prop · H103187 · 2014-03-18 00:00:00 — Den föreslagna regleringen möjliggör för värmeproducenter och fjärrvärmeföretag att få avsättning för sin värme. Den ska utgöra en miniminivå för vad fjärrvärmeföretag ska acceptera och förhindra att fjärrvärmeföretag, utan anledning, nekar tillträde. Det kan konstateras att ett reglerat tillträde i större utsträckning möjliggör ett effektivt nyttjande av resurser, dels mellan fjärrvärmeföretag och värmeproducenter av exempelvis spillvärme, dels mellan olika fjärrvärmeföretag i närbelägna nät. Genom den föreslagna modellen fastslås en miniminivå för vad värmeproducenter kan kräva att fjärrvärmeföretag ska acceptera. Den föreslagna regleringen ger värmeproducenter rätt att ansluta till fjärrvärmenät om de tar den ekonomiska risken för anslutningen. En direkt tillämpning av den föreslagna regleringen förutsätter att värmeproducenten bedömer att en sådan riskfördelning kan vara av intresse och att ett fjärrvärmeföretag inte har varit villigt att acceptera en anslutning på sådana villkor. Den föreslagna regleringen förväntas få en effekt genom att den lägger fast en utgångsnivå för förhandlingar om tillträden. Parterna i en sådan förhandling kan, med utgångspunkt i den fördelning av risk och nytta som föreslås gälla i det reglerade tillträdet, genom förhandlingar justera fördelningen sinsemellan. På så sätt kan regleringen underlätta för parterna att hitta en frivillig överenskommelse. Den föreslagna regleringen bedöms på så sätt kunna bidra till ökad användning av extern värme, exempelvis spillvärme eller värme från andra fjärrvärmeföretag. har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det saknas underlag för att bedöma de administrativa kostnaderna och för att konsekvensutredningen i är bristfällig. Den föreslagna regleringen underlättar för värmeproducenter och fjärrvärmeföretag att få avsättning för samhällsekonomiskt motiverad värme. Befintliga potentialer synliggörs och värmeproducenterna får en möjlighet att få sin sak prövad. Därigenom undanröjs en osäkerhet som råder för potentiella värmeproducenter. Genom att fastställa en lägsta kravnivå kan värmeproducenter räkna med att, under förutsättning att de uppfyller de krav som ställs på värmeproducenter i den föreslagna regleringen, få avsättning för sin värme. Redan genom att detta specificeras underlättas processen fram till en avsättning för värmepotentialen. Genom att en utgångspunkt vid förhandlingar fastställs underlättas även för framtida överenskommelser om inmatningssamarbeten. Möjligheterna att få avsättning och ersättning ökar. Sammantaget bedömer regeringen att förslaget om reglerat tillträde förbättrar situationen för värmeproducenter. En reglering som bidrar till att underlätta förhandlingar om frivilliga överenskommelser gagnar fjärrvärmeföretagen genom att den ökar tillgängligheten till billigare extern värme. Regleringen utformad för att fjärrvärmeföretaget som minst ska hållas skadelöst. Regleringen torde därför ha positiv effekt, eller möjligtvis ingen effekt på fjärrvärmeföretagens resultat. kommer dock den nya regleringen troligen endast att aktualiseras i fråga om ett mindre antal nya inmatningssamarbeten. kan regleringen minska fjärrvärmeföretagens möjlighet att tillgodoräkna sig nytta från framtida samarbeten där investeringen är liten i förhållande till nyttan av den inmatade värmen. Detta beror på att i fråga om sådana samarbeten kan det reglerade tillträdet vara mer attraktivt för värmeproducenten än en frivillig överenskommelse där risken och nyttan delas lika. Förslaget om reglerat tillträde möjliggör även för fjärrvärmeföretag att få avsättning för samhällsekonomisk motiverad värme i andra nät. Ur ett systemperspektiv leder således förslaget till ett effektivare utnyttjande av resurser. Sammantaget kommer förslaget om reglerat tillträde att förbättra fjärrvärmeföretagens konkurrenskraft i förhållande till andra uppvärmningsformer, eller åtminstone vara oförändrat. Nyttan av ett inmatningssamarbete uppstår mellan fjärrvärmeföretaget och värmeproducenten, och kommer inte direkt kunderna till del. Det skapas emellertid ett utrymme för ökad konsumentnytta genom att ett indirekt konkurrenstryck på insatsvaran värme åstadkoms. Fjärrvärmeföretagets minskade kostnader för framställningen av den värme som säljs till kunderna kan indirekt komma kunderna till del genom att ett utrymme för prissänkningar skapas eller behovet av prisökningar minskar. Särskilt påtagligt borde detta kunna bli för kunder till fjärrvärmeföretag som tillämpar kostnadsbaserad prissättning. Den föreslagna regleringen kan leda till ett ökat utnyttjande av bland annat industriell spillvärme samt ett bättre utnyttjande av resurser i angränsande nät. På så sätt kan ett effektivt resursutnyttjande främjas. Det kan även leda till att biobränsledrivna processer i vissa fjärrvärmenät delvis ersätts med extern värme, vilket kan frigöra biobränsle för användning i andra fjärrvärmenät där extern värme inte finns tillgänglig. Kravet på att den externa värmen vid ett reglerat tillträde ska vara prima skulle kunna innebära att externa värmeproducenter i ökad omfattning själva primagör sin värme, bland annat med användning av fossila bränslen. Detta skulle kunna komma att motverka de positiva effekterna på miljön. För att undvika sådana negativa effekter är det av vikt att användningen av fossila bränslen prissätts på ett korrekt sätt genom skatter och avgifter. Regeringen bedömer att prissättningen av utsläpp är korrekt varvid denna möjliga negativa effekt inte kommer att vara aktuell. Det är i huvudsak vid och som påverkas av förslaget med reglerat tillträde. har enligt fjärrvärmelagen (2008:263) i uppgift att medla då en intressent inte kommer överens med fjärrvärmeföretaget om tillträde till rörledning för att sälja värme eller använda ledningar för distribution. kommer enligt den föreslagna regleringen att förlora den uppgiften och således få en minskad 2013/14:187 roll. har emellertid inte haft några medlingsärenden i fråga om tillträde till fjärrvärmenäten för inmatning av extern värme. Den föreslagna regleringen innebär därför inte i praktiken någon ändrad arbetsbörda för . När det gäller ska den utöva tillsyn enligt fjärrvärmelagen. Om parterna är oense om någon skyldighet eller rättighet som följer av de föreslagna reglerna, kan en prövning göras enligt den föreslagna 37 d §. Genom denna paragraf införs en ny ärendetyp hos tillsynsmyndigheten. Bedömningen är att det endast torde bli ett fåtal prövningsärenden som kan komma att underställas tillsynsmyndigheten. Det kan konstateras att fjärrvärmenämnden inte har fått någon begäran om medling i frågor om tillträde, enligt de regler som finns . Om ett ärende ska prövas av tillsynsmyndigheten går det dock inte att utesluta att frågorna kan vara av komplicerad natur och att det ställs krav på särskilt kunnande. Den eventuella ökade arbetsbördan för tillsynsmyndigheten bör dock kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. I denna proposition föreslås att tillsynmyndighetens beslut vid prövning av tvister om reglerat tillträde görs överklagbara. Förvaltningsrätten i framför att detta kan medföra att fler överklaganden kan komma att ges in till Förvaltningsrätten i och förutsätter att det sker en uppföljning och en analys av konsekvenserna. Det kan konstateras att när det gäller de föreslagna bestämmelserna om reglerat tillträde till rörledningar så anvisas flera inledande förfaranden som syftar till att parterna själva ska försöka nå en överenskommelse. Det föreslås därefter att parterna ska kunna begära prövning av ärendet hos tillsynsmyndigheten. Det förväntas inte bli många ärenden där prövning begärs hos myndigheten. Det har ovan konstaterats att fjärrvärmenämnden inte har fått någon begäran om medling i frågor om tillträde, enligt de regler som finns . Eftersom det är tillsynsmyndighetens beslut som, enligt förslaget, ska gå att överklaga torde inte de föreslagna reglerna komma att generera överklagade ärenden annat än i enstaka fall. Den samlade bedömningen är därför att några ytterligare resurser inte behöver tillföras de allmänna förvaltningsdomstolarna utan kostnaden för eventuella överklagade ärenden kommer att kunna tas inom befintliga ramar. 7 Författningskommentar Prop. 2 § I denna lag avses med avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledning av en värme- bärare för uppvärmning och om försäljning av den distribuerade fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärme- fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet, prima värme: värme från hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning som i anslutningspunkten har en sådan temperatur och sådant tryck att den är möjlig att mata in på framledningen utan att ytterligare värmeenergi eller pumpenergi behöver tillföras. I paragrafen har en definition av uttrycket prima värme lagts till. grafen har även ändrats redaktionellt. Lagrådet har angett i sitt yttrande att det är att föredra att rubriken före 1 §, Inledande bestämmelser, som får omfatta 1–4 §§. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 4.1. 37 a § Om någon som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten har begärt tillträde till rörledningar enligt 37 § och en överenskommelse inte kan träffas, ska fjärrvärmeföretaget medge ett reglerat tillträde till rörledningarna om den som begärt tillträde efterfrågar det. Skyldigheten att medge ett reglerat tillträde gäller endast prima värme på framledningen och endast om den anläggning som ska anslutas inte redan är eller har varit ansluten för inmatning till fjärr- Fjärrvärmeföretaget har ingen skyldighet att medge ett reglerat tillträde om företaget kan visa att det finns risk för att det lider skada Om ett reglerat tillträde inte medges, ska fjärrvärme- företaget skriftligen underrätta den som begärt tillträde om de skäl som Paragrafen är ny och innebär en skyldighet för ett fjärrvärmeföretag att under vissa förutsättningar medge tillträde till rörledningar. Av första stycket framgår att en förutsättning är att någon ska ha begärt tillträde till rörledningarna enligt 37 § utan att någon överenskommelse har träffats efter förhandling enligt denna paragraf. rat tillträde gäller endast den som vill sälja värme till fjärrvärmeföretaget, inte den som vill använda rörledningarna för distribution av värme, jfr I paragrafens andra stycke anges att skyldigheten att medge ett reglerat tillträde endast gäller prima värme på framledningen och endast om den anläggning som ska anslutas inte redan är eller har varit ansluten för inmatning till fjärrvärmeföretagets rörledningar. Vad som avses med prima värme definieras i 2 §. Av tredje stycket framgår att en ytterligare förutsättning är att fjärr- värmeföretaget inte ska riskera att lida skada genom tillträdet. huvudsak röra sig om ekonomisk skada. inte anses lida skada på grund av kostnader som kan läggas över på den tillträdande producenten inom ramen för det reglerade tillträdet. på när det kan finnas risk för skada är om det är mer kostnadseffektivt för fjärrvärmeföretaget att producera själv i stället för att köpa in värme eller om det finns extern produktion med lägre produktionskostnad än den tillträdande värmeproducentens, till exempel i form av spillvärme- samarbeten eller avfallskraftvärme. En annan situation som kan medföra risk för skada är om möjligheterna till avsättning riskerar att ändras. exempel är att en anslutning av fossilt baserad spillvärmeproduktion skulle kunna leda till kundbortfall på grund av att den som begär tillträde inte har en bränslemix som kunderna upplever stämmer överens med Även annan skada än ekonomisk skada kan komma i fråga. exempelvis finnas en möjlighet för fjärrvärmeföretaget att neka ett reglerat tillträde om det kan uppstå problem vid driften av systemet. Fjärrvärmeföretaget ska inte behöva acceptera anslutningar som minskar Om den som begär tillträde exempelvis ska anslutas som ett led i att utöka fjärrvärmeverksamheten i stället för att fjärrvärmeföre- taget bygger ut sin egen produktion, eller som en direkt ersättning av en befintlig produktionsresurs som tas ur drift, behöver vissa krav ställas på tillgänglighet för att fjärrvärmesystemet inte ska bli alltför sårbart. sådana krav inte kan tillgodoses, bör detta kunna utgöra skäl för att neka Ett fjärrvärmeföretag kan också riskera att lida skada om en anslutning skulle kunna leda till systemsuboptimeringar eller till att lokala tryckförhållanden ändras så att systemfunktionen störs. Av tredje stycket framgår slutligen att om ett reglerat tillträde inte medges ska fjärrvärmeföretaget skriftligen underrätta den som begär tillträde om de skäl som åberopas. Övervägandena finns i avsnitt 4.1. 37 b § Ett fjärrvärmeföretag som har en skyldighet att medge reglerat tillträde enligt 37 a § ska erbjuda den som begärt tillträde ett skriftligt avtalsförslag av vilket det ska framgå i vilken punkt och när anslutning kan ske och vilka tekniska åtgärder som krävs för anslutning. Villkoren i förslaget ska vara skäliga. Fjärrvärmeföretaget har rätt att ta ut en skälig avgift för att täcka kostnaderna för att ta fram ett förslag enligt första stycket. avtalsförslaget tas fram, ska fjärrvärmeföretaget lämna uppgift om avgiftens storlek om den som begärt tillträde efterfrågar det. Av paragrafens första stycke framgår att fjärrvärmeföretaget ska erbjuda den som begär tillträde ett skriftligt avtalsförslag förutsatt att det finns en skyldighet att medge reglerat tillträde enligt 37 a §. ska det framgå i vilken anslutningspunkt och när anslutning kan ske och vilka tekniska åtgärder som krävs för anslutning. Det anges att villkoren i förslaget ska vara skäliga. Vad som kan anses vara skäligt får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i olika fjärrvärmesystem. Följande exempel kan nämnas. Det kan inte anses vara skäligt att fjärrvärmeföretaget föreslår en anslutningspunkt som medför större kostnader för den som begär tillträde än vad som är objektivt motiverat. Fjärrvärmeföretaget bör emellertid ha möjlighet att ställa rimliga krav på det tekniska utförandet av anslutningspunkten för att skydda sina anläggningar mot exempelvis föroreningar och tryckslag och för att även fortsättningsvis, efter att den externa anslutningen kommit till stånd, kunna driva sina egna produktionsanläggningar med bibehållen effektivitet. Även i övrigt kan krav behöva ställas på tekniska specifikationer hos en anslutning och den anslutna produktionen. Det kan till exempel behöva specificeras vilka parametrar som ska vara styrande för vilket tryck och vilken temperatur anslutningen ska hålla och hur detta ska följas upp. När en anslutning sker för att fjärrvärmeföretaget ska kunna köpa in värme i stället för att själv producera kan krav på tillgänglighet behöva ställas. Av andra stycket framgår att fjärrvärmeföretaget har rätt att ta ut en skälig avgift för att täcka kostnaderna för att ta fram ett förslag enligt första stycket. Det framgår även att företaget, innan avtalsförslaget tas fram, ska lämna uppgift om avgiftens storlek om den som begärt tillträde efterfrågar det. Övervägandena finns i avsnitt 4.2. 37 c § Ett avtal om reglerat tillträde ska gälla . Den som har begärt tillträde till rörledningarna ska betala investeringskostnaden för anslutningen. Fjärrvärmeföretaget ska ta emot värme i skälig omfattning från den som får tillträde till rörledningarna och betala ersättning för den inmatade värmen. Ersättningen ska motsvara fjärrvärmeföretagets nytta av värmen. Av paragrafens första stycke framgår att ett avtal om reglerat tillträde ska gälla . I andra stycket anges att den som ansluter sig till rörledningarna ska betala investeringskostnaden för anslutningen. Detta innebär att alla kostnader som går att hänföra till investeringen i anslutningen, inklusive fjärrvärmeföretagets kostnader, ska betalas av den som begär tillträde. Vilka åtgärdskostnader som kan komma i fråga kan variera mellan olika inmatningssamarbeten och får regleras i avtalet mellan parterna. Av tredje stycket framgår att fjärrvärmeföretaget ska ta emot värme i skälig omfattning från den som ansluter sig till rörledningarna och betala ersättning för den inmatade värmen samt att ersättningen ska motsvara fjärrvärmeföretagets nytta av värmen. Att fjärrvärmeföretaget ska ta emot värme i skälig omfattning, betyder att fjärrvärmeföretaget inte behöver ta in mer värme än det finns momentan avsättning för. När det gäller bedömningen av fjärrvärmeföretagets nytta av den inmatade värmen är nyttan de besparingar och intäkter som uppstår genom att egen produktion ersätts med den inmatade värmen, minus fjärrvärmeföretagets kostnader för detta. I enlighet med vad som angetts ovan ska inte investeringskostnaden för anslutningen räknas in. Formerna för hur ersättningen ska räknas fram i det enskilda fallet får regleras i avtalet mellan parterna. Övervägandena finns i avsnitt 4.3. 37 d § Tvister om reglerat tillträde enligt 37 a–c §§ prövas av tillsynsmyndigheten. En fråga om skyldighet för ett fjärrvärmeföretag att medge reglerat tillträde enligt 37 a § ska dock inte prövas om ansökan kommit in till tillsynsmyndigheten senare än efter det att fjärrvärmeföretaget sänt ett skriftligt ställningstagande till den som begärt tillträde under dennes senast kända adress. Av paragrafens första stycke framgår att tvister om reglerat tillträde enligt 37 a–c §§ prövas av tillsynsmyndigheten. I detta inryms även tvister som gäller anbudsavgiftens storlek enligt 37 b § andra stycket. En särskild tidsgräns gäller för frågor enligt 37 a §, dvs. frågor om skyldigheten att medge reglerat tillträde. Detta framgår av andra stycket. En sådan fråga ska dock inte prövas om ansökan kommit in till tillsynsmyndigheten senare än efter det att fjärrvärmeföretaget sänt ett skriftligt ställningstagande till den som begär tillträde under dennes senaste kända adress. Övervägandena finns i avsnitt 4.4. 54 § Beslut om föreläggande vid vite enligt 16 § andra stycket och 52 § andra stycket, beslut enligt 37 d §, begäran enligt 53 § som har förenats med vite samt beslut om förseningsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Av paragrafen framgår att tillsynsmyndighetens beslut enligt 37 d § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen har även ändrats redaktionellt. Övervägandena finns i avsnitt 4.5. Sammanfattning av tillträde till fjärrvärmenäten Reglerat tillträde ska bara ske när fjärrvärmeföretaget inte bör neka till ett samarbete. Enligt fjärrvärmelagen har värmeproducenter rätt att kräva förhandling om tillträde till fjärrvärmeföretagets rörledningar. Det finns emellertid ingen skyldighet för fjärrvärmeföretaget att efter en sådan förhandling acceptera att värmeproducenten ansluts till fjärrvärmenätet. Befintliga inmatningssamarbeten har därför uteslutande kommit till genom frivilliga överenskommelser mellan värmeproducent och fjärrvärmeföretag. Även i fall där ett inmatningssamarbete objektivt sett är företagsekonomiskt intressant för parterna, kan det vara svårt att nå en frivillig överenskommelse. Detta beror i regel på svårigheter att hitta en fördelning av risk och nytta, som båda parter kan acceptera. Det kan finnas skäl för ett fjärrvärmeföretag att neka till ett inmatningssamarbete som i och för sig bedöms vara lönsamt. Fjärrvärmeföretaget kan till exempel bedöma att ett samarbete inte passar företagets riskprofil eller att det finns andra mer lönsamma investeringar som är mer prioriterade. Det kan leda till att fjärrvärmeföretaget inte vill ta del av den finansiella risken för att realisera ett inmatningssamarbete. Detta kan i sin tur ge upphov till konflikt med en extern värmeproducent som vill erbjuda en värmepotential men inte är beredd att ta hela risken för detta. En utgångspunkt för detta arbete är att fjärrvärmeföretaget ska hållas skadelöst i det reglerade tillträdet. En målsättning är att hitta en modell som ger värmeproducenten möjlighet att kräva en anslutning utan att detta innebär att fjärrvärmeföretaget måste acceptera något som innebär en risk för förluster. Modellen för reglerat tillträde ska alltså utgöra en miniminivå för vad fjärrvärmeföretaget ska acceptera. Tillträdesrätten gäller under vissa förutsättningar Den föreslagna modellen avgränsas till att gälla anläggningar som varken är eller har varit anslutna till fjärrvärmenätet. En sådan avgränsning gör att värmeproducenter som redan är anslutna inte har möjlighet att tilltvinga sig bättre villkor genom att säga upp befintligt avtal för att istället begära ett reglerat tillträde. Inmatningssamarbeten kan avse prima eller sekunda värme, antingen på framledningen eller på returledningen. Inmatning av värme på returledningen kan i vissa fall vara kontra- produktivt, då en höjning av returtemperaturen i vissa fall kan minska effektiviteten på anläggningar för rökgaskondensering och kraftvärme. Att införa generella regler som medger att värmeproducenter får kräva att ansluta sin värmeproduktion till returledningen låter sig därför inte göras utan att fjärrvärmeföretag kan antas lida skada av detta. reglering av i vilka fall inmatning på returledningen ska omfattas av 2013/14:187 regelverket skulle svårligen kunna tas fram. Det reglerade tillträdet Bilaga 1 avgränsas därför till att gälla endast anslutning på framledningen. värme är värme som kan användas direkt på framledningen, utan att värme- eller pumpenergi behöver tillföras (primagörande). Värme som inte är prima kallas sekunda värme. En rätt för värmeproducenten att ansluta med sekunda värme skulle innebära att fjärrvärmeföretaget åläggs ett ansvar för att primagörandet sker på ett sätt som är lämpligt i det aktuella nätet. Detta skulle innebära ett ingrepp i optimeringen av fjärrvärmesystemet. Det reglerade tillträdet villkoras därför av att värmeproducenten levererar prima värme i anslutningspunkten. Förutsättningarna för inmatningssamarbeten skiljer sig åt från fall till fall De tekniska förutsättningarna för att ansluta extern värmeproduktion skiljer sig åt mellan olika fjärrvärmenät och även inom ett och samma fjärrvärmenät. Därför behöver individuella krav ställas på varje enskild anslutning för att en lösning ska kunna väljas som är godtagbar för det enskilda fjärrvärmesystemet. En detaljerad reglering av vilka krav som får ställas på den anslutande värmeproducenten samt utformningen och lokaliseringen av anslutningspunkten inte kan anges i en reglering. Ei föreslår därför att en modell för reglerat tillträde ska bygga på att ett avtal på skäliga villkor om anslutning och inmatning ska upprättas mellan parterna. En sådan modell medger en flexibilitet i fråga om vilka krav som ställs i det enskilda fallet. Ett inmatningssamarbete är förenat med risk För att ett inmatningssamarbete ska kunna inledas krävs normalt sett att en investering görs i en anslutningspunkt och en anslutningsledning. Detta medför en kapitalkostnad och således även en finansiell risk. Ett inmatningssamarbete kan även medföra vissa fasta kostnader. På förhand kan ett inmatningssamarbete endast bedömas utifrån beräknade utfall. Om kostnaderna förväntas vara mindre än den förväntade nyttan bedöms inmatningssamarbetet vara lönsamt. Ju större de fasta kostnaderna är i relation till den förväntade nyttan, desto känsligare blir emellertid kalkylen för avvikelser. Så länge inmatningssamarbetet är förenat med någon form av fasta kostnader, finns en risk. Då en utgångspunkt för modellen för reglerat tillträde är att fjärrvärmeföretaget ska hållas skadelöst, föreslår Ei att värmeproducenten ska betala de fasta kostnaderna och investeringen. Nytta uppstår mellan parterna i inmatningssamarbetet