prop · H103253 · 2014-09-04 00:00:00 — När förvaltningsrätten och har kommit överens om vilka resurser som domstolen ska få och vad dessa ska ge för resultat skrivs ett målavverkningskontrakt. Både och några förvaltningsrätter påpekar att det ibland kan vara svårt för förvaltningsrätten att få tag i tillfällig arbetskraft, trots att domstolen fått balansavarbetningsmedel.167 framhåller flera förvaltningsrätter att balanspengarna från har varit viktiga för att få ned handläggningstiderna. De två förvaltningsrätter, och , som fick störst engångsbelopp , uppvisar nu betydligt kortare handläggningstider . Förstärkningsstyrka hjälper till att avgöra mål Balansavarbetningsmedel kan också användas för att hyra in personal från så kallade förstärkningsstyrka. Förstärkningsstyrkan har i sin nuvarande form funnits och består av 12 domare inklusive en kanslichef, som servar samtliga domstolar. Styrkan ska enligt utökas och bestå av cirka 20 domare. Förstärkningsdomarna kan tjänstgöra på domstolen i allt till . Utöver att anlita en domare vid balansavarbetningsinsatser kan dessa anlitas när förvaltningsrättens egna domare genomgår utbildning, vid långvarig sjukfrånvaro eller vid handläggning av större mål.168 Balansavarbetningsmedel kan också användas för att anställa tillfällig personal, till exempel pensionerade domare. 6.3.2 Förvaltningsrätterna efterfrågar mer stöd genomförde en omorganisation i syfte att kunna öka stödet i utvecklingsfrågor och fånga upp domstolarnas önskemål på ett bättre sätt. Enligt vad som framkommit i våra intervjuer med 168Intervju med och Domstolars årsredovisning 2012. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA förvaltningsrätterna är de i stort nöjda med stödet från och flera tar upp möjligheten att ansöka om extra resurser som något positivt. Några menar dock att kan bidra med mer stöd och service, till exempel i organiseringen av den egna domstolen och utbildning av notarier. har uppgett att verket har ambitionen att driva utvecklingsinsatser mer strategiskt och att insatserna ska komma fler domstolar till godo. Verket vill i ökad utsträckning ta initiativ för att erbjuda hjälp till domstolar där man ser att det skulle behövas. för domstolsutveckling arbetar med att göra det tydligare för domstolarna vad den kan erbjuda för hjälp och stöd och flera förvaltningsrätter har enligt tagit kontakt för att få hjälp med sin inre organisation. Detta har framförallt gällt översyner av domstolarnas kanslier och här har inlett ett arbete. I vilken grad förvaltningsrätterna känner till vilket stöd avdelningen kan erbjuda beror enligt på hur mycket domstolen och dess ledning känner till om verket och den kompetens som finns där.169 upplevs inte som ett effektivt stöd I målhanteringssystemet registreras uppgifter om målen. Vissa uppgifter som ska registreras regleras av författning, till exempel inkommandedatum, målnummer, aktörer i målet och datum för dom.170 I övrigt kan förvaltningsrätterna i stor utsträckning själva välja vilka uppgifter som ska registreras. Akthanteringen sker dock inte i utan akterna hanteras helt som pappersakter. Flertalet intervjuade förvaltningsrätter har framfört till att de anser att är eftersatt och att ett bättre verksamhetsstöd skulle kunna effektivisera handläggningen.171 Detta lyftes även fram i årsredovisning där det framkom att en ökad andel förvaltningsrätter ansåg att bristen på utveckling av verksamhetsstöd är en försvårande faktor för domstolarnas arbete.172 anser att i huvudsak är ett effektivt verksamhetsstöd men att det kan förbättras. framhåller att orsaken till att inte har utvecklats i större omfattning för att svara mot förvaltningsrätternas behov är att verket arbetat med regeringsuppdraget att utveckla ett elektroniskt 169Uppgift från i samband med faktagranskning. 170Domstolsverkets författningssamling DVFS 2010:3. 171I samband med våra besök på förvaltningsrätterna har vi fått möjlighet att träffa flera handläggare och domstolssekreterare, som är dem som i huvudsak för in uppgifter i , och därmed kunnat fånga upp även deras synpunkter. 172Sveriges Domstolars årsredovisning 2012. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN informationsutbyte i brottmålsprocessen, det så kallade RIF-arbetet.173 Enligt kommer också RIF-arbetet att gynna förvaltningsdomstolarna framöver. Förvaltningsrätterna uppger att de själva lägger ned en hel del arbete på att utveckla sitt användande av . Några förvaltningsrätter har uttryckt att de gärna skulle se mer enhetliga arbetssätt när det gäller och att borde hålla i ett sådant arbete. uppger att de avser att erbjuda domstolarna ett väsentligt bättre stöd i detta avseende. Sådana insatser förutsätter dock att domstolarna kan enas kring en gemensam hantering av , enligt Domstolsverket.174 uppger också att verket ska inleda ett arbete med utveckling av elektronisk akthantering samt att det tagits fram ett system som gör att det nu är möjligt att skicka säker e-post och att skicka akter elektroniskt till förvaltningsrätterna.175 Regeringen styr förvaltningsrätterna genom ett verksamhetsmål i regleringsbrevet om handläggningstider. Målet har i stort varit oförändrat . Flera förvaltningsrätter ser inte målet som styrande och menar att målet inte är utformat på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen gör endast en samlad bedömning av domstolarnas resultat och skillnader i handläggningstid mellan förvaltningsrätterna diskuteras inte med . anser att regeringen har gett förvaltningsrätterna långsiktiga ekonomiska förutsättningar. Den övergripande inriktningen är att förvaltningsrätternas resurser framöver ska minska eftersom förvaltningsrättsreformen förväntas innebära en besparing. resursfördelningsmodell ska säkra en rättvis fördelning av medel till förvaltningsrätterna och bidra till måluppfyllelse. har tilldelat mer eller mindre stora engångsbelopp till förvaltningsrätterna i syfte att minska handläggningstiderna. 173RIF står för Rättsväsendets informationsförsörjning. RIF-arbetet är inriktat mot att skapa förutsättningar för myndigheterna i rättskedjan att utbyta information elektroniskt i brottmålsprocessen. 174Uppgift från i samband med faktagranskning. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Förvaltningsrätterna efterfrågar mer stöd från och verket vill i ökad utsträckning ta initiativ för att erbjuda hjälp till domstolar där man ser att det skulle behövas samt göra det tydligare vad kan erbjuda för stöd. Förvaltningsrätternas verksamhetsstöd för handläggningen, , skulle kunna förbättras och därmed effektivisera handläggningen. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 7 Slutsatser och rekommendationer har granskat om hanteringen av överklagade beslut om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning och ekonomiskt bistånd vid förvaltningsrätt är effektiv och rättssäker. Den som överklagar ett myndighetsbeslut som rör den egna försörjningen har behov av att få detta prövat i rimlig tid samt på ett förutsebart och enhetligt sätt. handläggningstider och en ovisshet om när målet kan komma att avgöras kan få negativa konsekvenser för den enskildes möjlighet till försörjning och skapa onödig påfrestning på den privata ekonomin. Det är också viktigt att information, bemötande och stöd är utformat på ett sätt så att den enskilde förstår och kan hantera processen. övergripande bedömning är att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska de långa handläggningstiderna. Bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar att förstå och hantera processen, vilket ytterst är en fråga om rättssäkerhet. Granskningen visar att målen ofta varit klara för avgörande innan de avgörs och det därmed finns en potential för effektivisering utan att kvaliteteten i avgörandena påverkas. bedömning är att resursbrist inte har varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna. Handläggningsprocessen kan effektiviseras genom att utveckla arbetssätt och se över organiseringen. kan också förbättra sitt stöd till förvaltningsrätterna i att utveckla information och effektivare arbetsprocesser. Regeringen kan tydligare styra mot högre effektivitet genom att se över förvaltningsrätternas verksamhetsmål. 7.1Informationen till klagande är otillräcklig granskning visar att den information och det stöd som en enskild som överklagat ett beslut till förvaltningsrätten får är otillräckligt. Informationsbristen i förvaltningsrätten blir särskilt påtaglig jämfört med den information som ges under omprövning av beslutet på eller i kommunen. Vid dessa myndigheter får den som överklagar dels informationen om vad som händer i processen och dels hur den förväntas ta. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Granskningen visar att den klagande i första hand vill ha information om vad som händer i det egna målet. Av de undersökta förvaltningsrätterna skickar dock ingen ut någon information i samband med att överklagandet inkommer till domstolen. Det innebär att en klagande inte får reda på så grundläggande information som att förvaltningsrätten mottagit överklagandet. Många i telefonintervjuundersökning uppgav att det var svårt att få reda på vad som förväntades av den klagande under processens gång. Granskningen visar dessutom att de som hade tidigare erfarenhet av att överklaga till förvaltningsrätten inte hade lättare att förstå vad som förväntades. Flertalet av dem som svarat uppgav att det hade underlättat att få skriftlig information i början av processen. Granskningen har också visat att klagande inte alltid förstår sin roll i processen. Det är till exempel inte alltid tydligt för den klagande att den är en del i en tvåpartsprocess där myndigheten som fattat det överklagade beslutet är motpart. Många klagande förväntar sig också att bli kontaktade av förvaltningsrätten. representeras i förvaltningsrätten av jurister från myndighetens processjuridiska enheter. En enskild som överklagar har dock i huvudsak inte rätt till rättshjälp enligt rättshjälpslagen utan förväntas kunna hantera processen själv utan ombud. Obalansen mellan parterna understryker ytterligare vikten av att förvaltningsrätten ger relevant och begriplig information till den klagande. Eftersom förvaltningsrätterna inte tillhandahåller information till den klagande är denna hänvisad till att själv söka information. Den allmänna information som tillhandahåller på sin webbplats ger dock inte en helt korrekt bild av processen. Av denna information kan den klagande få uppfattningen att förvaltningsrätten alltid skickar vidare överklagandet till beslutande myndighet, vilket inte stämmer för de måltyper som har granskat. Bristande information till den som överklagar riskerar enligt att leda till minskad legitimitet för såväl processen som för domen i målet. 7.2Väntetiden får konsekvenser för klagande Förvaltningsrätterna har totalt sett förbättrat sina genomsnittliga handläggningstider från 10 till 7 månader.176 Skillnaderna i resultat mellan förvaltningsrätterna är dock stora och varierade mellan 4,9 och 2013. Det samlade resultatet ger heller inte information om handläggningstiderna för enskilda måltyper. 176 Samtliga handläggningstider som redovisas utgår från av målen. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN socialförsäkringsmål var 2013. Skillnaderna mellan förvaltningsrätterna är även här stora – mellan 6,6 och . Ekonomiskt bistånd är den sista försörjningsmöjligheten som samhället erbjuder och de flesta förvaltningsrätter försöker därför att handlägga sådana överklaganden relativt snabbt. Handläggningstiden för mål om ekonomiskt bistånd var 2013. Spridningen mellan förvaltningsrätterna är heller inte lika stor, men några förvaltningsrätter hade handläggningstider på omkring 7 månader. En enskild som överklagar ett beslut har inte möjlighet att själv välja vilken förvaltningsrätt som ska hantera målet. Eftersom handläggningstiderna varierar så mycket mellan förvaltningsrätterna, får det stor betydelse var i landet den klagande bor för hur länge denna får vänta på ett avgörande. Handläggningstiden vid förvaltningsrätten var för lång menade många av dem som svarat på telefonintervjuundersökning. De tyckte också att det var svårt att få reda på hur handläggningen förväntades ta. granskning visar också att tre fjärdedelar av de som överklagat ett beslut om sjukpenning eller sjuk- eller aktivitetsersättning har haft en reducerad försörjning förvaltningsrätten handlade överklagandet. För att klara försörjningen har de framför allt fått ta av sina besparingar. Många uppgav att de försörjdes av någon anhörig eller att de lånat pengar. slutsats är att tiden det tar att handlägga ett överklagande och en ovisshet om när avgörandet kommer påverkar den klagandes möjlighet att kunna planera sin försörjning och livssituation i övrigt, oavsett vad utgången i målet blir. Det är därför viktigt att handläggningstiden är så kort som möjligt och att den klagande får information om beräknad handläggningstid. 7.3Huvuddelen av handläggningstiden är liggtid Av förvaltningsrättsinstruktionen framgår att ett mål i förvaltningsrätten ska avgöras så snart det kan ske. Enligt JO innebär detta att mål som är klara för avgörande inte får bli liggande . har genom en aktstudie på sex förvaltningsrätter kartlagt vad som är aktiv tid respektive liggtid i handläggningen på förvaltningsrätt. Det har inte gått att mäta exakt, men den metod som använts bedöms ge en i allt väsentligt rättvisande bild. Resultatet av aktstudien är generaliserbart för samtliga tolv förvaltningsrätter. Granskningen visar att handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna till största delen består av liggtid för samtliga måltyper som granskats och vid samtliga sex förvaltningsrätter som omfattats av granskningen. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA allt liggtiderna som förklarar den stora variationen i handläggningstider mellan förvaltningsrätterna. Den samlade liggtiden i mål som rör sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning uppgår i genomsnitt till omkring . För mål som rör ekonomiskt bistånd är liggtiden i genomsnitt . Liggtiden utgör därmed av handläggningstiden för mål om sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. För mål om ekonomiskt bistånd utgör liggtiden av den totala handläggningstiden. menar att det därmed finns en effektiviseringspotential vid förvaltningsrätterna att minska handläggningstiderna utan att rättssäkerheten och kvaliteten i avgörandena påverkas. Det finns ett antal reglerade tidsfrister kopplade till handläggningen av mål i förvaltningsrätt. Det gäller framför allt i samband med att överklagandet kommer in till förvaltningsrätten samt i slutet i samband med att dom eller Däremot finns det inte några lagreglerade frister under själva handläggningen, vilket innebär att ett mål kan ligga klart för avgörande . Med utgångspunkt i förvaltningsrättsinstruktionen och JO:s tolkning av denna samt ur ett medborgarperspektiv, anser att de långa liggtiderna inte är acceptabla. granskning visar att det finns flera faktorer som kan ha påverkat de långa och varierande handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna. Förvaltningsrättsreformen 2010 samt ett stort inflöde av socialförsäkringsmål ledde till att flera förvaltningsrätter inte klarade att avgöra målen i samma takt som de kom in. Det innebar att mål blev liggande länge utan åtgärd och därmed ökade handläggningstiderna. Ett kvarstående problem som lyfts fram av förvaltningsrätterna är hög personalomsättning i handläggargruppen, vilket enligt förvaltningsrätterna påverkar effektiviteten i handläggningen. Enligt kan en del av förklaringen till de långa och varierande handläggningstiderna också finnas i förvaltningsrätternas arbetssätt och organisering. 7.4.1Stora skillnader i hur förvaltningsrätterna kommunicerar i målen Granskningen visar att förvaltningsrätterna kommunicerar i mycket olika utsträckning. I sjukpenningmål kommunicerar Förvaltningsrätten i i av målen medan förvaltningsrätterna i och kommunicerar i av sådana mål. För sjuk- och aktivitetsersättningsmål varierar kommuniceringsgraden från vid GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Förvaltningsrätten i till vid Förvaltningsrätten i . Det finns också stora skillnader mellan förvaltningsrätterna när det gäller vilka parter som den kommunicerar med. Enligt förvaltningsrätterna är de viktigaste orsakerna till det skilda kommuniceringsmönstret kultur och tradition på respektive förvaltningsrätt samt att domstolarna har olika syn på . Både och några förvaltningsrätter menar att kommunicering ibland sker i onödan. Granskningen visar att kommunicering tenderar att öka handläggningstiderna för två av de måltyper som omfattas av granskningen. De förvaltningsrätter som kommunicerar i en stor andel av socialförsäkringsmålen kommunicerar också överlag fler gånger med parterna. Utöver att handläggningstiden riskerar att förlängas tas också mer resurser i anspråk både vid förvaltningsrätterna och vid som föreläggs att svara förvaltningsrätten. Det skilda kommuniceringsmönstret skapar också risker för att liknande mål inte handläggs på ett enhetligt sätt och är därmed även en fråga bedömning är därför att större samsyn kring kommuniceringen är viktig både ur ett effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. 7.4.2 stöder inte alltid en effektiv handläggning Om förvaltningsrätten gör en kvalificerad bedömning av målen när de kommer in, skapar det bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början med mindre risk för att kommunicering behöver återupptas. Några förvaltningsrätter arbetar utifrån principen om grindvakt, det vill säga att en utsedd samordnare gör en kvalificerad bedömning av målet när det kommer in och styr det rätt från början. Det är dock endast en förvaltningsrätt av dem som ingår i granskningen som har infört detta system fullt ut. En konsekvens av bristande inledande bedömning av ett mål kan bli att kommuniceringen måste återupptas efter att målet bedömts vara klart för avgörande. Vid två förvaltningsrätter visade aktsstudien att hälften av de granskade målen bedömts vara klara för avgörande mer än en gång. Det innebär att målet tillbaka till beredningsfasen i Konsekvensen blir att handläggningstiden riskerar att förlängas och att merarbete uppstår. Samtliga förvaltningsrätter har delat upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare. Uppdelningen leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om färre var inblandade i handläggningen. Uppdelningen riskerar också leda till för stort fokus på att utföra de enskilda momenten i handläggningen, och att ingen tar helhetsansvar för målen. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA konstaterar vidare att måltyperna i granskningen, med vissa undantag, handläggs och avgörs i den ordning målen kom in till Denna princip gäller oavsett om målen ska utredas genom kommunicering eller bedöms vara klara för avgörande direkt. För mål som är klara för avgörande direkt blir därmed hela handläggningstiden i princip liggtid. anser att det är tveksamt om principen om att mål ska avgöras i åldersordning är den bästa ur ett effektivitets- och medborgarperspektiv. 7.4.4 Förvaltningsrätternas resurser behöver utnyttjas på ett mer flexibelt sätt Förvaltningsrätterna styr inte själva över hur många mål som kommer in. Det innebär att domstolarna behöver ha beredskap för att inflödet av mål kan variera. Flera intervjuade förvaltningsrätter har påpekat för att det ryckiga och oförutsägbara inflödet av mål är ett av de största hindren för en effektiv handläggning. När inflödet varierar över år och mellan måltyper behöver förvaltningsrätterna kunna utnyttja sina resurser på ett flexibelt sätt så att de snabbt kan styra om sina resurser när inflödet av en måltyp ökar. behöver förvaltningsrätterna ha tillgång till kompetens som är specialiserad på vissa måltyper. granskning visar att samtliga förvaltningsrätter har infört specialisering för de stora måltyperna socialförsäkringsmål och skattemål, men det är olika hur långtgående specialiseringen och därmed flexibiliteten är. Enligt bedömning kan en för långtgående specialisering bidra till att resurser låses och inte utnyttjas på ett flexibelt sätt, när behovet uppstår. Det ojämna inflödet av mål innebär att vissa förvaltningsrätter kan ha lägre arbetsbelastning medan andra kan ha högre. Förvaltningsrätterna har dock begränsade möjligheter att överlämna mål mellan varandra, för att kunna utjämna arbetstoppar. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar. vill understryka behovet av större flexibilitet så att det blir möjligt för förvaltningsrätterna att överlämna mål till varandra. Det skulle bidra till att korta handläggningstiderna. 7.5Domstolsverket kan bli mer proaktivt i sitt stöd uppgift är att skapa förutsättningar för domstolarna att kunna uppfylla de mål som regering och riksdag ställt upp. Myndigheten ska ge service och stöd till förvaltningsrätterna men har ingen bestämmanderätt över domstolarnas dömande verksamhet. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN förvaltningsrätterna är därför begränsad och sker i första hand genom tilldelning av resurser. har i granskningen inte funnit att bristen på resurser varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna och menar att regeringen har gett de resurser som verket har äskat. Det har dessutom inletts en omfördelning av resurser mellan domstolsslagen som innebär att förvaltningsrätterna får mindre budgetmedel i relativa tal jämfört med de allmänna domstolarna, eftersom förvaltningsrättsreformen beräknas ha inneburit effektivitetsvinster. har emellertid gett extra resurser i form av engångsbelopp till förvaltningsrätter som behövt detta. Medlen har tilldelats både för insatser i samband med förvaltningsrättsreformens omorganisation samt för avarbetning av oavgjorda mål. Förvaltningsrätterna har till exempel kunnat använda medlen för att hyra in förstärkningsstyrka av domare eller korttidsanställa pensionerade domare. Flera intervjuade förvaltningsrätter har lyft fram denna möjlighet till resursförstärkning som viktig i arbetet med att minska handläggningstiderna. anser att tilldelning av engångsbelopp är viktig för förvaltningsrätterna. Balanser av oavgjorda mål kan snabbt stiga på grund av till exempel personalomsättning eller oförutsett inflöde av mål. Även om handläggningstiderna minskade gick hälften av förvaltningsrätterna in i 2014 med överbalanser. Balanser får direkt påverkan på handläggningstiderna och snabba insatser är därför nödvändiga när balanserna stiger. anser dock att resursförstärkning bör vara ett komplement till förvaltningsrätternas eget effektiviseringsarbete. roll som stödjande serviceorganisation utan bestämmanderätt kan vara svår att hantera. Det är emellertid uppfattning från granskningen att förvaltningsrätterna ser som ett bra stöd och gärna ser att verket tar ytterligare initiativ på olika områden. Särskilt har förvaltningsrätterna lyft fram behovet av ett mera effektivt verksamhetsstöd. Målhanteringssystemet upplevs som ineffektivt och eftersatt och inte det stöd i handläggningsprocessen som det skulle kunna vara. kan också bli mer proaktivt i att informera om vilket stöd de kan erbjuda samt stödja förvaltningsrätterna i frågor som rör organisation och administration. I detta arbete har den inrättade avdelningen för domstolsutveckling en central roll. Många förvaltningsrätter är små och har begränsade resurser att själva utveckla organisationen eller arbetssättet på ett optimalt sätt. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA 7.6Regeringen kan tydligare styra mot ökad effektivitet Regeringens verksamhetsmål för förvaltningsrätterna har i stort sett varit oförändrat .