prop · H20323 · 2014-12-03 00:00:00 — En tjänst som huvudsakligen innehåller socialt stöd och omfattar kan sannolikt inte ha sådan påverkan på individens arbetsmarknadsetablering att den är lämplig för en styrningsmodell baserad på resultatersättning. Enligt nuvarande regelverk har alla nyanlända rätt till att få en etableringslots, oavsett deras möjligheter att etableras på arbetsmarknaden. Detta innebär att lotsarna arbetar med en heterogen grupp av människor där endast har en skolgång som är sexårig eller kortare. Målen med valfrihetssystemet riskerar att inte uppnås har även konstaterat att valfrihetssystemet är svårt att tillämpa på målgruppen. Granskningen pekar på att de nyanlända har begränsade förutsättningar att skaﬀa kunskap om olika lotsalternativ för att kunna göra ett välinformerat val av lots. En anledning är att lotsföretagens tjänsteutbudspresentationer ofta är likartade och att skriftlig information om leverantörerna endast presenteras på svenska. Ytterligare faktorer som komplicerar valet är att detta är en ny arbetsmarknadspolitisk insats vilket gör att det är svårt för de nyanlända att bedöma och utvärdera etableringslotsen i förhållande till tidigare erfarenheter av liknande tjänster. I granskningen har det dessutom framkommit att de nyanlända lockas med gåvor och förmåner vid val av lots, vilket kan styra deras val. En risk föreligger därmed att målet med att valfrihetssystemet ska verka kvalitetshöjande genom att leverantörerna konkurrerar med kvalitet i tjänsten inte uppnås. Ytterligare ett syfte med valfrihetssystemet är att det ska bidra till en självsanering i branschen. De nyanlända ska utgöra en kontrollfunktion genom att de har möjligheten att välja och byta lots efter antagen och upplevd kvalitet. Då av lotsleverantörerna upplever att branschen präglas av oseriösa lotsleverantörer och antalet utträden ur valfrihetssystemet är lågt bedömer dock att syftet troligtvis inte uppnås. Enligt kan det ﬁnnas skäl granskar: etablering och integration att ifrågasätta om en valfrihetsmodell som vanligtvis fungerar för varor och tjänster kan fungera eﬀektivt för en helt ny arbetsmarknadspolitisk insats som erbjuds människor som har kommit till . Brister i uppföljningen av lotsleverantörerna granskning har även visat att uppföljning och kontroll av lotsleverantörerna inte fungerar tillfredsställande. Arbetsförmedlingen ansvarar för att kontrollera och följa upp lotsverksamheten, men detta görs i förhållandevis låg utsträckning. Skälen till bristerna i uppföljningen kan härledas till brist på resurser och behovet av att ställa tydligare krav på lotsleverantörerna under upphandlingsförfarandet. ser risken att otillräckliga kontroller leder till ett system där fel leverantörer anlitas och dessutom tillåts fortsätta verka inom Följderna kan bli en låg kvalitet på lotstjänsten och att de nyanlända får dåligt stöd som kan inverka negativt på deras etablering i . Eftersom kundvalet inte bidrar till att upprätthålla en hög kvalitet i lotstjänsten i tillräckligt hög utsträckning, krävs att Arbetsförmedlingen i egenskap av upphandlande myndighet är en god kravställare och garant för lotstjänstens kvalitet. Kvalitetssäkring och uppföljning är aspekter som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som myndigheten också arbetar med att utveckla enligt en ny uppföljningsmodell. Brister indikerar att lotstjänsten inte är en eﬀektiv insats för att påskynda etablering i arbetslivet Sammantaget har konstaterat brister i förutsättningarna och i genomförandet av den arbetsförberedande tjänsten etableringslots som pekar på en risk för låg måluppfyllelse. Det går dessutom inte att påvisa några samband mellan deltagande i lotstjänsten och de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Granskningens resultat tyder visserligen på att de nyanlända är nöjda med lotstjänsten och har inga skäl att tro att den inte bidrar med något positivt. Ur ett arbetsmarknadsperspektiv leder den dock sannolikt inte till att uppfylla de mål och syften som tjänsten och etableringsreformen har. yRenodla tjänsten etableringslots utifrån syftet att det framför allt ska vara en arbetsförberedande insats. Etableringslotsens uppdrag är allt för brett formulerat i förhållande till det övergripande målet om en snabbare etablering på arbetsmarknaden. En renodling mot mer arbetsmarknadsfokuserat stöd medför dock att lotstjänsten lämpligen inte kan erbjudas alla nyanlända som skrivs in på Arbetsförmedlingen och får en etableringsplan. etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? därmed överväga om det är mest ändamålsenligt att etableringslots erbjuds alla nyanlända arbetssökande. Huruvida en nyanländ ska få en lots kan exempelvis baseras på en arbetsmarknadspolitisk bedömning som görs av arbetsförmedlarna utifrån individens behov och förutsättningar för att kunna ta del av arbetsmarknadsinriktat stöd. Det ﬁnns dessutom skäl för att regeringen i samband med en renodling av tjänsten även ser över vilka förändringar som behövs i ersättningssystemet och omfattningen av tjänsten. yAnalysera hur man tillgodoser de nyanländas behov av socialt stöd. Med anledning av rekommendationen ovan bör regeringen även analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlända ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlända i praktiska frågor relaterade till hur de ordnar sitt liv i och till behov av hjälp med exempelvis myndighetskontakter, vårdgivare och barnomsorg. yInför framtida arbetsmarknadspolitiska åtgärder redogöra för hur utvärdering av åtgärdernas eﬀekter kan möjliggöras. har i tidigare granskningar pekat på behovet av att regeringen inför lanseringen av nya arbetsmarknadspolitiska insatser säkerställer att insatsernas eﬀekter kan utvärderas. Detta kan exempelvis göras genom försöksverksamheter eller genom att implementeringen genomförs med vissa restriktioner som skapar jämförelsegrupper. yUndersök möjligheterna att stärka de nyanländas förutsättningar att göra välinformerade val av lots. Detta kan exempelvis göras genom att myndigheten tillhandahåller mer information på individens modersmål, erbjuder ytterligare stödinsatser för de nyanlända som önskar få hjälp vid valet av lots och genom inrättande av ett poängssystem. yFörstärk kvalitetssäkring genom ökad kontroll och uppföljning. Både vid upphandlingsförfarandet och som lotstjänsten levereras bör Arbetsförmedlingens kvalitetssäkring förstärkas. Myndigheten bör analysera vilka förändringar som krävs vid upphandlingsförfarandet i syfte att förstärka kontrollen och uppföljningen av lotsföretagen. Under tjänstens leverans bör Arbetsförmedlingen utöka kontroller och uppföljning. Detta kan göras genom de kontroller som huvudkontoret och marknadsorganisationen har till sitt förfogande samt genom att arbetsförmedlare på de lokala arbetsförmedlingskontoren utför på-plats-besök och följer upp lotsleverantörerna i högre utsträckning. på underlaget för leverantörernas månadsrapportering bör ses över så att arbetsförmedlarna i större utsträckning ska kunna följa upp de aktiviteter som lotsen har erbjudit individen. Utöver att säkra att de nyanlända får del av en tjänst som håller avsedd kvalitet är syftet med kontrollerna även att förhindra felaktiga utbetalningar. granskar: etablering och integration har sammansättningen av dem som invandrar till förändrats. Den tidigare stora gruppen arbetskraftsinvandrare har minskat, och gruppen människor med ett särskilt skyddsbehov har ökat.1 Människor med ett särskilt skyddsbehov är en grupp nyanlända med betydligt större svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden än övriga invandrare.2 Regeringen har framhållit att utdragna etableringsperioder är passiviserande och riskerar att leda till bidragsberoende och utanförskap.3 Ett av regeringens mål är att sysselsättningen bland utrikes födda ska öka. var arbetslöshetsnivån för utrikes födda mer än dubbelt så hög som för inrikes födda.4 Regeringen har betonat vikten av tidiga insatser för att hjälpa nyanlända att etablera sig och av att insatserna har en tydlig arbetsmarknadsinriktning.5 I syfte att uppnå en eﬀektivare etablering för nyanlända genomförde regeringen den så kallade etableringsreformen. Reformen innebar en rad förändringar, framför allt att arbetsmarknadsperspektivet för nyanländas introduktion ska gälla från dag ett, samt att staten får ett större ansvar för att underlätta och påskynda etableringen.6 För att åstadkomma detta ﬁck Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för nyanländas etablering, och man lanserade nya insatser med ett arbetsmarknadsperspektiv. En sådan ny arbetsförberedande insats är etableringslotsar. Etableringslots är en kompletterande arbetsförmedlingstjänst som erbjuds nyanlända i samband med 1Under hade huvudsakligen arbetskraftsinvandring. De som inﬂyttade senare kom framför allt av ﬂyktingskäl. SOU 2008:58, Egenansvar – med professionellt stöd, s. 61. 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, s.25. 2009/10:60, s.25. 4Arbetsförmedlingens årsredovisning 2013, s. 7. 2009/10:60, s. 34. 6Den trädde etableringsreformen i kraft genom en ny lag, lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen). etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? inskrivningen som arbetssökande på Arbetsförmedlingen.7 Tjänsten upphandlas av Arbetsförmedlingen och utförs av kompletterande aktörer, normalt kallade ”etableringslotsar” eller ”lotsar” (vidare i texten lotsar). Det ﬁnns ﬂera anledningar till att har valt att granska insatsen etableringslots. Etableringslots är en ny aktivitet i Arbetsförmedlingens tjänsteutbud. Det ﬁnns begränsad kunskap om hur den påverkar de nyanländas etablering och hur tjänsten fungerar i praktiken. Då etableringslotsar är en viktig insats i etableringsuppdraget är det angeläget att etableringslotsen på ett eﬀektivt sätt bidrar till en snabb och eﬀektiv etablering på arbetsmarknaden. Eftersom det är en ny arbetsförberedande insats ﬁnns dessutom skäl att analysera huruvida den bedrivs eﬀektivt. 20118 framhåller att det är viktigt att åtgärder som riktas mot utrikes födda, som förstärkta förmedlingsinsatser, utvärderas kontinuerligt.9 Ett fåtal studier har berört etableringslotsar och pekat på vissa brister som även uppmärksammats i media.10 De problem som nämnts har varit oseriösa etableringslotsaktörer på marknaden, svårigheter för nyanlända att välja en lots och att lotsarna inte arbetar tillräckligt med att främja de nyanländas etablering i arbetslivet. Enligt uppgift från tjänstemän vid Arbetsmarknadsdepartmentet har de med anledning av uppmärksammade brister påbörjat en analys , i syfte att se över vilka åtgärder som behövs för att vidareutveckla lotstjänsten.11 Även har inlett en översyn av lotstjänsten.12 Utöver indikationer på brister har också bedömt granskningsvärdet utifrån hela etableringsuppdraget och de utmaningar som Arbetsförmedlingen står inför. Enligt kommer utrikes födda att stå för det demograﬁska tillskottet i arbetsför ålder . Därmed är etableringsuppdraget ett av de viktigaste uppdragen för myndigheten för att varaktigt öka sysselsättningen.13 har av deltagarna inom etableringsuppdraget en utbildningsnivå motsvarande förgymnasial utbildning kortare än 9 år.14 Detta gör att Arbetsförmedlingen står 7Lotsen erbjuds enbart de nyanlända som har rätt till en etableringsplan och erbjuds i samband med att planen upprättas. 8Långtidsutredningar har fungerat som ett underlag för den ekonomiska politiken och den ekonomisk-politiska debatten. har ett 20-tal långtidsutredningar presenterats. Utredningen leds och genomförs av tjänstemän vid . har fokuserat på arbetsmarknadens funktionssätt. 9Bilaga 4 till s. 351. 10Svenska , Etableringslots får hård kritik, . 12Arbetsförmedlingen, Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget, , s. 53. 13Arbetsförmedlingens årsredovisning 2013, s. 107. Arbetsförmedlingen, Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget, , s. 16. granskar: etablering och integration inför mer komplicerade matchningsuppdrag och myndigheten framhåller att det arbetsmarknadspolitiska uppdraget har blivit allt svårare.15 Den här granskningen genomförs inom ramen för granskningsstrategi Etablering och integration. Strategin syftar till att besvara frågan om huruvida statens insatser varit eﬀektiva för att skapa förutsättningar och undanröja hinder för en snabb och ändamålsenlig etablering. har sju granskningar publicerats inom strategin.16 Områden som granskas är framför allt arbetsmarknad och utbildning. Syftet med granskningen är att undersöka om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är utformad och genomförs på ett eﬀektivt sätt, så att den kan bidra till att påskynda individens etablering i arbetslivet. Om utformningen eller genomförandet brister, innebär detta en risk för att statliga medel inte utnyttjas på ett eﬀektivt sätt och att verksamheten inte uppnår avsedda mål. Granskningen syftar således till att den granskade verksamheten ska kunna utformas mer ändamålsenligt och bedrivas med högre kvalitet. Staten kan då antas få ut mer av nedlagda resurser. Följande revisionsfrågor besvaras i granskningen: 1.Har regeringen och Arbetsförmedlingen skapat förutsättningar för att den arbetsförberedande insatsen etableringslots ska fungera på ett ändamålsenligt sätt? 2Har de nyanlända getts tillräckliga förutsättningar för att kunna utnyttja möjligheten att välja lots? 3.Svarar etableringslotsarnas stöd till de nyanlända mot behoven av en snabb etablering i arbetslivet? Den övergripande bedömningsgrunden är eﬀektivitet inom den statliga verksamheten. Enligt budgetlagen (2011:203) ska statlig verksamhet eftersträva hög eﬀektivitet och god hushållning. För att ta reda på om den arbetsförberedande insatsen etableringslots är eﬀektiv har granskningen genomförts utifrån följande utgångspunkter och bedömningsgrunder: 15Arbetsförmedlingens årsredovisning 2013, s. 9. 16Se webbplats, Etablering och Integration. etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? arbetsmarknadsutskott har uttalat att det är viktigt att de insatser som erbjuds de nyanlända är eﬀektiva och anpassade efter individernas förutsättningar och behov.17 Utskottet instämmer med regeringen i att ökad sysselsättning är en avgörande faktor för att förbättra integrationen och framhåller att en viktig utgångspunkt i etableringsreformen är att arbetsmarknadsperspektivet ska gälla i individens etableringsprocess.18 behandlade regeringens proposition 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering– egenansvar med professionellt stöd, med förslag om etableringslots i utskottets betänkande 2009/10:AU7. Utskottet instämde i behovet av en reformering av systemet för nyanländas arbetsmarknadsetablering och ställde sig, med några tekniska justeringar, bakom förslagen i propositionen. biföll utskottets förslag till nya regler om etableringsinsatser som trädde i kraft i december 2010.19 har i fråga om etableringslotsar uttalat att det är avgörande för nyanländas etablering att de får möjlighet att arbeta . Etableringslotsarna är ett viktigt inslag för att hjälpa nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden och få kunskaper om det svenska samhället och arbetslivet.20 Enligt regeringen utgör integrationspolitiken en del av regeringens övergripande politik för att bryta utanförskapet, öka sysselsättningen och förstärka arbetslinjen.21 Etableringslots är en del av etableringsuppdraget vars syfte är att påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Regeringen har uttalat att etableringsuppdraget behöver utvecklas och eﬀektiviseras. Enligt regeringen behöver fokus på arbete förstärkas och insatserna behöver anpassas bättre till den aktuella målgruppen.22 Syftet med etableringslotsen är att ge den nyanlände tillgång till en aktör som ska stödja individen att snabbare etableras i arbets- och samhällslivet utifrån hans eller hennes livssituation. Etableringslotsen kan ha en coachande såväl 17Betänkande 2012/13:AU1, s. 25. 18Betänkande 2012/13:AU1, s. 25 19Riksdagens debatt och beslut, . 20Betänkande 2012/13:AU och Betänkande 2013/14:AU1 Utgiftsområde 13 Integration och Jämställdhet. 2011/12:1 Utgiftsområde 13, s. 26. 2013/14:1 Utgiftsområde 13, s. 28. granskar: etablering och integration som en arbetsförmedlande roll.23 I Arbetsförmedlingens förfrågningsunderlag24 till lotsleverantörerna framgår att lotsen ska bidra till att den nyanlände: yFår kontakter och nätverk mot arbetslivet i . yFår orientering om det svenska arbetslivets allmänna villkor och krav. yFår möjlighet till socialt stöd som kan röra bostadssituationen, behovet av hälso- och sjukvård, eller familjesituationen. Enligt tjänstemän på ska lotsen påskynda individens etablering i arbetslivet i förhållande till hur etableringen tog innan regeringen introducerade etableringsreformen.25 Motiven till etableringsreformen var just att minska etableringsperioderna och få ﬂer nyanlända in på arbetsmarknaden.26 anser därmed att den arbetsförberedande insatsen etableringslots är eﬀektiv om den är utformad och genomförs på ett sådant sätt att den kan anses påskynda individens etablering på arbetsmarknaden. För att utformningen och genomförandet ska vara eﬀektiva bedömer vi att följande kriterier lämpligen bör vara uppfyllda: yValfrihetssystemet fungerar ändamålsenligt, vilket innebär att nyanlända gör aktiva och välgrundade val av lots. yIndividen har tillräckliga kunskaper om etableringslotsens roll och uppdrag för att kunna avgöra om den valda etableringslotsens stöd bidrar till den egna etableringen i arbetslivet. yEtableringslotsens stöd har framför allt ett tydligt arbetsmarknadsfokus. yEtableringslotsens stöd erbjuds i sådan omfattning att det kan anses ha en reell inverkan på individens etablering i arbetslivet. yDet ﬁnns ett tillräckligt samarbete mellan etableringslotsen och andra aktörer. yErsättningssystemets konstruktion är ändamålsenlig, vilket innebär att det skapar incitament för etableringslotsen att uppfylla sitt uppdrag. yArbetsförmedlingen ställer tillräckligt höga krav på etableringslotsverksamheten för att säkerställa kvalitet i lotstjänsten. 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd, s. 76. 24Förfrågningsunderlaget är det underlag för anbud som en upphandlande myndighet tillhandahåller en leverantör inför en upphandling. I ett förfrågningsunderlag ska den upphandlande myndigheten beskriva vad som ska upphandlas och vilka krav som den upphandlande myndigheten ställer på leverantören. 2009/10:60. Se s. 24 ﬀ. om reformbehov och långsam etablering på arbetsmarknaden för nyanlända. Regeringen framhåller att ett stort problem är att många nyanlända aldrig kommer in på arbetsmarknaden samt att utdragna etableringsperioder är destruktiva och passiviserande och riskerar att leda till bidragsberoende. etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? yArbetsförmedlingen genomför uppföljning och kontroll i tillräckligt hög utsträckning för att kunna kontrollera att kvaliteten i lotsverksamheten upprätthålls. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) är myndighetens ledning ansvarig inför regeringen för verksamheten, för att den bedrivs eﬀektivt och för att den redovisas tillförlitligt och rättvisande. Arbetsförmedlingen är den huvudsakliga myndigheten för genomförande av arbetsmarknadspolitiken.27 Av Arbetsförmedlingens instruktion framgår att myndigheten har ett särskilt ansvar för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar samordna etableringsinsatser som syftar till att underlätta och påskynda dessa personers etablering i arbets- och samhällslivet, samt vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.28 Granskningen har avgränsats till att omfatta den statliga arbetsmarknadspolitiska insatsen etableringslots. Som ovan beskrivits undersöks förutsättningarna för och genomförandet av insatsen. Granskningen innehåller ingen eﬀektutvärdering, det vill säga vi gör inget försök att mäta etableringslotsens sysselsättningseﬀekter på personer som har deltagit i tjänsten etableringslots. Regeringens och Arbetsförmedlingens styrning behandlas utifrån tjänsten etableringslots. I granskningen görs ingen heltäckande analys av alla delar av Arbetsförmedlingens verksamhet som har koppling till myndighetens hantering av lotsverksamheten. Till exempel analyseras inte myndighetens hela kontroll- och uppföljningsmodell avseende tjänster som upphandlas av kompletterande aktörer. Vi gör inte heller någon heltäckande analys av myndighetens upphandlingsprocess enligt lagen om (2008:962) om valfrihetssystem. Granskningen har dessutom haft ett övergripande perspektiv där eventuella regionala eller kommunala skillnader i genomförandet av tjänsten etableringslots inte har varit i fokus. Övriga aktörer, som kommuner, berörs översiktligt om deras verksamhet är relevant för vår granskning av tjänsten etableringslots. 27Betänkande 2012/13:AU2 Utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv. 28Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. granskar: etablering och integration Flera olika termer används i denna granskning. Här förklarar vi de mest centrala termerna. Nyanländ avser en person som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Etableringsinsatser pågår enligt lagen . Kompletterande aktör är samlingsbegreppet för de företag och andra organisationer som samverkar med Arbetsförmedlingen och som erbjuder arbetssökanden en kompletterande arbetsförmedlingstjänst. Lotstjänst avser den arbetsförberedande insats som Arbetsförmedlingen upphandlar av kompletterande aktörer. En lots åsyftar en person som arbetar med tjänsten etableringslots på ett företag; detta företag kallas i texten lotsföretag. I granskningen använder vi lotsning för att beskriva själva arbetet som lotsen utför. Med verksamhetsadress avses kontor där lotsföretag bedriver verksamhet inom ramen för lotstjänsten. beskrivs kortfattat nedan. De empiriska delarna bidrar gemensamt till att besvara revisionsfrågorna. För en mer utförlig metodbeskrivning, se bilagor 1–3. För att få en uppfattning om hur lotstjänsten fungerar, har intervjuat företrädare för lotsföretag, nyanlända arbetssökande som har en etableringslots och arbetsförmedlare vid två arbetsförmedlingskontor. Intervjuerna med nyanlända genomfördes med hjälp av tolk. Därutöver har intervjuer genomförts med tjänstemän på och företrädare för . Inför intervjuerna kontaktades de som hade som kontaktpersoner. Dessa personer i sin tur hänvisade till tjänstemän som har kompetens och ansvar att uttala sig i frågor som rör en viss verksamhet inom myndigheten. Syftet med dessa intervjuer har varit att klargöra styrningen av lotstjänsten och vilka åtgärder de statliga aktörerna vidtagit för att tjänsten etableringslots ska fungera ändamålsenligt. etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? Totalt intervjuades 43 personer. Alla intervjuer har varit semistrukturerade och genomförts utifrån en på förhand framtagen intervjuguide. För en mer utförlig beskrivning av intervjuerna, se bilaga 1. Under granskningen har vi även gått igenom centrala dokument inom området, däribland Arbetsförmedlingens årsredovisningar, återrapporteringar, interna styrdokument, budgetpropositioner samt forsknings- och utvärderingsrapporter. I syfte att bredda bilden av hur etableringslotsarna fungerar har genomfört två enkätundersökningar: har genomfört en telefonenkät riktad till nyanlända. Undersökningens målgrupp var nyanlända personer som avslutade stöd från etableringslots senast räknat från urvalstillfället och som haft sådant stöd i åtminstone . Intervjuerna genomfördes på individernas modersmål. Svarsfrekvensen för hela undersökningen blev .