prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — Också anser att utredningens förslag har brister och framhåller att industribuller är en komplex fråga. Ett par remissinstanser, bl.a. , och (mark- och miljödomstolen) invänder mot att reglerna enbart skulle omfatta de verksamheter som förtecknas i 2–32 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251). (Mark- och ) och (mark- och miljödomstolen) anser att författningsändringar när det gäller industribuller bör avvakta resultaten av de regeringsuppdrag som och har fått. (mark- och miljödomstolen) anser att hittillsvarande system med prövning och skälighetsbedömning i det enskilda fallet är att föredra framför ett detaljerat regelsystem med komplicerade undantagsregler. Skogsindustrierna, Hamnar, , Innovations- och kemiindustrierna i (IKEM) motsätter sig en författningsreglering av riktvärden för industribuller, främst för att det finns en grundläggande skillnad mellan industribuller och trafikbuller. Skälen för regeringens bedömning Såsom anges i avsnitt 5 gör regeringen bedömningen att det behövs ett mer samordnat regelverk för att underlätta tillämpningen av PBL respektive MB vid bedömningar och prövningar av omgivningsbuller för 2013/14:128 bostäder. Utredningen anser att det, utöver en samordning av vissa regler i PBL och MB, även är nödvändigt att överväga ändringar i förordningar, myndighetsföreskrifter och vägledningar som har betydelse vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Vidare konstateras att myndigheternas vägledningar om riktvärden för buller har stor betydelse i det sammanhanget, men att gränser för hur mycket buller som kan godtas i t.ex. bostadsmiljöer endast i liten utsträckning regleras i författning. Utredningen föreslår därför att riktvärden för buller och undantag från sådana värden ska författningsregleras. Avsaknaden av samordnade bullerregler innebär en osäkerhet för kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare, infrastrukturhållare och byggindustri och bidrar till att försvåra bostadsbyggandet. Tydliga regler om riktvärden för omgivningsbuller vid bostäder ger förutsättningar för en enhetlig och rättssäker bedömning såväl vid planläggning och bygglovsprövning enligt PBL som vid tillsyn enligt MB. Även vid en författningsreglering av bullernivåer kan det finnas ett visst tolkningsutrymme vid tillämpningen, t.ex. vid efterföljande tillsynsärenden enligt MB. Regeringen delar därför inte de principiella invändningar som har framförts mot att författningsreglera riktvärden för buller. Föreskrifterna bör innehålla sådana riktvärden som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa i fråga om buller vid tillämpning av MB och PBL. I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det med nuvarande kunskaper om buller inte är lämpligt att författningsreglera riktvärden för alla typer av omgivningsbuller. I betänkandena lämnar utredningen förslag till reglering av riktvärden vid planering och byggande av bostäder för buller från väg- och spårtrafik samt för flygbuller (i fortsättningen benämnt trafikbuller) i PBF. Vidare föreslås en ny förordning med riktvärden för flyg- och industribuller som ska gälla vid prövning och tillsyn enligt MB. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till en sådan inriktning. Som framgår av avsnitt 4 har riktvärden för trafikbuller behandlats i flera olika propositioner (bl.a. prop. 1993/94:215, prop. 1996/97:53 och prop. 2009/10:155). Regeringen har så sent som i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, s. 80) konstaterat att de riktvärden för trafikbuller och de avstegsfall som redovisats i tidigare propositioner är väl etablerade och att de även i fortsättningen bör vara vägledande i planeringssammanhang för såväl transportinfrastruktur som bostadsbebyggelse. Riktvärden för buller har även behandlats av (bet. 1996/97:TU7 och rskr. 1996/97:174). har också ställt sig bakom en handlingsplan mot buller (bet. 1993/94:JoU31 och rskr. 1993/94:402). Det finns enligt regeringens mening ett tillräckligt underlag för att författningsreglera riktvärden för trafikbuller. De riktvärden och avstegsfall som har redovisats i tidigare propositioner bör tas till utgångspunkt för en författningsreglering av riktvärden för trafikbuller, men även andra omständigheter bör kunna beaktas då riktvärdena Det ska påpekas att de riktvärden som kommer att författningsregleras inte ska gälla vid planering och byggande av Prop. 2013/14:128 infrastruktur för väg- och spårtrafik. Regeringen redovisade i prop. 1996/97:53 att vid tillämpning av riktvärden vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Denna bedömning kvarstår. Buller från militär verksamhet Den militära verksamheten innebär i vissa fall betydande bullerstörningar för omgivningen, framför allt genom flygbuller och buller från skjutfält men även buller från sprängningar, fartyg och militära fordon. Utredningen redogör kortfattat för de särskilda förutsättningar som gäller för försvarets verksamhet, men anger att det inte funnits utrymme för att närmare utreda buller från skjutfält och skjutbanor. Utredningens förslag till nya bestämmelser i innebär dock att militär flygverksamhet undantas från författningsreglering av riktvärden. Försvarsmakten har anfört att även buller från militär skjutverksamhet bör undantas. har behandlat avvägningen mellan försvars- och miljöintresset, och då även frågan om buller från militär verksamhet. I propositionen Handlingsplan mot buller (prop. 1993/94:215, s. 40) uttalade regeringen att det inte kan undvikas att verksamheten inom totalförsvarets militära del redan i fred kan komma i konflikt med samhällets miljömål, och att samma bestämmelser i bullerhänseende gäller i princip som för annan verksamhet. Regeringen ansåg vidare, bl.a. mot bakgrund av att försvarsverksamheten utgör ett övergripande samhällsintresse, att toleransen mot buller måste vara högre än i förhållande till annan verksamhet i samhället. Denna bedömning har även gjorts i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53, s. 51). Det kan vidare konstateras att försvarsverksamheten i några avseenden ges en särställning både i MB och PBL. Flertalet av försvarets anläggningar och skjutfält bedöms av Försvarsmakten vara av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket MB. Dessa områden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. I de flesta fall innebär de verksamheter som konstituerar riksintresset (skjut-, hamn- och flygverksamhet, radar, kommunikationsanläggningar, m.m.) en omgivningspåverkan som har betydelse för plan- och lovärenden enligt PBL. I det underlag som Försvarsmakten redovisar för områden av riksintresse ingår därför också bl.a. de områden som är utsatta för buller. I de fall kommunen planerar ny bebyggelse i dessa områden ska därför bebyggelsen lokaliseras så att försvarets verksamhet inte påtagligt försvåras. Normalt ges Försvarsmakten i dessa fall tillfälle till samråd om planförslag (5 kap. 11 § PBL). Det ankommer vidare på att under hela planprocessen verka för att riksintressen enligt 3 kap. MB tillgodoses (5 kap. 14 och 22 §§ PBL). Om kommunen antar en detaljplan som innebär att ett riksintresse inte tillgodoses ska pröva och upphäva kommunens beslut (11 kap. 10–11 §§ PBL). Bestämmelserna om riksintresse ska tillämpas även i de fall kommunen prövar bygglov utanför detaljplanlagt område. I sammanhanget bör det även nämnas att Försvarsmakten får överklaga kommunens beslut om lov eller 2013/14:128 förhandsbesked, i områden i närheten av en befintlig eller planerad anläggning för totalförsvaret (13 kap. 14 § PBL). Detta innebär normalt att kommunen ger Försvarsmakten tillfälle att yttra sig då en ansökan har kommit in (9 kap. 25 § PBL). Vidare gäller att, om ett ärende som har överklagats hos en mark- och miljödomstol rör en fråga som har särskild betydelse för bl.a. Försvarsmakten, ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning (13 kap. 7 § PBL). Militära flygplatser och skjutfält omfattas normalt av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt MB och miljöprövningsförordningen (2013:251). Regeringen anser, i likhet med vad som anförts i tidigare propositioner, att verksamheten inom totalförsvaret har en sådan övergripande samhällelig betydelse att toleransen mot bl.a. bullerstörningar i vissa fall måste vara högre än för andra verksamheter. En ytterligare omständighet som bör beaktas är att störningarna från försvaret har en annan karaktär än de störningar som uppkommer till följd av t.ex. trafik- och industribuller. Flygningar och skjutövningar sker i regel och endast sällan , nätter eller , vilket bör vägas in vid bedömningen av risken för störningar. Bullrets annorlunda karaktär innebär att det är svårt att tillämpa likartade riktvärden som för annat omgivningsbuller. Mot bakgrund av ovanstående bedömer regeringen att riktvärden för buller från militär verksamhet inte bör författningsregleras. Riktvärden för industriell verksamhet Utredningen har föreslagit att riktvärden för industribuller ska föras in i PBF och i en ny förordning som ska tillämpas vid prövning och tillsyn enligt MB. Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödomstolen) har pekat på de särskilda svårigheter som är förenade med att i en författning ange generella riktvärden för buller från industriell verksamhet, bl.a. med tanke på att tillståndsprövningen enligt MB prövas individuellt, där såväl bästa tillgängliga teknik som kostnadsaspekter ska vägas in i skälighetsbedömningen. Vidare anförs att industribuller är mer heterogent och dessutom ofta mer komplext att beräkna än trafikbuller. Andra instanser framför därutöver att det finns brister i kunskapsunderlaget när det gäller hur industribuller påverkar människor. Det kan konstateras att industribuller i flera avseenden väsentligt skiljer sig från buller från vägar, järnvägar och och flygbuller. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de invändningar som har framförts mot utredningens förslag till författningsreglering av riktvärden för industribuller går regeringen inte vidare med utredningens förslag i denna del. I sammanhanget bör det nämnas att har regeringens uppdrag att utarbeta ett vägledande underlag med allmänna råd för planering för och byggande av bostäder enligt PBL inom områden som är utsatta för buller från hamnar, industrier m.m. (dnr S2013/613/PBB). Detta uppdrag ska samordnas med uppdrag (dnr M2013/233/Ma) att utarbeta en vägledning om hur buller från miljöfarlig verksamhet kan hanteras vid prövning och tillsyn enligt MB. Uppdragen ska redovisas . Författningsreglering av riktvärden kan ske med stöd av bemyndigande i Prop. Utredningen föreslog ett nytt bemyndigande i PBL för att kunna meddela en förordning som ansluter till PBL och gjorde bedömningen att en förordning som ansluter till MB kan meddelas med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § MB. Regeringen anser dock att föreskrifter om riktvärden för buller kan meddelas med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 12 § MB. (Mark- och ) påtalar att det är svårt att se hur en förordning som anger riktvärden förhåller sig till straffbestämmelserna i 29 kap. MB. Den omständigheten att riktvärden för buller författningsregleras torde enligt regeringens mening inte föranleda några problem ur ett straffrättsligt perspektiv. Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda Det ska införas en övergångsbestämmelse i med innebörden att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för mål och ärenden som har påbörjats före och mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Det ska även införas en övergångsbestämmelse i med i 26 kap. 9 a § styckena inte ska tillämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov har påbörjats före . Utredningen föreslår att bestämmelserna ska träda i Vidare föreslår utredningen att övergångsbestäm- melsen till 26 kap. 9 a § , förkortad MB, skulle få en annan Utredningen föreslår också en mer begränsad övergångs- bestämmelse till ändringarna i (2010:900), förkortad , och kommuner har invändningar mot att reglerna inte ska kunna tillämpas för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och efterlyser en övergångsregel som gör att planlägg- ningen ska kunna växla över till det nya systemet i trädande av ändringarna i MB och PBL till . bedömningen att är ett lämpligt ikraftträdandedatum bl.a. mot bakgrund av behovet av information och utbildning om de nya 2013/14:128 bestämmelserna som kan behövas hos kommuner, länsstyrelser, domstolar och verksamhetsutövare. När det gäller övergångsbestämmelserna gör regeringen bedömningen att det, som utredningen föreslår, bör införas en övergångsbestämmelse till den nya bestämmelsen i MB. Övergångsbestämmelsen bör emellertid få en annan utformning. Det bör regleras att bestämmelserna i 26 kap. 9 a § första och andra styckena inte ska tillämpas om ett ärende om detaljplan eller bygglov enligt PBL har påbörjats före ikraftträdandet. Med ärende avses handläggningen av den detaljplan eller det bygglov som anges i första stycket av paragrafen. När det gäller tredje stycket av bestämmelsen som avser sådana bygglovsbefriade komplementbostadshus som föreslås i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (förslag till 9 kap. 4 a § PBL) bedöms någon övergångsbestämmelse inte nödvändig (prop. 2013/14:127). När det gäller ändringarna i PBL delar regeringen utredningens bedömning att äldre föreskrifter fortfarande bör gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. Detsamma bör gälla för mål som har påbörjats före ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse med denna innebörd bör införas. Av tydlighetsskäl bör det också framgå direkt av bestämmelsen att äldre föreskrifter även ska gälla för överklagande av beslut i mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. Av rättssäkerhetsskäl bör de nya bestämmelserna inte gälla för redan pågående mål och ärenden. Konsekvenser för byggsektorn, verksamhetsutövare, infrastrukturhållare och näringslivet Lagförslagen i detta ärende och en kommande författningsreglering av riktvärden för vissa typer av buller på förordningsnivå bedöms tillsammans få positiva effekter på bostadsbyggandet, inte minst byggandet av små bostäder. Det merarbete som kan följa av kravet på redovisning av mer detaljerade bullervärden i plan- eller bygglovskedet bedöms innebära vissa merkostnader för byggsektorn. Visserligen görs denna typ av redovisning men det är troligt att de nya kraven kommer att leda till fler bullerutredningar än . Detta ska vägas mot att ett mer samordnat, enhetligt och tydligt regelverk ger förutsättningar för effektivare plan- och byggprocesser. Byggsektorn kommer att gynnas av en ökad förutsägbarhet. De sammantagna förändringarna bör begränsa risken för omprojekteringar. Lagförslagen och en författningsreglering av riktvärden för buller kan leda till att bostäder uppförs närmare befintliga verksamheter och infrastruktur. Flera remissinstanser har ansett att denna möjlighet kan komma att begränsa verksamheterna, inte minst på . Statskontoret, , m.fl. har framfört kritik mot att utredningen inte tillräckligt belyst konsekvenserna av förslagen, framför allt hur förutsättningarna för näringslivet, och i synnerhet verksamhetsutövare Regeringen har beaktat dessa synpunkter vid utformning av förslagen i denna proposition. Den föreslagna bestämmelsen om tillsyn enligt , förkortad MB, syftar bl.a. till att skydda verksamhetsutövarnas rättsäkerhet då bebyggelse uppförs. Huvudregeln enligt den föreslagna bestämmelsen är att förelägganden eller förbud inte ska kunna meddelas om det i planbeskrivningen eller bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider de beräknade bullervärdena. Som redovisas i avsnitt 6.6 anser regeringen – för att ytterligare stärka rättssäkerheten – att det i ett annat sammanhang bör övervägas att införa ett undantag från straffbestämmelserna för otillåten miljöverksamhet i i de fall en verksamhetsutövare överskrider bullervillkoret men följer det bullervärde som har angetts i planbeskrivningen till detaljplanen eller i bygglovet. Eftersom det enligt regeringens bedömning kommer att dröja innan de nya reglerna om tillsyn kan komma att tillämpas, torde konsekvenserna av att ett undantag från straffbestämmelsen inte kan träda i kraft som förslaget till ny bestämmelse om tillsyn, vara begränsade. Regeringen delar vidare de farhågor som framförts från flera remissinstanser avseende risken för att verksamheter på kan komma att utsättas för ingripanden då omprövning av befintliga tillstånd sker i de fall då bostadsbebyggelse kommit närmare verksamheten. I denna fråga avser regeringen att närmare överväga vilka åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet och återkomma till i frågan. Utredningens förslag om författningsreglering av riktvärden för industribuller har kritiserats av många remissinstanser, t.ex. av , Hamnar m.fl. branschorganisationer för att de bl.a. riskerar att leda till en skärpning av villkor om buller jämfört med . Regeringen delar många av de invändningar som riktats mot förslagen om riktvärden för industribuller och avser därför inte att gå vidare med utredningens förslag i denna del. Det är normalt kommunen och byggherren som står för kostnader avseende framtagande av bullerutredningar vid planläggningen. Förslagen i (2010:900), förkortad PBL, kan dock innebära vissa ökade administrativa kostnader för verksamhetsutövare och infrastrukturhållare att bevaka sina intressen i plan- och bygglovsärenden. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att de författningsförändringar som regeringen nu föreslår tillsammans med den översyn av MB avseende bestämmelserna om omprövning av villkor och straffbestämmelsen som aviserats innebär att verksamhetsutövarnas rättssäkerhet och utvecklingsbehov tryggas i tillräcklig grad. Totalt sett bedöms verksamhetsutövarna gynnas av förslagen då regelverket blir tydligare och mer samordnat. Även om förslagen i vissa fall kan leda till ökade administrativa kostnader i planskedet överväger ändå fördelarna för verksamhetsutövare eftersom den föreslagna tillsynsbestämmelsen i MB innebär att tillsynsmyndigheten i vissa fall inte får meddela förelägganden eller förbud. finns andra typer av näringar som påverkas positivt av förtätningen. kan ett ökat bostadsbyggande genom förtätning även i bullerutsatta miljöer ge underlag för utbyggd kollektivtrafik. näringslivet generellt bör möjligheten att bygga fler bostäder i städer och tätorter, dvs. i områden där bostäder ofta efterfrågas, kunna underlätta rekrytering av arbetskraft. Sammantaget bedöms de nu föreslagna lagändringarna tillsammans med den ovan nämnda översynen av bestämmelser i samt en författningsreglering av riktvärden innebära övervägande positiva konsekvenser för näringslivet. Staten företräds i planprocessen enligt PBL i första hand av länsstyrelserna som bl.a. ska bevaka att planläggningen sker så att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa och säkerhet. Som redovisas i avsnitt 6.4 innebär de föreslagna bestämmelserna inga nya uppgifter för . Buller är en återkommande fråga i dialogen mellan kommunen och i planprocessen och erfarenheterna visar att genom tidiga samråd och besked vid granskningen ofta ställer krav på bullerutredningar, planbestämmelser eller bullerdämpande åtgärder, som förebygger eller minskar bullerstörningar. Eftersom syftet med förslagen till ändringar i PBL är att underlätta bostadsbyggandet i bullerutsatta lägen kan behöva handlägga och ta ställning i fler planärenden som rör omgivningsbuller och bostäder . Å andra sidan ger den föreslagna bestämmelsen i 2 kap 6 a § PBL (jfr avsnitt 6.1) förutsättningar för att det utvecklas ett tydligare och enhetligare underlag för bedömningar. Förslaget innebär dock att länsstyrelserna kan behöva utveckla nya rutiner för plangranskning. Det kan vidare inledningsvis behövas gemensamma utbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser för att utveckla enhetliga grunder för hur planer som berör omgivningsbuller för bostäder ska bedömas. bedöms dock länsstyrelsernas arbete påverkas endast i begränsad omfattning av de föreslagna ändringarna. Det eventuella merarbete som förslagen kan ge upphov till bör kunna hanteras inom myndigheternas befintliga anslagsramar. De samordnade bullerregler som föreslås bedöms inte medföra en kostnadsökning för mark- och miljödomstolarna. Ett mer samordnat, enhetligt och tydligare regelverk kan snarare, i vart fall , innebära ett minskat antal överklaganden av detaljplaner och bygglov för nya bostäder. Genom de nya kraven på att bullervärden ska redovisas i planbeskrivningen eller i bygglov kommer beslutsunderlaget vid överklaganden att förbättras i förhållande till . Regeringen har ovan beskrivit att en konsekvens av de föreslagna lagförslagen tillsammans med en författningsreglering av riktvärden kan leda till att bostäder kan komma att uppföras närmare bl.a. infrastruktur. Dessa konsekvenser är givetvis relevanta även för staten i egenskap av infrastrukturhållare. Regeringen föreslår i denna proposition en bestämmelse som innebär att tillsynsmyndigheten som huvudregel inte kan besluta om förbud eller förelägganden så länge inte bullret överstiger de bullernivåer som ligger till grund för beslut om detaljplan eller bygglov. Som tidigare angetts bör det dessutom övervägas att införa ett undantag från straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i i de fall tillståndspliktiga verksamheter överskrider ett bullervillkor men bullret inte överstiger bullervärden i en planbeskrivning eller i ett bygglov. Regeringen avser vidare att närmare överväga vilka åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet pga. att verksamheter kan komma att utsättas för ingripanden då omprövning av befintliga tillstånd sker i de fall då bostadsbebyggelse kommit närmare verksamheten. Detta berör även staten i rollen som ägare av flygplatser, som är tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter. Det är normalt kommunen och byggherren som står för kostnader avseende framtagande av bullerutredningar vid planläggningen. Förslagen kan dock innebära vissa ökade administrativa kostnader för staten i sin roll som verksamhetsutövare och infrastrukturhållare att bevaka sina intressen i plan- och bygglovsärendet. Sammantaget bedöms lagförslagen tillsammans med en författningsreglering av riktvärden bidra till ökad tydlighet och förutsägbarhet vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Det merarbete som förekommer till följd av osäkerheten vid tillämpningen av nuvarande regler bör därför minska. Exempelvis är det troligt att antalet överklagade detaljplaner kommer att minska. Förslaget att bullervärden ska redovisas i planbeskrivningen och vid bygglov som avser en bostad utanför detaljplanelagt område utgör nya uppgifter för kommunerna. Det eventuella merarbete som kan följa av kravet på redovisning av mer detaljerade bullervärden i plan- eller bygglovskedet bedöms innebära vissa merkostnader. Visserligen görs denna typ av redovisning , åtminstone vid planläggning, men det är skäligt att tro att de nya kraven kommer att leda till att bullerutredningar kommer att göras oftare än och att de dessutom i vissa fall kommer att bli mer omfattande. Detta ska vägas mot att ett mer samordnat, enhetligt och tydligare regelverk ger förutsättningar för effektivare plan- och byggprocesser som underlättar för bostadsbyggande i bullerutsatta lägen. Eftersom det i regel är kommunen som är tillsynsmyndighet enligt MB får förslagen konsekvenser för kommunerna även i denna roll. Regeringens förslag till nya bestämmelser om tillsyn som gäller omgivningsbuller vid en bostadsbyggnad enligt innebär vidare att tillsynsmyndigheten i vissa fall inte får besluta om förelägganden och förbud.