prop · H20319 · 2014-12-03 00:00:00 — Det kraftigt ökade antalet deltagare i etableringsuppdraget innebär en stor utmaning för Arbetsförmedlingen och riskerar att påverka både ledtiderna i uppdraget och kvaliteten i etableringsinsatserna. Regeringen bedömer att medel inom verksamheten för nyanländas etablering kan utnyttjas effektivare. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) föreslår regeringen en omfördelning av medel från utgiftsområde 13 till utgiftsområde 14. skedde även en omfördelning av resurser inom Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag med 20 miljoner krononor till etableringsuppdraget. Detta innebar att Arbetsförmedlingen kunde inleda ett rekryteringsarbete för att förstärka resurserna inom etableringsuppdraget. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Integrationspolitiken är en del av regeringens samlade politik för jobb, utbildning och välfärd. Regeringens linje är tydlig, fler utrikes födda kvinnor och män måste ges förutsättningar att snabbt komma i arbete. Målet för integrationspolitiken uppnås främst genom insatser som når ut till hela befolkningen. För att nå målet kompletteras åtgärderna vid behov med riktade åtgärder för att stödja och underlätta nyanländas etablering. I budgetpropositionen föreslår regeringen en rad åtgärder som bedöms påverka etableringen av nyanlända i positiv riktning. Det handlar om omfattande satsningar inom skola och utbildning, en omläggning av arbetsmarknadspolitiken i en ny offensiv riktning och anpassningar av etableringsuppdraget. Regeringen inleder bl.a. ett reformarbete för att modernisera och utveckla Arbetsförmedlingen. Regeringen avser att initiera samtal med kommuner för att ta ett gemensamt grepp mot ungdomsarbetslösheten. Formerna för samverkan med kommunerna inom etableringsuppdraget behöver också utvecklas. Arbetsförmedlingen har en central roll för att uppnå regeringens mål om en snabbare etablering för nyanlända på arbetsmarknaden. Det kraftigt ökade antalet deltagare i etableringsuppdraget innebär en stor utmaning för Arbetsförmedlingens verksamhet. I budgetpropositionen föreslår regeringen en förstärkning av Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag för etableringsuppdraget. Förstärkningen sker delvis genom att medel på anslag 1:4 Ersättning till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare inom utgiftsområde 13 överförs till anslag 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader inom utgifts- 2014/15:19 område 14, vilket ligger i linje med rekommendation till regeringen. Det ökade antalet asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd har medfört ett stort behov av bostäder i landets kommuner. Väntetiderna till kommunmottagning för personer i Migrationsverkets anläggningsboenden har ökat påtagligt. har etableringsplanerna påbörjats i Migrationsverkets anläggningsboenden för dem som inte har kommunmottagits. gäller att etableringsplanen för personer med uppehållstillstånd i anläggningsboende påbörjas först när personen blivit mottagen i en kommun. Detta gör att etableringstiden utnyttjas mer effektivt och förhindrar att delar av etableringsplanstiden, då individen har rätt till etableringsinsatser och etableringsersättning, har förbrukats när individen blir kommunmottagen. För att tiden i anläggningsboende ska kunna användas meningsfullt och skapa förutsättningar för snabbare etablering på arbetsmarknaden, kan kommunerna få ersättning för utbildning i svenska för invandrare som erbjuds nyanlända i anläggningsboenden. Regeringen föreslår i budgetpropositionen en fortsatt satsning på ersättning till kommunerna för sfi i anläggningsboende. För dem som beviljats uppehållstillstånd är bosättning i en kommun ett viktigt led i processen för etablering på arbetsmarknaden. Regeringen avser att se över hur boendeplaneringen inom asylmottagandet kan förbättras och särskilt möjligheten för att anordna boende i egen regi i syfte att säkerställa tillräcklig kapacitet. vid mottagande av nyanlända behöver också ses över. Översynen ska leda till förslag som ger ett långsiktigt hållbart och flexibelt system för mottagande av asylsökande och nyanlända. Den ska även leda till förslag som säkerställer att kommunernas mottagande av nyanlända invandrare motsvarar behovet, så att dagens situation, där många som beviljats uppehållstillstånd tvingas vänta alldeles för länge på en kommunplats, kan undvikas. Den ska också leda till förbättrade planeringsförutsättningar för verksamhet. rekommenderar regeringen att överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. Regeringens bedömning är att länsstyrelserna har en viktig roll när det gäller samverkan mellan berörda aktörer i arbetet med nyanländas etablering, framförallt inom arbetet med mottagande och bosättning av nyanlända. Regeringen vill i det sammanhanget se över myndighetsorganisationen vid mottagande av nyanlända. Övriga delar av länsstyrelsernas uppdrag när det gäller nyanländas etablering följer regeringen via ordinarie återrapporteringar. Etableringslotsarna infördes i samband med att etableringsreformen trädde i kraft. har i sin granskning av etableringslotsarna (RiR 2014:14) funnit att etableringslotsens uppdrag är allt för brett formulerat i förhållande till det övergripande målet om en snabbare etablering på arbetsmarknaden. rekommenderar att tjänsten ska renodlas utifrån syftet att den framför allt ska vara en arbetsförberedande insats. Regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar. Regeringen avser därför att göra en översyn av rätten till etableringslots med syfte att tjänsten fr.o.m. görs till en behovsprövad insats. Detta beräknas medföra minskade utgifter för Därutöver ska översynen resultera i förslag för att av- Behovet av åtgärder för att stödja utvecklingen av en mer individuellt utformad vuxenutbildning, som är bättre anpassad för uppgiften att utbilda utrikes födda liksom korttidsutbildade, är enligt regeringens Mot denna bakgrund föreslog regeringen i budget- propositionen att avsätts för att möjliggöra vissa anpassningar av bl.a. vuxenutbildningens styrdokument. Syftet är att bättre anpassa utbildningen till elevernas behov och förut- sättningar och därmed också öka genomströmningen. För att ge fler möjlighet att kunna ta del av utbildning som skapar vägar in i arbetslivet föreslår regeringen också att ett nytt och stadigvarande kunskapslyft med omfatta bl.a. allmänna ämnen och yrkesämnen inom vuxen- utbildning (komvux). Regeringen satsar på kompetensutveckling för sfi-lärare så att fler blir behöriga och ges möjlighet att utvecklas i sin professionalism. satsning tillkommer utöver de resurser som avsätts inom ramen för Lärarlyftet II som även omfattar sfi-lärare, vilket är en utbildnings- satsning som riktar sig till anställda lärare med lärarexamen som under- visar i ämnen de saknar behörighet för. rekommenderar regeringen att överväga möjligheten för nyanlända att delta i såväl validering som vuxenutbildning på sitt Förslag i betänkandet från den s.k. (vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet, SOU 2013:20) om att förtydliga huvudmäns möjligheter att erbjuda studiehandledning på modersmål inom vuxenutbildningen bereds inom . Regeringen avser att införa ett sammanhållet, nationellt och permanent system för validering. har gett en utredare i uppdrag att kartlägga de valideringsinsatser som finns inom arbetsmark- nads- och utbildningssektorn och bl.a. föreslå hur ett valideringssystem som är lättare att överblicka för individen än dagens system ska ut- Förslagen ska syfta till att skapa en effektivare användning av befintliga resurser för att möjliggöra att fler individer, såväl inrikes som utrikes födda, ska kunna få sin reella kompetens validerad. På grund av prognostiserade ökningar av inkommande ärenden till Universitets- och högskolerådet, som bedömer utländsk utbildning på gymnasial och eftergymnasial nivå, har regeringen föreslagit en tillfällig förstärkning av medel för denna verksamhet 2015–2016. föreslår även ökade medel till kompletterande utbildning för personer med avslutad utländsk högskoleutbildning eller annan eftergymnasial utbildning som motsvarar en utbildning enligt högskolelagen (1992:1434). rekommenderar Arbetsförmedlingen att vidta åtgärder för att öka nyanlända kvinnors möjligheter att delta och etablera sig på Regeringens bedömning är att jämställdhet på arbets- marknaden är av grundläggande betydelse för jämställdheten i övrigt i Regeringen avser att i Arbetsförmedlingens instruktion för- tydliga att verksamheten ska utformas så att den främjar jämställdhet och motverkar könsuppdelningen på arbetsmarknaden. 2014/15:19 Etableringsuppdraget behöver ständigt anpassas efter nya förutsättningar. Deltagarnas behov av stöd och insatser skiftar, bl.a. beroende på utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenheter och övrig livssituation. Oroligheter i världen har lett till att antalet personer som söker skydd i har ökat kraftigt . Prognoserna visar på en fortsatt ökning. Det innebär utmaningar för regeringen, för ansvariga myndigheter och för landets kommuner. Regeringen följer utvecklingen av etableringsuppdraget noga. I detta arbete utgör granskning ett viktigt underlag. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden Å Romson, M , Y , M , K , S-E Bucht, P , H Hellmark , Å , M , A Ygeman, A , P , M , A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G , A Hadzialic Regeringen beslutar skrivelse om att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – Rätt insats i rätt tid? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 345 5 rir 2014:11 foto: bausager, folio form: curry tryck: interntryckeri, 2014 GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? har granskat statens insatser för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och Arbetsförmedlingen samt berörda länsstyrelser har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor samt programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Myndigheten för , . ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Statens insatser för att tillvarata nyanländas kompetens Regeringens löpande styrning inom etableringsuppdraget Invandring och etablering på arbetsmarknaden Faktorer som spelar roll för en lyckad etablering Förutsättningar och resultat i olika delar av landet Den nyanländes väg genom systemet Arbetet på lokal och regional nivå Arbetsförmedlingens organisation och resurser Upphandling från externa aktörer Lokal och regional samverkan ATT TILLVARATA OCH UTVECKLA NYANLÄNDAS KOMPETENS – RÄTT INSATS I RÄTT TID? I rapporten hänvisas till elektroniska bilagor som finns att ladda ned från . Dessa kan också begäras från granskningens akt genom registrator. Bilaga 1 Kvantitativ analys av förutsättningar till etablering av nyanlända Bilaga 2 Fallstudier i tre kommuner granskar: etablering och integration har granskat statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. Syftet har varit att undersöka om insatserna är eﬀektiva och möjliggör en snabb och ändamålsenlig etablering på svensk arbetsmarknad. Granskningen har avsett statliga och statligt reglerade insatser riktade till i första hand nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget. Den övergripande slutsatsen är att det ﬁnns eﬀektivitetsbrister i statens insatser. Målet för svenska integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Integrationspolitiken är också en del i regeringens arbete för ökat utbud och efterfrågan på arbetskraft, förbättrad matchning på arbetsmarknaden samt ﬂer och växande företag. Enligt ska integrationspolitikens mål främst nås genom generella insatser till hela befolkningen, oavsett födelseland och etnisk bakgrund. De generella insatserna ska dock kompletteras med riktade insatser för att stödja och underlätta nyanländas etablering i landet. Sådana riktade insatser tillhandahålls inom ramen för etableringsuppdraget, vars övergripande syfte är att underlätta och påskynda de nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Tidigare studier har visat att vi i inte lyckas särskilt väl med att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens. Det framgår bl.a. av stora skillnader i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda samt av att risken för arbetslöshet är nästan så hög för den senare gruppen. Generellt tar det också för nyanlända att komma i arbete som en hög andel av de utrikes födda är överkvaliﬁcerade för sina jobb. Granskningen bygger dels på en statistisk analys av förutsättningar och utfall på lokal nivå avseende de nyanländas etablering, dels på fallstudier i tre strategiskt utvalda kommuner inklusive en aktgranskning av etableringsplaner i respektive kommun. Därtill har intervjuer och dokumentstudier på nationell nivå genomförts. I granskningen har ingått att identiﬁera hinder, samordningsproblem samt motstridiga incitament som de statliga insatserna ger upphov till. Granskningen har också avsett att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? att belysa de statliga insatserna i ett individperspektiv samt insatsernas relevans utifrån arbetsmarknadens behov. granskning omfattar Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och regeringen. övergripande slutsats är att det ﬁnns eﬀektivitetsbrister i statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. En eﬀektiv etablering bygger på tidiga åtgärder som är väl anpassade för individen. Misslyckanden i detta avseende innebär betydande kostnader för såväl den enskilde som för samhället som helhet. Av granskning framgår att statens insatser inte i tillräcklig utsträckning utgår från den enskildes förutsättningar och behov, att insatserna inte erbjuds tillräckligt snabbt samt att statens resurser kan omfördelas så att de gör större nytta. Några av de problem som lyfts fram i granskningen handlar om brister i utbud och kvalitet av upphandlade insatser, för få möjligheter till tidiga kontakter med arbetslivet, ett otillräckligt utnyttjande av validering och vuxenutbildning samt brister i samarbetet mellan stat, kommun och näringsliv. Det lokala arbetssättet har betydelse för resultatet har genomfört en statistisk analys av hur olika kommuners strukturella förutsättningar och de nyanländas skiftande bakgrund påverkar sannolikheten att få ett arbete eller påbörja studier. Högre utbildning ökar sannolikheten till arbete, men inte så mycket som förväntat. Nyanlända kvinnor har betydligt lägre sannolikhet att få arbete än män. Även andra faktorer påverkar utfallet, såsom individens ursprungsland samt arbetslösheten, utbildningsnivån och andelen utrikes födda i kommunen. Men även om man tar hänsyn till att förutsättningarna är olika ﬁnns det stora variationer i hur etableringen av nyanlända lyckas i olika kommuner. Enligt mening talar detta för att det ﬁnns ett påtagligt utrymme för de lokala aktörerna att påverka utfallet, exempelvis genom hur man organiserar och bedriver verksamheten samt hur man samverkar med varandra. Av fallstudier framgår också att det ﬁnns skillnader i hur etableringsarbetet är organiserat och bedrivs inom och mellan den lokala arbetsförmedlingen, kommunen och berörd länsstyrelse. När det gäller Arbetsförmedlingen kan det bl.a. konstateras att olika organisationslösningar innebär olika grad av specialisering och möjligheter till lokal förankring och arbetsgivarkontakter. Otillräckligt samarbete mellan stat och kommun Kommunerna har även efter etableringsformen en viktig roll för de nyanländas etablering. Utöver sﬁ och samhällsorientering har kommunerna ansvar för den granskar: etablering och integration reguljära vuxenutbildningen, vilken kan spela en stor roll för att utveckla och tillvarata nyanländas kompetens. Kommunerna har också en lagreglerad möjlighet att anordna arbetsmarknadsrelaterad verksamhet för att kunna hjälpa sina invånare till egenförsörjning. Majoriteten av de kommunala och statliga företrädare som har intervjuat under granskningen anser att etableringsreformen inneburit förbättringar. Men i praktiken har etableringsreformen också medfört en uppdelning av ansvar mellan stat och kommun beroende på vem som står för individens försörjning. Statlig ersättning utgår i form av etableringsersättning respektive aktivitetsstöd medan kommunerna svarar för försörjningsstöd. Detta påverkar vilka insatser som den nyanlände får ta del av. Vissa kommuner erbjuder inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning nyanlända inom etableringsuppdraget möjligheter att ta del av kommunala platser för praktik, arbetsträning eller liknande. in med insatser först när etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut. har Arbetsförmedlingen svårt att hitta tillräckligt många platser i det privata näringslivet. Därmed riskerar etableringsdeltagare att inte få möjlighet att komma ut på en arbetsplats i den utsträckning som skulle behövas. Etableringsperioden utnyttjas inte alltid eﬀektivt I den tidiga fasen av etableringsprocessen ﬁnns svårigheter som fördröjer etableringsinsatserna och riskerar att göra dem mindre eﬀektiva. Det kan bl.a. handla om brist på bostäder, hälsorelaterade frågor samt de nyanländas personliga ekonomi. Bristande kunskaper i svenska språket kan hindra nyanlända från att få meningsfulla insatser i ett tidigt skede. En stor andel av de nyanlända når av olika skäl inte särskilt långt i sina svenskstudier. Därmed kommer de inte vidare i sin utveckling på grund av olika mer eller mindre formellt uttalade språkkrav. Det kan handla om såväl praktikplatser som validering av tidigare yrkeserfarenhet samt vuxenutbildning. Det ﬁnns även logistiska svårigheter kring att bedriva sﬁ-studier parallellt med andra insatser. Av aktstudie framgår att det inte sällan saknas en tydlig röd tråd och progression i etableringsplanerna och hur de genomförs. De två åren med etableringsplan riskerar därmed att gå till spillo utan att den nyanlände egentligen har kommit närmare vare sig arbetsmarknad eller studier. Bristande progression kan, förutom svårigheter att anpassa insatser till en låg språknivå, också orsakas av brist på meningsfulla aktiviteter. En sådan brist kan exempelvis drabba personer utan studievana. Kvinnor har i betydligt lägre utsträckning än män arbetsmarknadsnära insatser i sina planer. En brist i sammanhanget är att Arbetsförmedlingen inte bedriver någon systematisk och erfarenhetsbaserad metodutveckling på området. Det handläggarstöd som ﬁnns är i första hand inriktat mot att stödja en korrekt handläggning av etableringsärenden, inte verksamhetens innehåll i termer av exempelvis alternativ och framgångsfaktorer. Brister i insatsernas innehåll och kvalitet Chefer och arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen betonar vikten av att kunna erbjuda de nyanlända rätt aktiviteter av god kvalitet. framförs från samtliga av fallstudiernas förmedlingar kritiska synpunkter mot såväl utbudets inriktning och omfattning som dess kvalitet. Eftersom många upphandlingar överklagas kan det vara svårt för Arbetsförmedlingen att upprätthålla en tillräcklig bredd i sitt utbud. I många fall uppges leverantörerna ha svårt att säkerställa kvaliteten i sina tjänster. Arbetsförmedlarna ägnar mycket tid åt att kontrollera och sätta press på leverantörerna, annars får de nyanlända inte alls de tjänster som staten har betalt för. De behov och önskemål om insatser för nyanlända som ﬁnns lokalt hos arbetsförmedlingarna blir inte tillgodosedda. Ett problem som framförs i sammanhanget är att en del leverantörer inte har tillräcklig förmåga att arbeta med den här målgruppen. Validering och vuxenutbildning används inte tillräckligt Det ﬁnns brister i kartläggningen av de nyanländas kunskaper och kompetens, som ska ligga till grund för en fortsatt planering. Få får sin erfarenhet validerad, och bedömning av utländska betyg kan ta . Av de nyanlända inom etableringsuppdraget saknar över hälften gymnasieutbildning, men av etableringsdeltagarna hade vuxenutbildning som en insats i sina etableringsplaner. Enligt mening är det problematiskt när unga personer som har ett långt yrkesliv framför sig i så stor utsträckning väljer bort utbildning. Det förekommer även att fokus skiftar till kortsiktiga lösningar när tiden för etableringsplanen närmar sig sitt slut, exempelvis för att den nyanlände ser vidare studier som en ekonomiskt olönsam aﬀär. I detta avsnitt lämnar sina rekommendationer i syfte att öka eﬀektiviteten i statens insatser för att tillvarata och utveckla de nyanländas kompetens. Rekommendationerna riktar sig dels till regeringen, dels till Arbetsförmedlingen. yRegeringen bör mer aktivt verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv. I samband med detta bör regeringen överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. En viktig aspekt av lokal samverkan som bör beaktas är kommunernas granskar: etablering och integration förutsättningar och benägenhet att erbjuda praktik- och arbetsträningsplatser till nyanlända inom ramen för etableringsreformen. Det är också angeläget att Arbetsförmedlingens uppdrag förtydligas och att de instrument som står till myndighetens förfogande underlättar och stimulerar en eﬀektiv lokal och regional samverkan. yRegeringen bör aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Som ett led i detta bör regeringen överväga att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla uppföljningen av komvuxstudiernas omfattning inom och efter etableringsuppdraget. yRegeringen bör överväga möjligheten att underlätta för de nyanlända att i ökad utsträckning delta i såväl validering som vuxenutbildning på sitt modersmål. Syftet är att möjliggöra tidigare insatser och att korta vägen till arbete. yRegeringen bör pröva om de samlade resurserna kan fördelas på ett eﬀektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att påskynda de nyanländas etablering. En utgångspunkt för detta bör vara Arbetsförmedlingens låga anslagsförbrukning vad gäller insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. yArbetsförmedlingen bör följa upp och utvärdera olika sätt att organisera etableringsuppdraget inom och mellan förmedlingskontor. yArbetsförmedlingen bör fortsätta att utveckla sina upphandlingar i syfte att säkerställa ett utbud som till omfattning, innehåll och kvalitet svarar mot de nyanländas behov. yArbetsförmedlingen bör vidta åtgärder för att öka nyanlända kvinnors möjligheter att delta och etablera sig på arbetsmarknaden.