prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Förslaget att fler detaljplaner och områdesbestämmelser kan antas av kommunstyrelsen eller kan i viss mån påverka möjligheten för den enskilde att få kunskap om hur en viss politiker eller ett visst parti agerar i ett enskilt planärende, eftersom kommunstyrelsens och sammanträden – till skillnad från kommunfullmäktige – vanligtvis inte är öppna för allmänheten. Regeringen bedömer att förändringarna när det gäller förutsättningarna för medinflytande är acceptabla. Vanligtvis är det endast detaljplaner av betydande intresse för allmänheten, eller i övrigt av stor betydelse, där enskilda, som inte har fått kännedom om planförslaget på något annat sätt än via kungörelsen, yttrar sig. Det är även i sådana planer där den enskilde har störst intresse av att få reda på hur en viss politiker eller ett visst parti agerar. Bedömningen att förändringen är acceptabel bygger på att sådana planförslag som är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m. även i fortsättningen kommer att kungöras respektive antas av kommunfullmäktige. Kommunens samrådsskyldighet omfattar endast kända sakägare. I den mån det finns okända sakägare, t.ex. sådana sakägare vars rättigheter inte finns inskrivna i fastighetsregistret, kan de okända sakägarna drabbas av rättsförluster om dessa inte underrättas om planförslaget. På så vis bidrar kungörelsen till att okända sakägare kan få kännedom om planförslaget, vilket bidrar till att förhindra potentiella rättsförluster. Någon bestämd uppfattning om hur vanligt det är med okända sakägare i planärenden finns så vitt känt inte, men det förekommer att okända sakägare ger sig till känna. De okända sakägarna kan då ha fått kännedom om planförslaget i någon annan egenskap, t.ex. i egenskap av ägare till en grannfastighet. I andra fall förblir de okända sakägarna okända, trots att kommunen kungör planförslaget. Kungörelsen utgör med andra ord ingen garanti för att de okända sakägarna underrättas om planförslaget. Förslaget är utformat så att en detaljplan som innebär att mark tvångsvis kan tas i anspråk i stort sett alltid ska anses vara av stor betydelse, vilket innebär ett krav på kungörelse. I sådana fall är risken för rättsförluster med andra ord lika stor som i gällande rätt. 2013/14:126 Regeringen bedömer att det minskade antalet kungörelser, som blir följden om förslaget genomförs, endast utgör en begränsad risk för ett ökat antal rättsförluster. De föreslagna ändringarna leder till att planprocessen blir något kortare i genomsnitt, bl.a. genom att färre planer kommer att behöva antas av kommunfullmäktige. Därtill kan de direkta utgifterna för planarbetet antas minska, åtminstone i genomsnitt, genom att det kommer att krävas kungörelser i en ortstidning i färre fall än vad som har varit fallet. För enskilda som t.ex. ansöker om en planändring hos kommunen kan förslagen således leda till något lägre kostnader. torde det vara vanligast att merparten av sådana planärenden som initieras av enskilda handläggs med det som brukar benämnas enkelt planförfarande. För planförslag som av sådan karaktär kommer de föreslagna ändringarna vanligtvis inte att leda till några ytterligare förenklingar, så till vida det inte är frågan om att upphäva en detaljplan där genomförandetiden har löpt ut eller att förlänga genomförandetiden. Förslaget medför således inte några ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Sammantaget bedöms förslagen leda till små konsekvenser för den enskilde. Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall I avsnitt 6.5 föreslås att sådana bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Förslaget kan förväntas medföra vissa förenklingar för den enskilde fastighetsägaren, genom att äldre, inte längre aktuella, planbestämmelser upphör att gälla och att det därmed blir möjligt att även pröva andra utformningar av sådana byggnadsverk och tomter som fastighetsägaren uppför i egenskap av byggherre. Förslaget bör inte medföra några ekonomiska konsekvenser för den enskilde. bör ge kommunerna råd om tillämpningen av under planprocessen I avsnitt 6.6 föreslås att även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för samrådet. Förslaget syftar till att ska bidra i arbetet med att detaljplaner och områdesbestämmelser ska bli formellt korrekta och således uppmärksamma kommunen på eventuella brister i formellt hänseende. Avsikten är att färre detaljplaner ska upphävas efter överklagande. ska i första hand lämna synpunkter i de fall som det förekommer väsentliga fel. Förslaget kan i vissa fall leda till att väsentliga fel i planarbetet upptäcks , vilket kan förenkla tillämpningen i enskilda bygglovsärenden. På så vis bör förslaget huvudsakligen medföra fördelar för den enskilde. Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas Förslaget i avsnitt 6.7 att precisera tidpunkten för när kommunen ska skicka en lagakraftvunnen detaljplan till och lantmäterimyndigheten påverkar i första hand kommunerna och bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för enskilda. De förslag som redovisas i avsnitt 7 innebär dels att lagstiftningen i sig blir tydligare, dels att regleringen medför att frågor om genomförandet kan behandlas tidigare i procesen och därmed underlätta för och påskynda den process som vidtar när planen har blivit antagen. uppgifter i plan- och plangenomförandesammanhang förtydligas och förstärks. Innehållet i den del av detaljplanens planbeskrivning som ska redovisa hur planen är avsedd kan därmed komma att förbättras. Av genomförandebeskrivningen ska det framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. De konsekvenser som dessa åtgärder får för de berörda fastighetsägarna ska också framgå av genomförandebeskrivningen. Regeringens förslag innebär i övrigt att de s.k. exploatörsbestämmelserna ska avvecklas och att äldre beslut om tillämpning av dessa bestämmelser successivt ska upphöra att gälla. För de fastighetsägare som innehar en fastighet som ingår i ett område som omfattas av sådana beslut upphör därmed möjligheten att utan ersättning nyttja den mark som utgör allmän plats och som omfattas av beslutet. Den föreslagna avvecklingstiden uppgår enligt regeringens förslag till som . Under den tiden har fastighetsägarna möjlighet att påkalla förrättning enligt anläggningslagen och kan därigenom trygga möjligheten till ett fortsatt vederlagsfritt nyttjande av allmänna platser. Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse. I de fall som den enskilde agerar som byggherre eller fastighetsägare kommer det ökade utrymmet att ge lov för avvikelser att medföra en ökad flexibilitet, på så vis att förslaget medför ökade möjligheter att tillgodose den enskildes önskemål. Även förslaget att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan komma att godtas som en mindre avvikelse leder till en ökad flexibilitet. Förslagen tar dock främst sikte på ökad flexibilitet i fråga om sådana avvikelser som föranleds av behov som är gemensamma för flera fastighetsägare. Förslaget bör inte medföra några ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Förslagen kan leda till negativa konsekvenser på så sätt att mark och byggnadsverk i närheten delvis kan användas på ett sätt som kan vara svårt att förutse, vilket kan påverka den som berörs av att en sådan avvi- 2013/14:126 kelse ges för en åtgärd på angränsande mark. Fördelarna bedöms emellertid överstiga nackdelarna. Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Även detta förenklar för den enskilde, även om det är relativt ovanligt att en enskild tar initiativ till en planändring. Kostnaderna för en planändring varierar stort, beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet, och därför svåra att uppskatta. Det händer att kommuner ändrar detaljplaner utan kostnad för den enskilde, t.ex. om behovet av planändring uppstått till följd av att kommunen begått ett misstag. I andra fall kan kostnaden uppgå från 10 000 till mer än , beroende på åtgärdens omfattning och behov av utredningsarbete. I de fall som en planändring kan undvikas kan förslagen leda till minskade kostnader för den enskilde. Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked Enligt förslaget i avsnitt 8.3 ska en kommun i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast under en viss förutsättning, ska kommunen, om det är lämpligt, få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked. Förslaget skapar en större flexibilitet för kommunen när det blir möjligt för kommunen att genom en planbestämmelse knyta den förutsättning som ska vara uppfylld, som planvillkoret hänger samman med, till antingen bygglovet eller startbeskedet. Det blir även lättare för att hantera etappvisa genomföranden genom möjligheten att, om det är lämpligt, få ge lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Båda dessa möjligheter leder till en flexiblare hantering för den enskilde som ansöker om bygglov. Förslaget kan i ett begränsat antal fal leda till minskade kostnader för den enskilde. Mot bakgrund av att kommunen har stor frihet att välja hur en detaljplan ska utformas är det inte möjligt att uppskatta generellt vilka ekonomiska fördelar som kan uppstå för den enskilde. Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter I avsnitt 8.4 föreslås att bygglov ska få ges till en åtgärd, på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även om en sökande inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål, är dock möjligheten begränsad. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldigheten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla. Förslaget bedöms inte leda till några konsekvenser för enskilda. Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan m.m. I avsnitt 8.5 föreslås att en kommuns möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma om bygglovsplikt för vissa åtgärder på byggnadsverk eller i vissa bebyggelseområden, ska utvidgas på så sätt att kommunen även ska få bestämma att en ändring av ett byggnadsverk eller bebyggelseområde kräver bygglov. Förslaget kan leda till att den enskilde även behöver söka bygglov för en ändring av en kulturhistoriskt värdefull byggnad. De hittillsvarande erfarenheterna är att kommunerna inte överutnyttjar möjligheten att besluta om ökad bygglovsplikt. Det finns därför inte finns skäl att tro att enskilda som äger kulturhistoriskt värdefulla byggnader generellt kommer att tvingas söka lov för fler åtgärder. Förändringar för effektivare tillämpning Ändringarna är av sådan art att de inte direkt berör en bredare allmänhet. Dock har alla enskilda som söker bygglov intresse av att förutsättningarna för detta är så tydliga som möjligt, varför lagändringarnas förtydligande syfte även bör vara till gagn för den som söker bygglov. I avsnitt 9.1 föreslås att PBL ska förtydligas när det gäller sådana varsamhets- och skyddsbestämmelser som kommunen får besluta om i en detaljplan eller i områdesbestämmelser. Ändringen bör inte medföra några konsekvenser för enskilda. I avsnitt 9.2 föreslås att kriterierna ska ändras för vilka krav som en kompletterande åtgärd – i första hand komplementbyggnader och små tillbyggnader – utanför detaljplan ska uppfylla. Genom att kraven minskar i omfattning bör det i någon mån bli enklare för enskilda att ansöka om bygglov för sådana åtgärder. Ändringen leder emellertid inte till annat än marginella konsekvenser för enskilda. I avsnitt 9.3 föreslås att bestämmelserna om interimistiskt slutbesked (10 kap. 36 § PBL) ska förtydligas så att det framgår att ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt. Enskilda uppträder sällan som byggherrar i så omfattande byggprojekt att det finns behov av interimistiska slutbesked för olika etapper. Däremot kan enskilda påverkas indirekt, t.ex. som hyresgäster eller bostadsrättshavare. Sådana enskilda kan då i vissa fall få flytta tillbaka snabbare till sin bostad om det har varit nödvändigt att utrymma denna, exempelvis i samband med en ombyggnad, om bedömer att det är möjligt att utfärda ett interimistiskt slutbesked i etapper. På så vis kan förslaget förenkla för den enskilde. I avsnittet 9.3 föreslås även att bestämmelserna i 11 kap. 33 § PBL ska ändras så att det krävs synnerliga skäl för att ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked. Ändringen begränsar möjligheter att ingripa med ett användningsförbud, vilket i någon utsträckning skyddar den enskilde från att behöva flytta ut om ett byggnadsverk har fått tas i bruk genom ett interimistiskt slutbesked, men där byggherren senare inte fullgör sina förpliktelser gentemot . I avsnitt 9.4 föreslås att ska få förbjuda att en åtgärd utförs på nytt i samband med rättelseförelägganden. Om en enskild bryter 2013/14:126 mot en bestämmelse i PBL, t.ex. genom att anordna ett upplag utan bygglov, finns möjlighet för att vid vite förbjuda den enskilde att anordna upplaget på nytt efter det att det första upplaget har tagits bort. Eftersom ett sådant förbud endast tydliggör vad som redan gäller enligt PBL får konsekvenserna av ett sådant förbud för den enskildes del anses vara begränsade. I avsnitt 9.5 föreslås ett antal rättelser och justeringar av redaktionell karaktär. Ändringarna bör inte medföra några konsekvenser för enskilda. Förbudet mot kommunala särkrav Minskade byggkostnader, till följd av att särkraven tas bort, medför förbättrade förutsättningar för bostadsbyggande i landet. Även enskilda som bygger har ett intresse av att förutsättningarna för byggprocessen är så tydliga som möjligt, varför lagändringen även bör vara till gagn för en bredare allmänhet. Det område där det har varit vanligast med kommunala särkrav har gällt energiområdet, där det är vanligt förekommande att kommunerna ställer strängare krav på energiprestanda än vad som följer av byggregler (BFS 2011:6). Den föreslagna regleringen kan antas medföra något lägre anläggningskostnader för nya bostäder, genom att enhetliga krav ger förutsättningar för lägre produktionskostnader. För allmänheten kan detta medföra att priset på nya bostäder blir billigare. Å andra sidan kan driftskostnaderna för fastighetsägare och boende öka genom högre uppvärmningskostnader. Kommunala riktlinjer för markanvisningar Förslaget att varje kommun som upprättar detaljplaner ska ha aktuella riktlinjer för markanvisningar bör inte påverka den enskilde på något påtagligt sätt, annat än att det kan vara av visst intresse för väljarna att ta del av vilka villkor som gäller när kommunen upplåter eller överlåter mark. Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i (2010:900), förkortad PBL, på kommunen att i vissa fall pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som . Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kommunalt intresse av att kunna styra bebyggelseutvecklingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att färre detaljplaner upprättas. Förslaget innebär att bebyggelse kan tillkomma utan statens medverkan i fler fall än . Kompletterande bebyggelse och fritidsbyar, som inte innebär betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet, kommer således kunna tillkomma utan att samråd behöver ske med sådana statliga myndigheter som vanligtvis involveras i planprocessen, t.ex. , lantmäterimyndigheten eller . har bl.a. till uppgift att ge råd om hur de allmänna intressena i 2 kap. PBL bör tillämpas. Genom att vanligtvis har bättre tillgång till expertkunskaper inom miljöområdet än vad kommunen vanligtvis har medför deltagande i planarbetet ofta att olika miljöaspekter uppmärksammas i högre grad än vad som annars kan tänkas ha blivit fallet. brukar inte minst framföra önskemål om att olika miljöaspekter ska utredas, t.ex. när det gäller riksintressen, miljökvalitetsnormer, buller, vatten och avlopp, strandskydd, luftföroreningar, kulturmiljöfrågor samt människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämningar och erosion och andra typer av riskaspekter. Förslaget kan medföra att dessa frågor utreds mera sällan i de fall när kommunen väljer att inte upprätta en detaljplan. Ny bebyggelse medför ofta krav på statlig infrastruktur. Genom att bl.a. inte kommer att involveras lika ofta som finns risk för att ny bebyggelse tillkommer på ett sätt som vägnätet inte är dimensionerat för vilket kan påverka mängden transporter och trafiksäkerhetsfrågor. Inom områden som inte omfattas av detaljplan är kraven på bygglov lägre, dvs. färre åtgärder kräver bygglov än vad som gäller inom planlagda områden. Detta medför att bygglovsfria byggnader och åtgärder kan tillkomma på olämpliga platser, t.ex. i riskutsatta lägen. Färre detaljplaner kan i vissa fall leda till oönskad förtätning. framhåller att tätare samhällen kan leda till ökad risk för svåra konsekvenser vid bränder (SOU 2013:34 s. 251). Detta motverkas emellertid av att ska bevaka att brandsäkerhetskraven kommer att uppfyllas i fråga om bygglovs- eller anmälningspliktiga åtgärder. Vattenbrist respektive saltvatteninträngning kan uppstå i kustnära områden, om vattenuttaget ökar på ett ohållbart sätt till följd av att fler bosätter sig i ett område. Även i de fall vatten hämtas från annat håll, kan ökad mängd hårdgjord yta leda till att grundvattenbildningen minskar. Om vattentillförseln minskar, kan detta leda till sättningar i undergrunden med efterföljande skador på bebyggelsen som följd. Att byggrätten begränsas genom en detaljplan kan vara det enda styrmedlet för att hindra en olämplig permanentbosättning i ett område som av olika skäl är olämpligt för åretruntboende. Fler enskilda avlopp i ett område med ogynnsam status i vattendrag eller sjöar kan leda till svårigheter att uppnå mål enligt vattendirektivet. Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (Ds 2012:23 s. 107 ff.). Enligt preciseringen inbegriper målet bl.a. att -en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur har utvecklats både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse som byggnader är hållbart utformade, -städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och landsbygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor, -det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap bevaras, används och utvecklas, -människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker, och att -användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att minska och att främst förnybara energikällor används. Om färre detaljplaner upprättas kan det i vissa fall bli svårare att nå miljökvalitetsmålet, bl.a. genom att det finns risk för att bebyggelsestrukturen i vissa fall utvecklas på ett ohållbart sätt. Dels på grund av minskad samhällskontroll, dels på grund av att förändringar kan komma att ske på ett oplanerat sätt i fler fall. Förslagen kan även medföra att det blir svårare att nå andra miljökvalitetsmål, t.ex. Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. är utredningen kring hur behovet av vatten och avlopp ska tillgodoses mer begränsad när det gäller ansökningar om bygglov än den utredning som sker när en detaljplan tas fram. Detta kan leda till att olägenheter i vissa fall kan uppstå för människors hälsa och miljön. Kommunen har dock ett övergripande ansvar för att i sådana fall tillgodose behovet av vatten och avlopp genom s.k. allmänna vattentjänster enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), jordabalken, och lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Vilka konsekvenser som dessa följdändringar kan antas medföra för miljön får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds. Förslaget kan antas leda till att det blir svårare att nå miljökvalitetsmålen och att miljön i vissa fall kan påverkas negativt. Planläggning enligt PBL syftar bl.a. till att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning (jfr 2 kap. 2 § PBL). Det är inte enbart de materiella kraven i PBL som ska säkerställa att detaljplaner utformas på ett lämpligt sätt. Även procedurfrågorna är av stor betydelse för att säkerställa att mark och vatten används på ett sätt som är långsiktigt hållbart. Bland annat syftar bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. till att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Även bestämmelserna om samråd Prop. 2013/14:126 och granskning har stor betydelse för att säkerställa att ett planförslag ut- formas på ett lämpligt sätt, genom att berörda intressenter och allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter och sådana sakupplysningar som har betydelse för hur planen utformas. Ur denna aspekt är det viktigt att berörda intressenter ges tillfälle att yttra sig över sådana planförslag som har betydelse för en hållbar utveckling. Som nämns i allmänmotiveringen finns inte skäl att tro att miljöorganisationer skulle få svårare att informera sig om sådana planförslag som kan antas ha betydelse för organisationernas verksamhet genom att antalet kungörelser kan antas bli färre om förslaget genomförs. Det redovisade förslaget innebär flera förändringar i den formella processen innan en detaljplan antas, ändras eller upphävs. Förslagen medför emellertid inga ändringar i bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar kommer med andra ord att genomföras och upprättas i samma utsträckning som , bl.a. när det gäller sådana planförslag där ett genomförande av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.