prop · H103190 · 2014-03-25 00:00:00 — En hög våldsnivå slår sönder länders ekonomiska infrastruktur och minskar den förutsägbarhet och sociala stabilitet som är en förutsättning för ekonomisk och social utveckling. Internationella humanitära insatser och utvecklingsinsatser försvåras direkt eller indirekt av en ökad våldsnivå. Sammantaget innebär de ekonomiska konsekvenserna av konflikter och väpnat våld att framtida generationer berövas de ekonomiska och sociala förutsättningar som annars hade förelegat. Det är svårt att bedöma omfattningen av de negativa effekterna, men enligt löpande forskning som bedrivs i anslutning till mellanstatliga Genèvedeklaration om väpnat våld och utveckling, har i genomsnitt cirka 740 000 människor dött av direkta eller indirekta effekter av väpnade konflikter och väpnat våld. Av dessa var drygt 50 000 direkta offer för väpnad konflikt och ca 200 000 drabbades av indirekta effekter av konflikter, t.ex. svält och sjukdomar. Huvuddelen av dödsfallen förorsakas av civilt väpnat våld i icke-konfliktdrabbade länder. Den årliga kostnaden för detta samhälleliga våld, beräknat enbart som produktivitetsbortfall, har uppskattats till i storleksordningen per år1. De uppskattningar som redovisats avser endast 2013/14:190 dödsfall och inte det betydligt större antal som skadats och i många fall åsamkas psykiska eller fysiska men för livet. Det starka internationella stödet för ett vapenhandelsfördrag återspeglar en växande medvetenhet om det oacceptabla i rådande situation och ett växande fokus på humanitära faktorer som en viktig del av exportkontrollbedömningar. Det är regeringens bedömning att vapenhandelsfördraget kommer att kunna bidra konkret till arbetet med att komma tillrätta med oansvarig och okontrollerad internationell handel med konventionella vapen. Genom att uppställa internationella normer för kontrollen av den reglerade mellanstatliga handeln med konventionella vapen ökar möjligheten att påtala oansvarig handel. Genom att förpliktiga länder att införa och/eller upprätthålla kontroll torde utrymmet för den oreglerade och illegala internationella handeln kunna minskas väsentligt och denna handel bli lättare att spåra och beivra. Vidare har fördraget, genom sina tydliga krav på respekt för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, förutsättningar att globalt stärka efterlevnaden av dessa viktiga normer och på detta sätt bidra till minskat mänskligt lidande. Vapenhandelsfördragets positiva effekter blir möjliga att uppnå endast om flertalet av världens länder ansluter sig till fördraget och effektivt uppfyller dess förpliktelser. Inom den Europeiska unionen råder enighet om att ratificera fördraget så snabbt som möjligt för att bibehålla det politiska momentum som genererades under förhandlingsskedet och genom dess framgångsrika utfall Mot bakgrund av vad som ovan anförts i fråga om fördragets betydelse och förutsättningarna för att det ska få genomslag, är det angeläget att tillträder vapenhandelsfördraget. Regeringen får inte ingå för riket bindande överenskommelse utan godkännande om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket ska besluta, eller – i annat fall – om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § regeringsformen). Enligt regeringens uppfattning är en överenskommelse av större vikt i regeringsformens mening. Regeringen föreslår därför att ska godkänna vapenhandelsfördraget. 5 Genomförande av fördraget 5.1Fördragets syfte och mål (inledning och artikel 1) Regeringens bedömning: De mål och syften som anges i inledningen och artikel 1 ligger väl i linje med utrikespolitik och grunderna för det svenska regelverket för kontroll av krigsmaterielexport. Fördragets inledning och artikel 1 föranleder således inga lagstiftningsåtgärder eller andra ändringar i det svenska Promemorians bedömning omfattar inte fördragets mål och syfte. Remissinstanserna: Amnesty , , Internationella och Frihet, och anför gemensamt att syftet med vapenhandelsfördraget uttryckligen bör inkluderas i förslaget till . och kristna råd instämmer i detta, med motiveringen att den humanitära avsikten med vapenhandelsfördraget är något genuint nytt som måste tydliggöras bättre. Svenska Röda Korset anser att en ratificering av vapenhandelsfördraget medför att ISP i sin prövning av enskilda ärenden måste beakta vapenhandelsfördragets syften och att detta bör framgå av propositionen. I anslutning till promemorians behandling av fördraget understryker flera av remissinstanserna, bl.a. Svenska Röda Korset och flertalet frivilligorganisationer, att man är enig med regeringen om att fördraget ska ses som ett golv och inte ett tak. Mot bakgrund av fördragets mål och syften uppmanas regeringen att genom tolkningsuttalanden i denna proposition se till att ISP:s tillämpning av fördraget ges en hög ambitionsnivå. Remissinstanserna menar även att tolkningsuttalanden i propositionen skulle fylla syftet att påverka den internationella uttolkningen av fördraget. Skälen för regeringens bedömning Fördragets inledning är uppdelad i två avsnitt. Det första avsnittet omfattar 17 punkter. Det andra avsnittet, med underrubriken , omfattar 8 punkter. I inledningens första punkt fastslås att statsparterna vägleds av målen och principerna i stadga. I inledningens andra punkt erinras om artikel 26 i som syftar till att främja internationell fred och säkerhet med minsta möjliga andel av världens mänskliga och ekonomiska resurser använda för rustningsändamål. I inledningens tredje punkt betonas behovet av att stoppa den olagliga handeln med konventionella vapen och förhindra avledning till den illegala marknaden och till otillåten slutanvändning. I inledningens fjärde punkt erkänns staters legitima politiska, säkerhetsrelaterade, ekonomiska och kommersiella intressen av en internationell handel med konventionella vapen. I inledningens femte punkt bekräftas varje stats suveräna rätt att reglera och kontrollera konventionella vapen inom sitt eget territorium i enlighet med sin egen rättsordning. I inledningens sjätte punkt framhävs att fred och säkerhet, utveckling och mänskliga rättigheter tillhör FN:s grundpelare och är grundläggande för en gemensam säkerhet, och är ömsesidigt förstärkande. I inledningens sjunde punkt erinras om de riktlinjer för internationella vapenöverföringar som antogs av . I inledningens åttonde punkt uppmärksammas de bidrag som lämnats av FN:s handlingsprogram för att förebygga, bekämpa och eliminera 2013/14:190 olaglig handel med små och lätta vapen, det protokoll till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som berör olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar och komponenter samt ammunition, samt det internationella instrument som möjliggör för stater att identifiera och spåra olagliga små och lätta vapen. I inledningens nionde punkt framhävs de säkerhetsrelaterade, sociala, ekonomiska, och humanitära konsekvenserna av olaglig och oreglerad handel med konventionella vapen. I inledningens tionde punkt konstateras att civila, särskilt kvinnor och barn, utgör en övervägande majoritet av de som drabbas av väpnade konflikter och väpnat våld. I inledningens elfte punkt framhävs utmaningarna som offren för väpnade konflikter möter och om deras behov av vård och rehabilitering samt av social och ekonomisk delaktighet. I inledningens tolfte punkt betonas att inget i fördraget hindrar stater från att upprätthålla och vidta ytterligare åtgärder för att främja fördragets mål och syfte. I inledningens trettonde punkt beaktas den lagliga handeln, ägandet och användningen av vissa konventionella vapen för rekreation, kulturella, historiska och sportsliga aktiviteter, där detta är tillåtet. I inledningens fjortonde punkt beaktas den roll regionala organisationer kan spela genom att, på begäran bistå statsparter i genomförandet av fördraget. I inledningens femtonde punkt framhävs den insats som det civila samhället och näringslivet kan stå för, genom att informera om fördragets mål och syfte och genom att stödja dess genomförande. I inledningens sextonde punkt slås fast att reglering av den internationella handeln med konventionella vapen och förebyggande av deras avledning inte bör få hämma internationellt samarbete och laglig handel med materiel, och teknik för fredliga ändamål. I inledningens sjuttonde punkt understryks önskvärdheten av att uppnå universell anslutning till fördraget. I en artonde punkt i inledningen återfinns inledning till avsnittet Principer i vilket statsparterna förklarar sig fast beslutna att agera enligt de efterföljande principerna. Princip ett: Alla staters naturliga rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar som kommer till uttryck i artikel 51 i . Princip två: Lösandet av internationella tvister med fredliga medel i enlighet med artikel 2 (3) i . Princip tre: Vikten av att avhålla sig från hot om eller bruk av våld i sina internationella förbindelser, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med artikel 2 (4) i . Princip fyra: Icke-ingripande i frågor som väsentligen faller inom en stats egen behörighet, i enlighet med artikel 2 (7) i . Princip fem: Respekt för den internationella humanitära rätten enligt bl. a 1949-års Genèvekonventioner, samt för de mänskliga rättigheterna i enlighet med bl. a och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Princip sex: Alla staters ansvar att i enlighet med sina internationella förpliktelser effektivt reglera den internationella handeln med konventionella vapen och att förhindra deras avledning, samt att inrätta nationella kontrollordningar för detta. Princip sju: Respekt för staters legitima intresse att förvärva konventionella vapen, utöva sin rätt till självförsvar och till fredsbevarande operationer, samt att tillverka, exportera, importera och överföra konventionella vapen. Princip åtta: Genomförande av fördraget på ett konsekvent, objektivt och icke-diskriminerande sätt. I artikel 1 anges att fördragets mål är att åstadkomma strängast möjliga gemensamma internationella normer för att förbättra regleringen av den internationella handeln, förhindra den olagliga handeln samt förhindra avledning av konventionella vapen. Detta görs i syfte att bidra till fred och säkerhet, minska mänskligt lidande, samt främja samarbete, öppenhet och ansvarsfullt agerande av statsparterna i den internationella handeln med konventionella vapen. Tillstånd enligt 1§ andra stycket krigsmateriellagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Ytterligare vägledning för bedömningen ges i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan. I regeringens riktlinjer anges att tillstånd bör beviljas endast om det bedöms erforderligt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt, samt inte står i strid med principerna och målen för svensk utrikespolitik. Vidare anges att det ska göras en totalbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Därefter följer en redogörelse för i vilka fall det som utgångspunkt får anses respektive inte anses föreligga utrikespolitiska hinder mot utförsel och annan utlandssamverkan. Fördragets inledning utgör enligt traktaträtten underlag för tolkningen av de övriga bestämmelserna i fördraget. I detta hänseende betraktar regeringen avsnittet Principer som likvärdigt med övriga delar av inledningen. Regeringen konstaterar att inledningens fjärde punkt understryker att fördraget inte syftar till förbud av den internationella handeln med krigsmateriel, men väl till en förbättrad reglering; att inledningens femte punkt och fördragets artikel 1 bekräftar att fördraget endast har tillämpning på internationella överföringar av vapen; att inledningens tolfte punkt fastslår att fördraget bör betraktas som ett golv för reglering och inte som ett tak, och därmed inte kan användas som motiv för försvagningar av nationella regler; vidare att inledningens trettonde punkt medger en separat nationell reglering av handel över gränserna med jakt- och sportskyttevapen; samt slutligen att inledningens sextonde punkt bekräftar att fördraget inte reglerar produkter med dubbla användningsområden, som i och i EU faller under separat lagstiftning. 2013/14:190 Även de mål och syften som anges i artikel 1 utgör underlag för tolkning av fördraget. Uttrycket högsta möjliga gemensamma internationella normer får förstås som de strängaste krav som var möjliga att enas om under förhandlingsprocessen som ledde fram till fördraget, och som en utgångspunkt för framtida statspartssamarbete. Mot bakgrund av vad som framförts gemensamt av Amnesty , , för Fred och Frihet, , , samt av , kristna råd och Svenska Röda Korset, att fördragets humanitära avsikt är något genuint nytt, finns det anledning att erinra om att det övergripande motivet för exportkontroll av krigsmateriel är att motverka okontrollerad spridning av sådana varor, vilket framförallt syftar till att minska antalet väpnade konflikter i världen och förhindra deras negativa effekter. Detta har varit det bärande skälet för kontroll av handeln med krigsmateriel i svensk rätt sedan det generella förbudet mot utförsel av krigsmateriel infördes , och har konsekvent återgetts i senare förarbeten (se t.ex. prop. 1971:146 s. 16 f, och prop. 1995/96:31 s. 23). Med hänsyn till det ovan anförda bedömer regeringen att de i fördragets inledning och artikel 1 angivna målen och syftena inte i sig tillför några nya aspekter som föranleder ändringar av det svenska regelverket. Regeringen ställer sig bakom målen i artikel 1 och bedömer att fördraget vid en bred anslutning och effektiv tillämpning kan uppnå sina syften. Genom att ratificera fördraget bekräftar också den starka betoning av de humanitära aspekter som fördraget är ett uttryck för. Regeringen instämmer med Röda Korset m.fl. att ISP bör ha en hög ambitionsnivå i sin exportkontroll och att bör söka bidra till en ambitiös internationell uttolkning av fördraget. Detta görs bäst genom ett aktivt svenskt deltagande i fördragets statspartssamarbete, samt genom noggranna överväganden i enlighet med fördragets kriterier och det i vissa avseenden mer restriktiva nu gällande svenska regelverket. Fördragets tillämpningsområde (artikel 2–4) Regeringens bedömning: Den materiel som faller inom fördragets tillämpningsområde omfattas utan undantag av den svenska regleringen i krigsmateriellagen. Fördraget föranleder således inte någon ändring i detta avseende. Av de förfaranden som innefattas i begreppet internationell handel regleras samtliga utom import av Eftersom reglering av import lämnas till statsparterna att avgöra behöver inte några nya förfaranden ställas under tillståndsplikt i anledning av fördragets artikel 2–4. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar promemorians bedömning utan invändningar. sportskyttevapen att det är viktigt att prövningarna enligt och rådets förordning (EU) nr 258/2012 överensstämmer med vapenhandelsfördragets syften. Amnesty , , för Fred ser i ett gemensamt yttrande positivt på att verkar för en bred tolkning av fördragets materielomfång. tillsammans med , kristna råd samt Svenska Röda Korset menar att bör ha en starkare kontroll över överföringar som utgör lån, gåvor eller leasing än den som kommer till uttryck i fördragets artikel 2.3. Skälen för regeringens bedömning I fördragets artikel 2.1 anges dess materiella tillämpningsområde. de sju materielkategorier som omfattas av FN:s register för rapportering av handel med konventionella vapen ingår små och lätta vapen. 5.3 återfinns en uppmuntran till statsparterna att tillämpa bestämmelserna i detta fördrag på ett så brett spektrum av konventionella vapen som möjligt. Artikel 2.2 innehåller en beskrivning av vilka typer av transaktioner som omfattas av fördraget. i fördragstexten används det sammanfattande begreppet överföring som här också introduceras. Artikel 2.3 innehåller en avgränsning av fördraget, med innebörd att bestämmelser inte ska tillämpas när en statspart överför vapen till egen trupp i utlandet, så länge äganderätten kvarstår hos denna statspart. Undantagets utformning innebär att om äganderätten till vapnen utomlands övergår till en annan part måste den överlåtelsen prövas som Prövningskravet i denna artikel torde inte gälla vid vidareöverlåtelse genom lån eller leasing, eftersom äganderätten inte formellt överförs vid en sådan transaktion. Det gäller däremot vid gåva, som ju innebär en överlåtelse av äganderätten. Artikel 3 behandlar ammunition/stridsdelar på ett förhållandevis heltäckande sätt, då begreppet knyts till alla former av stridsdelar som används av den kontrollerade materielen i artikel 2.1, således inte bara artilleriammunition eller finkalibrig ammunition utan även bomber som fälls från stridsflygplan eller minor som fälls från stridsflygplan eller fartyg eller utskjuts av artilleri. Även flyg- eller ubåtsburna torpeder och handgranater som skjuts från gevär torde omfattas. Det som inte täcks av fördragets definition är exempelvis handgranater och landminor som är konstruerade för att kastas respektive utplaceras av enskilda soldater. Effekten av att ammunition lagts i en separat artikel 3 är att fördragets efterföljande krav gäller för ammunition endast i den mån artikel 3 Artikel 4 behandlar delar och komponenter till kontrollerade Genom att dessa regleras i fördraget minskar risken för att ett negativt tillståndsbeslut för en färdig produkt kringgås genom att alla dess komponenter i stället exporteras för sammansättning i det oacceptabla destinationslandet (eller i ett tredjeland från vilket export av slutprodukten skulle vara möjlig). Effekten av att delar och komponenter lagts i en separat artikel 4 är densamma som för ammunition/stridsdelar, nämligen att fördragets olika krav gäller för delar och komponenter endast i den mån artikel 4 uttryckligen omnämns. Den materiel som anges i fördragets artikel 2 omfattas av kontrollförteckningen i bilagan till krigsmaterielförordningen. Denna förteckning följer EU:s gemensamma militära förteckning, som används vid tillämpningen av såväl rådets gemensamma ståndpunkt som direktiv /43/EG och är betydligt mer omfattande än fördragets materielomfång. Med undantag för import omfattas de transaktionsslag som anges i artikel 2.2 av begreppet utförsel i krigsmateriellagen. Import regleras inte i krigsmateriellagen utan endast i vapenlagen, som enbart omfattar skjutvapen. Vad avser undantaget i fördragets artikel 2.3 kan konstateras att något sådant undantag inte återfinns i svensk lag,. I 5 § krigsmateriellagen föreskrivs att tillhandahållande av krigsmateriel som finns i utlandet fordrar tillstånd, även för statliga myndigheter såsom försvarsmakten. Med tillhandahållande avses i denna bestämmelse detsamma som i 4 § samma lag, dvs. försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva och förmedling. Avseende materielkategorierna i fördragets artiklar 3 och 4, dvs. ammunition/stridsdelar, reservdelar och komponenter, återfinns dessa i kontrollförteckningen i bilagan till krigsmaterielförordningen och är underkastade samma prövning som övriga materielkategorier. Det är regeringens uppfattning att texten i fördragets artikel 5.3 nyanserar formuleringen i inledningen till artikel 2.1 vapen som ingår i följande kategorier i riktning mot en mer öppen och extensiv tolkning av fördragets materielförteckning. Vidare understryker artikel 5.3 att de relevanta definitionerna i FN-instrumenten ska ses som golv och inte tak. Regeringen bedömer därför att det inte föreligger någon skyldighet att anpassa den svenska krigsmaterielförteckningen till ett snävare uttolkat produktomfång, eller att skilja ut vissa kategorier för annan behandling såsom gjorts i fördragets artikel 3 och 4. Den svenska förteckningen bör även fortsättningsvis gälla alla typer av materiel som omfattas. Materielkategorin små och lätta vapen i fördragets artikel 2.1 (h) omfattar i och för sig vapen utformade för jakt- och sportskytte. Utifrån skrivningen i punkt 13 i inledningen får emellertid anses följa att frågan hur överföringar av vapen för jakt eller sportskytte ska hanteras i viss mån har lämnats till avgörande på nationell nivå. Regeringen bedömer att internationell handel med jakt- och sportskyttevapen behöver kontrolleras, men att bl.a. vapnens utformning och avsedda användningsområde talar mot att bygga kontrollen uteslutande på fördragets bestämmelser, vilka är inriktade på kontroll av militära vapen. Det svenska regelverket, där tillståndsprövningen är uppdelad mellan polisen och ISP, utifrån krigsmateriellagstiftningen och och rådets förordning (EU) nr 258/2012, utgör inget hinder mot att uppfylla fördragets förpliktelser. synpunkt angående prövningen av Prop. 2013/14:190 tillståndsansökningar enligt EU-förordningen ser regeringen ett visst behov av förtydligande i detta avseende. EU:s medlemsstater ska vid prövning av export enligt och rådets förordning (EU) nr 258/2012 dels beakta sina förpliktelser och åtaganden i egenskap av part i relevanta multilaterala överenskommelser om exportkontroll eller genom relevanta internationella fördrag, till vilka får räknas, dels beakta de utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter som täcks av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp. Där fördraget genom utformningen av artikel 2.2 öppnar för möjligheten att reglera export, transitering, omlastning och förmedling olika, behandlar svensk lag dessa förfaranden likformigt. Enligt regeringens bedömning representerar den likformiga behandlingen i svensk lag en starkare reglering än den som återfinns i vapenhandelsfördraget. Det kan särskilt anmärkas att utöver utförsel, som avser allt utförande av varor från , är varje enskilt tillhandahållande av krigsmateriel som finns i utlandet till någon i utlandet tillståndspliktigt. Med tillhandahållande avses enligt krigsmateriellagen försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva och förmedling. Någon anledning att förändra denna ordning föreligger inte. Fördragets artikel 2.2 omfattar även transaktionsslaget import. För regeringens bedömning hänvisas till behandlingen nedan av fördragets artikel 8, som innehåller de konkreta förpliktelserna avseende import. Vad särskilt avser materielkategorierna i fördragets artiklar 3 och 4, dvs. ammunition/stridsdelar, reservdelar och komponenter, råder enligt de svenska riktlinjerna en positiv presumtion för beviljande av tillstånd i de situationer då en utförsel genomförs som en s.k. följdleverans som har samband med tidigare beviljad utförsel. För regeringens överväganden av detta hänvisas till behandlingen nedan av fördragets artikel 7. Vad gäller remissinstansernas oro för att undantaget i artikel 2.3 skulle påverka det svenska regelverkets kontroll av lån, leasing och gåva menar regeringen att detta skulle strida mot gällande rätt. Den begränsning av prövningskravet som återfinns i fördragets artikel 2.3 har ingen motsvarighet i det svenska regelverket. 5.3Generella krav på kontrollsystem (artikel 5 och 14) Regeringens bedömning: Det svenska regelverket och den tillståndsprövning som utförs av ISP avseende krigsmateriel uppfyller fördragets generella krav på kontrollsystem. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker promemorians bedömning eller lämnar 2013/14:190 Skälen för regeringens bedömning Artikel 5 innehåller ett antal generella krav på statsparterna. I artikel 5.1 åläggs varje statspart att genomföra fördraget på ett konsekvent, objektivt och icke-diskriminerande sätt. I artikel 5.2 åläggs varje statspart att inrätta och upprätthålla ett nationellt kontrollsystem, inklusive en nationell kontrollförteckning.