prop · H103196 · 2014-04-24 00:00:00 — Det är framför allt Premieobligationer som står för kostnadsbesparingen. Det försämrade resultatet 2013 beror främst på att det bokfördes större intäkter från preskriberade premieobligationer. För hela utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen till . av resultatet kommer från Premieobligationer. Tabell 5.9 Kostnadsbesparing för privatmarknadsupplåning uppgick resultatet för Premieobligationer till 126 respektive . Detta motsvarar en försämring med mellan åren. Om intäkterna från preskriberade obligationer räknas bort var resultatförsämringen . Denna försämring beror på att den premieobligation som förföll 2013 såldes med ett bättre resultat än de två nya obligationer som gavs ut . Tre premieobligationslån såldes . Den låga marknadsräntan gjorde det in i det sista osäkert om det skulle ges ut något premieobligationslån . såldes dock ett premieobligationslån på med 0,80 i utlåningsprocent (dvs. den ränta som ut). Garantiräntan i lånet var . De låga marknadsräntorna gjorde att kostnadsbesparingen för lånet blev sett över den femåriga löptiden. Det planerade premieobligationslånet fick ställas in, eftersom räntan då var för låg för att räcka till en rimlig vinstplan. såldes två premieobligationslån, ett och ett . Utlottningsprocenten i de båda lånen var och garantiräntan var . Löptiden i de båda lånen var och försäljningsvolymen uppgick till i vartdera lånet. De låga marknadsräntorna gjorde att kostnadsbesparingen för de båda lånen blev 8 respektive sett över hela löptiden. För hela utvärderingsperioden bidrog Premieobligationer till en kostnadsbesparing på . Av den totala kostnadsbesparingen hänförs halva beloppet , då intäkterna från preskriberade premieobligationer var särskilt stora 50 respektive . Mindre volymer och i viss mån lägre marginaler till följd av låga marknadsräntor bidrog också till att kostnadsbesparingen 2013 endast blev hälften så stor som under de enskilda . Vid slut uppgick den utestående volymen premieobligationer till och vid slut till . uppgick resultatet för Riksgäldsspar till 4 respektive . Resultatförbättringen förklaras främst av en ny kostnadsfördelning. Fördelningsnyckeln för gemensamma kostnader har ändrats för att varje verksamhetsområde ska bära en mer rättvisande andel av de kostnader som inte specifikt kan hänföras till en viss verksamhet. Andelen som belastar privatmarknadsupplåningen sänktes med den nya fördelningen. Insättningsmarginalen för insättningar på Riksgäldsspar med rörlig ränta är 25 punkter för engångsinsättningar och 35 räntepunkter för månadssparande. Marginalen ska täcka kostnaderna för produkten samt generera en kostnadsbesparing mot alternativ upplåning. För hela utvärderingsperioden bidrog Riksgäldsspar till en kostnadsbesparing på . Knappt halva beloppet hänförs till 2009, då inlåningsvolymerna var stora till följd av rekordstora insättningar i samband med finanskrisen och misstron mot banksystemet . uppkom motsvarande stora utflöden. minskade inlåningen i Riksgäldsspar med 10 respektive . Utflödet var en rekyl på de mycket stora insättningarna och förstärktes av fallande räntor och 2013/14:196 återfått förtroende för banksystemet. Under åren 2011‒2013 var nettoutflödet från Riksgäldsspar . beslutade att avveckla Riksgäldsspar . Anledningen är att den ökade konkurrensen på sparmarknaden gör det omöjligt att bibehålla tillräcklig lönsamhet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens mål för privatmarknadsupplåningen är att den ska bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. bidrog privatmarknadsupplåningen till att kostnaden för statsskulden blev lägre än om motsvarande upplåning finansierats på institutionsmarknaden. Av resultatet bidrog Premieobligationer med och Riksgäldsspar med . har därmed uppnått den kvantitativa målsättningen för upplåningen på privatmarknaden. Regeringen noterar att Riksgäldsspar av lönsamhetsskäl kommer att avvecklas . Den externa granskningsrapporten och regeringens kommentarer till den Sammanfattning: (), som genomfört den externa granskningen, bedömer att regeringens förändringar av löptidsriktlinjerna medfört att styrsystemet blivit mer flexibelt och lätthanterligt för . I förlängningen kan detta på marginalen leda till lägre kostnader. Volymriktmärket för nominella obligationer i kronor med till förfall bedöms dock begränsa refinansieringsrisken i liten omfattning i förhållande till kostnaden för att uppnå riktmärket. Regeringens menar att volymriktvärdet ska betraktas som långsiktigt, vilket även förtydligats i riktlinjebeslutet . I perioder när riktmärket inte kan följas utan betydande merkostnader är det utifrån det statsskuldspolitiska målet inte motiverat att emittera ytterligare långa obligationer, vilket inte heller gjort. ESV bedömer att uppfyller målsättningen om en kostnadseffektiv förvaltning av statsskulden även om målformuleringen inte möjliggör en kvantitativ utvärdering. ESV bedömer att det är tveksamt om det vore ändamålsenligt att sänka den rörliga ersättningen och höja den fasta ersättningen till de externa förvaltarna. Regeringen delar denna bedömning och vill betona att ersättningsvillkoren till de externa förvaltarna bör vara utformade på ett sådant sätt att de uppmuntrar långsiktig kostnadsminimering med beaktande av risk som de präglas av måttfullhet. Regeringen anser att det bör delegeras till att fatta beslut om att fastställa ersättningsvillkoren till de externa förvaltarna. Regeringen har sedan 2008 års utvärderingsskrivelse anlitat externt stöd i utvärderingen av statsskuldsförvaltningen. Den externa granskningen utgör ett komplement till regeringens egen utvärdering och syftar till att ge ett bredare underlagsmaterial samt en djupare analys av några enskilda frågeställningar. Utvärderingen och de framåtblickande analysuppdragen ska också vara en vägledning inför framtida beslut om statsskuldspolitiken. Årets externa granskning har genomförts av (). Utvärderingsuppdraget gavs i myndighetens regleringsbrev . Uppdraget sammanfattas i de fyra punkterna nedan: Utvärdera i vilken omfattning regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning –2013 har varit utformade i enlighet med det statsskuldspolitiska målet. Utvärdera tillämpning av riktlinjerna nämnda år, likaledes med utgångspunkt i det statsskuldspolitiska målet. Utvärdera de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna samt analysera om ersättningsmodellen är ändamålsenligt i förhållande till målet för statsskuldspolitiken (kostnadsminimering med beaktande av risk). Analyserar huruvida förslag avseende styrning av valutaskulden är ändamålsenlig i förhållande till målet för statsskuldspolitiken. Det är också önskvärt att en analys görs av hur positionsverksamhet förhåller sig till nämnda förslag. Utgångspunkten för granskningen är det övergripande målet för statsskuldspolitiken: att statens skuld ska förvaltas så att kostnaderna för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas (5 § 5 kap. budgetlagen). Utvärderingen bör främst göras på grundval av den information som fanns tillgänglig vid beslutstillfällena. Utvärderingsrapporten och uppdragsbeskrivningen finns i bilagan. I ESV:s utvärderingsrapport konstateras att den yttre ramen för statsskuldspolitiken utgörs av den förda ekonomiska politiken, utvecklingen i världsekonomin och den svenska ekonomin. Ytterligare faktorer som är kopplade till den yttre ramen är inflationstakten, inflationsutsikterna och penningpolitikens utformning. Storleken på statsskulden och budgetunderskottet har en avgörande betydelse för hur höga räntekostnaderna på statsskulden blir. Det yttre ramverket har störst betydelse för hur upplåningskostnaderna utvecklas, medan regeringens riktlinjer och tillämpning av dessa har en mer begränsad påverkan. ESV:s granskning visar att den svenska statsskuldens utveckling stått sig väl jämfört med andra länder. Mellan dessa år har den svenska statsskulden som andel av BNP minskat , medan statsskulden i euroområdet ökat (Maastrichtdefinitionen). Vid slut uppgick statsskuldkvoten för del till och till för euroområdet (preliminära utfall). goda statsfinansiella läge före finanskrisen har bidragit till att finanskrisens effekter kunnat motverkas bättre i än i många jämförbara länder. har inte behövt föra en åtstramande finanspolitik , vilket har bidragit till att tillväxten varit betydligt högre i än för i genomsnitt. av finans- och skuldoro har de solida svenska statsfinanserna gynnat . Investerarna har sökt sig till säkra placeringar vilket medfört att svenska upplåningsräntor varit historiskt låga, även om de börjat stiga i takt med att oron för de mest utsatta länderna i euroområdet minskat och investerarna blivit mer riskvilliga. ESV konstaterar att generellt har följt regeringens riktlinjer för skuldandelar. var den reala skuldens andel aningen högre än den målsatta nivån på , medan den var , dvs. lite under målnivån. Vid utgången av 2013 var den reala skuldens andel . ESV konstaterar att den reala skuldens andel alltid tenderar att minska , eftersom det totala lånebehovet är mycket högt i slutet av . Det medför att det inte är rimligt att eftersträva att nå riktlinjemålet . ESV konstaterar att andelen valutaskuld har legat på eller strax under riktvärdet på , förutom då riktvärdet överskreds. Runt riktvärdet tillämpas ett styrintervall på ± . Regeringens riktlinje för valutaskuldens löptid har varit under hela utvärderingsperioden. ESV konstaterar att löptiden i valutaskulden har legat nära men något under målet . För den reala skuldens löptid har regeringens riktlinje varit 7‒10 år . ESV konstaterar att den faktiska löptiden för den reala skulden minskat, men hållit sig inom det angivna intervallet nämnda år. Vidare noteras att om nuvarande riktlinje behålls kommer upplåningen i långa reala obligationer att behöva ökas framöver. Regeringens riktlinje för instrument i nominella kronor med löptid upp till har varit 2,7‒3,. ESV konstarerar att löptiden har legat inom styrintervallet, utom under inledningen av 2013. I den externa granskningen till utvärderingen av statens upplåning och skuldförvaltning 2005‒2009 angavs att styrsystemet i vissa lägen riskerade att bli onödigt stelt. Regeringen gavs därför rekommendationen att överväga att ge ett större manöverutrymme i riktlinjerna. I riktlinjerna införde regeringen ett intervall för löptidsstyrningen av den reala kronskulden. På liknande sätt infördes, i riktlinjerna , ett intervall för löptidsstyrningen av den nominella kronskulden med löptider till och med . ESV anser att de genomförda förändringarna i löptidsstyrningen är i linje med den tidigare rekommendationen och förbättrar förutsättningarna för att minimera kostnaderna som regeringen fortfarande beslutar om ramarna för statsskuldens förvaltning. Beslutet att löptiden för de olika skuldslagen temporärt får avvika från riktlinjerna är ytterligare ett sätt att öka flexibiliteten i statsskuldsförvaltningen och undanröjer risken för att tvingas genomföra kortsiktiga temporära åtgärder som kan fördyra förvaltningen enkom för att uppnå riktlinjerna på daglig basis. ESV anser sammanfattningsvis att regeringens förändringar av riktlinjerna för löptiden medför att styrsystemet blir mer flexibelt och lätthanterligt för , vilket i förlängningen på marginalen kan leda till lägre kostnader. ESV har utvärderat styrningen och tillämpningen av riktlinjerna för nominella kronobligationer med till förfall. Som tidigare redovisats infördes i riktlinjerna ett riktvärde på för nominella kronobligationer med till förfall. I riktlinjerna höjdes riktvärdet till . tillämpades ett tak för att styra nämnda volymer. Motiveringen till att öka volymen långa obligationer var att regeringen ville sprida statsskuldens förfall över en längre tidsperiod mot bakgrund av de erfarenheter andra europeiska länder gjort beträffande refinansiering av sin statsskuld. Inledningsvis konstaterar granskaren att av upplåningen i nominella kronobligationer sker . Att låna i stället för på innebär att refinansieringsrisken minskas genom att beloppet inte behöver lånas upp en gång till . Mot den reducerade refinansieringsrisken kan kostnaden av att låna längre ut på avkastningskurvan vägas. Som utgångspunkt för ESV:s beräkningar har räntan på den då långa statsobligationen juli ‒ använts (riktlinjebeslutet fattades ). Under nämnda period var räntan på den långa statsobligationen 51 baspunkter högre än på den tioåriga statsobligationen. Vid ett antagande om att avkastningskurvan bortom har en rak positiv lutning, innebär det att räntan är 30 baspunkter högre för en 20-årig statsobligation och 60 punkter högre för en 30-årig statsobligation, jämfört med den tioåriga statsobligationen. I beräkningarna antas dessa ränteskillnader vara konstata över hela lånens löptid. Det har inte tagits hänsyn till att avkastningskurvans lutning kan påverkas av att utbudet på riktigt långa obligationer ökar. ESV menar att en sådan utveckling skulle vara sannolik och att den i så fall skulle öka kostnaden för den långa upplåningen. ESV:s beräkningar pekar på att merkostnaden för att reducera refinansieringsrisken, genom att ta upp ett 20-årigt lån i stället för ett tioårigt lån och sedan finansiera detta vid förfallet , skulle bli om den målsatta nivån på skulle nås. Motsvarande merkostnad för ett 30-årigt lån skulle bli . Om den målsatta nivån på , som beslutades i riktlinjerna , skulle nås pekar beräkningarna på ytterligare merkostnader med om beloppet finansierats med 20-åriga statsobligationer och om finansieringen gjorts i 30-åriga statsobligationer. ESV konstaterar att inte uppfyllt de nämnda riktvärdena . ökade volymen riktigt långa obligationer . gjordes inga ytterligare emissioner i de riktigt långa obligationerna. ESV har, med tidigare nämnda antaganden, beräknat merkostnaden för ökade volymer på , dvs. när riktlinjebeslutet fattades. Beräkningarna pekar på att upplåningskostnaden under hela lånens löptid ökar med , jämfört med om upplåningen gjorts i tioåriga obligationer. anger att man av kostnadsskäl inte emitterat större volymer i de längsta obligationerna. ESV har diskuterat frågan med marknadsaktörerna som delar bedömningen. I diskussionerna anges att förändringar i regelsystemet avseende diskonteringsränta för försäkringsbolagen har gjort att efterfrågan på de längsta obligationerna minskat markant samt att detta skulle ha gjort det besvärligt för att öka utbudet i de längre segmenten utan märkbara priseffekter. ESV:s bedömer att merkostnaden för att ge ut riktigt långa obligationer är betydande när man beaktar hur lite reduktion av refinansieringsrisken som operationen medför. ESV menar att det finns betydligt effektivare metoder, som redan applicerar, för att hantera refinansieringsrisken. Frågan om huruvida detta faktum berättigar att avstå från-regeringens riktlinjer ställs. Avslutningsvis skriver ESV att målkonflikten mellan kostnadsminimering och regeringens riktlinjer kan sägas möjliggjort för att välja vilket mål/riktlinje de skulle följa ‒ att uppfylla bägge var, enligt ESV, inte en reell möjlighet. Regeringens kommentar: Volymriktmärket för nominell kronskuld med till förfall ska betraktas som långsiktigt, vilket gjorts tydligt i riktlinjerna . I perioder när riktmärket inte kan efterlevas utan betydande merkostnader är det utifrån det statsskuldspolitiska målet inte motiverat att emittera ytterligare långa obligationer. Regeringen poängterar dock att liksom tidigare-löpande informerar sig om intresset för långa obligationer. Ökningstakten i förhållande till det volymsatta riktvärdet ska vägas mot efterfrågan på långa obligationer och kostnaden för upplåning på andra löptider, med beaktande av risk. Som framgår av riktlinjerna ska ska även beakta den statsfinansiella utvecklingen på så sätt att en kraftig ökning av lånebehovet kan motivera större emissioner av långa obligationer. I riktlinjerna fastställs att genom marknads- och skuldvård ska bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. ESV har granskat hur sköter sina marknadsvårdande insatser. Som underlag för granskningen har enskilda möten med marknadsaktörer och med hållits. ESV har även analyserat de undersökningar som TNS Prospera genomfört på uppdrag. ESV:s bedömning är att uppfyller målsättningen om en kostnadseffektiv förvaltning av statsskulden även om målformuleringen inte möjliggör en kvantitativ utvärdering. Marknadsaktörerna ger ett gott omdöme för deras marknadsvård och för deras lyhördhet och transparens. Kostnaden för extern förvaltning I samband med utvärderingen av statens upplåning och skuldförvaltning 2007‒2011 utvärderades provisionskostnaderna specifikt av den externa granskaren. Resultatet av utvärderingen var att anslagen för provisionskostnader och räntekostnader ska ses i ett sammanhang.- delar regeringens bedömning att den nuvarande ordningen väl tjänar syftet att minimera kostnaden för statsskulden (se bet. 2012/13:FiU4). Med utgångspunkt i utvärderingen framförs i finansutskottets betänkande att det kan finnas anledning för regeringen att undersöka möjligheterna att reducera de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna. Mot denna bakgrund gavs ESV i uppdrag att utvärdera de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna samt att analysera om ersättningsmodellen är ändamålsenligt i förhållande till målet för statsskuldspolitiken (kostnadsminimering med beaktande av risk). ESV:s slutsats är att ersättning till de externa förvaltarna tycks vara i linje med vad en attraktiv kund kan förväntas betala. Det faktum att förvaltare nekat att ta uppdrag av med hänvisning till ersättningsvillkoren talar för att 2013/14:196 villkoren är rimligt avvägda. Den rörliga ersättningen skulle dock kunna sänkas genom att den fasta ersättningen höjs. ESV menar dock att det är osäkert om det skulle vara ändamålsenligt. En fast avgift förändrar förvaltarens incitamentsstruktur, vilket kan påverka nettoresultatet för den externa förvaltningen. En allt för stark fokusering på de rörliga avgifterna kan därför vara negativ. Regeringens kommentar: Regeringen anser att ESV genomfört en grundlig genomgång av de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna. ESV:s resonerande slutsatser bedöms som rimliga och regeringen delar bedömningen att det är osäkert om det vore ändamålsenligt att sänka den rörliga ersättningen och höja den fasta. Regeringen vill betona att ersättningsvillkoren till de externa förvaltarna bör vara utformade på ett sådant sätt att det uppmuntrar till långsiktig kostnadsminimering med beaktande av risk som det präglas av måttfullhet. Beslut om att fastställa ersättningsvillkoren för de externa förvaltarna bör dock, på samma sätt som att fördela riskmandaten inom positionsverksamheten, vara delegerat till . Styringen av valutaskuldens andel Ett av uppdragen till ESV var att analysera huruvida förslag avseende styrning av valutaskulden är ändamålsenlig i förhållande till målet för statsskuldspolitiken.6 I samband med uppdraget var det även önskvärt att erhålla en analys av hur positionsverksamhet förhåller sig till nämnda förslag. ESV avstyrker ett system där riktlinjerna för valutaandelen sätts som ett tak. Transparens, förutsägbarhet och risk för sammanblandning med penningpolitiken talar mot att andelen valutalån ska variera i takt med syn på valutarisken. Teoretiska skäl snarare än oro för den praktiska utformningen ligger till grund för ställningstagandet. ESV menar att detta dock inte är ett hinder för att överväga att ändra riktlinjen för valutaandelen. En mindre förändring skapar inte samma teoretiska problem som den praktiska utformningen inte påverkas nämnvärt. ESV menar att en möjlig utväg skulle kunna vara att utöka dagens intervall på till . Regeringens kommentar: Regeringen har tagit del av ESV:s analys av förslag avseende styrningen av valutaskulden. Underlaget kommer att vägas in inom ramen för den ordinarie riktlinjeprocessen tillsammans med kommande ställningstagande till förslagen i betänkandet från utredningen om finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) och övrig analys av frågan. 6 Förslaget lämnades i förslag till riktlinjer 2014‒2017 (Fi2013/3491). Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. uppdrag till ESV avseende en extern granskning av stats skuldspolitiken kan sammanfattas i fyra punkter: Utvärdera i vilken omfattning regeringens riktlinjer för statsskuldens förvalt ning – 2013 har varit utformade i enlighet med det stats skuldspolitiska målet. Utvärdera tillämpning av riktlinjerna nämnda år, likaledes med utgångspunkt i det statsskuldspolitiska målet. Utvärdera de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna samt analysera om ersättningsmodellen är ändamålsenlig i förhållande till målet för statsskuldspo litiken (kostnadsminimering med beaktande av risk). Analysera huruvida förslag avseende styrning av valutaskul den är ändamålsenlig i förhållande till målet för statsskuldspolitiken. Det är också önskvärt att en analys görs av hur positionsverksam het förhåller sig till nämnda förslag. Uppdragsbeskrivningen i sin helhet återfinns i bilaga 1. I detta ärende har generaldirektör beslutat. Utredare gren har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelnings chef deltagit. Regeringens riktlinjeändringar för statsskuldens förvaltning........................ Kostnaden för extern förvaltning....................................................................... Bilaga 1 Uppdragsbeskrivning............................................................................. Det övergripande målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaderna för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvalt ningen ska beaktas. Regeringen sätter ramarna vad gäller avvägningen mellan risk och kostnad genom att bestämma riktlinjer för främst skuldandelar och dess löptid. Högt pris på att minska refinansieringsrisken Riktlinjerna för åren 2012–2013 förändrades i syfte att minska refinansieringsrisken. Regeringen ville sprida statsskuldens förfall över en längre tidsperiod mot bakgrun den av de erfarenheter andra europeiska länder gjort beträffande refinansiering av sin statsskuld. Riktlinjen för volymen riktigt långa statsobligationer (med en löptid ) ändrades från ett takbelopp till ett riktvärde på . Året därpå höjdes riktvärdet till . Dessa riktvärden skulle, om Riksgälden följt dem fullt ut, ha höjt räntekostnaderna för lånens löptid med 1,8–5,jämfört med att låna till den normala löptiden . Regeringen uppmanade vidare Riksgälden i riktlinjebeslutet att beakta refinansie ringsrisken på ett allmänt plan. Detta är emellertid ett naturligt inslag i skuldförvalt ningen och refinansieringsrisken beaktades redan. Regeringens riktlinjer om ökad volym av riktigt långa obligationer innebar att refinansieringsrisken mins kar. Det är bortom den tidshorisont som normalt beaktas vid en analys av refinansie ringsrisker. ESV konstaterar att regeringen satt ett högt värde på att reducera refinansierings risken. Riksgäldens upplåningsmetoder, med löpande upplåning, innebär att lånen ofta är helt finansierade när de förfaller. En del av erfarenheterna från andra euro peiska länder kan därför inte överföras rakt av på svenska förhållanden. ESV:s samlade bedömning är att riktlinjerna för riktigt långa obligationer medför betydande merkostnader för statsskuldsförvaltningen vilket ska vägas mot en mycket begränsad reduktion av refinansieringsrisken. Regeringen har valt att minska mandaten för Riksgäldens positionstagning. Det historiska utfallet visar att positionstagandet givit ett betydande överskott, Men det finns en risk att utfallet kan bli negativt vilket innebär att skattebetalarna får stå för notan.