prop · H103118 · 2014-03-11 00:00:00 — Den som inom i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska ta emot är skyldig att informera berörd socialnämnd om de rapporter som har tagits emot. Kommunen har således tillgång till denna avvikelserapportering och allmänheten har redan möjlighet att få insyn i dessa förhållanden, förutsatt att uppgifterna inte omfattas av sekretess. Inom hälso- och sjukvårdens område gäller enligt att vårdgivaren ska anmäla bl.a. händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada till Inspektionen för vård och omsorg. Dessa anmälningar kan allmänheten ta del av hos inspektionen. Regeringen anser att det inte föreligger något hinder enligt de EU- rättsliga upphandlingsreglerna att ställa krav på att utförarna ska redovisa dessa anmälningar och att det är befogat att begära av den privata 2013/14:118 utföraren att information ska lämnas om sådana anmälningar. Viktigt att notera i sammanhanget är dock att vissa uppgifter om enskilda kan omfattas av sekretess. Information om personalen och deras villkor Information om personalen kan vara intressant för både brukare och för allmänheten. har anfört att en tydlig redovisning av personalens villkor, utbildningsnivå och antal ger en god bild av hur en verksamhet organiseras. Information om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet samt språkkunskaper ska enligt förarbetena till LOV lämnas till enskilda . Även information om antalet anställda, antalet anställda omräknat till heltid och personalkontinuitet ska redovisas (prop. 2008/09:29 s. 145). Dessa uppgifter blir härigenom också tillgängliga för allmänheten. Regeringen anser att det är rimligt att sådan information om personalen också är tillgänglig för allmänheten i de fall när det inte finns något valfrihetssystem. Enligt regeringens mening är sådan information också normalt sett proportionerlig att efterfråga. Det finns dock anledning att betona att den avvägning mellan allmänhetens intresse och de privata utförarnas intresse som ska göras kan innebära att det inte alltid är relevant att efterfråga viss information om personal. Det torde exempelvis inte vara relevant att efterfråga språkkunskaper hos personal som utför snöröjning. Löner, övriga anställningsvillkor, arbetsmiljö och eventuella kollektivavtal eller andra kollektivavtalsliknande avtal är andra exempel på sådant som allmänheten kan vara intresserad av. Vidare kan det finnas intresse av scheman för en viss verksamhet, t.ex. bemanningslistor. Det kan även vara intressant för allmänheten att veta vilken organisation som den privata utföraren har till sitt förfogande och vilka eventuella underleverantörer som anlitas. Frågan är om det kan anses vara förenligt med de EU-rättsliga upphandlingsreglerna att kommuner och landsting i upphandlingar enligt och ställer sådana krav på information om de anställda och deras villkor. Krav som uppställs, exempelvis genom särskilda kontraktsvillkor, måste vara förenligt med , däribland proportionalitetsprincipen (se vidare avsnitt 9.2.3). Vad gäller krav på att redovisa löner är det enligt regeringens mening tveksamt om sådana krav är kopplade till föremålet för upphandlingen och står i proportion till det som eftersträvas med upphandlingen. Däremot torde krav på att den privata utföraren ska redovisa sin organisation och eventuella underleverantörer, i den del som ska handha den kommunala angelägenheten, vara kopplade till föremålet för upphandlingen och stå i proportion till det som eftersträvas med upphandlingen. I normalfallet torde det också vara befogat för allmänheten att ta del av sådan information. Uppgifter om en privat utförares organisation skulle dock i vissa fall kunna hänföras till affärs- och driftförhållande och omfattas av sekretess enligt 31 kap. 16 § OSL. Information om den privata utförarens ägarförhållanden och företrädare Uppgifter om den privata utförarens ägarförhållanden och företrädare kan vara av intresse för allmänheten. Är det fråga om ett aktiebolag eller en ekonomisk förening finns uppgifter om styrelsen registrerade hos . Det är emellertid aktiebolaget självt som ansvarar för aktieboken, av vilken det framgår vem som äger aktierna. När det gäller handelsbolag och kommanditbolag registreras uppgifter om bolagsmän, komplementärer och kommanditdelägare hos . Stiftelser har inte några ägare. Leverantörer kan på de i 10 kap. angivna grunderna, t.ex. viss typ av brottslighet, uteslutas från att delta i en offentlig upphandling. Den upphandlande myndigheten får i vissa fall begära att en leverantör visar att det inte finns någon grund för att utesluta leverantören. På så sätt kan allmänheten få insyn i en del omständigheter hänförliga till den privata utföraren och dess företrädare. I övrigt har Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11) fått i uppdrag att utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Uppdraget ska redovisas senast den . Information om miljö-, integrations- och jämställdhetsarbete m.m. Frågor med koppling till en privat utförares miljö-, integrations- och jämställdhetsarbete kan vara av intresse för både brukare och allmänhet. En förutsättning för att kunna ställa krav på att sådan information ska redovisas är att den upphandlande myndigheten får ställa sådana krav i upphandlingen. Enligt 11 kap. 15 § får upphandlande myndigheter ställa krav på att en leverantör uppfyller vissa miljöledningsstandarder. Något hinder för att privata utförare ska redovisa information om detta torde därför inte finnas enligt de EU-rättsliga upphandlingsreglerna. En redogörelse för hur långtgående krav och kriterier av miljömässig och social karaktär som EU-lagstiftningen tillåter finns i betänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). I övrigt kan Sieps analys 2013:7epa (Strategic Use of Public Procurement – Limits and Opportunities) nämnas i sammanhanget. Där beskrivs vilka möjligheter ger upphandlande myndigheter att ta sociala och miljömässiga hänsyn. Information om den privata utförarens ekonomi Eftersom den privata utförarens verksamhet finansieras av offentliga medel finns det ett intresse från allmänheten att veta hur dessa medel används. Mycket information om en privat utförares ekonomi är offentlig, exempelvis ska aktiebolag enligt lag en gång lämna en årsredovisning till för registrering. Detsamma gäller vissa större handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser. kommun anför att det är av stor betydelse att möjligheten till insyn gäller fullt ut på enhetsnivå. Både kommun och läns landsting anser att lagstiftningen bör ge möjlighet att kräva in information om bl.a. utförarens ekonomi. LO anser att möjligheten för att kräva ekonomisk insyn på enhetsnivå bör utredas ytterligare. När det gäller insyn på enhetsnivå bör enligt regeringen en utgångspunkt vara en jämförelse med vilken information som är offentlig i kommuner och landsting. Det finns inte något generellt lagkrav på kommuner och landsting att offentligt redovisa ekonomiskt utfall på enhetsnivå. Kommuner och landsting har full frihet att själva definiera vad de menar med en enhet och vilka kostnader som ska anses åvila en sådan enhet. Kommuner kan exempelvis ta fram uppgifter om vad ett kommunalt äldreboende kostar, men det är inte givet att alla kommuner räknar på samma sätt, t.ex. hur overheadkostnader beräknas. Mot bakgrund av att det inte finns något krav på kommuner och landsting att redovisa sin ekonomi på enhetsnivå är det enligt regeringens mening inte heller rimligt att begära att privata utförare ska göra detta. Vårdföretagarna instämmer i att det inte skulle vara möjligt att göra privata utförare skyldiga att redovisa hela sin ekonomi på enhetsnivå. har viss förståelse för de svårigheter som utredningen pekar på när det gäller att kräva långtgående ekonomisk redovisning på enhetsnivå. Det finns stora svårigheter med att knyta kostnader till enskilda enheter på ett sätt som den typen av krav skulle innebära. En annan fråga är om det är förenligt med att ställa krav på insyn om en privat utförares ekonomi på enhetsnivå. Huruvida sådana krav är förenliga med exempelvis proportionalitetsprincipen och andra rättsprinciper som upphandlingsdirektiven grundas på torde dock få avgöras från fall till fall. En annan aspekt är att hos vissa privata utförare kan en entreprenad utgöra endast en begränsad del av verksamheten. Ett krav på full insyn i verksamhetens ekonomi skulle innebära att information som rör helt andra affärsrelationer som utförs till andra privata företag skulle behöva offentliggöras. finns det andra privata utförare vars intäkter till stor del eller enbart består av offentliga medel. Här väger allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs tyngre. Allmänhetens insyn bör utvecklas genom branschöverenskommelser Regeringens förslag innebär att varje kommun och landsting har ett ansvar för att formulera krav i förfrågningsunderlag eller på annat sätt tillgodose allmänhetens behov av insyn. Därför är det önskvärt att försöka finna gemensamma utgångspunkter för vilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. På detta sätt kan standardvillkor utformas kring insyn och tillämpas av alla kommuner och landsting. Detta bör leda till minskad administration och ökad möjlighet att kunna ta hänsyn till speciella villkor i olika branscher. Värt att nämna i sammanhanget är den överenskommelse om en Etisk plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställningsvillkor hos utförare inom vård och omsorg med offentlig finansiering som regeringen tagit initiativ till. Överenskommelsen som syftar till att öka allmänhetens insyn i vården och omsorgens kvalitet och effektivitet ingicks mellan vissa arbetsgivar-, bransch- och fackorganisationer på området vård och omsorg. har framfört att det finns en potentiell risk för att Prop. 2013/14:118 det kan komma att ställas krav på information som är diskriminerande gentemot utländska leverantörer vid utformningen av standardavtal. Vid framtagandet av sådana avtal är det därför viktigt att hänsyn tas till frågor om ömsesidigt erkännande av intyg, behörighetskrav och certifiering samt att det även i övrigt råder likvärdiga villkor för svenska och utländska leverantörer. Likaså är det av vikt att beställarna vid den praktiska tillämpningen av standardavtalen beaktar principen om ömsesidigt erkännande. Regeringen instämmer i att detta är viktiga aspekter att beakta vid framtagandet och vid tillämpning av standardavtal. Frågan om allmänhetens insyn ska tas med i fullmäktiges program Regeringen föreslår i avsnitt 6.2 att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Hur allmänhetens insyn ska tillgodoses ska anges i detta program. Det är enligt regeringen naturligt att fullmäktige utifrån lokala förhållanden tar ställning till övergripande principer för hur allmänhetens insyn ska tillförsäkras. Att eventuellt förekommande branschöverenskommelser ska användas är något som kan anges i programmet. har anfört att samverkan mellan kommuner och landsting genom gemensamma upphandlingar kommer att bli svårare när det finns olika kommunala program med olika krav på insyn. Då kommuner och landsting själva beslutar om innehållet i programmet som ska antas av fullmäktige är det dock regeringens uppfattning att detta är en problematik som kan avhjälpas genom en öppen kommunikation mellan kommuner och landsting som avser att inleda eller ansluta sig till olika former av samverkan. Insyn i kommunala företag Regeringens förslag: Fullmäktige ska se till att kommunala företag ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att fullmäktige ska se till att kommunala företag ger allmänheten skälig insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anför dock för sin del att utredningen har föreslagit att det ska införas en ny punkt i 3 kap. 17 § KL, där helägda bolag regleras och för vilka är reglerad i OSL. Bestämmelsen bör i stället införas under 3 kap. 19 a § KL, vilken reglerar verksamhet som överförts till privata Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att allmänheten ska ges möjlighet till insyn i sådan verksamhet som hel- eller delägda kommunala bolag eller sådana stiftelser eller föreningar som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL (kommunala företag) lämnar över till privata utförare genom avtal. Privata utförare som anlitas av kommunala företag omfattas dock inte av insynsbestämmelsen i nuvarande 3 kap. 19 a § KL. Denna bestämmelse gäller endast om en kommun eller landsting sluter avtal med en privat utförare. I 2 kap. 3 § OSL finns en bestämmelse som innebär att offent- lighetsprincipen gäller i aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. I delägda bolag, stiftelser eller föreningar som inte omfattas av offentlighetsprincipen gäller i stället enligt 3 kap. 18 § tredje stycket KL att kommunen ska verka för att allmänheten ska få insyn på samma grunder som gäller för myndigheter. Dessa bestämmelser tar emellertid inte sikte på de privata utförare som de kommunala företagen i sin tur anlitar som underentreprenörer. Även den verksamhet som privata utförare bedriver i dessa situationer är som huvudregel finansierad av offentliga medel och regeringen anser därför att det är en brist i nuvarande lagstiftning att allmänheten inte har någon insyn i dessa. I vissa kommuner ansvarar kommunala företag för upphandling av tjänster som i andra kommuner upphandlas av nämnder. Det är enligt regeringens mening inte godtagbart att kommuner och landsting inte ska vara skyldiga att tillgodose behov av insyn bara för att verksamheten bedrivs av ett kommunalt företag. Att utsträcka offentlighetsprincipen till privata utförare i egenskap av underentreprenör till helägda kommunala företag är inte en framkomlig väg av samma skäl som redovisats i avsnitt 9.3. Inte heller är det lämpligt att kommunerna när det gäller delägda kommunala företag ska verka för att offentlighetsprincipen blir tillämplig på samma sätt som gäller för Regeringen anser att det är mer rimligt att kommuner och landsting ska se till att kommunala företag ger allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över till privata utförare och föreslår därför att fullmäktige ska vara skyldig att säkerställa denna insyn. har anfört att den föreslagna bestämmelsen om allmänhetens insyn i sådan verksamhet som lämnas över till privata utförare av kommunala företag bör regleras i 3 kap. 19 § KL i stället för i 3 kap. 17 §. I 3 kap. 19 § KL regleras endast situationen då en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en angelägenhet till en privat utförare medan regleringen i 3 kap. 17 § KL tar sikte på fullmäktiges ansvar för angelägenheter som lämnas över till kommunala företag. syftet med den föreslagna ändringen är att fullmäktige ska ges ett ansvar för att se till att de kommunala bolagen ger allmänheten insyn även då angelägenheter lämnas över till privata utförare, är det enligt regeringens mening också lämpligt att den föreslagna regleringen placeras i 3 kap. 17 § KL. Fullmäktiges skyldighet ska gälla helägda bolag. I delägda bolag ska kommuner och landsting sträva efter att bolaget ger allmänheten insyn i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detta följer av den generella skyldigheten att binda delägda bolag till de villkor som avses i 3 kap. 17 § KL och behöver därför inte regleras särskilt. delägda bolag kan kommunen genom ändringar i bolagsordningen eller Prop. 2013/14:118 genom ägardirektiv se till att bolaget ger allmänheten insyn. Den föreslagna ändringen kommer även att omfatta kommunala stiftelser och föreningar. Det är mera ovanligt att verksamhet bedrivs av stiftelser och föreningar. I det fall en verksamhet lämnas över till en stiftelse eller förening som också omfattas av offentlighetsprincipen är det emellertid rimligt att även denna tillgodoser allmänhetens behov av insyn. Eftersom stiftelser och föreningar genom hänvisningar blir bundna av de villkor som avses i 3 kap. 17 § KL behöver inte kommuner och landstings skyldighet regleras särskilt. I dessa fall kan kommunen genom reglering i stiftelseförordnande, stiftelseurkunden eller i föreningens stadgar se till att stiftelsen eller föreningen ger allmänheten insyn. Det är viktigt att redan i avtalet mellan det kommunala företaget och den privata utföraren reglera vilken information som den privata utföraren ska lämna ut, på motsvarande sätt som när avtalet ingås direkt med kommunen. Exakt hur långt insynen ska sträcka sig får bedömas i varje enskilt fall och ska på samma sätt som i den kommunala förvaltningen bedömas utifrån vilka uppgifter som skulle varit offentliga om verksamheten bedrivits i egen regi av företaget. Av samma skäl som redogjorts för i avsnitt 9.3 anser regeringen att det inte finns anledning att i enlighet med utredningens förslag införa begreppet skälig för att beskriva insynens omfattning. 10Ikraftträdande– och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Ändringen i kommunallagen som rör kommunernas och landstingens informationsskyldighet ska träda i kraft . Övriga lagändringar ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är enligt regeringens mening angeläget att de föreslagna lagändringarna träder i kraft , vilket bedöms vara . Den nya föreslagna bestämmelsen i kommunallagen, som rör kommuner och landstings informationsskyldighet när det föreligger möjlighet till val av utförare, kräver dock ytterligare förberedelsetid för kommuner och landsting. Det är viktigt att kommunerna och landstingen får tillräckligt med tid på sig för att hinna förbereda sig och sammanställa den information som de enligt bestämmelsen blir skyldiga att 2013/14:118 tillhandahålla. Den föreslagna författningsändringen i KL som rör informationsskyldigheten ska därför träda i kraft . Regeringens förslag: För verksamhet enligt avtal som en kommun eller ett landsting har ingått avtal före ska äldre bestämmelser i kommunallagen om kontroll och uppföljning samt allmänhetens insyn fortsatt gälla. Detta gäller även om ett sådant avtal förlängs fr.o.m. . För kommunala bolag samt föreningar där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan, ska bestämmelsen om insyn gälla för verksamhet där avtal ingåtts fr.o.m. . För stiftelser ska bestämmelsen om insyn gälla för sådana stiftelser som bildas fr.o.m. . Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser i övrigt. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak övergångsbestämmelse avseende 3 kap. 19 § KL. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den föreslagna författningsändringen i KL avseende allmänhetens insyn i den av Detta för att hantera förekomsten av avtal som redan ingåtts av kommuner och landsting och som inte reglerar vilken information som de privata utförarna ska lämna till kommunerna Författningsändringen bör därför gälla för avtal om överlämnande av verksamhet som tecknas efter ikraftträdandet av författningsändringen, dvs. bestämmelsen bör också omfatta den situationen att ett avtal som ingåtts före förlängs efter ikraftträdandet. situationen bör äldre bestämmelser gälla. Lagrådet har anfört att i konsekvens med förslaget till lydelse av 3 kap. 19 § bör, på samma sätt som beträffande avtal enligt 3 kap. 19 a §, i en ny punkt i övergångsbestämmelserna anges att äldre bestämmelser gäller för avtal som ingåtts före . denna bedömning och föreslår därför en sådan bestämmelse. Avsikten med bestämmelsen om att kommuner och landsting ska åläggas att tillse att allmänheten ska få insyn i de privata utförarnas verksamhet är att de ska få genomslag vid det föreslagna För varje sådant hel- eller delägt kommunalt bolag som omfattas av förslagen innebär detta att fullmäktige ska ha sett till att kraven är uppfyllda. översyn av bolagsordningar och ägardirektiv kan behöva göras för samtliga berörda bolag. Dessutom tillämpas för sådana bolag samma övergångsbestämmelse som när kommun eller landsting verksamhet till privata utförare, dvs. den nya bestämmelsen om insyn ska Prop. 2013/14:118 gälla för verksamhet där avtal ingåtts fr.o.m. . Även för ekonomiska eller ideella föreningar där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan och som kommer att tillämpa 3 kap. 17 § 6 KL blir den ovan föreslagna övergångsbestämmelsen tillämplig. För befintliga kommunalt bildade stiftelser finns dock begränsade möjligheter att genomföra ändringar i stiftelseförordnandena eller i stadgarna. Författningsändringen om allmänhetens rätt till insyn ska därför endast gälla för stiftelser som bildats fr.o.m. ikraftträdandet, dvs. För övriga föreslagna författningsändringar krävs enligt regeringens bedömning inte några övergångsbestämmelser. Konsekvenser för den kommunala Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommunala () anför att en utförligare analys av konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen hade varit Regeringen, som instämmer i att förändringar som berör den kommunala självstyrelsen måste övervägas noga såväl vad avser inskränkningens omfattning och konsekvenser som dess proportionalitet, gör följande bedömning. Förslagen att kommuner och landsting ska vara skyldiga att följa upp verksamhet som överlämnas till privata utförare och att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare, innebär ett krav på uppföljning samt att ett program måste utarbetas. på kontroll och uppföljning innebär en viss inskränkning i det Kravet på att fullmäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare är en ny uppgift som även det utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. anför att de föreslagna reglerna om mål och riktlinjer och om uppföljning och kontroll har betydande inverkan på den Regeringens förslag i denna del utgår ifrån medborgarnas berättigade förväntningar att kommuner och landsting aktivt och strategiskt följer upp att de kommunala angelägenheterna som överlämnats till privata utförare sköts på ett tillfredställande sätt. sådan uppföljning är också enligt regeringens mening central ur ett Vidare har regeringen, utifrån utredningens arbete, kunnat konstatera att det finns brister i 2013/14:118 kommuner och landstings kontroll och uppföljning. De föreslagna inskränkningarna i självstyrelsen i denna del måste mot denna bakgrund anses vara nödvändiga. När inskränkningar i den kommunala självstyrelsen görs, innebär proportionalitetsprincipen att den för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgärden ska väljas. kommun anför att förslaget inte bara ålägger kommunen att kontrollera och följa upp privata utförare utan även hur detta ska ske. Regeringens förslag innebär visserligen att kommuner och landsting åläggs att ta fram program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare.