prop · H103245 · 2014-06-25 00:00:00 — penningtvätt och finansiering av terrorism har att handskas med. finns flera intressanta förhållanden i tillvägagångssätten som särskilt bör lyftas fram och betecknas som utmaningar för bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett av dem är att huvudmannen har engagerat en banktjänsteman och en fastighetsmäklare från den privata sektorn i brottsupplägget. de i detta fall, helt eller delvis, är införstådda med att det är fråga om en kriminell verksamhet, skulle det som en konsekvens av de utstuderade och komplicerade uppläggen inte vara omöjligt att banktjänstemän och fastighetsmäklare utnyttjades helt ovetande om upplägget. banklånen finns för bankens del en god säkerhet i form av en fastighet och det kan inte anses vara något anmärkningsvärt att vilja bygga en bostad på obebyggd mark. Det som skulle behövas för huvudmannens del i en sådan situation är att skaffa en person som kan beviljas lån och sköta kontakterna med banken. I fråga om försäljningen av fastigheterna finns inte heller något anmärkningsvärt i att ett byggföretag vill sälja de fastigheter som bebyggts och att för det ändamålet anlita en fastighets- mäklare som professionell aktör. Det krävs således både mycket god kunskap och stor uppmärksamhet från såväl banktjänstemän som fastighetsmäklare som anlitas i en situation som ovan för att misstankar om penningtvätt ska uppkomma. I detta ligger en av de stora utmaning- arna för det bekämpande och förebyggande arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Tillvägagångssätten ovan illustrerar också att penningtvätt och finans- iering av terrorism kan ha en nära koppling till grov organiserad brotts- lighet och utgöra reella hot mot ekonomi och allmänna säkerhet. Regeringen har konstaterat att penningtvätt före- kommer inom den grova organiserade brottsligheten och uttalat att om penningtvätt försvåras, försvåras också denna typ av brottslighet efter- som de ekonomiska incitamenten minskas (prop. 2013/14:121). 2007 inleddes regeringens arbete mot den grova organiserade brottslig- heten genom att ett antal experter gavs i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som lägger grunden till en mer effektiv och uthållig bekämpning av denna typ av brottslighet. satsa på en bred mobilisering mot brottsligheten och inled- des den s.k. myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad I satsningen ingår , Försäkrings- Inom polisen och Säkerhetspolisen finns det flera exempel på fram- gångsrik samverkan med andra myndigheter rörande bekämpning av grov organiserad brottslighet och terrorism. Säkerhetspolisen som har ett nationellt ansvar för att bekämpa terrorism ser dessutom samverkan med andra myndigheter som en förutsättning för att kunna genomföra sitt Dessa samverkansformer bedöms därför kunna gynna arbetet inom en regim mot penningtvätt och finansiering av terrorism och således bör insatserna på de olika områdena samordnas. Vad som menas med organiserad brottslighet kan uppfattas som oklart då det finns ett antal olika definitioner av begreppet, men en allmän upp- fattning är att det ofta finns en koppling till ekonomisk . Detta ter sig naturligt exempelvis i fråga om omfattande narkotikaförsäljning eller gränsöverskridande bedrägerier relaterade till mervärdesskatt, då driv- kraften bakom sådan brottslighet ofta är att tjäna mycket pengar. För att fritt kunna disponera de brottsligt förvärvade medlen måste emellertid kopplingen till brottsligheten döljas och en legal grund för pengarnas innehav kunna uppvisas. Därför utgör möjligheten att tvätta pengar också en stark drivkraft bakom att skaffa sig snabb och stor ekonomisk på brottslig väg. Kort sagt blir penningtvätten därmed en naturlig del av den grova organiserade brottsligheten, vilket ställer särskilda krav på det bekämpande och förebyggande arbetet. Det ovan beskrivna förfarandet visar även hur kriminella aktörer kan underlåta att betala arbetsgivaravgifter genom anlitande av svart arbets- kraft. Förutom att avgifterna undandras det allmänna, går det allmänna även miste om intäkter i form av inkomstskatt som borde ha betalats av dem som arbetar svart. Dessutom riskerar agerandet att snedvrida kon- kurrensen på berörda marknader – i det aktuella fallet byggmarknaden – och orsaka skada för de seriösa aktörerna. Genom penningtvätten integreras vidare kriminellt förvärvade pengar i den legala ekonomin, vilket kan urholka förtroendet för dess institutioner och påverka den finansiella stabiliteten negativt. Ett upplägg som det beskrivna öppnar även för andra typer av skatte- undandraganden, exempelvis gällande mervärdesskatt. Sammantaget kan de summor som blir föremål för undandragande uppgå till stora belopp, vilket understryker attraktionskraften i sådana här upplägg, inte minst för den grova organiserade brottslighetens vidkommande. Detta visar även på brottslighetens, dvs. även penningtvättens, ytterligare kontaktytor med olika samhällsfunktioner. I detta fall handlar det om då det rör skatteundandraganden, men beroende på den enskilda situationen är det möjligt att exempelvis skulle kunna komma i kontakt med ett sådant upplägg. Detta ställer krav på att en tillräckligt bred krets av relevanta myndigheter är engagerade i det bekämpande och förebyggande arbetet. Såsom beskrivits i föregående avsnitt kan det i penningtvättsupplägg finnas kopplingar till finansiering av terrorism. Kopplingen mellan finansiering av terrorism och grov organiserad brottslighet är än så länge inte lika uppmärksammad. I det förebyggande arbete som bedrivs är det dock viktigt att medvetandegöra att en sådan koppling kan finnas och vara uppmärksam på om några sådana tendenser kan iakttas framöver. Svarta pengar kan i flera fall direkt användas för den finansiering som krävs, dvs. det finns inget behov av att kunna uppvisa någon legitim grund för dem. I andra fall kan det dock vara nödvändigt att genomföra en finansiering som kräver vita pengar. Ett exempel på detta skulle kunna vara att den som planerar en terrorattack behöver kunna visa upp en legitim inkomst för att inte väcka uppmärksamhet kring sin 2013/14:245 försörjning. I sådana fall kan en föregående penningtvätt vara en för- utsättning för att kunna finansiera terrorismen. När det gäller upplägg för finansiering av terrorism kan konstateras att exempelvis insamlingsverksamhet som bedrivs i är underkastad förhållandevis låg kontroll. Insamlingsverksamheter kan utnyttjas i krim- inella syften utan att de ansvariga för insamlingsverksamheten är med- vetna om eller införstådda med det. Det finns också en risk för att den som bedriver en sådan verksamhet med vad som framstår som ett vällov- ligt syfte i stället gör detta med dolda avsikter i fråga om vart pengarna ska gå. Det bör vidare noteras att en insamlingsverksamhet kan fungera som täckmantel eller utnyttjas för att föra svarta pengar ut ur . Det förtjänar att särskilt uppmärksammas att ett upplägg för finansiering av terrorism kan ha delvis samma kontaktytor som ett penningtvätts- upplägg i fråga om olika samhällsfunktioner. Finansiering av terrorism understödjer såväl enskilda extremister som hela terrornätverk som opererar i och från . Det kan handla om såväl finansiering av attentat i som att pengar slussas ut från för att finansiera attentat utomlands. Händelsen då en självmordsbombare sprängde sig till döds i visar att inte är fredat från denna typ av aktiviteter och att de därför måste ses som reella inhemska hot. 3.5Introduktion av ett regimbegrepp Den nationella riskbedömningen gällande penningtvätt och finansiering av terrorism som har genomförts av en bred krets av myndigheter har visat på ett riskläge för svensk del. Riskanalysen har gjorts med utgångs- punkt i en analys av vilka sårbarheter som finns i det svenska systemet sett i ljuset av de hot som utsätts för på området. I riskbedömn- ingen har ett antal riskområden lyfts fram särskilt. Dessa identifierar exempelvis brister gällande kunskapen om fenomenen, vissa verksam- heter som kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och var de största sårbarheterna sannolikt finns i det svenska systemet. Riskbedömningens slutsatser bekräftar ytterligare att den bild av de till- vägagångssätt och upplägg som beskrivits i föregående avsnitt är en realitet. Regeringen anser mot bakgrund av de risker som belysts i riskbedöm- ningen och det som beskrivits i tidigare avsnitt att det finns ett behov av att introducera ett begrepp som betonar att området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism samt dess roll i och kopplingar till den grova organiserade brottsligheten bör ses som en helhet. Ett lämpligt sådant begrepp, som även används internationellt, är regim. Införandet av ett regimbegrepp medför också antagandet av ett gemen- samt förhållningssätt och en samlad ansats hos de myndigheter och övriga aktörer som ingår i regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Utgångspunkten för regimen ska vara de mål (se avsnitt 4) som regeringen satt upp för den nationella bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom regimen ska ett tankesätt om samverkan och kunskapsgenerering råda som genomsyrar all verksamhet som bedrivs för att förhindra och beivra brottsligheten. Varje myndighet och enskild aktör utgör en viktig beståndsdel av regi- mens samverkan och kunskapsbank och måste således förstå sin roll samt bidra med sin erfarenhet och kunskap till systemet som helhet. Särskilt måste betonas att den brottsbekämpande sidan av arbetet har mycket att vinna på att utbyta erfarenheter med den administrativa sidan och tvärt- om. En sådan samverkan måste ske såväl horisontellt, exempelvis mellan myndigheter, som vertikalt, exempelvis mellan myndigheter och verk- samhetsutövare. I ljuset av föränderligheten på området är en huvuduppgift för regimen att verka för att aspekter på och kunskap om penningtvätt och finans- iering av terrorism ska tas hänsyn till och vara ledande vid överväganden av åtgärder som vidtas. Ett fokus på kunskap innebär också möjligheter att kunna anta ett proaktivt förhållningssätt och ha beredskap för att kunna bemöta de hot som penningtvätt och finansiering av terrorism kan utgöra . Målsättning – utgångspunkten för en svensk regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism Som konstaterades i det föregående avsnittet är penningtvätt och finans- iering av terrorism komplexa och föränderliga företeelser som sprider sig till och påverkar flera av samhällets olika delar och funktioner. Penning- tvätt har därtill en tydlig koppling till den grova organiserade brottslig- heten i . Sådan brottslighet genererar ofta stor och för att gärningsmannen ska kunna få önskad avsättning för medlen, t.ex. i form av bostäder och lyxkonsumtion, måste pengarna tvättas för att inte kunna härledas till den brottsliga verksamheten. På motsvarande sätt kan pen- ningtvätt också användas för att slutföra planerad finansiering av terror- ism och genomförande av terrorism. Huvudmålsättningen för den svenska regimen Penningtvätt och finansiering av terrorism är att betrakta som systemhot- ande aktiviteter. Mot bakgrund av detta är regeringens huvudsakliga och övergripande mål för arbetet med bekämpning av penningtvätt och finan- siering av terrorism att upprätthålla en regim som på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kan möta upp mot de hot och utmaningar av system- hotande och annan karaktär som ställs inför på området såväl som . ska karaktäriseras som ett land som ligger i framkant inom området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och som en konsekvens av detta inte vara ett land dit krimi- nella väljer att förlägga penningtvättsaktiviteter och aktiviteter för att finansiera terrorism eller att använda som transitland. Delmålsättningar för den svenska regimen För att åstadkomma en sådan regim krävs en tydligare och mer medveten strategi gällande samverkan mellan de brottsbekämpande, administrativa och övriga myndigheterna inom regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Detsamma gäller samverkan mellan bekämpningen av grov organiserad brottslighet och bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism i . detta att myndigheter som är involverade i de respektive ansatserna mer formaliserat och i högre utsträckning bör samverka och utbyta kunskap En effektiv, strukturerad och ändamålsenlig samverkan inom regimen utgör därför en delmålsättning för den nationella strategin. En regim för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism kan dock inte vara effektiv om den inte är dynamisk och har en inne- boende kapacitet att kunna anpassa sig efter omvärldens hot och utman- För att kunna säkerställa en sådan kapacitet krävs att ett omfat- tande och kontinuerligt nationellt och internationellt arbete bedrivs med syfte att förstå och identifiera de hot som föreligger och att förmedla denna kunskap inom hela regimen. Förutom samverkan är därför kuns- kap ett viktigt verktyg för att uppnå huvudmålsättningen. det finns såväl kunskapsfrämjande som kunskapsspridande insatser på plats i regimen, men också att det sker en ständig kunskapsinhämtning för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kunna anpassa och för- bättra regimen efter utvecklingen på området. Prioriteringar – utgångspunkter för åtgärder i syfte att uppnå målsättningarna för den svenska regimen Mot bakgrund av de målsättningar som regeringen har ställt upp i fråga om hur hoten som kommer från penningtvätt och finansiering av terror- ism ska hanteras har fem huvudinriktningar för arbetet framåt tagits fram. Det har visat sig att dessa inriktningar inte helt kan separeras från varandra då de har flera betydelsefulla gemensamma beröringspunkter som dessutom växelverkar. Ett exempel på detta och som utvecklas ned- an är att kunskap om penningtvätt och finansiering av terrorism är en för- utsättning för att veta hur samverkan ska bedrivas på bästa sätt. För att så fullgod kunskap som möjligt ska erhållas och spridas krävs dock att det finns en ändamålsenlig samverkan. Regeringens bedömning: Det finns anledning att prioritera kunskaps- främjande insatser för att i så stor utsträckning som möjligt kunna Det är tydligt att kunskap om penningtvätt och finansiering av terrorism är avgörande för att på bästa sätt kunna utforma en effektiv och ändamålsenlig regim. Kunskapen måste dels öka och fördjupas, dels förmedlas och spridas på ett bättre och mer effektivt sätt. Förutom att sådana insatser ökar medvetenheten i stort och förstärker det förebyggandet arbetet utgör de en nödvändig åtgärd mot bakgrund av hur det internationella och nationella regelverket är uppbyggt. Skälen för regeringens bedömning: För att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kunna bedriva ett förebyggande arbete mot penning- tvätt och finansiering av terrorism krävs, som en första förutsättning, en god bild över hur problematiken ser ut. Det krävs därför kunskap om hur den aktuella situationen ser ut för att veta vilka risker man har att hantera. Det är emellertid inte tillräckligt. På grund av att både penningtvätt och finansiering av terrorism är ständigt föränderliga företeelser är det enligt regeringens mening av avgörande betydelse att kunskapen om området kontinuerligt uppdateras och att ett brett perspektiv antas i det arbetet. Målet bör vara att så långt som möjligt upptäcka, förutse och agera pro- aktivt avseende de utmaningar som väntar. slagen i penningtvätt och finansiering av terrorism gör dessutom att kun- skapen måste avse såväl nationella som internationella förhållanden för att den ska vara adekvat. Det faktum att de personer som tvättar pengar använder sig av mång- skiftande tillvägagångssätt gör vidare att kunskapsinhämtningen måste vara utformad för att upptäcka och förstå de nya metoder som kontinuer- På motsvarande sätt måste kunskapsinhämtningen ut- formas för att bli ändamålsenlig när det gäller finansiering av terrorism då tecknen på detta ofta är subtila och dolda i småskaliga transaktioner, vilket gör dem svårupptäckta. Gemensamt för både penningtvätt och finansiering av terrorism är benägenheten hos personer som ägnar sig åt dessa aktiviteter att använda alla tillgängliga medel för sina syften. framgår inte minst av att de olika tillvägagångssätten spänner över vitt skilda modus från kontanthantering och insamlingar till avancerade globala finansiella upplägg. Nationella riskbedömningen visar på en kunskapsbrist Ett genomgående tema i de nationella riskbedömningsrapporterna (rap- port 2013 och rapport ) är att det finns för lite kunskap om hur prob- lematiken relaterat till både penningtvätt och finansiering av terrorism de facto ser ut i . När det gäller penningtvätt finns det inte någon närmare undersökning om hur stora belopp som är föremål för penningtvätt, utan de summor som figurerar bygger på uppskattningar, vilka i sin tur delvis bygger på andra länders beräkningar av beloppen. Gällande frågor om inom vilka områden penningtvätt förekommer och hur hög risken är inom varje område är bilden inte mycket klarare. I rapport konstateras att det finns ett stort behov av att förstå mer om var, hur och i vilka mängder pengar tvättas i , såväl vad avser brottsliga medel genererade i landet som brottsliga medel genererade i utlandet. När det kommer till bedömningen av konkreta hot avspeglas en i princip lika stor osäkerhet, även om osäkerheten kan inskränka sig till vissa aspekter av hoten. I en del fall, exempelvis för kontantintensiva företag, anges att förekomsten av penningtvätt inom sådana företag får anses välkänd, medan omfattningen är svåruppskattad. I andra fall konst- ateras att det saknas kunskap om själva tillvägagångssättet vid penning- tvätten, t.ex. beträffande alternativa penningöverförare. dras är att det behövs mer kunskap om vilka förbrott och hotaktörer som kan kopplas till olika former av penningtvätt. I sammanhanget har några specifika områden pekats ut där stora penningtvättsrisker kan dölja sig men där lite är känt. Ett av dem är den svenska fastighetsmarknaden som av flera anledningar skulle kunna vara utsatt för storskaliga penning- tvättsaktiviteter som antalet penningtvättsrapporter som härrör från branschen är ytterst begränsade. Ett annat område är handelsbaserad penningtvätt eftersom är ett land med betydande utlandshandel med en årlig import och export till höga värden, vilket i sin tur innebär I fråga om vilka konsekvenser penningtvätten får på samhället konst- ateras i rapport att internationella studier tjänat som utgångspunkt. De effekter som bedöms vara av störst relevans för är förhöjda brottsnivåer, olika former av marknads- och konkurrensförskjutningar, minskade offentliga intäkter, påverkan på kapitalflöden och systemrisker inom den finansiella sektorn. Enligt riskbedömningen skulle även denna aspekt starkt tjäna på att belysas genom utredning och forskning. Kunskapsbrister beträffande finansiering av terrorism På motsvarande sätt konstateras, beträffande finansiering av terrorism (rapport ), att en uppskattning av omfattningen av företeelsen i är mycket svårbedömd. Orsaken till detta är att det inte finns till- räckligt med material att förlita sig på. Vad gäller hot framstår bilden som något mera strukturerad och meto- diskt analyserad jämfört med vad som är fallet på penningtvättsområdet. Arbetet som bedrivs på området har i större utsträckning utgått från hotbildsanalyser och vilka processer för finansiering av terrorism som äger rum. Däremot varierar kunskapen och den tillgängliga informa- tionen om i vilken utsträckning de olika processerna äger rum. Det kan konstateras att mycket av den kunskap som finns inte härrör från rap- porter från de rapporteringsskyldiga utan från underrättelseverksamhet. Just den bristande medvetenheten och kännedomen om finansiering av terrorism lyfts fram som en särskild sårbarhet i rapporten. Både myndig- heter och verksamhetsutövare har gett uttryck för behovet av en djupare förståelse för företeelsen och för vilka tecken eller indikatorer som är relevanta för de olika områdena. Det finns risk för att detta kunskaps- underskott verkar hämmande både vad gäller möjligheten att bedriva effektiv tillsyn och vad gäller förmågan och möjligheterna att vidta pre- ventiva åtgärder, som t.ex. att rapportera misstänkta transaktioner. En slutsats som dras är att det även på området för bekämpning av finansiering av terrorism behövs mer kunskap och medvetenhet. Ett sätt att åstadkomma detta skulle sannolikt vara att ytterligare tydliggöra de konsekvenser som finansiering av terrorism får på samhället – dvs. att det möjliggör allvarlig brottslighet. Ett konkret exempel är insamlings- verksamhet där informationen om insamlings- eller mottagarorganisa- tionerna är begränsad. Att kontrollerna av verksamheten därtill också är begränsade gör att det är svårt för olika parter att skydda sig mot bed- rägeri eller att pengar som samlas in i sedan överförs till utlandet för terrorismverksamhet. Även detta kan sannolikt belysas av studier inom ramen för en kunskapssatsning. Kunskapen på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism måste öka och spridas mera effektivt. Redan mot bakgrund av vad som lyfts fram ur riskbedömningsrapporterna angående bristen på kunskap om penningtvätt och finansiering av terrorism kan regeringen konstatera att kunskapsbristen medför en rad problem. Problemen som beskrivs nedan är av varierande art och av olika ange- lägenhetsgrad om än samtliga med negativ påverkan på den svenska regimen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Särskilt bör noteras att det tydligt framgår att kunskap om företeelserna är nyckeln till att klargöra om, och i så fall vilka, problem som finns och i vilken omfattning de föreligger. Tillgången på kunskap utgör således enligt regeringens mening en avgörande förutsättning för att kunna hantera och utforma bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism på ett adekvat sätt. Rapport 2013 slår fast att det föreligger informationsasymmetri beträf- fande penningtvätt i . Det är dock i princip oundvikligt att det råder viss asymmetri mellan personer som ägnar sig åt penningtvätt och de som arbetar med att bekämpa penningtvätt. Beträffande finansiering av terrorism betonas i rapport förekomsten av de svaga och ofta subtila indikationerna som är svåra att uppfatta och fånga, vilket för- svårar för verksamhetsutövare att rapportera misstänkta transaktioner. Detta förstärker den informationsassymmetri som råder beträffande fin- ansiering av terrorism. Detta delvis nedslående läge till trots finns dock all anledning att tro att denna ojämnvikt i kunskap beträffande penning- tvätt och finansiering av terrorism till en inte obetydlig del kan utjämnas genom kunskapsfrämjande insatser. Det är också med sådana insatser som arbetet sannolikt bör inledas för att inventera vilka åtgärder som är nödvändiga, var de bör sättas in och i vilken omfattning. Kunskapsfrämjande insatser skulle även kunna råda bot på den kun- skapsbrist som enligt rapport gör att det inte går att bedöma om identifierade risker är av sådan låg dignitet att de medger vidtagande av förenklade åtgärder för kundkännedom. Att kunna göra en sådan bedöm- ning är av stor betydelse för såväl resursallokering i regimen i stort som för verksamhetsutövares beslut i enskilda fall. Det är också utifrån ökad kunskap som en ändamålsenlig samverkan kan etableras för att åstadkomma ett effektivt erfarenhetsutbyte mellan de aktörer (myndigheter och verksamhetsutövare) som verkar på området. Härigenom, vilket utvecklas under avsnitt 5.3, kan enligt regeringens mening de synergier uppnås som efterfrågas i rapporterna och som är mycket betydelsefulla för en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.