prop · H20316 · 2014-12-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:16 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av – tar staten sitt ansvar? (RiR 2014:12). Av granskningsrapporten framgår att anser att staten inte tar ansvar för en fungerande livsmedelskontroll då regeringen inte har gjort tillräckligt för att komma till rätta med de brister och problem som finns. övergripande rekommendation är att regeringen och de ansvariga myndigheterna bör pröva om en tydligare statlig styrning leder till tillräckliga förbättringar i kontrollverksamheten. Regeringen delar delvis denna uppfattning och avser att ytterligare förtydliga instruktioner samt ge vissa uppdrag i syfte att förbättra och utveckla livsmedelskontrollen såsom föreslår. Att konsumenterna känner tillit till de livsmedel som produceras och säljs är av yttersta vikt. Regeringen anser att en väl fungerande livsmedelskontroll är en viktig förutsättning för denna tillit. Ärendet och dess beredning .............................................................. slutsatser och rekommendationer ........................... rekommendationer och iakttagelser .................................................. Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer och iakttagelser ................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning överlämnade – tar staten sitt ansvar? (RiR 2014:12) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Regeringen ska med anledning av granskningsrapporten lämna en skrivelse till (undantagna) från det att regeringen har tagit emot rapporten. har granskat om staten genomför tillräckliga insatser för att säkerställa att den offentliga livsmedelskontrollen är effektiv och ändamålsenlig. Granskningen har avgränsats till den del av livsmedelskontrollen som genomförs av länsstyrelserna och kommunerna. I granskningen har utgått från att det finns kända problem i den offentliga livsmedelskontrollen som bestått . Granskningen har därför inriktats på vilka insatser de statliga aktörerna vidtagit för att lösa problemen och vilka hinder som finns för att hitta lösningar. Ansvaret för genomförandet av livsmedelskontrollen i delas mellan , länsstyrelserna och kommunerna. Utgångspunkten för har varit att staten har ett övergripande ansvar att styra kontrollverksamheten i det decentraliserade systemet. iakttagelser och slutsatser grundas på en juridisk analys av relevant EU-lagstiftning och nationell lagstiftning, enkäter till länsstyrelser och kommuner samt dokumentstudier och intervjuer med olika aktörer. Iakttagelser avseende läget i livsmedelskontrollen Det svenska systemet för livsmedelskontroll är decentraliserat och uppbyggt så att som är den centrala kontrollmyndigheten också samordnar kontrollen nationellt. Kontrollen på livsmedelsanläggningar utförs av olika myndigheter. Länsstyrelserna utför kontrollen av primärproducenter och kommunerna av detaljhandel, storhushåll och dricksvattenanläggningar. Vissa industrier, specialiserade anläggningar och slakterier kontrolleras av . anser att bristfälliga register för livsmedelskontroll av primärproducenterna försvårar länsstyrelsernas planering av kontrollen och omöjliggör ett riskbaserat urval. Vidare anför att urvalet för livsmedelskontrollen i primärproduktionen inte blir riskbaserat eftersom en stor andel av livsmedelskontrollerna utgörs av tvärvillkorskontroller i samband med EU:s jordbruksstöd. Det varierar även i 2014/15:16 vilken utsträckning alla relevanta lagstiftningskrav kontrolleras i samband med tvärvillkorskontrollerna. Riksrevisonen menar att det finns problem avseende den kommunala kontrollen i och med att många kontrollmyndigheter är små och har svårt att leva upp till de omfattande krav som ställs på dem. Problemen i den kommunala kontrollverksamheten har konstaterats . Det handlar bland annat om otillräcklig finansiering och bristande resurser, att kontrollen inte är riskbaserad, att det saknas kontrollplan eller att planerade kontroller inte genomförs. Detta kan medföra att företag blir kontrollerade i olika omfattning och att avgifter som tas ut för kontroll inte är korrekta så att företag exempelvis får betala för kontroll som inte genomförs. Iakttagelser avseende ledning och samordning anser att befogenhet att utfärda föreskrifter som specificerar kraven på hur kontrollmyndigheterna ska bedriva kontrollverksamheten är ett viktigt verktyg i statens styrning av livsmedelskontrollen. har emellertid endast i begränsad utsträckning använt sig av denna föreskriftsrätt. resonerar vidare att det inte finns några hinder i EU-lagstiftningen för att utfärda nationella bestämmelser som preciserar EU-lagstiftningen på området. och länsstyrelsernas uppgifter att samordna och vägleda livsmedelskontrollen är i stort sett likalydande, men i praktiken har en uppdelning av ansvaret utvecklats, anför . Uppdelningen innebär att länsstyrelserna har en liten roll och detta överensstämmer därför inte med det ansvar som länsstyrelserna har enligt lagstiftningen. Iakttagelser avseende uppföljning och revision I fångas problem i kontrollmyndigheternas verksamhet i huvudsak upp genom rapportering till och genom revisioner som och länsstyrelserna genomför. anser dock att det finns en otydlighet huruvida revisionen bygger på frivillighet eller om det finns mandat i svensk lagstiftning för och länsstyrelsernas revisioner av de kommunala kontrollmyndigheterna. anser att ansvaret för uppföljning av livsmedelskontrollen inte är tydligt definierat i lagstiftningen och att inte gör någon fördjupad uppföljning i syfte att föreslå förbättringar i kontrollverksamheten. I rapporteringen som kommuner och länsstyrelserna gör saknas uppgifter för att kunna bedöma läget i livsmedelskontrollen. Iakttagelser avseende att åtgärda brister Ett viktigt verktyg i statens styrning av livsmedelskontrollen är möjligheter att vidta åtgärder mot kommunala kontrollmyndigheter som brister i sin kontrollverksamhet. anser att utnyttjar den möjligheten i mycket begränsad utsträckning. enkätresultat tyder på att samverkan mellan kommunerna är begränsad. Det saknas uppföljning av hur omfattande samverkan enligt livsmedelslagen är. Samverkan mellan länsstyrelser i form av att anlita varandras personal förekommer i mycket begränsad utsträckning enligt resultaten av enkät. menar också att ingen statlig myndighet har till uppgift att följa upp och driva på samverkan. 3Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer övergripande slutsats är att statens insatser för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen inte har varit tillräckliga. Målen med den offentliga livsmedelskontrollen är att skydda människors hälsa och se till att konsumenterna kan lita på att livsmedlen är säkra och rätt märkta. Det krävs kraftfulla statliga insatser för att komma till rätta med bristerna i kontrollverksamheten så att målet för livsmedelskontrollen kan uppnås. anser att regeringen inte har agerat för att komma till rätta med de brister som konstaterats, och att inte har utnyttjat de befogenheter som verket har tilldelats. Granskningen har visat att de krav som ställs på kontrollmyndigheterna inte är tydligt definierade, att uppföljningen av kontrollverksamheten är bristfällig och att få åtgärder vidtas när problem i kontrollverksamheten uppdagas. övergripande rekommendation är att regeringen och de ansvariga myndigheterna bör pröva om en tydligare statlig styrning leder till tillräckliga förbättringar i kontrollverksamheten. riktar följande rekommendationer till regeringen. Regeringen bör förtydliga ansvaret för samordning och uppföljning av livsmedelskontrollen. Regeringen bör även säkerställa att uppföljningen ger tillräckligt underlag för att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa brister i kontrollverksamheten. Regeringen bör klargöra om revisionen fortsättningsvis ska bygga på frivillighet eller om det behövs förtydliganden i lagstiftningen. lämnar även rekommendationer till bör i större utsträckning använda sig av sin föreskriftsrätt för att förtydliga de krav som kontrollmyndigheterna ska leva upp till. Icke-bindande vägledning bör fortsättningsvis vara ett komplement till föreskrifter. sin uppföljning av länsstyrelsernas och kommunernas kontrollverk- 2014/15:16 samhet så att den är tillräckligt djupgående för att identifiera orsaker till problem och hur de kan åtgärdas. En annan rekommendation som lämnar till är att verket i större utsträckning bör använda sig av sin befogenhet att vidta åtgärder när brister i kommunernas kontrollverksamhet upptäcks. bör utveckla sina rutiner för hur och när åtgärder ska vidtas. Detta omfattar även brister i kommunernas kontrollverksamhet som identifierats av länsstyrelserna och lämnats vidare för åtgärd till . rekommenderas också att förtydliga sambandet mellan livsmedelskontroller av primärproducenter och tvärvillkorskontroller så att det framgår hur bestämmelserna om riskbaserad livsmedelskontroll ska tillämpas. lämnar vidare en rekommendation till och länsstyrelserna om att de bör verka för en ökad samverkan mellan kommunerna och följa upp i vilken utsträckning kommunerna använder möjligheterna att samverka. Slutligen ges länsstyrelserna en rekommendation om att de bör förbättra förutsättningarna för livsmedelskontrollen genom att se till att registren över primärproducenterna är fullständiga. Länsstyrelserna bör även överväga om samverkan kan vara ett sätt att bättre utnyttja personalresurser och kompetens. 4Regeringens bedömning av rekommendationer och iakttagelser Regeringen bemöter här de rekommendationer som riktas till regeringen, men också några av de rekommendationer som riktas till och länsstyrelserna. Rekommendationer till regeringen avseende samordning, uppföljning och revision framför att regeringen bör förtydliga ansvaret för samordning och uppföljning av livsmedelskontrollen. anser att den fördelning av samordningsansvaret som finns i praktiken mellan och inte överensstämmer med det ansvar som länsstyrelserna ålagts i livsmedelsförordningen (2006:813). Regeringen anser att den ordning som råder i huvudsak fungerar i praktiken när det gäller fördelningen mellan och länsstyrelserna av samordningen. Fördelningen innebär bland annat att länsstyrelserna anordnar länsmöten för de kommunala kontrollmyndigheterna där dessa kan diskutera olika frågeställningar sinsemellan medan står för den konkreta vägledningen med råd och stöd. Det är en tydlig uppdelning som alla aktörer är införstådda med och som innebär att det inte förekommer någon överlappning av insatser från Skr. 2014/15:16 och länsstyrelserna. Med en decentraliserad kontroll med hundratals myndigheter är en effektiv och ändamålsenlig samordning av stor vikt för kvaliteten i kontrollen. Regeringen avser inte vidta några åtgärder för att ytterligare förtydliga de olika samordningsuppdragen eftersom bedömningen är att samordningen mellan de olika myndighetsnivåerna fungerar i praktiken. rekommenderar också att regeringen bör säkerställa att uppföljningen ger tillräckligt underlag för att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa brister i kontrollverksamheten. Det är ytterst angeläget att den centrala myndigheten har ett underlag som gör det möjligt att ständigt utvärdera och förbättra den livsmedelskontroll som utförs. Regeringen ser att det är nödvändigt med återkommande analyser av förbättringspotentialen i utförandet av den offentliga livsmedelskontrollen. Regeringen avser därför att förtydliga att roll är att, förutom att samordna och leda, även följa upp livsmedelskontrollen med syftet att bättre kunna identifiera och åtgärda brister. anser att regeringen bör klargöra om revisionen av kontrollmyndigheterna fortsättningsvis ska bygga på frivillighet eller om det behövs förtydliganden i lagstiftningen. Regeringen vill här framföra att och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder‐ och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, ställer krav på att de behöriga kontrollmyndigheterna ska utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner. Detta krav är således riktat till kontrollmyndigheterna och därmed är de ansvariga för att revision sker. Eftersom myndigheterna är självständiga kan ingen annan myndighet revidera dem mot deras vilja utan uttryckligt stöd för detta. Regeringen anser inte att det finns behov av att förtydliga kravet på revision i lagstiftningen. Emellertid är en god revision inom eller av kontrollmyndigheterna ett av de viktigaste kvalitetssäkringsinstrumenten i kontrollen. Bland annat har Europeiska kommissionens kontor för livsmedel och veterinära frågor (FVO) framfört synpunkter på kontrollmyndigheternas revisioner i allmänhet och uppföljningen av revisionsresultaten i synnerhet. är central i förvaltningen. Med den kontrollorganisation som tillämpas finns inte möjlighet att från statliga myndigheter utan vidare göra revisioner eller uppföljningar av kommunerna, utan systemet måste bygga på frivillighet. 2006/07:128 anfördes att de system som redan finns i med bl.a. normerande inspektioner tillgodser kraven på revision. Regeringen avser att noga följa denna fråga och vidta åtgärder om så krävs för att revisionen ska fungera tillfredsställande. bedömer att livsmedelskontrollerna i primärproduktionen inte i tillräcklig utsträckning är riskbaserade. riskbaserade och regeringen anser att det är allvarligt om kontrollerna inte är det. Brister i detta hänseende medför att de riskfaktorer som identifierats som viktiga för livsmedelssäkerhet kontrolleras i liten De av påtalade bristerna beror till stor del på att urvalet för tvärvillkorskontrollerna utgår från risker som bedöms relevanta i samband med utbetalning av EU:s jordbruksstöd och inte från risker som gäller livsmedelssäkerhet. Ytterligare en anledning till att kontrollerna inte är riskbaserade är länsstyrelsernas bristfälliga register. Regeringen delar bedömning att kontrollen inom primärproduktionen försvåras när de som är föremål för kontrollen inte är registrerade hos . Regeringen anser att det är otill- fredsställande om registren är bristfälliga. Systemet för kontroll av all verksamhet bygger på att livsmedelsföretagarna själva anmäler sin verksamhet till berörd kontrollmyndighet. Det pågår redan ett samarbete mellan och länsstyrelserna som syftar till att alla länsstyrelser ska ha ett system för registrering på plats . ytterst angeläget att detta arbete fullföljs. Regeringen avser därför att uppdra till länsstyrelserna att aktivt verka för en ökad registrering av livsmedelsföretag i primärproduktionen med målet att ha fullständiga Regeringen kommer att följa utvecklingen och vidta ytterligare åtgärder om registreringsfrekvensen Regeringen har även förtydligat i livsmedelsförordningen (2006:813) att länsstyrelserna ska föra uppdaterade förteckningar över godkända och registrerade anläggningar. Regeringen bedömer att när fler företag är registrerade hos den behöriga myndigheten finns det större förutsättningar för myndigheterna att kunna utföra en riskbaserad kontroll. arbetar med livsmedelskontrollen inom tvärvillkors- kontrollerna på ett riskbaserat sätt. Regeringen kommer också att vidare undersöka hur de riskbaserade livsmedelskontrollerna bättre kan kombineras med tvärvillkorskontroller. anför att finansiering av livsmedelskontrollen är otillräcklig och att det kan få konsekvenser för livsmedelssäkerheten och att det finns risk att avgifter som inte är korrekta tas ut av företag som inte får den kontroll som de har betalat för. Enligt regeringen är det allvarligt om de avgifter som företagen betalar för livsmedelskontrollen inte motsvaras av en utförd prestation. bedömning och har även fått andra indikationer på att detta kan vara ett Statskontoret har därför fått i uppdrag att särskilt studera I uppdraget ingår att utreda om sättet att beräkna avgifterna varierar mellan kontrollmyndigheterna. Statskontoret ska också lämna förslag på hur en effektiv avgiftsfinansiering av den offentliga livs- medelskontrollen kan uppnås, med bibehållen ansvarsfördelning för kontrollen, där den offentliga kontrollen uppfyller kraven i relevant Uppdraget ska redovisas . därefter komma att vidta ytterligare åtgärder för att komma till rätta med Enligt använder sig endast i begränsad utsträckning av sin föreskriftsrätt. menar att det därmed finns ett outnyttjat utrymme att utfärda föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas i syfte att få kontrollen mera likriktad. har valt att leda kontrollmyndigheterna genom både föreskrifter och vägledningar. Om ytterligare föreskrifter ska antas så anser regeringen att det måste grunda sig på en bedömning av om det finns behov av och är lämpligt att utfärda fler föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas. Detta måste bedöma i varje enskilt fall när nya föreskrifter ska antas. Vidare måste hänsyn tas till regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet eller regeringsformens och kommunallagens bestämmelser som reglerar det kommunala självstyret. Eftersom det svenska systemet utgår från att livsmedelskontrollen utförs av självständiga myndigheter som var och en ansvarar för planering och genomförande av sin kontrollverksamhet kan det vara meningsfullt för kommunerna och länsstyrelserna att ta del av resonerande och exemplifierande vägledningar som komplement till de förordningar och föreskrifter som finns. Kommunerna är enligt enkätresultat också överlag nöjda med vägledning, även om det också efterfrågas mer stöd. Regeringen avser dock med anledning av iakttagelser att uppdra åt att lämna en redogörelse för hur myndigheten utnyttjat sina föreskriftsbefogenheter när det gäller att leda och samordna livsmedelskontrollen i landet och att göra en bedömning av åtgärdernas effektivitet. anför att ett hinder för att uppnå målsättningen med en ändamålsenlig livsmedelskontroll är att många kommuner är små och har för få anställda som jobbar med livsmedelskontroll. Det finns många fördelar med att ha en decentraliserad kontroll. Det finns en närhet till kontrollobjekten och en lokal kännedom om den miljö företagarna verkar i. innebär det stora antalet kontrollmyndigheter utmaningar när det gäller likvärdigheten och kontrollkvaliteten. Att upprätthålla inspektörernas kompetens, särskilt i små kommuner, är också en utmaning. Regeringen anser att de möjligheter som ges till samverkan möjliggör även för små kommuner att leva upp till de krav som ställs. Detta innebär dock inte att regeringen inte i ett senare sammanhang kan komma att ompröva denna bedömning. Det är dock viktigt att ha ett helhetsperspektiv på hur kontrollen är organiserad. Samverkan mellan både kommuner och länsstyrelser är enligt begränsad och skulle kunna utvecklas. Regeringen delar den bedömningen, men anser att förutsättningar för både de kommunala kontrollmyndigheterna och länsstyrelserna att samverka redan finns genom t.ex. kommunalförbund och gemensamma nämnder eller genom att anlita anställda i andra kommuner för att genomföra livsmedelskontroller. infördes möjligheter till samverkan enligt 2014/15:16 livsmedelslagen (2006:804), eftersom det ansågs finnas behov av samverkansformer som kräver mindre omfattande anpassning av organisation och arbetsformer än de som anges i kommunallagen (1991:900). Syftet är att möjliggöra för kommuner att på så sätt bättre utnyttja resurser och kompetens. Det är angeläget att kommunerna utnyttjar dessa möjligheter, Regeringen vill även framhålla det nätverk som länsstyrelserna har skapat , det s.k. 28-nätverket, för samverkan mellan länsstyrelserna. Nätverket hanterar samtliga frågor inom livsmedelsområdet och veterinära ansvarsområdet. Nätverket har bidragit till samverkan och samordning och därigenom ökad likriktning av olika frågor länsstyrelserna sinsemellan. Nätverket har även utvecklats till en tydlig och användbar kommunikationskanal mellan länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter. Även Kommuner och Landsting (SKL) arbetar aktivt med att uppmuntra samverkan. Bland annat har SKL gett ut en vägledning, Vägar till samarbete, mellankommunal samverkan inom miljö- och byggområdet, som innehåller beskrivningar av olika former av samverkan. skriver att ett problem som små kommuner har är att upprätthålla kompetens. Kompetensfrågan är enligt regeringen en viktig förutsättning för att kunna tillhandahålla en god kontroll. gjorde 2009, på uppdrag av regeringen, en översyn av ansvarsfördelningen för kontroll av livsmedelsanläggningar som finns i livsmedelsförordningen (2006:813) i syfte att säkerställa kompetensen i den offentliga kontrollen. Vissa anläggningar är till sin karaktär och komplexitet sådana att de fordrar en specialistkompetens hos personalen som inte självklart kan förväntas finnas i samtliga kommuner. Mot bakgrund av denna översyn flyttades kontrollansvaret för vissa animalieanläggningar till för att på så sätt förbättra utnyttjandet av resurser och kompetens och säkerställa att adekvat offentlig kontroll utförs. har vidare i uppdrag att – 2014 genomföra särskilda insatser för att förstärka samordningen mellan olika kontrollmyndigheter inom livsmedelskontrollen i syfte att skapa en bättre kontroll till nytta för företag och konsumenter. Flera aktiviteter har genomförts med fokus på verksamhetsstyrning, metodiskt arbetssätt, riskbaserad, ändamålsenlig och branschanpassad kontroll och dialog mellan inspektörer och företagare samt samarbete inom kontrollen. Av de kursutvärderingar som gjorts framkom att merparten av deltagarna uppskattade kurserna och bedömde att de har nytta av kursinnehållet i sitt arbete. Regeringens bedömning är att uppdraget är väl utfört men att effekterna av denna satsning ännu inte helt har slagit igenom. Det är därför angeläget att fortsatt följa effekterna av denna satsning. Regeringen förväntar sig nu en kontinuerlig förbättring av kvaliteten i livsmedelskontrollen . Regeringens åtgärder med anledning av Rekommendation om samordning och uppföljning Regeringen delar bedömning att uppföljningen av livsmedelskontrollen bör förbättras och fördjupas. En väl fungerande uppföljning är en viktig förutsättning för att ständigt kunna förbättra och utveckla kontrollen. Regeringen avser därför att förtydliga att roll är, förutom att samordna att, även följa upp livsmedelskontrollen i syfte att bättre kunna identifiera och åtgärda brister. Regeringen avser inte att vidta några förändringar i lagstiftningen avseende och länsstyrelsernas roller när det gäller samordning och vägledning med anledning av vad som anförts i kapitel 4. Regeringens bedömning är att det inte behövs ytterligare klargörande i lagstiftningen om revision av kontrollmyndigheterna. Några åtgärder avses därför inte vidtas avseende lagstiftning. Fortsatt uppföljning av hur revisionen fungerar i praktiken bedöms dock som angelägen för att säkerställa kvalitet och utveckling i kontrollen. anser att länsstyrelserna bör förbättra förutsättningarna för livsmedelskontrollen genom att se till att registren över primär- producenterna är fullständiga. Regeringen delar den bedömningen och avser därför att förtydliga i livsmedelsförordningen (2006:813) att länsstyrelserna ska föra uppdaterade förteckningar över godkända och Dessutom avser regeringen att uppdra till länsstyrelserna att aktivt verka för en ökad registrering av primärpro- Regeringen avser vidare följa utvecklingen för att bedöma om ytterligare åtgärder eller krav behövs för att säkerställa att målet med ökad registrering nås. Regeringen avser inte att ändra kontrollansvaret inom Vidare avser regeringen att uppdra åt länsstyrelserna att rapportera i vilken omfattning som samverkan sker för att bättre utnyttja kom- petensen inom området. Rapporteringen ska ske till . Även om ansvaret för att maten är säker och att livsmedlen uppfyller de krav på redlighet som lagstiftningen ställer alltid ligger på producen-