prop · H2031 · 2014-10-23 00:00:00 — 2009/10:120) framgår att syftet med högkostnadsskyddet är att särskilt de små företagen ska våga anställa fler personer. Vidare framfördes då att sjuklöneansvaret utgör ett ekonomiskt risktagande och att små och speciellt nystartade företag är särskilt känsliga för denna risk. Högkostnadsskyddet omfattar samtliga arbetsgivare på arbetsmarknaden, dvs. både privata och offentliga arbetsgivare inklusive bl.a. kommuner och landsting. Skyddet innebär att en arbetsgivare kan få ersättning av Försäkrings- kassan för sjuklönekostnader som under ett kalenderår överstiger (2,5) den genomsnittliga årliga sjuklönekost- naden för samtliga arbetsgivare. Med kostnad för sjuklön avses även arbetsgivaravgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980) och allmän löne- avgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Ersättningen ska dock inte täcka sjuklönekostnader för medarbetare som har blivit beviljade särskilt högriskskydd. administrerar förmånen som kan erhållas efter ansökan. Myndigheten fast- ställer , med hjälp från , den genomsnittliga sjuklönekostnaden för samtliga arbetsgivare för När den genomsnittliga sjuklöne- kostnaden är fastställd kan besluta om ersättning till den arbetsgivare som har ansökt om det. Arbetsgivare har möjlighet att ansöka om ersättning i förskott för sjuklönekostnader som kan uppkomma . För förskottsbetal- ningar gör en slutlig reglering i maj året efter. På hemsida finns ett verktyg som arbetsgivare kan använda för att räkna ut om det är sannolikt att de är berättigade till högkostnadsskyddet. Förmånen handläggs helt manuellt. Uppgifter från visar att det är de större arbetsgivarna som i störst utsträckning, beloppsmässigt, tar del av förmånen. gick av det utbetalda beloppet till en handfull arbetsgivare med fler än 250 anställda. Drygt hälften av de arbetsgivare som beviljades högkostnadsskydd 2012 var arbetsgivare med 1-9 anställda. De erhöll dock tillsammans av de totalt som utbetalades . Tabell 7.16 Utbetalda ersättningar från högkostnadsskyddet 2012 Som framgår av tabell 7.16 tog Försäkrings- kassan 2012 emot ca 500 ansökningar om högkostnadsskydd. De beräkningar arbets- gruppen gjorde visar att antalet ersättnings- berättigade bör uppgå till ca 8 500. Många arbetsgivare som skulle kunna söka hög- kostnadsskydd avstår således från att göra det. Närmare uppgifter om vilka arbetsgivare som söker och uppbär ersättning är sekretessbelagda uppgifter. Sjukfrånvaro bland olika arbetsgivare Sjukfrånvaron ser olika ut mellan olika sektorer och mellan olika stora arbetsgivare. Offentliga arbetsgivare har i regel högre sjukfrånvaro än privata. Mindre arbetsgivare har generellt sett betydligt lägre sjukfrånvaro än större arbets- givare. Arbetsgivare med tre anställda har i genomsnitt en sjuklönedag per anställd och år. Arbetsgivare med 25 medarbetare har i genom- snitt per anställd och år medan arbetsgivare med över 400 anställda har dubbelt så många sjuklönedagar, dvs. per anställd och år. Små arbetsgivares lägre sjukfrånvaro har sannolikt flera förklaringar. Under alla om- ständigheter finns särskilda arbetsmiljö- utmaningar hos de mindre arbetsgivarna. Problem med det befintliga högkostnadsskyddet Som framgår ovan utgår det befintliga hög- kostnadsskyddet ifrån den genomsnittliga sjuk- lönekostnaden för samtliga arbetsgivare. Detta innebär att ingen hänsyn tas till den variation i sjukfrånvaro som råder mellan olika stora arbets- givare. Små arbetsgivare behöver ha sjuklöne- kostnader som är högre än vad de i genomsnitt har för att komma ifråga för skyddet. Beräkningar visar att de riktigt små arbetsgivarna, för vilka sjuklönekostnadens andel av lönekostnaden uppgår till , behöver ha nära sju gånger så höga sjuklöne- kostnader som de i genomsnitt har för att komma ifråga för högkostnadsskyddet. De stora arbetsgivarna, som driver upp genomsnittet, behöver däremot bara ha sjuklönekostnader som knappt överstiger vad de i genomsnitt har i kostnader. På detta vis missgynnas de små arbetsgivarna av dagens system och skyddet kommer dem inte till del såsom det var tänkt. Det befintliga högkostnadsskyddet nyttjas som ovan nämnts i mycket låg utsträckning. Flera orsaker kan sannolikt förklara det låga nyttjandet av förmånen. En förklaring kan vara att arbetsgivare avstår från att ansöka om förmånen utifrån bedömningen att de inte tror sig nå upp till de nivåer som krävs för att skyddet ska träda in. En annan förklaring kan vara att många arbetsgivare ännu inte har kännedom om förmånens existens. Ytterligare en förklaring kan vara att förmånen är förknippad med ett Enligt information från några arbetsgivarorgansationer är den administrativa bördan i själva ansöknings- förfarandet en starkt bidragande orsak till att dagens system inte används. Organisationerna anser att administrationen kring förmånen behöver förenklas och effektiviseras. Ett begränsat behov av förmånen kan naturligtvis också vara en anledning. Det risktagande och den börda sjuklöneansvaret kan utgöra talar emellertid emot detta. Ytterligare ett problem med det befintliga högkostnadsskyddet är att det inte är tillräckligt förutsebart. fastställs den genomsnittliga sjuklönekostnaden för samtliga arbetsgivare och först därefter kan besluta om ersättning till de arbetsgivare som har ansökt om det. Detta medför att det är svårt för företagen att beräkna exakt vid vilka kostnader högkostnadsskyddet träder in. 7.4.3Ny ersättning för höga sjuklönekostnader Regeringens förslag: Nuvarande högkostnads- skydd mot sjuklönekostnader ska ersättas med en ny ersättning för vissa sjuklönekostnader. En arbetsgivare ska för ett kalenderår få ersättning med högst för sin sjuklönekostnad till den del den överstiger – av den totala lönekostnaden om arbetsgivarens lönekostnad uppgår till högst , –0,av den totala lönekostnaden om arbetsgivarens lönekostnad överstiger 3 men inte , –1,av den totala lönekostnaden om arbetsgivarens lönekostnad överstiger 6 men inte , –1,av den totala lönekostnaden om arbetsgivarens lönekostnad överstiger 12 men inte , och –1,av den totala lönekostnaden om med regeringens förslag. tillstyrker det eller har inget att erinra mot det. i (LO) och () anser att förslaget i stället borde hanteras i en bredare överenskommelse inom den parla- mentariska socialförsäkringsutredningen. LO avstyrker förslaget på flera grunder, bl.a. utifrån att det ensidigt gynnar arbetsgivarna. Båda instanserna kan tänka sig att minska arbets- givarnas ansvar för kortvarig sjukfrånvaro i utbyte mot att deras ansvar för långvarig sjukfrånvaro ökar eller att det upprättas en . Inspek- tionen för socialförsäkringen (ISF) avstyrker för- slaget och anser att det befintliga systemet fungerar för den risk som de små företagen har. ISF påpekar att ett införande av en differen- tiering i en del av socialförsäkringen vore ett avsteg från enhetlighetsprincipen och att det finns principiella invändningar mot ett sådant avsteg. ISF föreslår att alternativa sätt att konstruera försäkringen bör analyseras. Statskontoret saknar en grundläggande analys och bedömning av varför det befintliga högkostnads- skyddet inte nyttjas i större utsträckning. Kammarrätten i anser att det kan finnas anledning att överväga vilken författnings- form som bör väljas för att uppnå den flexibilitet som förordas gällande procentsatserna i 17 § SjlL. Av motsvarande skäl bör det enligt kammarrätten övervägas om det föreslagna takbeloppet i stället ska anges som en andel av prisbasbeloppet. akademikers central- organisation () tycker att det är positivt att höja ersättningen för höga sjuklönekostnader för de mindre företagen då detta enligt kan bidra till att minska försiktigheten vid anställning av personal, vilket skulle kunna främja anställningsbenägenheten generellt. , med flera, ser tröskeleffekterna som ett potentiellt problem särskilt för de mindre företagen som växer och nyanställer. förordar en annan grundkonstruktion där sjuklöneansvaret helt tas bort från arbetsgivarna eller minskas men anser att förslaget är rimligt väl avvägt givet att sjuklöneansvaret ska kvarstå. marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) anger att det viktigaste belägget för att nuvarande högkostnadsskydd missgynnar små arbetsgivare är den väl belagda omständigheten att sjukfrånvaron generellt är lägre ju mindre arbetsgivaren är. Skälen för regeringens förslag En ny differentierad ersättning för höga sjuklönekostnader Syftet med arbetsgivarnas sjuklöneansvar är att arbetsgivarna ska bära ett ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa. har generellt sett betydligt lägre sjukfrånvaro än större företag. Sjuklöneansvaret utgör emellertid ett ekonomiskt risktagande oavsett om företaget har en god arbetsmiljö eller inte. Små och speciellt nystartade företag som är på väg att etablera sig är särskilt känsliga för denna risk, eftersom de ofta har dålig likviditet och små resurser i övrigt för att hantera oväntade kostnadsökningar. En del av sjukfallen, orsakade av faktorer som ligger utanför arbetsplatsen, kan från arbetsgivarens sida vara svåra att förhindra eller förebygga. Risken för höga sjuklöne- kostnader kan antas bidra till att önskvärda anställningar inte alltid kommer till stånd och att företagen inte expanderar på det sätt som vore önskvärt och möjligt. Regeringen kan konstatera att det befintliga högkostnadsskyddet används i mycket låg utsträckning. Regeringen kan också konstatera att förmånens konstruktion missgynnar de små arbetsgivarna vilka generellt sett har betydligt lägre sjukfrånvaro än vad arbetsgivare i genomsnitt har. Utfallet tyder på att skyddet inte kommer de små företagen till del såsom det var tänkt. Mot bakgrund av detta finner regeringen att det finns skäl att föreslå ett förändrat högkostnadsskydd som beaktar att sjukfrån- varon bland arbetsgivare ser olika ut, förbättrar småföretagens situation och omfattar samtliga arbetsgivare. Det är dessutom regeringens ambition att skapa ett skydd som är förutsebart samt administrativt enkelt att ta del av. Regeringen föreslår att det nuvarande högkostnadsskyddet ersätts av en ny ersättning för sjuklönekostnader. Den nya ersättningen bör vara differentierad på så sätt att samtliga arbetsgivare grupperas i fem storleksklasser utifrån deras totala lönekostnader. Förslaget innebär att arbetsgivare kommer att få kompensation för den del av sina sjuklöne- kostnader som överstiger en viss andel av deras totala lönekostnad. Beloppsnivåer och procent- satser är valda utifrån vad som ger de små arbetsgivarna en mycket fördelaktig fördelning av den totala ersättningen liksom vad som bedöms vara en rimlig kostnadsfördelning mellan staten och arbetsgivarna. Till grund för denna indelning ligger arbetsgivarnas genom- snittliga löne- och sjuklönekostnader utifrån genomsnittligt antal anställda, se tabell 7.17 avsnitt 7.4.6. Förslaget omfattar samtliga arbetsgivare på arbetsmarknaden, dvs. både privata och offentliga arbetsgivare inklusive kommuner och landsting. Dagens högkostnadsskydd träder in när arbetsgivare har sjuklönekostnader som överstiger 2,5 gånger genomsnittet för samtliga arbetsgivare. Den nivå då den nya ersättningen träder in motsvarar den nivå där arbetsgivaren har 1,7 gånger så höga sjuklönekostnader som genomsnittet i den egna storleksklassen101. Eftersom mindre företag har lägre sjuklöne- kostnader generellt så träder ersättningen in tidigare för dem. Förslaget innebär att arbets- givare ska kunna få ersättning enligt SjlL för överskjutande del av sjuklönekostnaden upp till ett tak på per kalenderår. Med kostnader för sjuklön avses även socialavgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt som löper på sjuklönen. Den föreslagna ersättningen ska samordnas med sådan ersättning som lämnas för sjuklönekostnad som avser arbetstagare som omfattas av särskilt högriskskydd, se avsnitt 7.4.4. Ersättning för sjuklönekostnader bör beviljas i efterskott för kalenderår. Det bör dock på samma sätt som vara möjligt att under vissa förutsättningar ansöka om ersättning i förskott för sjuklönekostnader som före kalenderårets utgång har överskridit den fastställda nivån för att vara berättigad till ersättning. Förslaget innebär att den totala fördelningen av ersättning för sjuklönekostnader blir mycket fördelaktig för de små arbetsgivarna. Arbets- givare med lönekostnader beräknas få ca två tredjedelar av den totala ersättning som kommer att beviljas. För dessa arbetsgivare kommer förmånen att vara generös i och med att de normalt sett inte kommer att slå i taket, vilket innebär att de blir 101 0,5 (1,7x0,32) procent av lönesumman för arbetsgivare med lönesummor . fullt kompenserade för överskjutande del av sjuklönekostnaden. Därtill gäller att ersättningen träder in tidigt för de minsta arbetsgivarna, redan när sjuklönekostnaden överstiger av arbetsgivarens totala lönekostnad. Omvandlat i sjuklönedagar kommer gränsen för när ersätt- ningen aktualiseras att gå vid ca per anställd och år. Högre sjukfrånvaro än så kompenseras således av den nya ersättningen. TCO och LO framhåller att förslaget kommer att minska eller motverka arbetsgivarnas ekonomiska drivkrafter för att säkerställa god arbetsmiljö och att minska personalens korttids- frånvaro. Regeringen anser att alltför generösa ersättningar skulle minska arbetsgivarnas incita- ment att hålla sjukfrånvaron nere. Med hänsyn till detta och till att syftet med den nya ersätt- ningen i första hand är att minska risken för höga sjuklönekostnader bland små arbetsgivare är det enligt regeringens bedömning rimligt att det finns ett tak i systemet. Regeringen föreslår således, i likhet med arbetsgruppen, att taket ska sättas till och arbetsgivare. Med denna nivå beräknas samtliga ersättnings- berättigade arbetsgivare, förutom de största (med lönekostnader överstigande ), att bli helt kompenserade för sina sjuklönekostnader över den nivå där ersätt- ningen träder in. Enbart stora arbetsgivare, med höga sjuklönekostnader, kommer således att påverkas negativt av ersättningens tak. Regeringen anser att takkonstruktionen är viktig för att drivkraften att satsa på förebyggande arbete och god arbetsmiljö hos arbetsgivare med hög sjukfrånvaro inte ska gå förlorad. Därigenom upprätthålls de ekonomiska incitamenten för de stora arbetsgivarna att hålla sjukfrånvaron nere. Detta kan motiveras med att dessa arbetsgivare dels har högst sjukfrånvaro, dels har störst möjlighet att hantera densamma. Antalet stora arbetsgivare är begränsat. Emellertid är antalet anställda som arbetar för dessa arbetsgivare desto fler. Inte minst många kvinnor arbetar för stora arbetsgivare i den offentliga sektorn där sjukfrånvaron är generellt sett högre. För dessa arbetstagare är det av stor vikt att deras arbetsgivare har incitament att arbeta för en god arbetsmiljö och hälsa hos personalen. I incitamentshänseende är takkon- struktionen att föredra framför ett system likt det befintliga där stora arbetsgivare kan kompen- seras med miljonbelopp när försäkringen väl har trätt in. ISF är positiv till förslaget om att införa ett ersättningstak och anser att ett lägre tak än det föreslagna delvis kan ge en liknande effekt som en differentiering. påpekar att det i kategorin arbetsgivare med lönekostnader även kan finnas företag med relativt få anställda, i exempelvis specialistyrken. pekar på behovet av ett högre ersättningstak som bättre skyddar även dessa företag mot höga sjuklönekostnader. Regeringen anser dock att taknivån är rimlig och att de företag som refererar till måste betraktas som mera ovanliga. Regeringen håller med om vikten av att analysera och utvärdera effekterna av det nya skyddet mot höga sjuklönekostnader där även effekterna av ersättningstaket är av intresse. Det skulle naturligtvis kunna hävdas att även de minsta arbetsgivarna behöver ekonomiska incitament i syfte att hålla sjukfrånvaron nere. Givet den risk och sårbarhet som små arbets- givare lever med är det dock rimligt att anta att dessa arbetsgivares incitament till stor del kvar- står trots generös ersättning för sjuklöne- kostnader. För arbetsgivare medför sjukfrånvaro nämligen inte bara sjuklönekostnader utan även produktionsbortfall, risk för sena leveranser, risk för kostsamma kontraktsbrott och kostnader för vikarier samt administration av frånvaron. Dessa indirekta kostnader torde för de små arbets- givarna vara minst lika besvärliga som sjuklöne- kostnaderna varför incitamenten att hålla sjuk- frånvaron nere rimligen ständigt bör finnas där. TCO hävdar att det är rimligt att anta att inom branscher där personalen kan ersättas med kort varsel saknar även de små arbetsgivarna driv- krafter att investera i en god arbetsmiljö. Regeringen kan se att tillgång till vikarier med kort varsel exempelvis kan minska det potentiella produktionsbortfallet vid sjukfrån- varo. Det bör dock poängteras att även med den föreslagna konstruktionen av högkostnadsskydd kommer arbetsgivare med hög sjukfrånvaro bland anställda att ha kännbara kostnader för sjuklönen. Procentsatser regleras i lag Den procentsats vid vilken ersättningen träder in i respektive storleksklass bör vara fastslagen i lag. Procentsatserna är då på förhand givna och den bristande förutsägbarhet avseende när ersättning blir aktuell, som finns i det befintliga systemet, försvinner. ISF anser att förutsättningarna att budgetera för ersättning är ganska goda och hänvisar bl.a. till det verktyg som finns på hemsida, vilket arbets- givare kan använda för att beräkna ersättningen, liksom till att den genomsnittliga sjuklöne- kostnaden inte torde variera i hög utsträckning mellan . Regeringen instämmer i att den genomsnittliga kostnaden inte varierar i hög utsträckning och att verktyg är användbart men anser trots detta att förut- sättningarna bör förbättras ytterligare. Regeringen har i enlighet med en synpunkt från Kammarrätten i övervägt om procentsatserna bör regleras i annan författ- ningsform än i lag. Regeringen har dock kommit fram till att behovet av flexibilitet i systemet inte är så omfattande att det motiverar att procent- satserna regleras i förordning. Regleringen av hur ersättning ska beräknas bör hållas samlad i lagen om sjuklön. Tröskeleffekter och andra potentiella effekter En nackdel med den föreslagna konstruktionen, vilket även flera remissinstanser har påpekat, är att den kan generera tröskeleffekter genom att ett företag som höjer sina lönekostnader kan hamna i en annan löneklass. Detta kan vara direkt kontraproduktivt för den arbetsgivare som vill nyanställa. Typfallsberäkningar i avsnitt 7.4.6 visar exempel på tröskeleffekter. Differen- tieringen kan enligt ISF också få oönskade effekter i form av beteendeändringar. Som Företagarna påpekar är det svårt att analysera hur stort det potentiella tröskelproblemet i prakti- ken blir. Företagarna anser att regeringen kan överväga att utreda alternativa konstruktioner utan tröskeleffekter men anser att detta ska ställas mot behovet av att skyndsamt sänka sjuklönekostnaderna. Regeringen bedömer att fördelen med en konstruktion där variationen i sjukfrånvaro bland olika arbetsgivare beaktas väger tyngre än de tröskeleffekter som kan uppstå. Regeringen anser att fördelen med det differentierade systemet kan motivera ett visst avsteg från enhetlighetsprincipen som annars är vägledande i socialförsäkringen vilket både och också påpekar. ISF anser att en konstruktion med en enhetlig nivå när ersättningen träder in i kombination med ett lägre tak än det föreslagna bör analyseras. Arbetsgruppen analyserade och övervägde flera tänkbara konstruktioner, däribland den variant som ISF förordar. Arbetsgruppen kom dock fram till att den nu föreslagna konstruktionen ger den mest önskvärda och väl avvägda fördelningen. Regeringen delar arbetsgruppens bedömning. Vad gäller enhetlighetsprincipen vill regeringen påpeka att den föreslagna ersätt- ningen endast är ett avsteg från principen så till vida att olika stora arbetsgivares utgångsläge vad gäller sjukfrånvaro beaktas, i övrigt är ersätt- ningen generell till sin utformning. Med det förslag som lämnas beräknas antalet ersättningsberättigade uppgå till ca 41 000 arbetsgivare. Med dagens regler visar beräkningar att antalet ersättningsberättigade bör vara ca 8 500. Reformen kommer således att öka antalet ersättningsberättigade med nästan fem gånger. framhåller att det saknas ett resone- mang om hur förslaget påverkar konkurrens- förhållanden. Den föreslagna ersättningen ut- jämnar skillnaderna mellan arbetsgivare som har höga sjuklönekostnader och arbetsgivare som inte har det eftersom staten i vissa fall står för kostnader arbetsgivaren annars skulle ha haft. Ersättningen ger inte bidrag till företag som leder till att de får konkurrensfördelar i för- hållande till företag som inte har dessa kost- nader. Regeringens bedömning är att förslaget därmed inte inverkar negativt på konkurrensen mellan företag. saknar resonemang om för- slagets effekter på tillväxt. Regeringens avsikt med det föreliggande förslaget är att minska den börda höga sjuklönekostnader kan utgöra och förbättra förutsättningarna för särskilt de mindre arbetsgivarna att anställa fler personer. Kun- skapsläget kring hur arbetsgivare agerar när kostnadsansvaret ändras är dock, så som IFAU påpekar, begränsat. Enligt IFAU kan det emellertid utifrån befintlig ekonomisk teori och forskning antas att förslaget medför att små arbetsgivare blir mer benägna att anställa fler personer när kostnaderna för sjukfrånvaron minskar. En uppfattning som delar. Det omvända, dvs. minskad benägenhet att öka antalet anställda, kan enligt IFAU förväntas gälla för de större arbetsgivarna för vilka förslaget innebär en försämring. Med utgångspunkt i att många nya anställningar skapas hos de små och växande företagen och att det är de mindre arbetsgivarna som förslaget framförallt riktar sig till är regeringens bedömning att reformen, i förlängningen, också ska bidra positivt till tillväxten. Reformens potentiella effekt på återgången i arbete bland sjukskrivna är enligt regeringen svårbedömd. IFAU anger att incitamenten för små arbetsgivare att få tillbaka anställda som är sjukskrivna i arbete ökar om deras sjuklöne- kostnader minskar. anges att viljan att få tillbaka sjukskrivna i arbete kan hämmas för de arbetsgivare där sjuklönekostnaderna ökar. Som framgår ovan beräknas relativt många små arbetsgivare kunna få del av den nya ersättningen och således få större incitament att få tillbaka sjukskrivna i arbete. Å andra sidan arbetar desto fler arbetstagare för stora arbetsgivare vilka enligt teorin inte kommer att ha fullt lika starka incitament att få tillbaka de sjukskrivna i arbete. Vilken effekt som blir dominerande är inte given och det sammantagna resultatet återstår att följa. En uppföljning och utvärdering av reformen är enligt regeringen mycket viktig att genomföra. I detta bör ingå att utvärdera förslagets effekter på arbetsgivarnas benägenhet att nyanställa, arbetsgivarnas satsningar på arbetsmiljöarbete och utvecklingen av sjukfrånvaron bland an- ställda. Den samhällsekonomiska nettoeffekten av reformen behöver studeras. Regeringens förslag: En arbetsgivare ska i samband med den månadsvisa arbetsgivar- deklarationen lämna uppgift till om sin bruttokostnad för sjuklön enligt lagen om sjuklön. På grundval av denna uppgift ska en gång fatta beslut om ersättning för höga sjuklönekostnader. Uppgifter om beslutet ska få lämna till på medium för automati- serad behandling. Ersättningen ska tillgodoföras genom att krediterar arbetsgivarens skattekonto. Dessa uppgifter ska kunna lämnas oavsett om sekretess gäller. Förslaget ska inte vara tillämpligt på den som lämnar en förenklad arbetsgivardeklaration. Regeringens bedömning: bör från beskattningsdatabasen till Försäkrings- kassan lämna ut uppgifter om sjuklönekostnad. bör få besluta om ersättning för sjuklönekostnader genom automatiserad behandling Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.