prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — Belastingen på transportinfrastrukturen kan antas öka med volymökningen (fler transporterade varor och fler tjänster), men inte med kvalitetsförbättringen (bättre varor och tjänster). Enligt det resonemanget är det mer sannolikt att belastningen på infrastrukturen ökar i lägre takt än BNP. Ett annat argument mot att den offentliga kapitalstocken alltid bör växa i takt med BNP är att en allt större andel av välfärdstjänsterna tillhandhålls i privat regi. Överskottsmålet är formulerat i termer av finansiellt sparande och tar inte någon särskild hänsyn till den offentliga sektorns sparande i reala tillgångar. De årliga offentliga investeringarna belastar fullt ut det offentligfinansiella sparandet. har uppmärksammat att detta kan bidra till för låga reala investeringar och i förlängningen till en för liten kapitalstock.2 Innan överskottsmålet infördes ökade realkapitalstocken något snabbare än potentiell BNP.3 Sedan överskottsmålet infördes har den offentliga reala kapitalstocken däremot ökat något långsammare än potentiell BNP (se diagram 2.1). Det skulle kunna vara en indikation på att överskottsmålet har påverkat tillväxten i realkapitalstocken negativt. 2Svensk finanspolitik, (2008). 3Med potentiell BNP menas den nivå på produktionen som kan förväntas vid ett normalt resursutnyttjande i ekonomin. Det finns dock inget som säger att det är optimalt att den offentliga realkapitalstocken i varje tidpunkt eller under varje period utvecklas i takt med potentiell BNP. Om de offentliga välfärdstjänsterna utgör en andel av BNP och produktivitetstillväxten är större i den privata sektorn än i den offentliga kommer den offentliga realkapitalstocken att minska som andel av BNP om inte skatteuttaget ökar. Detta beror på att lönenivån i offentlig sektor antas följa lönenivån och produktivitetsökningen i den privata sektorn. När produktiviteten ökar i den privata sektorn ökar därför lönernas andel av de offentliga utgifterna på bekostnad av kapitalets andel. –ökade produktiviteten i den privata sektorn förhållandevis snabbt, vilket kan bidra till att förklara trenderna som visas i diagram 2.1. Enligt kan det finnas skäl för att investeringsnivån bör variera både över tiden och mellan länder.4 när ett lands offentliga sektor och infrastruktur byggs ut är det t.ex. rimligt att investeringsvolymen är större än i perioder då den offentliga sektorn och infrastrukturen redan är väl utbyggd. Förändrade behov innebär visserligen att nya investeringar behöver göras kontinuerligt. Effekten av dessa nya investeringar är dock generellt mindre än i uppbyggnadsfasen. Diagram 2.1 Den offentliga realkapitalstocken och potentiell BNP (Index 1994=100) Anm.: Tidsseriebrott 1999–2000 i samband med att kyrkan skildes från staten. Källor: och . 2013/14:100 Bilaga 3 analyser från har visat att det inte finns tecken på att nuvarande överskottsmål har bidragit till för låga offentliga investeringar eller till en urholkad offentlig realkapitalstock.5 2.2Effekten av enskilda investeringar beror på omständigheterna Forskningen ger alltså inte mycket vägledning vad gäller vilken investeringsvolym eller vilken storlek på kapitalstocken som är optimal. Det gäller även för investeringar i transportinfrastruktur som utgör en stor andel av de offentliga investeringarna. Man vet dock att det finns ett samband mellan investeringar i transportinfrastruktur och tillväxt, även om orsakssambanden är komplexa. Störst tillväxteffekter uppstår enligt forskningen genom investeringar som ger hög tillgänglighet i högspecialiserade och tätbebyggda regioner. För en mer utförlig redogörelse, se fördjupningsrutan Transportinfrastrukturens påverkan på ekonomisk tillväxt. Orsakssambanden mellan enskilda investeringar och tillväxt är ännu svårare eller rent av omöjliga att visa empiriskt. Klart är att infrastrukturinvesteringar ger olika stor effekt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Effekten varierar i både tid och rum och beroende på hur den specifika investeringen är utformad. I prioriteringen mellan enskilda investeringsalternativ är däremot samhällsekonomisk analys ett värdefullt hjälpmedel. Med hjälp av samhällsekonomiska kalkyler (ett annat namn är kostnadsnyttoanalyser) kan enskilda investeringars påverkan på välfärden bedömas. För en beskrivning av hur samhällsekonomiska kalkyler används för utvärdering av investeringar i transportinfrastruktur, se fördjupningsrutan Investeringar bör prioriteras utifrån deras samhällsnytta. 4 Enkla regler, svåra tider, behöver stabiliseringspolitiken förändras?, (2012). 5 Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet. 2013/14:100 Bilaga 3 Transportinfrastrukturens påverkan på ekonomisk tillväxt6 Det finns ett samband mellan tillgänglighet och tillväxt Transportinvesteringar kan leda till högre produktivitet och därmed till tillväxt i ekonomin. Detta beror på att det finns ett samband mellan hög tillgänglighet och hög produktivitet, höga löner och hög sysselsättning. Med tillgänglighet menas ibland storleken på en stad eller region (t.ex. antal sysselsatta eller befolkning), ibland tätheten (t.ex. anställda per ytenhet) och ibland hur lätt det är att nå olika platser. Fenomenet att storlek och täthet kan höja produktiviteten sammanfattas i begreppet agglomerationseffekter.7 Transportinvesteringar kan öka agglomerationseffekterna på två sätt, dels direkt genom att förbättra kontakterna mellan en stads olika delar, dels indirekt genom att öka möjligheterna för en stad att växa. Sambandet mellan tillgänglighet och produktivitet verkar främst gälla för specialiserade branscher och städer med hög genomsnittlig utbildningsnivå.8 Kausaliteten är dock oklar: god tillgänglighet kan öka produktiviteten hos människor och företag, men god tillgänglighet kan också attrahera produktiva människor och företag. Sambandet mellan tillgänglighet och sysselsättning verkar främst gälla för grupper med låg utbildningsnivå och sysselsättningsgrad. God tillgänglighet mellan regioner och till andra länder är också betydelsefullt för tillväxten, men då i synnerhet genom effekter på den långväga godstrafiken och på tjänsteresor. Regionförtätning är bättre än regionförstoring Forskningen pekar på att arbetsmarknaden fungerar bättre i täta än i glesa regioner. Regionförstoring riskerar att sprida ut bebyggelse vilket ger långa pendlingsavstånd och 6För en aktuell sammanställning av forskningen på detta område, se , , och , Infrastrukturens påverkan på ekonomisk tillväxt, KTH och VTI, 2013. Rapporten är en underlagsrapport till specialstudie nr 37 om tillväxt- och sysselsättningseffekter av infrastrukturinvesteringar, FoU och utbildning. 7En utförlig beskrivning av begreppet agglomerationseffekter finns t.ex. i Städer och tillväxt – Vad säger forskningen?, (Tillväxtanalys 2010). 8Glaeser och Resseger, The complementarity between cities and skills, NBER Working Paper Series No 15103, 2009. försämrade möjligheter till kollektivtrafik och service. Det finns dessutom forskning som tyder på att människor blir lyckligare, friskare och mer jämställda i täta regioner med hög tillgänglighet än i regioner med långa pendlingsavstånd.9 Täta regioner har också bättre förutsättningar att vara resurseffektiva. På lång sikt spelar bebyggelseplaneringen lika stor roll som infrastrukturinvesteringar för skapandet av tillgänglighet och agglomerationseffekter. Minst lika viktigt som att investera rätt i transportsystemet är därför att bygga tätt och att samordna planeringen av infrastruktur och bebyggelse. Samhällsekonomiska kalkyler är den bästa indikatorn på hur investeringar bör rangordnas Det är i praktiken nästan omöjligt att bedöma hur mycket en enskild transportinvestering påverkar en stads eller regions totala tillväxt. Det mesta tyder dock på att samhällsekonomiska kalkyler är goda indikatorer på vilka investeringar som bör genomföras. Rangordningen av investeringar efter samhällsekonomisk lönsamhet har visat sig stå sig väl även när antaganden om framtida scenarier har ändrats och hänsyn har tagits till osäkerheter i nyttor och kostnader.10 Det finns dock skäl att tro att traditionella samhällsekonomiska kalkyler missgynnar investeringar i högt specialiserade regioner genom att underskatta värdet av tidsvinster i områden där arbetsresor utgör en stor andel av resorna. Inbesparad restid värderas generellt högre av individer om det handlar om arbetsresor än om det handlar om . Infrastrukturinvesteringar kan ge nyttor för samhället som inte helt och hållet ingår i kalkylerna, t.ex. ett ökat arbetsutbud som ger ökade skatteintäkter. Det finns dock mycket lite stöd för att dessa skulle vara betydande. Det finns alltså inte skäl att tro att investeringar som beräknas vara samhällsekonomiskt olönsamma i allmänhet egentligen ändå är lönsamma. 9Se t.ex. Stutzer och , Stress that doesnt pay: The Commuting paradox. 1010(2), 2008 samt Swärdh och Algers, Willingness to accept commuting time for yourself and your spouse: Empirical evidence from Swedish stated preference data, 2009. 10Börjesson, , och , Infrastrukturens påverkan på ekonomisk tillväxt, KTH och VTI, 2013. 3 Nuläge med tillbakablick 3.1En jämförelse av den offentliga sektorns investeringar och kapitalstock över tid Utvecklingen av den offentliga sektorns bruttoinvesteringar11 och kapitalstock redovisas ofta som andel av BNP. Det finns flera fördelar med detta, bl.a. underlättas jämförelser med andra länder och . Som nämnts ovan kan det dock finnas ekonomiska skäl till varför investeringarna stiger eller sjunker som andel av BNP, t.ex. ökad urbanisering eller en initialt stor offentlig kapitalstock. Det kan därför vara relevant att också relatera den offentliga kapitalstocken till befolkningen. I denna bilaga redovisas kapitalstockar och investeringar i förhållande till båda dessa mått.12 Det är viktigt att vara medveten om att det vid exempelvis jämförelser och mellan länder finns vissa brister i statistiken över den offentliga sektorns investeringar och kapitalstock. Vid jämförelser kan slutsatserna dessutom variera beroende på vilka perioder som studeras. Tillgången på historisk data varierar beroende på bl.a. detaljeringsnivå och typ av investering.13 Investeringar görs av både den offentliga och den privata sektorn De totala investeringarna i uppgick till av BNP. Av dessa svarade den privata sektorn för den klart övervägande delen (se diagram 3.1). 11 Enligt nationalräkenskaperna definieras offentliga reala (fasta) bruttoinvesteringar som skillnaden mellan anskaffade och avyttrade reala tillgångar. Underhåll och reparationer av befintlig kapitalstock räknas inte som investeringar utan som löpande utgifter för verksamheten. Underhåll vidmakthåller befintliga kapitalföremåls funktionssätt och tillför inget nytt. Om ett kapitalföremål går sönder och repareras definieras detta inte som underhåll utan som reparation. 12 För en utförlig diskussion om att relatera investeringar och kapitalstock till BNP respektive befolkning, se ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100 bilaga 4 ). 13 För de dataserier som redovisas i denna bilaga finns data , 1970, 1980 respektive 1993. Se ekonomiska vårproposition (prop. 2012/13:100 bilaga 3) för en närmare redogörelse av bristerna i statistiken. 2013/14:100 Bilaga 3 investeringar uppgick till av de totala investeringarna, vilket motsvarar av BNP eller . Diagram 3.1 Den offentliga och privata sektorns investeringar Den privata sektorns investeringar har ett tydligt konjunkturberoende mönster. I samband med en högkonjunktur stiger investeringarna med ett par procentenheter som andel av BNP. faller investeringsnivån tillbaka. Därtill finns en uppåtgående trend i den privata sektorns investeringar. Motsvarande konjunkturmönster finns inte i den offentliga sektorns investeringar. Dessa har rört sig av BNP. I så måtto har den offentliga sektorns investeringar bidragit till att hålla den aggregerade efterfrågan i ekonomin på en jämn nivå över tiden. Den offentliga sektorns investeringar Den offentliga sektorns bruttoinvesteringar har ökat som andel av BNP , efter att ha minskat från de förhållandevis höga andelarna under 1950- och 2013/14:100 Bilaga 3 (se diagram 3.2).14 Ökningen av investeringsandelen var delvis en anpassning till den utbyggnad av den offentliga sektorn som skedde då. Även transportinfrastrukturen byggdes ut . När väl kapitalstocken anpassats till en större offentlig sektor, en högre produktionsvolym av välfärdstjänster och ett ökat transportbehov började investeringarnas andel av BNP minska. Fokus låg då mer på att upprätthålla befintliga nivåer på kapitalstocken än på att fortsätta att bygga ut den. Diagram 3.2 Offentliga investeringar 1950–2013 som andel av BNP i löpande priser Anm.: Se fotnot 8 för en förklaring till tidsseriebrotten. Offentliga investeringar i byggnader och anläggningar, som inkluderar investeringar i transportinfrastruktur och är den investeringsgrupp som har längst avskrivningstid, har ökat som andel av BNP . Även övriga investeringar har ökat. Dessa innefattar framför allt investeringar i programvara. Investeringar i maskiner har däremot minskat. 14 I många diagram finns ett tidsseriebrott 1993. Detta har flera förklaringar. En är att investeringsbegreppet har ändrats så att vissa varor som tidigare räknades som insatsvaror i stället klassas som investeringar. betraktades varor som används som investeringar; numera klassificeras varor som används som investeringar. klassas även programvara som investeringar. Ytterligare en skillnad är att tillgångar redovisas i staten, till skillnad från tidigare då de återfanns i näringslivet som en del av . Överflyttningen av balanseras dock något av bolagiseringen av . offentliga sektorns bruttoinvesteringar av BNP. Statliga och kommunala investeringar Den offentliga sektorns investeringar kan delas in i statliga och kommunala investeringar. I staten är de största investeringsposterna järnväg och väg. Kommunsektorn investerar främst i byggnader, vägar och kollektivtrafik. Inom staten ökade investeringarna som andel av BNP och därefter minskade andelen . Under krisen ökade de statliga investeringarna som andel av BNP återigen , men sjönk därefter för att trendmässigt öka. Ökningen bestod främst i investeringar i byggnader och anläggningar (se diagram 3.3). har dock de statliga investeringarna sjunkit och 2013 utgjorde de av BNP. Det är framför allt investeringarna i byggnader och anläggningar som har minskat, medan investeringarna i maskiner och övrigt har legat på en i stort sett oförändrad andel . Diagram 3.3 Statliga investeringar 1950–2013 som andel av BNP i löpande priser Anm.: Se fotnot 8 för en förklaring till tidsseriebrotten. I kommunsektorn ökade investeringarna kraftigt som andel av BNP t.o.m. 1970-talets början för att därefter minska (se diagram 3.4). skedde en betydande utbyggnad av service. Dessutom genomfördes stora anläggningsinvesteringar kopplade till bostadsbyggandet i samband med miljon- programmet.15 Av strategiska skäl kan vidare många kommuner ha valt att lånefinansiera stora investeringar inför 1970-talets kommunsammanslagningar. Kommuner som skulle slås samman med andra kommuner hade starka incitament för ett sådant agerande, särskilt de mindre kommuner som slogs ihop med större.16 Nedgången i investeringar i kommunerna kan, som tidigare nämnts, förklaras av att kapitalstocken då var väl utbyggd och att mindre investeringar behövdes för att tillhandahålla de kommunala välfärdstjänsterna. sker många investeringar inom energi- och bostadssektorn i de kommunala bolagen. Bolagiseringen av verksamhet har minskat andelen investeringar av BNP som redovisas i kommunsektorn, särskilt under senare år.17 har investeringarna i kommunsektorn ökat. Det handlar framför allt om satsningar på infrastruktur och fastigheter. utgjorde de kommunala investeringarna av BNP, vilket var mer än de statliga. 2013/14:100 Bilaga 3 Diagram 3.4 Kommunala investeringar 1950–2013 som andel av BNP i löpande priser Anm.: Se fotnot 8 för en förklaring till tidsseriebrotten. Offentliga investeringar i järnvägar och vägar Bruttoinvesteringarna i järnvägar har varit högre än kapitalförslitningen18 (se diagram 3.5). Därmed har nettoinvesteringarna varit positiva, vilket har bidragit till att kapitalstocken har ökat. var bruttoinvesteringarna i järnvägar jämförelsevis höga som andel av BNP. Därefter sjönk investeringarna som andel av BNP t.o.m. , för att sedan åter öka. Mellan 2006–2010 steg bruttoinvesteringarna i järnväg som andel av BNP . har dock investeringarna åter sjunkit. Den huvudsakliga anledningen till nedgången är att investeringarna i den sista etappen av () avslutades. 15Kommunala bostadsinvesteringar redovisas i nationalräkenskaperna i näringslivet och ingår därmed inte i kommunsektorn. Kommunernas investeringar kan däremot påverkas indirekt av ökat bostadsbyggande via ökade investeringar i gator, vatten- och avloppsledningar och andra anläggningstillgångar som är förknippade med att nya markområden exploateras. 16Se Tyrefors Hinnerich, Do merging local governments free ride on their counterparts when facing boundary reform?, , 2009. 17Se fördjupningsrutan Brister i statistiken över den offentliga sektorns investeringar och kapitalstock ekonomiska vårproposition (prop. 2012/13:100 bilaga 3 ). 18 Nettoinvesteringar definieras som bruttoinvesteringar minus avskrivningar (förslitning av befintlig kapitalstock). Kapitalförslitning motsvarar värdet av de fasta tillgångar som har förbrukats till följd av normal användning och förutsebar föråldring. Kapitalstocken, mätt i absoluta termer, ökar bara om nettoinvesteringarna är positiva. 2013/14:100 Bilaga 3 Diagram 3.5 Bruttoinvesteringar, kapitalförslitning och nettoinvesteringar i järnvägar 1993–2013 som andel av BNP i löpande priser Anm.: Järnvägsinvesteringar finns enbart i staten och inte i kommunsektorn. Diagram 3.6 Bruttoinvesteringar, kapitalförslitning och nettoinvesteringar i vägar 1993–2013 som andel av BNP i löpande priser Anm.: Både stat och kommunsektor är inkluderade. Bruttoinvesteringarna i vägar som andel av BNP har inte varierat lika mycket över tiden som investeringarna i järnvägar, utan har legat på en jämförelsevis mer nivå (se diagram 3.6). Liksom investeringarna i järnvägar föll väginvesteringarna som andel av BNP . Därefter har investeringarna ökat. utgjorde väginvesteringarna av BNP. Trots att bruttoinvesteringarna i vägar i snitt har varit högre än för järnvägar, har nettoinvesteringarna varit lägre.19 Det beror på att kapitalförslitningen är betydligt högre för vägar än för järnvägar. Det krävs därför större investeringar i vägar jämfört med järnvägar för att hålla varje enhet av kapitalstocken . 19 presenterade i samband med kapacitetsutredningen betydligt högre drift- och underhållskostnader för järnvägen än tidigare, se bl.a. Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar och utblick mot (2012:100). Detta kan vara en indikation på att kapitalförslitningen i järnvägarna har varit underskattad. Den offentliga sektorns kapitalstock Den offentliga sektorns kapitalstock består av fasta tillgångar i byggnader, anläggningar, maskiner och programvara m.m. Kapitalstocken är viktig för ekonomins funktionssätt ur flera olika aspekter. En del av tillgångarna, såsom byggnader, fordon m.m., används direkt i produktionen av välfärdstjänster, medan framför allt järnvägar och vägar har betydelse för produktionsförmågan i ekonomin som helhet. Ett brott i dataserien 1993 försvårar en analys av hur den offentliga kapitalstocken har utvecklats över en längre tidsperiod. Den offentliga kapitalstocken ser ändå ut att ha varit i stort sett oförändrad som andel av BNP i fasta priser 1980–1993 (se diagram 3.7). minskade dock den offentliga kapitalstocken, vilket berodde på minskade kommunala investeringar i framför allt byggnader och anläggningar (se diagram 3.4). En del av förklaringen är troligen bolagiseringen av verksamhet. har den offentliga kapitalstocken ökat som andel av BNP, framför allt då de kommunala investeringarna åter börjat stiga. Diagram 3.7 Kapitalstock i stat och kommunsektorn 1980– 2013 som andel av BNP i fasta priser Anm.: Se fotnot 8 för en förklaring av tidsseriebrotten. Den stora uppgången 2009 beror delvis på den negativa utvecklingen av BNP till följd av finanskrisen. Som nämndes inledningsvis kan det vara relevant att även relatera kapitalstocken till befolkningen. Av diagram 3.8 framgår att kapitalstocken i fasta priser har ökat i relation till befolkningen . Både den statliga och den kommunala kapitalstocken har ökat, men statens kapitalstock har ökat mer. Diagram 3.8 Statlig och kapitalstock 1980– 2013 i fasta priser i relation till befolkningen. Anm.: Se fotnot 8 för en förklaring av tidsseriebrotten. 2013/14:100 Bilaga 3 fasta priser ger en bild av utvecklingen i förhållande till den totala producerade volymen av varor och tjänster. Som nämnts ovan kan BNP stiga både för att mängden varor ökar i ekonomin och för att kvaliteten på varorna ökar, varför det inte är självklart att transportinfrastrukturen ska följa BNP-utvecklingen. Eftersom transportinfrastrukturen till väsentlig del också används för persontransporter är det relevant att även relatera kapitalstocken av järnvägar och vägar till befolkningen. Diagram 3.9 Kapitalstocken av järnvägar och vägar 1993– 2013 som andel av BNP i fasta priser –ökade kapitalstocken av järnvägar i fasta priser som andel av BNP till följd av stora investeringar. Därefter har den utvecklats i takt med BNP för att återigen öka något. I förhållande till befolkningen har kapitalstocken av järnvägar mer än fördubblats . Kapitalstocken för vägar har minskat kontinuerligt som andel av BNP 1993–2007. Därefter har andelen varit relativt oförändrad, på av BNP. I förhållande till befolkningen har den dock ökat marginellt . Kapitalstocken av järnvägar och vägar I diagram 3.9 och diagram 3.10 visas hur kapitalstocken av järnvägar och vägar har utvecklats som andel av BNP i fasta priser samt i förhållande till befolkningen. Att relatera kapitalstocken av järnvägar och vägar till BNP i 2013/14:100 Bilaga 3 Diagram 3.10 Kapitalstocken av järnvägar och vägar 1993– 2013 i relation till BNP i fasta priser och befolkning , i relation till BNP , i relation till Väg, i relation till BNP Väg, i relation till Diagram 3.11 Gods- och persontrafik 1970–2010 Index 1990 = 100 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 Anm.: Trafik på väg mäts i fordonskilometer, persontrafik på järnväg mäts i personkilometer och godstrafik på järnväg mäts i tonkilometer. Källa: Trafikanalys. Ökade trafik- och transportvolymer som betydande nettoinvesteringar har gjorts i transportinfrastrukturen har även trafikvolymerna ökat (se diagram 3.11). Vägtrafiken har ökat stadigt , både vad gäller gods- och persontrafik. har dock godstrafiken på väg ökat i en betydligt snabbare takt . har ökningen avtagit, vilket med stor sannolikhet förklaras av nedgången i ekonomin i samband med finanskrisen. Persontrafiken på järnväg ökade under 1970- talet men var och stora delar av . Därefter har en kraftig ökning skett. En viktig förklaring till detta är sannolikt en ökad regionpendling. Godstrafiken på järnväg har ökat i en betydligt långsammare takt. De ökade trafikvolymerna har lett till att kapacitetsutnyttjandet i delar av transportsystemet är högt, speciellt i storstäderna och i synnerhet i Stockholmsområdet.20 Kapacitetsproblem finns både i järnvägs- och vägnätet och påverkar såväl godstransporter som regionpendling och andra persontransporter. 20 Se kapacitetsutredning (2012:101). 3.2Offentliga infrastrukturinvesteringar i ett internationellt perspektiv Ett sätt att bilda sig en uppfattning om nivån på infrastrukturinvesteringarna i är hög eller låg är att jämföra med andra länder. Vid tolkningar av diagrammen i denna bilaga som visar jämförelser mellan olika länder är det dock viktigt att känna till att det kan finnas betydande brister i jämförbarheten i statistiken mellan olika länder.