prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Därigenom kan antalet detaljplaner som upprättas enbart av formella skäl begränsas. Om kommunen bedömer att det inte finns något behov av att upprätta en detaljplan, är det vanligtvis mindre sannolikt att staten har något intresse av att en detaljplan upprättas. Det kan naturligtvis inte uteslutas att en kommun gör en felaktig bedömning i fråga om behovet av en detaljplan. För att förhindra att så sker i fråga om mer betydelsefulla åtgärder är det enligt regeringens mening lämpligt att PBL utformas så att en bygglovspliktig åtgärd alltid ska prövas genom en detaljplan, om åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan. Därigenom anser regeringen att PBL kommer att vara förenlig med de krav som följer av MKB- respektive SEA-direktivet. Mot denna bakgrund anser regeringen att PBL bör ändras så att en detaljplan alltid ska krävas för sådana åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan. Det ligger i sakens natur att en planerad sevesoverksamhet på högre kravnivå som omfattar bygglovspliktiga åtgärder alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Samma bedömning kan inte på motsvarande sätt göras beträffande en sevesoverksamhet på lägre kravnivå. säkerställa att kraven i Seveso II-direktivet uppfylls anser regeringen att PBL ska ange att det alltid behövs en detaljplan vid nyetablering av en sevesoverksamhet, förutsatt att åtgärden kräver bygglov. Eftersom sevesoverksamheterna i svensk rätt har sin grundläggande reglering i sevesolagen anser regeringen att det är lämpligt att detaljplanekravet ska knytas till sådana verksamheter som omfattas av den lagen, snarare än till direktivet. Med nyetablering avses både den situationen att en ny verksamhet etableras på en viss plats där den inte har funnits tidigare och den situationen att en befintlig verksamhet utökas på ett sådant sätt att den efter utökningen omfattas av sevesolagen. Det saknar betydelse på vilket sätt som åtgärden kräver bygglov, t.ex. om det är fråga om en åtgärd som avser nybyggnad, tillbyggnad eller ändring. Regeringen anser att en detaljplan även behövs när det är fråga om förändringar i anslutning till en befintlig s.k. sevesoverksamhet. För att säkerställa att regleringen i PBL uppfyller kravet i Seveso II-direktivet anser regeringen att det behöver framgå av PBL att det alltid ska upprättas en detaljplan om det är fråga om ett nytt byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till närheten till en sevesoverksamhet. Uttrycket att det krävs en detaljplan för ett nytt byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till närheten till en sevesoverksamhet, tar sikte på att en detaljplan alltid ska upprättas när det är frågan om ett sådant byggnadsverk som människor uppehåller sig på eller i och som därmed kan komma att påverkas i händelse av en olycka vid en närliggande sevesoverksamhet. Om det är frågan om ett byggnadsverk som människor inte annat än undantagsvis uppehåller sig i eller på, t.ex. ett vindkraftverk, en mur eller ett upplag, eller om det står klart att inga människor eller miljön kan komma att påverkas negativt i händelse av en olycka vid sevesoverksamheten, finns inte heller något krav på att åtgärden ska regleras med en detaljplan. Det går inte att ange ett generellt avstånd till en sevesoverksamhet då detaljplanekravet inträder utan frågan om en detaljplan behövs måste prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Vid denna bedömning måste hänsyn tas till både vad det nya byggnadsverket ska användas till och de risker som är förknippade med sevesoverksamheten i fråga. En bostad kan således kräva ett väsentligt större avstånd än t.ex. en lagerbyggnad. Behovet av att kunna förebygga och begränsa följderna av en olycka i en sevesoverksamhet ska vara vägledande i bedömningen. Seveso II-direktivet innehåller även andra krav. Vid reglering av markanvändningen, liksom i förfarandena för genomförandet av en sådan reglering, är det enligt direktivet nödvändigt att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan de verksamheter som avses i direktivet och sådana platser som besöks av allmänheten, större transportvägar, rekreationsområden samt områden med särskilt intressant eller känslig natur m.m. så att inte riskerna för människor och miljön ökar. För åtgärder av sådan art är det enligt regeringens uppfattning inte rimligt att alltid ställa krav på detaljplan. Även för sådana åtgärder ställer emellertid PBL krav på riskhänsyn vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked genom att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor (jfr 2 kap. 5 § PBL). 2013/14:126 Flera remissinstanser har framfört invändningar mot förslag att detaljplanekravet i PBL endast ska omfatta åtgärder som omfattar betydande miljöpåverkan. Regeringen anser emellertid att detta kriterium är tillräckligt i kombination med att en detaljplan även ska upprättas när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. Även om kravet i PBL begränsas kommer det fortfarande i många fall att finnas ett starkt kommunalt intresse av att reglera olika bygglovspliktiga åtgärder genom en detaljplan. Inte minst pekar remissutfallet på att det i många fall finns ett sådant kommunalt intresse. Genom att kravet på detaljplan i PBL begränsas till mera betydelsefulla åtgärder, förhindras den situationen att angelägna åtgärder fördröjs eller försenas på grund av den tid som åtgår för detaljplaneprocessen i de fall som det inte heller finns ett kommunalt intresse av att upprätta en sådan plan. Även åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan bör kunna undantas om åtgärden har stöd i en översiktsplan har föreslagit att inte heller åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan bör kräva en detaljplan, om åtgärden har stöd i en översiktsplan. Som framgår av avsnitt 4 anser regeringen att utredningens förslag om s.k. områdesplaner behöver beredas ytterligare. Däremot anser regeringen – i likhet med flera remissinstanser – att kravet på detaljplan kan begränsas, i de fall som staten och kommunen är överens om markanvändningen, dvs. i sådana fall där åtgärden har ett tydligt stöd i en aktuell översiktsplan. Om en åtgärd har ett sådant tydligt stöd i översiktsplanen, anser regeringen att det bör vara möjligt att göra undantag från huvudregeln att en detaljplan alltid ska upprättas till följd av att en bygglovspliktig åtgärd kan antas innebära en betydande miljöpåverkan. Att åtgärden ska ha ett tydligt stöd i översiktsplanen innebär att det inte är tillräckligt att åtgärden inte strider mot översiktsplanen. Den åtgärd som avses ska med andra ord vara tydligt beskriven så att det framgår hur området ska användas och utformas. I många fall kommer denna tydlighet att förutsätta en mer detaljerad redovisning av användningen av mark och vatten än vad som vanligtvis är möjligt i den kommunomfattande översiktsplanen. Som (mark- och miljödomstolen) framhåller behöver den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för planen vara tillräckligt detaljerad och i sådana fall i princip kunna svara mot kravet på MKB för detaljplan. För att en åtgärd ska anses ha stöd i översiktsplanen bedömer regeringen således att det i praktiken ofta kan krävas att åtgärden redovisas med en annan detaljeringsgrad än översiktsplanen i övrigt, en s.k. fördjupning (jfr 3 kap. 23 § PBL). Även om en åtgärd har ett tydligt stöd i en översiktsplan, anser regeringen att det i vissa fall kan finnas skäl för staten att kräva att åtgärden ska regleras med en detaljplan. Det kan t.ex. vara så att den tänkta verksamheten medför vissa risker för omgivningen eller att bebyggelsens utformning behöver studeras i detalj för att det ska vara möjligt att avgöra huruvida den tänkta utformningen är lämplig i förhållande till de statliga intressena. ansåg att detaljplanekravet inte borde upphöra att gälla i de fall som i sitt granskningsyttrande över den tänkta områdesplanen hade framfört invändningar mot denna (jfr SOU 2013:34 s. 224 ff.). Regeringen anser att denna ordning kan överföras till att i stället gälla översiktsplanen. Även om en sådan bygglovspliktig åtgärd som innebär betydande miljöpåverkan har ett tydligt stöd i översiktsplanen, anser regeringen att detaljplanekravet således bör fortsätta att gälla i de fall som har motsatt sig översiktsplanen i berörda delar och åtgärden till följd av detta inte är förenlig med granskningsyttrande. Ett ytterligare kriterium för att det ska vara möjligt att göra undantag från kravet på detaljplan, i de fall åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan, bör vara att översiktsplanen är aktuell. Ett beslut att anta en översiktsplan som redovisar vissa bygglovspliktiga åtgärder vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan – och där i sitt granskningsyttrande inte har motsatt sig att detaljplanekravet upphävs för dessa åtgärder – bör därför få till följd att detaljplanekravet endast upphävs så länge som översiktsplanen är aktuell. Kommunfullmäktige ska minst en gång pröva om översiktsplanen är aktuell (3 kap. 27 § PBL). Enligt regeringens mening är det rimligt att kravet på detaljplan, för en sådan åtgärd som medför en betydande miljöpåverkan och som har stöd i översiktsplanen, åter ska gälla om en sådan aktualitetsförklaring inte sker. Detaljplanekravet bör i sådant fall återinträda på i den mandatperiod som följer närmast efter den mandatperiod när någon aktualitetsförklaring inte har skett. Att en plan , till följd av den föreslagna ordningen, har ansetts vara inaktuell bör inte hindra att översiktsplanen på nytt anses vara aktuell, så snart som kommunfullmäktige beslutar att så är fallet. bedömde att hotet om att detaljplanekravet kan återinträda utgör ett tillräckligt incitament för kommunen att hålla planen aktuell (SOU 2013:34 s. 225 f.). Det kan emellertid inte uteslutas att en kommun beslutar att en översiktsplan är aktuell enbart för att undvika att detaljplanekravet återinträder, trots att översiktsplanen egentligen är inaktuell och därför borde omarbetas. Utredningen menade att det av denna anledning finns skäl att ta hänsyn till uppfattning i frågan. Regeringen delar denna uppfattning. Om i sin sammanfattande redogörelse motsätter sig att detaljplanekravet upphävs för en eller flera bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, och som enligt översiktsplanen inte behöver föregås av detaljplan, bör denna omständighet leda till att detaljplanekravet återinträder. Detaljplanekravet bör då inträda när redogörelsen har nått kommunen. Regeringen anser att det inte är lämpligt att införa motsvarande möjlighet att kunna undvika en detaljplan när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. För att säkerställa att kraven på underlag och samråd m.m. enligt Seveso II-direktivet tillgodoses kommer det enligt regeringens bedömning i stort sett alltid krävas en detaljplan eftersom förutsättningarna vanligtvis behöver studeras i detalj för att säkerställa att riskfrågorna är tillräckligt utredda. Därmed saknas förutsättningar för att införa motsvarande möjlighet när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. Kommunens möjlighet att ställa krav på detaljplan bör inte ändras ansåg att endast sådana bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan generellt sett ska kräva en detaljplan. Utredningen föreslog dock att kommunen även skulle kunna få ställa krav på detaljplan i andra fall, nämligen i fråga om en sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om detaljplanen behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för (SOU 2013:34 s. 269). Merparten av remissinstanserna har ansett att förslaget i denna del begränsar kommunens handlingsutrymme onödigt mycket, utan att några egentliga skäl för en sådan begränsning har redovisats. Regeringen delar uppfattningen att det ofta finns goda skäl för kommunen att kunna bestämma att det krävs en detaljplan för att reglera användningen av mark och vatten i fler fall än vad utredningen har föreslagit. Regeringen anser således att kommunen bör kunna ställa krav på detaljplan i samma utsträckning som . Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Behov av följdändringar i annan lagstiftning Som har framgått ovan har föreslagit vissa generella ändringar när det gäller vilka situationer som alltid ska regleras med en detaljplan enligt bestämmelserna i . Regeringen delar utredningens uppfattning att kravet på detaljplan bör begränsas till att endast omfatta sådana åtgärder som kräver bygglov och som innebär betydande miljöpåverkan eller som avser eller berör en sevesoverksamhet. Därutöver bör kommunen enligt regeringens mening ha möjlighet att ställa krav på detaljplan i samma omfattning som . Den tänkta förändringen medför bl.a. att det inte alltid kommer att finnas en detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse. Med dessa ändringar kommer fler situationer att kunna hanteras som bygglov, vilket underlättar förändringar och kompletteringar. Nuvarande lagstiftning kan, något förenklat uttryckt, sägas utgå från presumtionen att sammanhållen bebyggelse ska regleras med en detaljplan enligt PBL. Bebyggelsemiljön inom en detaljplan utgör därmed ofta tätbebyggelse, och i de fall lagstiftaren har önskat knyta vissa bestämmelser till tätbebyggelse har dessa ofta knutits till själva detaljplanen. Enligt gällande rätt kan förekomsten av en detaljplan t.ex. medföra krav på tillstånd, att vissa åtgärder är förbjudna eller kan utföras utan krav på sådana tillstånd som annars skulle behövas. Som har pekat på uppstår behov av följdändringar i annan lagstiftning. Utredningen redovisar i en bilaga vilka följdändringar som aktualiseras i annan lagstiftning (SOU 2013:34 s. 429 f.). Enligt utredningen finns behov av ändringar i bl.a. följande lagar: -ordningslagen (1993:161), -lagen (1933:269) om ägofred, -minerallagen (1991:45), lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning Prop. och skyltning, samt redovisade emellertid inga förslag till författningsändringar i dessa delar. Regeringen anser att frågan om hur följdändringarna i annan lagstiftning bör utformas behöver beredas ytterligare. För att ge tillräcklig tid till att genomföra de följdändringar som behövs i annan lagstiftning bör ändringarna av detaljplanekravet träda i kraft först , dvs. efter det att övriga lagändringar träder i kraft enligt vad som föreslås i denna proposition. Mot bakgrund av att planprocessen ofta tar i anspråk anser regeringen emellertid att det finns skäl att redan nu föreslå en ändring av detaljplanekravet i PBL. Därigenom kan byggherrar och kommuner så snart som lagändringen har beslutats börja planera kommande plan- och byggprojekt utifrån de förutsättningar som kommer att gälla . Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 och 3 a §§ och 9 kap. 31 § PBL. 6Förenklingar i detaljplaneprocessen underlättar byggandet 6.1.1Enkelt planförfarande blir standard Regeringens förslag: Förfarandet vid antagande, ändring och upphävande av en detaljplan ska ändras på så sätt att standardförfarandet blir enklare än dagens normala förfarande. Särskilda bestämmelser om ett utökat planförfarande ska dock gälla för en detaljplan som 1.inte är förenlig med översiktsplanen eller granskningsyttrande, 2.är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller 3.kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringens bedömning: De gällande bestämmelserna om planförfarandet bör i sak behållas för en detaljplan som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § , eller en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen eller en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg. förslag: Utredningens huvudförslag överensstämmer inte med regeringens förslag. 2013/14:126 manfattas med att kungörelsen och granskningsskedet tas bort, och att granskningsskedet ersätts med en enklare procedur. möjlighet att välja hur samrådet ska utformas, men samrådet ska, i syfte att ge förutsättningar för information och medinflytande, ske i lämpliga Kommunen ska redovisa hur behovet av medinflytande har till- godosetts i samrådsredogörelsen. Ett planförslag ska alltid hållas till- gängligt på kommunens webbplats (SOU 2013:34 s. 304 f.). Utredningen presenterade även ett alternativt förslag, som i hu- vudsak överensstämmer med regeringens förslag (a. SOU s. 457 ff.). Regeringens förslag skiljer sig från utredningens alternativa förslag i fråga om hur samrådskretsen bör anges i (2010:900), förkortad PBL, samt i fråga om den lagtekniska konstruk- Remissinstanserna: huvudförslag har ifrågasatts av remissinstanserna för att förslaget uppfattas som otydligt. En minskad lagreglering riskerar att leda till att det blir oklart om för- farandet i ett visst ärende är tillräckligt, både för kommunerna och för Det finns risk för att det kommer att ta innan rätts- praxis har klargjort vad som bör avses med lämpliga former. kan antalet rättsprocesser kring planprocessen komma att öka, vilket motverkar syftet att åstadkomma en effektivare och mer förutsägbar pro- Enligt remissinstanserna finns även en risk för att vissa grupper, t.ex. äldre personer, inte kommer att uppmärksamma information om på- gående planärenden i digitala medier på samma sätt som yngre personer. Merparten av remissinstanserna har dock varit positivt inställda till att Det fåtal remissinstanser som har uttalat sig om alternativförslaget har överlag varit positiva. Några remissinstanser, bl.a. , har avstyrkt hela utredningen av olika skäl, men utan att framföra några invändningar specifikt kring principutformningen av alternativförslaget. Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men i promemorian föreslogs en annan lagteknisk lösning för sådana planärenden som samordnas med eller Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva till principerna i förslaget, bl.a. (Mark- och miljööverdom- stolen), (mark- och miljödomstolen), tings- rätt (mark- och miljödomstolen), , och Kungl. Även flertalet av de länsstyrelser och kommuner som har yttrat sig är positiva till förslaget, liksom bl.a. Arkitekter, Byggindustrier, , , , och Näringslivets Regel- tillstyrker förslaget och menar att det är positivt att planprocessen effektiviseras vilket kan bidra till att konkurrensen på byggmarknaden ökar. menar att även om förslagen kanske inte åstadkommer så stora förändringar i praktiken är det viktigt att genomföra varje enskild del i regelverket som kan förkorta handlägg- ningstiden och därmed påskynda bostadsbyggandet. högskola tillstyrker förslaget, men påminner om att det finns uttalanden i propositionen till den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, om restriktivitet i tillämpningen av det enkla förfarandet, som förefaller ha glömts bort. Rimligtvis faller uttalandena om restriktivitet när det enkla förfarandet benämns standardförfarande. har inga synpunkter på lagförslaget i planprocesspromemorian eftersom inga förändringar föreslås för detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. framhåller att det är viktigt att tillse att ändringarna inte motverkar de ursprungliga intentionerna med PBL, dvs. ett öppet beslutssystem med hög grad av medborgarinflytande. Även framhåller vikten av en kvalitativ samrådsprocess. menar att förenklingar i planprocessen självklart måste vägas mot konsekvenserna för rättssäkerhet och medborgarinflytande liksom för kvaliteten på utfallet, men att den avvägning som förslaget bygger på i allt väsentligt är rimlig. Tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker förslagen, men anser att PBL-reform borde utvärderas och att konsekvenserna av föreslagna ändringar borde utredas grundligt innan ytterligare ändringar genomförs. Kommuner och Landsting menar att förslaget har goda förutsättningar att leda till en effektivare planprocess, under förutsättning att det bearbetas och förtydligas. Handisam är inte helt övertygad om att utredningens föreslagna åtgärder är lämpliga för att åstadkomma de förändringar som krävs för att de potentiella effektivitetsvinsterna ska förverkligas. Handisam uppfattar förslaget som att det obligatoriska samrådet tas bort vid det enklare planförfarandet. anser att författningsförslaget till sitt upplägg och textinnehåll är svårt att läsa och förstå. (mark- och miljödomstolen) anser att tidigare lagändringar behöver ges tid för att implementeras och ser risker med att planprocessen blir en helt skriftlig och mer sluten process där utrymmet för medborgardialog minskar. avstyrker förslaget till förmån för huvudförslag, som enligt verket skulle medföra större effektivitetsvinster i de kommunala planprocesserna. Även planprocesspromemorians förslag bör dock medföra en enklare och snabbare planprocess än dagens normala planförfarande. Även Fastighetsägarna och (juridiska fakulteten) föredrar huvudförslaget, men tillstyrker planprocesspromemorians förslag. Myndigheten för samhällskydd och beredskap ifrågasätter om förslaget är förenligt med Seveso II-direktivet (rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår), som bl.a. anger att medlemsländerna ska ha kontroll över den fysiska planeringen kring verksamheter som omfattas av direktivet. Bland annat ska samråd ske med berörda tillsynsmyndigheter och beslutsunderlaget vara tillräckligt. Länsstyrelserna i respektive ser inte att förslaget skulle leda till att planprocessen skulle effektiviseras i den mening som förslaget avser och avstyrker av denna anledning förslaget. i län menar att det finns stora regionala skillnader i hur det enkla planförfarandet tillämpas, och att ambitionen om en förkortad planprocess kommer att få betydligt mindre genomslag i glesbygdslän än i storstadslän. anser att det är svårt att se att det enkla planförfarandet kan minska handläggningstiden med mer än cirka en månad och att en lagändring syns onödig. 2013/14:126 ringar och effektiviseringar kan ske inom befintligt lagrum, snarare bör processtöd arbetas fram i stället för lagändringsförslag. kommun menar att de flesta planer ändå kommer att behöva ett utökat Flertalet av remissinstanserna anser att kriterierna för när det utökade förfarandet ska tillämpas är lämpliga. Flera remissinstanser anser dock att det behövs ytterligare vägledning kring kriterierna, särskilt när det gäller uttrycken stor betydelse och betydande intresse för allmänheten. Bland annat anser att skillnaderna mellan de nu- varande kriterierna och de föreslagna kriterierna för uttrycken stor bety- delse respektive betydande intresse för allmänheten behöver klar- menar att bör ges i uppdrag att tydliggöra uttrycket förenligt med översiktsplanen, eftersom översiktsplanerna kan vara otydliga när det gäller infrastruktur. menar att påverkan på kulturvärden kan utgöra ett skäl för att en detalj- plan ska bedömas vara av stor vikt eller medföra betydande miljöpåver- kan och därmed träffas av bestämmelserna om utökat planförfarande. menar att där geotekniska- eller miljögeotek- niska säkerhetsfrågor föreligger är det inte sannolikt att det enkla planför- farandet kan tillämpas. Tekniska högskolan befarar att nya bostadsområden kanske inte kommer att kunna hanteras på föreslaget enklare/snabbare sätt. läns landsting tycker att det är bra om över- siktsplanerna får en större betydelse i den kommunala planeringen. styrelsen i menar att översiktsplanerna behöver bli tydli- gare för att det ska bli lättare att bedöma om en viss markanvändning är förenlig med översiktsplanen, framför allt när det gäller redovisningen av anser att det utökade förfarandet ska