prop · H103183 · 2014-03-18 00:00:00 — anser att efterlevnad av timmerförordningens krav på att verksamhetsutövare ska använda ett aktsamhetssystem är av avgörande betydelse för att uppnå syftet med timmerförordningen och att sanktionerna därmed bör skärpas så att de motsvarar straffskalan för artskyddsbrott och grovt artskyddsbrott, dvs. fängelse i högst . Världsnaturfonden och tillstyrker att överträdelser av kravet på att verksamhetsutövare ska använda ett aktsamhetssystem straffsanktioneras men anser att straffsanktioneringen bör omfatta hela artikel 6 i timmerförordningen och att straffskalan bör vara densamma som för artskyddsbrott enligt . förespråkar sanktioner genom viten och anför att sanktioner genom viten, som är framåtriktade och inte reaktioner på begångna fel, är väl lämpade för att förmå verksamhetsutövare att införa aktsamhetssystem på önskat anför vidare att vitesförlägganden har den fördelen att det därigenom kan förtydligas för verksamhetsutövaren vilka åtgärder som ska vidtas för att ett godtagbart aktsamhetssystem ska anses Kammarrätten i anser att kriminalisering av över- trädelser av normer bör användas med försiktighet och ställer sig tvek- sam till om de redovisade skälen är tillräckliga för att motivera kriminali- sering av underlåtenhet att använda ett aktsamhetssystem. kammarrätten att vite framstår som den mest effektiva och lämpliga Skogsindustrierna och Svensk handel motsätter sig förslaget och anser att underlåtenhet att tillämpa ett aktsamhetssystem bör sank- tioneras genom vite. Svensk handel tillstyrker bedömningen att överträdelser av skyldig- heten enligt artikel 5 i timmerförordningen för handlare att spara viss information bör vara sanktionerad genom vite. och anser att överträdelser av skyldigheten enligt artikel 5 i timmerförordningen för handlare att spara viss information bör Skälen för regeringens förslag och bedömning Skyddsintresse och behov av repressiv regel I artikel 4.1 i timmerförordningen anges att det ska vara förbjudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden. Vad som avses med utsläppande på mark- naden är definierat i artikel 2 b). Med utsläppande på marknaden avses således leverans , oberoende av leveranssätt och försälj- ningsteknik, av timmer och trävaror på EU:s inre marknad för distri- bution eller användning i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller gratis. Det inbegriper också leverans genom distans- kommunikation enligt definitionen i och rådets direktiv /7/EG av om konsumentskydd vid distans- Förbudet omfattar således bl.a. försäljning. inte att överlåtelse har skett för att det ska anses vara fråga om ett utsläppande på marknaden. Förbudet omfattar därmed exempelvis även innehav för försäljning, dvs. utbjudande till försäljning. I artikel 4.2 ställs vidare krav på att verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden ska visa tillbörlig aktsamhet, och i detta syfte tillämpa ett system för tillbörlig aktsamhet utformat på det sätt som anges i artikel 6. Systemet ska omfatta åtgärder och förfaranden som ger tillgång till uppgifter och information om verksamhetsutövarens leveranser av timmer och trävaror. Bland annat ska handlingar eller andra uppgifter, t.ex. från certifieringsorgan, finnas som anger att timret och trävarorna stämmer överens med den tillämpliga lagstiftningen i avverk- Skyldigheten att visa tillbörlig aktsamhet syftar till att minimera risken för att olagligt avverkat timmer eller trävaror som härrör från sådant timmer släpps ut på marknaden. Bestämmelserna i timmerförordningen avser att hindra att timmer och trävaror som härrör från olaglig avverkning får avsättning på marknaden. Syftet är att motverka att skog avverkas i strid mot gällande regler i avverkningslandet och att verka för hållbart skogsbruk genom en god och kontrollerad förvaltning av resursen skog. Skogen är globalt av stor betydelse genom de ekosystemtjänster den tillhandahåller. Begreppet ekosystemtjänster beskriver ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. De mer synliga ekosystemtjänsterna, exempelvis produktion av livsmedel och timmer (varor), påverkar och är beroende av andra tjänster som jordmånsbildning samt närings- och vattenreglering. Produkter i form av timmer eller andra råvaror samt funktioner i form av skydd av klimatsystemet är exempel på ekosystemtjänster från skogen som är nödvändiga för människan. För att möjliggöra fortsatt leverans av ekosystemtjänster från skogen krävs att de skogliga ekosystemen är motståndskraftiga (resilienta) och robusta med bevarad biologisk mångfald. Olaglig avverkning av skog är ett stort problem globalt. Den utgör ett hot mot lokala samhällen som är beroende av skogen för att överleva. Vidare orsakar den samhällsekonomiska förluster genom uteblivna skatteintäkter. Olagliga avverkningar underminerar även utveckling av det hållbara skogsbruket, inklusive lönsamheten för verksamhetsutövare som följer tillämplig lagstiftning. Olaglig avverkning kan dessutom leda till avskogning och hota den biologiska mångfalden och därmed riskera att utarma deras förmåga att leverera livsviktiga ekosystemtjänster. Intresset av ett hållbart skogsbruk genom en god och kontrollerad förvaltning av resursen skog är därmed mycket skyddsvärt. Enligt artikel 19 i förordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om de sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen och vidta alla åtgärder som krävs för att se till att de genomförs. Dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Mot denna bakgrund finns det behov av att införa sanktioner som motverkar att olagligt avverkat timmer eller trävaror från sådant timmer släpps ut på marknaden. Sanktioner genom vite är framåtsyftande i sin handlingsdirigerande funktion och syftar till att tvinga fram ett önskat agerande. Vitet är av den anledningen mindre lämpligt att använda som sanktion för överträdelser av det förbud som avses i artikel 4.1 i timmerförordningen. En administrativ sanktionsavgift är en tillbakaverkande sanktion. Sanktionsavgiften är således handlingsdirigerande genom att verka avskräckande och vinsteliminerande. En sådan sanktion bör emellertid knyta an till enkla och lätt konstaterbara fakta. Ett inte obetydligt utredningsarbete kan komma att krävas för att exempelvis bedöma om timret eller trävarorna härrör från olaglig avverkning. Vidare bör inte ansvar för överträdelser av utsläppsförbudet komma i fråga utan en subjektiv prövning av den felande, dvs. om det förelegat uppsåt eller oaktsamhet hos den felande i förhållande till överträdelsen. Även denna bedömning kan kräva ett inte obetydligt utredningsarbete. Sanktionsavgift bedöms således vara ett mindre lämpligt alternativ vid överträdelser av förbudet att släppa ut timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning. Vidare bör vid valet av sanktion för överträdelser av nu aktuella bestämmelser beaktas att överträdelser av bestämmelser i skogsvårdslagen som är väsentliga för att upprätthålla den lagens 2013/14:183 skyddsintresse är straffsanktionerade. Det gäller exempelvis avverkning i strid med bestämmelser om krav på anmälningsskyldighet, tillstånd eller områdesskydd, se 38 § första stycket 2 och 38 a § första stycket 3 och 4 skogsvårdslagen. Timmerförordningen och skogsvårdslagen har, vilket utvecklas närmare nedan, likartat skyddsintresse. Detta talar för att även överträdelser mot bestämmelser som är väsentliga för att upprätthålla timmerförordningens skyddsintresse bör straffsanktioneras. Härtill kommer att gärningarna vid överträdelser av ovan nämnda bestämmelser i skogsvårdslagen och överträdelser av utsläppsförbudet i timmerförordningen är likartade i det avseendet att de avser hantering av olagligt avverkat timmer. Sammantaget leder detta till att övervägande skäl talar för att överträdelser av förbudet i timmerförordningen att släppa ut timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning bör leda till straffansvar. När det gäller kravet enligt artikel 4.2 i timmerförordningen på att verksamhetsutövare ska tillämpa ett aktsamhetssystem hindrar inte vitets framåtsyftande funktion att det används som sanktion. Några remissinstanser, , Kammarrätten i , Skogsindustrierna och Svensk handel, har också förespråkat att överträdelser av kravet för verksamhetsutövare att använda ett aktsamhetssystem sanktioners genom vite. Så som framhållits av ger vitessanktionen möjlighet att i ett föreläggande vid vite precisera vilka brister i aktsamhetssystemet som verksamhetsutövaren måste åtgärda. Det ger också möjlighet att precisera inom vilken tid dessa åtgärder ska ske. Denna möjlighet till precisering av vilka åtgärder som måste vidtas talar för att vitesanktionen är effektiv när det gäller att komma till rätta med brister i verksamhetsutövarens aktsamhetssystem, dvs. när systemet inte uppfyller de krav som ställs enligt artikel 6 i timmerförordningen. Även ett förbud att utöva viss verksamhet kan förenas med vite. Härtill kommer att vitesbeloppet ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet (3 § lagen (1986:205) om viten). Detta medför att vitessanktionen kan anpassas till olika verksamhetutövares förhållanden för att utgöra en effektiv sanktion. Sammantaget anser regeringen att överträdelser av kravet på att verksamhetsutövare ska ha ett aktsamhetssystem bör sanktioneras genom vite. Gränserna för det straffbara området I förslag var de straffbara gärningarna, när det gäller överträdelser av utsläppsförbudet i timmerförordningen, inte preciserade till vissa angivna förfaranden utan det straffbara området bestämdes implicit genom en hänvisning till artikel 4.1 i timmerförordningen. Denna artikel ska i sin tur läsas tillsammans med artikel 2 där det bl.a. hänvisas till tillämplig lagstiftning i avverkningslandet. Några remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, och Hovrätten över och framförde invändningar mot bestämmelsen och ansåg att det inte av timmerförordningen tydligt framgår vilka handlingar som var att betrakta som olaglig avverkning. lämpligheten av att implicit hänvisa till timmerförordningen och om artikel 2 b) i timmerförordningen är avfattad på ett sådant sätt att den uppfyller de krav som bör ställas på en brottsbeskrivning. Mot bakgrund av bl.a. den remisskritiken gör regeringen bedömningen att det i den nationella straffbestämmelsen bör närmare preciseras vilka bestämmelser i avverkningslandet som ska beaktas vid bedömningen av om avverkningen är att anse som olaglig. Detta på grund av de krav på tydlighet, förutsägbarhet och avgränsning som av rättsäkerhetsskäl bör ställas på en bestämmelse som innebär att ett visst handlingssätt kriminaliseras. De flesta remissinstanser, däribland Justitiekanslern, och Hovrätten över och godtar de i promemorian föreslagna preciseringarna av straffbestämmelsen. , , och , anser dock att de i promemorian föreslagna preciseringarna av straffbestämmelsen är för snäva och medför att alla de situationer som avses i artikel 2 h) inte omfattas av bestämmelsen. Av det skäl som nämnts ovan måste i detta sammanhang ställas krav på bestämmelsens tydlighet och förutsägbarhet. Den diskrepans som kan föreligga mellan artikel 2 h) i timmerförordningen och de i promemorian i fem punkter beskrivna preciseringarna får av det skälet godtas. Det ska här tilläggas att i den mån överträdelser av förbudet i artikel 4.1 i timmerförordningen inte omfattas av straffsanktioner genom den föreslagna straffbestämmelsen så finns möjlighet för den behöriga myndigheten att besluta om sanktioner genom exempelvis förbud, som kan förenas med vite, för hela eller delar av en verksamhetsutövares verksamhet. Regeringen anser därför att det i den nationella straffbestämmelsen, på samma sätt som föreslås i promemorian, bör tydliggöras att ansvar förutsätter att avverkning skett i strid med bestämmelser i avverkningslandet inom följande områden. 1.Tillstånd eller godkännande: I görs, om tillstånd krävs för åtgärden, en ansökan till ansvarig myndighet som bedömer ansökan i relation till gällande regler för åtgärden. 2.Anmälan eller underrättelse till myndighet eller föreskriven tidsfrist efter sådan anmälan eller underrättelse: I krävs att markägaren gör en anmälan eller underrättelse till ansvarig myndighet om avverkning eller åtgärd som är kopplad till avverkning. I normalfallet gäller en tidsfrist mellan inlämnande av anmälan eller underrättelse och när åtgärden får påbörjas. Under denna tidsfrist har myndigheten möjlighet att granska anmälan eller underrättelsen och bedöma om åtgärden kommer att utföras enligt gällande bestämmelser. Om markägaren inte kontaktats av ansvarig myndighet inom tidsfristen kan åtgärden utföras i enlighet med anmälan eller underrättelsen. I de fall ansvarig myndighet bedömer att det föreligger risk för att den planerade åtgärden kommer att utföras i strid med gällande bestämmelser kontaktas markägaren för rådgivning. Markägaren kan också föreläggas att vidta särskilda åtgärder eller förbjudas att utföra åtgärden eller delar av denna. I andra länder kan naturligtvis detta förfarande se ut på annat sätt. och Skogsindustrierna anser, som det får uppfattas, att en utebliven anmälan eller underrättelse om avverkning inte ska medföra att avverkningen anses som olaglig i den nu aktuella bestämmelsens mening och anför att det strider mot proportionalitetsprincipen och mot timmerförordningens syfte. Så som redogjorts för ovan finns nationella bestäm- 2013/14:183 melser om underrättelse och anmälan om avverkning i skogsvårdslagen (1979:429) och de författningar som meddelats med stöd av den lagen. Dessa bestämmelser utgör en central del av det nationella systemet för att se till att bl.a. natur- och miljöhänsyn beaktas i samband med avverkning. Sådana hänsyn måste också anses vara en del av timmerförordningens syfte. Utebliven anmälan eller underrättelse om avverkning bör därmed medföra att avverkningen anses olaglig enligt den föreslagna bestämmelsen. Med hänsyn till syftet anser regeringen att en sådan reglering inte är oproportionerlig. Villkor i ett tillstånd eller i ett beslut om godkännande: I kan ansvarig myndighet villkora tillstånd för en avverkning eller annan åtgärd kopplad till avverkning. Det innebär att myndighetens beslut om tillstånd för åtgärden innehåller krav på att åtgärden ska utföras på ett visst sätt. I andra länder kan sådana villkor även bestå av exempelvis krav på betalning för rätten att avverka eller betalning av andra avgifter som är kopplade till åtgärden. I promemorians förslag anges även, under denna punkt; villkor i ett undantag eller ett annat beslut om avverkning. Beslut om undantag bedöms emellertid omfattas av tillstånd eller beslut om godkännande och behöver således inte anges särskilt. Andra beslut om avverkning bedöms inte vara relevanta i detta sammanhang och bestämmelsen bör därför inte omfatta dessa. Någon ändring i sak i jämförelse med promemorians förslag är inte avsedd. 4.Områdesskydd till skydd för särskilda miljöer eller arter: I kan ansvarig myndighet fatta beslut om skydd för ett visst område för att bevara natur eller kulturmiljö. Ett sådant beslut innebär normalt att avverkning eller andra åtgärder som är kopplade till avverkning inte får utföras inom området eller ska utföras i enlighet med villkor i föreskrifter eller beslut. Detta förfarande och vilka typer av miljöer eller arter som är skyddade eller vilka åtgärder som är tillåtna inom aktuellt område kan naturligtvis variera mellan olika länder. 5.Tillstånd eller förbud när det gäller export av timmer och trävaror: I vissa länder kan det föreligga förbud för export av timmer eller trävaror, eller krav på särskilt tillstånd för export av timmer eller trävaror. Vid överträdelse av ett sådant förbud eller om export sker trots avsaknad av sådant tillstånd ska timret eller trävarorna anses härröra från olaglig avverkning. Även med en precisering av det ovan beskrivna slaget är det dock oundvikligt att nationella straffbestämmelser kommer att innehålla en hänvisning till bestämmelser i avverkningslandet. Det är en följd av timmerförordningens konstruktion. Detta innebär alltså att det ställs krav på verksamhetsutövaren att försäkra sig om att avverkningen skett i enlighet med lagstiftningen i avverkningslandet inom de områden som redovisas ovan. Enligt allmänna principer bör det inte vara möjligt att ingripa med straffsanktioner och vitespåföljd för samma förseelse. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud bör därför inte dömas till straffansvar för överträdelser av det förbudet i artikel 4.1. Vilka kan träffas av en kriminalisering i ? Timmerförordningens bestämmelser om verksamhetsutövare tar bl.a. sikte på importörer av timmer och trävaror. Timmerförordningen anger att det är förbjudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på unionsmarknaden. Förbudet gäller oavsett om den olagliga avverkningen skett inom EU eller i tredjeland. Det innebär exempelvis att en verksamhetsutövare i som importerar timmer eller trävaror från tredje land kan göra sig skyldig till överträdelse av förbudet om timret eller trävarorna härrör från olaglig avverkning i det landet. Bedömningen av om avverkningen varit olaglig ska göras på grundval av lagstiftningen i avverkningslandet inom de fem områden som redovisas ovan. Den skogsägare i som avverkar sin egen skog och använder timret eller trävarorna i kommersiell verksamhet, dvs. släpper ut det på marknaden, kan också, så som nämnts ovan, komma att anses som verksamhetsutövare enligt timmerförordningen. I är det emellertid vanligt förekommande att skogsägare säljer stående skog. Försäljningen innefattar då en rätt för köparen att avverka skogen. Timmerförordningen är enligt dess artikel 1 tillämplig på det timmer och de trävaror som anges i bilagan till förordningen. Stående skog, dvs. ännu icke avverkade träd, omfattas inte av bilagan och därmed inte heller av timmerförordningen. Det innebär att stående skog som säljs för att avverkas inte anses ha släppts ut på marknaden i samband med den försäljningen. Ett utsläppande på marknaden anses i stället ske först efter det att träden har avverkats. Det innebär att om en ägare av skogsmark avtalar med ett företag om rätt att avverka och försälja det som avverkas blir det avverkande företaget verksamhetsutövare enligt timmerförordningen och därmed ansvarigt för att reglerna i förordningen följs. Dessa verksamhetsutövare är när det gäller vanligtvis företag som har personal med specialkompetens för arbetet, kunskap om gällande regelverk, och resurser för att utföra avverkningen i enlighet med gällande regler. Dessa företag ansvarar således för att timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning inte släpps ut på marknaden. I denna promemoria föreslås straffansvar för den som överträder förbudet att släppa ut timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning. Straffansvaret riktar sig mot fysiska personer, dvs. i nu aktuellt sammanhang fysiska personer som, enskilt eller inom ramen för en juridisk persons verksamhet, släpper ut varor av nämnda slag på marknaden. För brott som begås i näringsverksamhet kan näringsidkare, vilket kan vara en juridisk person, åläggas ekonomiska sanktioner enligt bestämmelserna om företagsbot i 36 kap. . Som redogjorts för ovan avser förbudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden att hindra att timmer och trävaror som härrör från olaglig avverkning får avsättning på marknaden. Syftet är att motverka att skog avverkas i strid mot gällande regler i avverkningslandet och att främja hållbart skogsbruk genom god och kontrollerad förvaltning av resursen skog. En sådan förvaltning syftar till 2013/14:183 ett hållbart skogsbruk som tillhandahåller timmer och andra produkter till marknaden. Förvaltningen syftar även till att bevara den biologiska mångfalden och ekosystemens funktioner samt att skydda klimatsystemet. Dessa syften överensstämmer med vad som anges i inledningen till skogsvårdslagen (1979:429) om att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls (1 §). I bestämmelsen anges vidare att vid skötseln ska även hänsyn tas till andra allmänna intressen. Bestämmelsen innebär således bl.a. att, förutom god avkastning, hållbart skogsbruk och miljöhänsyn tillhör skogsvårdslagens syften. Av straffbestämmelser i skogsvårdslagen framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser i lagen kan dömas till böter eller fängelse . Sådana brott kan exempelvis avse överträdelser av avverkningsförbud eller villkor i beslut som gäller avverkning av skog. Timmerförordningens och skogsvårdslagens likartade skyddsintresse och att det rör sig om liknande gärningar talar för att straffskalan för överträdelser av bestämmelserna i timmerförordningen bör vara densamma som straffskalan för brott mot skogsvårdslagen. Några remissinstanser, , , , och Världsnaturfonden, anser emellertid att straffskalan bör vara densamma som för artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § . Som argument framförs bl.a. att såväl timmerförordningen som den nämnda bestämmelsen har miljön som skyddsintresse. Straffskalan för artskyddsbrott av normalgraden är böter eller fängelse i högst . För grovt artskyddsbrott är straffskalan fängelse i lägst och högst . Det artskydd som avses i den nämnda bestämmelsen i omfattar utvalda och särskilt skyddsvärda arter av djur och växter. De gärningar som utgör artskyddsbrott kan därmed ha ett förhållandevis högt straffvärde, vilket också återspeglas i straffskalan för det brottet. Förbudet i artikel 4.1 i timmerförordningen avser emellertid timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning oavsett trädart. I det fall ett utsläppande på marknaden i strid mot förbudet i artikel 4.1 i timmerförordningen avsett en särskilt skyddsvärd trädart är det en omständighet som skulle kunna göra förfarandet särskilt straffvärt. Denna situation bör emellertid inte lösas genom att straffskalan för brott mot utsläppsförbudet i timmerförordningen anpassas till vad som gäller för artskyddsbrott. Straffbestämmelsen i timmerförordningen bör i stället göras subsidiär till bestämmelsen om artskyddsbrott i . Det innebär att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt bestämmelsen om artskyddsbrott så ska den bestämmelsen tillämpas. Vidare anser , och Världsnaturfonden att den i promemorian föreslagna straffskalan medför problem på så sätt att preskriptionstiden för brott blir endast vilket leder till svårigheter att lagföra brott innan det är preskriberat. Straffskalan bör emellertid bestämmas med hänsyn gärningarnas straffvärde och inte utifrån de rättsverkningar en viss straffskala kan medföra. Preskriptionstiden är därmed en omständighet som inte bör beaktas vid bestämningen av straffskalan i detta fall. Av de skäl som anförts ovan anser regeringen, i likhet med vad som föreslagits i promemorian, att straffskalan för överträdelse av utsläpps- förbudet i timmerförordningen bör vara böter eller fängelse . Så som nämnts ovan avser förbudet i artikel 4.1 i timmerförordningen timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning oavsett trädart. I det fall det är fråga om en sådan särskilt skyddsvärd trädart som omfattas av artskydd bör i stället straffbestämmelser avseende artskyddsbrott i 29 kap. 2 b § vara tillämpliga. Straffskalan för artskyddsbrott av normalgraden är böter eller fängelse i högst . För grovt artskyddsbrott är straffskalan fängelse i lägst och högst . Den nu föreslagna straffbestämmelsen bör därmed uttryckligen göras subsidiär till bestämmelse i 29 kap. 2 b § om artskyddsbrott.