prop · H103235 · 2014-06-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:235 om statens insatser för Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat statens insatser för riskkapitalförsörjning. Syftet med granskningen har varit att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och ger en bedömning av iakttagelser samt redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. 2013/14:235 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Avkastningskrav relaterat till den Indikationer på undanträngning av privat Effektivisering av de statliga Regeringens bedömning .................av iakttagelser i statens riskkapitalinsatser? Överlappning mellan statliga aktörer? Principer för allokering av Begränsad investeringsinriktning för vissa Regeringens åtgärder med anledning av Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget (RiR 2014:1) ................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat statens insatser för riskkapitalförsörjning. Granskningen har redovisats i rapporten för riskkapitalförsörjning – i senaste laget (RiR 2014:1), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . syfte med granskningen har varit att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . Inom ramen för granskningen har följande frågor behandlats: 1.Är de statliga riskkapitalaktörernas avkastningskrav förenliga med statens marknadskompletterande roll? 2.Finns det indikationer på att statliga insatser tränger undan privat kapital? 3.Finns det förutsättningar för en bättre hushållning med medlen för statliga kapitalförsörjningsinsatser och för effektivisering av insatserna? har granskat hur de statliga kapitalförsörjningsinsatserna fungerar i praktiken. Arbetet har innefattat intervjuer med nyckelpersoner hos berörda statliga riskkapitalaktörer och med företrädare för näringslivet samt dokumentstudier av propositioner, ägardirektiv, årsredovisningar med mera. De statliga aktörernas mål, avkastningskrav och verksamhet har ställts mot regeringens och övergripande utgångspunkter för statlig företagsfinansiering. framhåller att systemet med olika statliga aktörer har vuxit fram och har kritiserats för bristande transparens och överlappande verksamheter. En viktig utgångspunkt för statlig riskkapitalförsörjning är enligt att de statliga insatserna ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan privata tjänster och utförare. konstaterar att flera statliga aktörer har marknadsmässiga avkastningskrav, antingen direkt eller indirekt genom krav på samfinansiering på lika villkor med privata aktörer. menade efter sin förstudie att denna potentiella målkonflikt med statens marknadskompletterande roll motiverar genomförande av en granskning. Ett annat motiv för granskningen har varit att det kan ifrågasättas om det är effektivt att flera statliga aktörer erbjuder liknande tjänster. övergripande slutsats är att systemet för statlig riskkapitalförsörjning är svåröverskådligt och inte når de övergripande mål på området som regeringen gett uttryck för. konstaterar att utgångspunkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften. Vidare konstaterar att när det gäller tillskott av ägarkapital är statens marknadskompletterande roll att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna tycks enligt emellertid inte i första hand vara inriktad på att kapitalet ska nå detta segment. I stället menar att regeringen lagt stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Sammantaget svarar, enligt , region- eller sektorbegränsade aktörer som , och för av totalt av det statliga riskkapitalutbudet. 2.2.2Avkastningskrav relaterat till den marknadskompletterande rollen menar att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för företagsfinansiering. anför att regeringen har uttryckt att avkastningskravet på statliga marknadskompletterande finanseringsaktörer ska sättas på en låg nivå. ska de statliga aktörerna när det gäller ägarkapital verka på lika villkor med privata aktörer, vilket enligt i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål för enskilda investeringar. Enligt anser regeringen att riskdelning på lika villkor med privata aktörer leder till att det samlade finansieringsutbudet i större utsträckning kan orienteras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser. menar emellertid att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investeras i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. 2.2.3Indikationer på undanträngning av privat kapital konstaterar att det på empiriska grunder inte går att avgöra i vilken utsträckning statligt riskkapital tränger ut privat riskkapital, men menar att det finns indikationer på att så har skett. Vidare pekar på att av det statliga riskkapitalet (exklusive ) investeras i företag i expansionsfas och i mogna företag. Risken för undanträngning ökar enligt ju mer de statliga aktörerna agerar på samma arena som de privata. Det faktum att vissa statliga styrelser velat undvika förluster i enskilda investeringar talar också enligt för att det statliga Skr. 2013/14:235 kapitalet till viss del tränger ut privat kapital. dock att myndigheten inte har underlag för att ha en åsikt om storleksordningen på undanträngningseffekterna. 2.2.4Effektivisering av de statliga riskkapitalinsatserna pekar på att den samlade likviditeten i systemet är stor och menar att det skulle vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs. när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. påpekar dock att detta rent budgettekniskt inte är genomförbart eftersom varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. konstaterar också att administrationskostnaderna varierar en hel del mellan de olika statliga aktörerna. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden, är det som ser det svårt att dra några generella slutsatser om kostnadernas storlek. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs enligt en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. konstaterar att endast Stiftelsen Industrifonden och det ägarkapital som investerar inom ramen för EU:s strukturfondsprogram har kostnadseffektivitetsmål. anser att samtliga statliga riskkapitalaktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrivs. pekar vidare på viss förekomst av överlappning mellan befintliga aktörer/insatser och då främst det faktum att flera aktörer verkar med fokus på norra . lämnar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen rekommenderas att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad systemet ska åstadkomma och formerna för detta. I detta sammanhang bör regeringen: –överväga antalet statliga riskkapitalaktörer och tydliggöra de olika aktörernas inbördes roller så att intentioner uppfylls för å ena sidan allmän företagsfinansiering och å andra sidan regional- och sektorpolitik, –anpassa de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminveste- ringar eller investeringar i privata fonder, så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. För att säkra en kostnadseffektiv verksamhet bör regeringen, direkt eller indirekt via styrelserna, införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek för de olika statliga riskkapitalaktörerna. 2013/14:235 Om regeringen önskar utfästa nytt kapital till befintliga eller kommande fonder bör detta lösas så att kapitalet tillförs i takt med att investeringsbehovet uppstår. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Tillgång till finansiering är ofta avgörande för start och utveckling av företag och statens insatser är viktiga för att komplettera det privata kapitalet och bidra till att bärkraftiga och innovativa verksamheter kan finna det start- och utvecklingskapital man behöver. Det är viktigt att statliga riskkapitalinsatser genomförs kostnadseffektivt och att de kompletterar den privata marknaden samt att undanträngning minimeras. Regeringen delar delvis slutsatser, men vill framhålla att regeringen har aviserat och vidtagit åtgärder i rekommendationernas riktning inom ramen för regeringens pågående reformarbete avseende statliga kapitalförsörjningsinsatser till företag.1 Nedan kommenteras iakttagelser mer i detalj. menar att systemet för statlig riskkapitalförsörjning är svåröverskådligt och att rollfördelningen mellan aktörerna är otydlig. Regeringen instämmer till viss del i kritik. Systemet har vuxit fram och i en föränderlig värld där företagsstruktur och marknader utvecklas är det naturligt att löpande se över och anpassa statens insatser. Regeringen har varit aktiv i detta avseende och utrett behov och utvecklingsmöjligheter inom dagens statliga system för företagsfinansiering och med vägledning av dessa underlag inlett ett reformarbete. Att verka för en mer fokuserad aktörsstruktur med tydligare roller har varit en av ambitionerna med det reformarbete som regeringen arbetat med . Åtgärder för att uppnå detta omfattar både strukturförändringar och utveckling av kontaktytor och kommunikation gentemot de företag som tillhör målgruppen för insatserna. Bland åtgärder som genomförts i detta sammanhang kan nämnas sammanslagningen av och som var ett led i att skapa en tydligare aktörsstruktur för marknadskompletterande finansiering i tidiga skeden. Genom sammanslagningen skapades förutsättningar för en effektivare och mer tillgänglig organisation som tillhandahåller såväl rådgivning som finansiering i tidiga skeden för innovation och tillväxt i hela landet. Det nya bolaget är en central marknadskompletterande aktör i hela landet för näringslivsutveckling 1 Se t.ex. budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, utgiftsområde 24) och propositionen Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning (prop. 2009/10:148). genom att erbjuda såväl rådgivning som finansiering i olika former, till Skr. 2013/14:235 exempel lån och ägarkapital för sådd och tillväxt. Vidare har regeringen verkat för att tydliggöra och vägleda till utbudet av företagsfinansiering genom olika myndigheter, bland annat med stöd av webbportalen och den finansieringsguide för företagare som finns där. En central aspekt när det gäller systemets ändamålsenlighet och tydlighet är att målgrupperna har, eller lätt kan skaffa sig, kännedom om den kompletterande finansiering som offentliga aktörer kan erbjuda. Det är både en fråga om organisation och om kommunikation. 3.1.2Målkonflikt i statens riskkapitalinsatser? menar att det finns en inneboende målkonflikt som resulterar i att alltför få riskkapitalinsatser sker i tidig fas. uppges bestå i att flertalet aktörer har låga avkastningskrav för att möjliggöra engagemang i tidig fas där risk och osäkerhet är större som de ska sträva efter privat medfinansiering i enskilda investeringar. Detta medför enligt marknadsmässiga förväntningar på investeringarnas avkastning. Regeringen delar inte bedömning att modellen med privat medfinansiering innebär målkonflikter som leder till omfattande engagemang i segment där det inte finns behov av marknadskompletterande finansiering. Regeringen anser att privat medfinansiering ska eftersträvas för att skapa hävstång på offentliga medel, dvs. insatsvolymen blir totalt sett större då offentliga och privata finansiärer investerar gemensamt. Detta innebär också en riskdelning som ökar volymen privata investeringar i önskvärda segment och inte minst att den marknadsmässiga verifieringen stärks i enskilda finansieringsbeslut. Regeringen ser det som en positiv effekt att offentliga finansieringsinsatser, genom riskdelning och genom att bidra till ökad kännedom om investeringsmöjligheter, kan bidra till att privat kapital investeras i bolag med stark utvecklingspotential. Utöver de positiva effekter för företagen som bedöms följa av privat medfinansiering så finns det formella skäl till varför staten inte ska investera i företag på egen hand. I vissa fall ställer gällande EU-regler krav på privat medfinansiering. Detta regelverk och de krav som det medför berörs inte i . Vidare delar regeringen inte bedömningen att det offentliga kapitalet tvingas till senare utvecklingsfaser för att kunna attrahera privat medfinansiering på det sätt som påstår. lyfter själva fram , som i stort sett alltid arbetar med privat medfinansiering i enskilda investeringar, som ett bra exempel på att det är möjligt för offentliga investerare att agera i tidig fas tillsammans med privat kapital. Av framgår att av nyinvesteringar (andel av kapital) gick till start-up-fasen och att därtill av nyinvesteringarna gick till tidig tillväxtfas. Detta visar att krav på privat medverkan inte med nödvändighet leder till investeringar i senare faser. 2013/14:235 skriver i sin granskningsrapport att: Kraven på samverkan med privata aktörer tycks ha inneburit att offentliga aktörer är mer aktiva i faser där företagen är mer utvecklade, riskpremien lägre och den förväntade avkastningen högre. I takt med att de privata aktörerna i allt större utsträckning inriktat sig på företag i senare utvecklingsfaser har förutsättningarna försämrats för de statliga aktörerna att finna privata aktörer i företagens tidiga faser att samverka med. (RiR 2014:1, sid. 62). Regeringen delar inte denna bedömning. Skulle samverkanskravet varit så styrande för de offentliga aktörernas investeringsfokus som gör gällande så skulle det ha gått att se ett motsvarande tydligt skifte mot ökat fokus på senare faser i offentliga riskkapitalinvesteringar som går att se i de privata. Så är emellertid inte fallet. När det gäller investeringsvolymer så har det statliga riskkapitalet legat på en relativt jämn nivå medan det privata minskat. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) visar i en rapport om riskkapitalmarknaden i Sverige2 att offentliga riskkapitalinvesteringar i utvecklingsskeden (VC) legat på en relativt stabil nivå , medan de privata VC-investeringarna har minskat. En analys av utvecklingen avseende fördelningen av offentliga investeringar i tidig respektive sen fas visar att det inte skett någon påtaglig fasförskjutning (se figur 1). Detta indikerar att de statliga aktörerna är marknadskompletterande och att de inte följer det privata kapitalets rörelser vare sig när det gäller investeringsvolym eller investeringsfokus. Regeringen vill också betona att och denna skrivelse enbart behandlar investeringar i företag. Statliga institutioner och myndigheter tillhandahåller dock andra former av insatser till företag i tidig fas, såsom lån och rena bidrag, vilket i vissa typer av situationer är en lämpligare insats än en investering i form av ägarkapital. 2 Riskkapitalmarknaden i . Tillväxtanalys (2013). Utveckling antal offentliga riskkapitalinvesteringar i tidig3 resp. Skr. 2013/14:235 sen fas, –2012 Källa: Tillväxtanalys bearbetning av Svenska Riskkapitalföreningens (SVCA) statistik. Not: SVCA:s statistik omfattar inte samtliga offentliga investeringar, men inkluderar bl.a. Industrifonden, och . 3.1.3Investeringsfokus i statens riskkapitalinsatser menar att en alltför stor del av de statliga riskkapitalinvesteringarna sker i sena utvecklingsfaser och i mogna bolag. Regeringen delar inte problembeskrivning i denna del. Fokus i statliga investeringar ska vara att tillfredsställa behovet av marknadskompletterande finansiering till företag i utvecklingsfaser. Regeringen bedömer att dagens investeringsfokus i huvudsak är väl avvägt och att statens insatser går till utvecklingsinvesteringar, varav merparten är investeringar i tidiga utvecklingsfaser. Regeringen anser vidare att delar av faktapresentation är bristfällig, vilket också påpekats vid faktagranskning av rapportutkast under arbetets gång. Skälen till detta utvecklas närmare nedan. ger en överdriven bild av i vilken utsträckning statliga insatser går till företag i sena utvecklingsfaser. Granskningens resultat och slutsatser baseras på beräkningar där den totala volymen investerade medel fördelas på olika faser. Givet att kapitalbehoven skiljer sig markant mellan företag i olika utvecklingsfaser, där tidiga investeringar som regel är betydligt mindre i pengar (volym) räknat än investeringar i senare faser, så ger detta en skev bild. Antalet engagemang i olika faser ger en bättre bild av aktörernas och systemets fokus. En beskrivning av antalet företag som tagit del av investeringarna i olika faser ger vid handen att det råder en betydligt större övervikt för investeringar i tidiga faser än i sena. 3 Omfattar investeringar i såddfas samt start-up fas enligt Svenska Riskkapitalföreningens (SVCA) definition. 2013/14:235 För att illustrera detta redovisas nedan hur Stiftelsen Industrifondens investeringar fördelar sig andelsmässigt på olika investeringsfaser baserat dels på investeringsvolym, dels på antal genomförda investeringar (se tabell 1). Industrifondens nyinvesteringar, räkenskapsåren 2011–2012 och 2012/2013 Andel (%) Andel (%) Källa: Bearbetning av data från Stiftelsen Industrifonden. Av den volymbaserade fördelningen på utvecklingsfaser framgår att av investerade medel gick till investeringar i tidig fas, vilket i enlighet med redovisning omfattar faserna sådd startup och tidig tillväxtfas. Om man gör motsvarande fördelning med utgångspunkt från antalet investeringar har i stället av samtliga investeringar gått till tidig fas. Det faktum att fonderna är upplagda så att avkastningen från verksamheten ska täcka dess kostnader och att de inte ska vara beroende av löpande kapitaltillskott från staten/ägarna kräver dessutom att en viss andel av investeringarna sker i senare tillväxtfaser för att balansera portföljen på ett hållbart sätt. Även i dessa engagemang ligger dock fokus på utvecklingsinriktade investeringar. Det är också så att utvecklingen gått mot minskade privata investeringar även i senare utvecklingsfaser4, vilket ökat behoven av marknadskompletterande finansiering även där. Vidare baserar delar av sina beskrivningar på beräkningar som omfattar Sjätte investeringar. Regeringen menar att det blir missvisande att inkludera dessa i analysen av investeringsfokus då det ger en överskattning av investeringar i senare faser. bör exkluderas från analysen av statens näringspolitiskt syftande riskkapitalinsatser. bedriver en verksamhet av helt annan karaktär och med helt andra syften och mål än övriga aktörer. ingår i buffertkapitalsystemet och fondens uppdrag är att maximera avkastningen på det förvaltade pensionskapitalet. finns heller inte någon hänvisning till att detta ska göras med beaktande av utvecklingen av det svenska näringslivet. Huvuddelen av det statliga riskkapitalet går alltså till investeringar i tidig fas, men givet regeringens avsikt att ytterligare stärka statens roll 4 Se Riskkapitalmarknaden i Tillväxtanalys (2013). som marknadskompletterande aktör i tidiga skeden så är ambitionen, som Skr. 2013/14:235 regeringen tidigare gett uttryck för, att ytterligare stärka statens insatser för att stödja företags utveckling i tidiga skeden. Regeringen har verkat för och kommer att fortsätta verka för att uppnå detta. Det är dock viktigt att poängtera att bara tittar på en liten del av de samlade insatser som görs för att stärka finansiering och företagsutveckling i tidiga skeden, nämligen ägarkapitalinvesteringar. Det är emellertid inte alltid den mest ändamålsenliga metoden. Utöver ägarkapital finns exempelvis även lånefinansiering, avskrivningsbara (mjuka) lån, rena bidrag och affärsutvecklingsstöd såsom inkubationsinsatser. En viktig del av arbetet för att stärka tillgången till företagsfinansiering är också de insatser som görs för att öka tillgången till privat riskvilligt kapital, exempelvis genom investeraravdrag. Informella investerare (t.ex. affärsänglar) bedöms ha fått en allt viktigare roll när det gäller privata investeringar i tidig fas. För att bedöma effekten av de statliga insatser som görs för företag i tidiga utvecklingsskeden måste hela bilden beaktas, men granskning omfattar endast en avgränsad del. Regeringen utformar ramarna för statliga riskkapitalinsatser (ägarkapitalinsatser) baserat på en helhet som även omfattar, lån, rådgivningsinsatser och bidrag till företag. 3.1.4 Överlappning mellan statliga aktörer? menar att det finns överlappning mellan statliga aktörers uppdrag och tecken på undanträngning av privata investeringar. konstaterar dock att man inte kan påvisa eller belägga om och i vilken utsträckning de statliga insatserna trängt ut privata aktörer. menar att i och med att en del av det statliga riskkapitalet investerats i senare faser så utgör detta i sig en indikation på att det finns pekar vidare på att en viss överlappning kan vara stimulerande för konkurrensen, men att stora överlappningar sannolikt leder till ett ineffektivt användande av resurser eller högre sammanlagda kostnader. Fokus för statens insatser inom riskkapitalområdet är att vara mark- nadskompletterande och överlappning av roller och uppdrag mellan aktörer inom systemet ska minimeras. uppfattning att överlappning inom aktörsstrukturen bör undvikas, men bedömer att överlappningen i systemet inte är så pass omfattande att den medför effektivitetsproblem. som det geografiska område där risken för överlappning är störst, mot bakgrund av att två av de statliga aktörerna fokuserar på (Stiftelsen och ) och att finns i samma region. Regeringen har i sin styrning av dessa statliga aktörer verkat för en tydlig uppdelning av såväl insatser som verktyg för att tillgodose behoven hos olika typer av målgrupper. Regeringens bedömning är att aktörerna upprätthåller en relativt tydlig rollfördelning i detta perspektiv, men utesluter inte att det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att effektivisera strukturen. har ett brett uppdrag att bedriva finansierings- verksamhet och annan verksamhet för att främja innovation och före- 2013/14:235 tagande. ska primärt samarbeta med befintliga offentliga och privata aktörer, men har även möjlighet att i begränsad utsträckning arbeta med direktinvesteringar. De regionala fonder som administreras av hanterar EU-medel och annan offentlig medfinansiering i syfte att investera i små företag. Dessa fonder har krav på saminvestering med externa oberoende privata investerare med lägst . Projekten har en tydlig inriktning på att investera direkt i företag från såddfas till tidig expansionsfas. Det kan finnas naturliga överlappningar mellan och regionala fonder ledda av , men det finns också tydliga skillnader såväl när det gäller uppdrag och målgrupp som verksamhetens basfinansiering. Regeringen bedömer inte att det föreligger någon omfattande överlappning mellan de regionala fonder som Stiftelsen är delägare i och övriga regionala fonder. är ett bolag som ägs till hälften vardera av de båda stiftelserna Norrlandsfonden och Industrifonden. är i sin tur delägare i och tillsammans med bl.a. universitetens holdingbolag.