prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Regeringen tar heller inte upp det faktum att kraven på förmåga hade sänkts i försvarsbeslutet , för att med inriktningsbeslutet ha förändrats. Detta med högre krav på tillgänglighet i form av en tyngdpunktsförskjutning från ett försvar som utgick från behov av återtagning till ett försvar med högre krav på tillgänglighet, användbarhet och exibilitet utan behov av återtagning. Några underlag för denna sorts jämförelser över längre tidsperioder nns inte i regeringens budgetpropositioner. Detta kan jämföras med budgetpropositionen som innehåller ett exempel på en mer utförlig redogörelse. Regeringen presenterar här, efter ett tillkännagivande av , en fördjupad och innehållsrik redovisning av Försvarsmaktens personalförsörjning . När det gäller Försvarsmaktens så ingår i högre utsträckning exempel på myndighetens utveckling över . Försvarsmaktens i sin årsredovisning insatsorganisationens utveckling i form av antalet krigsförband för perioden –2006 samt inriktningen för 2007.202 Vidare har Försvarsmakten i enlighet med regeringens återrapporteringskrav redovisat ett antal resultatindikatorer. Men dessa har handlat om eŽektivitet och hushållning, och inte om resultat med koppling till utvecklingen av Försvarsmaktens förmåga. 2009/10:1 utgiftsområde 6, s. 24. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5.1.2Informationen om Försvarsmaktens förmåga är otydlig I regeringens budgetpropositioner till lämnar regeringen en bedömning av Försvarsmaktens operativa förmåga. Givet Försvarsmaktens omställning är värderingen av Försvarsmakten förmåga mycket viktig information för resultaten av de beslut som har fattats av . har i granskningen därför undersökt hur regeringen har informerat om Försvarsmaktens förmåga. Vår genomgång är baserad på regeringens budgetpropositioner –2013. För en mer utförlig redogörelse, se bilaga 8. Vi har även studerat Försvarsmaktens bedömning av sin operativa förmåga. Överlag nns ett starkt samband mellan Försvarsmaktens bedömning och regeringens information till . Regeringens information till och Försvarsmaktens information i sin öppna bilaga ska inte röja uppgifter som kan äventyra rikets säkerhet. Det påverkar förutsättningarna för hur detaljerad informationen kan vara. Vi kan ändå konstatera att regeringens bedömningar av Försvarsmaktens förmåga inte är lika informativa som för tio . Informationen har kortats ned och innehållet har minskat. Vidare har budgetpropositioner används begrepp såsom förmåga att över tiden, utan att dess innebörd egentligen framgår. Utöver detta nns ett antal andra förhållanden som påverkar tydligheten och transparensen i regeringens och Försvarsmaktens redovisning. Speglar i första hand det gångna året Till att börja med är varje års bedömning kopplad till det gångna året. Det har i väldigt begränsad utsträckning ingått övergripande jämförelser över era år, liksom information med jämförelser mellan olika år. Detsamma gäller Försvarsmaktens redovisning. Sammantaget är det därför mycket svårt att genom regeringens bedömningar följa hur Försvarsmaktens förmåga har förändrats. Bedömningarna svarar i första hand på frågan hur regeringen värderar förmågan i taget. Bedömningen görs i förhållande till rådande och försämrat omvärldsläge I de två första försvarsbesluten –2004 respektive 2005–2007 var krav på förmåga indelade i olika omvärldslägen. I kraven för gällande inriktningsbeslut hänvisas till så kallad utveckling och i regeringens närmre beskrivning hänvisas till framtida hot och en försämrad omvärldsutveckling. Vid en jämförelse mellan beslutens olika kravställningar framgår att regeringens respektive Försvarsmaktens övergripande bedömningen varit förhållandevis positiv inom ramen för gällande omvärdsläge och negativ i händelse av ett försämrat omvärldsläge. Detta har i sin tur ställt krav på en närmare förståelse för skillnaden mellan ett positivt och ett negativt omvärldsläge. har regeringen i sin bedömning i första hand hänvisat till rådande omvärldsläge. Regeringens bedömning är positiv, inklusive förmågan till utveckling av insatsorganisationen. hänvisas till en rad problem i myndighetens förmåga, med hänvisning till ett försämrat omvärldsläge. Sammantaget uppstår här en otydlighet, när det gäller det senaste inriktningsbeslutet , när det gäller förhållandet mellan regeringens hänvisning till försämrat omvärldsläge och krav på operativ förmåga till utveckling. I de operativa kraven som beslutade om i inriktningsbeslutet hänvisas inte på samma sätt som tidigare försvarsbeslut till olika krav för olika omvärldslägen. Vidare är det otydligt huruvida det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot krav, eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav på förmåga som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Precis som regeringen har Försvarsmakten i sin bedömning i första hand hänvisat till det rådande omvärldsläget. Exempelvis hänvisade Försvarsmakten i sina årsredovisningar för försvarsbeslutsperioden –2004 till en godtagbar förmåga att stå emot väpnat angrepp, fastän med hänvisning till rådande positiva omvärldsläge. Försvarsmakten uttryckte det som att förmågan att stå emot ett väpnat angrepp, i nuvarande omvärldsläge är godtagbar, men i ett försämrat omvärldsläge fanns en rad allvarliga brister.203 I samma form har Försvarsmakten under efterföljande år presenterat sin bedömning med hänvisning till olika omvärldslägen. Inom ramen för rådande inriktningsbeslut tar Försvarsmakten upp att myndigheten fortfarande har begränsningar i att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärldsläge.204 Den säkerhetspolitiska bedömningen framgår inte Vidare kan konstateras att regeringen inte närmare redogör för sin säkerhetspolitiska bedömning. Det är också oklart vilken säkerhetspolitisk bedömning regeringen respektive Försvarsmaktens har utgått ifrån, liksom huruvida det råder samsyn. Säkerhetspolitiska underlag skapas kontinuerligt, bland annat av Försvarsmakten. Det handlar dock om bedömningar, och dessa kan se olika ut av olika parter. Försvarsberedningarna gör samlade och mer övergripande säkerhetspolitiska 203Försvarsmaktens årsredovisning 2003. 204Försvarsmaktens årsredovisning 2012. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA bedömningar inför försvarsbesluten, och regeringen presenterar i sin inriktningsproposition till grund för nya försvarsbeslut en säkerhetspolitisk omvärldsbeskrivning. Budgetpropositionerna innehåller emellertid inte någon information om hur regeringens säkerhetspolitiska bedömning förhåller sig till den bedömning som låg till grund inför gällande försvarsbeslut. Nya bedömningsgrunder utan att det tydliggörs Vid övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut används nya bedömningsgrunder utan att detta tydliggörs. Exempelvis innebar budgetproposition att bedömningen av Försvarsmaktens förmåga hade skett mot nya bedömningskriterier, som en följd av att kraven hade ändrats i och med det nya försvarsbeslutet. Regeringen redogjorde emellertid inte för hur den nya bedömningsgrunden förhöll sig till föregående. Att kraven i praktiken har sänkts framgick inte. De sänkta kraven handlade om att den försvarspolitiska målsättningen om att försvara mot väpnat angrepp hade övergått från att vara ett mål, med vissa delkrav, på kortare sikt till att bara vara det på mycket lång sikt. Detta innebar att det som tidigare hade varit en svag punkt i bedömningen av Försvarsmaktens förmåga inte längre fanns med. Med andra ord hade bedömningen påverkats positivt, eftersom den hade gjorts mot lägre krav.205 Uppgift i förhållande till förmåga Av regeringens budgetpropositioner framgår att regeringen i en ökande utsträckning har hänvisat till att Försvarsmakten har löst sina uppgifter, snarare än kraven på operativ förmåga. På så vis förmedlas i regel en positiv bild av att myndigheten har löst tilldelade uppgifter. Detta förhållande uttrycks genom att regeringen uppger att Försvarsmakten har haft förmåga att möta ställda krav, vilket kan jämföras med tidigare års budgetpropositioner som i första hand hänvisade till vad Försvarsmakten har för förmåga. har tidigare tagit upp denna fråga, och konstaterade i granskningsrapporten till uthålliga insatser (RiR 2013:22) att regeringen och Försvarsmaktens värderingar inte har utgått från hela kravbilden. Regeringens sätt att värdera Försvarsmakten har i den bemärkelsen förändrats, utan att regeringen har redogjort för detta på ett tydligt sätt. 205I föregående försvarsbeslutsperiod hänvisades till beslut om försvarspolitiska mål samt till beslut om att insatsorganisationen ska utvecklas i enlighet med krav på operativ förmåga. Från och med budgetpropositionen handlar det istället om mål och uppgifter, i linje med försvarsbeslut . På så vis utgår senare års resultatbedömningar från beslut om målen med det militära försvaret, av regeringen tilldelade uppgifter samt av att insatsorganisationen ska utvecklas i enlighet med de krav på operativ förmåga som beslut om. har vidgats till att fästa större betydelse vid årets löpande fredstida uppgifter. På så vis uppstår en otydlighet kring i vad mån det är förmågan att lösa ställda uppgifter under det år som har gått, eller om det är kraven på operativ förmåga beslutade av , som är styrande för regeringens bedömning. året ha haft förmåga att tillmötesgå kraven på ställda uppgifter är naturligtvis ett viktigt ingångsvärde bland andra i en bedömning. Men det begränsas kraftigt som bedömningsgrund av att Försvarsmakten, som tur är, inte regelbundet måste lösa alla uppgifter som myndigheten förväntas kunna lösa. Dessutom kan uppgifterna skilja sig kraftigt mellan olika år. Förändringar mellan olika år kan handla om graden av aktivitet från främmande makt i närområde, såväl som omfattning och komplexitet i svenska utlandsinsatser. Försvarsmakten hänvisar liksom regeringen i ökad utsträckning till vad myndigheten har löst för uppgifter. Exempelvis skriver Försvarsmakten årsredovisning att Försvarsmakten i huvudsak levt upp till de krav som har ställts på omvärldsbevakning. Försvarsmakten har också upprätthållit sin förmåga att hävda territoriella integritet genom att upptäcka och avvisa kränkningar. Myndigheten har även genomfört internationella insatser och lämnat stöd till samhället. Först mot slutet kommer Försvarsmakten in på händelser och hot vid ett försämrat omvärldsläge, och gör då bedömningen att det nns en rad problem i form av begränsningar mär det gäller personal, materiel, övning, planläggning, prestanda på materielsystem, med mera.206 Väsentliga förändringar sker utan att det tydligt framgår Vidare nns ytterligare exempel på hur förhållanden av betydelse för bedömningen har förändrats utan att det har framgått på ett tydligt sätt. nedprioriterades Försvarsmaktens försvarsplanering. Fram till budgetpropositionen behandlade inte regeringen frågan om Försvarsmaktens försvarsplanering. Men budgetproposition togs Försvarsmaktens försvarsplanering upp. Då hänvisas till planeringen som eftersatt och utan en samlad process . Därefter har bristande planläggning hänvisats till som en brist i Försvarsmaktens operativa förmåga i händelse av ett försämrat omvärldsläge.207 207Hur synen på försvarsplaneringen förändrades framgår vid en närmare genomgång av ett antal tidigare budgetpropositioner. I budgetpropositionen 2001 konstaterade regeringen att det omfattande omstruktureringsarbetet lett till att anpassningsplaneringen nedprioriterats, men att det var angeläget att anpassningsplaneringen förbättrades. Men i nästa års värdering konstaterade regeringen att Försvarsmakten anmält att någon fördjupad planering för nationellt försvar inte skett, och inte heller anpassningsplanering för mer omfattande militära operationer. kommenterade emellertid inte regeringen detta, trots att den alltså året innan hänvisat till den bristande planeringen som ett problem som måste åtgärdas. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA På så vis har alltså inom cirka en tioårsperiod försvarsplaneringen haft en tydlig plats i värderingen av Försvarsmaktens förmåga, för att sedan saknas i värderingen, och därefter återkomma och hänvisas till som viktig. Det framgår inte vad som är orsaken till denna förändring i synsätt – exempelvis om det handlar om att regeringen kraftigt förändrat sin värdering av omvärldsläget. Regeringen har i en mindre utsträckning ställt krav på jämförelser av operativ förmåga bakåt i tiden Av regeringens regleringsbrev framgår att regeringen ställt vissa krav på jämförelser mellan olika år. I regleringsbreven ska Försvarsmakten jämföra med föregående år och analysera utvecklingen över tid.208 Vi har inte funnit någon sådan redovisning i Försvarsmaktens öppna del av sin årsredovisning. I regleringsbrevet står att skillnader i jämförelse med föregående års värdering ska lyftas fram. Även denna årsredovisning saknar denna sorts återredovisning. I regleringsbrevet nns det inte något krav på tidsjämförelse. I regleringsbrevet nns krav att redovisa hur den operativa förmågan har förändrats. Årsredovisningen innehåller en jämförelse med föregående år, och anger att förmågan är på en likvärdig nivå som 2008. Årsredovisningen jämför på ett abstrakt sätt genom att säga att den positiva trenden har brutits. Årsredovisningen innehåller delvis en jämförelse mot föregående år och det konstateras att för en av delförmågorna har nivån förbättrats (förmågan att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba samt kunna öka förmåga till internationella insatser). saknas återrapporteringskrav för operativ förmåga i regleringsbreven. Sammantaget har regeringen i en begränsad utsträckning ställt krav på Försvarsmakten att göra jämförelser av operativ förmåga bakåt i tiden. Jämförelse mellan försvars-, och inriktningsbesluten Av kapitel 3 i granskningen framgår hur de operativa kraven förändrats mellan de tre försvars- och inriktningsbesluten. bedömning är att graden av precisering i kraven har avtagit. I försvarsbeslutet –2004 ingick ett antal delkrav i beslut, som var kopplade till fyra mål. Även i försvarsbeslutet –2007 ingick i beslut avseende förmåga ett antal preciseringar som närmre redogjorde för kraven. I inriktningsbeslutet ingick inte några närmre preciseringar. 208Övriga krav handlar om att Försvarsmakten ska värdera och redovisa den samlade operativa förmågan i insatsorganisationen utifrån myndighetens instruktion. Värderingen ska ske på fyra nivåer (förbands-, taktisk, operativ och militärstrategisk-). Jämförs graden av relevant information förmedlad av regeringen genom sina budgetpropositioner framgår att informationsgraden har avtagit, mellan den första försvarsbeslutsperioden och efter det nuvarande inriktningsbeslutet. Avseende kravet på förmåga till försvar mot väpnat angrepp tog regeringen i sin budgetproposition upp sådana brister som skydd mot NBC- stridsmedel, informationskrigföring och förmågan att möta hot och insatser med kryssningsmissiler samt att det saknades förmåga att möta hot med insatser av ballistiska robotar. Denna information kan kopplas till motsvarande krav på förmåga som var formulerad i beslut. har regeringens information varit av en övergripande karaktär när det gäller vad Försvarsmaktens förmåga. En mer detaljerad karaktär har informationen haft om problem, men då med hänvisning till kraven om att hantera händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärldsläge, och alltså inte till krav på förmåga. 5.1.3Regeringens budgetpropositioner till avseende Försvarsmaktens insatsorganisation Regeringen informerar i budgetpropositionen om läget i Försvarsmaktens insatsorganisation. Rapporteringen har i första hand fokus på det aktuella året.209 När det gäller stridskrafternas utveckling hänvisar regeringen till målsättningar. Dessa är i regel inte specicerade utan beskrivs i mindre utsträckning närmare i relation till övergripande mål utifrån gällande försvars- och inriktningsbeslut. framgår om målen till exempel har sänkts, och även orsaker till detta.210 Vilka de ursprungliga målen var framgår emellertid inte, även om det ibland förekommer hänvisningar till försvars-, respektive inriktningsbeslut utan att i sak ange mål.211 Vidare presenteras information om exempelvis pågående insatser och övningar som har utförts liksom om materielinköp med mera, som kan ha bidragit Men informationen värderas inte på ett tydligt sätt till övergripande långsiktiga mål. Att det har genomförts övningar, eller skett materielinköp, är givetvis viktig information. Men framgår inte av informationen vilka krav som ställts på övningsverksamheten, och hur detta förhåller sig till mål. På samma sätt drar regeringen slutsatser om huruvida målen i angiven inriktning har uppnåtts i respektive stridskraft. Men det framgår i regel 209Vilket innebär att tidigare förändringar inom ramen för då gällande försvars- eller inriktningsbeslut inte behandlas. I vissa avseenden förmedlas mycket information avseende det gångna året. I liten utsträckning är denna information tydligt kopplad till aktuellt försvarsbeslut. 2009/10:1 Utgiftsområde 6; prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 6. 211Regeringen beskriver endast vilka förband som har vidmaktshållits. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA inte vilka målen är, och hur dessa mål förhåller sig till försvars- och inriktningsbesluten. Detta gör det svårt att förhålla sig till informationen.212 De brister vi har iakttagit kan illustreras med följande exempel. skrev regeringen att målen hade eller i huvudsak hade nåtts, utan att ange vilka målen var eller hur de såg ut. är framställningen likartad. Regeringen anger att den successiva uppbyggnaden av insatsorganisation 2014 i stort sett har följt målen, med undantag för rekryteringen av tjänstgörande soldater. Regeringen går igenom utvecklingen för olika förband och gör genomgående bedömningen att utvecklingen i allt väsentligt motsvarar beslut. Vidare framgår att verksamheten för olika förband ska ha gått enligt plan . Men det framgår inte med vilken takt utvecklingen går – det vill säga regeringen anger inte tydligt hur utvecklingen förhåller sig till beslut.213 Regeringen gör till exempel inte några större tidsjämförelser för att på ett tydligare sätt redogöra för utvecklingen av insatsorganisationen. När det gäller övergången mellan olika försvarsbeslut behandlar regeringen i sin budgetproposition det nya inriktningsbeslutet.214 Det sker inte någon tydligare förklaring av exempelvis skillnaden mellan föregående försvarsbesluts struktur för arméstridskrafterna och strukturen för arméstridskrafterna ur det nya försvarsbeslutet.215 Sammantaget är det genom regeringens rapportering om insatsorganisationens utveckling svårt att förhålla sig till de uppgifter som presenteras. i mindre utsträckning en övergripande ackumulerad redovisning utifrån målen ur gällande försvarsbeslut. Därför är det svårt att få en dynamisk bild av insatsorganisationens utveckling efter ett försvars- respektive inriktningsbeslut. Försvarsmaktens information om insatsorganisationen Försvarsmaktens information utgör underlag för regeringens information till . Vi har därför gått igenom de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisningar –2013. I de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisningar lämnas i era avseenden information om det gångna året. Försvarsmaktens information är av samma grundläggande karaktär som regeringens. Det handlar om en redovisning med både positiva och negativa inslag, exempelvis om genomförda övningar och förmodade eekter, liksom problem i form av personalbrister 212Detta kompenseras till del om man istället tar del av tidigare års budgetpropositioner, eftersom där nns information om den framtida inriktningen. Informationen är dock övergripande och avser . 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 29 f. 2009/10:1, s. 26 f. 2009/10:1, s. 35. eller inställda övningsmoment. I detta avseende ger Försvarsmaktens årsredovisningar information utifrån det gångna året. I likhet med regeringens budgetpropositioner är kopplingen mellan informationen över det gångna året och övergripande mål ur försvars- respektive inriktningsbeslut svag. Exempelvis anges överlag i årsredovisningarna att målen per krigsförband har uppnåtts alternativt i allt väsentligt har uppnåtts. Eftersom det inte framgår hur dessa mål förhåller sig till övergripande mål, blir redovisningen otydlig. redovisas utvecklingsläget i insatsorganisationen per förbandstyp med avseende på antalet förband och vilken målsättning som gäller (skapa nya förband, utveckla bentliga förband, fortsätta utveckling av förband eller vidmakthålla eller avveckla förband).216 redovisas läget i insatsorganisationen med denna typ av kvantitativa målsättningar som mål (rapportperioden, föruten tid) och som inriktning . Målen sammanfaller alltså med läget. Om det betyder att målen är uppnådda framgår inte. Det framgår inte heller om målen härrör från försvarsbeslutet . Det är därför svårt att förstå vad redovisningen innebär och att bilda sig en uppfattning av hur långt införandet av insatsorganisationen har kommit och om den utvecklats enligt vad hade beslutat. 2007 börjar Försvarsmakten redovisa mer. Under rubriken av insatsorganisation och beredskap redovisas per förband vilka delar därav som har utbildats och resultatet av detta. Till exempel redovisas för 171. stridsygdivisionen vid ygottilj att hela divisionen har utbildats och att hälften av den utbildades mot en högre målsättning, och att denna målsättning inte är helt uppnådd. Den andra halvan, som utbildats mot lägre krav hade dock uppnått målen.217 Vilka mål som gällde framgår inte. därpå, 2008, anges dock ett mål för respektive förband: vilken kompetens personalstyrkan skulle ha uppnått (så kallad PersQ218). Kompetensmålen var lågt satta för alla förband (PersQ 2) förutom för de förband som var ämnade att delta i internationella insatser (PersQ 4). Regeringen har i regleringsbreven gett Försvarsmakten i uppdrag att följa upp inriktningsbeslutet avseende ekonomi, insatsorganisation, personalförsörjning samt materielförsörjning.219 , som var det första verkställighetsåret av den innevarande beslutsperioden, redovisas 2162003 är det oklart vad som egentligen redovisas. Under rubriken i insatsorganisationen ser det att av döma av kolumnrubriceringen ut som att det är målen som redovisas. Det kan dock vara så att det är läget som redovisas, och att rubriceringen blivit fel och blandats samman med att målen anges för . 217Försvarsmaktens årsredovisning 2007, s. 18. 218Skala: PersQ 1–PersQ 5, där PersQ 5 är högst. 219När det gäller uppföljningen av insatsorganisationen ska uppföljningen vara relaterad till fastställda förbandsmålsättningar och fastställd planering. (Försvarsmaktens regleringsbrev , punkt 26.) GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA därför så kallade förbandskort för respektive insatsförband. Där redovisades mot fastställda förbandsmålsättningar för gällande insatsorganisation. Dessa redovisningar är dock sekretessbelagda och framgår av en hemlig bilaga. Det gör att det till stora delar saknas relevant information i den öppna bilagan. När det gäller förbandsmålsättningarna framgår av 2010, 2011 och redovisning att Försvarsmakten själv fastställt dessa. Målsättningarna var styrda så att de skulle svara mot vilka uppgifter krigsförbanden klarar av att lösa med de resurser som verkligen nns.220 Detsamma gäller när Försvarsmakten redovisar införandet av insatsorganisationen 2012.221 Hur de mål som Försvarsmakten har satt förhåller sig till riksdagsbeslutet framgår inte. Det betyder att det är oklart huruvida uppföljningen har skett mot det som hade beslutat eller inte. Den öppna redovisningen av insatsorganisationen har alltså överlag inte varit tydligt relaterad till beslut om insatsorganisationen. Även om rapporteringen delvis har utvecklats är det svårt att förhålla sig till informationen eftersom det saknas tydlig information om förhållandet till mål. Ett viktigt motiv till att minska Försvarsmaktens grundorganisation har varit att anpassa den till en mindre krigsorganisation.