prop · H103223 · 2014-04-24 00:00:00 — Förbud mot intressegemenskap bör inte införas Det får anses finnas en viss risk för att kontrollvärdet av lagrad taxameterinformation kan minska om det finns någon form av intressegemenskap mellan redovisningscentralen och anslutna taxiföretag. är av uppfattningen att det behövs förbud mot sådan intressegemenskap. I promemorian uttalas att man inte är övertygad om att det behövs sådana förbud. I promemorian uttalas att framfört att det inte varit extra svårt att få ut taxameteruppgifter från beställningscentraler som på ett eller annat sätt ägs och drivs av taxiföretag. I promemorian anförs även att det i kostnadsbesparande syfte kan finnas ett behov att inte i onödan utesluta att beställningscentraler kan fungera som redovisningscentraler. Regeringen kan konstatera att de farhågor som för fram måste anses ha visst fog för sig. Emellertid måste det beaktas att den nu aktuella verksamheten kommer att vara helt ny och det finns därför skäl 2013/14:223 att åtminstone i uppstartsskedet så långt möjligt undvika inträdesbarriärer för att starta redovisningscentraler. Detta innebär förstås inte att om det sedermera, sedan systemet med redovisningscentraler varit i bruk , visar sig finnas behov av att införa förbud mot sådan intressegemenskap som pekat på kan finnas skäl att överväga frågan på nytt. Krav på teknisk utrustning Det är knappast möjligt för att med exakthet kunna bedöma vilka taxiföretag som behöver kontrolleras. Det är då inte heller rimligt att systemet med överföringar av taxameteruppgifter ska upprätthållas bara genom risken att utsättas för kontroll. Incitamentet att på rätt sätt överföra taxameteruppgifterna blir inte tillräckligt heltäckande om det förutsätter att självt ska ta initiativet till kontroll. Genom att varje körpassrapport innehåller uppgifter om ackumulerat värde innebär inte enstaka underlåtna överföringar att kontrollmöjligheter går helt om intet. För att kunna generera en avvikelserapport måste mottagande system kunna känna av att överföringen inte skett på föreskrivet sätt. Detta förutsätter att mottagande enhet har någon form av autentiseringsmöjlighet vad avser de överförda uppgifterna. Det finns alltså skäl att skapa en ordning där berörda myndigheter får uppgift om en utebliven överföring. För Transportstyrelsen är en sådan uppgift av vikt eftersom den som beskrivits i avsnitt 5.8 kan läggas till grund för att återkalla taxitrafiktillståndet. För kan en sådan uppgift föranleda ett behov av en fördjupad utredning av det företag som underlåtit att överföra taxameteruppgifter. Transportstyrelsen bör därför få en avvikelserapport om uteblivna överföringar, vilket har tagits upp i avsnitt 5.12.2. Den kan begära att få ut av Transportstyrelsen. Som framgår i avsnitt 5.6.3 föreslås inga krav på ny taxameterutrustning. Följden av detta är att det inte kan krävas att överförda taxameteruppgifter kan autentiseras på annat sätt än genom de uppgifter som ska överföras. Bland dessa bör det finnas identifikation av taxameter, löpnummerserier och uppgifter om ackumulerade värden. I promemorian anförs att ett mottagande system bör kunna autentisera de överförda uppgifterna med stöd av de taxameteruppgifter som enligt förslaget ska överföras till redovisningscentralen. Redovisningscentralens tekniska utrustning måste alltså kunna autentisera överförda taxameteruppgifter och skapa en avvikelserapport när överföring inte skett på föreskrivet sätt. menar att dessa rapporter bör anges i lagtexten, jfr avsnitt 5.6.4 och 5.12.2. Vidare måste krav ställas på att taxameteruppgifter kan tas emot och lagras i körpassformat med utgångspunkt i de uppgifter som ska överföras. För att ska kunna bedriva kontrollverksamhet med de lagrade taxameteruppgifterna som stöd måste utlämnandet av uppgifterna ske i ett visst, för läsbart, filformat. Den tekniska utrustning som redovisningscentralen ska ha måste således kunna lämna ut uppgifterna i ett sådant filformat. Uppgifterna måste också hållas avgränsade så att de lätt kan lämnas ut och att kan se vilken information som hör till vilken taxameter och vilken Det system som används för mottagande, lagring och utlämnande av taxameteruppgifter får inte heller innehålla möjligheter till redigering. Vidare får ett utlämnande inte innebära att uppgifterna tas bort från redovisningscentralen. Överförda uppgifter ska i stället lagras under den sammantagna tid som krävs i författning. Utöver detta bör det krävas att det finns skydd mot virus eller skadlig kod. Systemet bör också generera säkerhetskopior. Krav på att de tekniska systemen ska ha viss funktion måste kunna säkerställas och följas upp. En annan ordning skulle urholka systemets legitimitet. En väg att nå detta resultat är att underkasta den tekniska utrustningen krav på certifiering. Certifieringen måste utgå från tämligen specifika tekniska krav, vilka lämpligen skulle ges i myndighetsföreskrifter. Konkret blir det alltså frågan om att certifiera en eller flera programvaror som behövs för att upprätthålla de funktioner som beskrevs. I promemorian föreslås att det för tillstånd att driva redovisningscentral ska krävas att mottagande, lagring och utlämnade av taxameteruppgifter sker i en sådan miljö som är ägnad att upprätthålla den överförda informationens säkerhet, se 9 § i promemorians förslag till lag om redovisningscentraler. I en andra mening anges därefter ett krav på att den tekniska utrustningen ska vara certifierad. Enligt regeringens bedömning bör den första meningen i promemorians förslag genomföras i sak. I den andra meningen anges alltså kravet på certifiering av den tekniska utrustningen som ska användas direkt i lag. Regeringen finner dock att detta regleringstekniska upplägg inte är ändamålsenligt eftersom certifieringen kommer att ske mot bakgrund av krav som är specifika för just redovisningscentraler. Det är därför bättre att ersätta detta krav med ett bemyndigande som gör det möjligt att i förordning ställa kravet på certifiering. Detta bemyndigande ska således omfatta de krav som ska ställas för att driva en redovisningscentral, t.ex. de tekniska krav på utrustningen mot vilka certifieringen ska ske. Bemyndigandet ska dock inte enbart ta sikte på sådana tekniska krav mot vilka certifiering ska ske utan även andra krav. Detta är fallet eftersom det kan behöva omfatta även andra förhållanden som berörs i detta avsnitt. Det nu valda upplägget motsvarar för övrigt det som valts för certifiering av besiktningstekniker enligt fordonslagen och fordonsförordningen, jämför 4 kap. 2 i § i den lagen och 8 kap. 3 b § i förordningen. Det är tydligt att promemorian tänkt sig något liknande, jämför dess förslag till 7 § i förordningen om redovisningscentraler. Swedac har till promemorian anfört att myndigheten inte har den tekniska kompetens som krävs för att lämna föreskrifter för nu aktuell bedömning. I promemorian beskrivs därefter roll när det gäller de tekniska kraven för certifiering av kassaregister. I promemorian föreslås därför att i förordning utses att meddela föreskrifter om den tekniska utrustningen. invänder mot detta förslag. Regeringen avser att återkomma i frågan i samband med antagandet av de förordningar som kommer att följa på lagförslagen i denna proposition. I promemorian bedöms att de tekniska krav som kommer att ställas inte behöver anmälas till Europeiska kommissionen i enlighet med bestämmelserna i och rådets direktiv /34/EG om 2013/14:223 ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. och Swedac ifrågasätter denna bedömning. Regeringen är av samma uppfattning men konstaterar att det i lagen bara föreslås allmänt formulerade krav och ett bemyndigande. De tekniska kraven i huvudsak kommer dock att komma till uttryck i förordning eller myndighetsföreskrift och det är därför dessa som kommer att vara underkastade anmälningsskyldigheten. Regeringen kommer att uppfylla denna skyldighet i samband med de förordningsförslag som kommer att följa på lagförslagen i denna proposition, såvida det inte bedöms att kraven i sin helhet bör placeras i myndighetsföreskrifter. I så fall ankommer det på den föreskrivande myndigheten att uppfylla anmälningsskyldigheten. Enligt promemorian bör även vissa andra krav än krav på den tekniska utrustningen ställas. Risken med lagring i en osäker miljö är att de överförda uppgifterna manipuleras eller förstörs. Detta kan även inträffa genom exempelvis bränder eller stölder. Den enhet som står för lagringen kan därför behöva placeras i ett avskilt, låsbart och brandsäkert utrymme. Kravbilden bör genomgående utformas så att den inte skapar onödiga kostnader för taxinäringen. Om ett krav på certifiering endast avser den tekniska utrustningen, finns möjlighet för en tillverkare av en sådan utrustning att sprida kostnaderna för certifieringen på ett antal användare. Om kraven på lagring också omfattas av certifieringen, kommer de att avse förhållanden som kommer att vara unika för den enskilda redovisningscentralen. Kostnaden för certifieringen kommer då att drabba varje redovisningscentral direkt. Det finns därför skäl att hålla de nu berörda kraven utanför certifieringsprocessen. Kraven på dem kan därför göras till kriterier vid prövningen av om tillstånd att driva redovisningscentral ska beviljas. När det gäller önskemål finner regeringen inte skäl att precisera kraven vidare i denna proposition. Det under föregående underrubrik berörda bemyndigandets lydelse omfattar även nu aktuella krav. Härigenom kommer det vara möjligt att i sak ställa sådana krav på lagringsmiljön som remissinstanserna efterlyst även om de inte blir föremål för certifiering. I promemorian föreslås att Transportstyrelsen ska tilldelas denna uppgift och det finns skäl som talar för detta. Regeringen återkommer dock, liksom i motsvarande fråga under ovanstående underrubrik, i denna fråga i samband med de förordningar som kommer att följa på lagförslagen i denna proposition. Även i detta sammanhang bör frågan om anmälningsskyldighet enligt och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter beröras. De nu aktuella kraven är inte lika renodlat tekniska som de som berördes under föregående underrubrik men i den mån de kommer att omfattas av skyldigheten ska de förstås anmälas. Detta kommer att ske i motsvarande ordning som för de ovan berörda kraven. Krav på bosättning och säte m.m. Det kan inte uteslutas att utomlands bosatta fysiska personer och juridiska personer med säte och verksamhet utomlands kan vilja driva sådana redovisningscentraler som avses i den nya lagen om redovisningscentraler. En redovisningscentral ska erbjuda en lagringstjänst. Det bör därför bedömas om en reglering som utesluter andra aktörer än de som bedriver verksamhet inom skulle vara en inskränkning av den fria rörligheten för tjänster (artiklarna 56 och 57 i EUF-fördraget). Enligt fast rättspraxis utgör dessa artiklar hinder för tillämpning av all nationell lagstiftning som, utan att vara motiverad på sakliga grunder, inskränker möjligheten för en person som tillhandahåller tjänster att effektivt utöva denna frihet. Vidare innebär artiklarna att det inte är tillåtet med nationell lagstiftning som medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla tjänster enbart internt inom en medlemsstat. Av artikel 52 i EUF-fördraget (jämförd med artikel 62 samma fördrag) framgår att inskränkningar av den fria rörligheten för tjänster kan göras av skäl som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Utöver angivna artiklar i EUF-fördraget finns bestämmelser i syfte att underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer i och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Av artikel 16.2 a i tjänstedirektivet framgår att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att kräva att tjänsteleverantören ska vara etablerad inom landets territorium. Enligt artikel 2.3 ska dock tjänstedirektivet inte tillämpas på skatteområdet. I promemorian konstateras att den tjänst en redovisningscentral ska utföra avser mottagning och lagring av taxameteruppgifter för räkning. Redovisningscentralerna har inget eget intresse av taxameteruppgifterna och i promemorian uttalas att lagringstjänsten därför måste anses ha sådant samband med arbete med att påföra rätt skatt att undantaget i artikel 2.3 i tjänstedirektivet är tillämpligt. Bestämmelsen i 10 § i promemorians förslag till lag om redovisningscentraler skulle därför inte stå i strid med tjänstedirektivet och den skulle då inte heller behöva anmälas till Europeiska kommissionen i enlighet med bestämmelserna i tjänstedirektivet. I promemorian anförs vidare att kontrollen av den utrustning som ska användas försvåras om den inte finns i . I promemorian föreslås därför ett bosättnings- och säteskrav samt ett krav på att den tekniska utrustningen ska finnas i . har tillstyrkt promemorians förslag och argumenterat härför men flera andra remissinstanser, t.ex. Kammarätten i och , ifrågasätter promemorians bedömning och menar att en fördjupad analys krävs. Regeringen kan konstatera att det av praxis framgår att intresset av att den fria rörligheten för tillhandahållande av gränsöverskridande tjänster upprätthålls är starka. Enligt fast rättspraxis är det inte bara nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering på grund av 2013/14:223 nationalitet av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Det är dessutom nödvändigt att avskaffa varje inskränkning som innebär att tjänster som tillhandahålls av någon som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller ens blir mindre attraktiva. Det spelar då ingen roll om kravbilden för inhemska tjänsteleverantörer och sådana som är etablerade i andra medlemstater är likadan. Det framgår visserligen inte av tillgängligt underlag om det finns andra länder som har system med just redovisningscentraler men eftersom det räcker att leverantören utför liknande tjänster lagligt torde allmänna administrativa tjänster och revisonstjänster komma att kvalificera. Det kan för övrigt inte uteslutas att verksamheter som mera påtagligt liknar redovisningscentraler kan komma att startas upp till följd av lagkrav i andra länder, liksom nu föreslås för svensk del. Frågan är då om det undantag i tjänstedirektivet som promemorian hänfört sig till är tillämpligt. Det finns ett rättsfall från (förenade målen C-357/10-359/10) om en italiensk verksamhet som bestod i tillhandahållande av tjänster bestående i förvaltning, fastställande och uppbörd av vissa lokala skatter och avgifter . I rättsfallet förklarade att krav på tjänsteleverantörerna som innebar krav på att anpassa bolagskapitalet till ett visst minimibelopp utgjorde hinder mot den fria rörligheten. Detsamma ansågs gälla krav som innebar att tilldelade kontrakt till näringsidkare som inte uppfyllde detta krav var ogiltiga och förbud mot sådana näringsidkare att delta i anbudsförfaranden. De nu aktuella kraven på bosättning, säte och att utrustningen ska finnas i får anses gå längre än det italienska kravet. I rättsfallet var det dessutom frågan om fastställande av skatter och avgifter vilket får anses ligga närmare uppfyllandet av undantaget i tjänstedirektivet än att bara ta emot och lagra taxameteruppgifter till stöd för skattekontroll. Regeringen bedömer därför att de i promemorian föreslagna begränsningarna inte kan införas. Emellertid finns ingenting i som utgör hinder mot att kräva att tjänsteleverantören är bosatt eller har säte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller att utrustningen finns inom samma område. Promemorians förslag bör därför justeras i enlighet med detta. Regeringens förslag: Hos redovisningscentralen ska det finnas en eller flera personer som har ett särskilt ansvar för att verksamheten utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för verksamheten (verksamhetsansvarig). En fysisk person som har tillstånd att driva en redovisningscentral ska vara verksamhetsansvarig. Hos juridiska personer som har tillstånd att driva en redovisningscentral ska den juridiska personen utse den eller de som ska vara verksamhetsansvariga. Lämplighetsprövningen ska avse den eller de som är verksamhetsansvariga. Därutöver ska prövningen i fråga om en juridisk person avse den juridiska personen samt följande personer: 1.den verkställande direktören och annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2.de styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och 3.bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag. Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen är att anse som närstående till gäldenären. Om någon av dem som anges ovan byts ut eller om det tillkommer någon sådan person, ska den nya personens lämplighet prövas. Redovisningscentralen ska vara skyldig att anmäla sådana ändrade förhållanden till tillståndsmyndigheten. Promemorians förslag: Överensstämmer i delvis med regeringens. Vissa följdändringar till följd av regeringens förslag saknas dock i promemorian. Vidare har vissa förenklingar av personkretsen och vissa redaktionella justeringar gjorts. Remissinstanserna: Kammarrätten i framför att lagförslaget innehåller många begrepp som inte behandlas närmare och pekar bl.a. på lagförslagen i 7 och 11 §§ i promemorians förslag till lag om redovisningscentraler, vilket kan förväntas innebära problem för rättstillämpningen. Transportstyrelsen vill förenkla prövningen på så sätt att den verksamhetsansvarige i ett kommanditbolag ska vara komplementären och i andra handelsbolag en utsedd bolagsman. Då styrelsen föreslagit ett nytt andra stycke i 8 § i den föreslagna lagen om redovisningscentraler behöver hänvisningen i 11 § ändras så att den bara avser första stycket eftersom det ekonomiska kravet som styrelsen uppfattat saken bara ska ställas på tillståndshavaren. Vidare bör 12 § innehålla en hänvisning till alla de personer som avses i 11 § snarare än bara de verksamhetsansvariga. anför också denna sistnämnda synpunkt. 2013/14:223 Skälen för regeringens förslag: I promemorians motivering anförs följande i de nu aktuella frågorna: En redovisningscentral kan komma att bedrivas i en rad olika bolagsformer. Det finns därför skäl att ta ställning till vem som ska uppfylla de krav som ställs. I 2 kap. 3–7 §§ taxitrafiklagen ges regler om vem som ska vara tillståndsinnehavare beroende på taxiföretagets bolagsform. Här sägs också att bedömningen av anseende och ekonomiska förutsättningar också i vissa fall ska omfatta den juridiska personen. Utredningen finner skäl att i nu aktuell reglering anta samma utgångspunkt. I taxitrafiklagen finns regler om taxitrafiktillstånd. Den som vill bedriva taxitrafik måste enligt 2 kap. 1 § taxitrafiklagen ha taxitrafiktillstånd. Inom ramen för tillståndsgivningen prövas krav som i många avseenden liknar dem som regeringen föreslagit för att driva redovisningscentraler och som berörts i föregående avsnitt. I taxitrafiklagen ställs t.ex. lämplighetskrav på gott anseende och ekonomiska förhållanden. I de fall en enskild näringsidkare för egen räkning ansöker om tillstånd för att driva en redovisningscentral ska prövningen naturligtvis helt inriktas på den enskilde näringsidkaren personligen. Om sökanden i stället är en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, blir lämplighetsprövningen mera komplicerad eftersom man behöver identifiera någon eller några av den juridiska personens funktionärer för att prövas. I detta avseende finns alltså likartade behov av reglering i taxitrafiklagen och i det nu aktuella förslaget. I taxitrafiklagen har frågan lösts genom att en juridisk person som vill få ett taxitrafiktillstånd enligt lagen ska ha en eller flera trafikansvariga. En trafikansvarig har ett särskilt ansvar för att verksamheten utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för verksamheten och god branschsed samt på ett trafiksäkert sätt. I en särskild regel i taxitrafiklagen, 2 kap. 4 §, anges för en rad olika slags juridiska personer vilka funktioner som medför att man är trafikansvarig, t.ex. den verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, om det finns en sådan, annars den styrelseledamot som bolaget eller föreningen utsett. kan också om det finns särskilda skäl medge att någon annan än de angivna ska vara trafikansvarig, se 2 kap. 4 § andra stycket taxitrafiklagen. Denna möjlighet har införts för att möjliggöra en mera flexibel tillämpning i fall där taxitrafiken endast utgör en mindre del av verksamheten. Enligt Lagrådets mening kan ifrågasättas om det är nödvändigt att i lagen på ett så detaljerat sätt som sker i 7 § peka ut vilka som ska vara verksamhetsansvariga i olika slag av juridiska personer. Lagrådet anför att det bör övervägas om det inte i ökad utsträckning kan överlåtas åt den juridiska personen själv att utse vem som ska vara verksamhetsansvarig. Regeringen delar Lagrådets åsikt. Regeringen konstaterar också i likhet med Lagrådet att det genom 11 § i den föreslagna lagen om redovisningscentraler under alla förhållanden säkerställs att de personer som har en ledande befattning i företaget tillgodoser de krav på lämplighet som ställs. Av taxitrafiklagens 2 kap. 6 § följer att det är den eller de trafikansvariga som ska prövas. Av bestämmelsens andra stycke följer dock att därutöver ska vissa särskilt angivna personer prövas, dock inte i fråga om kravet på yrkeskunnande. Även om mycket talar för att redovisningscentraler ofta kommer att drivas som aktiebolag eller ekonomisk förening behövs likväl en reglering som för olika slags juridiska personer identifierar de funktionärer som ska undergå en prövning. I sammanhanget kan noteras att regeringen i avsnitt 5.5 föreslår en något snävare krets av tillgängliga juridiska personer än vad som är fallet enligt taxitrafiklagen. Liksom i taxitrafiklagen bör kretsen bestå av personer som har en företagsledande ställning och ekonomiskt ansvar för verksamheten. Den katalog över olika funktionärer som ska prövas i fråga om redovisningscentraler kan därför utformas med ledning av taxitrafiktrafiklagen. Regeringen finner sammanfattningsvis, liksom promemorian, att taxitrafiklagens utformning i dessa frågor bör tjäna till ledning för utformningen av den föreslagna lagen om redovisningscentraler. I sammanhanget kan framhållas att särskilt gamla yrkestrafiklagen (1998:490) men i någon mån även nya yrkestrafiklagen (2012:210) innehåller motsvarande bestämmelser. När den gäller den synpunkt som Kammarätten i lämnat kan det därför framhållas att praxis och andra rättskällor hänförliga till rättstillämpningen för dessa lagar kan tjäna till ledning även för den föreslagna lagen. När det särskilt gäller praxis se M. m.fl. i Trafikkommentarer 6:e uppl. under kommentarerna till motsvarande paragrafer. I förhållande till taxitrafiklagens reglering föreslår regeringen dock ett antal skillnader. Regeringen föreslår, liksom görs i promemorian, en särskild regel som anger att om tillståndet innehas av en fysisk person så ska det vara denne som är verksamhetsansvarig. Eftersom redovisningscentralerna måste finnas inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) behövs ingen motsvarighet till 2 kap. 3 § andra stycket taxitrafiklagen. Det saknas vidare skäl att uppställa något krav motsvarande det yrkeskunnande som finns i taxitrafiklagen. Redovisningscentraler ska alltså drivas i privat regi och får inte vara ideella föreningar eller stiftelser.