prop · H103191 · 2014-03-14 00:00:00 — Målgruppen utgörs av ungdomar som aldrig påbörjat ett nationellt program, ungdomar som gör avbrott från ett nationellt program samt de ungdomar som påbörjat men inte har fullföljt en utbildning på ett nationellt pro- Inom alla kommuner finns det ungdomar som omfattas av det kommunala informationsansvaret. Målgruppen omfattar såväl ungdomar som på egen hand kommer att ta sig vidare till utbildning eller arbetsmarknad som de ungdomar som behöver stöd och hjälp . Sannolikt kommer en stor del av ungdomarna i målgruppen att behöva aktivt stöd från kommunen för att påbörja gymnasieutbildning, byta program eller slutföra sin utbildning. Kommunernas aktiviteter i förhållande till målgruppen omfattar allt från kartläggning och uppsökande verksamhet för att hitta de berörda ungdomarna, till olika insatser såsom studie- och yrkesvägledning, praktik, handledning och arbetsträning. Organiseringen av verksamheten och vilka insatser som erbjuds ungdomarna skiljer sig mellan olika kommuner. Enligt uppföljningar av det kommunala informationsansvaret har kommunernas arbete med informationsansvaret utvecklats sedan bestämmelsen återinfördes i skollagen 2005. Det finns dock fortfarande stora brister, vilket framkommer i rapporten Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret) (, rapport 360, 2011). Rapporten visar att vissa kommuner erbjuder en ambitiös uppsökande verksamhet och olika typer av insatser. finns det flera kommuner där ansvaret inte är tydligt delegerat, regelbunden återrapportering till den politiska nivån saknas och rutinerna för arbetet har stora brister. Arbetet kan också drivas i projektform utan fast finansiering. I uppföljningen svarade cirka två tredjedelar av kommunerna att de hade en handlingsplan för arbetet med ungdomar i åldern 16–som inte går i gymnasieskolan. Det var vanligast att barn- och utbildningsnämnden eller motsvarande ansvarade för frågan, och över hälften av kommunerna angav att det var en studie- och yrkesvägledare som arbetade praktiskt med genomförandet. Endast några få kommuner hade avsatt särskilda medel i sin budget för informationsansvaret. Drygt en fjärdedel av kommunerna svarade att de hade gjort en utvärdering av informationsinsamlingen och de erbjudna åtgärderna. konstaterade också att det fortfarande finns kommuner som inte alls eller i begränsad utsträckning arbetar med uppdraget. Enligt undersökning ansåg många kommuner att det finns flera svårigheter i arbetet med informationsansvaret. Majoriteten av kommunerna, , tyckte att det är svårt att få kontakt med ungdomarna och tyckte att det är svårt att erbjuda rätt individuell åtgärd. Vidare ansåg av kommunerna att det är svårt att veta vilka ungdomar som omfattas av bestämmelsen. Nästan hälften av kommunerna, , ansåg också att bestämmelserna om informationsansvaret är otydliga. Det kommunala informationsansvaret kan även involvera arbetsmarknadsförvaltningarna i kommunerna. En enkätstudie som Kommuner och Landsting genomförde (Kommunernas arbetsmarknadsinsatser – enkätstudie ) visar att hälften av kommunernas arbetsmarknadsförvaltningar erbjöd förmedlingsinsatser/matchning, rehabiliteringsinsatser och genomförde andra särskilda insatser för ungdomar som omfattades av det kommunala informationsansvaret. 2013/14:191 Eftersom ungdomar som inte påbörjar, genomför eller fullföljer en gymnasieutbildning löper hög risk för framtida utanförskap från utbildning och arbete, som många kommuner anser att bestämmelsen inte är tillräckligt tydlig för att motivera ett strukturerat och långsiktigt arbete med målgruppen, ansåg regeringen att det fanns skäl att se över bestämmelsen. Regeringen tillsatte därför en utredning, som tog namnet Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar (se avsnitt 3). Enligt direktiven till utredningen skulle översynen av bestämmelsen syfta till att förtydliga kommunernas ansvar för att erbjuda dessa ungdomar åtgärder. 9.4Ett förtydligat ansvar för kommunerna Regeringens förslag: Kommunernas ansvar för ungdomar som inte går i gymnasieskolan förtydligas på så sätt att hemkommunen löpande ska hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som har fullgjort sin skolplikt, men som inte fyllt , är sysselsatta. Inom ramen för ansvaret har hemkommunen uppgiften att erbjuda de ungdomar som berörs lämpliga individuella åtgärder. Åt- gärderna ska i första hand syfta till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning. Kommunernas ansvar ska benämnas aktivitetsansvar för ungdomar. Kommunens ansvar enligt bestämmelsen bör i likhet med vad som gäller inte omfatta de ungdomar som genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om kommunernas ansvar för icke skolpliktiga ungdomar ska flyttas från 29 kap. 9 § till en ny paragraf i 2 kap. skollagen. Utredningen föreslår också att det i bestämmelsen om kommunens ansvar för icke skolpliktiga ungdomar även ska anges att kommunerna ska vara skyldiga att söka upp ungdomarna och se till att de erbjuds lämpliga individuella åtgärder. Utredningen föreslår slutligen att i den mån den unge inte kan motiveras att återuppta sin utbildning ska kommunen se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag till förtydliganden av statens och kommunernas ansvar när det gäller ungdomar som inte har fyllt och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. lyfter fram att uppföljningar har visat att den nuvarande regleringen inte har fått genomslag i alla kommuner och att det fortfarande finns kommuner där det inte bedrivs ett aktivt och strukturerat arbete med dessa frågor. Specialpedagogiska skolmyndigheten anser att tidiga insatser är samhällsekonomiskt försvarbart. Säters kommun anser att utredningens förslag om förändrad benämning svarar bättre mot de offensiva kraven kommunen måste uppfylla för ungdomars hälsa. Det finns dock remissinstanser som ställer sig tveksamma till om förslagen leder till ett förtydligat ansvar. Kommuner och Landsting (SKL) ställer sig frågande till om införandet av ett nytt begrepp i praktiken innebär att kommunernas ansvar förtydligas och menar att begreppet informationsansvar sannolikt fyller samma funktion som det föreslagna begreppet. anser att delbetänkandets förslag om att ändra från informationsansvar till aktivitetsansvar inte har någon egentlig funktion så länge ansvarets innebörd är densamma. anser att utredningen är otydlig när det gäller förväntningar på vad kommunernas aktiviteter ska innehålla och därmed också hur kommunernas ansvar kommer att förändras. När det gäller förslaget om att hemkommunen kontinuerligt och på ett strukturerat sätt ska söka upp och hålla sig informerad om hur de ungdomar som omfattas av ansvaret är sysselsatta anser Statskontoret att det finns anledning att ifrågasätta utredningens slutsats att de föreslagna bestämmelserna inte utgör en ambitionshöjning och att det därför inte krävs någon statlig finansiering av dessa förslag. SKL anser att förtydligandena innebär en skärpning av bestämmelsen och invänder även kraftfullt mot utredningens ambition att detaljstyra hur kommunerna väljer att organisera sitt arbete för att uppnå de nationella målen. Några remissinstanser, som , och kommuner, har synpunkter på att förtydligandena kan innebära nya uppgifter för kommunerna. Flera remissinstanser tillstyrker utredningens förslag till förtydliganden om att de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret ska erbjudas lämpliga individuella åtgärder samt att åtgärderna i första hand ska motivera till utbildning. lyfter fram att vägen kan vara mycket lång och krokig för många ungdomar utanför gymnasieskolan och att det därför är viktigt att det finns en öppenhet i systemet för alternativa studiemöjligheter som folkhögskola och vuxenutbildning. SKL lyfter fram att det är av stor vikt att unga avslutar en gymnasieutbildning för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Flera remissinstanser saknar tydliga förslag som rör samverkan mellan fler aktörer än kommunen och Arbetsförmedlingen, däribland , , , och kommuner, SKL och . Dessa remissinstanser lyfter fram att målgruppen i många fall har en komplex och sammansatt problembild och kan behöva insatser från olika aktörer. Insatserna ligger i gränslandet mellan utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitik. Ett antal remissinstanser ställer sig bakom utredningens förslag att om den unge inte kan motiveras till att återuppta sin utbildning ska kommunen se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. i (LO) delar betänkandets uppfattning att det ingår i aktivitetsansvaret att säkerställa att en kontakt upprättas så att den unge inte hamnar mellan stolarna. Det finns emellertid också kritik mot att Arbetsförmedlingen ska ta ett större ansvar för målgruppen. lyfter fram att förslaget kan komma att innebära att fler ungdomar mellan utan gymnasieutbildning skrivs in vid Arbetsförmedlingen. Myndigheten delar utredningens uppfattning om att det är angeläget att utveckla forskningen kring vilka insatser som ger goda effekter för unga som varken arbetar eller studerar. Bättre kunskap på området skulle kunna utgöra ett underlag för att analysera och bedöma om Arbetsförmedlingens befintliga program och insatser kan tillgodose de behov som kan finnas bland 16–17-åringar som lämnat skolan, eller om det finns behov av ett nytt eller utvecklat program. utvärdering (IFAU) lyfter fram att ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning har stora svårigheter på arbetsmarknaden och betonar att insatser tidigt under arbetslösheten endast bör riktas till ungdomar som bedöms ha små möjligheter att finna arbete eller återgå till studier utan detta extra stöd. SKL anser att förslaget om att kommunen ska se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen inte är tillräckligt analyserat, t.ex. när det gäller vem som ska avgöra huruvida en individ kan motiveras att återuppta sin utbildning eller inte. Vidare anser SKL att det kan ta för kommunen att bygga upp en förtroendefull relation till en ung person som står utanför både arbete och utbildning. Mycket av det arbetet riskerar att gå förlorat vid en överlämning till Arbetsförmedlingen på det sätt som utredningen föreslår, om det inte finns en fungerande samverkan. () anser att för unga bör utbildningsinsatser prioriteras och ställer sig därför tveksam till att 16–17- åringar ska hanteras av Arbetsförmedlingen. Trots att det tydligt framgår av utredningen att kommunerna ska ha det yttersta ansvaret anser TCO att det finns en uppenbar risk att dessa unga hamnar i kläm mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Skälen för regeringens förslag Insatser som rör ungdomar bör ha ett ungdomsperspektiv som tar utgångspunkt i ungdomars rätt att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna som de uttrycks i grundlagarna och i konventionsåtaganden på området. En av de lagar där dessa rättigheter kommer till uttryck är skollagen. Kommuner och andra huvudmän har enligt skollagen (2010:800) en skyldighet att säkerställa alla elevers lika rätt till utbildning. Alla kommuner i är enligt lag skyldiga att erbjuda alla ungdomar som avslutat en gymnasieutbildning fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller . Regeringen vill även understryka vikten av tidiga insatser i för de elever som riskerar att inte klara av målen med utbildningen. I detta ingår ett arbete med skolans arbetsmiljö där aktiva insatser ska göras för att motverka diskriminering och kränkande behandling. Psykisk och fysisk ohälsa är faktorer som ofta bidrar till en elevs misslyckande i skolan. Mobbning kan bidra till att ungdomar avbryter eller inte påbörjar utbildning i gymnasieskolan. När det gäller elevhälsan har elever rätt till medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska framförallt göra hälsofrämjande och förebyggande insatser och stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Skollagen innehåller som nämnts en uttrycklig bestämmelse om att hemkommunen löpande ska hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt är sysselsatta i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder (29 kap. 9 §). Informationsansvaret omfattar alltså tre huvudsakliga delar. Den första är att samla information om de ungdomar som inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola, nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Den andra delen handlar om att på något sätt komma i kontakt med dessa ungdomar och den tredje delen om att erbjuda dem insatser. Som har beskrivits tidigare (avsnitt 9.3) visar uppföljningar att många kommuner aktivt arbetar med att samla in information och genomföra olika insatser för de ungdomar som omfattas av bestämmelsen. Men uppföljningarna visar också att det inte är alla kommuner som lever upp till lagens intentioner. Därmed finns det betydande risker att många ungdomar inte får sådana erbjudanden om insatser som de enligt skollagen har rätt till. Mot bakgrund av vad som framkommit i uppföljningar av kommunernas arbete, och de förhållanden som utredningen har beskrivit, anser regeringen att det kommunala ansvaret för denna grupp av ungdomar behöver förtydligas. Vilka som omfattas av kommunernas ansvar Kommunernas ansvar enligt 29 kap. 9 § skollagen (2010:800) omfattar de ungdomar som har fullgjort sin skolplikt men inte fyllt och som inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning. Hur man definierar vad som ska anses vara fullföljd utbildning är centralt för att avgränsa målgruppen för ansvaret. I den förra gymnasieskolan utfärdades ett slutbetyg när eleven hade gått igenom ett nationellt eller specialutformat program och fått betyg på alla kurser och det projektarbete som ingick i elevens studieväg. Detsamma gällde för en elev på individuellt program som hade fullföljt den studieplan som lagts upp för eleven. har tidigare i sin rapport Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret) (, rapport 360, 2011) konstaterat att elever som har ett slutbetyg från gymnasieskolan har fullföljt utbildningen och att elever som har läst i gymnasieskolan men saknar slutbetyg omfattas av det kommunala informationsansvaret. tolkning är vidare att slutbetyg i den gamla gymnasieskolan jämställs med gymnasieexamen i den nu gällande regleringen av gymnasieskolan. De elever i den nya gymnasieskolan som avslutar utbildningen på ett introduktionsprogram och får ett gymnasieintyg kan däremot, enligt , inte anses ha en fullföljd gymnasieutbildning. Det kommunala informationsansvaret omfattar de ungdomar som inte har fullföljt en utbildning på ett nationellt program, specialutformat program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning. Detta betyder som nämnts att de ungdomar som gick individuella program omfattades av det kommunala informationsansvaret. Det kommunala informationsansvaret var en integrerad del av de individuella programmen och här gick även behöriga elever. Målgruppen för introduktionsprogram är mindre än för de tidigare individuella programmen, vilket innebär att målgruppen för kommunernas ansvar inte har utökats. Utbildning inom gymnasiesärskolan som påbörjats efter omfattar inte specialutformade program (prop. 2011/12:50, bet. 2013/14:191 2011/12:UbU9, rskr. 2011/12:141). Utbildning ges på nationella program och elever som inte kan följa undervisningen på ett nationellt program ska erbjudas undervisning på ett individuellt program. Eftersom utbildning som påbörjas inom gymnasiesärskolan inte ska omfatta specialutformade program bör den hänvisning till specialutformade program i gymnasiesärskolan som finns i den nuvarande bestämmelsen tas bort. Det finns ungdomar som genomför en utbildning på specialutformade program i gymnasiesärskolan, som har påbörjats före . Det kan förekomma att någon av dessa hinner fullfölja sin utbildning före 20-årsdagen. Kommunernas ansvar bör inte heller fortsättningsvis gälla för dessa ungdomar. Det behövs därför en övergångsbestämmelse (se avsnitt 12). Arbetet ska ske löpande Enligt den nu gällande bestämmelsen om det kommunala informationsansvaret ska en hemkommun löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt är sysselsatta. Begreppet löpande kan uppfattas som oklart när det gäller hur ofta en individ ska kontaktas och begreppet har tolkats olika av kommunerna. Å ena sidan finns det kommuner som har system som upptäcker ungdomar i princip direkt efter att de har avbrutit utbildningen eller har flyttat in till kommunen och inte påbörjat utbildning. Å andra sidan finns det kommuner som genomför mycket begränsade insatser, t.ex. i form av ett brev en gång per läsår till de ungdomar som fått slutbetyg från någon av kommunens grundskolor men som inte återfinns i gymnasieskolan till höstterminen. rapporter har också visat att den nuvarande regleringen inte fått genomslag i alla kommuner och att det fortfarande finns kommuner som inte bedriver ett tillräckligt aktivt arbete. Det finns stora skillnader i kvaliteten i kommunernas arbete med det kommunala informationsansvaret. Det finns flera exempel på kommuner som har en strukturerad verksamhet med en tydlig organisation, dokumenterade riktlinjer och ett utbud av individanpassade åtgärder. finns det kommuner där verksamheten är lågt prioriterad, svagt bemannad och ansvarsfördelningen är oklar. Regeringen bedömer därför att det finns ett behov av att förtydliga lagstiftningen på denna punkt. Ungdomar avbryter sin utbildning vid gymnasieskolan under hela läsåret. För att kunna förebygga utanförskap bland ungdomar behöver därför information samlas in . Det bör därför uttryckligen framgå att arbetet ska bedrivas löpande . Begreppet kontinuerligt som utredningen föreslagit har en liknande betydelse som löpande. Någon ändring av innebörden i ansvaret i denna del är inte avsedd och begreppet löpande bör därför behållas. Innebörden av ansvaret kan i stället förtydligas genom tillägget att arbetet ska bedrivas löpande som utredningen föreslagit. Genom tillägget förtydligas att kommunerna ska samla information, kontakta ungdomar, erbjuda insatser och genomföra dem . Eftersom ungdomar som nämnts kan avbryta sin utbildning under hela läsåret bör informationsinhämtandet ske regelbundet under terminerna. anpassas efter det faktum att ungdomar först kan tacka nej till en insats som kommunen erbjuder, men tacka ja. förutsätter arbetet att det finns dokumenterade rutiner, exempelvis rutiner för informationshantering vid studieavbrott, hur den unge ska kontaktas och hur ofta. Att särskilt i författningstext styra kommunernas verksamhet genom att ange att arbetet ska utföras på ett strukturerat sätt liksom att kommunen ska söka upp de ungdomar som berörs innebär, som SKL också lyfter fram, en risk för detaljstyrning av kommunens organisering av verksamheten som inte är lämplig. Dessa två förslag till förtydliganden i kommunernas ansvar som utredningen lämnat genomförs således inte. I det ansvar kommunerna har enligt den gällande bestämmelsen att hålla sig informerade om hur ungdomar som omfattas av ansvaret är sysselsatta och kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder ligger att kommunen på något sätt behöver komma i kontakt med de ungdomar som berörs. Inom ramen för sitt nuvarande ansvar ska hemkommunen hålla sig informerad om dessa ungdomar i syfte att kunna erbjuda individuella åtgärder. Detta medför att det bör finnas en beredskap för att erbjuda individuellt anpassade åtgärder till var och en som omfattas av ansvaret. I detta ligger att kommunen inte kan nöja sig med att t.ex. skicka allmänt hållen information till de aktuella ungdomarna, oavsett om ungdomarna i denna uppmanas kontakta kommunen eller inte. Regeringen tar dock inte ställning till hur kommunerna ska bedriva insamlandet av information om ungdomarna som berörs av ansvaret eller på vilket sätt kontakten tas med dem. I denna del innebär den föreslagna lagändringen inte några nya krav utan endast att det ansvar som kommunerna har förtydligas. Regeringen vill framhålla att kommunernas sakkunskap när det gäller hur verksamheten ska organiseras måste tas tillvara och att förslagen inte innebär någon inskränkning i kommunernas frihet att välja organisationsform för arbetet. Lämpliga individuella åtgärder som i första hand motiverar den enskilde till utbildning Avsikten med den nuvarande bestämmelsen om det kommunala informationsansvaret är enligt propositionen Makt att bestämma – rätt till välfärd (prop. 2004/05:2, s. 86 f. och 149) att kommunerna ska erbjuda lämpliga individuella åtgärder till de ungdomar de inhämtar information om. För de ungdomar som saknar grundskoleutbildning eller gymnasieutbildning är erbjudanden om utbildning den viktigaste åtgärden. Ungdomar som inte har behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan eller saknar en fullgjord gymnasieutbildning har ofta stora svårigheter att få ett arbete. Det är av central vikt att de ungdomar som berörs av det kommunala aktivitetsansvaret får motivationshöjande insatser och relevant stöd som syftar till att de kan få behörighet till ett nationellt program eller om de har behörighet, fullgöra en utbildning på ett nationellt program. Bestämmelsens nuvarande utformning uttrycker dock inte detta på ett tillräckligt tydligt sätt. Det förtydligas därför att åtgärderna i första hand ska syfta till att motivera den unge att påbörja eller återuppta en utbildning, något som också får stöd av flera remissinstanser som t.ex. , kommun, SKL och LO. Alla kommuner har enligt skollagen en skyldighet att erbjuda alla ungdomar som avslutat en gymnasieutbildning fram till och med det första kalenderåret det år de fyller . Kommunerna har också enligt denna lag en uttalad skyldighet när det gäller att hålla sig informerade om alla de ungdomar i kommunen som har fullgjort sin skolplikt och som inte har fyllt i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Det är inom utbildningsområdet som flest insatser är möjliga för denna målgrupp, både när det gäller tidiga insatser för att motverka avbrott från utbildning (se avsnitt 11) och insatser för att motivera ungdomar att påbörja eller återuppta en utbildning. En fullföljd gymnasieutbildning har central betydelse för möjligheterna att få ett arbete och etablera sig på arbetsmarknaden. Majoriteten av de ungdomar som omfattas av bestämmelsen kommer sannolikt att ha behov av individuell studie- och yrkesvägledning. För en del av dem kommer detta att räcka som insats från kommunens sida. Ungdomar som inte är behöriga till ett nationellt program kan erbjudas plats på introduktionsprogram. De ungdomar som är behöriga till ett nationellt program och avbryter en utbildning kan, om huvudmannen för en utbildning bedömer att det finns synnerliga skäl, antas till yrkesintroduktion eller individuellt alternativ. En del ungdomar kan, utöver utbildningsinsatser, komma att behöva psykosocialt stöd i form av samtal med psykolog eller kurator. Cirka en tredjedel av de ungdomar som omfattas av bestämmelsen gör avbrott från gymnasieutbildningen under det tredje läsåret och behöver stöd för att fullfölja sina studier, om inte i gymnasieskolan, så inom ramen för vuxenutbildning. Av skollagen följer att behörighet till vuxenutbildning enligt huvudregeln infaller andra kalenderåret det år den unge fyller .