prop · H103214 · 2014-04-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:214 Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i samt en följdändring i (2010:900). Förslaget syftar till att öka förståelsen och acceptansen för strandskyddet och förbättra möjligheterna till bebyggelse och andra åtgärder i sådana strandnära områden som angränsar till små sjöar och vattendrag. Med utgångspunkt i ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet föreslås att ska få möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som upphävandet avser har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Förslaget innebär att det blir lättare att upphäva strandskyddet i denna typ av områden än vad som krävs för upphävande i andra strandskyddsområden, där kravet är att det ska vara uppenbart att området helt saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Skyddet vid små sjöar och vattendrag............................................. Upphävande av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.......... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................................. Förslaget till lag om ändring i ...................... 9.2Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ........................................................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i (2010:900). Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om sjöns vattenyta har en storlek som uppgår till omkring en hektar eller mindre eller om vattendragets bredd är eller smalare. Ett upphävande enligt första stycket 3 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset.1. det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,2. strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten, eller3. området enligt (2010:900) avses att omfattas av en detaljplan och Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 18 § ska ha följande lydelse. får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om 1. det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, eller 2. området enligt (2010:900) avses att omfattas av en detaljplan och a)behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller b)skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har be- slutats av någon annan än en kommun. Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. 1 Senaste lydelse 2011:393. Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § . Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 17 § (2010:900) ska ha följande lydelse. I en detaljplan får kommunen upphäva strandskydd enligt 7 kap. för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 2 omfattas av beslutanderätt. Bestämmelserna i 7 kap. 18 c–§§ ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd. I en detaljplan får kommunen upphäva strandskydd enligt 7 kap. för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 3 omfattas av beslutanderätt. Bestämmelserna i 7 kap. 18 c–§§ ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning beslutades ändringar i strandskyddsreglerna som syftade bl.a. till en ökad samordning av med samt ett ökat lokalt och regionalt inflytande över strandskyddet. Bland annat ändrades ansvaret för prövningen av dispenser på så sätt att kommunerna som huvudregel övertog ansvaret för prövningen från länsstyrelserna. Kommunerna fick också rätt att i förekommande fall i sina översiktsplaner redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, i vilka vissa lättnader i strandskyddet infördes. I gjordes förtydliganden i syfte att uppnå en mera enhetlig rättstillämpning, bl.a. med avseende på strandskyddets syften, förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet och bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen. Ändringarna trädde i kraft , utom vissa bestämmelser om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som trädde i kraft . Regeringen gav och i uppdrag att göra en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av de strandskyddsregler som trädde i kraft och 2010 samt att vid behov föreslå ändringar av reglerna. I uppdraget ingick att bl.a. särskilt analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid små sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Uppdraget redovisades i en rapport . En sammanfattning av det huvudsakliga innehållet i rapporten i de delar som är relevanta för detta lagstiftningsärende finns i avsnitt 5.2. Rapportens lagförslag återges i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr M2012/3437/Nm). I detta lagstiftningsärende presenteras regeringens förslag i de delar som avser strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet ansåg att det som avses med små sjöar och vattendrag bör framgå av lagtexten. Lagrådets yttrande återges i bilaga 4. Regeringen har utformat förslaget i enlighet med Lagrådets synpunkt. Detta behandlas i författningskommentaren. 4 Bakgrund och gällande rätt Det svenska strandskyddet är tillsammans med allemansrätten unikt i ett ningar för allmänhetens tillgång till naturupplevelser och för bevarandet av biologisk mångfald i strandnära områden. Strandskyddsbestämmelserna har en lång historia och går ytterst tillba- ka till byggnadslag (1947:385), som gav möjlighe- ter att förbjuda bebyggelse i vissa områden som behövde skyddas. stämmelserna syftade främst till att förhindra de alltmer tilltagande ex- ploateringarna av strandnära områden, framförallt i och i närheten av tät- Genom provisoriska strandlag (1950:639) togs bestäm- melserna in i en egen lag. Den ersattes 1952 av strandlagen (1952:382). framväxt av en mer modern och allmän miljölagstift- ning infördes bestämmelserna om strandskydd naturvårdslag (1964:822). Syftet med bestämmelserna i naturvårdslagen var ursprungligen be- gränsat till att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och fri- luftsliv vid vissa utpekade sjöar och vattendrag. av strandnära områden, inte minst genom utökade fritidsbebyggelse, ledde emellertid fram till att det infördes ett ge- nerellt strandskydd (prop. 1974:166, JoU 1974:52, rskr. innebar att det kom att råda ett generellt förbud mot att bebygga stränder vid såväl kust som i inlandet och att det till detta förbud kopplades en möjlighet till dispens. gavs också en möjlighet att förordna att ett område som uppenbarligen saknade betydelse för bad och frilufts- liv inte skulle omfattas av strandskydd. syftet med strandskyddet begränsat till att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv. kom naturvårdslagen att ändras på så sätt att strandskyd- dets syfte utökades från att bara avse allmänhetens tillgång till stränderna till att även avse skydd för växt- och djurlivet (prop. 1993/94:229, bet. 1993/94:JoU28, rskr. 1993/94:401). skulle ompröva tidigare tagna be- slut om upphävande av strandskydd. Omprövningen skulle ske mot såväl det gamla som det då tillkommande syftet med strandskyddet. beslut skulle upphöra att gälla . 1999 överfördes naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd till kapitel om skydd av områden (7 kap.). Av lagen (1988:811) om införande av framgår att det som enligt ändring- ar i naturvårdslagen hade bestämts i fråga om gamla förordnanden om upphävande av strandskydd skulle ha motsvarande verkan även enligt de nya miljöbalksreglerna (11 § och övergångsbestämmelserna). Strandskyddsbestämmelserna har sedan ikraftträdande ändrats och kompletterats . Den senaste större reformen skedde (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2013/14:214 2008/09:227). De ändringarna syftade bl.a. till att differentiera reglernas tillämpning, att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet samt att genom förtydliganden i lagtexten uppnå en mera enhetlig rättstillämpning. Avsikten var bl.a. att utveckla ett ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela , som ett långsiktigt hållbart skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras. Strandskyddets syften och innebörd Strandskyddet regleras primärt i 7 kap. 13–18 h §§ . Strandskydd gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag i hela landet. Strandskyddets syften är att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (13 §). Det s.k. strandskyddsområdet utgörs som huvudregel av land- och vattenområdet intill från båda sidorna av strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. får i det enskilda fallet besluta att utöka detta område till högst från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften (14 §). Strandskyddet innebär enligt 15 § ett förbud mot att inom strandskyddsområdet uppföra nya byggnader eller vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Förbudet omfattar även ändringar av byggnaders användning eller utförande av anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Strandskyddet innebär också hinder mot att vidta förberedelsearbeten till byggnader, anläggningar och anordningar. I 16 § anges ett antal undantag från strandskyddet. Förbudet gäller inte sådana byggnader m.m. som, utan att avse bostadsändamål, behövs för de s.k. areella näringarna (jord- eller skogsbruk samt fiske eller renskötsel) och som för sin funktion måste uppföras inom strandskyddsområdet. Andra undantag gäller bl.a. för verksamheter som i särskild ordning tillåtits av regeringen eller som omfattas av ett tillstånd enligt eller som avser byggande av allmän väg eller järnväg i vissa fall. Enligt 7 kap. 17 § respektive 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd får regeringen eller under vissa förutsättningar också meddela föreskrifter om att förbuden inte ska gälla kompletteringsåtgärder till huvudbyggnader. Upphävande av och dispens från strandskydd Genom lagändringar kom de tidigare relativt kortfattade bestämmelserna om upphävande av och dispens från strandskyddet att utökas och förtydligas. gavs kommunerna ett utökat inflytande över bestämmelsernas tillämpning genom att de fick en rätt att såväl upphäva strandskyddet genom bestämmelser i detaljplan som att besluta om dispens från strandskyddet (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). regleras upphävande och dispens i 7 kap. 18–18 h §§ . Reglerna gäller även i områden med utökat strandskydd. Enligt 18 § första stycket 1 får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett visst område. Ett sådant upphävande får ske om det är uppenbart att området saknar betydelse för strandskyddets syften. De flesta länsstyrelser har beslutat om upphävande av strandskydd i större eller mindre omfattning. Bestämmelsen har funnits sedan det generella strandskyddet infördes . Eftersom strandskyddets syften därefter kommit att utökas har det i övergångsbestämmelser föreskrivits att vissa äldre beslut om upphävande inte längre ska gälla (jfr avsnitt 4.1). Enligt 18 § första stycket 2 får , för områden som enligt (2010:900) avses omfattas av en detaljplan, besluta om upphävande i ytterligare två fall. Ett upphävande får ske om området behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg eller om området redan omfattas av visst annat områdesskydd enligt och skyddet beslutats av någon annan än en kommun. En förutsättning för att upphävande ska kunna ske är i båda fallen att det finns särskilda skäl och att intresset av att ta området i anspråk på det sätt som anges i planen väger tyngre än strandskyddsintresset (18 § tredje stycket). Enligt 4 kap. 17 § har kommunerna en motsvarande rätt att genom bestämmelser i detaljplan upphäva strandskyddet. års lagändringar var det länsstyrelserna som beslutade om dispens med en möjlighet att delegera beslutanderätten till kommunerna. är länsstyrelsernas möjligheter att besluta om dispens begränsad till dels dispenser som avser byggande av försvarsanläggningar, allmän väg eller järnväg, dels dispenser i områden som redan omfattas av visst annat områdesskydd enligt och skyddet beslutats av någon annan än kommunen (18 a §). I stället är det som huvudregel kommunerna som har rätt att besluta om dispens (18 b §). En förutsättning för att i det enskilda fallet kunna ge dispens är att det finns s.k. särskilda skäl. Vad som avses med särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet var tidigare en fråga som reglerades i praxis. Genom reform kom innebörden av vad som avses med särskilda skäl att uttryckligen anges i lagen genom en uttömmande lista i 18 c §. Av karaktären på de skäl som anges där framgår att det är fråga om en restriktiv bedömning. Enligt bestämmelsen i 18 d § kan vissa ytterligare förhållanden anses som särskilda skäl om det rör sig om ett område för landsbygdsutveckling i strandnära områden. Begränsningar avseende upphävande och dispenser En ändring som tillkom genom reform var att det i lagen intogs en bestämmelse om att ett upphävande eller en dispens inte ska omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet (18 f §). Denna begränsning gäller dock inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anläggningarnas funktion. Avsikten med bestämmelsen är att strandskyddets syften ska kunna tillgodoses även i fortsättningen inom denna del av strandskyddsområdet Prop. 2013/14:214 (prop. 2008/09:119 s. 112). Av § framgår att ett strandskydd som upphävts genom detaljplan eller områdesbestämmelser återinträder om området upphör att omfattas av planen eller bestämmelserna eller om planen eller bestämmelserna ersätts av en ny detaljplan. Av 18 h § framgår på motsvarande sätt att ett beslut om dispens upphör att gälla om den åtgärd som avses i beslutet inte har påbörjats eller inte avslutats från den dag då beslutet vann laga kraft. I finns två bestämmelser som även har en inverkan på strandskyddet och då särskilt på prövningen av dispenser (7 kap. 25 och 26 §§). Bestämmelserna tillkom i samband med och har sin grund i bestämmelserna om skyddet för enskild egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen samt i praxis från bl.a. för mänskliga rättigheter (prop. 1997/98:45, del 2, s. 96 f.). Vid prövning av frågor om skydd av områden ska enligt 25 § hänsyn även tas till enskildas intressen. Inskränkningar i enskildas rätt att använda sig av mark eller vatten får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Denna reglering är en kodifiering av en allmän förvaltningsrättslig princip för offentliga ingripanden. Bestämmelsen i 26 § är en särskild regel om hur den intresseavvägning som avses i 25 § ska göras i dispensfallen. Av bestämmelsen följer att en dispens måste vara förenlig med ett förbuds eller en föreskrifts syften. Generellt bedöms också det allmänna intresset av strandsskyddet väga tyngre än det enskilda intresset. Att det allmänna syftet väger tungt innebär också att en dispens ska nekas i sådana fall då det uppkommer en skada på det allmänna intresset, även om det i ärendet finns omständigheter som utgör särskilda skäl. Överklagande av beslut om upphävande av strandskydd Av 16 kap. 12 § 1 följer att en dom eller ett beslut som fattats med stöd av får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Miljö- och friluftsorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt regleras särskilt 16 kap. 13 och 14 §§ . Av de bestämmelserna framgår att miljö- och friluftsorganisationer får klaga på beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. . Denna klagorätt innefattar beslut om upphävande av strandskydd som fattats med stöd av 7 kap. 18 § . Även har rätt att överklaga beslut enligt 7 kap. 18 § . Denna rätt regleras i 16 kap. 12 § 4 och 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 5 Skyddet vid små sjöar och vattendrag Sedan det generella strandskyddet infördes har frågan om behovet och utformningen av strandskyddet i områdena kring de små vattendragen aktualiserats vid olika tillfällen. Före det generella strandskyddets införande var det sällan så att områden i och omkring de små vattendragen kom i fråga för strandsskydd. Detta berodde på att dessa i regel inte hade en sådan karaktär att de behövdes för att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv. Med det generella strandskyddets införande kom emellertid även dessa områden att omfattas av strandskydd. Utifrån strandskyddets då gällande syfte, nämligen att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv, kunde behovet av att skydda områden kring de riktigt små sjöarna och vattendragen säkerligen ifrågasättas. Genom att strandskyddets syfte utökades till att även avse skydd för växt- och djurliv kom skyddet för de mindre vattenförekomsterna också att framstå som mer motiverat, eftersom områdena kring små sjöar och vattendrag hyser höga naturvärden. fick i uppdrag att bl.a. utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av dels ett stärkt strandskydd i vissa tätortsnära områden med ett högt bebyggelsetryck, dels vissa lättnader i strandskyddet utanför sådana områden (dnr M 2001/1992/Na). redovisade uppdraget (). föreslog vissa lättnader i strandskyddet. Dessa innebar bl.a. att de minsta sjöarna (med en areal under 0,5 ha) och vattendragen (med en bredd ) helt skulle undantas från strandskyddet samt att strandskyddet skulle minskas vid vattendrag med mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget kompletterades av ett förslag om att skulle få en rätt att införa eller utöka strandskyddet vid sådana vattenområden. I beskrivningen av de problem som låg bakom förslaget angav bl.a. följande. Ett av problemen vid tillämpningen av strandskyddsreglerna är att det inte finns någon nedre gräns för vilka sjöar och vattendrag som omfattas av bestämmelserna. Detta leder dels till olika tillämpning i olika delar av landet, dels till att områden med många vattenförekomster får en väldigt stor del av landarealen skyddad genom strandskydd. Vissa mindre vattendrag syns inte på alla kartor, vilket bl.a. orsakar problem vid tillsynen. Dessutom upplevs det som orimligt att vissa mindre vattendrag, som kanske inte ens är vattenfyllda , ska ha samma skydd som högexploaterade kuststräckor. Sammantaget bedömdes dessa förhållanden leda till att såväl tillämpningen av som acceptansen för strandskyddsreglerna ytterst blev lidande (a.a. s. 44 f.). I motiveringen till förslagen angav bl.a. att man inte Prop. 2013/14:214 bedömde det möjligt att få till en allmänt sett striktare tillämpning av strandskyddet utan att undanta de minsta vattenförekomsterna. menade att en sådan avgränsning borde leda till en ökad acceptans och mindre tillämpningsproblem. Därigenom borde ett ur nationellt perspektiv bättre skydd kunna åstadkommas. konstaterade att områden kring mindre bäckar och tjärnar förvisso har stor betydelse för den biologiska mångfalden. konstaterade verket att de av dessa områden som hyser de högsta naturvärdena i regel redan omfattas av biotopskydd och att behovet av skydd därför redan kunde anses tillgodosett. Detta tillsammans med förslaget att skulle kunna besluta att återinföra strandskyddet för vissa områden var, enligt , en tillräcklig garanti för att motivera ett generellt upphävande av strandskyddet i områdena kring de minsta vattendragen och en minskning av strandskyddsområdet kring vattendrag på 1–6 meters bredd. reform valde regeringen att inte gå vidare med de förslag som lämnades av 2002 i de delar som avsåg små sjöar och vattendrag (jfr Ds 2005:23 Ett förnyat strandskydd, Ds 2008:21 Stranden – en värdefull miljö samt prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden). Regeringen gav 2012 och i uppdrag att bl.a. särskilt analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade Uppdraget redovisades (Strandskydd, En redovisning av ett regeringsuppdrag, och , I rapporten analyserar myndigheterna olika möjligheter att minska strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. I det följande ges en sam- manfattning av rapportens innehåll i dessa delar. Alternativa möjligheter att minska strandskyddet Som jämförelsealternativ utgår myndigheterna från att länsstyrelserna med stöd i den nu gällande bestämmelsen i 7 kap. 18 § skulle besluta om att upphäva strandsskyddet i alla områden vid små sjöar och vattendrag där det är uppenbart att områdena saknar betydelse för strandskyddets Med den utgångspunkten presenteras och analyseras i rapporten fyra olika alternativ. Det första alternativet är det förslag om upphävande av det generella strandskyddet vid de minsta vattendragen och en inskränkning av strand- skyddszonen för de lite större som lämnades rapport. Det andra alternativet liknar det första, men innebär att strandskyddet upphävs generellt vid sjöar som är mindre än och vattendrag som är smalare än en meter, dvs. något större vattendrag än de som var utgångspunkten för det första alternativet. Det tredje alternativet utgår från att kommunerna ges i uppdrag att, i samband med sina inventeringar av områden för landsbygdsutveckling i 2013/14:214 strandnära områden, även inventera vilka små sjöar och vattendrag inom dessa områden där lättnader kan beslutas. Det fjärde alternativet bygger på att dagens system behålls men att länsstyrelserna tilldelas särskilda resurser för att inventera och med stöd av 7 kap. 18 § upphäva strandskyddet i områden vid sådana små vattendrag som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften.