prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Bristen på tydliga regler för vad ett exploateringsavtal ska kunna innehålla och formerna för hur förhandlingar om sådana avtal ska gå till har kritiserats bl.a. eftersom avsaknaden av sådana regler kan leda till onödiga tidsförluster och därmed höga kostnader, inte minst för den del av näringslivet som är involverad i samhällsbyggandet. Den rättsliga grunden för en kommun att ställa krav på att en byggherre eller fastighetsägare ska teckna ett exploateringsavtal har ansetts vara de bestämmelser som återfinns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Innehållet i dessa paragrafer beskrivs närmare i nästa avsnitt (avsnitt 7.4.2). Eftersom exploateringsavtalen och deras omfattning inte är specifikt reglerade i lagstiftning, har en kommun betydande utrymme och möjligheter att ställa upp riktlinjer och krav på de företag som vill exploatera mark. Detta leder i vissa fall till problem. Det gäller inte enbart för dem som har för avsikt att uppföra ny bostadsbebyggelse utan också för andra samhällsbyggnadsintressenter. Avsaknaden av tydliga regler medför dessutom att det för en exploatör är svårt att förutse kostnadskrav och andra krav som kommunen kan komma att ställa och att det därmed blir svårt att planera för framtida utbyggnadsprojekt. Svårigheterna blir inte mindre av att olika kommuner har olika rutiner för förhandlingar om sådana avtal och tillämpar olika, och ofta otydligt formulerade, principer för vad sådana avtal ska reglera. Kommunens förhandlingsposition inför tecknande av ett exploateringsavtal bygger, förutom på de s.k. exploatörsbestämmelserna, i grunden även på bestämmelserna i 1 kap. 2 § PBL där det anges att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Det innebär att det är kommunen som har att besluta om var, när och hur en detaljplan ska upprättas, det s.k. kommunala planmonopolet. Förhandlingar om exploateringsavtal påbörjas ofta före eller i anslutning till att det kommunala detaljplanearbetet påbörjas. Avtalet ingås ofta eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft. Kommunens starka förhandlingsposition i kombination med de i vissa fall oklara förutsättningarna för kommunens krav på innehåll i ett exploateringsavtal kan medföra att det är svårt att förutsäga vilka åtaganden som en byggherre eller fastighetsägare kan få ta på sig för att kommunen ska påbörja eller fortsätta ett planarbete. Av den redovisning som har lämnat framgår att det förekommer att kommuner i förhandlingar om exploateringsavtal framför krav på att en exploatör ska stå för andra omkostnader än sådana som är direkt hänförliga till den byggnation som exploatören från början planerat. Det kan även bl.a. gälla krav på åtaganden som omfattar byggnation av skolor, daghem, större trafikanläggningar och idrottsplatser. I andra fall kan kraven avse att exploatören ska lämna bidrag till kommunens kostnader för sådana anläggningar. En exploatör står i förhandlingssituationen i en stark beroendeställning till kommunen vilket kan leda till att exploatören ingår avtal med kommunen som reglerar åtaganden som innebär att anläggningar eller verksamheter som inte har någon mera direkt anknytning till en detaljplan eller till plangenomförandet ska utföras eller finansieras av exploatören. Detta förhållande gäller framför allt i landets storstadsregioner och tillväxtområden. När det föreligger en sådan obalans i styrkeförhållandet kan det i vissa fall medföra att om en exploatör inte tillgodoser kommunens krav kan detaljplanearbetet komma att avbrytas. Inte sällan leder diskussionerna om exploateringsavtal till långvariga förhandlingar, i vissa fall med osäker utgång. Sådana förhandlingar medför att planprocessen fördröjs, att kostnaderna för projektets genomförande måste senareläggas samt att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses . har studerat frågan om hur utbyggnadsavtal hanteras i ett antal till näraliggande länder som har en något likartad planeringsbakgrund. Det gäller , , , och . Av studien framgår att samtliga länder har någon form av reglering av sådana avtal. Utformningen av den aktuella regleringen varierar. Gemensamt för de olika ländernas reglering är att den på lämpligt sätt klarlägger hur kostnader för infrastrukturutbyggnaden ska finansieras. Ett annat gemensamt drag i de studerade länderna är kravet på offentlighet och insyn i avtalen. Även inom detta område skiljer sig regleringens utformning mellan de olika länderna. I flera av de studerade länderna har lagregleringen av avtalen kommit till stånd . 2013/14:126 Den omständigheten att andra länder har reglerat frågan om formerna för och innehållet i exploateringsavtal utgör i sig inte ett skäl för att en lagstiftning som reglerar exploateringsavtal ska införas i . Avsaknaden av en sådan reglering har emellertid visat sig innebära vissa olägenheter som redovisats ovan. På en allt mera internationaliserad bygg- och fastighetsmarknad kan tillkomsten av en likartad lagreglering som den som finns i andra länder skapa bättre förutsättningar för utländska aktörer att etablera sig på den svenska marknaden och därmed bidra till ett ökat intresse för att bygga och en ökad konkurrens inom byggandet. Detta kan i sig också komma att leda till lägre kostnader inom berörda sektorer och därmed i förlängningen bl.a. bidra till lägre boendekostnader. Regeringen anser att en förutsättning för en enkel, snabb, rationell och kostnadseffektiv planerings- och plangenomförandeprocess är att den i så stor utsträckning som möjligt är förutsägbar. Det gäller i processens alla delar. En viktig del i denna förutsägbarhet är att skapa tydliga regler för plangenomförandet och dess finansiering. När det gäller exploateringar av mindre omfattning kan därvid dagens gatukostnadsregler komma till användning. När det gäller exploateringar av lite större omfattning kommer det också fortsättningsvis finnas ett behov av att teckna avtal mellan en kommun och byggherrar eller fastighetsägare om hur utbyggnaden ska genomföras och hur olika anläggningar ska finansieras. Det är då angeläget att söka skapa så tydliga regler och förfaranden som möjligt för att angelägna samhällsbyggnadsprojekt ska kunna genomföras och att genomförandet kan komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Detta bör enligt regeringens uppfattning ske genom en lagreglering av exploateringsavtalen. Den första delen av en sådan lagreglering bör enligt regeringens uppfattning vara att i PBL införa ett krav på att den kommun som avser att förhandla om och teckna ett exploateringsavtal med en byggherre eller fastighetsägare ska ha stöd i av kommunen antagna riktlinjer för exploateringsavtal. Därigenom kan en exploatör få möjlighet att sätta sig in i vilka krav och förutsättningar som han eller hon kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Det är viktigt att förutsättningarna är klarlagda i ett så tidigt skede som möjligt. Genom att anta riktlinjer för exploateringsavtal offentliggör kommunen sina avsikter att förhandla om exploateringsavtal. Lagregleringen av skyldigheten att anta riktlinjer för exploateringsavtal innebär att kommunen genom ett politiskt förankrat beslut ska ha tagit ställning till utgångspunkter och mål för sådana avtal. Enligt regeringens uppfattning ska av riktlinjerna framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. I sådana riktlinjer kan på en översiktlig nivå redovisas när, under vilka förhållanden och inom vilka geografiskt avgränsade områden som kommunen avser att ingå exploateringsavtal. Riktlinjerna kan vidare ange de övergripande principerna för vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för genom ingående av exploateringsavtal och på vilka grunder detta ska ske. Riktlinjerna kan även ange det sätt på vilket kommunen tidsmässigt och formellt avser att bereda frågan om sådana avtal. Kommunens riktlinjer för exploateringsavtal kan även redovisa andra kommunala önskemål som kommunen avser att reglera i exploateringsavtal och som det kan vara av betydelse för byggherrar och fastighetsägare att ha kunskap om för att i förväg kunna bedöma konsekvenserna av en framtida planläggning. Riktlinjerna kan på det sätt som har föreslagit knytas till andra politiskt beslutade dokument som en översiktsplan, till riktlinjer för bostadsförsörjningen, till ställningstaganden kring kommunens tomtprissättning eller till ett annat motsvarande program eller beslut. Ett lagstöd för exploateringsavtalen bör enligt regeringens uppfattning kunna bidra till en bättre förutsägbarhet och en balans mellan parterna. Genom att ge exploateringsavtalen en legal inramning skapas vidare en ökad transparens och en likabehandling av olika exploatörer varvid även rättssäkerhetsaspekter kan tillgodoses på ett bättre sätt än . Exploateringsverksamheten i många av landets kommuner är begränsad. I vissa kommuner sker utbyggnadsverksamheten enbart på mark som ägs av kommunen. I de kommuner där det av olika skäl inte finns anledning att förhandla om eller teckna exploateringsavtal finns det självfallet inte någon anledning att utforma och besluta om politiskt förankrade riktlinjer för exploateringsavtal. Frågan om en lagreglering av exploateringsavtalens närmare innehåll, och om hur exploateringsavtalen bör knytas till övriga handlingar som reglerar en detaljplans genomförande, behandlas i följande avsnitt. Kommunala beslut överklagas antingen genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) eller också genom förvaltningsbesvär. Enligt 10 kap. 3 § kommunallagen gäller inte föreskrifterna i det kapitlet om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. I PBL finns det särskilda föreskrifter om överklagande i 13 kap. För att det ska vara möjligt att överklaga kommunens beslut om att anta riktlinjer för exploateringsavtal genom laglighetsprövning behöver det därför tas in en bestämmelse om detta i PBL. Lagrådet har efterfrågat ett klargörande avseende vilken funktion riktlinjerna ska ha och hur de ska förhålla sig till de civilrättsliga avtal som ska ingås på grundval av dem. Som framgår av redogörelsen ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagregleringen att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploateringsavtal. Kommunen föreslås bli skyldig att anta vägledande riktlinjer som ska ange kommunens utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå sådana avtal. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer gäller för varje kommun som avser att ingå ett exploateringsavtal. Detta innebär att kommunen är skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen ingår avtalet. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte förutsättning för att kommunen ska få ingå ett exploateringsavtal. 2013/14:126 exploateringsavtal som ingås innan kommunen antar riktlinjer innebär således inte att avtalet blir ogiltigt. Bestämmelserna finns i 6 kap. 39 § och 13 kap. 1 § PBL. Definition av termen exploateringsavtal har inte redovisat någon definition av begreppet exploatering eller av begreppet exploatör. Utredningen har emellertid i 1 kap. 4 § PBL redovisat ett förslag till definition av begreppet exploateringsavtal. Ett sådant avtal anges vara ett avtal mellan en byggherre och en kommun som innehåller bestämmelser om genomförande av en detaljplan. De bestämmelser som finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL brukar vanligtvis benämnas . Dessa bestämmelser anses utgöra den legala grunden för kommunens förhandlingar om och tecknande av exploateringsavtal. Bestämmelserna innebär i korthet att , efter ansökan från en kommun, i vissa fall kan besluta att den som äger mark eller annat utrymme, som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats, är skyldig att utan ersättning upplåta eller avstå marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen. Ett sådant beslut ska fattas innan detaljplanen antas och får endast ske i den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt får i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. PBL definierar således indirekt begreppet exploatör som vissa enskilda eller juridiska personer som äger mark eller utrymme i en detaljplan. Inte heller har i sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav (SOU 2012:86) redovisat någon definition av begreppet exploatör. Utredningen föreslår emellertid att det i 1 kap. 4 § PBL införs en definition av begreppet exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är enligt utredningen ett avtal mellan privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun, som innehåller bestämmelser om genomförande av en detaljplan som berör enskild fastighet. I allmänt språkbruk används ofta ordet exploatera i bemärkelsen utnyttja, dra fördel av eller ta i anspråk. Detta är exempel på användning av begreppet exploatera som väl överensstämmer med hur begreppet används i samband med planläggning och plangenomförande. En detaljplan innebär tillskapande av olika former av nyttigheter. Vid plangenomförandet kan dessa nyttigheter utnyttjas av den som drar fördel av planläggningen. Det innebär ofta att någon tar i anspråk marken på det sätt som detaljplanen skapar förutsättningar för. Den som på detta sätt drar fördel av en detaljplan kan därvid benämnas exploatör. Regeringen anser att det inte finns skäl för att närmare definiera vad som avses med exploatering och exploatör. Det låter sig knappast göras eftersom förhållandena kan skilja sig påtagligt mellan olika planeringssituationer, mellan olika delar av en kommun och mellan olika kommuner i landet. Utgångspunkt i synen på vad som bör ingå i termen exploa- tör bör i stället vara vad som anges i dagens exploatörs- bestämmelser, dvs. en ägare till mark eller utrymme som med hänsyn till Prop. 2013/14:126 omständigheterna kan tillgodogöra sig en viss nytta av en detaljplane- Enligt regeringens uppfattning bör exploateringsavtalen definieras i 1 kap. 4 § PBL. En sådan definition bör inte göra någon åtskillnad mellan om en fastighet ägs av en privatperson eller av en juridisk person. Någon åtskillnad bör heller inte ske med avseende på om planläggningen berör en enskild fastighet eller inte. Det kan således röra sig om en eller flera fastigheter och det kan också röra sig om del eller delar av en eller flera fastigheter. Med beaktande av vad de båda utredningarna har föreslagit i övrigt bör enligt regeringens uppfattning begreppet exploateringsavtal definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen. Denna definition bör dock kompletteras i ett avseende. Definitionen bör inte omfatta avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Härvid avses utbyggnad av sådana järnvägar och vägar som staten har huvudansvaret för och som normalt kommer till stånd efter en planläggning med stöd av väglagen (1971:948) eller lagen (1985:192) om byggande av järnväg. I vissa fall, framför allt i tätbebyggda områden, kommer en utbyggnad av vägar och järnvägar till stånd genom tillämpning av såväl infrastrukturlagstiftningen som detaljplaneinstitutet. I de fall staten, genom , och kommunen träffar ett avtal om finansieringen av en utbyggnad av en sådan statlig transportinfrastruktur är avtalet, med den definition som valts, inte att betrakta som ett exploateringsavtal. Sådana avtal kan därmed ingås fristående från kommunens beslutade riktlinjer för exploateringsavtal och utan beaktande av de bestämmelser om exploateringsavtalens materiella innehåll som föreslås i nästa avsnitt (avsnitt 7.4.2). Bestämmelsen finns i 1 kap. 4 § PBL. 7.4.2Exploateringsavtalens materiella innehåll regleras Regeringens förslag: Det ska i införas bestämmelser som reglerar exploateringsavtalens materiella innehåll. förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dels en starkare koppling mellan bestämmelserna om exploateringsavtal och bestämmel- serna om gatuavgifter, dels att ett exploateringsavtal inte ska få reglera åtaganden för vissa andra anläggningar för verksamheter. föreslog även att ett exploateringsavtal som huvudregel inte ska få avse ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande, medan regeringen föreslår att det är tidpunkten för avtalets ingående som ska vara brytpunkten (SOU 2012:91 s. 267 ff.). Remissinstanserna: håller med utredaren om att det finns skäl att ge lagstöd för exploateringsavtal. När det gäller omfattning av avtalen ser en komplikation i att utredaren ger kommunen en möjlighet att avtala om frågor som bebyggelsens utformning i s.k. gestaltningsprogram och utformningen av allmänna platser. 2013/14:126 tillstyrker grundprinciperna och menar att det är väsentligt att regelverket leder till att de kostnader som en byggherre ska stå för är förutsägbara. Lantmäteriet anser vidare att det är rimligt att även kostnader utanför ett aktuellt planområde kan inkluderas och att begränsningen då blir att kostnaderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras samt att kostnaderna ska stå i rimligt förhållande till exploatörens nytta av planen. Länsstyrelserna i , , , , och anser att det är bra att lagförslaget innebär att byggherren får ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. anger Länsstyrelserna i och att det kommer att vara svårt att diskutera avtalens innehåll under planprocessens gång, eftersom det påverkas av ändringar som sker genom planutformningen. kommun anser att det måste vara rimligt att kommuner ska kunna kräva medfinansiering av exploatörer. Utredningen går, enligt kommunen, emot detta på ett flertal punkter vilket är oacceptabelt. anser att förslaget att kommunen inte får lov att ta ut ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanen bör utgå. Bestämmelsen innebär svårigheter när ett större område med flera markägare ska exploateras. Det kan inte vara rimligt att den fastighetsägare som är först ut med att planlägga ska stå för huvuddelen av kostnaderna för exempelvis större infartsleder som även försörjer områden inom framtida detaljplaner. konstaterar att tidigt i planprocessen är många av frågorna som behandlas i exploateringsavtalet inte ens kända. kommun delar i huvudsak utredningens bedömning om vad en lagreglering av exploateringsavtal bör innehålla. Fastighetsägarna och Byggindustrier anser att det är olyckligt att utredningen föreslår att åtgärder även utanför detaljplanegräns ska kunna ingå i exploateringsavtal. Detta kan bl.a. bidra till en minskad förutsägbarhet. är positiv till att tydliggöra exploateringsavtalens materiella innebörd. Det kan bidra till en bättre förutsägbarhet och balans mellan parterna. och välkomnar förtydligandet att ett exploateringsavtal inte ska få ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur. Även Fastighetsägarna och Byggindustrier anser att det är riktigt att social infrastruktur ska bekostas av kommunen. tillstyrker att exploateringsavtal inte ska få innehålla ett åtagande för en byggherre att helt eller delvis bekosta social infrastruktur. Bolaget tillstyrker även förslaget att de åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Statskontoret anser när det gäller bekostande av social infrastruktur i exploateringsavtalen att utredningens resonemang är rimligt, men hade gärna sett en bättre genomlysning av de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslaget samt konsekvenserna för kommunernas möjligheter att uppfylla sina åtaganden enligt lag. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Den rättsliga grunden för tecknande av exploateringsavtal i samband med en detaljplaneläggning innehåller två delar. Den ena delen består av bestämmelserna i 1 kap. 2 § (2010:900), förkortad PBL, varav framgår att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. planmonopolet. Den andra delen är i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL, de s.k. exploatörsbestämmelserna. Dessa bestämmelser innebär att en fastighetsägare i vissa fall kan dels utan ersättning få avstå eller upplåta sådan mark som erfordras för allmänna platser i en detaljplan, dels förpliktigas att bekosta anläggningar för gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom dessa områden. prövar på kommunens begäran frågor rörande dessa bestämmelser. Prövningen ska ske före det att kommunen antar detaljplanen. I annat fall saknas förutsättningar för en sådan prövning. prövning i fråga om att fastighetsägaren måste överlåta eller upplåta mark utan ersättning ska ske mot bakgrund av i vad mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Även prövningen om ägaren av marken ska bekosta vissa anläggningsåtgärder ska ses mot bakgrund av i vad mån det är skäligt att så sker. De nu angivna bestämmelserna har tillämpats i mycket begränsad omfattning. Däremot finns det ett flertal fall där länsstyrelserna har fattat beslut om att tillämpa exploatörsbestämmelserna och där detta senare har visat sig medföra svårigheter. Frågan om exploatörsbestämmelsernas framtid samt de problem som tillämpningen av bestämmelserna i vissa fall har skapat behandlas närmare i avsnitt 7.5. Skälet till att bestämmelserna inte har tillämpats i praktiken torde vara att de inte är ändamålsenligt utformade. Det gäller dels den formella processen fram till ett beslut av , dels de begränsningar som finns beträffande den materiella omfattningen av vad kan besluta om. I stället för att enbart reglera vissa frågor om mark för allmän plats och bekostandet av vissa gator, vägar och anläggningar för vatten och avlopp inom ett begränsat område väljer flertalet kommuner att förhandla om och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Dessa avtal har i regel ett betydligt vidare perspektiv på plangenomförandet och reglerar inte enbart sådana frågor som har att pröva, dvs. vissa specifika mark- och finansieringsfrågor inom begränsade områden. De olägenheter som kan uppkomma inför och vid beslut om sådana avtal har beskrivits i avsnitt 7.4.1. Utöver de där beskrivna negativa konsekvenserna kan konstateras att om ett allt större finansieringsansvar successivt åläggs den privata sektorn ökar risken för att konkurrensen försämras. Detta beror på att enbart ett begränsat antal större och resursstarka exploatörer har förutsättningar att genomföra sådana projekt. Visserligen torde i och för sig även det omvända förhållandet gälla eftersom kommunernas incitament för att planera och bygga ut nya bostadsområden m.m. riskerar att minska om en större finansiell börda läggs på den offentliga sektorn. 2013/14:126 Mot denna bakgrund har föreslagit att innehållet i exploateringsavtalen bör regleras (SOU 2012:91 s. 254 ff.). Vad exploateringsavtalen får innehålla bör framgå av Regeringen delar uppfattning att det är lämpligt att reglera exploateringsavtalens innehåll, inte minst för att göra det tydligt vad ett sådant avtal får respektive inte får innehålla.