prop · H103229 · 2014-05-16 00:00:00 — Att deltagande i utbildning i förskoleklassen kan få positiva effekter när eleven ska fortsätta i är i stället något som det är rimligt att vårdnadshavarna får väga in vid bedömningen av om ett barn ska gå i förskoleklassen eller inte. Som nämnts har det absoluta förbudet mot färdighetsprov vid antagning och urval till utbildning i förskoleklassen och årskurs 1–3 i gjort det svårare att fortsätta driva vissa starkt musikprofilerade utbildningar som har stor betydelse för svenskt musikliv. Regeringen anser att intresset av att dessa utbildningar ska kunna drivas vidare i sin tidigare form väger tyngre än såväl närhetsprincipen som principen att alla ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Det väger även tyngre än övriga argument som framförts mot ett återinförande av en möjlighet att använda färdighetsprov. Regeringen ser dock inte något behov av att införa en möjlighet att använda färdighetsprov även när det gäller sådana utbildningar som inte tidigare haft en stark musikprofil och som saknar erfarenhet av att använda sådana färdighetsprov. påpekar att det inte nödvändigtvis är de tidigare utbildningarna som har bäst kvalitet på undervisningen och invänder mot att nya verksamheter utestängs från möjligheten att använda färdighetsprov. En möjlighet att medge undantag från förbudet mot att använda färdighetsprov i förskoleklass och årskurs 1–3 bör dock tillämpas restriktivt. Det är enligt regeringens mening viktigt att de skolor som använder färdighetsprov har en gedigen erfarenhet av dessa. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att en möjlighet att använda färdighetsprov i musik vid antagning och urval till utbildning i förskoleklassen och årskurs 1–3 i bör införas på nytt när det gäller utbildningar där färdighetsprov har använts i enlighet med de föreskrifter och den praxis som gällde innan den nya skollagen började tillämpas. Färdighetsprov eller fallenhetsprov? Flera av de remissinstanser som förespråkar en möjlighet att använda färdighetsprov vid antagning och urval till förskoleklassen och årskurs 1– 3 i föredrar uttrycket fallenhetsprov framför uttrycket färdighetsprov, som används i författningsförslagen i promemorian. Regeringen instämmer i att uttrycket fallenhetsprov bättre återspeglar 2013/14:229 vad det är som faktiskt prövas när det handlar om yngre barn. I den numera upphävda förordningen om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet användes dock uttrycket färdighetsprov, även när det handlade om antagningsprov till förskoleklassen. Detta uttryck används även i skolförordningen när det gäller utbildning i årskurs 4–9. Det är inte möjligt att dra någon knivskarp gräns mellan vad som bör betecknas som ett färdighetsprov respektive ett fallenhetsprov. Regeringen anser därför att det, i författningssammanhang, är lämpligt att endast använda det redan vedertagna uttrycket färdighetsprov. Regeringen ser inte heller någon risk för att detta begrepp ska tillämpas felaktigt. Förutsättningar för att tillstånd att använda färdighetsprov ska kunna ges Möjligheten att använda sig av färdighetsprov i förskoleklassen och årskurserna 1–3 är ett undantag från huvudregeln. Den bör därför användas restriktivt. Det är endast ett fåtal skolor med starkt profilerad musikutbildning som tidigare med framgång använt sig av färdighetsprov. Dessa skolor bör enligt regeringens mening kunna få möjlighet att fortsätta att bedriva sin verksamhet på samma sätt som . Regeringen ser dock inget behov av att utöka denna möjlighet att använda färdighetsprov till att omfatta även andra skolor som inte tidigare bedrivit sådan verksamhet och därmed inte heller har en väl inarbetad erfarenhet av sådana prov. Regeringen föreslog därför i lagrådsremissen att möjligheten att använda färdighetsprov bara skulle avse utbildningar där färdighetsprov användes innan den nya skollagen började tillämpas. Lagrådet anser dock att skälen för att begränsa möjligheten att använda färdighetsprov till utbildningar där sådana prov använts tidigare inte är tillräckliga, eftersom en sådan reglering ger ett fåtal redan existerande aktörer en privilegierad position jämfört med andra som vill driva en liknande verksamhet. Enligt Lagrådet får regleringen därmed en konkurrensbegränsande karaktär. Lagrådet anser också att det kan säkerställas att proven utformas och genomförs på ett tillfredsställande sätt inom ramen för prövningen av om tillstånd ska medges och genom den reguljära tillsynen av verksamheten. Regeringen är medveten om att den reglering som föreslogs i lagrådsremissen innebär en konkurrensbegränsning, eftersom bara huvudmän som bedriver verksamhet där färdighetsprov använts tidigare kan få möjlighet att använda sådana prov. Det är därför riktigt att regleringen inte är optimal i konkurrenshänseende. Regeringen konstaterar dock att endast ett fåtal huvudmän, såvitt känt, utnyttjade möjligheten att använda färdighetsprov vid antagning till förskoleklassen och lägre årskurser då denna möjlighet fanns. Även om den aktuella begränsningen i och för sig har konkurrensbegränsande karaktär bör effekterna för konkurrensen mellan skolhuvudmän därför inte överdrivas. Vid remissbehandlingen har flera remissinstanser, däribland och Skolinspektionen, varit kritiska till att över huvud taget införa en möjlighet att använda färdighetsprov vid antagning till förskoleklassen och lägre årskurser, bl.a. med hänsyn till svårigheterna att göra bedömningar av barn i de aktuella åldrarna. avvägningen mellan det påtalade behovet av färdighetsprov och riskerna med sådana prov stannat för att skälen för att införa en möjlighet att använda färdighetsprov trots allt väger över. En förutsättning för detta ställningstagande är att proven används i begränsad och kontrollerad omfattning. Ett sätt att minimera riskerna med färdighetsprov är att bara tillåta att de används i verksamheter som har erfarenhet av att använda sådana prov, även om det i och för sig är möjligt att vid tillståndsprövning och tillsyn i viss mån kontrollera att prov används på ett tillfredsställande sätt. Detta skyddsintresse uppväger enligt regeringens uppfattning nackdelarna med att låta vissa huvudmän få en privilegierad position. Regeringen vidhåller därför att möjligheten att få använda färdighetsprov bara bör omfatta utbildning där färdighetsprov användes innan den nya skollagen började tillämpas. Den bör vidare bara omfatta de skolformer och årskurser där färdighetsprov användes tidigare. Huvudmannen för en utbildning där färdighetsprov tidigare användes endast vid antagning till årskurs 3 bör alltså inte kunna få tillstånd att använda prov vid antagning till en tidigare årskurs eller till förskoleklassen. Sammanfattningsvis bör ett tillstånd att använda färdighetsprov i musik bara få meddelas om färdighetsprov användes vid antagning eller urval till utbildning i den skolform och, om ansökan gäller , de årskurser som ansökan avser före utgången av . Att färdighetsprov använts tidigare bör dock inte vara en tillräcklig förutsättning för att prov ska kunna få användas igen. I enlighet med vad som föreslås i promemorian bör det också krävas att det finns särskilda skäl. Vilka skäl som helst kan alltså inte läggas till grund för ett positivt beslut, utan det ska röra sig om kvalificerade skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att det rör sig om en utbildning där färdighetsprov användes så länge det var möjligt och vars mål är att eleverna efter avslutad utbildning i förskoleklassen och ska kunna påbörja en profilerad musikutbildning i gymnasieskolan. Det handlar i sådana fall om en utbildning som har utformats med utgångspunkt i att eleverna löpande ska göra sådana framsteg i musik som kräver att de har fallenhet och intresse för ämnet redan i förskoleklassen eller i lägre årskurser. har ifrågasatt om detta innebär att en och samma skola måste bedriva utbildning till och med årskurs 9. Avsikten är dock inte att ställa något sådant krav, utan det viktiga är att det handlar om en så pass utmanande utbildning att den kräver att eleverna har fallenhet och intresse för ämnet redan i föreskoleklassen eller i lägre årskurser. En omständighet som, tillsammans med utbildningens mål, kan tala för att utbildningen har en så stark musikinriktning att det är befogat att tillåta färdighetsprov är att de lärare som ansvarar för undervisningen i musik har särskilt goda ämneskunskaper. I promemorian föreslås att Skolinspektionen ska pröva ansökningar om att få använda färdighetsprov vid antagning och urval till förskoleklassen och årskurs 1–3 i . Enligt regeringens mening är det dock lämpligare att prövningen görs av regeringen. Därför föreslogs i lagrådsremissen att regeringen, på ansökan av huvudmannen, skulle få besluta att färdighetsprov i musik får utgöra villkor för antagning och grund för urval till eller inom en skolenhet. Lagrådet anser att det bör klargöras om den prövning som regeringen föreslås göra endast tar sikte på att fastställa om lagens krav är uppfyllda eller om det handlar om en rent diskretionär prövning. Enligt Lagrådet bör det också utvecklas närmare varför det anses lämpligt att regeringen ska fatta beslut i dessa ärenden. Det stämmer att frågor av detta slag i stor utsträckning numera prövas av förvaltningsmyndigheter i stället för av regeringen (se bl.a. propositionen om regeringens befattning med besvärsärenden, prop. 1983/84:120). Detta har varit en strävan . finns det inget som formellt hindrar en reglering som innebär att regeringen fattar beslut i enskilda fall. När det rör sig om diskretionära prövningar kan det vara lämpligt att beslut fattas av regeringen. Förslaget att återinföra en möjlighet att använda färdighetsprov bygger på en avvägning där avgörande vikt fästs vid att prov endast ska få användas i begränsad och kontrollerad omfattning. Det är av stor vikt att syftet och den avsedda restriktiviteten med regleringen upprätthålls. Avsikten är att regeringen ska ha en möjlighet att medge undantag från förbudet mot färdighetsprov när den finner att det är lämpligt. Denna möjlighet ska dock bara kunna utnyttjas om kravet på tidigare användning av färdighetsprov och kravet på särskilda skäl är uppfyllda. Därför bör prövningen göras av regeringen. Lagrådet anser även att det bör klargöras vilka överväganden som gjorts när det gäller möjligheten att få till stånd en överprövning av ett negativt beslut. Som Lagrådet påpekar finns det ingen ordinär möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut som fattats av regeringen. Enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild dock ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1 §). Om ett avslagsbeslut skulle anses innefatta en prövning av huvudmannens civila rättigheter skulle alltså denne kunna ansöka om rättsprövning. har slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det är fråga om en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Det måste då avgöras om det är fråga om en rättighet eller en förmån som beviljas utifrån rent skönsmässiga överväganden (se rättsfallet HFD 2011 ref. 10). Enligt det här aktuella förslaget ska regeringen ha en möjlighet, men ingen skyldighet, att lämna tillstånd att använda färdighetsprov till en huvudman som driver en utbildning där sådana prov användes vid antagning eller urval till utbildningen före , om det finns särskilda skäl. Den skönsmässighet som därmed kännetecknar prövningen talar emot att tillstånd att använda färdighetsprov skulle utgöra en civil rättighet. När det gäller årskurs 4–9 i föreskrivs i skolförordningen att ingen annan urvalsgrund får tillämpas när färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet (9 kap. 27 §). Utgångspunkten bör enligt regeringens mening vara att samma sak ska gälla när det gäller förskoleklassen och årskurs 1–3 i . har ifrågasatt om en sådan reglering kan leda till att färdighetsprov måste användas vid urval till andra elevgrupper inom en skolenhet än sådana grupper som är profilerade mot musik. Regleringen bygger dock på att huvudmannen kan få tillstånd att använda färdighetsprov som grund för urval antingen till en viss skolenhet eller till en viss elevgrupp inom en skolenhet. En bestämmelse om att inga andra urvalsgrunder får tillämpas när färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet blir endast tillämplig när tillståndet att använda prov avser en hel skolenhet. Det får förutsättas att sökanden begränsar sin ansökan på så sätt att den tar sikte på sådan utbildning som är aktuell för färdighetsprov. Detta innebär att tillstånd endast ska sökas för den elevgrupp som är profilerad mot musik, även om det finns andra elevgrupper vid skolenheten. Det kan dock ifrågasättas om förbudet mot andra urvalsgrunder endast bör gälla när färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet. Det skulle nämligen kunna anses naturligt att låta samma regel gälla när huvudmannens tillstånd att använda färdighetsprov enbart avser en viss elevgrupp inom en skolenhet. Elevers intresse av att få tas emot på en viss skolenhet får generellt sett anses vara starkare än intresset av vilken elevgrupp inom en skolenhet som eleven placeras i. Därför finns också regler i skollagen om hur urval får ske till en skolenhet, såväl när det gäller kommunala som fristående skolenheter. Skolförfattningarna detaljreglerar dock i princip inte frågor om strukturen inom skolenheter, utan det ligger i rektorns ansvar för skolenhetens inre organisation att fördela elever på elevgrupper. Det är också en fördel att ha samma regelverk för samtliga årskurser där färdighetsprov används (jfr ovan). Förbudet mot andra urvalsgrunder än färdighetsprov, när huvudmannen har fått tillstånd att använda sådant, föreslås därför gälla bara skolenheter. I enlighet med vad som föreslås i promemorian föreslås dessutom att en huvudman som har fått tillstånd att genomföra färdighetsprov inför förskoleklassen inte ska ha någon möjlighet att låta de elever som tagits emot i denna skolform göra ett nytt färdighetsprov inför årskurs 1. Med hänsyn till den restriktivitet som avses prägla regleringen bedömer regeringen att endast ett fåtal huvudmän kommer att få tillstånd att använda sig av färdighetsprov inför förskoleklassen eller årskurs 1–3 i . Förslagen bedöms därför inte påverka möjligheterna för elever som först senare får ett starkt intresse för musik att utveckla sina färdigheter inom detta ämne. Det är huvudmannen för verksamheten som ska ansöka om tillstånd att få använda färdighetsprov i förskoleklassen eller årskurs 1–3. Om verksamheten har bytt huvudman sedan färdighetsprov tidigare användes görs en helhetsbedömning av om det är samma utbildning som bedrivs. Om den bedömningen visar att så är fallet, och även övriga krav är uppfyllda, bör tillstånd beviljas. Om verksamheten senare får en ny huvudman måste denne söka ett nytt tillstånd. Även i detta fall bör tillstånd beviljas om det vid en helhetsbedömning visar sig att det är samma utbildning som bedrivs. Omständigheter som talar för att det rör sig om samma utbildning är exempelvis att verksamhetens mål och utbildningens innehåll och inriktning i huvudsak är oförändrade. Detta förhindrar givetvis inte, som befarar, att en verksamhet kan förbättras och utvecklas så länge det huvudsakligen rör sig om samma typ av verksamhet. 2013/14:229 5 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att ändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: anser att förslagen bör träda i kraft så skyndsamt som möjligt. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på tidpunkten för ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de föreslagna lagändringarna träder i kraft , så att de huvudmän som har intresse av att använda färdighetsprov i musik får möjlighet att ansöka om detta utan längre dröjsmål. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft . Ekonomiska konsekvenser för staten Antalet huvudmän med intresse för att använda sig av färdighetsprov i förskoleklassen och årskurs 1–3 i bedöms vara mycket begränsat. Det kan därför inte förväntas bli fråga om annat än enstaka ansökningsärenden. Kostnaderna för handläggning och beslut bedöms därför vara försumbara. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna För de kommuner som är intresserade av att använda färdighetsprov i musik uppkommer kostnader för ansökningen om tillstånd. Den som beviljas tillstånd att använda färdighetsprov får vidare kostnader för själva proven. Att använda sig av färdighetsprov är dock frivilligt. Någon ersättning för dessa kostnader ska därmed inte lämnas. Konsekvenser för enskilda huvudmän För de enskilda huvudmän som är intresserade av att använda färdighetsprov i musik uppkommer kostnader för ansökningen om tillstånd. Den som beviljas tillstånd att använda färdighetsprov får vidare kostnader för själva proven. Att använda sig av färdighetsprov är dock frivilligt. Förslagen bedöms ha positiva konsekvenser för det fåtal enskilda huvudmän som kan antas ha intresse av att använda färdighetsprov i musik i förskoleklassen eller årskurs 1–3 i , eftersom det innebär en möjlighet, om än starkt begränsad, att få göra detta. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala Förslagen innebär i stället en begränsad möjlighet att få dispens från förbudet mot att använda färdighetsprov i förskoleklassen och årskurs 1–3 i . Konsekvenser för barn och elever och påtalar att det i promemorian saknas en barnkonsekvensanalys av förslagen. regeringens mening bör själva proven kunna utformas på ett sådant sätt att de inte uppfattas negativt av de barn som genomför dem. som har fallenhet och intresse för musik innebär användning av färdighetsprov att de kan få tillgång till en utbildning med stark musikinriktning även om de inte bor i närheten av skolan eller har föräldrar som tidigt ställt dem i kö. Dessa elever får därmed bättre möjligheter att utveckla sin fulla potential inom ämnet. prov används kan även vara till fördel för barn som saknar förut- sättningar att tillgodogöra sig en utbildning med stark inriktning mot musik, eftersom det inte kan anses ligga i deras intresse att påbörja en Regeringen anser därför att förslagets fördelar upp- väger de nackdelar som det kan ha, även ur ett barnperspektiv. Konsekvenser för jämställdhet och integration Förslagen bedöms inte ha några negativa konsekvenser vare sig för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, eftersom de förändringar i regelverket som föreslås ska gälla på samma sätt i förhållande till alla barn och elever, oavsett kön och bakgrund. Förslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. 6 § Tester och prov får inte utgöra villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet. Tester och prov får inte heller utgöra villkor för fortsatt utbildning vid en skolenhet eller i den elevgrupp som eleven tillhör. Paragrafen innehåller ett förbud mot att använda tester och prov som behörighetskrav vid antagning av elever, som urvalsgrund när det finns fler sökande än platser eller för fortsatt utbildning vid en skolenhet. Förbudet gäller även vid fördelning av elever på undervisningsgrupper. 2013/14:229 Paragrafens två meningar delas upp i var sitt stycke och i det nya första stycket görs en språklig ändring. 6 a § Efter ansökan från en huvudman får regeringen, trots vad som anges i 6 § första stycket, besluta att färdighetsprov i musik får utgöra villkor för antagning och grund för urval till utbildning vid eller inom en skolenhet. Ett sådant beslut får bara fattas om färdighetsprov användes vid antagning eller urval till utbildningen före utgången av och det finns särskilda skäl. Beslutet ska avse en viss huvudman samt en viss skolenhet eller elevgrupp. När färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet får ingen annan urvalsgrund tillämpas. Paragrafen är ny och innehåller ett undantag från bestämmelsen i 6 § första stycket, som anger att tester och prov inte får utgöra villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet. Av första stycket framgår att en huvudman får ansöka om tillstånd att använda färdighetsprov i musik vid antagning och urval till utbildning i förskoleklassen vid eller inom en skolenhet. Ansökan görs hos regeringen. För att regeringen ska få besluta att en huvudman får använda färdighetsprov krävs att sådana prov användes vid antagning eller urval till utbildningen före utgången av . Före detta datum var det möjligt att använda sådana prov enligt förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. Det är inte nödvändigt att den som ansöker om att få använda färdighetsprov var huvudman för utbildningen när färdighetsprov användes. Det är däremot nödvändigt att utbildningen är densamma. När det gäller denna fråga måste en helhetsbedömning göras. För att det handlar om samma utbildning talar exempelvis att verksamhetens mål och utbildningens innehåll och inriktning är i huvudsak oförändrade. Detsamma gäller när en ny huvudman övertar verksamheten. Den nya huvudmannen måste ansöka om ett nytt tillstånd att få använda färdighetsprov. Om det vid en helhetsbedömning visar sig att det är samma utbildning som bedrivs bör tillstånd dock normalt beviljas. Härutöver krävs att det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att det rör sig om en utbildning där färdighetsprov användes så länge det var möjligt och vars mål är att eleverna efter avslutad utbildning i förskoleklassen och ska kunna påbörja en profilerad musikutbildning i gymnasieskolan. Det handlar i sådana fall om en utbildning som har utformats med utgångspunkt i att eleverna löpande ska göra sådana framsteg i musik som kräver att de har fallenhet och intresse för ämnet redan i förskoleklassen eller i lägre årskurser. En omständighet som, tillsammans med utbildningens mål, kan tala för att utbildningen har en så stark musikinriktning att det är befogat att tillåta färdighetsprov är att de lärare som ansvarar för undervisningen i musik har särskilt goda ämneskunskaper. I enlighet med Lagrådets förslag anges särskilt att beslut om tillstånd att använda färdighetsprov i musik ska avse en viss huvudman. Vidare anges att ett beslut om tillstånd att använda färdighetsprov i musik ska avse en viss skolenhet eller en viss elevgrupp. En huvudman som driver en större skolenhet där bara en viss elevgrupp ges en musikinriktad utbildning kan alltså få ett tillstånd att använda färdighetsprov som Prop. 2013/14:229 enbart avser antagning och urval till denna elevgrupp. Av andra stycket framgår att ingen annan urvalsgrund får tillämpas när färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet. Det är alltså inte möjligt att beakta var eleverna bor, eventuell kötid eller om eleverna har syskon som går vid skolenheten. Motsvarande bestämmelser om färdighetsprov i musik vid antagning och urval till utbildning i årskurs 1–3 i finns i 10 kap. 9 a § första och andra stycket. 18 § Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på de grunder som godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §. Paragrafen handlar om hur urvalet ska gå till när det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass. I paragrafen anges att urvalet i sådana fall ska göras på de grunder som godkänner.