prop · H20344 · 2014-12-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2014/15:44 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en definition av fjärrundervisning införs i skollagen. Med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Fjärrundervisning bör endast få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt. Regeringen avser att fatta beslut om i vilka ämnen som fjärrundervisning får erbjudas. En försöksverksamhet med fjärrundervisning i ytterligare ämnen bör även inrättas. I skollagen ska det införas en rätt för skolväsendets huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om fjärrundervisning. Det bör vara möjligt för att bedriva fjärrundervisning under samma förutsättningar som för andra huvudmän, men i fler ämnen och kurser. Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt och nuvarande system ................................... Definitioner och förutsättningar ......................................... Ämnen för fjärrundervisning ............................................ Avtal med staten om fjärrundervisning ............................ Fjärrundervisning inom utbildning som anordnas av Konsekvenser för elever ................................................... Ekonomiska konsekvenser för kommunerna och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............. Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för små företag .......................................... Konsekvenser för den personliga integriteten .................. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen............. Konsekvenser för jämställdheten ..................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ...................... Bilaga 1 Sammanfattning av de delar av betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76) som behandlas i propositionen .................... Bilaga 2 Betänkandets lagförslag i de delar som behandlas i Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .49 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 1 kap. 3 § och 23 kap. 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 29 kap. 22 a §, av följande lydelse. I denna lag avses med –elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, –fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte , –fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket, –fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola, –fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket, –förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad, –skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, –undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och –utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. sluta avtal med en enskild fysisk sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra eller juridisk person, och i fall som avses i 4 § tredje stycket med annan verksamhet enligt denna lag staten, om att utföra uppgifter (entreprenad). (entreprenad). De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Sådana uppgifter får inte överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Denna lag träder i kraft . 2014/15:44 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att klarlägga om regleringen behövde förtydligas när det gäller utbildning för barn och unga vid hem för vård eller boende (HVB), särskilda ungdomshem och sjukhus eller annan motsvarande institution (dir. 2011:85). Utredaren skulle även överväga om distansundervisning i vissa fall borde vara ett alternativ till reguljär undervisning i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76) . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och remissinstanserna redovisas i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (U2012/6322/S). Följande myndigheter och organ har dessutom beretts tillfälle att yttra sig över en bedömning i fråga om försöksverksamhet med fjärrundervisning: , , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, Kommuner och Landsting (SKL), , och . Inkomna yttranden finns tillgängliga i (U2014/5227/S). Följande myndigheter har dessutom beretts tillfälle att yttra sig över ett förslag om avtal med staten om fjärrundervisning: , Skolinspektionen, SPSM, Sameskolstyrelsen, och LR. Inkomna yttranden finns tillgängliga i (U2014/5227/S). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4 . Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.4 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har också vissa språkliga ändringar gjorts. I denna proposition behandlas endast de förslag i lagrådsremissen som gäller fjärrundervisning. 4.1Gällande rätt och nuvarande system I och med den nya skollagen (2010:800) infördes en definition av begreppet undervisning. Enligt 1 kap. 3 § skollagen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Termen undervisning är grundläggande i de författningar som reglerar skolan. Det är centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans alla styrdokument att undervisningen syftar till att eleverna ska inhämta samt utveckla både kunskaper och värden. De sistnämnda ska vila på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Undervisning ska ledas av lärare eller förskollärare. Med detta menas inte att dessa alltid måste vara närvarande i undervisningslokalen eller motsvarande under lektionerna. Tanken är dock att för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare eller förskollärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Exempelvis är slumpmässigt läsande eller tv-tittande som inte ingår som en del i en pedagogisk planering inte undervisning i lagens mening (prop. 2009/10:165 s. 218 och 633). Det finns inte någon generell reglering om undervisning där elever och lärare är åtskilda eller rum, i form av distans- eller korrespondensundervisning, för elever boende i . Utgångspunkten för utbildning i det svenska skolväsendet är att undervisningen ska bedrivas under lärarens ledning. Eleverna i och motsvarande skolformer har skolplikt och därmed även närvaroplikt. Skolan har i och med det ett tillsynsansvar för eleverna. Direktkontakten mellan lärare och elev anses vara en viktig del av utbildningen för barn och ungdomar och en förutsättning för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag. Verksamheter med tillstånd att bedriva undervisning på distans Statsbidrag kan lämnas till en huvudman för distansundervisning enligt förordning (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar. respektive 1999 har slutit avtal med två skolor om att anordna distansundervisning i årskurs 7–9 respektive i gymnasieskolan för utlandssvenska elever enligt 29 kap. 7 § skollagen. Sådan distansundervisning bedrivs av distansundervisning med som huvudman och bedrevs av distansundervisning med kommun som huvudman. Avtalet med distansundervisning upphörde och därefter bedrivs gymnasieutbildning på distans av . Vidare bedriver Korrespondensgymnasiet i kommun gymnasieutbildning på distans för elever boende i i samarbete med , tidigare Liber , vilket nu regleras i förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i kommun. har funnit att distansundervisning och tidigare distansundervisning inte bara tillhandahåller utbildning för elever som bor utomlands, utan de bedriver även distansundervisning för elever bosatta i . Det är då frågan om elever som av sociala eller medicinska skäl inte kan ta sig till sin skola. I dessa fall sker undervisningen på uppdrag av elevernas hemkommuner. Korrespondensgymnasiet i erbjuder utbildning inom naturvetenskaps-, ekonomi-, samhällsvetenskaps- och det humanistiska programmet. Skolan har cirka 450 elever och eleverna läser hela gymnasieutbildningen på distans med stöd av studiehandledning. Enligt skolans uppskattning har av eleverna medicinska eller psykosociala skäl till att de valt skolan, men det finns även elever som valt skolan av andra skäl. Enligt en enkätundersökning till kommuner och fristående skolor som Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (SOU 2012:76) låtit göra, fick drygt 2 000 elever i landet någon form av undervisning på distans, de flesta i fristående gymnasieskolor. Uppdelning i fjärrundervisning och distansundervisning Utredningen har vid insamlandet av information om skolor som bedriver olika former av undervisning på distans med hjälp av informations- och kommunikationsteknik urskilt två olika former av undervisning där eleven och läraren befinner sig på olika platser men där utgångspunkterna och genomförandet skiljer sig åt. Utredningen har därför lämnat förslag om en uppdelning mellan fjärrundervisning och distansundervisning som också föreslås få skilda regleringar. Fjärrundervisning utmärks av att eleverna är i skolans lokaler tillsammans med en handledare medan den undervisande läraren – fjärrläraren – befinner sig någon annanstans. Distansundervisning innebär, till skillnad från fjärrundervisning, att läraren inte undervisar eleverna i realtid. I stället ges undervisning genom en digital lärplattform där eleverna själva bestämmer när och var de ska utföra sitt skolarbete. Distansundervisning enligt utredningens definition behandlas inte i denna lagrådsremiss. Regeringen avser att återkomma till med förslag om distansundervisning. Erfarenheter av fjärr- och distansundervisning En forskningsöversikt sammanställd av (2002) visar att erfarenheter av distansundervisning i huvudsak kommer från undervisning av vuxna. I forskningsöversikten lyfts betydelsen av det fysiska mötet i undervisningen fram. Distansundervisning medför begränsningar i kommunikationen då läraren endast kan se vad som sker på sin dataskärm och den icke-verbala kommunikationen går förlorad. Läraren kan inte heller ha uppsikt över sin undervisningsgrupp för att upprätthålla ordningen eller ha tillsyn över elevernas närvaro. Mycket av undervisningen koncentreras på lärarens undervisning och elevernas frågor och inflytande minskar. Översikten visar också att distansundervisning i hög grad förlitar sig på skriftligt material, vilket kan leda till att elever med läs- och skrivsvårigheter får ökade problem. undervisning är att den kan vara tillgänglig när och var som helst. 2014/15:44 Distansundervisning i olika modeller har prövats i flera länder. heter från andra länder visar att distansundervisning fungerar bäst om man har en blandning av synkron kommunikation, dvs. att kommunikationen sker och direkt mellan lärare och elev, och asynkron kommunikation dvs. då kommunikation sker först från läraren till eleven och eleven svarar . Regionalt utvecklingscentrum vid lärarutbildningen vid har intresserat sig för de små skolorna i den norrländska glesbygden och den problematik de står inför. Kommunerna har svårigheter att locka lärare och ett litet elevunderlag medför svårigheter att kunna ha behöriga lärare i alla ämnen i senare årskurser. Främst är det brist på behöriga lärare i moderna språk, modersmål inklusive minoritetsspråk, studiehandledning på modersmålet och speciallärare eller specialpedagoger. En kommun som prövat fjärrundervisning är . Där har man prövat olika modeller i sina grundskolor och har fjärrundervisning med små undervisningsgrupper i språkvalet eftersom det visade sig svårt att få fjärrundervisningen att fungera i helklass. Regeringens förslag: I skollagen ska en definition av fjärrundervisning införas. Med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Regeringens bedömning: Fjärrundervisning bör endast få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och i utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen. Huvudmannen för skolan bör besluta om fjärrundervisning. Det bör finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår inte att det av definitionen ska framgå att undervisningen ska ske i realtid. Utredningen föreslår att fjärrundervisning i de utpekade ämnena även bör få utföras när ett ämne eller en kurs inte erbjuds på skolan. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. Förvaltningsrätten i , Kriminalvården, Statskontoret, , , , och kommuner, samt . Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, och Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, välkomnar att området regleras. stöder utredningens definitioner och avvägningar och anser att det är bra att förslagen tydligt reglerar när fjärrundervisning får bedrivas. Flera remissinstanser, bl.a. , , , och kommuner, Rädda barnen, samt , stöder utredningens uttalat restriktiva hållning för när fjärrundervisning ska få bedrivas. Även förespråkar en restriktiv reglering och framhåller att det är positivt att fjärrundervisning endast får genomföras under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare, när elevunderlaget är otillräckligt eller när ett ämne eller kurs inte erbjuds på skolan. Myndigheten betonar dock att fjärrundervisning inte ska vara ett mer ekonomiskt gynnsamt alternativ för huvudmän som har svårt att rekrytera lärare och föreslår därför att fjärrundervisning endast ska få bedrivas . är kritiska till utredningens förslag och anser att det bryter mot principen om allas lika tillgång till utbildning. Förbundet framhåller att problemet att vissa skolhuvudmän har svårt att rekrytera legitimerade och behöriga lärare inte bör lösas genom att de berörda elevernas förutsättningar att få en likvärdig utbildning försämras. Ett flertal remissinstanser önskar en mindre restriktiv reglering för när fjärrundervisning ska få bedrivas. Exempelvis anser Kommuner och Landsting (SKL) att det är bra att möjligheten till fjärrundervisning förs in i skollagen, men att skolhuvudmannen bör ha rätt att besluta när denna undervisning ska ges. och kommun anser att villkoret att det inte ska finnas någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom ”en huvudmans skolenhet eller organisation” är för begränsande. framhåller att i en kommun i glesbygd där det är långt mellan skolenheterna, eller för en enskild huvudman som kan ha skolenheter förlagda till olika delar av landet, bör det vara möjligt att anordna fjärrundervisning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av ett förtydligande av undervisning som begrepp Som nämnts ovan definieras undervisning i skollagen som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande av kunskaper och värden. Varken bestämmelsen eller bestämmelsens förarbeten är tydliga i fråga om vad som gäller för undervisning där läraren inte finns närvarande i klassrummet utan där undervisningen i stället bedrivs med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknik. I takt med den tekniska utvecklingen och att distansundervisning blivit vanligare inom vuxenutbildningen och på universitet och högskolor har önskemål framförts om att detta även borde vara möjligt inom barn- och ungdomsutbildningen. Avsaknaden av bestämmelser har medfört att det utvecklats en flora av undervisningsformer som skolmyndigheterna haft svårt att förhålla sig till. Genom skolmyndigheternas granskning och tillsyn har dock regeringen uppmärksammats på att det bedrivs undervisning i flera skolformer med informations- och kommunikationsteknik, där lärare och elev är åtskilda i Prop. 2014/15:44 rummet, av skiftande skäl och med olika utformning. skrivelse till framfört att distansundervisning är svårbedömd utifrån gällande skollagstiftning (U2007/2910/G). Oklarheten gäller bl.a. hur distansundervisning ska bedömas i förhållande till elevers rätt till lärarledd undervisning och garanterad undervisningstid, elevernas närvaroplikt och skolans tillsynsansvar. Det berör även frågor om betyg, hur elever som fått distansundervisning slussats tillbaka till en vanlig skolgång och skolan som en social och kulturell mötesplats. Vid inspektion av distansundervisning och distansundervisning 2007 konstaterades flera brister när det gällde elevernas rättssäkerhet, betygsättning, rätten till stöd m.m. Vidare konstaterade Skolinspektionen 2011 att andelen studieavbrott vid Korrespondensgymnasiet var mycket hög. Av dem som påbörjade sin utbildning läsåren 2006/07 och 2007/08 var andelen avbrott och andelen elever med slutbetyg . I likhet med majoriteten av remissinstanserna anser regeringen därför att det finns ett behov av att förtydliga reglerna kring undervisning som sker med hjälp av informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rummet. Utredningen föreslår att en definition av fjärrundervisning ska införas i skollagen med innebörden att fjärrundervisning är en interaktiv undervisning som innebär att elever och lärare är åtskilda i rum och att undervisningen sker genom användande av informations- och kommunikationsteknik. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Enligt definitionen av undervisning i skollagen ska undervisning ledas av en lärare. I förarbetena till bestämmelsen anges tydligt att med detta menas inte att läraren måste vara närvarande i undervisningslokalen all lektionstid, men för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Regeringen konstaterar därför att det inom nuvarande definition av undervisning kan ingå undervisning där läraren inte befinner sig i samma rum som sina elever, men detta förutsätter att läraren leder undervisningen och kommunicerar med eleverna. Dagens tekniska lösningar möjliggör att en lärare som befinner sig på annan plats kan ha direktkontakt med elever både i tal och i bild. Detta innebär att kommunikationen är dubbelriktad och att lärare och elever kan interagera på liknande sätt som vid undervisning som sker med läraren fysiskt närvarande i klassrummet. Regeringen anser att definitionen för fjärrundervisning bör vara att eleven och den undervisande läraren – fjärrläraren – är åtskilda i rum men inte , och att detta sätt att kommunicera tillgodoser kravet på lärarledd undervisning. Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska införas en definition av fjärrundervisning som innebär att med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte . Med informations- och kommunikationsteknik avses i detta sammanhang t.ex. videokonferens eller kommunikation via dator med webbkamera, där dialogen mellan elev och lärare kan ske interaktivt. Den otydlighet som finns i regleringen av begreppet undervisning har lett till att det har utvecklats en mängd varianter av bl.a. fjärrundervisning. De regler som gäller för undervisning i en skola, t.ex. regler om garanterad undervisningstid, närvaroplikt, tillsynsansvar samt lärarens skyldighet att ge ledning och stimulans som ger eleven möjligheter att lära sig och utvecklas, måste även kunna tillgodoses i en undervisning där läraren och eleven kommunicerar via informations- och kommunikationsteknik. Annars kan det ifrågasättas om undervisningsformen ger en likvärdig utbildning. finns det speciella förhållanden som medför att det kan vara befogat med andra former av undervisning än den som bedrivs i form av att läraren undervisar på plats i klassrummet. Det kan vara fråga om att möjliggöra att en elev som annars skulle riskera att inte få någon undervisning alls får det, att vissa ämnen ska kunna erbjudas eller att undervisningen annars skulle bedrivas av obehöriga lärare. Denna problematik är särskilt tydlig i kommuner med minskande eller litet elevantal och med många små skolor och långa avstånd mellan skolorna. I likhet med vill regeringen dock betona att fjärrundervisning inte får användas som alternativ för att minska kostnaderna. För att säkerställa att elever tillhandahålls en likvärdig utbildning anser regeringen att det finns ett behov av att reglera under vilka förutsättningar som skolhuvudmännen får anordna undervisning genom fjärrundervisning. Regeringen delar därför inte SKL:s synpunkt att huvudmännen själva bör få välja när fjärrundervisning ska ges. Flera remissinstanser anser att en begränsad och väl reglerad tillgång till fjärrundervisning är att föredra framför den oreglerade situation som finns . Det föreslås därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Förutsättningar för att få bedriva fjärrundervisning