prop · H103235 · 2014-06-02 00:00:00 — Förvaltare av privata riskkapitalfonder har därför inte samma likviditet för framtida investeringar som de statliga aktörerna har. Flera av de statliga bolagen och stiftelserna med riskkapitalverksamhet har hög likviditet. Inlandsinnovation och Fouriertransform är fortfarande relativt nystartade, vilket bidrar till att av det egna kapitalet är sysselsatt i investeringar i portföljbolag ().59 Men även Industrifonden, med en betydligt längre historia, har hög likviditet. Fonden har som målsättning att minst hälften av det egna kapitalet ska vara investerat i företag. () är av kapitalet investerat i företag. Norrlandsfonden som primärt sysslar med topplån behöver inte ha hög likviditet, medan de regionala fonder som administreras av har investerat av den totala kapitalbasen (inkl. finansiering från ). Vid slutet av 2012 hade de största statliga riskkapitalbolagen och stiftelserna på koncernnivå sammanlagt i kortfristiga placeringar och annat kapital som inte direkt var sysselsatt i finansieringsverksamheten. Räknar man bort och de aktörer som till största delen 58Tillväxtanalys (2013a). 59Avser bokförda värden. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET sysslar med lånefinansiering (Almikoncernen och Norrlandsfonden) uppgår beloppet till . 60 Dessa pengar förvaltas i allmänhet av externa förvaltare och placeras exempelvis i räntebärande papper och noterade aktier. Förvaltningskostnaden för dessa volymer är låg. Exempelvis betalar Fouriertransform i avgift för sin förvaltning.61 En faktor att ta hänsyn till i sammanhanget är att staten har en upplåningskostnad för nya kapitaltillskott som inte är oväsentlig på lång sikt. Om vi i ett enkelt räkneexempel applicerar Industrifondens 50-procentsmål för sysselsatt kapital på det totala statliga kapital som finns tillgängligt för riskkapitalinvesteringar, exklusive , så ska staten i genomsnitt ha i likviditet för riskkapitalinvesteringar. Riksgäldens upplåningskostnad i termer av genomsnittlig emissionsränta var , vilket ger en årlig upplåningskostnad för likviditetsbehovet på . Eftersom de statliga aktörerna får avkastning på sin likviditetsreserv, så spelar den extra upplåningskostnaden inte så stor roll. Däremot kan man av principiella skäl ifrågasätta att staten lånar upp pengar avsedda för riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag, men som istället används för andra placeringar och därmed utsätts för risk på kapital- och räntemarknaderna. Kostnaden för staten blir också större än om kapital förs över i takt med att investeringarna genomförs. Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att använda den privata modellen för kapitaltillskott eftersom det skulle innebära att varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. Det finns därför anledning att vid eventuella statliga kapitaltillskott överväga en lösning där medel som beslutat om betalas ut i takt med att behovet uppstår, exempelvis genom avtal om utfästelser mellan huvudmännen (via Riksgälden eller Kammarkollegiet) och respektive aktör. 4.3.3Är administrationskostnaderna rimliga? Industrifonden har ett mål att gemensamma kostnader ska motsvara högst av totala tillgångar. Därutöver har ett krav att de regionala riskkapitalfondernas förvaltningskostnader ska uppgå till högst 3 procent av fondernas kapitalbas. I övrigt finns det inga kostnadseffektivitetsmål för de statliga riskkapitalaktörerna. I den översyn av statliga riskkapitalaktörer som gjorde på uppdrag av 2011 uppskattades att de jämförda aktörernas förvaltningskostnader totalt uppgick till 2010. 60Inklusive innehav i noterade bolag och långfristiga placeringar som inte är direkt relaterade till finanseringsverksamhet. 61E-post från Fouriertransform, . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER av totalt förvaltat kapital och av totalt investerat kapital. I rapporten görs en jämförelse med en industrinorm för privata aktörer om för lånekapital och för ägarkapital. ger två förklaringar till den högre kostnadsnivån för statliga aktörer: dels krävs det mer resurser relativt investerat kapital i tidiga faser, dels har de sex jämförda statliga aktörerna flera uppsättningar av ledningar, stödfunktioner och kontorsnät. I tabellen nedan har vi gjort en sammanställning av kostnader i förhållande till totalt kapital respektive investerat kapital för . Sammanställningen bör tolkas med försiktighet och med hänsyn till de olika aktörernas särdrag. Exempelvis beror de relativt kostnaderna i förhållande till totalt kapital hos nystartade Fouriertransform och Inlandsinnovation på att dessa ännu hade relativt stor andel kapital som inte investerats i portföljbolag. Detta återspeglas av att kostnaderna i förhållande till investerat kapital var betydligt högre. I förhållande till totalt kapital fanns de lägsta kostnaderna hos och de högsta hos regionala fonder och f.d. . Tänkbara förklaringar till detta är att har stora investeringar i fonder samt till skillnad från förlägger en stor andel av sina investeringar till sena faser och med större belopp per investering, vilket inte kräver lika mycket resurser. Rörelsekostnader i procent av totalt kapital respektive investerat kapital samt per anställd 2012 (bokförda värden, kostnader exklusive finansiella poster) TK (mdkr) IK (mdkr) RK (mkr) a)Avser regionala fonder som administreras av . b)En stor del av uppdraget är anslagsfinansierat och avser inkubationsverksamhet. c)Brutet räkenskapsår. Siffrorna avser bokslutet . d)Avser kostnader som andel av lånefordringar, garantiåtaganden och innehav i riskkapitalbolag. Källa: Årsredovisningar, , Industrifonden, Norrlandsfonden och egna beräkningar. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Tabellen visar också kostnader per anställd. Även här finns det anledning att tolka siffrorna med försiktighet. Exempelvis hade Inlandsinnovation övriga externa kostnader som stod för av de totala kostnaderna, vilket beror på höga initiala konsultkostnader.62 Förvaltningskostnaderna varierar således en hel del mellan de olika statliga aktörerna. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden är det svårt att dra några generella slutsatser om kostnadernas storlek. I den här typen av verksamhet finns inte något yttre konkurrenstryck som säkerställer att kostnaderna är på en rimlig nivå. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs därför en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Sådana bedömningar kan med fördel användas till att utforma specifika kostnadseffektivitetsmål för de olika verksamheterna. är det endast Industrifonden och de regionala fonderna (via EU-krav) som har sådana mål. 4.3.4Regionala och sektorsvisa begränsningar slår mot det generella målet att förbättra företagens tillgång till riskkapital Flera av de personer vi har intervjuat inom den privata sektorn menar att staten inte har en genomtänkt strategi för hur tillgången på riskvilligt kapital ska organiseras. Dagens system har växt fram och de olika delarna, dvs de offentliga aktörerna, har varit politiska svar på olika händelser och kan enligt flera intervjuade beskrivas som ett ineffektivt lapptäcke. Per , professor i finansiell ekonomi och föreståndare för , anser att regeringen gjorde alla tänkbara misstag när de bildade de senaste tillskotten i av statliga aktörer, Fouriertransform och Inlandsinnovation, om målet var att skapa ett effektivt system för företagsfinansiering. drar en liknande slutsats om än uttryckt i mer diplomatiska termer.63 I en rapport om statligt riskkapital konstateras att venture capital inte skapar tillväxt utan dras till tillväxtregioner och att forskningen visar att stora satsningar i regioner som släpar efter och har dåliga förutsättningar för innovationer och entreprenörskap förmodligen är det sämsta en regering kan göra.64 En allmän utgångpunkt utifrån det akademiska perspektivet är att fonder inte ska begränsas för mycket vad gäller industri och geografi i sitt investeringsmandat då det riskerar att försämra effektiviteten i resursallokeringen och reducera de samhällsekonomiska effekterna i termer av sysselsättning, tillväxt och skatteintäkter. Den synen står i bjärt kontrast till de motiv som legat bakom bildandet av de offentliga riskkapitalaktörerna som ofta utgått ifrån en 63OECD (2013). (2011), s. 31. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER problembild i en region eller en sektor. Nuvarande situation är att de offentliga aktörerna har begränsningar från ägaren eller stiftaren av olika slag. De mest snäva begränsningarna har de senaste tillskotten haft. Fouriertransform skulle ursprungligen investera enbart inom fordonssektorn och Inlandsinnovation inom stödområde A. Bägge har efter hand fått vidgade mandat. och Industrifonden har ganska vida mandat. Regionala fonder, kapital kan inte föras mellan fonder till de regioner där efterfrågan är störst Inledningsvis fordonsindustrin, sedermera utvidgat till hela tillverkningsindustrin samt närliggande tjänster Inledningsvis stödområde A, sedermera utvidgat till hela Nordiska onoterade företag och fonder (styrelsens Det råder således en konflikt mellan det mer generella målet om att förbättra finansieringen för små och nya företag på ett allmänt plan och de mer specifika målen om att förbättra finansieringen i vissa regioner/sektorer. Regeringens utgångspunkt för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften.65 Det är en generell utgångspunkt som inte återspeglas i organiseringen av det statliga riskkapitalet. Tvärtom har systemet stora inslag av begränsningar för enskilda aktörer. En frågeställning som flera, såväl statliga som privata, aktörer tagit upp i våra intervjuer är huruvida bristen på kapital verkligen är en viktig faktor bakom en svag företagsutveckling i t.ex. som två av sex statliga aktörer ska inrikta sin verksamhet på. En lokal marknad och en väl fungerande infrastruktur, inklusive ett brett utbud av olika tjänster, är viktiga faktorer när ett företag startas. Tillförsel av kapital gör enligt våra respondenter begränsad nytta om inte övriga beståndsdelar finns på plats. Kapitalförsörjning kan inte betraktas som en separat fråga utan måste vara en komponent i ett vidare sammanhang. 2009/10:148 Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Många riskkapitalaktörer poängterar vidare vikten av att bidra med kompentens utöver kapital. Företag som står inför ett nytt utvecklingssteg, t.ex. att börja exportera sin produkt/tjänst, möter nya utmaningar som kan komma att kräva en kompetens som inte behövts tidigare. Ett sådant steg kräver inte bara mer kapital utan ofta även mer kompetens. Även om företaget kan söka en sådan kompetens på egen hand kan det vara en stor fördel för såväl investeraren som företaget om riskkapitalbolaget kan tillhandahålla den kompetens som saknas. Många riskkapitalister, såväl privata som statliga, har därför ett stort kontaktnät med erfarna personer som kan träda in och vara behjälpliga, företrädesvis genom att ta plats i styrelsen och där bidra med managementkunnande, branschspecifika erfarenheter och egna nätverk. Som noterades i avsnitt 2.4.1 efterfrågar majoriteten av de tillfrågade småföretagen att investeraren också ska bidra med kunskap och/eller nätverk.66 Så kallat kompetent kapital bedöms av vissa som en bristvara i och dessa menar att staten borde stimulera framväxten av privata aktörer som kan tillhandahålla kompetent kapital.67 Den hållningen bygger på ett antagande om att privata aktörer har bättre förutsättningar och incitament att förse företagen med extern kompetens än vad statliga aktörer har. Sammanfattningsvis noterar vi att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för statlig företagsfinansiering. består i att de statliga aktörerna ska ha låga avkastningskrav som parallella krav på samarbete med privata aktörer innebär att avkastningen för enskilda investeringar ska vara marknadsmässig. Vidare kan kraven på samarbete med privata aktörer medföra en dragning mot att investera i senare faser av företagens utveckling snarare än i tidiga faser där regeringen anser att de största behoven finns. Det är inte möjligt att empiriskt belägga i vilken utsträckning de statliga insatserna trängt ut privata aktörer. Det faktum att en ansenlig del av det statliga riskkapitalet investerats i senare faser är dock en indikation på att det finns en undanträngningseffekt, även om dess storlek är oklar. När det gäller systemets effektivitet förekommer det flera fall av överlappande verksamheter i de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning. En annan aspekt på systemets effektivitet är att de nuvarande formerna för kapitaltillskott till de statliga aktörerna medfört att den samlade likviditeten i systemet är 66Svenskt näringsliv (2013). 67Graham från Europeiska investeringsfonden var en stark förespråkare för en sådan inriktning, intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER mycket hög och att staten därmed lånar upp kapital som används till kortsiktiga kapitalplaceringar istället för till avsedda riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag. Kostnaden och risken för staten blir på detta sätt större än om kapitalet förs över i takt med att investeringarna genomförs. Om vi i ett räkneexempel antar att de statliga aktörerna sammanlagt har ett likviditetsbehov på (av totalt avsatt kapital för riskkapitalinvesteringar) blir den årliga upplåningskostnaden för denna reserv . När det gäller förvaltningskostnader är det svårt att dra generella slutsatser då aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Sådana bedömningar saknas och skulle kunna användas till att utforma specifika kostnadseffektivitetsmål för de olika verksamheterna. Slutligen har flera offentliga aktörer fått begränsningar i investeringsinriktningen från ägaren eller stiftaren. Dessa medför att det uppstår en konflikt mellan det mer generella målet om att förbättra finansieringen för små och nya företag och de mer specifika målen om att förbättra finansieringen i vissa regioner och sektorer. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5.1Ett medel – flera mål övergripande slutsats är att det system för statlig riskkapitalförsörjning som utvecklats är svåröverskådligt och inte når de målsättningar på området som regeringen gett uttryck för. generell akademisk utgångpunkt är att de största samhällsekonomiska effekterna i termer av tillväxt, sysselsättning och skatteinkomster skulle uppnås om de statliga riskkapitalaktörerna vore helt fria att allokera kapitalet. bedömning är att en sådan lösning sannolikt skulle leda till att företag i tidig utveckling skulle få en begränsad del av kapitalet. Någon form av styrning måste ske för att det målet ska uppnås. Regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna tycks emellertid inte i första hand vara inriktad på att kapitalet ska nå detta segment. Istället har regeringen lagt stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Sammantaget svarar Inlandsinnovation, Fouriertransform och för av totalt i systemet. inkluderas inte i detta och andra resonemang i slutsatser. Begränsningar i investeringsmöjligheterna leder generellt till lägre effektivitet i allokeringen av kapital i termer av tillväxt, sysselsättning och skatteintäkter. Dessa inskränkningar har, tillsammans med kravet på samverkan med privata aktörer, bidragit till att det generella målet om att det finansiella gapet ska täckas tycks ha kommit i andra hand. Att använda ett medel, statligt riskkapital, för att nå flera mål som regional utveckling, sektoriell utveckling och nå ett allmänt mål om att tillhandahålla kapital i det segment av marknaden som inte täcks tillfredsställande av privata aktörer förefaller överoptimistiskt. bedömning är att för att nå en bättre måluppfyllelse måste målsättningen och de olika aktörernas roller vara tydligare än vad som är fallet . 5.2Samarbetskrav svårt att förena med statens marknadskompletterande roll konstaterar att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för företagsfinansiering. Regeringen uttrycker i prop. 2009/10:148 att avkastningskravet på statliga marknadskompletterande STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET finanseringsaktörer ska sättas på en låg nivå. ska man när det gäller ägarkapital verka på lika villkor med privata aktörer, vilket i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål för enskilda investeringar. Vidare är målet att de statliga aktörerna ska inrikta sig på tidiga investeringsfaser och öka utbudet av riskkapital i de segment där privata aktörer inte tillfredsställer efterfrågan, som de ska samarbeta med privata aktörer. noterar att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investeras i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. Regeringen har konstaterat att bristen på kapital är särskilt stor i fasen efter tidig såddfinansiering men innan företagen når marknaden. Det är emellertid en begränsad del av det offentliga kapitalet som når det segmentet. erhöll företag i start up-fasen av det statliga riskkapitalet från de statliga aktörer vi undersökt. Företag i såddfasen erhöll . Enligt bedömning agerar de statliga aktörerna i enlighet med sina uppdrag och samverkar med privata aktörer. Genom kraven på samverkan är emellertid uppdragen inte i linje med målbilden om finansiering i tidiga skeden. Kraven på samverkan med privata aktörer tycks ha inneburit att offentliga aktörer är mer aktiva i faser där företagen är mer utvecklade, riskpremien lägre och den förväntade avkastningen högre. I takt med att de privata aktörerna i allt större utsträckning inriktat sig på företag i senare utvecklingsfaser har förutsättningarna försämrats för de statliga aktörerna att finna privata aktörer i företagens tidiga faser att samverka med. Det är en utmaning för de statliga aktörerna att både samarbeta med privata aktörer och försöka tillhandahålla kapital i segment där privata lösningar inte återfinns. Det finns naturligtvis ett brett spektrum av politiska verktyg om staten vill öka tillgången på finansiering för nya och växande företag, såsom skattelättnader, bidrag, lån och garantier. åtgärder som syftar till att skapa stabilare ramvillkor för näringslivet eller förbättrat humankapital för att öka efterfrågan på kapital ingår också i verktygslådan. Statliga insatser som syftar till att komplettera det utbud som den privata marknaden inte tillfredsställer går principiellt sett att dela in i två olika kategorier. Den ena omfattar statliga direktinvesteringar i mycket tidiga företagsskeden, där staten måste vara beredd på att kapitalet kan urholkas . Den andra kategorin utgörs av olika sätt att istället stimulera det privata kapitalet att orientera sig mot tidigare skeden. Detta kan antingen ske genom saminvesteringar med privata aktörer, genom indirekta statliga investeringar via privata fonder eller genom subventioner i form av avdrag eller garantier för privata investerare. Om staten vill stimulera investeringar i tidigare skeden genom att saminvestera eller investera i privata fonder, kan detta enligt GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER inte ske på samma villkor som för privata aktörer. Istället bör statens villkor anpassas till förmån för de privata investerarna för att dessa ska vara villiga att utsätta sig för högre risk. I teorin ska statens subvention till privata investerare (eller till portföljföretagen om staten gör egna direktinvesteringar) vägas upp av den samhällsekonomiska vinst som staten förväntar sig av affären. Detta behöver reflekteras i de statliga aktörernas uppdrag och målsättning. 5.3Indikationer på att statligt kapital tränger ut privat Det går inte att på empiriska grunder avgöra i vilken utsträckning statligt riskkapital tränger ut privat riskkapital men det finns indikationer på att så har skett. konstaterar att av det statliga kapitalet investeras i företag i expansionsfas och i mogna företag. Risken för undanträngning ökar ju mer de statliga aktörerna agerar på samma arena som de privata. Det faktum att vissa statliga styrelser velat undvika förluster i enskilda investeringar talar också för att det statliga kapitalet till viss del tränger ut privat kapital. Vi anser dock inte att vi har underlag för att ha en åsikt om storleksordningen på undanträngningseffekterna. 5.4Effektivisering av de statliga insatserna Utöver de övergripande synpunkterna som lämnats ovan har vi noterat några konkreta problem rörande effektiviteten i det statliga systemet för riskkapitalförsörjning. 5.4.1Otydliga roller medför överlappningar Som framgår av kartläggningen i kapitel 3 förekommer flera fall av överlappande verksamheter i de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning. Ett exempel på detta är att Fouriertransforms utökade mandat i stort sett motsvarar Industrifondens affärsområde . Ett annat exempel är att Inlandsinnovations geografiska mandat överlappar flera av de regionala fonder som administreras av som Norrlandsfonden också står för andra former av finansieringslösningar inom samma region. Samordningen mellan de statliga aktörerna framstår som begränsad. Ett par av de personer vi intervjuat anser att det är en fördel med pluralism, det vill säga att företag som söker kapital har flera statliga alternativ att vända sig till.68 Andra menar att den statliga riskkapitalförsörjningen är ett alltför vildvuxet system och att ett mer effektivt sätt att åstadkomma pluralism – 68 Intervjuer med Inlandsinnovation samt Fouriertransform . STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET om detta eftersträvas – skulle vara att använda fond-i-fond lösningar, dvs att staten istället för att investera direkt i olika företag investerar indirekt via privata fonder.69 bedömning är att systemet har byggts upp med olika utgångspunkter vid olika tillfällen, vilket har resulterat i dagens svåröverskådliga system. En allmän översyn av systemet skulle sannolikt leda till en annan ordning än dagens system med bättre förutsättningar att nå de mål som skulle vara utgångspunkten för en sådan översyn. 5.4.2 Onödigt hög likviditet kan konstatera att systemet med flera olika statliga aktörer som fått stora initiala kapitaltillskott av staten innebär att den samlade likviditeten i systemet är mycket stor. Sammanlagt har de olika enheterna som primärt ska syssla med riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag allokerat till kortfristiga kapitalplaceringar som en likviditetsreserv för den ordinarie verksamheten. Det gäller framförallt de senast skapade fonderna, Fouriertransform och Inlandsinnovation. Om vi i ett räkneexempel antar att de statliga aktörerna sammanlagt har ett likviditetsbehov på (av totalt avsatt kapital för riskkapitalinvesteringar) blir den årliga upplåningskostnaden för denna reserv . Det skulle enligt bedömning vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Rent budgettekniskt är detta inte genomförbart eftersom varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. En nyordning förutsätter därför regelförändringar. 5.4.3Svårt att värdera administrationskostnader Administrationskostnaderna varierar en hel del mellan de olika statliga aktörerna och det är svårt att dra generella slutsatser om detta eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden.