prop · H103198 · 2014-03-20 00:00:00 — Regeringen anser att i den utsträckning det finns regler om tillgänglighet, så bör dessa vara starkt vägledande också för bedömningen av vilka åtgärder som kan komma i fråga i olika situationer. Sådana regler kan finnas i lagstiftning, EU-förordningar, föreskrifter och allmänna råd eller riktlinjer för olika samhällsområden. Det gäller inte minst på plan- och bygglagstiftningens område och transportområdet. Det bör inte anses skäligt att kräva åtgärder som går utöver sådana krav. Den som har uppfyllt sådana krav bör kunna utgå ifrån att ytterligare krav inte följer av diskrimineringslagstiftningen. Men regeringen vill framhålla att även om det kan finnas krav på tillgänglighetsåtgärder enligt andra regler som är tillämpliga i ett enskilt fall så bör det inte tas för givet att en sådan ovill- korligen måste vidtas för att undgå diskriminering. nämligen göras i bl.a. ekonomiskt och praktiskt hänseende av verksam- hetsutövarens förutsättningar att vidta åtgärden, se vidare nedan. Lagrådet har ifrågasatt om det inte av lagtexten bör framgå vad som gäller för arbetslivsområdet och i fråga om lokaler på högskolans om- Regeringen vill i detta sammanhang förtydliga att det förbud som nu föreslås inte bör innebära någon förändring av gällande rätt på dessa områden när det gäller vilka skäliga åtgärder som kan krävas. förarbetena till de nuvarande bestämmelserna angavs, i fråga om arbets- livsområdet, att de krav på vilka faktiska åtgärder en arbetsgivare ska överväga normalt får sägas vara desamma oavsett om anspråket grundas på arbetsmiljölagstiftningen eller den dåvarande diskrimineringslagen. Det fanns enligt regeringen inte skäl att anta att en arbetsgivare som inriktar sig på att uppfylla ansvaret enligt arbetsmiljölagen, och lyckas med det, skulle behöva överväga ytterligare åtgärder på grund av reglerna i diskrimineringslagen. Dessa uttalanden är giltiga även med avseende på det nu föreslagna förbudet. som tidigare nämnts i stora delar även för dem som genomgår utbildning. Regeringen föreslår en förändring av gällande rätt på arbetslivsområdet i det avseendet att den personkrets som förbudet bör skydda utvidgas, se vidare avsnitt 8.3.1. På högskolans område utvidgas förbudet till att avse även andra åtgärder än i fråga om lokalernas tillgänglighet. annan författning bör således utgöra en utgångspunkt för samtliga samhällsområden som förslaget föreslås omfatta. detta inte behöver framgå av lagtexten särskilt för arbetslivsområdet och i fråga om lokaler på högskolans område. Det kan även bli aktuellt med en typ av åtgärder som inte följer av lag- stiftning eller annan författning. Det kan t.ex. handla om åtgärder för att underlätta informationsinhämtning eller viss form av stöd och personlig service vid tillhandahållande av varor och tjänster. situation och den samlade skälighetsbedömning som ska göras bör i sådana fall leda till att det är enklare tillgänglighetsåtgärder som kan Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 8.3 i anslutning till varje Exempel på åtgärder som kan hänföras till stöd eller personlig service är att personalen på en restaurang – som alternativ till menyer som normalt inte finns i punktskrift eller i stor stil – läser upp menyn för en Andra exempel är att personal läser upp en turlista, håller upp en dörr för en kund, ger särskild hjälp att boka en biljett eller ledsagar en passagerare inom stationsområdet. Ytterligare exempel kan vara att man i en butik plockar ihop och packar matvaror åt en kund med rörelse- eller synnedsättning eller att en myndighet tillhandahåller ledsagning för den som är blind inom byggnaden där myndigheten bedriver verksamhet. Exempel på åtgärder i fråga om information och kommunikation är att tillhandahålla information genom särskilt anpassade format, t.ex. storstil, daisy – en internationell standard för digitala talböcker – lättläst eller Det kan även handla om möjliggörande av kommunikation via e-post och personlig service i kontakterna med kunder och allmänhet. Det kan också handla om alternativa sätt att tillhandahålla biljetter. Lagrådet har efterfrågat exempel på tillgänglighetsåtgärder för en person 2013/14:198 med en psykisk funktionsnedsättning. Förutom de exempel som redan nämnts i fråga om kommunikation och personlig service vid kontakter kan en sådan åtgärd vara att vid kontakt med en myndighet erbjuda en avskild plats för samtal för den som har behov av det. Exempel på åtgärder i den fysiska miljön är viss flyttning av varor i en butik för att öka framkomligheten, utjämning av mindre nivåskillnader, borttagande av trösklar, montering av kontrastmarkeringar vid nivåskillnader och flyttning av starkt doftande produkter. En annan fråga som bör uppmärksammas är om skyldigheten att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder bör kunna åberopas för att ställa krav på någon att tillhandahålla en viss vara eller tjänst m.m., eller att anpassa utformningen eller innehållet i sig. Regeringen gör följande överväganden. Icke-diskrimineringsprincipen tar sin utgångspunkt i att personer som befinner sig i en jämförbar situation ska behandlas lika när det gäller att kunna ta del av vad som bjuds ut till allmänheten (direkt diskriminering). Härutöver gäller att vissa förfaringssätt som negativt kan påverka möjligheten, särskilt för vissa grupper av personer, jämfört med andra, att kunna ta del av vad som bjuds, under vissa ytterligare förutsättningar kan komma att betraktas som indirekt diskriminering. Gemensamt är dock att förbudet mot diskriminering inte kan användas för att ställa krav på att någon ska tillhandahålla en annan vara eller tjänst än vad vederbörande ursprungligen avsett att bjuda ut. Det är själva överlåtelsen, upplåtelsen eller tillhandahållandet som är objektet för diskrimineringsförbudets tillämpning. Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet bör därför inte kunna användas för att ställa krav på någon att tillhandahålla en viss vara eller en viss tjänst m.m. som annars inte alls skulle ha bjudits ut eller att anpassa det som erbjuds. En annan sak är att tjänster ofta kan anpassas till en enskild kunds behov och förutsättningar, såvida det inte är en tjänst av standardiserad karaktär som erbjuds. Att vissa tjänster anpassas efter kundens behov torde dock i allmänhet grundas på affärsmässiga överväganden. Något krav på att så ska ske bör inte kunna ställas med åberopande av den nu föreslagna diskrimineringsformen. På motsvarande sätt bör kraven på tillgänglighet inte kunna påverka innehållet i sig i en insats på det sociala området eller inom ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en utbildning. Vilka ytterligare omständigheter bör påverka skälighetsbedömningen? De förhållanden och omständigheter som, utöver vad som angetts ovan om förhållandet till andra regler om tillgänglighet, bör kunna beaktas i frågan om en åtgärd kan krävas, anges under delrubrikerna nedan. Olika omständigheter bör kunna väga olika tungt beroende på situationen i det enskilda fallet. Ytterst bör det, liksom gäller , bli fråga om att väga samman alla i det enskilda fallet relevanta omständigheterna till en helhetsbedömning. En särskilt viktig omständighet vid bedömningen av om en åtgärd är skälig att kräva är den verksamhetsansvariges förmåga att bära en even- tuell kostnad för åtgärden. Detta bör gälla vare sig åtgärden är av enkel beskaffenhet eller följer av tillämplig författning. Av förarbetena till diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 152 och s. 507) framgår beträffande arbetslivet att den skälighetsbedömning som ska göras särskilt ska beakta arbetsgivarens ekonomi och övriga förhållanden, arten och graden av arbetstagarens funktionshinder och anställningens varaktighet och form. Kostnaden ska ställas i relation till arbetsgivarens ekonomiska situation. Bedömningen ska ta sikte på förmågan hos arbetsgivaren att bära kostnaden. Även när det gäller tillgänglighetsåtgärder i fråga om lokaler på högskolans område framgår av propositionen att kostnaden ska ställas i relation till högskolans ekonomiska situation och att bedömningen borde ta sikte på förmågan att bära kostnaden. Det ska framhållas att vad gäller arbetslivsområdet medför det diskrimineringsförbud som regeringen nu föreslår inte någon förändring i förhållande till vad som gäller med avseende på vilka åtgärder som kan krävas och omfattningen av dessa. Skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet utsträcks på utbildningsområdet från att endast omfatta lokaler på högskoleområdet till att omfatta hela utbildningsområdet och även annat än lokalerna. Beträffande tillämpningsområdet för förbudet på dessa områden hänvisas till avsnitt 8.3.1 och 8.3.2. Vad gäller de tillkommande samhällsområdena och utvidgningen på de områden där regler om tillgänglighet redan gäller enligt diskrimineringslagen, anser regeringen att den skälighetsbedömning som ska göras inte bör leda till att kostnadskrävande åtgärder behöver vidtas. Endast rimliga kostnader för anpassningsåtgärder som kan finansieras inom ramen för ordinarie allmän och enskild verksamhet bör kunna komma i fråga. Om en verksamhetsutövare saknar möjlighet att bära kostnaden för en viss åtgärd, kan den enligt regeringens uppfattning inte anses skälig att kräva. Inte heller kan sådana åtgärder krävas som skulle få stora konsekvenser på verksamheten i övrigt. Detta bör inte gälla enbart för den privata sektorn utan även för all offentlig verksamhet. Enligt regeringens uppfattning är det dock vare sig möjligt eller önskvärt att ange några ekonomiska gränsvärden för när det skulle vara oskäligt av kostnadsskäl att kräva att en åtgärd vidtas. Detta är i stället en fråga som med nödvändighet måste avgöras från fall till fall. De näringsidkare, utbildningsanordnare, myndigheter och andra som enligt förslaget kan komma att bära ansvar för att vidta åtgärder för tillgänglighet, bör bära sådana kostnader i likhet med andra kostnader i verksamheten. Detta är också vad som gäller för de kostnader som uppstår med anledning av t.ex. plan- och bygglagens krav på att byggnader ska utformas så att de är tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Lagrådet har anfört att det inte är godtagbart att ta hänsyn till om verksamhetsutövaren har god eller dålig ekonomi vid bedömningen av om diskriminering föreligger eftersom det kan leda till att ett företag eller en institution med svag ekonomi kontinuerligt kan prioritera annan verksamhet framför åtgärder för att förbättra tillgängligheten. Regeringen menar att de ekonomiska förutsättningarna hos verksamhetsutövaren är en nödvändig del av skälighetsbedömningen. Att en sådan bedömning bör göras följer, när det gäller arbetslivsområdet, även av rådets direktiv om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (se Att verksamhetsutövarens ekonomiska förutsättningar att vidta en åtgärd beaktas ger uttryck för att en rimlig balans ska åstadkommas mellan å ena sidan intresset av delaktighet för en person med en funktionsnedsättning och å andra sidan intresset av en näringsidkares rätt att driva sin verksamhet. Samma balans bör också komma till uttryck i förhållande till offentlig verksamhet. En given förutsättning för att en viss åtgärd ska kunna krävas är att det finns praktiska möjligheter att genomföra den. Med andra ord bör det inte kunna krävas en åtgärd som över huvud taget inte går att genomföra, antingen rent faktiskt eller därför att det finns rättsliga hinder för den verksamhetsansvarige att vidta åtgärden. Så kan vara fallet när en näringsidkare som bedriver verksamhet i en hyrd lokal inte får tillåtelse av fastighetsägaren att vidta en viss åtgärd i den fysiska miljön som kräver fastighetsägarens samtycke. Lagrådet ifrågasätter att en fastighetsägare på det sättet ska kunna lägga hinder i vägen för tillgänglighetsskapande åtgärder. Enligt Lagrådet står det klart att det i vissa fall kan få oacceptabla följder när det gäller tillgängligheten om inte antingen den verksamhetsansvarige får ett ansvar för att åtgärder vidtas oavsett om fastighetsägaren ger sitt samtycke eller ett särskilt ansvar läggs på fastighetsägaren. Den allmänna principen är att den som ansvarar för en viss verksamhet som omfattas av diskrimineringslagen också ansvarar för att verksamheten bedrivs utan diskriminering. Som framgått ovan anser regeringen att samma princip bör gälla när det gäller ansvaret för diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Det är alltså den verksamhetsansvarige som träffas av förbudet. Huruvida ett andrahandsansvar för t.ex. fastighetsägare bör införas behandlas i avsnitt 9. Att en näringsidkare får alltför försämrade möjligheter att tillhandahålla sina varor eller tjänster i rörelsen bör enligt regeringens uppfattning också tillmätas betydelse. Vad som normalt bör tålas är dock t.ex. att vissa varor flyttas i en butik för att öka framkomligheten. Vidare bör behovet av utrymme för en åtgärd i den fysiska miljön beaktas. Det bör därför inte kunna krävas att exempelvis en ramp installeras för att utjämna en nivåskillnad i ett trångt utrymme. En åtgärd som medför omfattande insatser av praktisk men även ekonomisk natur, t.ex. att flytta en parfymavdelning från en plats till en annan i en större affärslokal, bör inte heller kunna krävas. I ett sådant fall bör andra åtgärder kunna övervägas. Varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde En omständighet som det bör läggas vikt vid är karaktären på förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde personen med funktionsnedsättning. Det kan av naturliga skäl inte ställas samma krav på åtgärder för tillgänglighet när det gäller kontakter av engångskaraktär som det kan göras i arbetslivet där avtalsförhållandet mellan parterna kan vara både långvarigt och omfattande. I de fall kontakterna eller relationerna mellan verksamhetsutövaren och den enskilde är kortvariga bör detta vägas in i bedömningen av vilka åtgärder som kan En relation bör inte anses vara långvarig enbart på grund av att Prop. 2013/14:198 samma vara eller tjänst tas i anspråk upprepade gånger. Det ska framhållas att på arbetslivsområdet innebär den nya diskrimineringsformen ingen förändring av gällande rätt när det gäller arbetsgivarens skyldighet att tillgänglighetsanpassa. Det bör således varken krävas mer eller mindre omfattande åtgärder med anledning av den diskrimineringsform som regeringen nu föreslår. När det gäller förbudets tillämpningsområde föreslår regeringen att detta utvidgas i förhållande till vad som gäller . Denna fråga behandlas i avsnitt 8.3.1. Även inom utbildningsområdet kan det förekomma mer långvariga relationer mellan verksamhetsutövaren och den enskilde. Dessa kan dock inte jämföras med ett anställningsförhållande, eftersom det av en studerande eller elev inte krävs en motprestation av det slag som en arbetstagare är skyldig att utföra. Utbildningar och kurser kan vidare ha olika omfattning. Det kan generellt sett vara naturligt att kunna kräva mer åtgärder för tillgänglighet för att kunna ta del av längre utbildningar än för att ta del av korta utbildningar eller enstaka kurser, även om det inte går att jämföra med de krav som kan ställas på arbetslivsområdet. Andra författningar som gäller för utbildningsområdet och som reglerar tillgänglighet eller stöd i andra avseenden bör enligt regeringens uppfattning vara starkt vägledande för skälighetsbedömningen av vilka åtgärder som i ett visst fall kan krävas. På de andra samhällsområdena som diskrimineringslagen omfattar är kontakterna av en annan karaktär än i arbetslivet och på utbildningsområdet. Även om en enskild kan vara i behov av vård eller social omsorg , anser regeringen att de åtgärder som bör vidtas för att diskriminering inte ska föreligga bör vara av enklare karaktär, såvida det inte kan krävas andra åtgärder enligt annan författning som är tillämplig i den enskilda situationen. Andra omständigheter av betydelse Andra omständigheter av betydelse som bör kunna beaktas för att en åtgärd ska kunna krävas bör enligt regeringens uppfattning vara att den kan förväntas leda till att en person med funktionsnedsättning får nytta av den, t.ex. genom att han eller hon kan få tillgång till information från en myndighet, kan komma in på en restaurang eller kan göra inköp i en affär. Om effekten endast blir marginell, bör det typiskt sett peka på att det inte kan krävas att tillgänglighetsåtgärden vidtas, i synnerhet om den skulle medföra en kostnad som inte är obetydlig. Regeringen anser vidare att det inte bör kunna krävas att en åtgärd vidtas om det överhuvudtaget inte skulle vara möjligt att reducera eller eliminera effekterna av funktionsnedsättningen genom tillgänglighetsåtgärden. Lagrådet har anfört att det framgår av lagrådsremissen att avsikten är att verksamhetsutövarens möjligheter att förutse behovet av åtgärder ska kunna tillmätas betydelse, liksom dennes möjligheter att planera vilka åtgärder som är lämpliga vid bedömningen av om åtgärder har vidtagits. Att sådana hänsyn ska tas vid bedömningen av om åtgärder har vidtagits kan dock enligt Lagrådet inte utläsas av lagtexten. Lagrådet anför vidare att en annan sak är att möjligheterna att förutse behovet, planera åtgärder m.m. kan böra tillmätas betydelse vid bedömningen av vilka åtgärder som är skäliga. Lagrådet anser för sin del att det är rimligt att det vid skälighetsbedömningen tas den sortens hänsyn. Regeringen delar Lagrådets uppfattning i sak men anser, som nämnts ovan, inte att omständigheten behöver framgå särskilt av lagtexten. I vissa fall bör serviceåtgärder i syfte att underlätta tillgänglighet kunna komma i fråga endast om den verksamhetsansvarige underrättas om behovet i rimlig tid i förväg eller efter särskild överenskommelse om tid och sätt för utförandet. Det bör kunna bli aktuellt t.ex. i fråga om en arbetstagarorganisation som kan behöva informeras om vilka åtgärder som krävs för att en medlem med en viss funktionsnedsättning ska kunna delta i ett möte på likvärdiga villkor som andra. Att den verksamhetsansvarige inte getts möjlighet att planera vilka åtgärder för tillgänglighet som kan vara lämpliga i olika fall kan påverka bedömningen av om denne underlåtit att vidta en skälig åtgärd för att främja tillgänglighet för någon med en viss funktionsnedsättning. Detta gör sig särskilt starkt gällande då en åtgärd för en person med funktionsnedsättning kan innebära olägenheter för andra personer. Möjligheten till planering bör dock inte medföra att mer omfattande åtgärder kan krävas än annars. Vad gäller möjligheten att förutse behovet av åtgärder på arbetslivsområdet anförde regeringen i förarbetena till diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 153) att en förutsättning för en arbetsgivares skyldighet att vidta åtgärder bör vara att arbetsgivaren har vetskap om eller bort inse att den arbetssökande eller arbetstagaren har ett funktionshinder. Som regel kan det antas att förekomsten av ett funktionshinder är känd för arbetsgivaren, men i vissa fall kan ett funktionshinder vara svårt att upptäcka för andra. För att arbetsgivaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter kan situationen därför vara sådan att arbetstagaren bör informera arbetsgivaren om funktionshindrets innebörd och ange sin uppfattning om behovet av stöd- och anpassningsåtgärder. Den enskilde kan ofta antas själv veta bäst vilka begränsningar funktionshindret medför och kunna ange åtminstone en allmän uppfattning om vilken typ av åtgärder som kan vara lämpliga. Arbetsgivaren har dock inte rätt att förhålla sig passiv och endast invänta information från arbetstagaren. En arbetsgivare som har vetskap om att en arbetstagare har ett funktionshinder bör ta initiativ till en dialog med och efterforska om stöd- och anpassningsåtgärder är möjliga för att eliminera eller reducera de begränsningar som funktionshindret medför. Regeringen anser att dessa uttalanden även bör gälla fortsättningsvis på arbetslivets område. Beträffande högskoleområdet anser regeringen att det är orimligt att en högskola ska känna till alla de hinder eller begränsningar som till följd av ett funktionshinder kan uppstå i den miljö som finns på högskolan, vilket också anfördes i förarbetena till diskrimineringslagen. Det bör därför inte kunna ställas lika långtgående krav på en högskola att utreda behovet av åtgärder för en person med funktionsnedsättning som på en arbetsgivare. Vilka åtgärder som kan behöva vidtas bör utredas i samverkan med den enskilde studenten efter att behovet har påtalats av den enskilde eller på annat sätt kommit till högskolans kännedom. På de nya samhällsområden som diskrimineringsförbudet bör omfatta enligt regeringens förslag kan det av naturliga skäl inte heller ställas samma krav på utövaren av en verksamhet i fråga om att själv ta reda på behovet av åtgärder. I de flesta fall är tjänsten som erbjuds av verksamhetsutövaren inte knuten till en viss individ på det sätt som vanligen gäller för anställningsförhållanden eller utbildningsverksamhet. Det får enligt regeringens uppfattning anses ligga i sakens natur att det i större utsträckning måste krävas att en åtgärd bör anses skälig först om en person med funktionsnedsättning påtalat sitt behov av särskilt stöd eller anpassning. Föreskrifter som rör t.ex. brandskydd, trafiksäkerhet eller framkomlighet för utryckningsfordon bör också beaktas enligt regeringens uppfattning. En åtgärd kan inte krävas om den skulle innebära att sådana föreskrifter inte kan uppfyllas. Att en åtgärd skulle kunna leda till en hälso- eller säkerhetsrisk för någon annan, bör också beaktas vid bedömningen av om en åtgärd kan krävas. I de fall sådana beaktansvärda risker uppstår bör en åtgärd inte kunna krävas. Att en tillgänglighetsåtgärd skulle medföra alltför stora olägenheter för andra av annat slag än hälso- och säkerhetsrisker, bör också kunna leda till bedömningen att en åtgärd inte kan krävas. Så bör vara fallet om olägenheten är av ett sådant slag att den inte rimligen bör tålas. En invändning mot krav på tillgänglighetsskapande åtgärder med hänvisning till risker för hälsa eller säkerhet måste emellertid vara motiverad för att åtgärden inte ska behöva vidtas. Annars skulle, enligt regeringens uppfattning, möjligheterna att kringgå den föreslagna tillgänglighetsbestämmelsen bli alltför stora. Det innebär för det första att alternativa tillgänglighetsskapande åtgärder måste ha övervägts. Ofta går det att eliminera eller i tillräcklig grad reducera hälso- eller säkerhetsrisker genom att välja en annan utformning av åtgärderna för tillgänglighet. För det andra måste den verksamhetsansvarige visa att tillgänglighetsåtgärden skulle medföra att han eller hon inte kan uppfylla säkerhetskrav som finns i lag eller annan föreskrift, eller i övrigt undvika en reell risk för hälsa och säkerhet. En annan omständighet som bör tala emot att en åtgärd kan krävas är enligt regeringens uppfattning att den skulle medföra en orimlig inverkan på kulturmiljön. Så kan vara fallet om åtgärden innebär ett ingrepp i en kulturhistoriskt eller arkitektoniskt känslig och värdefull bebyggelse. Om det finns särskilda regler i annan lagstiftning till skydd för sådana särskilda kulturhistoriska värden eller om en kulturmiljö har kulturhistoriska värden som motsvarar kraven för sådant skydd, bör avvägningen mot dessa göra att en åtgärd inte kan krävas. Det finns dock ofta sätt att skapa tillgänglighet som medför mindre omfattande ingrepp. Sammanfattningsvis måste det också här bli fråga om en samlad bedömning i det enskilda fallet. Särskilt om arbetslivets och högskolans område När det gäller arbetslivsområdet anser regeringen, som nämnts ovan, att samma krav på arbetsgivaren i fråga om tillgänglighet bör gälla som redan gäller . Det som anfördes i förarbetena till diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 152–153 och s. 500–501) bör vara fortsatt vägledande för tillämpningen på detta område.