prop · H103118 · 2014-03-11 00:00:00 — Som regeringen tidigare anfört är det föreslagna fullmäktigeprogrammet dock nödvändigt för att tydligt koppla ihop frågorna om kontroll och uppföljning med frågan om allmänhetens insyn. Eftersom det ankommer på kommuner och landsting att själva utforma sina program anser regeringen att den för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgärden har valts. Till detta kommer att det även fortsatt är fullmäktige som bedömer vilka resurser som ska läggas på kontroll och uppföljning. Det nya kravet på att ge brukarinformation när det finns möjligheter att välja mellan olika utförare även i sådana situationer som inte regleras av LOV innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Mot bakgrund av att det även fortsättningsvis är upp till varje kommun eller landsting att avgöra om enskilda ska erbjudas att välja utförare är denna inskränkning dock att anse som begränsad. Med beaktande av detta anser regeringen att brukarnas behov av god information i en valsituation väger över på ett sådant sätt att denna inskränkning får betraktas som proportionerlig. Kravet att kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillgodose allmänhetens behov av insyn i verksamhet som överlämnas till privata utförare, av kommuner och landsting samt kommunala företag, är en skärpning av en existerande skyldighet. Mot bakgrund av detta får den inskränkning som skärpningen innebär enligt regeringens bedömning anses vara av begränsad omfattning. Det medborgerliga intresset av insyn i verksamhet som finansieras av skattemedel måste i detta fall bedömas väga över den mycket begränsade inskränkning i självstyret som förslaget innebär. kommun anser att de framlagda förslagen kommer att göra kommunen mer kringskuren gällande sitt självstyre. Regeringen delar inte denna bedömning. Förslagen innebär, enligt regeringens mening, enbart ett mindre ingrepp i självstyrelsen och regeringen har också konsekvent valt åtgärder som inskränker den kommunala självstyrelsen i så liten utsträckning som möjligt. 11.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting 11.2.1Utredningens bedömning samt remissynpunkter Utredningen har bedömt att de föreslagna ändringarna inte medför några väsentliga kostnadsökningar för kommuner och landsting. Remissinstanserna har väsentligen lämnat utredningens bedömning utan Prop. 2013/14:118 erinran i denna del. Ett tiotal remissinstanser har emellertid uttalat kritik mot utredningens bedömning avseende de ekonomiska konsekvenserna för kommuner och landsting. Statskontoret saknar en ekonomisk konsekvensanalys till förslaget om att fullmäktige ska anta mål och riktlinjer för verksamheter som utförs i privat regi. kommun anser att de administrativa kostnaderna kommer vara kännbara. En kommun med liten andel privata utförare har samma krav vilket innebär samma administration oavsett storlek. kommun anser att förslagen sammantagna innebär så höjda krav att kommuner genom ökade statsbidrag eller på annat sätt bör ersättas för den ökade resursåtgången. och kommuner anser att kommunen ska kompenseras för sitt merarbete och menar därför att finansieringsprincipen bör gälla. kommun anser att förslaget kommer resultera i utökade administrativa kostnader. Utöver det krävs ytterligare resurser för att varje mandatperiod ompröva programmen. kommun anför att analysen att förslagen bara i begränsad omfattning medför ökade kostnader för kommunerna noga bör ses över innan ett slutförslag presenteras. kommun vill understryka vikten av kompensation i samband med lagändringen, då kommunerna med all sannolikhet kommer att få ökade kostnader. Dessa kostnader är förknippade med avtalshantering, informationshantering, administration och övriga omkostnader. anför att de föreslagna ändringarna, i motsats till vad utredningen bedömer, får betydande inverkan på kommunerna och landstingens administration. Även om syftet med ändringarna är vällovligt och något som instämmer i medför förslaget en kostnadsökning som inte är försumbar. Regeringen föreslår att kommuner och landsting ska vara skyldiga att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare, inte enbart tillförsäkra sig en möjlighet att göra detta. Förslaget utgör en skärpning av existerande lagkrav, men den ekonomiska konsekvensen för kommuner och landsting torde vara försumbar, givet att förslaget är närliggande kravformuleringen i befintlig lagtext. Den kommunala finansieringsprincipen är således inte tillämplig. Program för kontroll och uppföljning Förslaget att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana angelägenheter som utförs av privata utförare innebär ett krav på att ett program ska utarbetas. och kommuner anför att detta kommer medföra ökade kostnader att utarbeta och ompröva detta Regeringen instämmer visserligen i bedömningen att utarbetandet av programmet ger upphov till vissa administrativa merkostnader, men anser att dessa är marginella. Fullmäktige kan i stor utsträckning utforma programmet på ett sätt som passar de egna förutsättningarna, vilket bör bidra till att de administrativa kostnaderna Vidare bedömer regeringen att programmen kommer att 2013/14:118 leda till en mer strategisk styrning av användandet av privata utförare, något som i sin tur bidrar till en mer effektiv verksamhet, vilket bör innebära minskade kostnader för kommuner och landsting. I programmet ska anges hur uppföljning ska ske av privata utförare. En bra uppföljning av privata utförare ställer krav på resurser. I detta sammanhang vill regeringen dock särskilt påpeka att kravet på att behandla frågan i programmet inte i sig innebär ett krav på att anslå mer resurser till uppföljning. Förslaget innebär enbart att fullmäktige måste ta ställning till hur uppföljning av privata utförare ska ske. Det är alltså fortsatt den enskilda kommunen eller som har att ta ställning till hur mycket resurser som ska läggas på uppföljning och kontroll. Kravet på att ge allmänheten insyn framgår i viss mån av nuvarande 3 kap. 19 a § KL. Regeringens förslag innebär en skärpning av en existerande skyldighet. Regeringen bedömer att denna skärpning kan innebära en viss ökad administrativ börda för kommuner och landsting, till följd av att krav i något ökad utsträckning måste formuleras och ställas i förfrågningsunderlag och avtal. Detta gäller både avtal mellan kommuner eller landsting och privata utförare samt mellan kommunala företag och privata utförare. Den ekonomiska konsekvensen av detta torde dock vara försumbar. Regeringen vill i detta sammanhang betona den viktiga roll som samarbetsorgan och branschorganisationer kan spela genom att bistå med gemensamma förslag till standardklausuler om insyn. Sådana standardklausuler kan förenkla utformandet av förfrågningsunderlag och avtal. Det nya kravet på att ge brukarinformation när det finns möjligheter att välja mellan olika utförare även utanför områden som styrs av LOV, innebär en viss vidgning av skyldigheten att ge information jämfört med befintlig lagstiftning. Information ska med regeringens förslag även lämnas då en kommun beslutar att den enskilde får göra ett val på något annat sätt än i ett valfrihetssystem enligt LOV. En informationsinsats medför förmodligen en viss kostnad. Då denna typ av beslut är frivilligt för kommunerna och landstingen är inte den kommunala finansieringsprincipen tillämplig. Regeringens förslag att kommuner respektive landsting samt kommunala företag genom sina avtal med privata utförare ska tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över kan innebära en ökad arbetsbörda för Såsom anför är denna ökade administrativa börda för företagen svår att uppskatta. Det är upp till varje kommun och landsting, att inom ramen för vad som är möjligt kräva, bestämma hur Prop. 2013/14:118 omfattande insynen ska vara. kostnader först när allmänheten vill ta del av informationen. Den privata utförarens arbetsbörda beror därför också på hur stort intresset är från allmänheten att ta del av sådan information. Allmänhetens intresse av att begära ut information från de privata utförarna kommer att variera beroende på vad för slags tjänster den privata utföraren erbjuder och . De privata utförarnas arbetsbörda att lämna ut information kommer av denna anledning att skilja sig åt. Regeringen anser inte att förslagen i övrigt påverkar små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Kravet på att kommuner och landsting ska tillgodose allmänhetens behov av insyn i privata utförares verksamhet kan leda till ökad transparens i verksamhet som finansieras av offentliga medel. Generellt sett kan ökad transparens minska risken för korruption. På detta sätt kan förslaget bidra till det brottsförebyggande arbetet. Regeringen bedömer inte att förslagen kommer att medföra en ökad arbetsbelastning för domstolarna. Förslagen har inte någon inverkan på möjligheten att nå de integrationspolitiska målen och har inte heller någon betydelse för frågan om jämställdheten mellan kvinnor och män. Regeringens förslag bedöms inte ha någon betydelse för sysselsättningen eller offentlig service i olika delar av landet. 12.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3 kap. 16 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om överlämnande av vården av kommunala angelägenheter, behandlas i avsnitt 5.4. I första stycket första meningen ersätts ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening och en stiftelse med den gemensamma benämningen juridisk person. Bisatsen i första stycket, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, omformuleras i andra stycket. framgår det att angelägenheten inte får överlämnas om det i lag eller förordning anges att den ska bedrivas av en nämnd. Den tidigare hänvisningen till regeringsformen som fanns i andra stycket utgår. I stället anges att myndighetsutövning inte får överlämnas med stöd av denna bestämmelse. 2013/14:118 Avsikten med de nya formuleringarna är att anpassa bestämmelsen till nuvarande lydelse av regeringsformen samt motsvarande bestämmelser i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen. I det tredje stycket ersätts vissa kommunala företag med vissa juridiska personer enligt 3 kap. 16 a–18 b §§. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. 3 kap. 16 a § Paragrafen, som är ny, innehåller en definition av dels ett helägt kommunalt bolag, dels ett delägt kommunalt bolag. Den behandlas i avsnitt 5.4. Bestämmelserna om hel- och delägda kommunala bolag återfinns i 17 och 18 §§. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. 3 kap. 17 § Paragrafen som innehåller bestämmelser om helägda kommunala bolag, behandlas i avsnitt 5.4 och 9.4. I första stycket görs en redaktionell ändring för att anpassa texten till definitionen av ett helägt kommunalt bolag i 16 a §. I första stycket finns en uppräkning av fullmäktiges skyldigheter när en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag. Till denna uppräkning läggs en ny punkt, punkt 5, med bestämmelser som finns i nuvarande andra stycket. Detta innebär ingen ändring i sak. Till uppräkningen i första stycket läggs ytterligare en ny punkt, punkt 6, om att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Vilka som är att betrakta som privata utförare framgår av 3 kap. 18 c §. Fullmäktige är enligt bestämmelsen skyldig att se till att bolaget ger allmänheten insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. I hel- och delägda bolag kan kommunen och genom ändringar i bolagsordningen eller genom ägardirektiv se till att bolaget ger allmänheten insyn. Av 3 kap. 18 b § framgår att bestämmelsen är tillämplig även när verksamhet lämnas över till en stiftelse eller en förening. I dessa fall kan kommunen och genom reglering i stiftelseförordnande, stiftelseurkunden eller i föreningens stadgar se till att stiftelsen eller föreningen ger allmänheten insyn. Det är sedan i avtalet mellan det kommunala företaget och den privata utföraren som det regleras vilken information som den privata utföraren ska lämna ut, på motsvarande sätt som när avtalet ingås direkt med kommunen. Exakt hur långt insynen ska sträcka sig blir något som får bedömas i varje enskilt fall. För att bestämma insynens omfattning ska det vid avtalets utformning och tecknande göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Frågan om insyn måste på samma sätt som i den kommunala Prop. 2013/14:118 förvaltningen bedömas utifrån vilka uppgifter som skulle varit offentliga om verksamheten bedrivits i egen regi av bolaget. Nuvarande andra stycket utgår när bestämmelsen flyttas till första stycket femte punkten. Bestämmelserna i nuvarande tredje stycket flyttas till 18 b § första och tredje styckena. Bestämmelsen i nuvarande fjärde stycket flyttas, när det gäller helägda bolag, till 18 a §, och när det gäller stiftelser, till 18 b § första stycket. 3 kap. 18 § Paragrafen som innehåller bestämmelser om delägda kommunala bolag, behandlas i avsnitt 5.4 och 9.4. I paragrafens nuvarande första och tredje stycken görs redaktionella ändringar för att anpassa texten till definitionen av ett delägt kommunalt bolag i 16 a §. Vidare flyttas bestämmelserna om en förening där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan till 18 b § andra stycket. Bestämmelserna i nuvarande andra stycket flyttas till 18 b § andra stycket. 3 kap. 18 a § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om lekmannarevisor i hel- och delägda kommunala bolag. Den behandlas i avsnitt 5.4. Dessa bestämmelser återfinns i 17 § fjärde stycket. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. 3 kap. 18 b § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kommunala stiftelser och föreningar. Den behandlas i avsnitt 5.4. Första stycket innehåller bestämmelser om stiftelser som kommunen eller ensamt bildar för en angelägenhet. Dessa bestämmelser återfinns i 17 § tredje och fjärde styckena. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. I andra stycket finns vidare bestämmelser om en förening där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan samt om en stiftelse för en angelägenhet kommunen eller bildar tillsammans med någon annan. Dessa bestämmelser återfinns i 18 § första och andra styckena. Ändringen är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. I tredje stycket anges att vid tillämpningen av första och andra styckena ska vad som anges i 17 § om bolagsordningen i stället avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse. Bestämmelser om vad som gäller för stiftelser återfinns i 17 § tredje stycket. 3 kap. 18 c § Paragrafen, som är ny, innehåller en definition av vad som avses med en privat utförare. Den behandlas i avsnitt 5.3. En privat utförare är den som har hand om vården av en angelägenhet enligt 16 §. En privat utförare kan t.ex. vara ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse men kan också vara en enskild individ. Även idéburna organisationer och kooperativa föreningar kan således vara privata utförare. Det kan däremot inte ett kommunalt företag, dvs. ett hel- eller delägt kommunalt bolag eller en sådan stiftelse eller förening som avses i 18 b §. En privat utförare är en helt privat aktör till vilken kommun eller landsting genom avtal lämnat över vården av en angelägenhet. 3 kap. 19 § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om kontroll och uppföljning av verksamhet som överlämnats till privata utförare, behandlas i avsnitt 6.1. Ändringen i paragrafen innebär att kommuner och landsting ska kontrollera och följa upp verksamhet som genom avtal lämnats över till en privat utförare. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Syftet med ändringen är att kommuner och landsting inte bara ska tillförsäkra sig en möjlighet att följa upp och kontrollera privata utförare, utan också vidta faktiska åtgärder för kontroll och uppföljning. 3 kap. 19 a § Paragrafen, som innehåller bestämmelser om allmänhetens insyn i verksamhet som överlämnats till privata utförare, behandlas i avsnitt 9.3. Ändringen i paragrafen innebär att om vården av en angelägenhet lämnas över till en privat utförare ska kommunen respektive genom avtalet med den privata utföraren tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i denna verksamhet. Ändringarna innebär att det inte enbart är en målsättning för kommuner och landsting att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som lämnas över till privata utförare. Kommuner och landsting ska i avtalet med den privata utföraren reglera vilken information som ska lämnas av den privata utföraren. Den exakta omfattningen av vilken information som ska lämnas blir beroende av bl.a. den överlämnade verksamhetens art, hur många kommun- och landstingsmedlemmar som är beroende av verksamheten och hur mycket skattemedel som går till den upphandlade verksamheten. För att bestämma insynens omfattning ska det vid avtalets utformning och tecknande göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Exempel på information som kan bli aktuell att tillförsäkra sig är uppgifter om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, liksom information om antalet anställda, antalet anställda omräknat till heltid, personalkontinuitet, brukarundersökningar och den privata utförarens organisation och Prop. 2013/14:118 eventuella underleverantörer. 3 kap. 19 b § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om det program med mål och riktlinjer som fullmäktige ska anta för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Den behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafens första stycke behandlas det program med mål och riktlinjer som fullmäktige ska anta för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Fullmäktige ska anta program för varje mandatperiod. Kravet på att anta ett program för varje mandatperiod innebär att fullmäktige ska ta minst ett formellt beslut varje mandatperiod. Det är dock möjligt att enbart fastställa ett befintligt program om fullmäktige inte finner skäl att ändra programmet. Det är övergripande mål och riktlinjer som fullmäktige ska anta i programmet. Privata utförare kan finnas inom många områden varför det kan vara svårt att i ett enda dokument utforma riktlinjer för samtliga verksamhetsområden. Kommunen eller får självt besluta om programmet ska omfatta alla kommunala verksamheter eller om det ska vara olika program för olika verksamhetsområden. Att fullmäktige ska anta mål innebär att varje kommun och landsting ska formulera tydliga mål för sina privata utförare utifrån exempelvis effektivitets- och kvalitetssynpunkt. Finns andra krav som t.ex. miljö-, jämställdhets- eller integrationskrav kan dessa anges. I kravet att anta riktlinjer ligger att ange tydliga kriterier för hur uppgiften ska utföras för att uppnå de mål som fullmäktige angivit. En fråga som kan uppmärksammas i kriterierna är om verksamheten ska upphandlas eller om ett valfrihetssystem ska inrättas. Av andra stycket framgår att i programmet ska anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp. Det kan exempelvis anges om det vilar ett särskilt ansvar på en speciell nämnd i något avseende vad gäller uppföljning eller om det finns behov av att tillföra särskilda resurser för uppföljning. Om nämnderna förväntas göra särskilda risk- och sårbarhetsanalyser i något avseende är detta också något som kan anges. Det framgår vidare av andra stycket att det i programmet ska anges hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. I detta krav ligger att övergripande riktlinjer ska antas för vilken insyn allmänheten ska ha när det gäller olika verksamhetsområden. 4 kap. 6 a § I tredje stycket andra punkten ändras paragrafhänvisningarna med anledning av de redaktionella ändringarna avseende de kommunala företagen i 3 kap. I punkten ersätts ett sådant företag med en sådan juridisk person. Ändringarna är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. 4 kap. 11 § I första stycket görs vissa redaktionella ändringar. I andra stycket ändras paragrafhänvisningarna med anledning av de redaktionella ändringarna avseende de kommunala företagen i 3 kap. och detta innebär ingen ändring i sak. 5 kap. 23 § I första stycket sjätte punkten ändras paragrafhänvisningarna med anledning av de redaktionella ändringarna avseende de kommunala företagen i 3 kap. I punkten ersätts ett sådant företag med en sådan juridisk person. Någon ändring i sak är inte avsedd. 5 kap. 53 § I paragrafen ändras paragrafhänvisningarna med anledning av de redaktionella ändringarna avseende de kommunala företagen i 3 kap. I paragrafen ersätts ett sådant företag med en sådan juridisk person. Ändringarna innebär ingen ändring i sak. 6 kap. 1 § I andra stycket ändras paragrafhänvisningarna med anledning av de redaktionella ändringarna avseende de kommunala företagen i 3 kap. I stycket ersätts företag med juridiska personer. Någon ändring i sak avses inte med denna ändring. 6 kap. 1 a § I paragrafen ändras paragrafhänvisningarna och hänvisar nu till de definitioner av hel- och delägda kommunala bolag som finns i 3 kap. 16 a §. Ändringarna är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. 6 kap. 1 b § I paragrafen ändras paragrafhänvisningarna och hänvisar numera även till 3 kap. 18 a § som reglerar vem som kan utses till lekmannarevisorer i ett kommunalt bolag. Ändringarna är av redaktionell karaktär och innebär ingen ändring i sak. 6 kap. 8 a § Paragrafen, som är ny, innehåller en informationsskyldighet för de kommunala nämnderna. Den behandlas i avsnitt 8.2. I den nya paragrafens första stycke införs en informationsskyldighet för de kommunala nämnderna i de fall kommunen eller beslutat att enskilda ska få välja mellan olika utförare av kommunala tjänster. Bestämmelsen ska inte tillämpas om annat är särskilt föreskrivet. Den ska exempelvis inte tillämpas i den situationen när nämnden inrättat ett valfrihetssystem enligt LOV eftersom 9 kap. 1 § LOV i sådant fall är tillämplig. Däremot är bestämmelsen tillämplig om nämnden upphandlat tjänsten enligt och den enskilde får välja mellan den upphandlade Prop. 2013/14:118 tjänsten eller att få tjänsten utförd i kommunens egen regi. är även tillämplig om den enskilde får välja mellan enbart olika kommunala tjänster. Bestämmelsen omfattar endast de situationer när den enskilde har möjlighet att välja mellan olika alternativa utförare men endast kan välja ett av dessa alternativ. I de fall kommunen erbjuder sina medborgare att välja mellan olika kommunala tjänster, t.ex. om kommunen erbjuder sina medborgare att välja mellan olika kommunala äldreboenden, avses med utförare de olika kommunala enheterna. Andra stycket innehåller bestämmelser om hur den information som nämnderna ska sammanställa ska vara utformad. Bestämmelsen motsvarar den som finns 9 kap. 1 § andra meningen LOV. Att informationen ska vara saklig innebär att informationen ska vara konkurrensneutral och inte vara till fördel för någon eller några utförare. Att informationen ska vara relevant och jämförbar kan t.ex. innebära att den enskilde får information om vilka tjänster utförarna tillhandahåller, information om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, språkkunskaper samt antalet anställda och antalet anställda omräknat till heltid.