prop · H10381 · 2014-02-04 00:00:00 — Ändringarna innebar bl.a. att den tidigare ordningen med uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar avskaffades. I stället infördes begreppet uppehållsrätt, som innebär en rätt att vistas i landet utan föregående prövning. Uppehållsrätten inträder automatiskt under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. fick till uppgift att ansvara för det registreringsförfarande som infördes. En EES-medborgare som har uppehållsrätt och som avser att stanna i ska registrera sig hos . För EES-medborgares familjemedlemmar som inte själva är EES-medborgare och som har uppehållsrätt gäller i stället en skyldighet att ansöka hos om uppehållskort. Ändringarna innebar också att personer med uppehållsrätt fick ett utökat skydd mot avvisning och utvisning. 5Överväganden och förslag med anledning av uppföljningen av rörlighetsdirektivets genomförande 5.1Registrering av EES-medborgare m.m. Regeringens förslag: Det särskilda registreringsförfarandet för EES- medborgare ska tas bort. fortsättningsvis vara den myndighet som utfärdar uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: , som har anfört skäl för att registreringskravet för EES-medborgare bör tas bort, tillstyrker förslaget men påpekar att det kan blir svårt för verket att vidta några åtgärder när det gäller skenförhållanden för vissa EU-medborgare. Datainspektionen anser att det är positivt att det särskilda registreringsförfarandet som inte fyller någon funktion tas bort, men att det finns anledning att fundera kring hur de personuppgifter som redan registrerats ska hanteras. myndigheten genom Solvit mottagit ett stort antal ärenden där problem uppstått till följd av olika svenska myndigheters tolkning av begreppet Kollegiet har i detta hänseende haft kontakter med , , och . faktum att olika myndigheter tolkar kriterierna för uppehållsrätt olika kan försvåra tillträdet till det svenska samhället och i förlängningen utgöra ett hinder för den fria rörligheten för personer. anser att tolkning av de enskilda kriterierna för uppehållsrätt i direktivet bör ges företräde vid andra myndigheters tillämpning av direktivet även om registreringsförfarandet tas bort. påpekar att den bedömning av uppehållsrätt som gör i folkbokföringsärenden inte ska ses som ett dubbelt registreringsförfarande så som det beskrivs i promemorians avsnitt 4.7. prövning syftar endast till att göra en bedömning av bosättningens varaktighet i . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 8.1 i rörlighetsdirektivet får den mottagande medlemsstaten ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger . Det är således upp till varje medlemsstat att avgöra om ett registreringsförfarande ska finnas. har utnyttjat möjligheten att införa ett registreringsförfarande. Enligt 3 a kap. 10 § UtlL ska en EES-medborgare som har uppehållsrätt och som avser att stanna i registrera sig hos . Från skyldigheten att registrera sig undantas nordiska medborgare, som är arbetssökande och EES-medborgare som har ett giltigt uppehållstillstånd eller som från ankomsten till har ansökt om ett sådant tillstånd. Av 3 a kap. 11 § UtlL framgår att om det kan antas att en EES- medborgare är skyldig att registrera sig, får förelägga honom eller henne att fullgöra denna skyldighet. får även förelägga EES-medborgaren att lämna in sådana uppgifter som är nödvändiga för att registrering ska kunna ske. Ett föreläggande får enligt 3 a kap. 12 § UtlL förenas med vite. Registreringen har ingen betydelse för EES-medborgarens uppehållsrätt. Uppehållsrätten finns så länge villkoren för denna är uppfyllda (artikel 14.2 i rörlighetsdirektivet, 3 a kap. 5 § UtlL). I samband med att rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt angavs som skäl för att införa ett registreringsförfarande att ett sådant innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, medför att intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet kan tillgodoses och underlättar utfärdandet av andra bevishandlingar, t.ex. uppehållskort (prop. 2005/06:77 s. 105). Ett registreringssystem med en centralt ansvarig registreringsmyndighet bedömdes vidare minska risken för att olika myndigheter skulle kunna göra olika bedömningar. Det anfördes att det emellanåt kan vara svårt att avgöra om en person är unionsmedborgare och att det även är tänkbart att myndigheter har olika uppfattningar om på vilken grund en viss unionsmedborgare har uppehållsrätt. Även om varje myndighet har att göra en självständig prövning inom sitt respektive område ansågs registreringsförfarandet utgöra ett hjälpmedel för prövningen (prop. 2005/06:77 s. 106). har i skrivelsen Tillämpningen av EG-direktivet 2004/38 (rörlighetsdirektivet) föreslagit att den nuvarande ordningen med ett särskilt registreringsförfarande för EES-medborgare ska tas bort. Enligt uppfattning har registreringen en begränsad praktisk betydelse eftersom den inte är avgörande för rätten att vistas i , inte inverkar på rätten att folkbokföra sig, endast är till begränsad nytta och ledning för andra myndigheter och inte heller ger något tillförlitligt underlag för att statistiskt följa inflyttningen av EES- medborgare. har anfört att såvitt är känt utnyttjas inte registreringen i någon större omfattning av andra myndigheter som hjälp för att avgöra om en EES-medborgare har uppehållsrätt. Verkets beslut att registrera en EES-medborgare visar enbart vad som gällde för beslutet men säger inget om vad som gäller . har vidare anfört att den statistik som tas fram på grundval av registreringarna inte ger en rättvisande bild av hur många EES-medborgare med uppehållsrätt som vistas i landet. Någon kontinuerlig avregistrering av dem som lämnar landet sker inte i verkets register. har även framfört att det är olyckligt att EES- medborgare från de nordiska länderna och övriga EES-medborgare behandlas olika, vilket är följden av nuvarande reglering. Utöver registrering enligt utlänningslagen kan det bli aktuellt för en EES-medborgare med folkbokföring enligt folkbokföringslagen (1991:481). Enligt 3 § folkbokföringslagen ska den folkbokföras som efter inflyttning anses vara bosatt i . En person anses bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under . Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här. En person ska anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila här i landet om han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan här minst en gång eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden. Den som flyttat in i från utlandet ska enligt 26 § folkbokföringslagen anmäla inflyttningen till . Det kan ifrågasättas om det är förenligt med rörlighetsdirektivet att en EES- medborgare som kommer till kan bli föremål för två registreringsförfaranden. Kommissionen anser att det inte är förenligt med direktivet att kräva att en unionsmedborgare både ska registrera sig enligt utlänningslagen och folkbokföra sig enligt folkbokföringslagen. Om det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare enligt utlänningslagen tas bort skulle problematiken med två registreringsförfaranden undanröjas. Mot bakgrund av vad har framfört förefaller det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare inte fylla något större behov. Eftersom det dessutom är tveksamt om kravet på dubbelregistrering är förenligt med rörlighetsdirektivet bör det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare enligt utlänningslagen tas bort. Nordiska medborgare och övriga EES-medborgare bör således likabehandlas i detta avseende. Datainspektionen anför att det finns anledning att fundera kring hur de personuppgifter som redan registrerats ska hanteras. Regeringen konstaterar att arbete med att avveckla registret ska ske i enlighet med relevanta bestämmelser i t.ex. personuppgiftslagen (1998:204) och arkivlagen (1990:782). noterar att det är av yttersta vikt att de enskilda kriterierna för uppehållsrätt i direktivet tolkas enhetligt av samtliga svenska myndigheter. I dras slutsatsen att är den myndighet som är bäst lämpad att göra en 2013/14:81 bedömning av uppehållsrätten. Kollegiet anser att tolkning av de enskilda kriterierna för uppehållsrätt i direktivet bör ges företräde vid andra myndigheters tillämpning av direktivet även om registreringsförfarandet tas bort. Regeringen gör bedömningen att även om andra myndigheter än liksom har att bedöma frågan om uppehållsrätt självständigt finns det inget som hindrar att dessa myndigheter i mer tveksamma fall även fortsättningsvis kan ta kontakt med . har i den ovan nämnda skrivelsen även anfört att det i samband med att det särskilda registreringsförfarandet för EES- medborgare ses över också bör utredas hur och av vilken myndighet utfärdande av uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort ska handläggas. Det kan konstateras att rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser om att medlemsstaterna under vissa förutsättningar ska utfärda uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort (artiklarna 9, 10, 19 och 20). Enligt 3 a kap. 10 § UtlL ska en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare och som har uppehållsrätt ansöka om uppehållskort hos senast efter det att han eller hon kom till . Skyldigheten att ansöka om uppehållskort gäller inte för en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller som från ankomsten till har ansökt om ett sådant tillstånd. Av 3 a kap. 7 § UtlF framgår att det är som utfärdar uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort. Med hänsyn till den verksamhet som utför i övrigt bedömer regeringen att alltjämt är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för utfärdandet av dessa handlingar. I avsnitt 5.7 behandlas frågan om bestämmelserna om att under vissa förutsättningar ska utfärda uppehållskort, intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort ska fortsätta att vara placerade i förordning eller flyttas till lag. 5.2Familjemedlemmar till svenska medborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet Regeringens förslag: Bestämmelserna i utlänningslagen som gäller för familjemedlemmar till EES-medborgare ska också gälla för familjemedlemmar till svenska medborgare som återvänder till efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet. En förutsättning ska dock vara att familjemedlemmen har följt med eller anslutit sig till den svenska medborgaren när den svenska medborgaren utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. En följdändring ska göras i studiestödslagen. Den innebär att familjemedlemmar till svenska medborgare jämställs med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd, under förutsättning att den svenska medborgaren, som har återvänt till efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, är anställd eller egenföretagare här i landet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända. Förvaltningsrätten i tillstyrker den föreslagna ändringen men framför att skillnaden mellan svenska medborgare och utlänningar är central för utlänningslagstiftningen och att det är olämpligt att sammanblanda begreppen. För svenska medborgare som efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet återvänder till , föreslås att ett nytt begrepp införs, t.ex. EES-återvändare. () önskar att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet klargörs om samma krav kan ställas på att den utländska familjemedlemmen ska ha följt med, uppehållit sig tillsammans med, eller anslutit sig till den svenska medborgaren när denna utnyttjat sin fria rörlighet, i de fall då familjemedlemmen är ett barn. är positivt till att det införs en regel om att bestämmelserna också ska gälla för familjemedlemmar till svenska medborgare, som återvänder till efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 3.1 i rörlighetsdirektivet ska direktivet tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i. Direktivet ska också tillämpas på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Av skäl 5 i ingressen framgår att det är för att säkerställa att varje unionsmedborgare kan utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som även familjemedlemmar beviljas denna rätt. Vilka familjemedlemmar som omfattas av definitionen i artikel 2.2 framgår i avsnitt 5.3. När rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes nya bestämmelser i bl.a. utlänningslagen och utlänningsförordningen som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Med EES- medborgare avses enligt 1 kap. 3 b § UtlL respektive 1 kap. 4 § UtlF en utlänning som är medborgare i en EES-stat (dvs. en av EU:s medlemsstater, , eller ). Bestämmelserna i utlänningslagen och utlänningsförordningen som rörlighetsdirektivet ledde till och som gäller familjemedlemmar är således inte tillämpliga på familjemedlemmar till svenska medborgare. En svensk medborgares utländska familjemedlem som inte är EES-medborgare omfattas därmed inte av bestämmelserna om uppehållsrätt. Saknar en sådan familjemedlem efter tre månaders vistelse i landet uppehållstillstånd har familjemedlemmen, som huvudregel, inte rätt att stanna här, även om han eller hon i och för sig uppfyller kraven för att få sådant tillstånd. Till skillnad mot vad som gäller för uppehållsrätten, vilken föreligger när utlänningen uppfyller villkoren för en sådan rätt, är utgångspunkten när det gäller uppehållstillstånd att det är uppehållstillståndet i sig som är rättighetsbärande. 2013/14:81 En dom från i mål C-291/05 Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie mot R.N.G. , 2007 I-10719, behandlar frågan om rätt till uppehåll för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en arbetstagare som återvänder till den medlemsstat där arbetstagaren är medborgare efter det att arbetstagaren har förvärvsarbetat i en annan medlemsstat. Av domen följer att en sådan tredjelandsmedborgare enligt artikel 10.1 a i rådets förordning (EEG) nr 1612/682, som enligt domstolen är analogt tillämplig, har rätt till uppehåll i den medlemsstat där arbetstagaren är medborgare. Enligt skulle medborgare i en medlemsstat kunna förmås att inte lämna den medlemsstat där de är medborgare för att ta anställning i en annan medlemsstat om de inte var säkra på att vid återkomsten till ursprungsstaten kunna fortsätta att leva med sina nära anhöriga som de till följd av äktenskap eller familjeåterförening eventuellt kan ha börjat leva med i värdmedlemsstaten. (Se även EU- domstolens dom i mål C-370/90 The Queen mot Immigration Appeal Tribunal och Surinder , ex parte Secretary of State for Home Department, 1992 I-04265, Svensk specialutgåva I-00019.) Artikel 10 i förordning (EEG) nr 1612/68 upphörde att gälla med verkan . Enligt artikel 38.3 i rörlighetsdirektivet ska hänvisningar till den upphävda bestämmelsen anses som hänvisningar till rörlighetsdirektivet. Mot denna bakgrund bör de regler i utlänningslagen som gäller för familjemedlemmar till EES-medborgare också gälla för familjemedlemmar till svenska medborgare om den svenska medborgaren har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet och därefter återvänder till . En förutsättning bör dock vara att familjemedlemmen har följt med eller anslutit sig till den svenska medborgaren när den svenska medborgaren utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Kravet på att den svenska medborgaren ska ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet är grundläggande. En familjemedlem till en svensk medborgare som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och alltid har uppehållit sig i kan inte, såsom familjemedlem, göra gällande rättigheter enligt rörlighetsdirektivet (jfr dom i mål C-434/09 mot Secretary of State for the Home Department, 2011 I-03375). Den justering av de svenska reglerna som bör göras bör innebära att bestämmelserna om uppehållsrätt kan göras gällande t.ex. av en familjemedlem som följt med en svensk medborgare från när den svenska medborgaren har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och sedan, efter att ha uppehållit sig tillsammans med den svenska medborgaren i en annan EES-stat, återvänder till tillsammans med honom eller 2 Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 19.10.1968, s. 2, Celex 31968R1612), upphävd genom och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 27.5.2011, s. 1, Celex 32011R0492). Detsamma bör gälla för en person som blivit familjemedlem till en svensk medborgare efter det att den svenska medborgaren lämnat och som uppehållit sig tillsammans med den svenska medborgaren när han eller hon utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Något krav på att familjemedlemmen ska resa in i som den svenska medborgaren bör inte uppställas. Av ovan nämnda dom i mål C-291/05 följer att familjemedlemmens uppehållsrätt i gäller även om den svenska medborgaren inte utövar en verklig och faktisk ekonomisk verksamhet efter återkomsten till . När det gäller den lagtekniska lösningen föreslås att definitionen av EES-medborgare i 1 kap. 3 b § UtlL ändras så att med EES-medborgare avses inte endast utlänningar utan, när det gäller familjeanknytning, även vissa svenska medborgare. Det föreslås också att definitionen av familjemedlem till EES-medborgare i 3 a kap. 2 § UtlL ändras på så sätt att ett nytt andra stycke, som behandlar familjemedlemmar till svenska medborgare, införs. Eftersom förutsättningarna för uppehållsrätt är olika för familjemedlemmar till andra EES-medborgare än svenska medborgare och för familjemedlemmar till svenska medborgare föreslås att detta regleras i två olika stycken i 3 a kap. 4 § UtlL. Förvaltningsrätten i invänder mot den lagtekniska lösningen och anför att skillnaden mellan svenska medborgare och utlänningar är central för utlänningslagstiftningen. Begreppet EES- medborgare avser i nuvarande lagstiftning en speciell kategori utlänningar, nämligen medborgare i EES-staterna exklusive svenska medborgare. Att låta begreppet EES-medborgare inrymma även vissa svenska medborgare medför enligt förvaltningsrättens mening att begreppen blandas samman på ett olämpligt sätt. Dessutom föreslås i det remitterade förslaget i ett visst fall olika materiella regler för å ena sidan familjemedlemmar till EES-medborgare som är utländska medborgare och å andra sidan familjemedlemmar till EES-medborgare som är svenska medborgare (se förslaget till 3 a kap. 4 § första respektive andra stycket UtlL). Enligt förvaltningsrätten gör även detta förhållande att det är olämpligt att sammanblanda begreppen. Regeringen konstaterar att det följer av praxis från att familjemedlemmar till vissa svenska medborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet och därefter återvänder till har uppehållsrätt. Genom att slå fast denna rättighet i lagtext blir definitionen av begreppet familjemedlem till EES-medborgare tydligare. Risken för sammanblandning av begreppen är större om man i stället skulle införa ytterligare ett begrepp inom den lagstiftning som rör fri rörlighet för personer. Med anledning av de ändrade definitionerna av EES-medborgare respektive familjemedlem till EES-medborgare behöver vidare vissa följdändringar göras i utlänningslagen. En viss omformulering bör således i linje med det göras av bestämmelserna om motivering, överklagande av beslut om nationell visering och muntlig förhandling (13 kap. 10 § andra stycket, 14 kap. 5 a § andra stycket och 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL). En ändring bör även göras i studiestödslagen (1999:1395), förkortad SsL. Familjemedlemmar till svenska medborgare bör, i likhet med 2013/14:81 familjemedlemmar till utländska EES-medborgare, jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. En förutsättning bör dock vara att den svenska medborgaren, som har återvänt till efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, är anställd eller egenföretagare här i landet (jfr artikel 24.2 i rörlighetsdirektivet). CSN önskar att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet klargörs om samma krav kan ställas på att den utländska familjemedlemmen ska ha följt med, uppehållit sig tillsammans med, eller anslutit sig till den svenska medborgaren när denna utnyttjat sin fria rörlighet, i de fall då familjemedlemmen är ett barn. Regeringen konstaterar att någon skillnad i vilka krav som ställs på den utländska familjemedlemmen beroende på ålder inte bör ställas upp. 5.3Andra familjemedlemmar enligt artikel 3.2 a Regeringens förslag: Definitionen av familjemedlem till EES- medborgare ska även omfatta de familjemedlemmar som avses i artikel 3.2 a i rörlighetsdirektivet, dvs. andra familjemedlemmar än de som anges i paragrafen, om de i det land som de har kommit från är beroende av EES-medborgaren för sin försörjning eller ingår i EES-medborgarens hushåll eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att EES-medborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända. ombudsmän () och Kammarrätten i förutser att kriterierna för att definieras som familjemedlem med hänvisning till allvarliga hälsoskäl kommer att generera tolknings- och tillämpningssvårigheter. Mot bakgrund av att kriterierna är hämtade från rörlighetsdirektivet sluter sig kammarrätten dessutom till att Migrationsöverdomstolen i mål där sådana svårigheter uppkommer är hänvisad till att begära förhandsavgörande från EU- domstolen. Förvaltningsrätten i konstaterar att i mål C-83/11 (Secretary of State for the Home Department mot , Fazly Rabby , Mohibullah ) till viss del har förtydligat innebörden av artikel 3.2 a i rörlighetsdirektivet. Som framgår av domen är medlemsstaterna inte skyldiga att bifalla alla ansökningar om tillstånd från sådana andra familjemedlemmar som anges i artikel 3.2 a i direktivet. Medlemsstaterna får ställa upp vissa kriterier, liksom särskilda krav i fråga om arten eller varaktigheten av beroendeförhållandet, för dessa familjemedlemmar. Mot angiven bakgrund bör, om den lösning som föreslås i promemorian för dessa andra familjemedlemmar väljs, övervägas om inte också bl.a. arten eller varaktigheten av beroendeförhållandet närmare ska regleras. instämmer i att den svenska regleringen bör kompletteras på sätt som anges i promemorian för att bättre överensstämma med direktivet. det som oklart vilket familjebegrepp rörlighetsdirektivet utgår från när det i artikel 3.2 a talas om andra familjemedlemmar än de som definieras i artikel 2.2. En närmare analys av hur långt familjebegreppet i direktivet sträcker sig, skulle enligt verket vara till fördel för kommande tillämpning. anser vidare att det är nödvändigt att i författning reglera situationen för beroende familjemedlemmar, när de under sin vistelse i bryter beroendeförhållandet och således inte längre faller in under definitionen familjemedlem i lagens mening, t.ex. om de fortsättningsvis kan ha bibehållen uppehållsrätt. Även anser att det är önskvärt att i författning reglera den situationen. () önskar att det i den fortsatta beredningen tydligare specificeras vilka familjemedlemmar som kan omfattas av det vidgade familjebegreppet.