prop · H103209 · 2014-04-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:209 om klimat för pengarna Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2012 (RIR 2013:19) samt vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. Iakttagelser angående måluppfyllelse................................. Iakttagelser om förutsättningar för styrning ....................... Iakttagelser om rapportering och uppföljning .................... Iakttagelser om kostnader................................................... 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Bedömning av iakttagelser angående måluppfyllelse......... Bedömning av iakttagelser om styrning ............................. Bedömning av iakttagelser om rapportering, uppföljning Bedömning av iakttagelser om kostnader......................... 4 Regeringens åtgärder med anledningen av granskningsrapporten ..15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning Granskningar inom klimatområdet 2009–2012 (RIR 2013:19) publicerades . Granskningsrapporten är slutrapporten för granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat och grundar sig på och kompletterar de elva granskningsrapporter som har publicerats inom denna granskningsstrategi. Strategins huvudsyfte var enligt att granska om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med målen och till rimliga kostnader. överlämnade rapporten till regeringen . har publicerat följande granskningsrapporter inom strategin: Energideklarationer – få råd för pengarna (RiR 2009:6). Vad är utsläppsrätter värda? (RiR 2009:21). Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29). Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8). Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen? (RiR 2011:10). Klimatrelaterade skatter – vem betalar? (RiR 2012:1). Svensk klimatforskning – vad kostar den och vad har den gett? (RiR 2012:2). Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? (RiR 2012:7). Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen – fungerar det? (RiR 2012:27). Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser (RiR 2013:8). i – effektivt utbyte av medlemskapet? (RiR 2013:9). Syftet med slutrapporten för granskningsstrategin Hållbar utveckling – klimat var enligt att granska om regeringens styrning ger förutsättningar för effektiva klimatåtgärder, om kostnaderna för olika styrmedel är rimliga utifrån klimatmålen och om rapporteringen är konstaterar som utgångspunkt att klimatfrågan är global och att det inte har någon betydelse var i världen som utsläpp eller ut- Styrningen försvåras genom att det på kort sikt 2013/14:209 sällan innebär någon direkt vinst för enskilda länder att minska utsläppen. nationella miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan utgår från målsättningen att begränsa den globala uppvärmningen till max jämfört med förindustriell nivå. anger att målet engagerar många medborgare men är beroende av insatser i andra länder för att kunna nås. pekar på att det finns en inbyggd målkonflikt mellan klimatmålen och drivkrafter för ekonomisk utveckling som till stor del genererar växthusgasutsläpp till exempel från industriproduktion och från transporter. uppmärksammar att utsläpp har minskat som tillväxten mätt som BNP har ökat. Granskningsrapportens övergripande slutsats är att det finns en risk för att staten inte använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med klimatmålen till rimliga kostnader. Slutsatsen baseras på att kostnaderna för att minska utsläppen varierar kraftigt mellan olika insatser vilket enligt betyder att de samlade utsläppsminskningarna till 2020 skulle kunna åstadkommas till lägre kostnader genom en annan kombination av styrmedel. Slutsatserna grundar sig vidare på iakttagelser kring klimatpolitikens måluppfyllelse, förutsättningar för styrning, rapportering och uppföljning av resultat och effekter samt kring fördelning av kostnaderna. När det gäller måluppfyllelse konstaterar att kan förväntas nå etappmålet för begränsad klimatpåverkan till 2020 om utsläppsutvecklingen i följer prognoserna och om tillräcklig många utsläppskrediter levereras. anser dock att det inte är tydligt hur klimat- och energimålen till 2020 ska tolkas och beräknas, och hur de förhåller sig till mål inom EU. När det gäller regeringens prioritering till 2030 om en fossiloberoende fordonsflotta och regeringens vision om noll nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären anser att dessa är otydligt formulerade. Vidare konstaterar att visionen till 2050 inte kan förväntas nås med nuvarande styrmedel och teknikutveckling. Styrningen av klimatpolitiken fokuserar som stora insatser krävs efter 2020 för att nå miljökvalitetsmålet. efterfrågar även en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska . 2.3Iakttagelser om förutsättningar för styrning konstaterar att utformningen av klimat- och energimålen är delar i en komplex politisk process. Klimatfrågan ställer särskilda krav på styrning och uppföljning när den sträcker sig över , berör flera sektorer och många olika aktörer. anser att målen är otydligt utformade och att tydliga prioriteringar saknas, vilket innebär sämre förutsättningar för samordning och prioritering mellan olika samhällsmål, till exempel mellan klimatmål och infrastrukturmål. 2013/14:209 Vidare anser att samordningen mellan olika styrmedel kan förbättras, till exempel i relation till EU:s system för handel med utsläppsrätter. Ansvarsfördelningen för olika styrmedel upplevs som otydlig och ett samlat ansvar för analys och rapportering av kostnader, effekter och sidoeffekter saknas enligt . anser att regeringen inte har preciserat hur klimat- och energimålen till 2020 ska tolkas och beräknas. Det saknas tydliga underlag för att urskilja hur etappmål till 2020 förhåller sig till EU:s mål för svenska utsläppsminskningar i den icke handlande sektorn. Regeringen har inte samordnat de olika målen eller rapporterat hur de skiljer sig åt. 2.4Iakttagelser om rapportering och uppföljning anser att det saknas viktiga beslutsunderlag i form av en samlad uppföljning och rapportering av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter av klimatpolitiken. Då en samlad rapportering saknas anser att det är svårt för och allmänheten att väga samman och göra prioriteringar utifrån information som delvis uppfattas som motstridig. Ett annat problem som anför är att det saknas ett samlat underlag för att bedöma risken för koldioxidläckage, det vill säga risken för att hårdare klimatkrav medför att en verksamhet flyttar till ett annat land där sådana krav inte finns, vilket medför att de globala utsläppen inte minskar utan bara flyttas. noterar att det är stora skillnader i kostnader mellan olika klimatåtgärder. Särskilt stor är skillnaden i kostnad för utsläpp som sker inom EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som sker utanför handelssystemet i den icke handlande sektorn. Principen om att förorenaren ska betala följs inte fullt ut enligt på grund av nedsättning och undantag från olika klimat- och energistyrmedel för vissa delar av näringslivet. Eftersom kostnaderna skiljer sig åt mellan olika sektorer anser , med stöd i nationalekonomisk teori, att statens samlade kostnader skulle kunna vara lägre. konstaterar dock att granskade styrmedel ska bidra till att uppfylla flera andra syften än enbart utsläppsminskningar vilket försvårar bedömningen. För att skapa bättre förutsättningar för att minska utsläppen i enlighet med de av fastställda målen och till rimliga kostnader föreslår att regeringen samordnar klimatmålen med andra över- gripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål, genom att göra 2013/14:209 tydliga, långsiktiga prioriteringar, tydliggör vad som ska åstadkommas och vad det kostar. Genom detta får bättre beslutsunderlag och myndigheter, företag och allmänhet får långsiktiga spelregler så att de kan fatta rationella beslut. föreslår även att regeringen fastställer en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020. En sådan utsläppsbana behövs också som underlag för att bedöma vilken mix av styrmedel som kan vara kostnadseffektiv , i syfte att bättre hushålla med statens och samhällets resurser. Riksdag, regering, myndigheter, företag och allmänhet behöver få samlade och avvägda underlag för beslut om investeringar och olika klimatinsatser. För att åstadkomma detta behöver gapet mellan olika myndigheters utgångspunkter och analyser minska. Därför rekommenderar regeringen att peka ut ett tydligt ansvar och mandat samt styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys. Ansvaret bör innefatta att utveckla och samla rapporteringen av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter för de viktigaste klimatinsatserna och för andra insatser med stor påverkan på utsläppen av växthusgaser. I detta bör även ingå att analysera och rapportera nationella handlingsutrymme i förhållande till EU:s system för handel med utsläppsrätter. Vid en värdering av betydelsen av åtgärder är det viktigt att bedöma om de kan väntas leda till lägre utsläpp i och på EU- nivå. Vidare bör risken för koldioxidläckage analyseras och rapporteras. Ett samlat underlag ger möjlighet till övergripande prioriteringar så att tydlighet, transparens och effektivitet i statens insatser kan öka ytterligare. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Klimatfrågan är en av vår tids stora utmaningar och klimatförändringarna är regeringens mest prioriterade miljöfråga. Att minska utsläppen av växthusgaser är en global utmaning som kräver insatser på nationell och global nivå. FN:s medlemsländer har enats om att jordens temperaturökning ska hållas under två grader jämfört med förindustriell nivå, men de sammanlagda globala åtaganden om utsläppsminskningar som har gjorts är otillräckliga för att det målet ska nås. Regeringen står fast vid att fortsatt ska vara ett föregångsland på klimatområdet. verkar därför för att EU ska ha en pådrivande roll i det internationella arbetet under om klimatförändringar (klimatkonventionen) så att en ny kraftfull, rättsligt bindande, global överenskommelse för tiden kan antas . har aktivt medlat mellan förhandlingsparterna och ordnat särskilda möten i den viktiga förhandlingsfrågan om skador och förluster har också ordnat särskilda möten i Skr. 2013/14:209 frågan om rättvisa åtaganden. är även mycket aktivt i processer som kompletterar och underlättar FN-förhandlingarna. Några exempel är att regeringen har tagit initiativ till ett internationellt arbete för att bygga upp kunskap kring samhällsekonomiska kostnader och vinster av klimatåtgärder (New Climate Economy). deltar aktivt i arbetet med utfasning av fossilsubventioner inom den internationella samarbetsgruppen Friends of Fossil Fuels Subsidy Reform (FFFSR) och i samarbetet om kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar i Koalitionen för ren luft och klimat (Climate and , CCAC). Det är regeringens utgångspunkt att en ambitiös klimatpolitik förutsätter långsiktiga och kontinuerliga utsläppsminskningar både nationellt och internationellt. Internationella insatser är nödvändiga komplement till den resurseffektiva och lågutsläppsbaserade utveckling som måste komma till stånd i det svenska samhället. Regeringen välkomnar arbete inom granskningsstrategin Hållbar utveckling – klimat och instämmer till fullo i granskningens utgångspunkt om vikten av effektiva styrmedel och att avsedda mål och resultat ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. understryker klimatfrågans vikt och komplexitet. 3.2Bedömning av iakttagelser angående måluppfyllelse har fastställt sexton miljökvalitetsmål varav ett för klimat, Begränsad klimatpåverkan (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålet innebär att den globala ökningen av medeltemperaturen ska begränsas till högst jämfört med den förindustriella nivån och att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären ska begränsas till 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. Avgörande för att nå miljökvalitetsmålet är att kraftfulla åtgärder vidtas på global nivå i linje med vad som krävs för att hålla den globala medeltemperaturökningen under två grader. har fastställt ett etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan som innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska till 2020 (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Målet gäller de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, till exempel transportsektorn, bebyggelse, avfall, jordbruk och viss industri. Den handlande sektorn omfattas av EU-gemensamma regler som innebär att utsläppen inom EU kommer att minska till 2020 jämfört med . Etappmålet till 2020 ska till en tredjedel nås med internationella insatser, genom investeringar i utsläppsminskande åtgärder inom EU och i utvecklingsländer. Utöver 2020-målet har regeringen i proposition 2008/09:162 fastställt en prioritering att fasa ut användningen av fossila bränslen för uppvärmning till 2020 och en prioritering att ska ha en fordonsflotta oberoende av fossila bränslen. Regeringen har också antagit en vision som innebär att ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Regeringen delar bedömning att det nationella etapp- målet för begränsad klimatpåverkan kommer att kunna nås. växthusgaser i , exklusive utsläpp och upptag från markanvänd- ning, förändrad markanvändning och skogsbruk, har 1990 till 2012 minskat . Det är den lägsta noteringen sedan basåret för statistiken 1990. är således på rätt väg när det gäller att nå etappmålet för utsläppsminskningar till 2020. 2008–2012 ansvarar för att utsläppen som ett årligt genomsnitt ska vara högst av utsläpp enligt Kyotoprotokollet till klimatkonventionen och EU:s interna ansvarsfördelning (rådets beslut nr 2002/358/EG av om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till ram- konvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta). har klarat det åtagandet med god marginal. publicerade slutliga utsläppssiffror i den na- inventeringsrapporten (National inventory report). avser sedan att återkomma till med en särskild redovisning av hur uppfyller sitt åtagande under Kyotoprotokollet för perioden I de internationella insatserna ansvarar för förvärv av utsläppsminskningsenheter genom internationella Programmet investerar i första hand i ut- släppsminskningsenheter från projekt inom mekanismen för ren utveck- ling under Kyotoprotokollet (Clean Development Mechanism, CDM). Målsättningen är att programmet ska bidra till utvecklingen av Kyoto- protokollets flexibla mekanismer och en internationell marknad för ut- släppshandel och bidra till hållbar utveckling i de låg- och medel- inkomstländer där investeringar sker. Programmet ska också generera Regeringen har, vilket Riksrevi- sionen uppmärksammar, utvecklat och tydliggjort styrningen av pro- grammet i flera steg. en detaljerad rapport för programmet som även inkluderar prognoser för framtida förvärv (dnr M2014/932/Kl). Som en följd av detta har även regeringens redovisning till om programmet utvecklats och Baserat på redovisning bedömer regeringen att programmet utvecklas väl och att målet för insatserna till 2020 ser ut att Utifrån myndighetens redovisning är det möjligt att följa programmets utveckling och vidta nödvändiga åtgärder om målet med insatserna till 2020 riskerar att inte uppfyllas. insatserna kan vid behov även ske i den kontrollstation för klimatpoli- tiken med inriktning på måluppfyllelsen som ska genomföras Att förvärva utsläppsminskningsenheter på andrahandsmarknaden, vilket föreslår för att öka säkerheten i måluppfyllelsen, bedöms däremot inte som aktuellt eftersom det allvarligt skulle försvåra uppfyllandet av övriga syften med de internationella insatserna. Vad gäller prioriteringen att ska ha en fordonsflotta oberoende av fossila bränslen tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att bland annat kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroen- de av fossila bränslen i linje med visionen (dir. 2012:78). 2013/14:209 ningen redovisade sitt betänkande (SOU Vidare har beslutat om en lag om kvotplikt för biodrivmedel och om ändrad beskattning av biodrivmedel (prop. 2013/14:1, s. 398). Lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel och ändringarna i lagen (1994:1776) om skatt på energi beslutades . har överlämnat åt regeringen att bestämma när lagarna ska träda i kraft. Skälet för detta är att vissa godkännanden från Europeiska kommissionen måste inväntas. Godkännandena gäller ändringarna i lagen om skatt på energi. Kvotplikten innebär ett krav på att hållbara biodrivmedel ska ingå i bensin och i dieselbränsle. Ändringarna i lagen om skatt på energi innebär att de hållbara biodrivmedel som ingår i bensin eller dieselbränsle ska belastas endast med en energiskatt som motsvarar energiskattesatsen för jämförbart fossilt drivmedel, omräknat efter energiinnehåll. Den nuvarande skattebefrielsen för höginblandade och rena biodrivmedel behålls även efter 2013. När det gäller visionen att ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären instämmer regeringen i Riksrevisonens bedömning om vikten av att skapa så stor tydlighet och långsiktighet som möjligt. Visionen är en stor utmaning och det krävs ett omfattande arbete och att alla delar av samhället bidrar till utsläppsminskningar för att den ska kunna nås. iakttagelser om att visionen inte kommer att nås med befintliga styrmedel överensstämmer med regeringens bedömning. Regeringen delar också bedömningen att teknikutveckling är nödvändig. Ett omfattande arbete för att tydliggöra vad visionen innebär och hur den ska nås har påbörjats av regeringen. presenterade ett underlag till en svensk färdplan, vilket ger en heltäckande bild av det omfattande arbete som pågår och en analys av utgångsläget för hur visionen ska kunna nås. I identifieras ett antal utmaningar som utgör grunden för det fortsatta arbetet med bland annat etappmål och utformningen av en effektiv styrning och uppföljning mot sådana etappmål som också bör fungera väl i förhållande till EU och internationella regelverk. Regeringen beslutade att låta en särskild utredare lämna förslag på dessa områden (dir. 2014:53). 3.3Bedömning av iakttagelser om styrning Regeringen instämmer i att klimatfrågan och utformningen av klimat- och energimålen är en komplex politisk process som berör stora delar av samhället och sträcker sig över flera utgiftsområden. Regeringen anser dock att det är klimatfrågans komplexitet och behov av avvägningar mellan olika politiska prioriteringar i olika tidsperspektiv som innebär den största utmaningen, inte att klimatmålen är otydligt formulerade. Det är inte möjligt eller önskvärt att på förhand avgöra hur eventuellt motstridande prioriteringar ska bedömas. Politiska avvägningar kan inte ersättas av bättre definierade mål. Däremot är det angeläget att målkon- flikter lyfts fram och analyseras för att ge ett fullständigt beslutsunderlag. Att förbättra styrningen och samordningen av klimatpolitiken är en prioriterad fråga för regeringen. pekar särskilt på målkonflikter mellan å ena sidan transportpolitiken och infrastrukturinvesteringar och å andra sidan klimatmålen. Transportpolitiken är ett medel för att uppnå flera mål i samhället. har beslutat att det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Därutöver har beslutat om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa. De båda målen är jämbördiga. Att möta samhällets ökande efterfrågan på transporter som miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås är dock en stor utmaning. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn analyserar regeringen nu ytterligare insatser inom ramen för det fortsatta arbetet med en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och för arbetet med en klimatfärdplan till 2050. Det nationella etappmålet till 2020 Det nationella etappmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är tydligt och ger en tydlig målbild för de nationella ansträngningar som är nödvändiga. Det är dock, som noterar, komplicerat att i detalj jämföra etappmålet med åtagande för den icke-handlande sektorn enligt EU:s ansvarsfördelningsbeslut (och rådets beslut nr 406/2009/EG av om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020). Enligt beslutet ska utsläpp i den del av ekonomin som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter minskas till 2020 jämfört med . Regeringen instämmer i iakttagelser om att användning av olika basår komplicerar jämförelsen mellan EU-åtagande för den icke-handlande sektorn till 2020 och det nationella etappmålet till 2020. bör dock kvarstå för etappmålet till 2020 då det är väl inarbetat och är den gängse internationella inklusive vad som används som basår i klimatkonventionen. Det är dock viktigt att säkerställa att den utökade omfattningen av den handlande sektorn inte påverkar ambitionsnivån i det nationella etappmålet för Begränsad klimatpåverkan. EU:s system för handel med utsläppsrätter För att minska utsläppen av växthusgaser har EU etablerat ett system för handel med utsläppsrätter. Systemet har införts genom det s.k. handelsdirektivet (och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG). Handelssystemet är ett mycket viktigt styrmedel för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen inom EU utan att snedvrida kon- kurrensen mellan medlemsstaterna. Regeringen kommer att fortsätta verka för att EU:s handelssystem för utsläppsrätter ska utvecklas på ett sätt som säkerställer och främjar dess roll i den europeiska klimatpolitiken. framför kritik mot hur EU:s system för handel med utsläppsrätter fungerar och hur regeringen och myndigheter använder sig av det nationella handlingsutrymme som finns inom systemet. I detta sammanhang är det dock viktigt att förstå hur handelssystemet är uppbyggt och vad dess syfte är. I handelssystemet ingår energiintensiva industrier och energisektorn. Handelssystemet sätter ett tak för utsläppen av koldioxid. Om taket är lägre än de framtida utsläpp som skulle uppstå från de anläggningar som systemet omfattar vid normal förväntad drift, uppstår en brist och ett pris på utsläppsrätter. Genom detta pris skapas incitament för anläggningar med låga åtgärdskostnader att genomföra utsläppsreduktioner och anläggningar med höga åtgärdskostnader att avvakta med åtgärder och istället köpa utsläppsrätter. Systemet styr således mot att de åtgärder som medför lägst kostnad genomförs först och att kostnader därmed utjämnas mellan olika anläggningar i systemet vilket gör att kostnadseffektivitet kan uppnås inom handelssystemet. Målet med EU:s utsläppshandelssystem är att kunna genomföra kraftfulla minskningar av hela unionens växthusgasutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt. Det syftar således inte till att åstadkomma specifika utsläppsminskningar på medlemsstatsnivå. Handelssystemet startade med en testperiod . Den andra handelsperioden pågick 2008–2012. Under den andra handelsperioden byggdes det upp ett överskott av utsläppsrätter i handelssystemet. Orsaken var till stor del minskad energianvändning och industriproduktion på grund av den ekonomiska kris som inträffade och vars effekter fortfarande kvarstår på EU:s ekonomi.