prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Några är dock kritiska. Bland annat motsätter sig förslaget, men menar att om det genomförs bör det inte regleras i vilken nämnd som riktlinjer ska antas eftersom ansvaret för markanvisningar kan variera mellan olika kommuner. Vidare är fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner och principer för markpris- sättning redan reglerat i lagstiftning och behöver därmed inte ingå i riktlinjer för markanvisning. Även pekar på att flera olika lagar ska beaktas vid avtal om markanvisningar, och anser dessutom att förslaget inkräktar på den kommunala självstyrelsen. hamns kommun menar att en lag för riktlinjer av kommunala markanvis- ningar kan ha en inverkan på kommunens möjlighet att använda sin mark och därmed en inverkan på den kommunala självstyrelsen. kommun ifrågasätter om en lag med krav på markanvisnings- policy uppnår syftet. Kommunen ser en risk att riktlinjer gör processen för byråkratisk och oflexibel. kommun menar att det inte är rätt att genom lagstiftning tvinga kommuner att likrikta sitt arbete med markan- kommun menar bl.a. att förslaget inskränker den kommunala självstyrelsen och att de riktlinjer som presenteras är för kommuner och landsting har inget att invända mot förslaget, men ifrågasätter om det verkligen finns behov av lag- stiftning i denna fråga. Ett utvecklingsarbete skulle enligt organisationen förmodligen ha lika stor genomslagskraft. Skälen för regeringens förslag Reglering av markanvisningar saknas Med markanvisning avses i detta avsnitt en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande, dvs. ett avtal om möjlighet till marköverlåtelse som inte nödvändigtvis behö- ver omfatta bestämmelser om genomförande av en detaljplan (jfr avsnitt Definitionen förutsätter även att marken inledningsvis ägs av kom- saknas reglering av formerna för de avtal och överenskom- 2013/14:126 melser som kommuner upprättar med byggherrar i samband med försäljning av mark som ska planläggas och bebyggas. Markanvisningen utgör ofta ett inledande skede i plan- och byggprocessen och har därför stor betydelse för vilka projekt som realiseras. Statskontoret har i en rapport föreslagit att det bör lagstiftas om att alla kommuner ska ha riktlinjer för markanvisningar i form av en markanvisningspolicy (, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, 2012:25, s. 140 f.). Markanvisningspolicyn ska klargöra spelreglerna för byggherrarna genom att kommunen uttalar tydliga och förutsägbara utvärderingskriterier enligt vilka man avser att bedöma byggherrarna. En markanvisningspolicy kan skapa transparens om byggherrarnas möjligheter att få delta i markanvisningar. Statskontoret föreslår att kravet på markanvisningspolicy införs i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) som ett förtydligande av vad som ska ingå i kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen. Statskontorets rapport remitterades . Merparten av remissinstanserna var positiva till principen att kommuner bör ha en markanvisningspolicy. Däremot fanns delade uppfattningar om huruvida detta bör regleras i lag och om bostadsförsörjningslagen är rätt författning för att införa ett sådant krav. En markanvisning är ofta första steget i en planprocess Markanvisningen är i de flesta fall kopplad till genomförandet av en detaljplan enligt PBL. Vanligtvis sker markanvisningen i planprocessens inledande fas, och att detaljplanen vinner laga kraft blir då en förutsättning för att markförsäljningen eller upplåtelsen till slut ska genomföras. Det kan också förekomma att markanvisning sker för ett område som är planlagt men inte bebyggt. Markanvisningar används inte bara vid bostadsbyggande utan även vid planläggning för annat bebyggande. Att reglera krav på riktlinjer för markanvisningar i bostadsförsörjningslagen kan fylla ett syfte när det gäller just bostadsförsörjning, men det kan också förefalla inkonsekvent och svårmotiverat att riktlinjerna bara skulle omfatta (eller bara tillämpas vid) planerad försäljning eller upplåtelser av mark för bostadsbyggande. Regeringen gör bedömningen att kravet på riktlinjer för markanvisningar bör gälla vid all markanvisning för nybyggnation – oavsett om det är fråga om bostadsbyggande eller annat bebyggande – samt att kravet på riktlinjer för markanvisningar bör regleras i en helt ny lag. Eftersom långt ifrån alla kommuner arbetar med markanvisningar bör kravet bara aktualiseras när det är aktuellt för en kommun att anvisa mark för bebyggande. Av samma skäl anser regeringen att det inte är befogat med krav på en särskild aktualitetsprövning av riktlinjerna, då en kommun som slutar att genomföra markanvisningar inte ska behöva upprätthålla riktlinjerna förrän vid det tillfälle då det åter blir aktuellt. I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger dock att kommunen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genomförs och att de ska vara aktuella då kommunen genomför en markanvisning. Riktlinjer kan skapa tydligare förutsättningar Det övergripande syftet med ett krav på riktlinjer för markanvisningar är att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Då förutsättningarna för markförsäljning och byggande varierar stort mellan olika kommuner bör dock inte riktlinjernas innehåll och upplägg regleras i detalj. Dock bör riktlinjerna innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Regeringen anser att markanvisningar bör definieras så att alla överenskommelser mellan en kommun och en byggherre, som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av mark för bebyggande, omfattas av definitionen. Detta är en skillnad mot förslag till definition av markanvisningsavtal (SOU 2012:86, s. 68 f.), där utredningen ansåg att avtalen endast skulle omfatta en överenskommelse mellan en kommun och en enskild (se även avsnitt 10 under rubriken av genomförandeavtal). Av betydelse är att det för alla potentiella byggherrar är tydligt vad som kan förväntas av kommunen i form av handläggning och beslut om markanvisning. Utöver detta bör det finnas ett relativt stort mått av flexibilitet för den enskilda kommunen när det gäller hur omfattande och detaljerade riktlinjerna ska vara. Om en kommun exempelvis vill utvidga riktlinjerna till att omfatta all försäljning och all upplåtelse av mark bör detta vara möjligt. Kravet på riktlinjer för markanvisningar bör alltså införas på en generell och övergripande nivå, jämförbar med översiktsplanens strategiska funktion. Riktlinjerna bör kunna framgå av ett särskilt antaget dokument eller integreras i den kommunövergripande översiktsplanen. De kan också utgöra ett gemensamt dokument tillsammans med de riktlinjer för exploateringsavtal som föreslås bli obligatoriskt för kommuner (se avsnitt 7.4.1). Härigenom ges den enskilda kommunen möjlighet att anpassa formerna till kommunens egna förutsättningar. Regeringen bedömer således att det bör införas en ny lag med krav på att alla kommuner som anvisar mark för bebyggande ska ha antagit riktlinjer för markanvisningar och att det av dessa riktlinjer ska framgå kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Med utgångspunkter och mål avses framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark. Med handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar avses hur kommunen hanterar inkomna intresseanmälningar och förslag från byggherrar, hur beslutsgången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt något om kommunens bedömningsgrunder vid utvärdering av för- 2013/14:126 slag. Med handläggningsrutiner avses även kommunens mål när det gäller handläggningstider för olika beslut. Det är upp till den enskilda kommunen att avgöra omfattning och utformning av riktlinjerna, detta eftersom förutsättningarna kan se mycket olika ut i olika kommuner. Riktlinjer bör således kunna vara anpassade till den enskilda kommunens förutsättningar för att kunna underlätta och effektivisera kommunens arbete snarare än att skapa betungande merarbete och ökad administration. Mot denna bakgrund kan förslaget inte anses innebära annat än en begränsad inskränkning av den kommunala självstyrelsen (se vidare i konsekvensavsnittet 13.2). Lagrådet har efterfrågat en övergripande redovisning av hur regelsystemet är tänkt att fungera. Som anförts ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagen att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. För att detta syfte ska uppnås är det enligt regeringens mening tillräckligt att kommunen antar vägledande riktlinjer för kommunens överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer föreslås gälla för varje kommun som genomför en markanvisning. Detta innebär att kommunen kommer att vara skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen genomför anvisningen. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte en förutsättning för att kommunen ska få genomföra en markanvisning. En markanvisning som genomförs innan kommunen antar riktlinjer blir således inte ogiltig. Regler för markprissättning och andra förutsättningar Både kommunallagen (1991:900) och Europeiska unionens statsstödsregler ställer krav på kommunerna att inte sälja mark och fastigheter under marknadspriset. En försäljning till underpris kan utgöra ett olagligt statsstöd enligt statsstödsreglerna. Sådant stöd måste återkrävas från stödmottagaren för att återställa konkurrenssituationen. EU-kommissio- nen har publicerat ett meddelande där det framgår hur marknadspriset ska fastslås. Antingen ska försäljningen föregås av ett öppet anbudsförfarande där det ekonomiskt mest fördelaktiga budet väljs, alternativt ska priset baseras på en oberoende expertvärdering som genomförs innan försäljningen. I annat fall måste försäljningen anmälas i förväg till EU-kom- missionen som får bedöma förekomst av eventuellt stöd och dess förenlighet med den inre marknaden, eftersom stöd på förhand inte kan uteslutas (se EGT nr C 209, 10.7.1997 s. 3–5). Mot bakgrund av detta bör det i kommunernas riktlinjer för markanvisningar framgå hur kommunen avser säkerställa att försäljning av mark inte sker under marknadsmässigt pris. Några remissinstanser har påpekat att principer för markprissättning redan regleras i lag och därför inte kan utgöra en del av ett riktlinjedokument. Regeringen bedömer dock att det likväl kan finnas ett behov för den enskilda kommunen att tydliggöra hur man går tillväga vid pris- sättning av mark, exempelvis i vilka sammanhang man tillämpar obe- Prop. 2013/14:126 roende expertvärdering och hur man arbetar med öppna anbudsförfaran- I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger att kommunen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genomförs. I skyldigheten ligger även att riktlinjerna ska vara aktuella då kommunen genomför en markanvisning. Av 3 kap. 9 § kommunallagen följer att kommunfullmäktige bl.a. ska besluta i ärenden som avser mål och riktlinjer för verksamheten. Enligt regeringens bedömning saknas det skäl att göra en annan bedömning när det gäller vilket organ som ska besluta om de riktlinjer som det nu är fråga om. Regeringen anser att bör ges ett samordnande ansvar för att vägleda kommunernas arbete med ta fram och anta riktlinjer för markanvisningar. bör också genomföra uppföljning av lagen och dess tillämpning, för att på kunna bedöma om det finns behov av en tillsynsfunktion och sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller kraven. Den föreslagna lagen om kommunala riktlinjer för markanvisningar innehåller inga bestämmelser om överklagande. Kommunens beslut om riktlinjer kommer därmed att kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen och inte genom förvaltningsbesvär (jfr 10 kap. 3 § kommunallagen). Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft med undantag för bestämmelserna om detaljplanekravet som ska träda i Flera övergångsbestämmelser ska införas som reglerar bl.a. ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före lagens ikraftträdande och exploateringsavtal som avser sådana ärenden om detaljplaner. förslag: Utredningen föreslog att lagändring- arna skulle träda i kraft . överensstämmer i övrigt med regeringens förslag (SOU 2012:86 s. 117). Remissinstanserna: (mark- och miljödomstolen) efter- lyser vissa klargöranden kring övergångsbestämmelserna kopplade till förslaget att inte längre ska vara första instans för överkla- gande av detaljplaner. förslag: Utredningen redovisade inget datum för ikraftträdande i delbetänkandet SOU 2012:91. ningen föreslog att äldre s.k. avståendeförordnanden m.m. borde upphöra att gälla efter det att lagen har trätt i kraft, jfr avsnitt 7.6. 2013/14:126 Utredningen föreslog att de lagförslag som lämnades i slutbetänkandet SOU 2013:34 skulle träda i kraft . Övergångsbestämmelserna överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog emellertid även vissa övergångsbestämmelser som är kopplade till sådana förslag som enligt regeringens uppfattning inte bör genomföras, t.ex. förslaget att områdesbestämmelser ska upphöra att gälla som planinstitut. Remissinstanserna: Remissinstanserna har synpunkter på vilka övergångsbestämmelser som bör gälla i fråga om sådana äldre förordnanden som enligt delbetänkandet bör upphöra att gälla efter det att lagen har trätt i kraft. Remissutfallet i denna del redovisas i avsnitt 7.6. Merparten av remissinstanserna är negativa till förslaget att lagändringarna i slutbetänkandet ska träda i kraft . anser att förslaget för implementering är för snävt tilltagen. Ikraftträdandet förefaller orealistiskt med tanke på de stora förändringar som förslaget innebär. ska processer som inletts före detta datum avslutas enligt de tidigare bestämmelserna. En möjlig komplikation är att det troligen uppstår en karensperiod före ikraftträdandet där kommunerna väljer att avvakta de nya reglerna vilket sedan leder till en ketchupeffekt som i samband med omställningen kan vara svår för kommunerna att hantera. Länsstyrelserna i , , , och avstyrker att lagändringar i den omfattning som utredningen föreslår träder i kraft . Utifrån omfattningen av utredningens förslag och de många utredningar som pågår kommer det att finnas ett stort behov av samordning och kvalitetssäkring. Det är rimligt att förändringarna samlat träder ikraft tidigast . i framhåller att övergångsbestämmelserna behöver studeras och definieras tydligt för att undvika situationer som kan leda till att handläggningstiderna inte blir kortare. i bedömer att omfattande utbildningsinsatser kan behövas för att ny lagstiftning ska få genomslag. Dessa behöver genomföras innan lagstiftningen träder i kraft. ställer sig tveksam till att lagändringarna kan börja gälla fr.o.m. . Erfarenheterna från lagändringen av (2010:900), förkortad PBL, är att implementeringsarbetet tar tid och kostar pengar. Även med ekonomisk kompensation för kompetensutveckling leder det till att verksamheten tappar fart. anser att med de stora förändringar som utredningen föreslår är det orimligt att kommuner, länsstyrelse m.fl. kommer att klara av denna förändring på så . menar att införa nya omfattande förändringar i PBL, utifrån ett förslag som snabbt har tagits fram, innebär en stor risk att kommuner och statliga myndigheter återigen tappar farten i planeringen vilket inte bidrar till att bostadsbyggandet ökar . anser att säkerställande av markens lämplighet är central i planprocessen. För att genomföra förslaget krävs dels ett nationellt bedömningsunderlag som till stora delar saknas, dels utökad kompetens hos länsstyrelser och kommuner. Om förslaget ska genomföras utan risk för allvarliga felbedömningar, måste tidpunkten anpassas till att dessa frågor har lösts. Justeringspromemorians förslag: Lagändringarna föreslogs träda i kraft , men angav inget exakt datum. I justeringspromemorian föreslogs inte några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Endast i har kommenterat frågan, där gärna ser att ändringarna träder i kraft möjligt. För att undvika oklarheter bör övergångsbestämmelser övervägas. Byggkravspromemorians förslag: I byggkravspromemorian föreslogs att lagändringen i PBL och den nya lagen om kommunala markanvisningar skulle träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser föreslogs. Remissinstanserna: (Markmiljööverdomstolen) anser att det finns ett behov av en övergångsbestämmelse som anger att lagen inte ska tillämpas på ärenden som påbörjats före lagens ikraftträdande. Normalt anses ett planarbete påbörjat när kommunen beslutar om ett planuppdrag. Då lagändringen berör avtalsfrågor mellan en kommun och en exploatör eller andra frågor som hanteras utanför den reglerade detaljplaneprocessen bör det klargöras vad som avses med att ett ärende påbörjas. (mark- och miljödomstolen) påpekar att byggkravspromemorian använder uttrycket genomförande av detaljplan utan att närmare beskriva eller exemplifiera vad som avses, vilket kan medföra tolkningsproblem. Byggkravspromemorian anger att regleringarna endast påverkar sådana ärenden som påbörjas efter lagens ikraftträdande. Båda begreppen kan dock i praktiken vara svårdefinierade, inte minst i fråga om markanvisningsavtal. Bättre vore att koppla de nya reglernas ikraftträdande mot tidpunkten för när krav ställs eller när avtal träffas. Myresjöhus anser att lagstiftningen bör träda i kraft då det i annat fall föreligger en risk för att kommuner forcerar fram igångsättning av exploateringsavtal och markanvisningar innan årsskiftet 2014–2015 för att få möjlighet att ställa särkrav som således kan bli styrande långt in . Myresjöhus föreslår att lagen ska träda i kraft eller att sådana kommunala avtal måste ha slutförts innan årsskiftet 2014–2015 för att kunna göras gällande oavsett vad som står i avtalen. Planprocesspromemorians förslag: I planprocesspromemorian föreslogs att lagändringarna i PBL skulle träda i kraft . Övergångsbestämmelsen stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: (Mark- och ) anser att övergångsbestämmelsen bör utformas på ett något annorlunda sätt. har inga synpunkter på förslag till ikraftträdande eller övergångsbestämmelser. i , respektive tillstyrker förslagen. i anser att det är angeläget att alla de förslag till förändringar av PBL som regeringen nu arbetar med träder i kraft . anser att förslaget torde vara mindre komplicerat att förutse effekterna av än huvudförslag. Om förslaget genomförs anser att det inom efter det att förändringarna trätt i kraft ändå bör göras en uppföljning och utvärdering för att analysera i vilken utsträckning positiva och negativa effekter då visat sig. Genom att redan nu föreskriva formen för utvär- 2013/14:126 dering kan också åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för en sådan framtida utvärdering, t.ex. genom att säkra tillgången till relevanta Skälen för regeringens förslag De ändringar som har föreslagits bör föregås av vissa förberedelser på central, regional och nivå. Även remissinstanserna har påtalat behovet av tid för att förbereda de ändringar som föreslagits. denna anledning anser regeringen att det är lämpligt att ändringarna i PBL och den föreslagna lagen om kommunala markanvisningar träder i Detta bör enligt regeringens mening ge till- räcklig tid för berörda aktörer att genomföra nödvändiga förberedelser. Som framgår av den fortsatta redogörelsen bör ändringarna när det gäller detaljplanekravet träda i kraft först . av detta kommer även ytterligare ett fåtal bestämmelser träda i kraft vid Äldre bestämmelser bör gälla för ärenden om detaljplaner och områdes- bestämmelser som har påbörjats före och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner och områdesbestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Denna övergångsbestämmelse avser de förslag som redovisas om detalj- planeprocessen i avsnitt 6. Ett undantag bör dock göras i fråga om möjligheten för kommunfull- mäktige att uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser (jfr 5 kap. 27 § PBL). ett planärende har inletts före lagens ikraftträdande bör det vara möjligt för kommunstyrelsen eller att anta en sådan plan eller sådana områdesbestämmelser om detta medges enligt de nya reglerna. Som redovisats i planprocesspromemorian bör ett planärende anses ha påbörjats inom kommunen när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med ett detaljplaneprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först vid den tidpunkt då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen. Bestämmelserna om exploateringsavtal bör inte tillämpas på avtal som avser ett sådant ärende om detaljplan som har påbörjats före lagens Ingåendet av exploateringsavtal utgör en del av genom- förandet av en detaljplan. En övergångsbestämmelsen om detta innebär att samma regelverk ska gälla för exploateringsavtalen som gäller för framtagande av den detaljplan som avtalen avser. Regeringen har i avsnitt 7.5 föreslagit att de s.k. exploatörsbestämmel- serna ska upphävas. Äldre föreskrifter bör dock fortfarande gälla för ansökningar om prövning enligt 6 kap. 5 § PBL om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme, om ansökningarna görs från ikraftträdandet. Med stöd av en sådan övergångsbestämmelse kommer exploatörsbestämmelserna att vara tilllämpliga under ytterligare efter upphävandet av bestämmelserna. Övergångsbestämmelser avseende äldre avståendeförordnanden I avsnitt 7.6 har regeringen föreslagit att förordnanden som är beslutade med stöd av exploatörsbestämmelserna ska fasas ut under . Sådana beslut om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som är beslutade enligt 6 kap. 3 och 4 §§ PBL bör fasas ut i övergångsbestämmelser till den nu föreslagna lagen. Förordnanden som är beslutade enligt äldre bestämmelser bör dock regleras i övergångsbestämmelser till PBL. I övergångsbestämmelserna bör även pågående förrättningar enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ett mål om inlösen regleras. Skyldigheten att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme bör då fortsätta att gälla till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. De nya föreskrifterna om detaljplanekravet bör inte börja tillämpas utan först . Vidare bör det föreslagna undantaget från kravet på reglering med detaljplan inte tillämpas för sådana översiktsplaner som har antagits före och som inte efter nämnda datum har fördjupats för det område som åtgärden avser.