prop · H2031d2 · 2014-10-23 00:00:00 — Det strukturella sparandet utgör en viktig del av uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av finanspolitikens inriktning. Regeringen delar rådets uppfattning att den nuvarande metoden för att beräkna det strukturella sparandet har brister. Det bör dock noteras att beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med stor osäkerhet. Detta gäller oavsett vilken metod som används och det finns inga entydiga belägg för att alternativa metoder ger bättre bedömningar. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra den ekonomiska analysen och i pågår ett arbete med att se över beräkningarna av det strukturella sparandet. Rådet bedömer att utgiftstaket är stramt . finns inget utrymme för utgiftsökningar utöver vad som behövs för att hantera de normala variationerna i utgifterna och även åren därefter är utrymmet begränsat. Rådet anser att det är viktigt att upprätthålla tillräckliga marginaler till utgifts- taket för att inte tvingas till kortsiktiga utgifts- begränsande åtgärder, vilka riskerar att skada effektiviteten i statens verksamhet. Regeringen delar rådets bedömning att det i tillämpningen av utgiftstaket ingår att lämna ett obudgeterat utrymme under utgiftstaket, en s.k. säkerhetsmarginal, som en buffert för att hantera osäkerheter i utgiftsutvecklingen. Rådet konstaterar att utgifterna för sjuk- penningen har underskattats. Rådet menar att det finans- politiska handlingsutrymmet kan komma att begränsas om sjukfrånvaron fortsätter att stiga snabbt. Rådet bedömer att kan och bör förbättra prognosmetoderna för sjukpenninganslaget. Regeringen bör dessutom redovisa vad som ligger till grund för dess egen bedömning av utgifterna för sjukpenningen. Regeringen vill framhålla att det är mycket svårt att prognostisera kostnaderna för sjuk- penningen; det finns ingen färdig teoribildning kring varför sjukfrånvaron varierat så kraftigt historiskt sett och kopplingarna till den övriga arbetsmarknaden är oklara. Regeringen kan också konstatera att bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att öka träff- säkerheten i sina prognoser. Rådet konstaterar att sysselsättningen inte har utvecklats lika positivt som arbetskraften. Arbetslösheten är därmed högre än före krisen. Det är framför allt oroande att andelen långtids- arbetslösa ökar. Dessutom finns indikationer på att andelen arbetslösa som tillhör utsatta grupper med betydligt lägre jobbchanser än genomsnittet har ökat. Det riskerar att leda till en varaktig nivå på arbetslösheten som är högre än regeringens prognoser för jämviktsarbetslösheten. Regeringen delar rådets bedömning att det är problematiskt att arbetslösheten har bitit sig fast på en hög nivå. För att stärka sysselsättningen, och på så sätt minska den omfattande arbetslösheten, krävs en ny politik inom flera områden. Detta innebär, förutom arbets- marknads- och utbildningsåtgärder, satsningar på en aktiv näringspolitik och investeringar i infrastruktur. Därtill krävs socialförsäkrings- system som stödjer människor att komma tillbaka till hälsa och arbete och en arbetslöshets- försäkring som underlättar omställningen på arbetsmarknaden. Rådet bedömer att de disponibla inkomsterna i fasta priser ökade med . Det sammanfattande måttet på inkomstspridning, Ginikoefficienten, ökade marginellt . Inkomsterna allra högst upp och längst ned i inkomst- fördelningen har ökat långsammare än de i mitten. Det har lett till en minskad inkomst- spridning allra högst upp i fördelningen och en ökad spridning i den nedre delen av fördelningen. Rådet menar att det senare åter- speglas i det faktum att den relativa fattigdomen ökat . Regeringen anser att rådets bedömning stämmer väl överens med den bild av utvecklingen som har redovisats i senare års fördelningspolitiska redogörelser och kan konstatera att den s.k. relativa fattigdomen har ökat markant . 12.3Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten 2013 har för årsredovisningen för staten 2013 (skr. 2013/14:101) lämnat en revisionsberättelse utan reservation eller avvikande mening (dnr Fi2014/1923). Enligt myndigheten är årsredovisningen i allt väsentligt upprättad i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen. uttalande omfattar, liksom föregående år, inte avsnittet om den offentliga sektorns finansiella sparande, då informationen i avsnittet, enligt myndigheten, är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte är möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. har därutöver i en revisions- rapport till regeringen redogjort för vissa iakttagelser som framför allt avser behov av vissa förtydliganden och möjliga förbättringar som regeringen enligt myndigheten bör beakta i de kommande årsredovisningarna (dnr Fi2014/1923). I revisionsrapporten lyfter vidare, som tidigare, fram behovet av att förtyd- liga för årsredovisningen för staten. I årsredovisningen för staten 2012 angavs att staten inte bör övergå till att tillämpa IPSAS- regelverket fullt ut (skr. 2012/13:101 s. 23 och Regeringen avser dock att göra lämpliga anpassningar och förändringar i det statliga regelverket. uppmärksammar vidare i sin revisionsrapport vissa risker förknippade med ett delat ansvar mellan statliga aktörer och rekommenderar regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för denna typ av åtagande. Regeringen anser i likhet med att det i de flesta fall finns helt naturliga motiv till att uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. Det är i sådana fall viktigt att ansvarsfördelningen är tydlig och att kommunikationen fungerar mellan in- blandade myndigheter. Regeringen bedömer dock att även verksamhet där ansvaret för beslut, utbetalning och redovisning läggs på olika myndigheter bedrivs i enlighet med budget- lagens och myndighetsförordningens (2007:515) krav på effektivitet och god hushållning. 12.4Utvecklingen av den ekonomiska styrningen Regeringen utvecklar kontinuerligt resultat- styrningen av sina myndigheter och övriga verksamheter. Resultatstyrningen ska utmärkas av att den ger myndigheterna långsiktiga förutsättningar att förverkliga regeringens politik. Detaljstyrningen ska minska och ge utrymme för en strategisk styrning där professionernas verksamhetsnära kunskap tas tillvara. Utvecklingsarbetet ska bedrivas i nära samarbete och dialog med flera olika aktörer. Verksamhetsanpassad styrning som ger resultat Styrningen av myndigheter och verksamheter ska utgå från regeringens styrbehov samt de förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. En mer verksamhetsanpassad styrning, som tar hänsyn till att myndigheter och verksamheter är olika, har fått genomslag, exempelvis vid utformningen och användningen av instruktioner och regleringsbrev. Detta fram- går även av granskning av regeringens styrning av förvaltnings- myndigheter (bet. 2012/13:KU10). Utform- ningen av styrningen ska utvecklas ytterligare, bl.a. genom en bättre användning av befintliga styrinstrument. Stärkt resultatanalys och förbättrad resultatredovisning Det samlade stödet för att genomföra result- atanalyser inom har ut- vecklats. Syftet är att stärka analysförmåga och strategiska kompetens för att bidra till regeringens styrning av myndigheter och verksamheter. Nya utbildningar har genom- förts och stödjande dokument har tagits fram. Arbetet har genomförts inom pågående utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter. för också en kontinuerlig dialog och samarbetar med i syfte att utveckla resultatredovisningen till . Systematiskt arbete för effektivare verksamhet har ett långsiktigt och systematiskt arbete påbörjats för att stödja myndigheternas arbete med att effektivisera sin kärnverksamhet, dvs. de uppgifter som anges i deras instruktion. () och Stats- kontoret har i sina regleringsbrev fått uppdrag som syftar till att bidra med kunskap till och stödja arbetet med effektivisering av statsförvaltningen. ESV har i uppdrag att identifiera och samordna ett arbete som visar goda exempel i form av ökad effektivitet i myndigheternas kärnverksamhet. Uppdraget innefattar att identifiera resultat, arbetssätt, metoder, styrning och uppföljning samt vilka lärdomar som kan dras för staten som helhet. Statskontoret har i uppdrag att identifiera effektivitetsökningar i den statliga kärn- verksamheten genom olika systemrelaterade förändringar, dvs. förändringar som inte begränsas till enskilda myndigheter. Uppdragen ska redovisas . Regeringen avser att låta genomföra verksamhetsöversyner i syfte att effektivisera och minska kostnaderna i förvaltningen. En särskild utredare har fått i uppdrag att utreda hur utvecklingen och effektiviseringen av statliga myndigheters verksamhet kan främjas genom systematiska jämförelser (dir. 2014:120). Vidare avser regeringen att låta utreda sina utvärderingsresurser och deras organisering (se även utg.omr. 2 avsnitt 4.4). Den finansiella styrningen syftar till att tillgängliga resurser ska användas på ett effektivt sätt och att regeringens politik förverkligas inom de av beslutade finansiella ramarna. Förbättrad styrning av statens investeringar Begreppet investering saknar en enhetlig definition i staten, varför redovisningar av investeringar görs på olika sätt i myndigheternas årsredovisningar, årsredovisningen för staten, investeringsplanerna i budgetpropositionen, nationalräkenskaperna och den realekonomiska fördelningen av anslag. Detta medför bl.a. att det blir svårt att skapa en helhetsbild över hur mycket staten avser investera, hur finansieringen sker och vilket utfallet blev. Mot denna bakgrund fick ESV i uppdrag att analysera hur investeringar i staten budgeteras och redovisas i olika sammanhang i syfte att förbättra redovisningen, styrningen och kont- rollen av statens investeringar. ESV slutredo- visade uppdraget i rapporten förbättrad redovisning, styrning och kontroll av statens investeringar (ESV 2013:59). ESV:s rapport har resulterat i en departementspromemoria innehållande förslag till ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och avgifts- förordningen (1992:191). Promemorian har remitterats till ett urval av de statliga myndig- heterna (dnr Fi2014/2712). Samlad återrapportering av avgifter Belastande avgifter i offentligrättslig verksamhet som redovisas mot inkomsttitel (brutto- redovisade avgifter) är inte föremål för samma uppföljning och kontroll som de avgifter som disponeras av myndigheterna, trots att även de förra avgifterna normalt omfattas av kravet att intäkterna av avgifterna ska motsvara verksam- hetens kostnader. Någon löpande kontroll av att verksamhetens kostnader är anpassade till avgiftsuttaget eller vice versa finns inte. Avgifter som brutto- redovisas är därmed i praktiken sällan styrande för myndighetens verksamhetsvolym. Incita- menten för myndigheten att följa upp avgifts- nivån är i dessa fall svagare än då avgifterna disponeras av myndigheten. Mot denna bakgrund fick ESV i uppdrag att utreda hur pass väl de bruttoredovisade avgifterna uppfyller kravet på full kostnadstäckning och föreslå förbättringar av hanteringen av dem samt hur användningen av avgiftsbudgetarna kan förbättras. ESV slutredo- visade uppdraget i rapporten av offentligrättsliga avgifter (ESV 2013:53). Förslagen i ESV:s rapport behandlas i den ovan nämnda promemorian med förslag till ändringar i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag och avgiftsförordningen. Intern styrning och kontroll samt internrevision En väl fungerande intern styrning och kontroll hos myndigheterna är en förutsättning för genomförandet av regeringens politik samt för att hela styr- och ansvarskedjan ska fungera väl. Den är vidare betydelsefull för att skapa tro- värdighet för den offentligt finansierade verk- samheten. Myndighetsledningarnas ansvar för den interna styrningen och kontrollen framgår av myndighetsförordningen. Internrevisionen är ett centralt stöd för myndighetsledningen i arbetet med att säkerställa en god intern styrning och kontroll. Betryggande intern styrning och kontroll De myndigheter som omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska enligt kraven i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Huvuddelen av myndighets- ledningarna har bedömt att den är betryggande. Andelen myndigheter som gör denna bedöm- ning har ökat i årsredovisningarna jämfört med bedömningarna i årsredovis- ningarna . De flesta myndigheter har lämnat en sammanfattande bedömning av de omständigheter som ligger bakom bedöm- ningen. Vissa myndigheter har dock inte redovisat någon bedömning, vilket försvårar regeringens möjligheter att följa upp den interna styrningen och kontrollen för dessa myndig- heter. Sju myndigheter har identifierat sådana brister i den interna styrningen och kontrollen att det påverkat deras bedömning av den interna styrningen och kontollen. Några riskområden är återkommande hos myndigheterna: kompetens- försörjning, it, informationssäkerhet och upp- handling. Effektiv och ändamålsenlig EU-medelshantering Under EU:s programperiod 2014–2020 ska de myndigheter som har ett utpekat ansvar för förvaltning av EU-medel avge en förvaltnings- förklaring i vilken myndigheterna intygar att medlen förvaltats på ett korrekt sätt. Förvaltningsförklaringen, och myndigheternas förvaltning av EU-medel i övrigt, kommer att ligga till grund för det intygande av EU- medelshanteringen i som regeringen lämnar i årsredovisningen för staten. ESV har fått i uppdrag att stödja de svenska myndigheterna i deras arbete med förvaltnings- förklaringen och deras implementering av i övrigt. Regeringen bedömer att internrevisionen hos de 66 myndigheter som ska följa internrevisions- förordningen (2006:1228) fungerar väl. ESV konstaterar i sin rapport av den statliga internrevisionen 2014 (ESV 2014:28) att myndigheterna har en fortsatt hög efter- levnad av reglerna i internrevisionsförordningen. Vidare konstateras att myndighetsledningarna upplever att internrevisionen är till nytta för ledningen och verksamheten i övrigt. Samverkan med andra myndigheters internrevision före- kommer inom bl.a. internt kvalitetsarbete, råd och stöd. Av rapporten framgår också att de granskningsområden där internrevisionen lägger ned mest tid är granskning av myndigheternas interna kontrollmiljö och områden direkt hänförbara till den enskilda myndighetens verksamhet, exempelvis granskning av en viss typ av ärendehandläggning. En brist som fram- kommer är att inte samtliga internrevisions- funktioner har genomfört en extern kvalitets- säkring , vilket ska göras enligt god internrevisionssed. Regeringen fortsätter att följa utvecklingen. Tillämpning av vissa beslut i samband med en reformerad budgetlag I samband med att antog förslaget till budgetlag beslutade den även om vissa bemyndiganden och riktlinjer (prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177). Tillämpningen av dessa beslut redovisas nedan. Regeringen bemyndigades bl.a. att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas eller medlemmarnas gemensamma intressen, om engagemanget inte medför några ekonomiska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och överstiger ett prisbasbelopp enligt tillämpar bemyndigandet strikt. En myndighet får inte utan regeringens medgivande förvärva aktier eller andelar i ett företag, göra kapital- tillskott eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Förutsatt att det är förenligt med en myndighets verksamhet får dock en myndighet eller en anställd vid myndigheten vara medlem i en förening och betala sådan medlemsavgift eller motsvarande som framgår av stadgarna för föreningen. Detta gäller så länge engagemanget i föreningen inte är förenat med några ytterligare ekonomiska åtaganden utöver vad som följer av medlems- avgiften (2 kap. 7 § kapitalförsörjningsför- ordningen [2011:210] och ESV:s föreskrifter till denna). Regeringen bemyndigades även att avstå från att utnyttja ett återköpserbjudande som riktas till samtliga aktieägare från ett publikt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, där staten äger aktier även om detta kan innebära att statens kapital- eller röstandel ökar. Regeringen har inte använt bemyndigandet. Vidare godkände regeringens förslag till riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter. Dessa riktlinjer tillämpas i den årliga budgetprocessen vid beredning av frågor om disposition av inkomster från belastande avgifter. Slutligen godkände att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter, dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Regeringen har beslutat att utgifter för varor och tjänster som en myndighet anskaffar för transferering ska likställas med förvaltnings- utgifter (12 § anslagsförordningen [2011:223]). Översyn av skattekontokrediteringar som redovisas på inkomstsidan av statens budget Enligt 3 kap. 5 § budgetlagen ska utgifter inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Stöd som normalt ska finansieras med anslag och som inte har direkt koppling till skattesystemet, vare sig i form av skattenedsättningar eller på annat sätt genom skattelagstiftningen, ska således inte budgeteras och redovisas på budgetens inkomstsida. Bestämmelserna i budgetlagen syftar till att förhindra att stöd som är att betrakta som utgifter på statens budget införs på inkomstsidan för att undgå den restriktion som utgiftstaket sätter för budgetens utgifter. Bestämmelserna syftar även till att upprätthålla bruttoprincipen för statens budget. Regeringen avser mot bakgrund av budgetlagens bestämmelser att göra en översyn av de stöd som i denna proposition redovisas under inkomsttyp 8000 Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto. ekonomiska vårproposition avser regeringen att återkomma angående hur de stöd som i statens budget budgeteras och redovisas under inkomsttyp 8000 ska hanteras . Eventuella förändringar i form av exempelvis nya anslag avses att genomföras i samband med budgetpropositionen . Översynen aktualiseras av att vissa stöd omdefinierats från att utgöra en del av statens skatteinkomster till att vara en del av statens utgifter till följd av att nationalräkenskaperna nu redovisas enligt ett nytt regelverk (ENS2010) (sefördjupningsrutan ENS 2010 – effekter på de offentliga finanserna). Förändringen innebär att alla s.k. betalbara skattekontokrediteringar ska definieras som utgifter.131 I statens budget fanns inga stöd som budgeterades och redovisades under inkomsttyp 8000. De befintliga stöd som berörs av omklassificeringen i nationalräkenskaperna är sjöfartsstöd, stöd för nystartsjobb och stöd till yrkesintroduktionsanställning. De totala skatteintäkterna redovisas på samma sätt i statens budget som i nationalräkenskaperna, bl.a. för att skattekvoten, dvs. de totala skatteintäkterna som andel av BNP ska vara densamma i de olika redovisnings- systemen, och att denna ska vara internationellt jämförbar. Efter förändringarna av redo- visningen i nationalräkenskaperna har stöden därför flyttats från att redovisas som skattenedsättningar under inkomsttyp 1000 Statens skatteinkomster till inkomsttyp 8000. Förändringen innebär att det i denna proposition finns fyra stöd som redovisas under inkomsttyp 8000, som uppgår till sammanlagt . Utöver de tre stöd som klassificerats om i nationalräkenskaperna kommer det föreslagna systemet för ersättningar för höga sjuklönekostnader (se avsnitt 7.4) också att budgeteras och redovisas på inkomstsidan och utbetalas via krediteringar av skatte- kontot.132 Det nya regelverket för nationalräken- skaperna, som medför att stöden, enligt regeringens utgångspunkt för översynen, bör budgeteras och redovisas på budgetens utgiftssida skulle inte påverka det offentliga åtagandet och bör därför inte heller medföra att utgiftstakets begränsande effekt på de offentliga finanserna påverkas. En eventuell överföring från inkomst- till utgiftssidan av statens budget skulle därför motivera en teknisk justering av utgiftstakets nivåer så att det befintliga utrymmet under utgiftstaket inte påverkas. Förändringar i budgeteringen och redovisningen av berörda stöd som till följd av översynen eventuellt föreslås i samband med budgetprop- ositionen kommer följaktligen hanteras med tekniska justeringar av utgiftstakets nivå och framåt. Översynen bör i enlighet med bestämmel- serna i budgetlagen ha som utgångspunkt att samtliga stöd ska anslagsfinansieras. Tekniken med krediteringar av skattekontot kan dock under vissa omständigheter vara ett kostnads- 131 En skattekontokreditering är betalbar om den som beviljats själva skatterabatten får mellanskillnaden utbetald i det fall skattelättnaden är större än den skatt som belöper på motsvarande underlag. Det vill säga att om krediteringen teoretiskt sett kan bli större än själva skatten redovisas den som en utgift i nationalräkenskaperna. 132 Om stöd vid korttidsarbete aktiveras genom ett regeringsbeslut handlar det om fem stödformer. Detta stöd kan inte heller redovisas som en del av skattesystemet enligt det nya regelverket för nationalräkenskaperna utan kommer i så fall att redovisas under inkomsttyp 8000 Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto. effektivt och administrativt fördelaktigt sätt att hantera betalningar till framför allt företag. När det föreligger starka effektivitetsskäl och administrativa skäl bör översynen, utöver huvudalternativet överföring till anslag på utgiftssidan, även överväga möjligheten till en mer redovisningsteknisk lösning. En sådan lösning innebär att utbetalningen till mottagarna fortsatt görs genom kreditering av respektive mottagares skattekonto, medan budgetbelast- ningen och redovisningen sker på utgiftssidan. Översynen bör även identifiera nödvändiga författningsförändringar och administrativa anpassningar på berörda myndigheter vid en överföring av stöden från inkomst- till utgifts- sidan av statens budget. Specifikation av budgetens utgifter och inkomster 2014/15:1 Bilaga 1 Specifikation av budgetens utgifter och inkomster Specifikation av budgetens utgifter ........................................................ Specifikation av budgetens inkomster ................................................. 2014/15:1 Bilaga 1 1 Specifikation av budgetens utgifter I det följande sammanställs budgetens anslag . Anslagen är fördelade på utgiftsområden. Kungliga hov- och slottsstaten ledamöter och partier m.m. Allmänna val och demokrati Stöd till politiska partier Åtgärder för nationella minoriteter Åtgärder för den nationella minoriteten romer Myndigheten för radio och tv för europapolitiska studier samt EU-information 2014/15:1 Bilaga 1 Vissa garanti- och medlemsavgifter Skatt, tull och exekution Ersättning för skador på grund av brott Kostnader för vissa skaderegleringar m.m. Avgifter till vissa internationella sammanslutningar Bidrag till lokalt brottsförebyggande arbete Avgifter till internationella organisationer Freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik, Bidrag till internationella fredsforskningsinstitut () Bidrag till () 2014/15:1 Bilaga 1 Information om i utlandet Försvar och samhällets krisberedskap Anskaffning av materiel och anläggningar Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar Internationella materielsamarbeten, industrifrågor m.m. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor Ersättning för räddningstjänst m.m. Gemensam radiokommunikation för skydd och säkerhet Ersättning till för alarmeringstjänst enligt avtal Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Utvärdering av internationellt bistånd 2014/15:1 Bilaga 1 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål