prop · H103100 · 2014-04-09 00:00:00 — Denna indikator visar hur mycket budgeten måste förstärkas eller försvagas för att den offentliga skuldsättningen som andel av BNP inte ska växa obegränsat över tiden.148 Utöver att finanspolitiken ska vara finansiellt hållbar ska skulden och det finansiella sparandet utvecklas på ett sätt som ligger inom ramarna för vad kreditgivare och övriga aktörer på de finansiella marknaderna uppfattar som hållbart och trovärdigt. Ett minskat förtroende för finanspolitiken kan leda till höjda riskpremier, och därmed höjda räntor, med en snabbt stigande och ohållbar offentlig skuld som följd. För en övergripande bedömning av hållbarheten i detta avseende används i första hand de uppsatta reglerna inom Europeiska unionens ,149 samt det svenska överskottsmålet,150 som utvärderingsgrund. Dessa utgör etablerade politiska normer med tydliga gränser som skulden och det finansiella sparandet kan jämföras med. Dessutom kan Europeiska kommissionens s.k. S1-indikator om Baumols kostnadssjuka finns i och , Intermediate Public Economics, MIT, 2006. 147För en mer omfattande redogörelse för hållbarhetsbegreppet se ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100 s. 264). 148En mer ingående beskrivning av hur S2 tolkas och beräknas finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (2014) på regeringens hemsida. Hållbarhetskriteriet innebär också att den offentliga sektorns tillgångar inte får växa obegränsat som andel av BNP. 149Stabilitets- och tillväxtpakten föreskriver bl.a. att underskotten i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP och att den offentliga skulden inte får överstiga av BNP. 150Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. S1 visar hur mycket budgeten måste förstärkas eller försvagas för att den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) ska uppgå till av BNP . Finanspolitiken bör inte heller medföra orimliga omfördelningar av välfärden och de ekonomiska resurserna, varken mellan eller inom generationer. Om finanspolitiken uppfattas som fördelningspolitiskt oacceptabel kan politikens legitimitet och dess politiska hållbarhet ifrågasättas. I scenarierna förutsätts de offentliga transfereringarna per individ öka i samma takt som timlönen, vilket bidrar till att inkomstfördelningen inte förändras avsevärt. Ett lågt offentligt finansiellt sparande under långa perioder ger ett mindre utrymme att genomföra stabiliseringspolitiska åtgärder samt fördelnings- och strukturpolitiska reformer. Det kan då uppstå en målkonflikt mellan stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiken. Förekomsten av sådana målkonflikter kan bedömas genom en analys av om sparandet är tillräckligt högt för att bedriva finanspolitisk stabiliseringspolitik utan att bryta mot stabilitets- och tillväxtpaktens underskottskriterium. 11.1.4Ett scenario för utvecklingen Nedan redovisas ett scenario som illustrerar ovannämnda utmaningar. Scenariot tar sin utgångspunkt i de demografiska förändringar som beskrivits i avsnitt 11.1.1. Dessutom utgår beräkningarna från att det finns en skillnad i produktivitetsutvecklingen i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna och den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i näringslivet, enligt redogörelsen i avsnitt 11.1.2. Det bör understrykas att scenariot inte nödvändigtvis illustrerar den mest sannolika utvecklingen. Syftet med scenariot är i stället att illustrera konsekvenserna av en utveckling med oförändrad politik och oförändrat beteende avseende t.ex. arbetskraftsdeltagande. Genom att göra ett antal beräkningar som baseras på olika antaganden är det sedan möjligt att i alternativa scenarier analysera vilka faktorer som stärker finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, och vilka som försvagar den. Beräkningen bygger på ett antal antaganden om möjliga framtida utvecklingar Den långsiktiga framskrivningen utgår från den bedömning av utvecklingen av svensk ekonomi fram som presenteras i avsnitt 3 och 7 i denna proposition. är det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn -2,av BNP.151 –2018 sker en gradvis utveckling mot ett balanserat resursutnyttjande i ekonomin, med en högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet, som inga ytterligare ofinansierade reformer genomförs, vilket förbättrar den offentligfinansiella ställningen. beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn uppgå till av BNP, vilket skapar ett relativt gynnsamt offentligfinansiellt utgångsläge för den långsiktiga framskrivningen av utvecklingen därefter. Produktiviteten i näringslivet antas öka . I produktionen av de skattefinansierade tjänsterna, oavsett om denna sker i offentlig eller privat regi, antas däremot arbetsproduktiviteten vara . Denna skillnad i produktivitetsutvecklingen, tillsammans med ett antagande om att löneutvecklingen är densamma i hela ekonomin, leder till att kostnaderna för att producera en enhet ökar snabbare i den skattefinansierade produktionen än genomsnittligt i näringslivet. Detta är den s.k. Baumoleffekten som behandlas i avsnitt 11.1.2. I scenariot antas befolkningens arbetsmarknadsbeteende vara oförändrat . Det betyder att arbetsutbudet, dvs. arbetskraftsdeltagandet, arbetslösheten och medelarbetstiden, i olika åldrar och kön är . En genomsnittlig 50-årig kvinna eller 35-årig man, etc. antas då arbeta lika mycket som . Scenariot bygger även på antagandet att finanspolitiken är oförändrad. Med detta avses att skattesatserna hålls på samma nivå som 2018, dvs. deras andel av skattebaserna är konstanta. För de skattefinansierade verksamheterna antas 151 Det primära finansiella sparandet är nettot av den offentliga sektorns inkomster och utgifter, exklusive räntebetalningar och kapitalinkomster. Det finansiella sparandet är nettot av samtliga inkomster och utgifter. att standarden per brukare är densamma, uttryckt som en oförändrad resursinsats. Till exempel antas att en 90-åring får lika många äldreomsorgstimmar som en 90-åring och en 15-åring lika många undervisningstimmar. Även ersättningsgraden i transfereringssystemen är oförändrad så att transfereringarna per individ utvecklas i paritet med de förvärvsaktivas timlöner. Det betyder att även transfereringar som enligt regelverket är nominellt fastställda eller endast följer prisutvecklingen antas öka i takt med genomsnittslönen. Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. I fokus för framskrivningen ligger dock det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande är att staten har det övergripande ansvaret för finansieringen av den skattefinansierade välfärden. Statsbidragen anpassas därför i kalkylen så att kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning uppfylls.152 Finanspolitiken är långsiktigt hållbar givet de använda beräkningsförutsättningarna –2040 karaktäriseras av ett stigande utgiftstryck till följd av de demografiska förändringarna, vilket skapar en tydlig variation i den offentliga sektorns primära utgifter, dvs. utgifterna exklusive ränteutgifter (se diagram 11.4). påbörjas en uppgång som når sin kulmen 2033, för att därefter falla tillbaka. Utgifterna ökar med av BNP, vilket orsakas av att de stora åldersklasserna som är födda uppnår de kostnadskrävande åldrarna , som generationen som är född påbörjar sitt utträde från arbetsmarknaden. Det primära finansiella sparandet försvagas och är negativt 152 En mer utförlig beskrivning av de bakomliggande antagandena finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (2014). I promemorian redovisas även hur utgifterna för olika typer av välfärdstjänster utvecklas. kring 2030 (se diagram 11.7). Det demografiska kostnadstrycket avtar med tiden och de primära utgifterna minskar till av BNP 2100. Den långsiktiga trenden med fallande utgifter beror främst på att de offentliga konsumtionsutgifterna minskar som andel av BNP. Ett skäl till minskningen är att det inte antas ske någon standardförbättring i de skattefinansierade välfärdstjänsterna när BNP, och därmed inkomsterna, ökar. De offentliga transfereringarna och investeringarna faller också som andel av BNP med tiden, om än inte lika mycket. Diagram 11.4 Offentliga inkomster och utgifter vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. I tabell 11.2 redovisas utvecklingen av de primära offentliga utgifterna fördelade på olika ändamål. Det kan noteras att utgiftkvoten faller snabbt till 2018 och att nedgången är relativt måttlig. En viktig förklaring till denna utveckling är att transfereringsutgifterna minskar med som andel av BNP . Utgifterna för den offentliga konsumtionen minskar med av BNP till 2050, och med av BNP till 2100. Utgifterna för omsorg, som inkluderar både äldre- och handikappomsorg, ökar med av BNP till 2050, medan utgifterna för sjukvård är relativt stabila som andel av BNP. av BNP till 2100 jämfört med , vid ett oförändrat utnyttjande per brukare. Utgifterna för övriga ändamål minskar med av BNP till 2050, varav merparten av nedgången sker . Hur utvecklas den offentliga konsumtionen framöver? De skattefinansierade tjänsterna utnyttjas inte jämnt över livet Offentlig konsumtion är nationalräkenskapernas beteckning för tillhandahållandet av olika typer av skattefinansierade tjänster. Dessa kan delas upp i två delar, en kollektiv del som konsumeras av alla invånare i samma utsträckning, och en del som konsumeras individuellt. Den kollektiva delen består av t.ex. rättsväsende, försvar och central administration. Den individuellt konsumerade delen består av välfärdstjänster, som t.ex. skola och äldreomsorg. Hur mycket en individ använder dessa tjänster varierar över livet, vilket illustreras i diagram 11.5. Diagram 11.5 Offentlig konsumtion över livet Tusental kronor, nivå Källor: , och egna beräkningar. I början av livet använder individen framför allt barnomsorg och utbildning. Under de yrkesverksamma åren, ca 20–, är användningen av välfärdstjänsterna relativt liten. Det är då framför allt den kollektiva konsumtionen och sjukvården som utnyttjas. Efter ökar användningen av de skattefinansierade tjänsterna på nytt, och det är då omsorgstjänsterna som utnyttjas mest. På aggregerad nivå ser det annorlunda ut Trots att den offentliga konsumtionen per individ är högst i slutskedet av livet så ser fördelningen av konsumtionen annorlunda ut totalt sett eftersom det finns många fler unga personer än riktigt gamla. Antalet personer i de allra högsta åldrarna, där konsumtionen per person är högst, är förhållandevis få. Den totala mängden resurser som används för utbildning är därför något större än den som går till omsorg, se tabell 11.1. Tabell 11.1 Offentliga konsumtion efter ändamål Procent av den totala offentliga konsumtionen 2012 Konsumtionen antas öka i takt med befolkningen I framskrivningarna antas normalt att den offentliga konsumtionen utnyttjas på samma sätt som . Det innebär exempelvis att en 80-årig kvinna får lika många hemtjänsttimmar som , och att en 12-årig pojke får lika många undervisningstimmar.153 Utvecklingen av antalet producerade tjänster, den offentliga konsumtionen i reala termer, illustreras i diagram 11.6. Diagrammet visar att den totala mängden skattefinansierade tjänster ökar med vid ett oförändrat utnyttjandemönster, och att omsorgen kommer att öka sin andel eftersom antalet äldre förväntas öka snabbare än resten av befolkningen. Diagram 11.6 Real offentlig konsumtion Tusental kronor, nivå Källor: , och egna beräkningar. 153 Kostnaden för att producera dessa tjänster ökar dock snabbare än konsumentprisindex. Detta behandlas närmare i avsnitt 11.1.2. Tabell 11.2 Primära offentliga utgifter vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. minskar transfereringarna som andel av BNP, framför allt till följd av att utbetalningarna i ålderspensionssystemet minskar. En anledning till denna minskning är att pensioner i högre grad kommer att betalas ut från premiepensionssystemet (PPM) i stället för från ålderspensionssystemet. Pensionsutbetalningar från PPM redovisas inte som en transferering från den offentliga sektorn, eftersom PPM är en del av hushållssektorn i nationalräkenskaperna. De viktigaste skatteunderlagen, och därmed skatteinkomsterna, styrs i stor utsträckning av utvecklingen på arbetsmarknaden och är därmed mindre känsliga för demografiska förändringar än utgifterna. De primära inkomsterna uppgår till i genomsnitt av BNP. Till följd av växande offentliga utgifter sjunker det primära finansiella sparandet från av BNP 2018 till -0,2033 (se diagram 11.7). Därefter sker en gradvis förstärkning av det primära sparandet så att det uppgår av BNP 2100. gradvis växande skillnaden mellan det finansiella sparandet och det primära finansiella sparandet i diagram 11.7 är den med tiden allt större avkastningen på de finansiella tillgångar som illustreras i diagram 11.8. Diagram 11.7 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en kraftig minskning av den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. Maastrichtskulden (se diagram 11.8). Denna skuld beräknas uppgå till av BNP 2018, men minskar därefter successivt och har 2051 helt återbetalats. Därefter byggs i stället de finansiella tillgångarna gradvist upp. Detta medför att nettoskulden minskar kraftigt, samt att kapitalinkomsterna ökar. Därmed ökar även det finansiella sparandet, som inkluderar kapitalinkomster, kraftigt och uppgår 2100 till av BNP. Diagram 11.8 Nettoskuld och Maastrichtskuld vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Det är viktigt att inte tolka den beskrivna utvecklingen som en prognos över en förväntad faktisk utveckling. Det är i själva verket uteslutet att dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna inte skulle ändras om överskott av den storlek som visas i diagram 11.7 verkligen uppstod. Det är lätt att beräkna hur stor förändring av det primära sparandet som är nödvändig för att stabilisera en utveckling där skuldkvoten antingen sjunker eller stiger obegränsat. Hållbarhetsindikatorn S2 är ett sådant mått på hur stor en omedelbar och permanent budgetförsvagning, negativt tecken, eller budgetförstärkning, positivt tecken, som krävs för att den offentliga nettoskulden ska vara stabil på lång sikt. I detta scenario är indikatorn -1,av BNP, beräknat , vilket betyder att det finansiella sparandet teoretiskt sett kan försvagas permanent av BNP detta år utan att finanspolitiken blir ohållbar. Det faktum att framskrivningen inte är en prognos, utan endast en konsekvensanalys av de redovisade antagandena, gör att S2-värdet inte kan tolkas som att det finns ett faktiskt engångsvis reformutrymme. Indikatorvärdet är i stället ett underlag i en mer generell bedömning av under vilka förutsättningar som dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar, och måste tolkas med försiktighet. Generellt kan sägas att ju större S2-värdet är i absoluta termer, och desto tidigare i framskrivningen som en obalans uppstår, desto större är sannolikheten att finanspolitiken kommer att behövas läggas om. Mot denna bakgrund är det viktigt att komplettera S2-måttet med en indikator för finanspolitikens effekter i ett kortare tidsperspektiv, den s.k. S1-indikatorn. Denna indikator anger, på samma sätt som S2, storleken på den omedelbara och permanenta budgetförsvagning eller budgetförstärkning som krävs för att den offentliga bruttoskulden ska nå ett angivet riktmärke över . I detta avsnitt beräknas S1 utifrån att den offentliga sektorns bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, ska motsvara av BNP 2030. Eftersom Maastrichtskulden endast motsvarade av BNP 2013 innebär det normalt att det finns förhållandevis stora säkerhetsmarginaler till den skuldnivå som stabilitets- och tillväxtpakten stipulerar. S1-indikatorn uppgår till -2,av BNP beräknad , vilket innebär att om den konsoliderade bruttoskulden ska uppgå till av BNP 2030 kan detta uppnås genom en omgående och permanent försvagning av det finansiella sparandet om -2,av BNP detta år. Den starka utvecklingen av det finansiella sparandet i scenariot skapar en förhållandevis god marginal för stabiliseringspolitiska åtgärder för att möta eventuella kriser eller försvagningar i konjunkturen. mellan stabiliseringspolitiska krav och fördelnings- och strukturpolitiska mål kan därför bedömas vara förhållandevis begränsad, även , då det finansiella sparandet är som svagast. Med utgångspunkt i de kriterier och indikatorer som använts ovan bedöms finanspolitiken därmed vara långsiktigt hållbar i detta scenario. Det bör dock understrykas att denna bedömning bygger på relativt strikta antaganden. Nedan beskrivs ett antal alternativa scenarier, som bygger på andra antaganden, för att ge en mer utförlig bild av de utmaningar och möjligheter finanspolitiken står inför. 11.1.5Ett stigande välstånd kan öka efterfrågan på välfärdstjänster Det ekonomiska välståndet, mätt som BNP per invånare, har ökat och förväntas fortsätta öka. En högre BNP möjliggör ökad konsumtion, men kan även medföra förändrade beteenden som en ökad efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, vilket kan försvaga den finansiella hållbarheten. En möjlig effekt av ett större ekonomiskt välstånd kan vara att efterfrågan på fritid ökar. När inkomsterna stiger kan behovet av materiell välfärd mättas, som fritid värderas allt högre.154 Mer fritid och färre arbetade timmar leder till minskande skatteinkomster utan att utgifterna nödvändigtvis minskar i samma utsträckning. kan framtida generationer arbeta lika många timmar som och ändå öka sin fritid. En ökad livslängd som inte för med sig en lika stor ökning av pensionsåldern innebär att tiden som pensionär ökar. 154 Fritid kan tas ut i flera olika former, t.ex. genom minskad veckoarbetstid, fler semesterdagar, tidigare utträde på eller senare inträde från arbetsmarknaden. Högre realinkomster behöver dock inte nödvändigtvis leda till ett lägre utbud av arbetade timmar, utan kan teoretiskt sett även öka utbudet. Högre inkomster innebär nämligen också att alternativkostnaden för fritid ökar, dvs. att den konsumtion som uppoffras blir större (den s.k. substitutionseffekten). arbetslivet förlängs i paritet med att medellivslängden ökar, som den genomsnittliga årsarbetstiden minskar, kan det sammanlagda arbetsutbudet över livet hållas . Antalet arbetade timmar kan således vara oförändrat eller t.o.m. högre än , trots att även fritiden ökar över livscykeln. En annan möjlighet är att ett ökat välstånd leder till att kraven på det skattefinansierade välfärdsåtagandet ökar. Denna effekt, som ibland benämns lag, innebär att efterfrågan på de tjänster den offentliga sektorn tillhandahåller ökar som andel av BNP när BNP växer.155 Ett skäl till detta kan vara att ett samhälle med högre välstånd blir mer komplext, och att behovet av en sammanhållande offentlig verksamhet och rättsstat därför blir större. En annan förklaring är att högre inkomster medför ökade krav på skattefinansierade välfärdstjänster som utbildning, kultur och vård. För finanspolitiken innebär lag ett försvårat hållbarhetsproblem eftersom kraven på den offentliga sektorn ökar kontinuerligt när ekonomin växer. Diagram 11.9 Offentliga utgifter –2013 Källor: och . Utgiftskvoten minskade sedan något , men ökade snabbt till följd av 1990- talskrisen, då BNP föll kraftigt, och uppgick av BNP. har utgiftskvoten sjunkit till av BNP 2013, framför allt till följd av minskande transfereringar, men också på grund av lägre räntekostnader. Det verkar därför som att sambandet mellan tillväxt och utgiftskvot har varit svagt i . Det empiriska stödet för lag är tvetydigt och varierar både mellan länder och undersökta tidsperioder.156 Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster försämrar det offentliga sparandet I detta scenario är avsikten att visa på konsekvenserna av förändringar i efterfrågan som kan ske på grund av ökat välstånd. Den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt antas minska per år157 jämfört med scenariot med oförändrat beteende, som den offentliga konsumtionen volymmässigt växer snabbare än vad som är demografiskt motiverat.158 Detta innebär att det sker en viss standardökning i de välfärdstjänster som den offentliga sektorn erbjuder. Därmed förändras också finanspolitiken successivt . I ökade de offentliga utgifterna från av BNP av BNP 1982 (se diagram 11.9). Både den offentliga konsumtionen och transfereringarna ökade . Den snabba ökningen av de offentliga utgifterna möjliggjordes av att skatterna kunde höjas kraftigt från låga nivåer. 155 , , 1893. lag kan även uttryckas som att inkomstelasticiteten för de skattefinansierade tjänsterna är större än ett. 156Se t.ex. Durevall och Henrekson, The Futile for a Grand Explanation of Long-Run Government Expenditures, 2011 och Agell, och , Growth and the Public Sector: A Essay, 13:1, 1997 157Detta överensstämmer ungefär med minskningen i medelarbetstiden –2009. Pensionsåldern antas vara oförändrad jämfört med scenariot med oförändrat beteende. 158Utvecklingen 1980–2007 visar att utgifterna i reala termer har ökat snabbare än vad som varit demografiskt betingat. Diagram 11.10 Primärt finansiellt sparande vid högre efterfrågan Källor: och egna beräkningar. I scenariot väljer kommande generationer att arbeta i mindre utsträckning än . antas medelarbetstiden vara lägre per person och år jämfört med scenariot med oförändrat beteende (motsvarande eller ca per arbetsdag). Eftersom fritid inte beskattas på samma sätt som arbetstid minskar även skatteinkomsterna och möjligheterna att finansiera den skattefinansierade välfärden. Finansieringsproblemen förstärks ytterligare av kraven på en gradvis ökande standard i de offentliga tjänsterna. Personaltätheten inom vård, skola och omsorg antas exempelvis öka. Sammantaget är antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn högre 2100 jämfört med i scenariot med oförändrat beteende. Allt eftersom fritiden ökar, antalet arbetade timmar minskar och standarden höjs, utsätts de offentliga finanserna för ett allt större förändringstryck för att finanspolitiken ska vara hållbar. Det primära finansiella sparandet urholkas dramatiskt i detta scenario jämfört med scenariot med oförändrat beteende, vilket försämrar hållbarheten betydligt (se diagram 11.10). S1-indikatorn uppgår till -2,0, vilket är en försvagning av BNP jämfört med scenariot med oförändrat beteende, och S2-indikatorn uppgår till 3,4, vilket är en försvagning av BNP. Enligt S2-indikatorn är utvecklingen därför långsiktigt ohållbar. Förändringen beror till ungefär en tredjedel på att arbetsutbudet minskar när fritiden ökar, och till två tredjedelar på att efterfrågan på skattefinansierad välfärd ökar. Det finns flera sätt att finansiera välfärden Utvecklingen i de två scenarierna ovan antyder att en finanspolitik med oförändrat arbetskraftutbud och oförändrad standard på tjänsteutbudet är långsiktigt hållbar, men att det finns flera alternativa utvecklingar som kan komma att sätta de offentliga finanserna under press. Utgifter kan öka på grund av en åldrande befolkning, kostnadssjukan eller en högre efterfrågan när BNP ökar.159 Dessa utgifter kan komma att behöva finansieras av en minskande andel förvärvsaktiva i befolkningen, som med stigande inkomster möjligtvis vill öka sin fritid. En ökad efterfrågan på välfärdstjänster innebär inte nödvändigtvis att tjänsterna måste finansieras med skatter. En allt större privat finansierad välfärdssektor har vuxit fram och möjligheterna att själv betala för välfärdstjänster har ökat. Möjligheten att köpa privata tjänster beror dock på den egna inkomsten och dessa är inte jämnt fördelade i befolkningen. I tillhandahålls välfärdstjänster som vård, omsorg och utbildning därför i stor utsträckning via den offentliga sektorn till låga eller inga kostnader för brukaren.