prop · H103207 · 2014-04-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:207 Ändring i lagen om kvotplikt för biodrivmedel Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel som innebär att dieselbränsle som förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel eller i sådana fartyg som inte använts för sport- och fritidsändamål inte ska omfattas av kvotplikten. Avsikten är att den nya bestämmelsen ska träda i kraft som lagen om kvotplikt för biodrivmedel träder i kraft. 2013/14:207 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2013:984) om kvotplikt Ärendet och dess beredning .............................................................. Kvotpliktens omfattning bör ändras.................................................. Konsekvenser för drivmedelsleverantörerna, sjöfarten och tågtrafiken................................................... Bilaga 1 Lagförslag i promemorian om ändring i lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel ........................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna...................................... Bilaga 3 Lagförslag i den kompletterande promemorian om ändring i lagen (2013:984) om kvotplikt för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel. 2013/14:207 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:984) om kvotplikt för Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel dels att 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. I denna lag betyder uttrycken KN-nr: nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan, bensin: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59, biodrivmedel: vätskeformiga bränslen som framställs av biomassa och som är avsedda för motordrift, dieselbränsle: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 19 41 eller 2710 19 45, kvotpliktig volym: den mängd bensin, exklusive alkylatbensin enligt 5 § drivmedelslagen (2011:319), eller dieselbränsle, inklusive den volym biodrivmedel som blandats in eller ingår i bränslet, som den kvotskyldiges skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi. I denna lag betyder uttrycken KN-nr: nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan, bensin: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59, biodrivmedel: vätskeformiga bränslen som framställs av biomassa och som är avsedda för motordrift, dieselbränsle: ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 19 41 eller 2710 19 45, kvotpliktig volym: den mängd bensin eller dieselbränsle, inklusive den volym biodrivmedel som blandats in eller ingår i bränslet, som den kvotskyldiges skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi med undantag för de volymer som anges i 4 a §. Undantag från kvotpliktig volym 1.alkylatbensin enligt 5 § drivmedelslagen (2011:319), 2.de volymer dieselbränsle som förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel eller i sådana fartyg som inte använts för sport- och fritidsändamål. 2013/14:207 3 Ärendet och dess beredning kom och () in med en hemställan om att ett undantag från kvotplikt för marindieselbränslen skulle införas i lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel före lagens ikraftträdande. Med anledning av denna hemställan togs en promemoria fram inom med förslag till ändring i lagen om kvotplikt för biodrivmedel. Promemorians förslag avsåg att dieselbränslen som tagits emot för förbrukning i fartyg skulle kunna undantas från kvotplikt. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Med anledning av de remissvar som kom in vid remitteringen av promemorian utarbetades en kompletterande promemoria med ytterligare en ändring i lagen om kvotplikt för biodrivmedel. Ändringen omfattade att även dieselbränsle som förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel skulle kunna undantas från kvotplikt. Den kompletterande promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Den kompletterande promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2014/690/RS). Lagen om kvotplikt för biodrivmedel beslutades av (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Lagen har ännu inte trätt i kraft. har överlämnat åt regeringen att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet, jfr avsnitt 5. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts. 4 Kvotpliktens omfattning bör ändras Regeringens förslag: De volymer dieselbränsle som har förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel eller i sådana fartyg som inte använts för sport- och fritidsändamål får undantas från kvotpliktig volym. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Den kompletterande promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. , (), Transportstyrelsen, Preem, , , , och (), , Topoil och Tågoperatörerna tillstyrker förslaget. framför att den föreslagna formuleringen, sport- och fritidsändamål, skiljer sig från formuleringen privat ändamål som används i lagen om skatt på energi och att det saknas förtydligande kommentarer om vilka förbrukningsändamål som är avsedda att undantas från kvotplikt. framför att det är i linje med den ursprungliga avsikten att inte inkludera bränslen. Myndigheten framför också att en liknande problematik som för bränslen kan uppstå för spårbundna färdmedel. Transportstyrelsen föreslår att dieselbränsle i 2 § ersätts av begreppet bränslen för att förtydliga vilket bränsle som omfattas av regleringen samt för att ensa begreppsterminologin med den som används i bl.a. förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle. Detta bör enligt Transportstyrelsen göras eftersom bränsle som används i fartyg betecknas gasolja, diesel eller tjockolja bl.a. beroende av svavelhalten i respektive bränsle och att det därför inte är självklart med nuvarande skrivning i ändringsförslaget att samtliga bränsletyper avses. Skogsindustrierna framför att på grund av geografiska läge i världen och stora avstånd inom landet är skogsindustrin starkt beroende av väl fungerande transporter för sin internationella konkurrenskraft och att man, för att begränsa avståndsnackdelarna vid export, har byggt upp effektiva logistik- och transportsystem ofta innefattande sjötransporter. och Topoil framför att om den föreslagna förändringen inte genomförs kommer marknaden för bunkerverksamhet i att försvinna. SPBI framför att den internationella standarden för bunkerbränslen ISO 8217 har flera kraftiga restriktioner vad gäller innehållet av biokomponenter i bunkerbränslen och bedömer att en tillsats av biokomponenter sannolikt inte skulle vara möjlig i bränslen då det skulle kunna innebära att man avviker från en motortillverkares bränslerekommendationer med följden att dessa som motreaktion begränsar sina åtaganden vad gäller funktionsgarantier. Tågoperatörerna anser att även järnvägsbranschen måste undantas från kvotplikten. Tågoperatörerna anger att diesellokens motorer saknar garantier för den biodrivmedelsinblandning som kvotplikten kräver och att eventuella motorhaverier får stora ekonomiska konsekvenser samt att de kan leda till svåra förseningar för hela järnvägssystemet. Vidare anges att kvotplikten innebär ytterligare ökade kostnader för en bransch som är i en svår ekonomisk situation. Tågoperatörerna anser också att kvotplikten kan leda till ändrade distributionsförhållanden om tex. och andra upplagshavare för järnvägsbranschen slutar att vara upplagshavare, med en fördyrande konkurrensnackdel för de övriga mindre operatörerna som följd. Slutligen framför Tågoperatörerna att kvotplikten kan snedvrida konkurrensförhållandena både inom järnvägsbranschen och mellan olika transportslag och att kvotpliktsregeln sannolikt skulle få en negativ miljöeffekt då den skulle leda till att färre godstransporter skulle gå på 2013/14:207 järnväg eftersom de direkta och eventuella indirekta kostnaderna, beroende på om operatör är kvotpliktig eller inte, skulle öka. gör bedömningen att de föreslagna föreskrifterna inte utgör sådana tekniska föreskrifter som är anmälningspliktiga enligt direktiv /34/EG eller WTO:s . Kollegiet bedömer vidare att förslaget inte är anmälningspliktigt enligt tjänstedirektiv /123/EG. och Tågoperatörerna tillstyrker förslaget om att även dieselanvändning i tåg och andra spårbundna färdmedel ska omfattas av undantaget. Transportstyrelsen framför att man tolkar den föreslagna möjligheten till undantag på så sätt att den även omfattar bland annat fordon för att utföra växling och spårbundna arbetsfordon för underhåll av järnvägsinfrastruktur. SPBI framför att hanteringen av undantag från kvotplikten måste vara enkel och lagstiftningen tydlig och rimlig med vad som krävs av drivmedelsbolagen i form av bevisning i samband med redovisning av kvotpliktiga volymer. Vidare framhåller SPBI att det är viktigt att eventuella sanktioner i händelse av fusk i samband med undantagen drabbar den som fuskat och inte den som sålt dieselbränslet till en fuskande aktör. SPBI framför även att tågtrafiken inte är utsatt för samma internationella konkurrens som sjöfarten och att sjöfarten kan välja att köpa bränslen utanför vilket inte är en möjlighet för tågtrafiken. Skälen för regeringens förslag Allmänt om drivmedelsanvändningen i sjöfart och tågtrafik används i huvudsak tunga eldningsoljor som bränsle inom sjöfarten. En mindre mängd fossilt dieselbränsle används också. Marknaden för bränslen skiljer sig i flera avseenden från marknaden för drivmedel avsedda för vägtransportfordon. En avgörande skillnad är att fartyg, i större utsträckning än lastbilar och personbilar, kan bunkra stora mängder drivmedel där priset är lägst. Detta innebär att enskilda länders rådighet över utvecklingen på marknaden för bränslen är begränsad. Om ett land ställer fördyrande krav på de bränslen som säljs i landet, har fartyg i internationell trafik möjlighet att bunkra i ett annat land. bränslen är därför, liksom flygfotogen, i huvudsak skattebefriade om de inte används för privat ändamål. I är huvuddelen av järnvägsnätet elektrifierat. Det förekommer dock ändå viss dieselanvändning, inte minst på de lågtrafikerade delarna av järnvägsnätet samt i de fordon som används på rangerbangårdarna. De lok som använder diesel är ofta utrustade med äldre motorer vars funktion inte kan garanteras om förnybara komponenter blandas in i dieselbränslet. Drivmedelsförsörjningen sker via särskilda tankställen längs med spåren, eller direkt från tankbilar. Dieselanvändning i tåg och spårbundet färdmedel är skattebefriad. I lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel som beslutade om anges att kvotplikten ska omfatta bensin och dieselbränslen under vissa nummer i EU:s tulltaxa (s.k. KN- nummer). Det innebär att bl.a. alla typer av transporter som använder bensin eller dieselbränsle med ett sådant KN-nummer kommer att omfattas av kvotplikten. Däremot angavs i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, s. 407) att användningen av olika typer av bunker- och tjockoljor i sjöfarten inte skulle påverkas av kvotplikten eftersom de faller under andra KN-nummer. Avsikten var således inte att inkludera sådana bränslen i kvotplikten. Detta har även påpekats av som i sitt remissyttrande anger att det är i linje med den ursprungliga avsikten att inte inkludera bränslen. Nya förutsättningar för bränslen har uppmärksammats på att förutsättningarna för bränslen kommer att förändras , bl.a. har och () kommit in med en hemställan om att ett undantag från kvotplikt för marindieselbränslen ska införas i regelverket för kvotplikten före lagens ikraftträdande. SPBI anger i sin hemställan att det har framkommit att regelverket i dess nuvarande utformning får konsekvenser som branschen inte förutsåg i förstudier och i remisshantering. Man framför att det i och i EU-direktiv från kommer att ställas sådana krav på maximal svavelhalt att det som säljs i form av tunga eldningsoljor till utrikes sjöfart kommer att ersättas av dieselbränsle med KN-nummer för motordrift och därmed omfattas av kvotplikten. I hemställan anges vidare att den volym på 270 000 m³ dieselbränsle som såldes för utrikessjöfart därmed kommer att öka med upp till 1 600 000 m³ när den tunga eldningsoljan kan användas. SPBI konstaterar också att möjligheterna till inblandning av biodrivmedel i bränslen är begränsade. FAME (fettsyrametylestrar) är känsliga för fukt och även om HVO (hydrerade vegetabiliska oljor) går att använda i sammanhang skulle ett krav på inblandning medföra en högre kostnad. SPBI bedömer därför att båtar och skepp kommer att bunkra i länder och hamnar där man får ett bättre pris. SPBI framför i sitt remissyttrande att den internationella standarden för bunkerbränslen ISO 8217 har flera kraftiga restriktioner vad gäller innehållet av biokomponenter i bunkerbränslen och bedömer att en tillsats av biokomponenter sannolikt inte skulle vara möjlig i bränslen då det skulle kunna innebära att man avviker från en motortillverkares bränslerekommendationer med följden att dessa som motreaktion begränsar sina åtaganden vad gäller funktionsgarantier. införs nya bestämmelser om maximalt tillåten svavelhalt i tunga eldningsoljor genom att kraven i och rådets direktiv /33/EU av om ändring av rådets direktiv /32/EG vad gäller svavelhalten i bränslen1 1 EUT L 327, 27.11.2012, s. 1 (Celex 32012L0033). 2013/14:207 genomförs. Genom de nya bestämmelserna tillåts en maximal svavelhalt på svavel per kg bränsle. Utifrån ovan redovisade uppgifter kan det konstateras att de nya svavelkraven som börjar gälla kommer att begränsa sjöfartens möjlighet att använda de tunga eldningsoljor som används i dag, eftersom svavelhalten i dessa bränslen är hög. användningen av dieselbränsle, som alternativt bränsle, sannolikt att öka. Då dieselbränsle är kvotpliktigt skulle svenska leverantörer av dieselbränslen bli skyldiga att blanda in förnybara biodrivmedel eller betala kvotpliktsavgift för de volymer biodrivmedel som inte blandas in vilket skulle leda till att deras produkt skulle bli dyrare än de bränslen som erbjuds i näraliggande hamnar i våra grannländer. att fartygen i en sådan situation kommer att bunkra billigt fossilt diesel- bränsle i andra länder i stället för att köpa det dyrare dieselbränsle som skulle erbjudas i svenska hamnar. Även om dieselbränslen för marin användning skulle omfattas av kvotplikten skulle det därför inte uppstå någon positiv miljöeffekt eftersom det inte finns någon marknad. fartygen skulle bunkra bränsle utomlands skulle tvärtom kunna medföra negativa effekter för miljön eftersom det skulle innebära ökade transporter av raffinerat bränsle från svenska raffinaderier till hamnar Den enda effekten av att tvinga in diesel- bränslen för marin användning i kvotplikten skulle därför sannolikt bli att svenska leverantörer skulle förlora sina huvudsakliga kunder och få avveckla sin verksamhet. Denna konsekvens påtalas också av och Topoil som i sitt remissyttrande framför att marknaden för bunker- verksamhet i försvinner om den nu föreslagna förändringen inte Regeringens bedömning är därför att det finns starka skäl att behålla förutsättningarna oförändrade för dessa bränslen vilket betyder att de inte bör omfattas av kvotplikten. Däremot bör inte dieselbränsle för fartyg som använts för sport- och fritidsändamål omfattas av undantaget. Förslaget tillstyrks av samtliga remissinstanser. Sjöfartens övergång från tunga eldningsoljor till dieselbränsle kommer i huvudsak att ske . Som tidigare nämnts kommer dock det dieselbränsle som används för ändamål att omfattas av kvotplikten så snart lagen träder i kraft. SPBI har i sin hemställan framfört att lagen därför kommer att medföra problem redan från införandet då det är normalt att man levererar både marindieselbränsle och tung eldningsolja vid samma tillfälle. Man menar att det är rimligt att anta att den som väljer att köpa marindieselbränsle till ett mer konkurrenskraftigt pris utomlands kommer att köpa sitt behov av tung eldningsolja vid samma tillfälle. SPBI framför vidare att det finns leverantörer i som i huvudsak har som verksamhet att sälja marindieselbränsle och tunga eldningsoljor och som därmed riskerar att slås ut från marknaden redan vid lagens införande 2014. av vad SPBI framfört gör regeringen bedömningen att även det diesel- bränsle som används för ändamål bör undantas från Transportstyrelsen föreslår i sitt remissyttrande att uttrycket diesel- bränsle i den föreslagna lagtexten ersätts av bränslen för att förtydliga vilket bränsle som omfattas samt för att samordna begrepps- terminologin med den som används i bl.a. förordningen om svavelhaltigt Transportstyrelsen framför att bränsle som används i fartyg betecknas gasolja, diesel eller tjockolja och att det därför inte är självklart med nuvarande skrivning i ändringsförslaget att samtliga bränsletyper avses. Enligt regeringens bedömning bör dock ingen ändring i lagtexten göras. Skälet för detta är att alla bränslen inte omfattas av kvotplikten, exempelvis omfattas inte tjockolja vilket beror på att tjockolja inte är något dieselbränsle. Kvotplikt och tågtrafikens dieselanvändning Den spårbundna trafiken använder dieselbränsle . Då de motorer som används i dieselloken inte har garantier som täcker inblandning av förnybara drivmedel måste kvotplikten uppfyllas på annat sätt än genom låginblandning i de bränslen som används. Ett alternativ är att betala kvotpliktsavgift för de volymer som inte blandas in. Ett annat alternativ är att köpa diesel utan inblandning från en leverantör som kan kompensera för de volymer förnybara drivmedel som fattas genom att i stället öka inblandningen i drivmedel som säljs till andra kunder. Det andra alternativet förutsätter dock att de tågföretag som har egna upplag och som även säljer till andra operatörer på något sätt överlåter rollen som upplagshavare till en drivmedelsleverantör. Oavsett hur branschen väljer att hantera situationen så uppstår en fördyrning jämfört med dagsläget, antingen genom kvotpliktsavgift eller genom ett kostnadspåslag för de volymer biodrivmedel som drivmedelsleverantören tvingas blanda in i andra kunders drivmedel. För att täcka sina högre kostnader måste tågoperatörerna öka priset för sina transporter, vilket minskar detta transportslags konkurrenskraft jämfört med exempelvis vägtrafiken. Detta i sin tur riskerar att leda till överföring av transportarbete från tåg till väg, vilket är negativt ur ett klimatperspektiv eftersom vägtrafikens utsläpp är högre. Detta är ett starkt skäl att behålla förutsättningarna oförändrade för dessa bränslen, vilket betyder att de inte bör omfattas av kvotplikten. SPBI framför att tågtrafiken inte är utsatt för samma internationella konkurrens som sjöfarten och att sjöfarten kan välja att köpa bränslen utanför , vilket inte är en möjlighet för tågtrafiken. Regeringen gör ingen annan bedömning än SPBI i detta avseende men anser att det, i enlighet med vad som redovisas ovan, finns andra skäl som motiverar att dieselbränsle som förbrukats i tåg eller andra spårbundna färdmedel ska undantas från kvotplikten. Transportstyrelsen framför att man tolkar den föreslagna möjligheten till undantag på så sätt att det även omfattar bland annat fordon för att utföra växling och spårbundna arbetsfordon för underhåll av järnvägsinfrastruktur. Enligt regeringens uppfattning omfattar beteckningen spårbundet färdmedel samtliga fordon som är inrättade för färd på skenor, exempelvis spårbundna arbetsfordon. SPBI framför att hanteringen av undantag från kvotplikten måste vara enkel och att det är viktigt att lagstiftningen är tydlig och rimlig med vad som krävs av drivmedelsbolagen i form av bevisning i samband med redovisning av kvotpliktiga volymer. Regeringens uppfattning är att det lagförslag som har tagits fram är tydligt i fråga om vilka som omfattas av undantaget och att det är rimligt att den som vill undanta vissa volymer 2013/14:207 från kvotplikten också är den som, vid den årliga avstämningen, ska visa att bränslet har förbrukats på sådant sätt att det får undantas. SPBI framför också att det är viktigt att eventuella sanktioner i händelse av fusk i samband med undantagen drabbar den som fuskat och inte den som sålt dieselbränslet till en fuskande aktör. I denna fråga kan regeringen konstatera att det enligt 11 § lagen om kvotplikt för biodrivmedel endast är den som är kvotskyldig som kan åläggas en kvotpliktsavgift om kvotplikten inte har uppfyllts på ett korrekt sätt. Regeringens bedömning: Avsikten är att den nya bestämmelsen ska träda i kraft som lagen om kvotplikt för biodrivmedel träder i kraft. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Den kompletterande promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. och Topoil framhåller vikten av att den föreslagna justeringen träder i kraft som kvotpliktslagen träder i kraft. Inga remissinstanser har framfört synpunkter på ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel har ännu inte trätt i kraft. Den ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Skälet för att överlämnat åt regeringen att besluta om ikraftträdandet är att vissa godkännanden från Europeiska kommissionen måste inväntas. Godkännandena gäller de ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi som har ett samband med kvotplikten. Avsikten är att lagen om kvotplikt för biodrivmedel och ändringarna i lagen om skatt på energi ska träda i kraft . och Topoil framhåller i sitt remissyttrande att det är viktigt att den föreslagna justeringen träder i kraft som kvotpliktslagen. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning. Avsikten är att den nya bestämmelsen om kvotpliktens omfattning ska träda i kraft som lagen om kvotplikt för biodrivmedel träder i kraft. 6.1Konsekvenser för drivmedelsleverantörerna, sjöfarten och tågtrafiken I propositionen föreslås att vissa bränslevolymer undantas från kvotplikten i lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel. Det gäller de volymer dieselbränsle som har förbrukats i tåg eller annat spårbundet färdmedel eller i sådana fartyg som inte använts för sport- och fritidsändamål. Då lagen om kvotplikt för biodrivmedel ännu inte trätt i kraft omfattas de aktuella bränslena inte heller av kvotplikten. Den nu föreslagna lagändringen innebär således att förutsättningarna för att köpa, sälja och använda dessa bränslen efter lagens ikraftträdande kommer att vara desamma som . Konsekvenserna av lagändringen, jämfört med det regelverk som tillämpas , är således försumbara. Konsekvenserna av att inte undanta dessa bränslen är större. Då de nya svavelkraven för sjöfarten börjar gälla kommer sjöfarten sannolikt att i större utsträckning än att tvingas använda dieselbränsle eftersom de tyngre eldningsoljor som används inom sjöfarten har en för hög svavelhalt.