prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — I avsnitt 9 föreslås vissa mindre justeringar av PBL i syfte att ge förut- sättningar för bättre tillämpning. Lagändringarna syftar i första hand till att förtydliga och förenkla delar av PBL som visat sig vara otydliga eller Ändringarna bör därmed i någon mån kunna innebära en enklare hantering av berörda ärendetyper. De flesta av ändringarna rör 2013/14:126 regleringar på en relativt detaljerad nivå som gör att de inte kan väntas få någon stor inverkan på plan- och bygglovsprocessen som helhet. I avsnitt 9.1 föreslås att PBL ska förtydligas när det gäller sådana varsamhets- och skyddsbestämmelser som kommunen får besluta om i en detaljplan eller i områdesbestämmelser. Ändringen bör inte medföra några konsekvenser för kommunens del. I avsnitt 9.2 föreslås att kriterierna för vilka krav som en kompletterande åtgärd – i första hand komplementbyggnader och små tillbyggnader – utanför detaljplan ska uppfylla. Genom att kraven minskar i omfattning bör det i någon mån bli enklare för att handlägga sådana ansökningar. Ändringen leder emellertid inte till några mera omfattande konsekvenser för kommunens del. I avsnitt 9.3 föreslås för det första att bestämmelserna om interimistiskt slutbesked (10 kap. 36 § PBL) ska förtydligas så att det framgår att ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt. En sådan ändring bör i vissa fall göra det lättare för att handlägga sådana slutbesked. Det blir även lättare för kommunen om kommunen i egenskap av byggherre själv bygger något som är lämpligt att slutföra i olika etapper. I avsnittet föreslås för det att andra bestämmelserna i 11 kap. 33 § PBL ska ändras så att det krävs synnerliga skäl för att ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked. Ändringen begränsar möjligheter att ingripa, men genom att fortfarande kan ingripa med ett åtgärdsföreläggande är konsekvenserna av begränsad omfattning. I avsnitt 9.4 föreslås att ska få förbjuda att en åtgärd utförs på nytt i samband med rättelseförelägganden. En sådan möjlighet fanns enligt (1987:10). Ändringen bör underlätta handläggningen av vissa tillsynsärenden, varigenom resurser kan användas effektivare. I avsnitt 9.5 föreslås ett antal rättelser och justeringar av redaktionell karaktär. Ändringarna bör inte medföra några konsekvenser för kommunens del. Sammantaget bör förslagen i avsnitt 9 inte medföra några merkost- nader för kommunens del. Förbudet mot kommunala särkrav Regleringen och den kommunala självstyrelsen Förslaget att genom en ny bestämmelse förhindra kommuner att vid myndighetsutövning ställa krav på andra tekniska egenskaper än vad som följer av föreskrifter som meddelats av regeringen och innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, vilket begränsar kommunernas möjlighet att ställa krav på sådana egenskaper i samband med markförsäljning och planläggning. Det finns därför skäl att i det följande närmare utveckla hur ett förbud förhåller sig till den kommunala Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självsty- relsens grund, varom närmare bestämmelser finns i lag. sköter på samma grund även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bostadsbyggandet är i sig en angelägenhet av allmänt intresse och hur byggandet sker utifrån de aspekter som omfattas av tekniska egenskapskrav får anses vara av allmänt intresse, åtminstone för den kommun inom vars geografiska område byggandet sker, oavsett vem det är som äger den berörda fastigheten. I 1 kap. 2 § PBL anges uttryckligen att planläggningen av mark och vatten är en angelägenhet. Utöver planläggning anges inte någon uttrycklig ansvarsuppdelning när det gäller övriga sakfrågor i PBL. Det kan dock konstateras att det är som har bemyndigats att meddela föreskrifter om byggnadsverks tekniska egenskaper. I förarbetena till den tidigare lagen (1994:487) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. används dessutom begreppet statliga egenskapskrav (prop. 1993/94:178 s. 53). Oaktat detta, kan det mot bakgrund av PBL:s utformning och den allmänna bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen inte anses klarlagt att kommunerna är helt utestängda från att hantera de delar i PBL som avser själva byggandet. Föreskriftsrätten kring de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk är en fråga som ligger på staten, men tolkningen och tillämpningen av föreskrifterna är inte det. Vad gäller markanvisningsavtal tillkommer de intressen och den handlingsfrihet som en kommun har i egenskap av markägare. Oavsett det ursprungliga syftet med regleringen finns det utifrån dagens regelverk skäl för bedömningen att en bestämmelse enligt förslaget inskränker kommunernas självstyrelse både vad gäller markanvisnings- och exploateringsavtal (jfr SOU 2012:86 s. 95). I 14 kap. 3 § regeringsformen stadgas att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Denna proportionalitetsprincip ska tillämpas vid lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Det ska således prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Ett införande av en sådan bestämmelse som föreslås innebär att kommunerna inte kommer att ha samma möjligheter som att styra över byggnadsverks tekniska egenskaper på ett sätt som de funnit att det finns ett kommunalt intresse av att göra. Kommuners behov att kunna styra byggandet i nu aktuella delar kan finnas av många olika anledningar. Exempelvis innebär den demografiska utvecklingen med ett tilltagande antal äldre att behovet av anpassade bostäder kommer att öka framöver, något som kommunerna behöver ta hänsyn till. Det kan mot denna bakgrund t.ex. finnas behov av att göra byggnader inom ett visst område eller vissa fastigheter än mer tillgängliga för att detta i sin tur ska lätta på trycket på den kommunala äldreomsorgen. Med den föreslagna regleringen kommer dock kommunerna även fortsättningsvis att kunna ställa krav på boendeform i genomförandeavtal. 2013/14:126 Kommuner torde inte omfattas av egendomsskyddet i bl.a. artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen (jfr prop. 1975/76:209, prop. 1993/94:117 och prop. 2009/10:80 angående vem som omfattas av rättigheterna i regeringsformen respektive artikel 34 i jämte , H, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde uppl. [2012], s. 24). Även om förslaget inte är av sådan karaktär att det har någon betydelse utifrån regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd, påverkar den föreslagna bestämmelsen den kommunala självstyrelsen vad gäller kommunernas möjligheter att styra byggnadsutvecklingen på det sätt som är i fråga avseende den mark de själva äger. Den inskränkning som den föreslagna bestämmelsen medför för den kommunala självstyrelsen behöver därför beaktas vid den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Det som regleras är en fråga som visserligen påverkar kommunernas intressen, men som även omfattas av ett statligt intresse. Om en bestämmelse enligt förslaget inte införs medför detta att den varierade och oönskade rättstillämpning som råder på flera håll kvarstår med bl.a. de begränsande konsekvenser detta har för byggandet. Den nu föreslagna bestämmelsen har till avsikt att förhindra att kommunerna använder det s.k. kommunala planmonopolet eller sin funktion som förmå den enskilde att acceptera krav (och därmed kostnader) som går längre än vad lagstiftaren anser vara nödvändigt för att säkerställa ett hållbart byggande. Det finns ett starkt allmänt intresse för en hållbar utveckling av byggandet, att skapa förutsättningar för sänkta byggkostnader och underlätta byggandet av bostäder och andra byggnadsverk, bl.a. då en god tillgång till bostäder och lokaler är en nödvändig förutsättning för tillväxt och välfärd (jfr prop. 2009/10:170 s. 127). I förarbetena till PBL (a. prop. s. 128) uttalades att en förutsättning för att olika intressenter ska kunna bygga och tillhandahålla bostäder och lokaler är att reglerna för plan- och byggprocessen är enkla, tydliga och väl fungerande samt att otydlighet i reglerna bidrar till osäkerhet om genomförandet och minskad förutsägbarhet samt risker för att intressenter inte behandlas på ett likartat sätt. Vidare uttalades att regeringens förslag syftade till att genom tydligare regler lägga grunden för en ökad förutsägbarhet för enskilda och företag samt ökade förutsättningar för lika behandling. De s.k. särkraven innebär en otydlighet i reglerna i strid med den avsikt som regeringen hade med PBL. Den nu föreslagna bestämmelsen är avsedd att öka förutsägbarheten. Att förhindra lokala tekniska egenskapskrav främjar även konkurrensen i och med att det underlättar för framför allt mindre byggföretag att vara med i processen, om de krav som ställs på byggnadsverk är förutsägbara och lika nationellt sett. gör bedömningen att sannolikt 60–av bostadsbyggandet sker på mark som överlåts till byggbolag (SOU 2012:86 s. 70). Kommunernas ställning som både dominerande markägare vid bostadsbyggande och innehavare av planmonopolet innebär således att deras betydelse för bostadsbyggandet är mycket stor. Det är därför av stor vikt att kommunerna bidrar till förverkligandet av det nationella intresset av en plan- och byggprocess med enkla, tydliga och väl fungerande regler. Den nu föreslagna bestämmelsen förhindrar att ett visst krav i byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR, justeras utan hänsyn till de andra kraven och på grundval av en bedömning av ett organ som inte har helhetsbilden över byggandet på samma sätt som har (jfr SOU 2012:86 s. 37 f.). Vid proportionalitetsbedömningen bör även beaktas följande. Det kommunala planmonopolet omfattar den kommunala ensamrätten är befogenheten att anta planer, även om denna ensamrätt kan genombrytas i vissa fall (prop. 1985/86:1 s. 460 f.). Däremot har kommunen ingen uttalad rätt att själv bestämma vad som ingår i de tekniska egenskapskraven. Utifrån regleringen i PBL och vad som angetts i tidigare förarbeten är det fråga om statliga krav. De av kommunerna uppställda särkraven innebär i praktiken att det inom detta område ställs kommunala krav på ett sätt som inte kan anses ha varit avsett, bl.a. med hänsyn till ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och med hänsyn till att avsikten varit att det är byggherrarnas frihet att välja lösning för att uppfylla de tekniska egenskapskraven (jfr avsnitt 10 under rubriken en ny reglering för att förhindra särkraven). Vid en avvägning av de olika intressena bedöms att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Ändamålet med inskränkningen är främst att åstadkomma en rättstillämpning som motsvarar PBL:s intentioner, dvs. att byggnormer sätts på nationell nivå, att byggherrar ansvarar för att normerna följs och att kommunen har tillsyn över detta genom bl.a. kontrollsystemet i 10 kap. PBL. Det bör understrykas att den föreslagna regleringen inte påverkar kommunens möjligheter att ange krav på utformningen av vissa byggnadsverk. En kommun kan även i fortsättningen ställa krav på att en byggnad t.ex. ska ha fasader av trä eller glas. Markanvisningsavtalen har såväl offentligrättsliga drag som civilrättsliga drag. I detta sammanhang finns därför skäl att återge ett avsnitt som belyser hur den kommunala sektorn förhåller sig till den s.k. legalitetsprincipen och hur denna, i kombination med principen om illojal maktanvändning, begränsar möjligheterna för det allmänna att ingå avtal som tvingar den enskilde till vissa förpliktelser. Avsnittet är hämtat från boken samverkan: rättsliga förutsättningar och utmaningar (Madell & Indén, Iustus, 2010). Legalitetsprincipen kan sägas vara en grundläggande och utmärkande princip för en rättsstat. Den kommer till uttryck i 1 kap. 1 § 3 st. regeringsformen, där det heter att den offentliga makten utövas under lagarna. Detta innebär att alla offentliga organ – , regeringen, domstolar, förvaltningsmyndigheter och kommuner – är bundna av, och måste rätta sig efter, gällande lagar i sin verksamhet. Legalitetsprincipen sätter alltså en definitiv gräns för vad samtliga organ får göra. Inte heller om det inom ett område saknas speciella lagregler uppställda för hur en fråga ska avgöras, har en kommun eller en myndighet någon obegränsad frihet att själv bestämma om möjligheten att fatta beslut. Om det allmänna på detta sätt kan anses ha överskridit sin beslutanderätt brukar man prata om détournement de pouvoir eller illojal maktanvändning. De offentligrättsliga skyddsprinciperna riktar sig främst mot otillbörligt agerande inom ramen för myndighetsutövning, men principen om illojal maktanvändning kan även komma att aktualiseras när en kommun disponerar över sin egendom, ingår avtal eller om kommunen använt sin beslutanderätt på ett otillständigt sätt. De regler som ger kommunen dess kompetens anger i regel också de gränser som rättsordningen sätter för olika typer av åtgärder. Det torde också stå klart att en kommun inte kan överskrida dessa gränser genom att använda sig av avtal. De begränsningar som finns för exempelvis myndighetsutövning skyddar inte bara medborgarna mot otillbörliga ingrepp, de kan också ses som regler för vad som är det bästa för samhället. Det har i såväl svensk som utländsk doktrin antagits att illojal maktanvändning kan bestå i att det allmänna använder sin maktposition för att främja ett visst privatekonomiskt eller fiskalt intresse. En myndighet får exempelvis inte ta betalt för sin myndighetsutövning såvida inte stöd för detta föreligger i författning. Som en följd av detta räknas det alltså som otillbörligt att ett offentligt organ utan författningsstöd begär en förmån i utbyte mot myndighetsutövning. Det spelar ingen roll om det krävda gäller till förmån för det allmänna eller någon enskild. Ett klassiskt exempel är om en ansökan om bygglov bifalls först om den sökande, såsom genom ett genomförandeavtal, förpliktat sig att ekonomiskt bidra till någon verksamhet, se t.ex. NJA 1980 s. 1. En kommun saknar därför möjlighet att genom avtal ålägga motpart mer långtgående förpliktelser än vad som är möjligt enligt indispositiv lagstiftning. Kommunerna kan inom ramen för sin verksamhet hyra ut fastigheter, köpa eller sälja egendom, driva affärsverksamhet etc. – dvs. ägna sig åt privat verksamhet i varierande utsträckning. Kommunernas agerande med privaträttsliga medel måste emellertid hänföras till den offentliga förvaltningen, eftersom de företräder de indirekta uppdragsgivarna, medborgarna. De offentligrättsliga spärrarna och kontrollreglerna ska därvid garantera att verksamheten sköts på ett acceptabelt sätt. Dessa offentligrättsliga regler och principer drar upp vissa linjer av betydelse för det allmännas möjligheter att ingå avtal. När inget stöd ges i specialförfattningarna bestäms gränserna för kommunernas avtalsslutande utifrån den kommunala kompetensen och principen om myndigheternas fria skön. Även i dessa fall erbjuder dock läran om illojal maktanvändning ett visst skydd mot det allmännas möjligheter att fatta beslut som kränker den enskildes rättssäkerhet. Såväl legalitets-, objektivitetssom likhetsprincipen torde kunna innefattas i begreppet illojal maktanvändning, eftersom det är fråga om en form av maktmissbruk om det allmänna genom att sluta avtal med enskild kringgår de offentligrättsliga möjligheterna att förplikta den enskilde till motsvarande åtaganden, oavsett om det rör sig som myndigheter eller kommunala församlingars beslutsfattande. Det är således nödvändigt att vid bedömningen av ett avtal, där det allmänna uppträder som avtalspart, även ta i beaktande de offentligrättsliga begränsningar som kan föreligga. Det offentligrättsliga regelverket begränsar för det första kompetensen att ingå avtal, genom att ett avtal för det första inte får ingås i strid med de lagar som styr myndighetens verksamhet. För det andra får avtal i vissa fall inte ingås utan lagstöd. Sålunda blir det offentligrättsliga regelverket och de offentligrättsliga skyddsprinciperna av betydelse när det gäller att bedöma rättsverkningarna av ett ingånget avtal i förhållande till det allmännas möjligheter att genom sin normgivningsrätt ensidigt ändra förutsättningarna för detta, se t.ex. NJA 1981 s. 269. Som framgår av texten begränsar legalitetsprincipen en kommuns möj- Prop. 2013/14:126 ligheter att inom ramen för en civilrättslig uppgörelse, t.ex. en fastighets- överlåtelse, förmå den enskilde att acceptera vissa villkor som går längre än vad det offentligrättsliga regelverket medger. Mot bakgrund av den nu redovisade texten framgår att kommunens möjligheter att inom ramen för en markanvisning avtala om särkrav inte är obegränsade. Sammanfattningsvis anser regeringen att den föreslagna regleringen inte kan anses vara oproportionerlig på så vis som avses i 14 kap. 3 § regeringsformen. Tekniska egenskapskrav som avser annat än energihushållning och tillgänglighet Förbudet för kommuner att ställa krav på tekniska egenskaper gäller alla de nio tekniska egenskaper som framgår av 8 kap. 4 § PBL och som preciseras i BBR. I praktiken har diskussionen kring särkraven kommit att fokusera på två av dessa, nämligen energihushållning/värmeisolering respektive tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Några remissinstanser, däribland i , har påtalat att även konsekvenser för uteblivna särkrav avseende de övriga sju egenskapskraven bör beskrivas. Utifrån bakgrundsbeskrivning och inkomna remissvar gör regeringen bedömningen att det torde vara mycket ovanligt att särkrav ställs på andra områden än energihushållning och tillgänglighet (jfr SOU 2012:86). Byggindustrier har i sitt remissvar nämnt att även särkrav avseende bullerdämpning och avfallshantering kan förekomma. Vad gäller bullerskyddsåtgärder faller det normalt inom ramarna för kommunens lagliga rätt enligt 4 kap. 12 § PBL att i en detaljplan precisera vissa skyddsbestämmelser som en anpassning till platsens förutsättningar. Detta torde även gälla många andra av de särkrav som ställs som inte omfattar energihushållning eller tillgänglighet. När det gäller avfallshantering konstaterar regeringen att enligt BBR ska utrymmen eller anordningar för hantering av avfall anpassas till bl.a. lokala regler för avfallshantering om hur avfall sorteras, förvaras och hämtas. Det finns med andra ord relativt stora möjligheter att på lokal nivå föreskriva vilken sorts anordningar för avfallshantering som ska finnas vid nybyggnation, utan att dessa regler kan klassas som särkrav. I övrigt gäller samma resonemang som för särkraven generellt. Om en kommun exempelvis vill ställa extra höga, lokala, krav på brandsäkerhet eller bärförmåga för nya byggnader så kan det förstås innebära att dessa byggnader faktiskt blir stabilare respektive mer brandsäkra än en byggnad som bara når upp till . Men mot bakgrund av resonemangen i avsnitt 10 kan det inte anses vare sig förenligt med PBL:s intentioner eller samhällsekonomiskt rimligt att låta lokala krav ersätta de nationella avseende byggnadsverks tekniska egenskaper. I den mån det ställs särkrav på andra egenskaper än energihushållning och tillgänglighet torde konsekvenserna av att sådana inte längre får ställas vara ytterst begränsade med tanke på hur sällsynt förekommande de bedöms vara. Kommunala riktlinjer för markanvisningar Kravet på riktlinjer för markanvisningar är en nyhet. Riktlinjerna är i första hand till nytta för exploatörer, men bör också underlätta kommunens arbete med att hantera förfrågningar från exploatörer. En särskild fråga är hur en lagreglering av skyldigheten att ha riktlinjer för markanvisningar förhåller sig till regleringen av den kommunala självstyrelsen i regeringsformen. Skyldigheten att ha riktlinjer för markanvisningar kan sägas ha en viss inverkan på kommunens möjligheter att använda sin mark och därmed en viss inverkan på den kommunala självstyrelsen. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Syftet med att införa krav på riktlinjer för markanvisningar är att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas för att ny bebyggelse ska komma till stånd. Denna transparens och tydlighet är nödvändig som ett led i att uppfylla regeringens mål om en förenklad och effektiv plan- och byggprocess. Hur ett byggprojekt inleds är en viktig faktor för huruvida projektet förverkligas eller inte och därigenom för uppfattningen av nybyggnadsklimatet i kommunen. Ett krav på riktlinjer för markanvisningar bidrar till tydliga spelregler för berörda aktörer. Det bakomliggande syftet att åstadkomma ett ökat bostadsbyggande är att betrakta som ett starkt allmänt intresse, vilket motiverar en begränsad inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Att inskränkningen är begränsad beror bl.a. på att kommunen själv styr över innehållet i riktlinjerna. Eftersom kravet på riktlinjer för markanvisningar är en ny uppgift för kommunerna omfattas regleringen därigenom av den s.k. kommunala finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen omfattar statligt beslutade obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på verksamhet. Kravet på riktlinjer för markanvisningar innebär en begränsad arbetsinsats för kommunerna, som endast bör leda till begränsade merkostnader. bör riktlinjerna leda till att kommunernas interna arbete med markanvisningar förenklas, vilket kan leda till lägre kostnader för kommunen. Därtill bör förutsättningarna vara goda för att kommunerna kan samarbeta kring denna fråga, t.ex. genom att Kommuner och Landsting tar fram ett normalförslag till riktlinjer. Därigenom kan merarbetet för den enskilda kommunen begränsas. Kravet på riktlinjer bör sammantaget inte innebära annat än försumbara kostnader för kommunerna. Kravet på riktlinjer omfattar endast de kommuner som arbetar med markanvisningar. De kommuner som inte arbetar med markanvisningar kommer inte heller att behöva ta fram några riktlinjer. Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i (2010:900), förkortad PBL, på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som . Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kommunalt intresse av att kunna styra bebyggelseutvecklingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att färre detaljplaner upprättas vilket kan antas leda till något lägre kostnader för exploatörer och andra företag. Genom att färre detaljplaner upprättas kan handläggningstiden vid nya exploateringar antas bli kortare i genomsnitt. I den mån någon detaljplan inte upprättas leder detta till färre begränsningar om det t.ex. finns behov av att bygga till befintliga byggnader. leder avsaknaden av en detaljplan till att det blir svårare för företag att förutse vilka förutsättningar som finns för förändringar i verksamheten.