prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Den har dock inte blivit föremål för någon mera ingående analys. omfattade att undersöka vissa frågor om hemlig rumsavlyssning för att förhindra brott (dir. 1996:64). Utredningen nöjde sig dock med att konstatera att det i dess uppdrag inte ingick att överväga om andra tvångsmedel borde få användas utanför förundersökningssituationer och att det saknades skäl för utredningen att närmare överväga om buggning isolerat borde införas som metod för att förhindra brott (SOU 1998:46 s. 330 f.). I propositionen om preventiva tvångsmedel berördes frågan inte alls. I den framlagda propositionen om hemlig rumsavlyssning konstaterade regeringen att den inte var beredd att i det sammanhanget föreslå att hemlig rumsavlyssning skulle få användas även i brottspreventivt syfte, eftersom frågan krävde mera ingående överväganden än vad som hade kunnat göras i det lagstiftningsärendet. Det kunde dock, enligt regeringen, finnas anledning att längre fram återkomma till frågan (prop. 2005/06:178 s. 50 f.). Hemlig rumsavlyssning skulle kunna vara ett betydelsefullt verktyg för att förhindra att allvarliga brott fullbordas. Utredningen har utifrån sin kartläggning och analys funnit att så är fallet när tvångsmedlet används inom ramen för förundersökningar avseende osjälvständiga brott. En annan sak är dock om hemlig rumsavlyssning bör få användas i preventivt syfte utom ramen för en förundersökning. Hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel vars karaktär ger utrymme för större integritetsinskränkningar än de övriga tvångsmedlen. Detta talar emot att tillåta att hemlig rumsavlyssning används utan att en förundersökning inletts avseende ett visst brott. Därtill konstaterar utredningen utifrån sin kartläggning att det på det tidiga stadium när preventiva tvångsmedel används utom ramen för en förundersökning mer sällan synes finnas konkreta uppgifter om t.ex. att möten ska ske på en viss plats för att avhandla viktiga frågor. Behovet tycks i detta skede i högre utsträckning avse sådan information som typiskt sett erhålls från de andra tvångsmedlen, t.ex. avseende kontaktnät eller rörelsemönster. Regeringen delar, liksom bl.a. Justitiekanslern och , utredningens bedömning att behovet och den förväntade nyttan av hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte inte väger upp det förväntade integritetsintrånget. Hemlig rumsavlyssning bör därför inte tillåtas utom ramen för en förundersökning. Det behövs inga särskilda regler om förhållandet mellan tvångsmedelsanvändning i syfte att förhindra brott respektive i syfte att utreda brott Det finns ingen särskild reglering av förhållandet mellan tvångsmedelsanvändning enligt lag om preventiva tvångsmedel och tvångsmedelsanvändningen i en förundersökning. Tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel måste därmed inte alltid avbrytas enbart av det skälet att det uppkommit förutsättningar att inleda förundersökning för ett visst brott. Avgörande blir i stället om det alltjämt finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning enligt lag om preventiva tvångsmedel. Varken utredningen eller remissinstanserna har framfört att det skulle finnas ett behov av särskilda bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de hemliga tvångsmedlen under förundersökning och de uteslutande preventiva tvångsmedlen. Regeringen delar uppfattningen att sådana bestämmelser inte bör införas. 6.3.2Rekvisiten för preventiv tvångsmedelsanvändning Regeringens förslag: För tillstånd till hemliga tvångsmedel i förebyggande syfte ska det krävas att det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss särskilt angiven brottslig verksamhet. När det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp som en person tillhör eller verkar för kommer att utövas sådan brottslig verksamhet ska det dock vara tillräckligt att det kan befaras att personen medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten. Regeringens bedömning: Det ska även fortsättningsvis krävas att åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten och att den övervakade adressen eller platsen på visst sätt ska vara knuten till den person som tvångsmedelsbeslutet avser. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller dock inte något uttryckligt krav på att ett främjande av en brottslig verksamhet inom en organisation eller grupp ska ske medvetet. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , , , , , , och , tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. ombudsmän, , och framför att utredningens förslag om att ersätta nuvarande rekvisit med en framåtblickande riskbedömning innebär en förbättring. Hovrätten över och , Datainspektionen, vid , vid , och Svenska avdelningen av internationella avstyrker, med hänvisning till framför allt integritets- och rättssäkerhetsskäl, utvidgningen av tillämpningsområdet när det gäller en person som tillhör eller verkar för en grupp eller organisation. Justitiekanslern godtar att personkretsen som kan omfattas av preventiv tvångsmedelsanvändning utvidgas under förutsättning att tillämpningsområdet inte utvidgas till att avse fler brott än vad som är fallet . vid anger att behovet av den föreslagna utvidgningen bör analyseras mot bakgrund av bestämmelserna om medverkan till brott. avstyrker ändring av rekvisiten för preventiv tvångsmedelsanvändning och anför att ändringen kan leda till tillämpningsproblem. Enligt tingsrätten finns det ingenting som tyder på att tillämpningen inte har motsvarat lagstiftarens avsikt i fråga om vilka krav som bör ställas på utredningen. Även vid framför att det föreslagna rekvisitet väcker vissa frågor samt anger att det bör förtydligas om förslaget generellt innebär en sänkning av beviskravet. Säkerhetspolisen menar att det bör säkerställas att åtgärder enligt lagen kommer att kunna vidtas i ett tidigare skede än vad som varit fallet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott bör bättre anpassas till de brottsbekämpande myndigheternas behov När lag om preventiva tvångsmedel utvärderades , efter att ha varit i kraft i ett drygt år, framförde Säkerhetspolisen att lagens tillämpningsområde hade blivit alltför inskränkt eftersom hemliga tvångsmedel enligt lagen kunde användas endast i de fall när en förundersökning var nära förestående. Detta hade i sin tur medfört att åtgärder enligt lagen i praktiken uteslutande kommit att användas i ärenden där Säkerhetspolisen övervägt att inleda en förundersökning. Enligt berodde detta på en kombination av att misstankegraden särskild anledning att anta låg på en för hög nivå, att misstanken måste vara riktad mot en person och att uttrycket brottslig verksamhet var ett diffust begrepp som inte heller närmare preciserats i förarbetena till lagstiftningen. Åklagarkammaren för säkerhetsmål framförde i allt väsentligt samma synpunkter som Säkerhetspolisen (SOU 2009:70 s. 168 f.). Utredaren konstaterade då att lagen med den aktuella utformningen inte tillgodosåg de brottsbekämpande myndigheternas behov av att kunna använda sig av hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. De brottsbekämpande myndigheterna har även till den nu aktuella utredningen framfört synpunkter på rekvisiten lag om preventiva tvångsmedel. I huvudsak överensstämmer dessa med de som framfördes vid utvärdering av lagen. Dock tycks den tveksamhet som rått beträffande termen brottslig verksamhet ha minskat genom att dess innebörd närmare har utvecklats i samband med förslaget till ny polisdatalag (2010:361). Utredningen har framfört att dess kartläggning har gett stöd för att lagen i vissa avseenden inte har tillgodosett de brottsbekämpande myndigheternas behov. Bl.a. har enligt utredningen den grad av konkretion som vid en ansökan om preventiva tvångsmedel krävs beträffande den brottsliga verksamheten medfört att de preventiva tvångsmedlen kunnat användas endast på ett stadium där underlaget ligger mycket nära det som krävs för att inleda en förundersökning. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens uppdrag är att förebygga och förhindra brott. En central uppgift för Säkerhetspolisen är därför att utröna om det pågår verksamhet som kan komma att utvecklas till att bli säkerhetshotande. Detta arbete initieras långt innan man kan tala om brottsmisstankar. Uppdraget kräver således att Säkerhetspolisen kan inhämta uppgifter på ett tidigt stadium, innan en person eller gruppering har konkreta planer eller vidtagit åtgärder för att begå brott. Myndigheten måste själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Arbetet handlar till stor del om att kartlägga olika miljöer och verksamheter för att få kunskap om ideologier, aktörer och tillvägagångssätt. Den tvångsmedelsanvändning som lag ger utrymme för har visat sig inte tillgodose behovet av att inhämta uppgifter i detta arbete. Däremot har tvångsmedlen betydelse för att i en s.k. förutredning ta fram underlag för bedömningen om en förundersökning Mot den angivna bakgrunden delar regeringen utredningens uppfattning att det finns goda skäl att överväga om lagstiftningen om preventiva tvångsmedel kan ges en mer ändamålsenlig utformning. utredningen har framhållit kan det dock inte komma i fråga att tillåta att hemliga tvångsmedel används för att rutinmässigt och fortlöpande inhämta uppgifter i ett rent kartläggningssyfte, trots att detta från ett rent inhämtande av uppgifter i ett sådant syfte måste polisen även fortsatt vara hänvisad till andra metoder. En självklar utgångspunkt är vidare att en tvångsmedelsanvändning inte får bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar utan ska vara grundad på faktiska omständigheter. Det bör också betonas att, oavsett avvägningen mellan behov, nytta och integritetsintrång, regleringen måste vara tillräckligt preciserad och förutsebar. Krav ställs också i dessa avseenden i regeringsformen och (se vidare avsnitt 4.3). Syftet med preventiv tvångsmedelsanvändning är att vissa särskilt allvarliga brott ska kunna förhindras. I en reglering om tvångsmedel i preventivt syfte är det emellertid inte lämpligt att knyta olika rekvisit till termen brott då det för tankarna till en redan begången konkret gärning. Enligt gällande reglering krävs därför, för att hemliga tvångsmedel ska få användas i syfte att förhindra brott, att det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa angivna brott (1 § lag om preventiva tvångsmedel). Som framgår i det föregående har uttrycket brottslig verksamhet tidigare kritiserats för att vara otydligt. Dess innebörd har därefter tydliggjorts i samband med införandet av den nya polisdatalagen (2010:361). Av förarbetena till den lagen framgår bl.a. att uttrycket i Säkerhetspolisens verksamhet syftar på verksamhet av viss konkretion (prop. 2009/10:85 s. 362 f.). Termen har den fördelen att den används även i andra sammanhang, t.ex. i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, samt att den kan användas även vid framåtsyftande bedömningar. Ingen remissinstans har invänt mot utredningens bedömning att uttrycket bör behållas i regleringen. Regeringen har ingen annan uppfattning. Misstankerekvisitet ska ersättas med en riskbedömning Även kravet på att det ska finnas särskild anledning att anta att en viss person ska utöva den brottsliga verksamheten har kritiserats. utredningen har framhållit kan det ifrågasättas om ett misstankerekvisit som normalt används vid bevisvärdering avseende en konkret gärning som har ägt rum är bäst lämpat för att beskriva den bedömning som ska göras av sannolikheten för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet av visst slag . I andra sammanhang används vid framåtblickande bedömningar ofta i stället fare- eller riskrekvisit. Följande exempel kan anges. Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilket förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda (1 § andra stycket lagen [1988:688] om kontaktförbud). För att någon ska häktas krävs enligt 24 kap. 1 § bl.a. att det föreligger risk för att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet eller exempelvis att han eller hon avviker eller undanröjer bevis. Även rekvisitet påtaglig risk används i flera fall. Som exempel kan nämnas att tvångsundersökning enlig 3 kap. 2 § smittskyddslagen (2004:168) får beslutas beträffande någon som med fog kan misstänkas bära på en allvarlig sjukdom, om det finns en påtaglig risk för att andra människor smittas. enligt 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga beslutas om det på grund av något förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Av utredningens kartläggning av tillämpningen av tvångsmedel i preventivt syfte framgår att polisen vid överväganden om tillstånd till tvångsmedel bör sökas gör en riskanalys utifrån konkreta Omständigheter som bedöms som relevanta är bl.a. sådana som hänför sig till den aktuella personen och den miljö som personen befinner sig i samt beträffande dennes vilja och förmåga att Det kan gälla t.ex. uttalade hot och vapeninnehav eller tillgång till vapen. Se vidare i betänkandet s. 459 f. Ett ytterligare argument som har framförts till att nu gällande lagstiftning inte i tillräcklig utsträckning uppfyller de brottsbekämpande myndigheternas behov är att det, för att tillstånd ska kunna meddelas, enligt praxis krävs att misstanken rör en någorlunda konkretiserad Som anges ovan ger utredningens kartläggning visst stöd för att så är fallet. Ofta tycks flera inträffade omständigheter kunna påvisas som starkt talar för en risk för att ett brott av ett visst slag kan komma att begås , medan det inte går att konkretisera hur risken kan förverkligas, t.ex. vilket närmare tillvägagångssätt som kommer att användas vid ett terrordåd eller vilket mål detta kommer att avse eller vilka brott som kommer att begås inom ramen för någon form av olovlig underrättelseverksamhet. Enligt regeringen bör ett krav på konkretion ställas beträffande de omständigheter som åberopas för att en risk vid ansökningstillfället föreligger för brottslighet av ett visst slag. Däremot är det enligt regeringens uppfattning att driva konkretionskravet för långt att kräva en beskrivning av en viss gärning som ännu inte har begåtts. I flera fall kan en rad olika scenarier vara tänkbara som alla innefattar sådan brottslig verksamhet som omfattas av lagen. Regeringen delar mot denna bakgrund i likhet med ett stort antal och integritetsskyddsnämnden och liksom flera domstolar, utredningens bedömning att nuvarande rekvisit som i regel förutsätter en någorlunda konkretiserad gärning bör ersättas med ett i lag angivet krav på en framåtblickande riskbedömning. Det bör alltså ställas krav på att det finns en risk för att viss brottslig verksamhet ska komma Detta krav bör vara uttalat och preciserat. får inte bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar utan ska vara grundad på faktiska omständigheter. Detta kan vara t.ex. uttalanden, hotelser, eller annat faktiskt agerande som talar för att brottslig verksamhet av ett visst slag – med en viss typ av skada som följd – kommer att utövas (jfr prop. 2005/06:177 s. 83). Regeringen återkommer i det följande till hur riskrekvisitet närmare ska vara utformat. Det bör, i likhet med vad som gäller , även fortsättningsvis finnas ett krav på att den befarade brottsliga verksamheten kan kopplas till den person som tvångsmedlet avser. Som utredningen har föreslagit bör också kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten liksom kravet på att den övervakade adressen eller platsen på visst sätt ska vara knuten till den person som tvångsmedelsbeslutet avser finnas kvar (se avsnitt 6.2.5). Det ska finnas en påtaglig risk för viss brottslig verksamhet Hur bör då kravet på risk uttryckas? Ett flertal olika uttryck för kravet förekommer i annan relevant lagstiftning. Exempel på sådana rekvisit är kan befaras/skäligen kan befaras, risk och påtaglig risk. När rekvisitet påtaglig risk valdes i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga betonade regeringen att en precisering av risknivån behövdes för att klargöra att det för ett ingripande med stöd av lagen måste krävas att det inte är fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk utan om en klar och konkret risk för att den unges utveckling eller hälsa annars skadas. Uttrycket påtaglig risk medför alltså att det inte får vara fråga om något subjektivt antagande om att barnet löper risk att skadas. Inte heller får ovidkommande omständigheter som t.ex. allmänna samhällsvärderingar läggas till grund för ett omhändertagande. Det måste i stället finnas konkreta omständigheter som talar för att en risk föreligger (prop. 1989/90:28 s. 62 f.). Regeringsrätten har senare utvecklat detta resonemang något och framhållit att utgångspunkten vid den bedömning som ska göras måste vara barnets aktuella situation eller en klart förutsebar utveckling av denna (RÅ 2009 ref. 64). Regeringen delar, liksom majoriteten av remissinstanserna, utredningens bedömning att det för tillstånd till hemliga tvångsmedel i preventivt syfte som huvudregel bör krävas att det finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss närmare angiven brottslig verksamhet. De krav på nivå och konkretion av risken som beskrivs i förarbetena till lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga är principiellt rimliga för riskbedömningen även vid användning av hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Bedömningen av om en sådan risk föreligger får alltså inte bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar utan ska vara grundad på faktiska omständigheter som föreligger vid beslutstillfället. Risken ska vidare avse en klart förutsebar utveckling utifrån dessa omständigheter. Avsikten med ändringen är inte, vilket har ifrågasatts av och vid , att den ska innebära någon större förändring i fråga om beviskravet jämfört med gällande rätt. Vad gäller frågan vilka krav som bör ställas på utredningen av de omständigheter som läggs till grund för riskbedömningen bör de utredningskrav som gäller enligt den nuvarande lagstiftningen även fortsättningsvis tillämpas (se NJA 2009 s. 917). Att det inte därutöver framöver ska ställas krav på att risken ska avse en specifik gärning kan dock förväntas medföra att tvångsmedlen i vissa fall kan komma att tillämpas i ett något tidigare skede än vad som är fallet . Regeringen delar inte den av framförda farhågan att ändringen kan befaras medföra tillämpningsproblem. Som Justitiekanslern har framhållit bör förslaget tvärtom kunna medverka till att det blir tydligare vilken bedömning som ska göras. vid har varit inne på ligger i begreppet påtaglig risk ett krav på viss sannolikhet för att risken ska förverkligas. Rekvisitet påtaglig risk förekommer dessutom i andra sammanhang. I författningskommentaren (avsnitt 11) utvecklas närmare under vilka förutsättningar tillstånd bör kunna ges. Det är dock oundvikligt att vissa ytterligare preciseringar kan komma att behöva göras i praxis. En bevislättnad i vissa situationer Att det i en del fall är förenat med vissa problem att knyta risken för brottslig verksamhet till en specifik person har också angetts vara ett skäl till att reglerna om hemliga tvångsmedel i preventivt syfte inte har tillgodosett de behov som finns. I promemorian som föregick lag om preventiva tvångsmedel föreslogs att tvångsmedlen skulle få användas om det kunde antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för skulle komma att utöva brottslig verksamhet av visst slag (Ds 2005:21 s. 255). Den dåvarande regeringen ansåg dock att detta förde för långt eftersom det inte var rimligt att alla medlemmar i en organisation utsattes för tvångsmedelsanvändning endast på grund av sitt medlemskap. Det skulle därför krävas att misstanken riktades mot en person (prop. 2005/06:177 s. 57). Enligt regeringens mening måste preventiv tvångsmedelsanvändning även fortsättningsvis förutsätta att beslutet riktas mot en viss utpekad person. Regeringen delar vidare uppfattningen att ett medlemskap i eller en annan anknytning till en organisation inte i sig kan vara tillräckligt för ett tvångsmedelsbeslut mot någon. Det bör därför inte heller i fortsättningen vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel mot medlemmar av en organisation eller grupp enbart på den grunden att det finns risk för att brottslig verksamhet kommer att utövas inom organisationen. En annan fråga är vilka krav på konkretion och styrka som bör ställas på den risk eller fara som knyts till organisationen respektive den aktuella personen. Det framgår av de synpunkter som de brottsbekämpande myndigheterna lämnat och även av utredningens kartläggning att den aktuella typen av brottslighet ofta förekommer inom ramen för tätt slutna organisationer eller sammanslutningar. Det står också genom kartläggningen klart att de personer som är aktuella ofta är mycket säkerhetsmedvetna. Det är naturligt att det under sådana förhållanden är svårt att identifiera vilka personer inom den aktuella organisationen som kan befaras komma att ägna sig åt den brottsliga Som utredningen har föreslagit bör, när en viss risk kunnat knytas till en organisation eller grupp, en viss lättnad kunna ges beträffande den riskbedömning som ska ske gentemot dem som är medlemmar av eller annars verkar för organisationen eller gruppen. I det följande redovisas hur en sådan bevislättnad bör utformas. Brottslig verksamhet inom en organisation eller grupp Utredningen har föreslagit att en första förutsättning ska vara att det finns en påtaglig risk att någon eller några inom en organisation eller grupp kommer att utöva brottslig verksamhet av visst slag. utredningens uppfattning att den risk som ska vara knuten till gruppen eller organisationen ska vara påtaglig. På samma sätt som när det gäller bedömningen av om det finns en påtaglig risk för att en viss person ska komma att ägna sig åt viss brottslig verksamhet, ska det på motsvarande sätt i dessa fall göras en bedömning av om det finns personer i den aktuella gruppen eller organisationen som har vilja och förmåga att utföra den aktuella brottsliga verksamheten. vid påpekat framstår det dock som oklart om den av utredningen föreslagna formuleringen ställer krav på en precisering av de personer inom organisationen eller gruppen som risken ska knytas till. Som fakultetsnämnden har uttalat tycks det inte ha varit utredningens uppfattning att något sådant krav ska finnas. Inte heller regeringen anser att det i det här ledet av prövningen ska ställas krav på att någon person ska kunna identifieras och knytas till misstanken. uppfattning bör rekvisitet uttryckas så att det ska finnas en påtaglig risk för att den brottsliga verksamheten ska ske inom en organisation eller Detta innebär ett krav på att det ska finnas en koppling mellan gruppen eller organisationen och den brottsliga verksamheten. Tillsammans med kravet på att den brottsliga verksamheten ska vara av visst slag (se avsnitt 6.3.3) och att risken för den brottsliga verksamheten ska vara påtaglig innebär detta en betydande avgränsning av de situationer i vilka bestämmelsen kommer att kunna tillämpas. vid har påtalat att det saknas en definition av vad som avses med en organisation eller Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att begränsa användningen till någon särskild typ av grupp eller organisation, utöver den begränsning som det innebär att det ska finnas en påtaglig risk för brottslig verksamheten av visst slag inom gruppen