prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — nuvarande möjlighet att gentemot juridiska personer förena ett beslut om varning eller anmärkning med sanktionsavgifter regleras i 15 kap. 7–9 §§ LBF och 25 kap. 8–10 §§ LVM. I de relevanta lagrummen används till skillnad mot artiklarna i direktivet begreppet straffavgift. Eftersom avgiften inte utgör någon straffrättslig sanktion, framstår det enligt regeringens mening som lämpligt att i lagtexten ersätta begreppet straffavgift med sanktionsavgift. I fråga om tillåtna nivåer på avgiften i svensk lagstiftning kan följande konstateras. Sanktionsavgiften har satts till en lägsta nivå om och får enligt LBF uppgå till högst . I syfte att ge mindre institut ett skydd mot oproportionellt sett mycket höga avgifter, har i lagen införts en ytterligare gräns som innebär att avgiften får uppgå till högst av kreditinstitutets omsättning föregående räkenskapsår. Avgiften får inte heller vara så stor att institutet inte uppfyller lagarnas krav på soliditet och likviditet. De sanktionsavgifter som ska kunna utgå enligt kapitaltäckningsdirektivet kan komma att överstiga den i svensk rätt införda beloppsbegränsningen om (se 15 kap. 8 § första stycket LBF och 25 kap. 9 § första stycket LVM). Detta tak bör därför tas bort. Nuvarande reglering i 15 kap. 8 § andra stycket LBF och 25 kap. 9 § andra stycket LVM om att avgiften inte får överstiga av institutets omsättning föregående räkenskapsår bör också justeras. Den får inte längre vara absolut, utan måste öppna upp för att sanktionsavgifter även ska kunna uppgå till två gånger summan av den vinst eller de kostnader som undvikits till följd av regelöverträdelsen. Enligt regeringens mening bör därför LBF och LVM ändras i enlighet med det nu sagda. påpekar att det finns skäl att diskutera den begränsning i svensk lagstiftning som innebär att en straffavgift inte får vara så stor att företaget därefter inte uppfyller lagens krav på soliditet och likviditet. Den ifrågavarande begränsningen om att avgiften inte får vara så stor att institutet därefter inte uppfyller lagreglerade krav på soliditet och likviditet, skulle kunna förhindra att de i direktivet angivna beloppen döms ut (se 15 kap. 8 § tredje stycket LBF och 25 kap. 9 § tredje stycket LVM). Att besluta om så höga sanktionsavgifter för ett enskilt institut kan emellertid inte anses uppfylla direktivets krav på proportionalitet. Det bör därför enligt regeringens bedömning inte föreligga något hinder mot att begränsningen kvarstår. Ett genomförande av direktivet kräver inte heller att det nuvarande golvet om tas bort. Lagrådet påpekar att den föreslagna nya bestämmelsen kan medföra att sanktionsavgiften kan komma att uppgå till mycket stora belopp. Det kan då ifrågasättas om det inte av rättssäkerhetsskäl borde vara en uppgift för domstol att pröva sanktionsavgiften. Lagrådet förordar att en ordning av samma slag som den som gäller i fråga om konkurrensskadeavgift införs för prövning av den nu aktuella sanktionsavgiften. Regeringen finner inte skäl, mot bakgrund av tidigare ställningstaganden, att frångå den nu gällande sanktionsordningen (se prop. 2002/03:139 s. 387). Avgiftens storlek förändrar inte denna bedömning. 2013/14:228 beslut avseende ovan nämnda sanktionsavgifter kan också överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Behov av att ändra förseningsavgiften? I svensk rätt har getts möjlighet att reagera på försenad rapportering genom att besluta att institut ska betala en förseningsavgift om högst . Dessa avgifter utgör en sanktion för överträdelser som är upptagna i direktivet. Frågan uppstår därför om även förseningsavgifterna behöver ändras. Avsikten med förseningsavgifter är att skapa ett administrativt lätthanterligt system för de fall då ett institut underlåter att rapportera och tillhandahålla en adekvat reaktion på försenad rapportering. Om förseningsavgift utdöms, behöver andra åtgärder som varning eller anmärkning tillgripas först om ett institut motsätter sig rapportering eller om det är fråga om upprepade fall av försening eller bristande ansvarstagande i ledningen (se prop. 2002/03:139 s. 388). Förseningsavgiften innebär däremot inte att instituten är fredade från att vid försenad rapportering påföras mer ingripande sanktioner. Direktivet bör därför inte uppfattas som ett krav på att maximinivån på förseningsavgiften höjs i nivå med de belopp som ska gälla för sanktionsavgifterna. och uttrycker tveksamheter till resonemanget kring förseningsavgift med hänsyn till principen om dubbel lagföring. Frågan om dubbel lagföring aktualiseras enligt regeringens mening inte i detta sammanhang. 11.5.1Omständigheter som ska vara styrande inför beslut om sanktioner Regeringens förslag: Det ska i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden tydliggöras vilka faktorer som ska ligga till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgiftens storlek. Lagarna ska innehålla en exemplifierande uppräkning av de omständigheter som ska tillmätas betydelse. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. efterfrågar tydliggörande av vilka omständigheter som ska beakta vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 70 i kapitaltäckningsdirektivet ska medlemsstaterna när de fastställer typen av administrativa sanktioner och nivån på sanktionsavgifter beakta alla relevanta omständigheter. LBF och LVM innehåller få anvisningar om vilka omständigheter som ska beaktas inför valet av sanktion. har i stället inom vissa i förarbeten beskrivna ramar fått utrymme att bedöma vilken åtgärd som är mest ändamålsenlig i det enskilda fallet. Av förarbetena till LBF framgår att vid valet av åtgärd bör arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk och att överträdelser av en regel som har till syfte att upprätthålla stabiliteten i institutet i princip bör föranleda ett strängare ingripande än ett brott mot en bestämmelse av mindre betydelse för stabiliteten (prop. 2002/03:139 s. 382). I förarbetena till LVM framhålls att vid valet av åtgärd ska beakta hur allvarlig överträdelsen är med utgångspunkt i vilka konsekvenser den haft eller kunnat få för värdepappersmarknadens funktion i stort och för enskilda investerare (prop. 2006/07:115 s. 498). I fråga om sanktionsavgiften följer däremot direkt av lag att inspektionen vid bestämmandet av dess storlek ska ta särskild hänsyn till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått (15 kap. 9 § LBF och 25 kap. 10 § LVM). I förarbetena anges att även förhållanden hos det företag som har gjort överträdelsen kan beaktas, vilket motiveras med att det som upplevs som en avskräckande avgift för ett mindre företag med måttlig omsättning kan framstå som närmast obetydlig för ett företag med stora ekonomiska resurser (prop. 2006/07:115 s. 508). Andra omständigheter att ta hänsyn till då storleken på sanktionsavgiften bestäms är ett instituts samarbetsvillighet under utredningen samt förekomsten av företagsbot (prop. 2002/03:139 s. 551 respektive s. 553). Gällande rätt återspeglar flera av de principer som anges i direktivet. För att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det enligt regeringens mening rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i direktivet omnämnda omständigheterna framgå av lag. En sådan lagreglering bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och instituten. För att inte hindra utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. Om en sådan reglering ska bli ett bra hjälpmedel vid beslut om sanktioner, bör den bygga på någon slags systematik. Det bör stå klart vad som ska vara utgångspunkten vid val av sanktion och vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Därutöver bör anges vilka omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken sanktion som slutligen ska påföras. Utifrån de faktorer som är omnämnda i direktivet framstår det som lämpligt att dela in omständigheterna i sådana som är hänförliga till själva överträdelsen, samt sådana som är att hänföra till institutets finansiella situation eller inträffat före eller efter överträdelsen. Med faktorer som är hänförliga till själva överträdelsen bör avses objektiva faktorer som överträdelsens allvar och varaktighet, och överträdelsens potentiella risk för stabiliteten i det ekonomiska systemet, men även om det finns tredje parter som har orsakats skada av överträdelsen. Vid bedömningen av själva överträdelsen bör hänsyn även tas till sådant som i direktivet omnämns grad av ansvar. Om dessa faktorer bildar utgångspunkt för valet av sanktion och för fastställandet av avgiftens storlek, kan därefter i andra hand, det slutliga utfallet få påverkas av faktorer som inte är att hänföra till själva överträdelsen. Till sådana omständigheter bör hänföras institutets ekonomiska situation, inklusive omfattningen av erhållna fördelar till följd av överträdelsen, tidigare överträdelser, och institutets agerande efter att överträdelsen avslöjats. Med en sådan systematik skapas enligt regeringens mening en Prop. 2013/14:228 exemplifierande vägledning för och domstolarna vid deras prövning av sanktionerna. Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska tillmätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet, utan det blir en fråga som ankommer på tillämpande myndighet eller domstol. efterfrågar ett tydliggörande av vilka omständligheter som ska beaktas vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek. Regeringen anser emellertid att de omständigheter som föreslås anges i bestämmelserna är tillräckligt tydliga. Eftersom det rör sig om en exemplifiering får frågan om vilka övriga omständigheter som kan beaktas överlämnas till rättstillämpningen. 11.5.2Omständigheter hänförliga till själva överträdelsen Regeringens förslag: Överträdelsens allvarlighet och varaktighet ska vara utgångspunkten för valet av sanktion samt för att fastställa sanktionsavgiftens storlek. Vid bedömningen ska särskilt beaktas överträdelsens art, överträdelsens konkreta eller potentiella effekter på det finansiella systemet och skador som uppstått för tredje parter. Som en förmildrande omständighet kan beaktas om överträdelsen på grund av särskilda omständigheter kan anses som ursäktlig. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Behörig myndighet ska enligt artikel 70 a i kapitaltäckningsdirektivet vid val av sanktion ta hänsyn till överträdelsens allvarlighet och varaktighet. I enlighet med vad som följer av uttalanden i förarbetena till LBF och LVM bör vid denna bedömning tillmätas vikt vid om det är fråga om överträdelser av regler som har till syfte att upprätthålla stabiliteten i institutet eller i det finansiella systemet som helhet (prop. 2002/03:139 s. 382). Sådana överträdelser bör även i framtiden leda till de mest ingripande sanktionsåtgärderna. tillämpning bör ta i beaktande vilka konkreta eller potentiella effekter en överträdelse har på det finansiella systemet (jfr artikel 70 h). allvarliga överträdelser räknas bl.a. överträdelser som är mer av ordningskaraktär, såsom försenad rapportering. I fråga om varaktighet gäller att en överträdelse som pågått under lång tid är mer klandervärd än den som varat endast tillfälligt. dock inte bli att institut regelmässigt påförs en lindrigare sanktion än vad som annars hade varit fallet endast till följd av att den upptäckts tidigt och därmed upphört. Vid bedömningen av gärningen bör även beaktas den i artikel 70 e om- nämnda omständigheten att tredje parter orsakats skada av överträdelsen. Det som härmed avses kan bl.a. vara institutets kunder, men även om staten tvingats vidta åtgärder för att värna stabiliteten i det finansiella systemet eller för att skydda insättare. Det kan emellertid inte hållas för uteslutet att även andra parter orsakas skada. 2013/14:228 Slutligen bör vid bedömningen hänsyn tas till graden av ansvar hos den som gjort sig skyldig till överträdelsen (artikel 70 b). Direktivet anger inga närmare anvisningar om vad som avses härmed. Enligt regeringens mening medför bestämmelsen en möjlighet för att i lindrande riktning beakta om en överträdelse beror på ett beteende som av särskilda omständigheter är att betrakta som mindre klandervärt än annars. 11.5.3Omständigheter som inte är hänförliga till själva överträdelsen Regeringens förslag: Vid valet av sanktion och bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek ska, förutom omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen, i försvårande riktning beaktas om institutet har överträtt regelverket, varvid särskild vikt ska fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som förflutit mellan de olika överträdelserna. I förmildrande riktning ska beaktas om institutet genom ett aktivt samarbete i väsentlig mån har underlättat utredning av överträdelsen, och när anmälan görs eller uppgifter lämnas, upphör eller upphör med överträdelsen. I fråga om sanktionsavgiftens storlek ska särskild hänsyn tillmätas institutets finansiella ställning samt den vinst som uppstått eller de kostnader som har besparats med anledning av överträdelsen, i de fall sådana belopp kan fastställas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: För att kunna besluta om sanktionsavgifter som är tillräckligt avskräckande är det rimligt att vid bestämmandet av avgiftens storlek ta hänsyn till instituts finansiella Hänsyn bör tas till omfattningen av erhållna fördelar eller undvikande av förluster för den juridiska personen (se artikel 70 c och 70 d). En sanktionsavgift bör t.ex. kunna höjas till ett högre belopp än annars, i syfte att säkerställa att den överstiger den vinst som överträdelsen inneburit, på samma sätt som ett utdömt skadestånd ska kunna leda till att avgiften justeras i motsatt riktning. däremot som alltför långtgående att låta finansiell ställning och erhållna vinster påverka valet av sanktion. Regeringens bedömning är att sådana aspekter får tillräckligt stor genomslagskraft om de tillmäts betydelse vid bestämmandet av avgiftens storlek. Med finansiell ställning avses enligt direktivet exempelvis institutets Därutöver bör även andra faktorer kunna tillmätas betydelse, som ett utdömt skadestånd, eller ålagd företagsbot etc. Att bedöma omfattningen av erhållna fördelar till följd av över- trädelsen kan vara svårt. Direktivet anger dock att denna skyldighet ska finnas endast i den mån beloppen kan fastställas. I fråga om tidigare överträdelser (artikel ) bör som särskilt försvårande beaktas om ett institut fortsätter med eller upprepar en identisk eller liknande överträdelse som den tidigare gjort sig skyldig till. Även i andra fall bör det finnas utrymme för att, i mindre grad, beakta tidigare överträdelser. Enligt regeringens bedömning bör även den tid som förflutit mellan olika överträdelser tillmätas betydelse. Artikel 70 f föreskriver en skyldighet att beakta hur det ansvariga finansiella institutet samarbetar med behörig myndighet. Som ovan framgått har möjlighet och stöd i förarbetena för att vid bestämmandet av avgiftens storlek ta hänsyn till hur väl ett institut samarbetar med inspektionen under utredningen. Det saknas dock en tydlig reglering för hur det ska gå till eller närmare angivet vilken form av samarbete som avses. I 3 kap. 12–15 §§ konkurrenslagen (2008:579) finns däremot ett i lag reglerat system som innebär att en konkurrensskadeavgift får efterges helt eller fastställas till ett lägre belopp än vad som annars bort ske om ett företag samarbetar fullt ut med utredande myndighet och lämnar all information om överträdelsen som institutet har tillgång till. Även om artikel 70 i direktivet till skillnad mot regleringen i konkurrenslagen inte innebär att behöriga myndigheter ges rätt att sätta ned avgiften helt, kan lagstiftningen i fråga om nedsättning av konkurrensskadeavgiften utgöra förebild för en motsvarande reglering inom finansmarknadsområdet. Enligt 3 kap. 13 § konkurrenslagen kan nedsättning av konkurrensskadeavgiften erhållas om ett företag som begått överträdelsen till lämnar uppgifter som i väsentlig mån underlättar utredningen av överträdelsen. Det krävs att företaget lämnar all den information och bevisning om överträdelsen som det har eller får tillgång till, aktivt samarbetar med under utredningen av överträdelsen, inte förstör bevis eller på något annat sätt försvårar framtida eller pågående utredning av överträdelsen, och slutligen när anmälan görs eller uppgifter lämnas ha upphört eller upphöra med överträdelsen (3 kap. 14 §). Enligt regeringens mening bör, i likhet med vad som följer av denna reglering, det för att ett institut ska erhålla sanktionslindring inom finansmarknadsområdet, vara fråga om ett samarbete av väsentlig betydelse. Att ett företag och dess företrädare endast inställer sig till förhör och svarar på frågor bör inte innebära att de i väsentlig mån underlättat utredningen, utan det bör för regelns tillämpning krävas att institutet självmant för fram viktig information som inte själv redan förfogar över eller med lätthet kan få fram (jfr prop. 2001/02:167 s. 99). En regel av detta slag bör vidare kräva att det är företaget som genom ställföreträdare eller ombud anmäler överträdelsen. Det är alltså inte fråga om den situation då en enskild befattningshavare vid ett företag eller någon annan anmäler överträdelsen (jfr artikel 70.2 b). Vidare bör i likhet med vad som gäller för nedsättning av konkurrensskadeavgiften krävas att institutet när anmälan görs eller uppgifter lämnas upphört eller upphör med överträdelsen. En sådan rättelse bör, för att den ska tillmätas betydelse, ske kort efter det att institutet blivit uppmärksammat på överträdelsen. Bestämmelsen bör ta sikte på samtliga överträdelser i LBF och LVM som kan föranleda administrativa sanktioner. Enligt regeringens mening bör en bestämmelse om att beakta ett instituts samarbetsvillighet endast tillämpas i lindrande riktning. 2013/14:228 alltså inte åberopas i syfte att skärpa sanktionen gentemot finansiella institut som inte medverkar i utredning. Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar om rapporteringskrav och krav på ledningen i ett holdingföretag ska i justerad form överföras till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. ges rätt att ingripa mot finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag och holdingföretag med blandad verksamhet som bryter mot lagen, i enlighet med vad som följer av sektorslagstiftningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Artikel 65.2 i kapitaltäckningsdirektivet föreskriver att om de skyldigheter som avses i artikel 65.1 är tillämpliga på institut, finansiella holdingföretag och blandade finansiella holdingföretag ska medlemsstaterna, vid överträdelser av tillsynsförordningen eller av nationella bestämmelser som genomför direktivet, se till att sanktioner även kan omfatta medlemmar i ledningsorganet och andra fysiska personer som enligt nationell lagstiftning är ansvarig för överträdelsen, om inte annat följer av de villkor som föreskrivs i nationell rätt. står inte under tillsyn på individuell nivå. Det uppställs dock krav på att ledningen i sådana företag ska vara lämplig och holdingföretag kan även vara ålagda vissa rapporteringskrav och vara rapporteringsansvarig för en företagsgrupp. Artikel 126 i kapitaltäckningsdirektivet, som motsvaras av artikel 142 kreditinstitutsdirektiv, innebär att medlemsstaterna ska se till att sanktioner kan utdömas gentemot finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag och holdingföretag med blandad verksamhet eller mot deras ledning för överträdelser av sådana bestämmelser som antagits för att genomföra direktivets bestämmelser i kapitel 3 om gruppbaserad tillsyn (artiklarna 111–127). Regleringen har i allt väsentligt genomförts i 12 kap. 2 och 3 §§ kapitaltäckningslagen. kan med stöd av dessa lagrum förelägga ett finansiellt holdingföretag eller ett holdingföretag med blandad verksamhet att vidta åtgärder för att göra rättelse om det utvisar sig att holdingföretaget inte uppfyller de krav som följer av lag. Ingripande kan också ske gentemot ledningen om den inte uppfyller kraven på lämplighet i enlighet med 9 kap. 13 § kapitaltäckningslagen. I sammanhanget bör nämnas att LBF innehåller en möjlighet för att ingripa mot finansiella holdingföretag som ingår i samma finansiella företagsgrupp som ett kreditinstitut (se 1 kap. 8 § Någon motsvarande möjlighet finns däremot inte enligt LVM. För att säkerställa att sanktioner mot holdingföretag och dess ledning Prop. 2013/14:228 kan vidtas i enlighet med vad som följer av artiklarna 65.2 och 126, bör den nuvarande regleringen i kapitaltäckningslagen med krav på ledningen i holdingföretag (9 kap. 13 §), samt de bestämmelser i lagen som anger rapporteringskrav för holdingföretag, överföras till den nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. Vid ett åsidosättande av dessa regler bör enligt samma lag även ha möjlighet att ingripa mot ansvarigt holdingföretag och ansvarig ledning. Ingripande och sanktioner bör då få vidtas i enlighet med vad som följer av sektorslagstiftningen. Lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat innehåller särskilda regler för institut som ingår i finansiella konglomerat. Om ett institut (kreditinstitut eller värdepappersbolag) som ingår i ett finansiellt konglomerat inte uppfyller de krav som följer enligt den lagen, har rätt att gentemot institutet använda sig av de sanktioner som finns i sektorslagstiftningen (se 7 kap. 1 § samma lag). Finansiella holdingbolag och blandade finansiella holdingbolag kan ingå i ett finansiellt konglomerat. Ändringarna i sektorslagstiftningen påverkar dock inte möjligheten att vidta sanktioner mot holdingbolag. 12 System och skydd för visselblåsare När missförhållanden uppstår inom en organisation finns det vanligtvis ett intresse från ledningens sida att komma till rätta med problemen. Missförhållandena kan dock vara dolda på grund av att enskilda personer inom organisationen döljer förhållandena. Det kan också förekomma situationer då ledningen är medveten om att det förekommer oegentligheter men av olika skäl underlåter att agera, eller till och med aktivt mörklägger förhållandena. Personer som blåser i visselpipan, s.k. visselblåsare (engelskans whistleblowers) kan därför ha en viktig roll för att avslöja olika former av oegentligheter i både offentlig och Syftet med särskilda rapporteringssystem, s.k. visselblåsarsystem är att möjliggöra för samtlig personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser. Ett bra skydd för visselblåsare innefattar således inte endast särskilda rapporteringssystem utan även ett skydd för att den som väljer att rapportera om eventuella miss- förhållanden inte drabbas av repressalier från arbetsgivarens sida. Vissa länder har infört särskild lagstiftning om skydd och system för personer som blåser i visselpipan. har ännu inte infört någon särskild skyddslagstiftning för anställda som slår larm. Det finns dock ett antal bestämmelser inom olika områden som ger skydd för anställda som rapporterar om missförhållanden och oegentligheter, bl.a. genom arbetsrätten och kravet på saklig grund för uppsägning i lagen (1982:80) Även rättsgrundsatsen om god sed på arbets-