prop · H103169 · 2014-03-11 00:00:00 — Därutöver har domstolarna ett ansvar för att entlediga olämpliga nämndemän (se vidare avsnitt 5.7). Regeringen ser inte behov av att ge domstolarna ytterligare ansvar för prövning eller kontroll av nämndemäns lämplighet utan bedömer att nuvarande ansvarsfördelning är ändamålsenlig. efterlyser en diskussion om det bör införas ytterligare lämplighetskrav för presumtiva nämndemän i förhållande till barn och ungdomar i Prop. 2013/14:169 rättsprocessen. Regeringen anser att barn- och ungdomsfrågor kan vara exempel på frågor som bör belysas i utbildningen av nämndemän. Det är dock viktigt att nämndemän förblir lekmän som har att utöva insyn i domstolarna och i övrigt vara lämpliga att tjänstgöra i alla förekommande mål vid den egna domstolen. Ytterligare lämplighetskrav i förhållande till vissa kategorier av personer eller särintressen kan motverka detta. föreslår, liksom , att domstolarna inför omval av en nämndeman som tjänstgör vid domstolen bör yttra sig till fullmäktige om nämndemannens lämplighet för uppdraget. I fråga om en enskild nämndemans lämplighet anser regeringen, liksom utredningen, att en ordning med återkoppling från domstolarna är förknippad med vissa svårigheter. Olämplighet bör ha framförts till den enskilde nämndemannen och, beroende på dignitet, ha föranlett samtal med domstolen, avstängning eller entledigande. Vid entledigande och avstängning ska domstolen fatta ett formellt beslut som den enskilde kan överklaga till . För att inte undergräva gällande system för hantering av olämplighet hos en nämndeman bör domstolarna således enbart återkoppla sådan information som har kommunicerats med nämndemannen i fråga. Regeringen anser inte att formerna för denna återkoppling bör regleras. Regeringens förslag: Domstolen ska i fråga om laglydnad kontrollera lämpligheten hos den som har utsetts till nämndeman. Regeringens bedömning: Domstolen bör vid kontroll av nämndemäns laglydnad ha möjlighet att begära utdrag ur belastningsregistret. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen lämnar dock inget lagförslag utan endast förslag till förordningsändringar. Utredningen föreslår att domstolarna efter valet ska kontrollera utdrag ur belastningsregistret på nämndemännen och att denna kontroll ska vara en del av lämplighetsprövningen inom ramen för det ansöknings- och rekryteringsförfarande som föreslås av utredningen. Utredningen överväger i detta sammanhang att lägga uppgiften att begära utdrag ur belastningsregistret på tjänstemannaorganisationen i kommuner och landsting alternativt att den uppgiften ska åligga den enskilde (se SOU 2013:49 avsnitt 6.4.6). Remissinstanserna: Bland andra JO, Hovrätten för Nedre , , och tillstyrker eller har ingen invändning mot utredningens förslag att nyvalda och omvalda nämndemän ska kontrolleras genom utdrag ur belastningsregistret. Eftersom förslaget lämnas inom ramen för ett nytt ansöknings- och rekryteringsförfarande har flera remissinstanser, däribland , Hovrätten för , Förvaltningsrätten 2013/14:169 i och synpunkter på vem som bör göra kontrollen i belastningsregistret. Hovrätten för och ifrågasätter lämpligheten i att en kontroll i belastningsregistret görs av domstolen efter att nämndemännen har valts. Förvaltningsrätten i framhåller att det är viktigt att registerutdrag begärs i ett så sent skede som möjligt. Hovrätten för anser att domstolen inte bör ha möjlighet att överpröva fullmäktiges bedömning av en person som trots tidigare brottslighet bedömts lämplig. Det påpekas av att det krävs författningsstöd för att domstolarna ska ha rätt att hantera uppgifter ur belastningsregistret för ändamålet att kontrollera om nämndemännen dömts för brott. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ska nämndemän kontrolleras i belastningsregistret? Allmänhetens förtroende och legitimiteten för lekmannamedverkan i den dömande verksamheten är beroende av att de personer som utses till nämndemän är lämpliga för uppdraget. Kriterierna som ligger till grund för lämplighetsprövningen är bl.a. omdömesförmåga, självständighet och laglydnad. Om en person inte i alla avseenden uppfyller kraven på lämplighet får han eller hon, enligt regeringens förslag, inte väljas till nämndeman. Ansvaret för denna prövning ligger hos de väljande organen. Även om det är de väljande organen som har det formella ansvaret för lämplighetsprövningen utförs den i praktiken av de partier som har att nominera kandidater till nämndemannavalet. Ofta är det personkännedom som ligger till grund för prövningen, ibland i kombination med referenstagning eller intervjuer. Trots avsaknad av möjlighet att begära utdrag ur belastningsregistret på de personer som avses komma i fråga för uppdrag som nämndeman är det ovanligt att det i domstolarna tjänstgör nämndemän som dömts för brott. Över tid har det dock i några fall upptäckts brottslighet hos nämndemän vilket medfört att den enskilde nämndemannens lämplighet har satts i fråga. En sådan händelse kan allvarligt skada allmänhetens förtroende för den dömande verksamheten. En granskning av ett utdrag ur belastningsregistret kan därför vara ett komplement till den lämplighetsprövning som görs för att säkerställa att det i landets domstolar inte tjänstgör nämndemän som dömts för brott. Denna ordning gäller för den som avser att anställa som tings- eller förvaltningsrättsnotarie och den som i ett ärende om anställning som ordinarie domare eller hyresråd avser att föra upp på förslag. Regeringen anser, liksom remissinstanserna, att lämplighetsprövningen av nämndemän därför ska kompletteras med en kontroll av utdrag ur belastningsregistret. Regeringen återkommer i förordning med en bestämmelse som ger denna möjlighet. Detta bör ske trots att utredningens förslag i övrigt i fråga om ett nytt ansöknings- och rekryteringsförfarande inte genomförs nu utan bereds vidare i . Vem ska begära utdrag ur belastningsregistret? Eftersom det är de väljande organen som har det formella ansvaret för lämplighetsprövningen kan det synas naturligt att lägga uppgiften att göra en kontroll i belastningsregistret på dem. Fullmäktige har emellertid i praktiken ingen eller liten möjlighet att göra en egen lämplighetsprövning utan denna görs som framgått ovan av partierna. Att ge behörighet att begära utdrag ur belastningsregistret till alla partier som är representerade i landets kommun- och är inte lämpligt. En lagstadgad skyldighet för den som blir nominerad av ett parti att ge in ett utdrag ur belastningsregistret till partiet eller fullmäktige bedöms inte heller vara en lämplig ordning. Det krävs också särskild kompetens för att bedöma de uppgifter som finns i belastningsregistret och, i förekommande fall, inhämtade domar. Regeringen anser att det inom det nuvarande systemet för rekrytering och nominering av nämndemän saknas förutsättningar för att ta om hand och bedöma de uppgifter som en registerkontroll kan medföra. Sådan kompetens finns dock hos domstolarna och uppgiften att begära utdrag ur belastningsregistret bör därför i stället läggas på dem. Som framhålls av utredningen har domstolarna rutiner för att hantera känsliga uppgifter av detta slag. Domstolarna är också väl skickade att bedöma de uppgifter som ett utdrag kan innehålla i fråga om brottslighet. Det bör alltså vara en uppgift för domstolarna att begära utdrag ur belastningsregistret på nämndemän. En sådan begäran bör hanteras som ett administrativt ärende hos domstolen. När ska ett utdrag ur belastningsregistret begäras? Utredningen föreslår att domstolarna ska göra en registerkontroll efter att nämndemännen har utsetts. Bland andra Hovrätten för och har ifrågasatt lämpligheten av att denna kontroll görs av domstolen efter att nämndemännen har utsetts. Belastningsregisterutdrag på notarier och ordinarie domare begärs innan dessa anställs respektive utnämns. Som framgått ovan ser regeringen dock svårigheter med en tidigare utförd registerkontroll när det gäller nämndemän. Med en kontroll som ligger efter att nämndemännen har utsetts blir följden, om det framkommer att nämndemannen är dömd för brott, att domstolen får pröva om ett entledigande ska ske. Domstolen bör vid den prövningen kunna beakta samtliga föreliggande omständigheter som framkommit vid kontrollen av laglydnad oavsett om dessa varit kända vid valet av nämndemannen. Farhågan att det skulle bli vanligt förekommande att redan utsedda nämndemän entledigas på grund av brott ska inte överdrivas. Erfarenheten från , som har ett motsvarande system, visar att antalet fall av entledigande är relativt få. Enligt utredningen kan en förklaring till detta vara att nämndemannakandidaterna är upplysta om att en registerkontroll kommer att göras. Det saknas anledning att tro att inte samma effekt kan uppnås i . Det är därför viktigt att varje nämndeman inför valet är informerad om att ett belastningsregisterutdrag kommer att begäras in. En registerkontroll av domstolen bör således göras efter att nämndemännen valts av fullmäktige men före påbörjad tjänstgöring, t.ex. i anslutning till att domstolarna får uppgift om vilka nämndemän som ska 2013/14:169 tjänstgöra kommande period. För att uppfylla sitt syfte ska kontrollen omfatta både nyvalda och omvalda nämndemän. Regeringen avser att reglera dessa frågor i förordning. Regeringen anser sammanfattningsvis att domstolarna i fråga om laglydnad ska kontrollera lämpligheten hos den som har utsetts till nämndeman och att detta, i likhet med vad som anförs av , bör lagregleras. Regeringen anser också att kontrollen ska ske genom ett utdrag ur belastningsregistret. Framkommer det vid kontrollen att en nämndeman är dömd för brott blir det domstolens uppgift att pröva om det föranleder ett entledigande. Regeringens förslag: Konkursfrihet ska införas som ett behörighetskrav för nämndemän i stället för att beaktas vid lämplighetsprövningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se SOU 2013:49 avsnitt 5.6.2). Remissinstanserna: Alla remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot utredningens förslag. , Förvaltningsrätten i och framhåller att bestämmelserna om nämndemäns behörighet vid ändrad folkbokföring bör ses över. Skälen för regeringens förslag: För att kunna komma i fråga för anställning som lagfaren domare och för uppdrag som nämndeman ska ett antal behörighetskrav vara uppfyllda. För både lagfarna domare och nämndemän uppställs bl.a. krav på svenskt medborgarskap och frihet från förvaltarskap. När det gäller konkursfrihet skiljer sig dock kraven för lagfarna domare och nämndemän åt. För lagfarna domare är konkursfrihet ett behörighetskrav enligt 4 kap. 1 § andra stycket (RB). Detta gäller för såväl ordinarie som icke ordinarie domare. En person som är i konkurstillstånd får således inte utses till eller tjänstgöra som domare. Motsvarande gäller även för till exempel ledamöter och föredragande i allmän förvaltningsdomstol, jfr 28 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD). En nämndemans eventuella konkurstillstånd ska däremot i stället beaktas inom ramen för den lämplighetsprövning som görs inför val av nämndemän. En person som befinner sig i konkurstillstånd bör inte väljas som nämndeman och ett sådant tillstånd får också anses rymmas under sådana förhållanden som visar att en person är uppenbart olämplig för uppdrag som nämndeman (prop. 2005/06:180 s. 40). Det är dock inte fråga om något absolut krav för behörighet. var konkursfrihet ett behörighetskrav för nämndemän. Kravet togs bort i samband med att motsvarande krav togs bort som villkor för behörighet till riksdagsmannauppdrag och kommunala förtroendeuppdrag. Motiveringen var att bestämmelsen om konkursfrihet som valbarhetskrav för nämndemän ansågs ha visst samband med reglerna om valbarhet till förtroendeuppdrag, se Kungl. proposition till med förslag till lag om ändring i Prop. 2013/14:169 m.m. (prop. 1969:44 s. 378). Nämndemannauppdraget är inte något politiskt förtroendeuppdrag. Regeringen anser att det saknas skäl för att i behörighetshänseende likställa nämndemän med politiskt förtroendevalda. Det ligger i stället närmare till hands att likställa nämndemän med lagfarna domare i fråga om behörighetskrav av detta slag. En domare som är i konkurstillstånd kan skada förtroendet för domstolarna oavsett om denne är lagfaren eller icke lagfaren. Konkursfrihet är vidare en lätt kontrollerbar uppgift som till sin karaktär är jämförbar med andra behörighetskrav såsom medborgarskap, förvaltarfrihet och folkbokföringsort. Något utrymme för lämplighetsöverväganden avseende ett konkurstillstånd finns knappast heller. Regeringen anser därför att konkursfrihet ska vara ett behörighetskrav även för nämndemän. Konkursfrihet kan kontrolleras genom t.ex. ett utdrag ur konkursregistret som tillhandahålls av . Vad gäller synpunkter från , Förvaltningsrätten i och om behov av en översyn av bestämmelserna om en nämndemans behörighet vid ändrad folkbokföring konstaterar regeringen att detta inte kan göras inom ramen för nu aktuellt lagstiftningsärende. Regeringens bedömning: Det bör vara obligatoriskt för en nyvald nämndeman att genomgå introduktionsutbildning innan tjänstgöringen påbörjas. Det bör även vara obligatoriskt för en omvald nämndeman att genomgå repetitionsutbildning efter tillträdet. Varje domstol bör, i samråd med , ansvara för att det anordnas sådana utbildningar för nämndemän. I utbildningarna för lagfarna domare bör utbildningsmoment som tar sikte på nämndemannamedverkan ingå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se SOU 2013:49 avsnitt 9.4.3). Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget om obligatorisk introduktionsrespektive repetitionsutbildning för nämndemän. Hovrätten över och , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , kommun, SKL och . avstyrker förslaget och anser att det mot bakgrund av denna domstols storlek är omöjligt att organisera utbildning i den utsträckning som föreslås. Liknande synpunkter framförs av . har svårt att se att den som tjänstgjort som nämndeman har ett så starkt behov av repetitionsutbildning att utbildningen bör göras obligatorisk. Några remissinstanser, bland andra och Förvaltningsrätten i , pekar på ett behov av en ser positivt på att bistå domstolarna med att ta fram underlag för en obligatorisk repetitionsutbildning. De remissinstanser som uttalar sig särskilt om utbildningsmoment för lagfarna domare om nämndemannamedverkan, bland andra och , är positiva till utredningens bedömning. Enligt är det möjligt att inom ramen för utbildningar om domarrollen tillhandahålla specifika utbildningsmoment som tar sikte på nämndemannamedverkan. Skälen för regeringens bedömning: Nämndemän deltar i dömandet som lekmän. För rollen som lekman ställs inte krav på kunskaper i det för målet eller ärendet relevanta rättsområdet. Den juridiska expertisen bidrar i stället den lagfarne domaren med. Nämndemannauppdraget innebär inte desto mindre ett stort ansvar. Nämndemännen är allmänhetens representanter i domstolen och har den betydelsefulla uppgiften att utöva insyn. Vidare har en nämndeman individuell rösträtt, precis som den lagfarne domaren, och därmed ett långtgående ansvar för rättens avgörande. Enligt regeringen är det av största vikt att nämndemännen har kompetens att utföra sitt uppdrag på det sätt lagstiftaren har avsett. Uppdraget förutsätter kunskaper om bl.a. etiska frågor samt sekretess- och jävsbestämmelser. Brister i dessa avseenden kan få allvarliga konsekvenser för såväl parter, den enskilde nämndemannen och domstolen som för allmänhetens förtroende för den dömande verksamheten i stort. Enligt utredningens kartläggning hålls det vid nästan alla domstolar introduktionsutbildning för nämndemän i samband med att en ny tjänstgöringsperiod inleds. När det gäller nämndemän som tillkommer får däremot endast ett fåtal samma utbildning som de som tillträder vid tjänstgöringsperiodens början. Vid de utbildningar som erbjuds varierar nämndemännens deltagandefrekvens stort mellan olika domstolar. Det finns således ett antal nämndemän som tjänstgör utan att ha deltagit i utbildning i frågor som är betydelsefulla för uppdraget. Regeringen anser, i likhet med utredningen och merparten av remissinstanserna, att det är angeläget att samtliga nämndemän deltar i utbildningen. En genomförd utbildning är, tillsammans med en omsorgsfull lämplighetskontroll, en viktig kvalitetssäkring inför ett uppdrag som nämndeman. Introduktionsutbildningen bör därför göras obligatorisk och genomföras innan de nyvalda nämndemännen kallas till tjänstgöring vid domstolen. Många nämndemän innehar sitt uppdrag under mer än en tjänstgöringsperiod. Introduktionsutbildningen kommer således för många nämndemän att ligga relativt långt tillbaka i tiden. För att säkerställa att även omvalda nämndemän upprätthåller en god kunskapsnivå vad gäller bl.a. sekretess- och jävsbestämmelser anser regeringen att en obligatorisk repetitionsutbildning bör införas. Behovet av att en sådan utbildning genomförs innan tjänstgöringen påbörjas är dock inte lika framträdande som när det gäller nyvalda nämndemän. För omvalda nämndemän bör det därför vara tillräckligt att de går repetitionsutbildning efter tillträdet. Även om utbildningen för nämndemän bör vara obligatorisk är den inte ett behörighetskrav för uppdraget som nämndeman och har enligt regeringens bedömning inte någon inverkan på rättens domförhet. Ansvaret för att nämndemän ges introduktionsutbildning ligger på den Prop. 2013/14:169 enskilda domstolen. Den enskilda domstolen bör även ha ansvaret för att repetitionsutbildning genomförs. Det bör dock vara en uppgift för att ta fram underlag till utbildningarna. Regeringen anser i likhet med att en sådan ordning – utöver effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar – medför att utbildningarnas enhetlighet och kvalitet lättare kan säkerställas. Med hänsyn till inte minst de mindre domstolarnas förutsättningar att genomföra både introduktions- och repetitionsutbildning kan det som påpekar vara nödvändigt att komplettera utbildningarna med en e- utbildning och annat digitalt material för att på så sätt öka flexibiliteten och avlasta domstolarnas personal. Regeringen planerar att ge ett uppdrag till i detta avseende. Domstolarna bör även kunna samverka vid genomförandet av utbildningarna. Regeringen avser också återkomma i förordning med bestämmelser om obligatorisk introduktions- och repetitionsutbildning. För att nämndemannasystemet ska fungera så bra som möjligt behöver även juristdomarna utbildning om nämndemannamedverkan. De lagfarna domarna har i rollen som rättens ordförande betydelse för nämndemännens delaktighet i avgörandena. Ett gott arbetsklimat mellan rättens ledamöter med bra information, vägledning och bemötande av nämndemännen gynnar kvaliteten i den dömande verksamheten och i förlängningen också nämndemannauppdragets status och attraktionskraft. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att det i utbildningarna för lagfarna domare bör ingå utbildningsmoment som rör nämndemannamedverkan. Regeringens bedömning: Särskilda informationsinsatser bör genomföras inför rekrytering av nya nämndemän. Ansvaret för informationsinsatserna bör ligga på . Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen anser att ansvaret för att informera om nämndemannauppdraget inför rekrytering av nya nämndemän ska ligga på de enskilda domstolarna (se SOU 2013:49 avsnitt 9.4.2). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bland andra och Statskontoret, instämmer i eller invänder inte mot utredningens bedömning. ser positivt på att ha en övergripande och samordnande roll i informationsarbetet gällande nämndemannauppdraget men betonar att kommunikationsinsatser till olika prioriterade målgrupper måste ske kontinuerligt . anser att det är ändamålsenligt att domstolarna, tillsammans med , tar ett ansvar för den aktuella informationens innehåll och spridning. och invänder mot bedömningen att domstolarna bör ta ett särskilt ansvar för informationens innehåll och spridning och menar att de varken har kunskap eller resurser att driva informationskampanjer. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen tar i denna proposition inte ställning till utredningens förslag om ett förändrat rekryteringsförfarande med införande av en fri kvot. Syftet med förslaget om fri kvot är att bredda rekryteringskretsen och föryngra nämndemannakåren. Enligt regeringens uppfattning är det dock även inom ramen för nuvarande rekryteringssystem angeläget att få till stånd en bredare rekrytering av nämndemän. Strävan bör inte minst vara att åstadkomma en föryngring av nämndemannakåren. Det finns även ett starkt stöd hos remissinstanserna för en breddad rekrytering, också bland de remissinstanser som avstyrker utredningens förslag om en fri kvot. Ett viktigt medel för att nå ut till ett brett spektrum av kandidater till nämndemannauppdraget är att genomföra informationsinsatser inför ett nämndemannaval. har i samband med nämndemannavalen haft i uppdrag att genomföra särskilda informationsinsatser såväl gentemot de nominerande och väljande organen som gentemot allmänheten, i syfte att få till stånd en bredare rekrytering av nämndemän. har bl.a. getts i uppgift att ta fram ett informationsmaterial som vänder sig till de nominerande och väljande organen med dels uppgifter om nämndemannakårens sammansättning, dels en uppmaning att i rekryteringsarbetet försöka nå sådana grupper som är underrepresenterade i nämndemannakåren. Regeringen kan dock konstatera att äldre åldersgrupper är överrepresenterade i nämndemannakåren och att rekrytering sker i princip enbart inom partierna. De nominerande och väljande organen bör därför ges tydlig information om innebörden av kravet på en allsidig sammansättning av nämndemannakåren och att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag, men också om vad det innebär att vara nämndeman. I tidigare uppdrag till har även ingått att ge allmänheten information om vad ett nämndemannauppdrag innebär, vilka villkor som gäller för uppdraget, vilka grupper som är underrepresenterade i nämndemannakåren och hur man går till väga för att anmäla intresse för uppdraget. Regeringen anser i likhet med utredningen att förutom att nå ut till nya grupper är ett viktigt syfte med informationen att i förväg tydliggöra vilka krav som ställs på nämndemän och villkoren för uppdraget. Eftersom det förekommer att nämndemän lämnar sina uppdrag på grund av att uppdraget och förutsättningarna för det inte motsvarar förväntningarna är det angeläget att ytterligare utveckla informationens spridning och innehåll. Utredningen gör bedömningen att det är de enskilda domstolarna som har den bästa kunskapen om dessa förhållanden och som bör ta ett särskilt ansvar för informationsinsatserna och att bör ges en övergripande och stödjande roll i arbetet. Regeringen anser att det kan finnas anledning att involvera enskilda domstolar eller företrädare för dessa i informationsinsatser rörande nämndemannauppdraget. Vidare bör t.ex. frågor från potentiella kandidater till nämndemannauppdrag om sådant som rör arbetet vid en enskild domstol naturligen besvaras av den berörda domstolen. Däremot kan det enligt regeringen ifrågasättas om de enskilda domstolarnas ansvar bör vara så långtgående som utredningen föreslår. Som bland andra påpekar är det även från effektivitetssynpunkt lämpligare att ansvaret för informationens spridning och innehåll ligger på den centrala förvaltningsmyndigheten än på enskilda domstolar. Regeringen gör därför bedömningen att liksom Prop. 2013/14:169 vid tidigare nämndemannaval bör ges detta ansvar. Regeringen planerar att återkomma med ett uppdrag till i detta avseende. Förutom koncentrerade informationsinsatser inför nämndemannaval anser regeringen, i likhet med , att arbetet med att rekrytera lämpliga och engagerade nämndemän bör ske kontinuerligt .