prop · H103187 · 2014-03-18 00:00:00 — I förhandlingar om inmatningssamarbeten förekommer ofta olika uppfattningar om värderingen av den inmatade värmen. Den inmatade värmen skapar nytta för fjärrvärmeföretaget i första hand genom att fjärrvärmeföretaget kan spara in på de egna produktions- kostnaderna genom att istället ta in billigare extern värme. inmatade värmen föranleder kostnader för fjärrvärmeföretaget, till exempel på grund av att övrig drift suboptimeras eller behöver justeras, är detta något som minskar värdet av den inmatade värmen. inmatade värmen är för fjärrvärmeföretaget värd så mycket som fjärr- värmeföretaget sparar på att ta in den, minus de kostnader som den Den nytta som värmen ger upphov till i förhållandet mellan fjärrvärme- företaget och värmeproducenten utgörs av fjärrvärmeföretagets besparing minus de kostnader som uppstår hos både värmeproducenten och fjärr- Om kostnaderna för den inmatade värmen är mindre än fjärrvärmeföretagets besparing har en nytta uppstått. Frågan hur värmen ska värderas, alltså vilken ersättning fjärrvärmeföre- taget ska betala för denna värme, är endast en fråga om hur denna nytta ska fördelas; ju högre värmen värderas desto större andel av nyttan tilldelas värmeproducenten, och vice versa. I den föreslagna modellen för reglerat tillträde används nivån på ersättningen från fjärrvärmeföretaget till värmeproducenten för inmatad värme som ett instrument för att fördela nyttan mellan parterna. Den som tar investeringen bör få räkna hem den Det är rimligt att fördelningen av nyttan initialt styrs av hur de fasta kostnaderna och investeringen (risken) fördelas. belasta värmeproducenten i det reglerade tillträdet. Det är därför rimligt att värmeproducenten kompenseras för detta genom att tilldelas hela nyttan av den inmatade värmen i princip fram till dess att investeringen Om fjärrvärmeföretaget inte får någon del av nyttan av den inmatade värmen under det inledande samarbetet, men inte heller belastas med några kostnader för detta, har fjärrvärmeföretaget ingen anledning att säga nej till ett sådant samarbete. Ei anser även att det ska krävas av fjärrvärmeföretaget att det ska acceptera ett sådant samarbete, eftersom det annars i praktiken skulle utestänga värmeproducenten på fel grunder. Således bör det reglerade tillträdet tillerkänna värmeproducenten en ersättningsnivå för den inmatade värmen som gör att hela nyttan av den inmatade värmen tillfaller värmeproducenten, i princip under en tids- period som motsvarar den tid det tar att räkna hem investeringen. Ei gör bedömningen att en fast tidsperiod , under vilken värme- producenten tillerkänns hela nyttan av den inmatade värmen, är en rimlig avvägning som gör att värmeproducenten i de flesta fall kan räkna hem sin investering – utan risk att det reglerade tillträdet blir alltför attraktivt Efter det reglerade tillträdet bör parterna fortsätta samarbeta och dela på nyttan Den modell som föreslås ger värmeproducenten en möjlighet att på egen bekostnad ansluta till fjärrvärmeföretagets rörledningar och få sin investering återbetald. Fjärrvärmeföretaget hålls skadelöst, men får heller ingen nytta av inmatningssamarbetet . Fjärrvärmeföretaget, och i förlängningen även fjärrvärmekunderna, har emellertid ändå något att tjäna på de inmatningssamarbeten som inleds genom reglerat tillträde. När det reglerade tillträdet har löpt ut , finns förutsättningar för ett fortsatt inmatningssamarbete mellan parterna. En anslutning är på plats och investeringen är redan gjord och hemräknad. Värmeproducenten har sannolikt fortfarande en värmepotential med en lägre produktionskostnad än fjärrvärmeföretagets egen. I detta läge har båda parter incitament att komma till en överenskommelse om fortsatt inmatningssamarbete. Emellertid kan konflikter uppstå om hur nyttan och risken ska fördelas även detta fall. Det kan krävas reinvesteringar för att upprätthålla anslutningen och inmatningssamarbetet, vilka parterna kan vara oense om hur de ska fördelas. Vidare kan oenighet uppstå i fråga om hur nyttan ska fördelas. Det finns ingen objektivt korrekt fördelning av nyttan i denna fas av ett inmatningssamarbete. För att tillförsäkra att parterna inte fastnar i oenighet föreslår Ei att det införs en modell för ett reglerat samarbete efter det reglerade tillträdet. En sådan modell ger värmeproducenten rätt till fortsatt avsättning och ersättning för värme på skäliga villkor enligt i huvudsak samma modell som i det reglerade samarbetet. Under det reglerade samarbetet bör värmeproducenten, precis som under det reglerade tillträdet, stå för de fasta kostnaderna och eventuella reinvesteringar, för att fjärrvärmeföretaget ska hållas skadelöst i förhållande till detta. Eftersom det inte finns någon objektivt korrekt fördelning av nyttan under samarbetsfasen talar rättviseskäl för att en likadelning av nyttan bör föreskrivas under det reglerade samarbetet. De närmare villkoren för risk- och nyttofördelningen bör utformas från fall till fall De ingående parametrarna i bedömningen av vilken risk och nytta som uppstår i ett inmatningssamarbete kan förväntas vara olika från fall till Vilka fasta kostnader och investeringar som uppstår, och hos vilken part de uppstår, är mycket svårt att på ett generellt plan förutsäga. samma sätt är de besparingar och kostnader som ingår i bedömningen av nyttan – och därmed i beräkningen av ersättningen för inmatad värme – mycket svåra att identifiera på ett generellt plan. Att föreskriva hur risk- och nyttofördelningen i detalj ska genomföras låter sig därför inte göras. Vidare kan det finnas skäl att godta en mer schablonmässig beräkning till exempel vid mindre samarbeten, medan större krav på precision kan ställas vid mer omfattande samarbeten. Ei föreslår att den mer precisa modell som ska användas vid risk- och nyttofördelningen, inom både det reglerade tillträdet och det reglerade samarbetet, ska utformas mellan parterna inom ramen för de skäliga villkoren för samarbetet. Vissa problem kan inte lösas inom ramen för det reglerade samarbetet Samarbetet ska enligt förslaget ske på skäliga villkor som tas fram i det enskilda fallet. Genom sådana villkor kan de krav, som behövs i det enskilda fallet, ställas på värmeproducenten. Det kan emellertid finnas problem som inte kan lösas genom skäliga villkor inom ramen för ett reglerat tillträde. Det kan vidare tänkas att det redan innan ett inmatningssamarbete inleds kan konstateras till exempel att ingen lämplig anslutningspunkt finns eller att ingen avsättning kan bli aktuell på grund av att fjärrvärmeföretaget inte har någon dyrare produktion som kan ersättas av den externa värmen. Ei föreslår med hänsyn till detta att fjärrvärmeföretaget ska kunna neka ett reglerat tillträde och ett reglerat samarbete om det föreligger särskilda skäl. I den föreslagna modellen för reglerat tillträde och reglerat samarbete är det fjärrvärmeföretaget som ansvarar för att ta fram ett avtal på skäliga Det är angeläget att värmeproducenten kan få prövat huruvida fjärrvärmeföretaget har uppfyllt denna förpliktelse. Det är särskilt viktigt att beakta att eftersom fjärrvärmeföretaget utformar villkoren och upp- ställer de krav som ska gälla gentemot värmeproducenten, finns en risk att ett fjärrvärmeföretag som är ovilligt att inleda ett inmatnings- samarbete ställer alltför långtgående krav. Det är därför viktigt att värmeproducenten har möjlighet att få prövat huruvida uppställda villkor verkligen är skäliga. Ei föreslår därför att en ny typ av prövningsärende avseende reglerat tillträde och reglerat samarbete införs hos tillsynsmyndigheten. Om parterna är oense om någon skyldighet eller rättighet som följer av de föreslagna reglerna, kan en prövning göras av tillsynsmyndigheten. sådan prövning kan till exempel avse huruvida villkor som fjärrvärme- företaget tagit fram är skäliga eller huruvida fjärrvärmeföretaget haft särskilda skäl för att inte erbjuda ett reglerat tillträde. Ei får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av bestämmelserna i fjärrvärmelagen. Ett sådant föreläggande får förenas Ei har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En sådan begäran får förenas med Den föreslagna konstruktionen leder således till att en värmeproducent kan få fastställt att ett fjärrvärmebolag inte har uppfyllt sina förpliktelser 2013/14:187 enligt de föreslagna reglerna. Om så är fallet gäller förpliktelserna i dessa Bilaga 1 paragrafer alltjämt, vilket innebär att fjärrvärmeföretaget är skyldigt att komma med ett nytt erbjudande. Om så inte sker kan Ei enligt de nu befintliga tillsynsreglerna vid vite förelägga fjärrvärmeföretaget att vidta är tillsynsmyndighet enligt fjärrvärmelagen. tillsynsbeslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Någon ändring av denna ordning är enligt mening inte motiverad utifrån de nya bestämmelser som föreslås i fjärrvärmelagen. Ei föreslår att tillsynsmyndighetens beslut vid prövning av frågor om reglerat tillträde och reglerat samarbete görs överklagbara. vid () kan medla då någon inte kommer överens med ett fjärrvärmeföretag om tillträde till rörledning för att sälja värme till fjärrvärmeverksamhet eller använda ledningar för distribution av fjärrvärme (37 § fjärrvärmelagen). kan inte fatta några bindanden beslut som ett företag eller en kund måste följa. Nämnden är inte någon domstol. I och med de föreslagna nya bestämmelserna i fjärrvärmelagen anser Ei att de nuvarande bestämmelserna i fjärrvärmelagen om medling avseende tillträde till rörledningar blir överflödiga. Lagförslag i rapporten tillträde till fjärrvärmenäten I denna lag avses med fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet, fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett fjärrvärmeföretag, konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet, avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledning av en värmebärare för uppvärmning och om försäljning av den distribuerade värmen. I denna lag avses med anslutningspunkt: en punkt på fjärrvärmeföretagets rörledning, där erforderliga anordningar för att kunna ansluta en värmeledning finns, anslutningstillfälle: den tidpunkt, vid anslutning till fjärrvärmeföretagets rörledningar, då det först är möjligt att påbörja överföring av värme genom anslutningspunkten, avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledning av en värmebärare för uppvärmning och om försäljning av den distribuerade värmen, fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet, fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett fjärrvärmeföretag, konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet, prima värme: värme från hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning som i anslutningspunkten har en sådan temperatur och sådant tryck att den är möjlig att mata in på framledningen utan att ytterligare värmeenergi eller pumpenergi behöver tillföras, värmeproducent: den som kan sälja hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning till ett fjärrvärmeföretag för användning i fjärrvärmeverksamheten. Om ett fjärrvärmeföretag får en Om ett fjärrvärmeföretag får en begäran om tillträde till rörled- begäran om tillträde till rörled- ningarna från någon som vill sälja ningarna från en värmeproducent eller någon som vill använda led- ningarna för distribution av värme, distribution av värme, ska fjärr- om tillträde med den som gjort tillträde med den som gjort handla innebär att fjärrvärmeföre- handla innebär att fjärrvärmeföre- taget ska försöka komma överens taget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som om ett tillträde med den som inte kan träffas om tillträde, ska inte kan träffas om tillträde, ska för att tillträde inte medges. för att tillträde inte medges. Om en värmeproducent begär tillträde till rörledningarna enligt 37 §, och en överenskommelse inte kan träffas, ska fjärrvärmeföretaget, om värmeproducenten begär det och det inte föreligger särskilda skäl, medge ett reglerat tillträde till rörledningarna. Om ett reglerat tillträde inte medges ska fjärrvärmeföretaget i ett skriftligt ställningstagande ange de särskilda skäl som åberopas för detta. Skyldigheten att medge ett reglerat tillträde enligt första stycket gäller endast avseende anslutning av prima värme på framledningen och endast om den anläggning som värmeproducenten avser ansluta inte redan är eller har varit ansluten för inmatning till fjärrvärmeföretagets rörledningar. Vid reglerat tillträde ska fjärrvärmeföretaget på skäliga villkor erbjuda en anslutningspunkt samt ett avtal för inmatning av värme under . Avtalet ska vara skriftligt och det ska framgå av avtalet att det är fråga om ett reglerat tillträde enligt denna lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses utgöra skäliga villkor enligt första stycket. Fjärrvärmeföretaget har rätt att ta ut en skälig anbudsavgift för att täcka de kostnader fjärrvärmeföretaget har för att ta fram ett erbjudande enligt första stycket. Värmeproducenten har rätt att, innan begäran enligt 37 a § görs, få uppgift om anbudsavgiftens storlek. Innan ett avtal om inmatning av värme genom reglerat tillträde har löpt ut, ska fjärrvärmeföretaget, om det inte föreligger särskilda skäl, på skäliga villkor erbjuda värmeproducenten avtal om fortsatt inmatning av värme (reglerat samarbete). Avtalet ska vara skriftligt och det ska framgå av avtalet att det är fråga om ett reglerat samarbete enligt denna lag. Vad som sägs i första stycket gäller även innan ett avtal om reglerat samarbete har löpt ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses utgöra skäliga villkor enligt första stycket. avtal enligt 37 c § upphör att 1. parterna kommer överens om 2. värmeproducenten skriftligen meddelar det till fjärrvärmeföre- 3. värmeproducenten avstår från att acceptera ett erbjudande om avtal enligt 37 c § första stycket, utan att göra gällande att erbjudandet inte uppfyller kraven i 37 c §, eller 4. det i en prövning enligt 37 e § 37 c §, ändå väljer att inte acceptera Frågor om de rättigheter och skyldigheter som följer av 37 a–d §§ prövas av tillsynsmyndigheten. En fråga enligt första stycket prövas inte, om det visas att ansökan om prövning kommit in till tillsynsmyndigheten senare än efter det att fjärrvärme- företaget sänt ett skriftligt ställ- ten under dennes senast kända Beslut om föreläggande vid vite Beslut om föreläggande vid vite enligt 16 § andra stycket och 52 § enligt 16 § andra stycket och 52 § andra stycket, begäran enligt 53 § andra stycket, beslut enligt 37 e §, som har förenats med vite samt om begäran enligt 53 § som har före- nats med vite samt om försenings- hos allmän förvaltningsdomstol. avgift får överklagas hos allmän överklagande till kammarrätten. överklagande till kammarrätten. Andra beslut enligt denna lag får Andra beslut enligt denna lag får Följande remissinstanser har yttrat sig över rapporten tillträde Kammarrätten i , , Förvaltningsrätten i , , , , , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), , , kommuner och landsting, Svenskt näringsliv, Energigas , Fastighetsägarna , allmännyttiga Bostadsbolag (), Bostadsrätterna, , , , , Svensk Fjärrvärme, , , och . Följande remissinstanser har avstått från att yttra sig. , , Ekonomihögskolan vid , , (), , Konsumenternas energimarknadsbyrå, konsumenter, Företagarna, . Yttranden har också inkommit från E.ON värme i , , , , Fortum, Innovations- och kemiindustrierna i (IKEM). Följande remissinstanser har yttrat sig över rapporten prövning och likabehandlingsprincip för fjärrvärme. Kammarrätten i , , Förvaltningsrätten i , , , , , , , , kommuner och landsting, Svenskt näringsliv, , Energigas , Fastighetsägarna , allmännyttiga Bostadsbolag (), Bostadsrätterna, , , , , Svensk Fjärrvärme, , , och . Följande remissinstanser har avstått från att yttra sig. , , Ekonomihögskolan vid , (), , Konsumenternas energimarknadsbyrå, konsumenter, Företagarna, . Yttranden har också inkommit från E.ON värme i , , , , Fortum, Innovations- och kemiindustrierna i (IKEM). Sammanfattning av och likabehandlingsprincip för fjärrvärme Fjärrvärmeverksamhet med produktion av hetvatten och distribution av det producerade hetvattnet bedrivs oftast integrerat, det vill säga det är samma företag som producerar och distribuerar hetvattnet. Distribution av hetvatten i fjärrvärmeverksamhet har sådana stordriftsfördelar att det inte är kostnadseffektivt att konkurrera med parallella rörsystem, det vill säga distributionen har karaktären av naturligt monopol. För produktion och försäljning av hetvatten i fjärrvärmeverksamhet är det generellt bara fjärrvärmeföretaget som har tillgång till distributionsnätet vilket leder till att andra aktörer i praktiken är utestängda från att konkurrera på denna marknad. Värmemarknaden kännetecknas generellt av relativt stora inlåsningseffekter till följd av höga investeringskostnader för de olika uppvärmningsformerna som finns. Det är kombinationen av inlåsningseffekten på värmemarknaden och det faktum att fjärrvärmekunderna är hänvisade endast till en leverantör, som kan ses som problematisk för fjärrvärmekunderna. utredningar inom fjärrvärmeområdet har främst lett till åtgärder kring ökad transparens beslutade den dåvarande regeringen att tillsätta en utredning för att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- hade bl.a. i uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på De förslag som utredningen lämnade resulterade i en ny lag, fjärrvärme- lagen (2008:263), och var huvudsakligen avsedda att förbättra transpa- rensen så att kunderna skulle kunna känna en ökad trygghet i sin avtals- relation med fjärrvärmeföretagen. Detta skedde bland annat genom ökade krav på företagen att rapportera ekonomiska och tekniska uppgifter till Till följd av den nya fjärrvärmelagen inrättades även som är en självständig organisatorisk enhet inom . Nämnden kan efter ansökan medla för att hjälpa tvistande parter att komma överens om ett avtalsvillkor och att överbrygga det kunskaps- övertag som fjärrvärmeföretag har i förhållande till kunden. har dock inga befogenheter att pröva skäligheten i företagens (pris)villkor. kan inte fatta några bindande beslut som ett företag eller en kund måste följa. konstaterade i rapporten av fjärrvärme- verksamhet EI R2009:11 att de bestämmelser som införts i den nya fjärr- värmelagen inte kan hantera risken för överprissättning till följd av fjärr- värmeföretagens starka ställning. tillsatte regeringen en utredning för att analysera förut- sättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten och därigenom skapa förutsättningar för konkurrens på fjärr- Syftet med att närmare utreda frågorna om en lagstadgad sådan rätt är att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställ- ning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad med lägre fjärr- värmepriser och en förbättrad miljö. 2011 i betänkandet Fjärrvärme i konkurrens, SOU 2011:44. Efter att SOU 2011:44 beretts redogjordes ett antal bedömningar i en Där framgick att regeringen gör bedömningen att förutsättningarna för en effektivt fungerande konkurrens på fjärrvärmemarknaden var begränsade med det förslag som Uppdraget prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip konstaterade i PM N2012/1676/E att det är nödvändigt att ytterligare stärka kundernas och då framförallt konsumenternas ställning på fjärrvärmemarknaden. Fjärrvärmekonsumenterna bör i större utsträckning kunna känna trygghet med fjärrvärmeföretagens prissättning och villkor. Departementet föreslog att en prisförändringsprövning ska införas. För att ytterligare stärka kundernas ställning föreslogs också att en likabehandlingsprincip för kunder inom samma kundkategori ska införas. Aspekter som behöver beaktas vid utformning av en prisförändringsprövning Inom ramen för uppdraget har olika möjliga modeller för prisföränd- Dessa har analyserats utifrån de krav som en prisförändringsprövning bör klara. Reglering av en marknad innebär att de marknadsmekanismer som finns sätts ur spel och att det istället är den reglering som sätts upp som är avsedd att styra utvecklingen i en viss riktning. Företag och reglerare har sedan att förhålla sig till de spelregler som sätts upp. reglering bör kunna möta både kundernas, samhällets och företagens olika behov som ofta utgörs av motstående intressen. Utifrån ett kundperspektiv är det viktigt att kunderna känner sig trygga med hur prisutvecklingen för fjärrvärme kommer att bestämmas. med en reglering genom prisförändringsprövning är dels att jämna ut prisförändringar över tiden och på så vis skapa stabila priser, dels att pröva skäligheten i själva prisförändringen. En annan förutsättning för att skapa trygghet för kunder på marknaden är att regleringen utformas på ett sätt som gör att det är möjligt för kunderna att förstå vad som ligger till grund för de prisförändringar som företagen, enligt regleringen, får Det innebär att även regleringens komplexitet behöver vägas in i bedömningen av vad som är en ändamålsenlig reglering. Regleringen ska skapa förutsättning för företagen att erhålla en rimlig kostnadstäckning på lång sikt. Detta innebär att ett enskilt företag inte medges omedelbar kostnadstäckning för dess individuella kostnader, men för att försäkra företagens fortlevnad är det dock nödvändigt att kostnadsersättning ges på lång sikt. En långsiktig kostnadstäckning utgår dock ifrån att företaget agerar rationellt och arbetar med effektivise- Regleringen bör utformas för att långsiktigt ge företagen incitament till investeringar samt drift och underhåll så att regleringen inte leder till försämrad kvalitet i fjärrvärmeverksamheten. främja effektiviseringar så att fjärrvärmeföretgen pressas att hålla kost- Det är viktigt ur ett samhällsperspektiv att bibehålla bra kvalitet i fjärr- värmeverksamheten då ett stort antal hushåll och samhällsviktiga funk- tioner är beroende av denna tjänst för uppvärmning. därför inte bli alltför investeringshämmande eller verka återhållande på drift och underhåll. Historiskt sett har fjärrvärmen bidragit till flera miljömässiga förbätt- ringar i samhället och ses ur ett miljöperspektiv som en fortsatt viktig Regleringen bör därför inte hindra fjärrvärmens fortsatta konkurrenskraft på värmemarknaden. Av regeringsuppdraget framgår också att Ei:s arbetsbörda ska beaktas vid utformningen av prisförändringsprövningen. Ambitionen bör därför vara att sträva efter en metod som minimerar den administrativa bördan för reglermyndigheten och företagen. Ei har analyserat tre tänkbara metoder för prisförändringsprövning En prisförändringsprövning som genomförs genom förhandling innebär att prisförändringen för en tidsperiod förhandlas mellan fjärrvärmeföretag och kund. Denna metod kan låta företaget och kunden inledningsvis förhandla utan inblandning från annan part. Ett visst stöd skulle kunna formaliseras för att skapa goda förutsättningar för förhandlingarna. Detta kan göras genom riktlinjer och bestämmelser om hur förhandlingen ska gå till, exempelvis formen för förhandlingen, när den ska genomföras och standardiserad dokumentation av förhandlingen. En kostnadsbaserad prisförändringsprövning medger en prisförändring som är avsedd att följa företagens individuella kostnadsförändring. Företaget ska med en kostnadsbaserad metod, på så vis, få täckning för sina kostnadsökningar. Risken, i form av framtida kostnadsökningar, som är förenad med fjärrvärmeverksamheten vältras i och med detta över på kundkollektivet då kostnadsökningar kan föras över på kunderna. De kostnader som prövningen grundar sig på innefattar företagets samt-