prop · H103252 · 2014-09-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:252 förändrade regler för deltidsarbetslösa Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om syftena med förändringen av villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa har uppfyllts. har främst med kvantitativa men även kvalitativa metoder utvärderat om regeringens målsättning med förändringen har uppnåtts i termer av syssel- sättningseffekter och aviserade utgiftsminskningar. Regeringen har i ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:90) gett Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04) i uppdrag att göra en översyn av den nuvarande deltidsbegränsningen. Kommittén ska lämna sitt slutbetänkande . Regeringen avser att invänta slutbetänkandet innan några eventuella åtgärder vidtas när det gäller deltidsbegränsningen i arbetslöshetsförsäkringen. I övrigt har regeringen inte för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser. Regeringen anser därmed att gransknings- rapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade gransknings- rapport av förändrade regler för deltidsarbetslösa (RiR 2014:5), se bilaga. Denna skrivelse har tagits fram med anledning av rapporten. har granskat effekterna av förändrade regler för deltids- arbetslösa som genomfördes . Syftet med granskningen har varit att undersöka om målsättningarna med reformen har infriats, dvs. främst om förändringen har inneburit att deltidsarbetslösa i högre grad övergår till heltidsarbete och om de förväntade utgifts-minskningarna har uppnåtts. har även granskat hur regeringen styrt och följt upp reformen. Granskningen har huvudsakligen genomförts med hjälp av kvantitativa metoder, vilket innebär olika statistiska bearbetningar och analyser. Den kvantitativa analysen, liksom bedömningar av regeringens insatser, har föregåtts av intervjuer med tjänstemän vid samt representanter centralt för arbetsgivare, fackföreningar och och arbetsförmedlare på lokal nivå. Det har även genomförts dokumentstudier. granskning visar att intentionerna med förändringen av villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa har infriats till viss del. Granskningen visar att övergången till heltidssysselsättning har ökat efter reformen för gruppen av deltidsarbetslösa och att reformen har medfört utgiftsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. visar granskningen att även övergången till heltidsarbetslöshet har ökat inom gruppen av deltidsarbetslösa och att den beräknade utgiftsminskningen inte har realiserats fullt ut. menar därför att det finns utrymme för förbättringar. konstaterar att gruppen deltidsarbetslösa är heterogen och granskningen visar att förändringen slår olika inom gruppen. Förändringen har fått negativa konsekvenser för de deltidsarbetslösa som arbetar mindre än två och en halv dag (korta deltider). Omställningstiden för dessa blir kortare, eftersom de uppnår de de kan få ersättning för vid deltidsarbetslöshet väsentligt snabbare än de 2013/14:252 som exempelvis arbetar . Granskningen visar att deltidsarbetslösa med korta deltider i större utsträckning kvarstår hos Arbetsförmedlingen jämfört med dem som arbetar lång deltid. Det indikerar att individerna i denna grupp har särskilda svårigheter att öka arbetstiden jämfört med dem som arbetar långa deltider. anför att deltidsarbetslösa med korta deltider i viss utsträckning är sysselsatta på arbetsmarknaden, men att de av försörjningsskäl riskerar övergång till långtidsarbetslöshet om de inte får insatser som skapar förutsättningar för övergång till heltider. satsningar på deltidsarbetslösa visar att det kan röra sig om relativt små insatser för att stärka de deltidsarbetslösa till ökad konkurrenskraft på arbetsmarknaden. anför slutligen att, trots att reformen har varit i kraft , ingen närmare utvärdering har gjorts av reformens effekter. Vidare visar de beräkningar som har gjort att utfallet av utgiftsminskningen är betydligt mindre än regeringens beräkningar inför reformen. Denna avvikelse, som uppgår till och motsvarar , borde fortlöpande ha återrapporterats till . Detta särskilt eftersom underlaget till beräkningarna inför förändringen var osäkert, enligt intervjuer med anställda vid . Det är först efter ett tillkännagivande från som regeringen vidtagit åtgärder för en översyn av deltidsförändringen som genomfördes . Översynen planeras vara klar , dvs. närmare efter förändringens införande. bedömer att denna hantering inte är tillräckligt snabb, inte minst mot bakgrund av att effekterna inför reformen bedömdes som osäkra. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. –Utvärdera effekter av beslutade arbetsmarknadsreformer när det gäller både sysselsättningseffekter och utgiftsminskningar, särskilt när beräkningsunderlagen är osäkra. –Fortlöpande informera om avvikelser från tidigare beräkningar i statsbudgeten. –i uppdrag att rikta insatser för deltids- arbetslösa, särskilt för arbetssökande med korta deltider. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring Regeringen genomförde under förra mandatperioden genomgripande reformer av arbetslöshetsförsäkringen i syfte att stärka försäkringens roll som en omställningsförsäkring mellan två arbeten och öka incitamenten att ta ett arbete. Införandet av deltidsbegränsningen var en del i Skr. 2013/14:252 regeringens reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Även tidigare fanns det en begränsningsregel vid deltidsarbete. Den omfattade endast tillsvidareanställningar på deltid och aktualiserades om den arbetssökandes deltidsanställning pågick vid övergången från en ersättningsperiod till en annan. Ersättning kunde därmed lämnas jämsides med ett deltidsarbete under en hel ersättningsperiod, vilket kunde innebära vid deltidsanställningar med höga sysselsättningsgrader. Den nuvarande deltidsbegränsningen syftar till att motverka de inlåsningseffekter som kan uppstå när den som arbetar deltid fastnar i ofrivillig arbetslöshet. Den syftar även till att förstärka de deltidsarbetslösas incitament att söka heltidsarbete och förmå arbetsgivarna att i större utsträckning erbjuda heltidsarbete. Regeringen delar uppfattning att reformen har inneburit utgiftsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. Vid denna typ av beräkningar är det dock viktigt att beakta eventuella effekter som andra faktorer kan medföra. Det gäller exempelvis andra reformer som har gett effekt , förändrad täckningsgrad för arbetslöshetsför- säkringen och konjunkturförändringar. Sammantaget bedöms reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen bidra till att sänka jämviktsarbetslösheten och öka sysselsättningen. Regeringen delar bedömning att effekter av större arbetsmarknadsreformer bör utvärderas. Effektutvärderingar kan bidra med värdefull kunskap som kan leda till att förbättra utformningen av politiken. Regeringen konstaterar även att det finns olika metoder för att utvärdera effekter av reformer och regelförändringar. Det bör framhållas att en avvägning måste göras mellan att utan fördröjning införa generella insatser som kommer fler till del, och att först pröva att ge insatsen i mindre skala för att möjliggöra användning av kontrollgrupper. Avsaknaden av relevant kontrollgrupp är något som försvårar möjligheten att utvärdera reformer inom arbetsmarknadspolitiken. publicerade ekonomiska avdelningen vid Finans- departementet rapporten ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas?, där man redogör för sin bedömning av hur arbetsmarknadens funktionssätt utvecklas och samt för de metoder som används vid denna bedömning. Fokus ligger på utvecklingen av jämviktsarbetslöshet, potentiell sysselsättning och potentiell arbetskraft som tillsammans ger en övergripande bild av arbetsmarknadens funktionssätt. I rapporten redogör ekonomiska av- delningen även för sin bedömning av de effekter på sysselsättning och jämviktsarbetslöshet som reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen har inneburit. Deltidsbegränsningen är en del i denna redovisning. När det gäller att utvärdera effekter av beslutade arbetsmarknads- reformer, får regeringen även underlag från utvärdering (IFAU) som bl.a. har i uppdrag att genomföra uppföljningar och effekt- och processutvärderingar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 2013/14:252 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:90) till Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04). Enligt tilläggsdirektivet ska kommittén bl.a. göra en översyn av den nuvarande deltidsbegränsningen. I översynen ska kommittén analysera hur den nuvarande begränsningsregeln påverkar dels de arbetssökandes sökintensitet och risken för ett begränsat arbetsutbud, dels arbetslöshetsperiodens längd och chansen att få ett heltidsarbete. Om kommittén finner det lämpligt, ska den även föreslå alternativ till nuvarande deltidsbegränsning som säkerställer att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. När det gäller att fortlöpande informera om avvikelser från tidigare beräkningar i statsbudgeten, gör regeringen i budget- propositionen en bedömning av utgifterna inom ett politikområde eller anslag, inklusive beslutade och föreslagna reformer, i enlighet med gällande regelverk. I dessa bedömningar finns det dock ibland osäkerhetsfaktorer, t.ex. i fråga om volymer och beteendeförändringar, som kan påverka de faktiska kostnaderna av olika reformer. Det är inte praktiskt möjligt för regeringen att löpande följa utgiftsförändringarna till följd av samtliga enskilda reformer. I stället görs en samlad bedömning av utgifter och inkomster i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Regeringens prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken rekommenderar regeringen att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att rikta insatser till deltidsarbetslösa, särskilt för arbetssökande med korta deltider. Regeringens mål med arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och till att varaktigt öka sysselsättningen. När det gäller Arbetsförmedlingen ska den enligt sin instruktion verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, främst genom att effektivt sammanföra arbetssökande med arbetsgivare och prioritera dem som befinner sig långt från arbets- marknaden. De arbetsmarknadspolitiska insatserna ska enligt regeringens prioritering riktas till dem med störst behov, dvs. bör åtgärder vidtas tidigt i arbetslöshetsperioden för att mot- verka att fler blir långtidsarbetslösa, främst genom förmedlingsinsatser men även genom programplatser till dem som löper störst risk för långtidsarbetslöshet. Även deltidsarbetslösa kan ta del av program- insatser tidigt i arbetslösheten i de fall de riskerar att hamna i långvarig arbetslöshet. Senast efter det att en arbetssökande anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen ska en individuell handlingsplan upprättas. I handlingsplanen ska den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges. ska även samtliga arbetslösa i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder man har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Redovisningen ska utgå från den individuella handlingsplanen. Aktivitetsrapporten syftar till att underlätta och förbättra Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökandet. I rapporten presenterar även uppgifter om att kvinnor är Skr. 2013/14:252 överrepresenterade bland dem som arbetar deltid. departementet har remitterat förslag som innebär att det i regelverket tydliggörs att Arbetsförmedlingen inom sitt verksamhetsområde, förutom att främja mångfald och motverka diskriminering, ska främja jämställdheten och motverka en könsuppdelning på arbetsmarknaden. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att invänta slutbetänkandet från Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04) innan några eventuella åtgärder vidtas när det gäller deltidsbegränsningen i arbetslöshetsförsäkringen. I övrigt har regeringen inte för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , Adelsohn , , , , , , Elmsäter- , Hatt, Ek, , , Regeringen beslutar skrivelse om effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa E ekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e ektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och e ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e ektiv den statliga verksamheten är. E ektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . 978 91 7086 337 0 E ekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa EFFEKTER AV FÖRÄNDRADE REGLER FÖR DELTIDSARBETSLÖSA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eektivitetsrevision: E ekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa har granskat e ekterna av förändrade regler för deltidsarbetslösa. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsdirektör och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, och . EFFEKTER AV FÖRÄNDRADE REGLER FÖR DELTIDSARBETSLÖSA Antal deltidsarbetslösa enligt och Arbetsförmedlingen Känslighetsanalys och ytterligare analyser 4 Regeringens styrning och uppföljning Styrningen av Arbetsförmedlingens insatser för deltidsarbetslösa Regeringens uppföljning av deltidsförändringen EFFEKTER AV FÖRÄNDRADE REGLER FÖR DELTIDSARBETSLÖSA har granskat om syftena med förändringen av villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslöshet har uppfyllts. har främst med kvantitativa men även kvalitativa metoder utvärderat om regeringens målsättning med förändringen har uppnåtts i termer av sysselsättningseekter och aviserade utgiftsminskningarna. Granskningen har skett mot bakgrund av regeringens beslut samt gällande lagar och regler. Motiv: var det enligt AKU1 drygt 1 miljon personer i arbetskraften som arbetade deltid. Detta inkluderar såväl individer som är nöjda med sin arbetstid som deltidarbetslösa som önskar öka sin sysselsättningsgrad. förändrades villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa2. Förändringen innebar att en deltidsarbetslös därefter endast kan ta ut ersättning för en del av tills att antalet uttagna dagar uppgår till maximalt 75. var antalet dagar 300. Reformen var tänkt att öka incitamenten för deltidsarbetslösa att gå över till heltidssysselsättning, men även att minska möjligheten till överutnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen och att därigenom uppnå en ekonomisk besparing. Förändringen syftade även till att öka incitamenten för arbetsgivarna så att de skulle erbjuda heltidsarbete i större utsträckning till deltidsarbetande. Reformen beräknades i budgeten medföra en minskning av utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen med –2010. Reformen har inte utvärderats. Arbetsmarknadsdeparetmentet följer utvecklingen för deltidsarbetslösa i samband med budgetarbetet samt att har gjort en begränsad uppföljning av förändringens sysselsättningseekter men inte av dess ekonomiska resultat.3 Kunskap om vad reformen inneburit för deltidsarbetslösa individer är därför begränsad och det är oklart om reformen har fått de eekter som och regeringen förväntade sig, såsom en ökad övergång till heltidsarbete. 1Arbetskraftsundersökningarna () beskriver utvecklingen på svenska arbetsmarknaden och genomförs av 2Förändringen påverkar även timanställda 3Ekonomiska avdelningen 2011:1 Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas?. EFFEKTER AV FÖRÄNDRADE REGLER FÖR DELTIDSARBETSLÖSA Syfte: Syftet med Riksrevisonens granskning har varit att undersöka om målsättningarna med reformen har infriats. Det vill säga främst om förändringen har inneburit att deltidsarbetslösa i högre grad övergår till heltidsarbete och om de förväntade utgiftsminskningarna har uppnåtts. har även granskat hur regeringen styrt och följt upp reformen. Genomförande: Granskningen har huvudsakligen genomförts med hjälp av kvantitativa metoder, vilket innebär olika statistiska bearbetningar och analyser. Den kvantitativa analysen, liksom bedömningar av regeringens insatser, har föregåtts av intervjuer med tjänstemän på samt representanter centralt för arbetsgivare, fackföreningar och Arbetsförmedlingen liksom av arbetsförmedlare på lokal nivå. Vi har även genomfört dokumentstudier. Det nns utrymme för förbättringar granskning visar att intentionerna med förändringen av villkoren i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa till viss del har infriats. Granskningen visar att övergång till heltidssysselsättning har ökat efter reformen för gruppen av deltidsarbetslösa och att reformen har medfört utgiftsminskningar i arbetslöshetsförsäkringen. visar granskningen att även övergången till heltidsarbetslöshet har ökat inom gruppen av deltidsarbetslösa samt att den beräknade utgiftsminskningen inte fullt ut har realiserats. menar därför att det nns utrymme för förbättringar. Deltidsarbetslösa med korta deltider har påverkats negativt Gruppen deltidsarbetslösa är heterogen och granskningen visar att förändringen slår olika inom gruppen. Förändringen har fått negativa konsekvenser för de deltidsarbetslösa som arbetar (korta deltider). Dels blev omställningstiden för gruppen kortare, då de uppnår de de kan få ersättning vid deltidsarbetslöshet väsentligt snabbare än dem som exempelvis arbetar . Granskningen visar att deltidsarbetslösa med korta deltider i större utsträckning kvarstår hos Arbetsförmedlingen jämfört med dem som arbetar lång deltid. Det indikerar att individerna i denna grupp har särskilda svårigheter att öka arbetstiden jämfört med de som arbetar långa deltider. Arbetsförmedlingen bör få i uppdrag att anpassa insatser för deltidsarbetslösa, främst till dem med korta deltider Deltidsarbetslösa med korta deltider är ju i viss utsträckning sysselsatta på arbetsmarknaden. Men de riskerar, på grund av försörjningsskäl, övergång till långtidsarbetslöshet om de inte får insatser som skapar förutsättningar för övergång till satsningar på deltidsarbetslösa visar att det kan röra sig om relativt små insatser för ett stärka de deltidsarbetslösas humankapital och kompetens syftande till ökad konkurrenskraft på arbetsmarknaden. Regeringen kan förbättra rapporteringen av reformens resultat Trots att reformen har varit i kraft har ingen närmare utvärdering gjorts av reformens e ekter. Vidare visar de beräkningar som har gjort att utfallet av utgiftsminskningen är betydligt mindre jämfört med regeringens beräkningar inför reformen. Denna avvikelse, som uppgår till och motsvarar , borde fortlöpande ha återrapporterats till . Detta särskilt eftersom underlaget till beräkningarna inför förändringen var osäkra, enligt intervjuer vid . Det är först efter ett tillkännagivande från som regeringen vidtagit åtgärder för en översyn av deltidsförändringen som genomfördes . Översynen planeras vara klar , det vill säga närmare efter förändringens införande. bedömer att denna hantering inte är tillräckligt snabb, inte minst mot bakgrund av att e ekterna inför reformen bedömdes som osäkra. rekommenderar regeringen att: –utvärdera e ekter av beslutade arbetsmarknadsreformer både gällande sysselsättningse ekter och utgiftsminskningar, särskilt när beräkningsunderlagen är osäkra –fortlöpande informera om avvikelser från tidigare beräkningar i statsbudgeten –ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att rikta insatser för deltidsarbetslösa, särskilt för arbetssökande med korta deltider. EFFEKTER AV FÖRÄNDRADE REGLER FÖR DELTIDSARBETSLÖSA Regeringen har sedan tillträdet framhållit att arbetslinjen utgör en viktig del av den förda politiken. Arbetslinjen ska stärka drivkrafterna för arbete och minska utanförskapet. Regeringen menar att arbetskraftsutbudet ska stimuleras, bland annat genom att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring vid kortare perioder av arbetslöshet.4 Vidare ska efterfrågan på arbetskraft som står långt från arbetsmarknaden stimuleras och matchningen mellan arbetssökande och lediga arbeten eektiviseras.5 Enligt regeringen är det främst genom ekonomiska incitament som arbetskraftsutbudet ska öka. I linje med detta har en rad förändringar i arbetslöshetsförsäkringen genomförts och det så kallade jobbskatteavdraget införts. Förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen har bland annat inneburit att möjligheten till förlängning har avskaats. Föräldrar till barn har rätt till en period . Vidare har arbetsvillkoret skärpts och beräkningen av normalarbetstiden har förändrats på så sätt att den arbetade tiden ska beaktas. Den tidigare möjligheten att kvalicera sig för arbetslöshetsersättning genom studier har även den avskaats.6 De senare förändringarna gäller även deltidsarbetslösa. Dessutom har en avtrappning av ersättningsnivån genomförts och taket i arbetslöshetsersättningen har varit oförändrat sedan 2002.7 Utöver de ovan nämnda förändringarna aviserade regeringen i budgetpropositionen att den avsåg att begränsa möjligheten till arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet. 8 9 Antalet ersättningsdagar jämsides med deltidsarbete begränsades från tidigare 300 . I praktiken innebär det att den som exempelvis har ett heltidsarbete och blir deltidsarbetslös på kan få arbetslöshetsersättning i maximalt cirka 1,5 2006/07:15 En arbetslöshetsförsäkring för arbete. 2007/08:1 utgiftsområde 13. En sökande ska under en ramtid av 12 månader före arbetslösheten, enligt huvudregeln, ha arbetat minst per kalendermånad, vilket inte deltidsarbetslösa som arbetar mindre än halvtid når upp till. Normalarbetstiden ska beräknas på den genomsnittliga arbetstiden . Detta innebär att den som arbetar (halvtid) får sin ersättning halverad jämfört med tiden innan reformen. 2006/07:15 En arbetslöshetsförsäkring för arbete. 2007/08:1 utgiftsområde 13. 9Ensamstående som, på grund av vårdnad eller umgänge, har egna barn , boende helt eller delvis i sitt hem får anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin när de har förbrukats. EFFEKTER AV FÖRÄNDRADE REGLER FÖR DELTIDSARBETSLÖSA år, medan innan begränsningen var . En deltidsarbetslös på får en betydligt kortare omställningstid än den som är deltidsarbetslös på då de försvinner i snabbare takt. Förändringen beräknades även medföra en minskning av utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen med 2008, 2009 och 2010. Det innebär totalt . I arbetsmarknadsutskottets betänkande ställde sig utskottet positivt till regeringens initiativ att bereda deltidsarbetslösa förutsättningar att gå upp till heltidsarbete. I samband med förändringen i arbetslöshetsförsäkringen för deltidsarbetslösa utökades målgruppen för nystartsjobb10 tillfälligt till att även gälla deltidssysselsatta. Detta för att förmå arbetsgivare att i större utsträckning erbjuda heltidsanställning till bentliga deltidsanställda. Utskottet uttryckte även i betänkandet att en alltför generös arbetslöshetsförsäkring kan ha en negativ påverkan på drivkrafterna att ta ett arbete och minska personers vilja att hitta ett nytt arbete.