ett avgörande. Många av dem som svarat på telefonintervjuundersökning ansåg att handläggningstiden vid förvaltningsrätten var för lång och att det var svårt att få reda på hur handläggningen förväntades ta. Tre fjärdedelar av dem som överklagat ett beslut om sjukpenning eller sjuk- eller aktivitetsersättning hade en reducerad försörjning förvaltningsrätten handlade överklagandet. För att klara försörjningen har de framför allt fått ta av sina besparingar. Många uppgav också att de försörjdes av någon anhörig eller att de lånat pengar. slutsats är att tiden det tar att handlägga ett överklagande och en ovisshet om när avgörandet kommer, påverkar den klagandes möjlighet att kunna planera sin försörjning och livssituation i övrigt, oavsett utgången i målet. Huvuddelen av handläggningstiden är liggtid Av förvaltningsrättsinstruktionen framgår att ett mål i förvaltningsrätten ska avgöras så snart det kan ske. Enligt JO innebär detta att mål som är klara för avgörande inte får bli liggande . I aktstudien undersökte vi hur mycket av den totala handläggningstiden som är aktiv tid, det vill säga tid som driver en ärendeprocess framåt, och hur mycket som är så kallad liggtid. Granskningen visar att handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna till största delen består av liggtid för samtliga måltyper som granskats och vid samtliga sex förvaltningsrätter som omfattats av granskningen. Liggtiden utgör av handläggningstiden för mål om sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. För mål om ekonomiskt bistånd utgör liggtiden av den totala handläggningstiden. bedömning är att de långa liggtiderna inte är acceptabla. Samtliga handläggningstider som redovisas utgår från av målen. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA menar att en del av förklaringen till de långa och varierande handläggningstiderna finns i förvaltningsrätternas arbetssätt och organisering. Det finns betydande skillnader mellan förvaltningsrätterna i hur de arbetar med beredning av målen och hur beredningsorganisationen är utformad. Förvaltningsrätten har ett uttalat utredningsansvar och ska se till att det finns tillräckligt med underlag i målet för att det ska kunna avgöras. Förvaltningsrätten kan genom kommunicering med parterna ge dessa möjligheter att komplettera eller yttra sig över underlaget. Granskningen visar att det finns stora variationer mellan förvaltningsrätterna i hur ofta de väljer att kommunicera med parterna. Kommunicering tenderar att öka handläggningstiderna för två av de måltyper som omfattas av granskningen. Det skilda kommuniceringsmönstret skapar också risker