prop · H20345 · 2014-12-19 00:00:00 — Huvudmannen ansvarar för att organisera mottagandet av nyanlända elever utifrån det som bedöms fungera bäst för verksamheten och verksamhetens möjlighet att erbjuda nyanlända elever en väl fungerande introduktion till utbildningen i den svenska skolan. placeras nyanlända elever direkt i en ordinarie undervisningsgrupp. Det är också vanligt att elever placeras i någon form av förberedelseklass. Det saknas uttryckligt författningsstöd för sådana klasser. De går närmast att motivera genom bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp inom ramen för särskilt stöd. Enligt dessa bestämmelser får ett beslut om åtgärdsprogram i vissa fall innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i 2014/15:45 en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till (3 kap. 11 §). De nyanlända elever som efter utbildningen på grundskolenivå inte har uppnått behörighet till ett nationellt gymnasieprogram har möjlighet att välja ett av gymnasieskolans introduktionsprogram (17 kap. 3 §). Det program som främst riktar sig till nyanlända elever är språkintroduktion. För att få gå språkintroduktion krävs att eleven har anlänt till , inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett yrkesprogram och att eleven behöver en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket för att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning (17 kap. 12 §). Vad de olika introduktionsprogrammen ska och får innehålla är reglerat i gymnasieförordningen (2010:2039). När det gäller språkintroduktion framgår det av 6 kap. 7 § att utbildningen ska innehålla undervisning i grundskoleämnena svenska eller svenska som andraspråk. I övrigt ska språkintroduktionen utformas utifrån den bedömning som ska göras av elevens kunskapsutveckling i övriga ämnen och innehålla de ämnen och kurser som eleven behöver för sin fortsatta utbildning. Utbildningen får innehålla grundskoleämnen som eleven inte har godkända betyg i och kurser i gymnasieskoleämnen. 4.2Behovet av en kompletterande reglering som tar sikte på nyanlända Betydelsen av elevens ålder vid utbildningens start i Elevers utbildningsresultat beror på en rad olika faktorer som exempelvis elevens kön, föräldrarnas utbildningsnivå och sysselsättning. När man har kontrollerat sådana bakgrundsfaktorer framgår att elever med utländsk bakgrund generellt sett presterar sämre än elever med svensk bakgrund. I utgör dock elever med utländsk bakgrund en heterogen grupp vad gäller ursprungsland, språk och föräldrarnas utbildningsnivå och det finns stora skillnader i måluppfyllelse inom gruppen. Utrikes födda elever som kommit till före den ordinarie åldern för skolstart har i genomsnitt nästan lika goda resultat som infödda elever. Ju äldre eleven är vid invandringstillfället och ju eleven därmed tillbringat i den svenska skolan, desto sämre resultat tenderar eleven att uppnå. Enligt statistik uppnår elever som invandrat till i mycket lägre utsträckning än övriga elever behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Flickor med utländsk bakgrund presterar generellt sett bättre än pojkar med utländsk bakgrund. En studie, som baseras på elevers läsförståelse utifrån PISA-data från undersökningarna 2003, 2006 och 2009, bekräftar att ju äldre eleverna är när de invandrar och påbörjar sin skolgång i mottagarlandet, desto sämre presterar de (A. , 2012). ingen direkt ”kritisk ålder” för när det börjar bli svårt att komma i kapp Det gör däremot Böhlmark (2007) som menar att det för elevernas prestationer finns en kritisk punkt , men att vissa skillnader uppstår redan . Enligt Böhlmark är det alltså svårare för elever som invandrat att hämta in de kunskaper klasskamraterna tillgodogjort sig före årskurs 3. I genomsnitt skiljer det 42 poäng på PISA-skala för läsförståelse mellan elever som anländer innan de fyllt och de som anländer efter att de har fyllt . Prestationsgapet motsvarar ungefär ett skolår. Hur som eleven tillbringat i och i den svenska skolan framstår alltså som en av de tydligaste förklaringsfaktorerna för utlandsfödda elevers skolresultat. Huvudmännens organisering av mottagandet av nyanlända Mottagandet av nyanlända elever ställer krav på kommunerna och det finns stora skillnader i hur väl de klarar av att organisera mottagandet och undervisningen av dessa elever. Mottagandet av nyanlända elever sker på olika sätt i olika kommuner och skillnader finns framför allt när det gäller ansvarsfördelningen. I vissa kommuner finns en policy för hanteringen av nyanländas introduktion i skolan. Den dåvarande Myndigheten för skolutveckling slog dock fast i en rapport att flertalet kommuner saknar en kommunövergripande introduktionsplan. Det vanliga är att den enskilda skolan ansvarar för barnens introduktion såväl i samhället som i skolan. Hur snabbt eleverna får möjlighet att delta i undervisning varierar också. Det finns även stora skillnader när det gäller hur och i vilken mån skolorna skaffar sig kunskap om elevens förutsättningar att tillgodogöra sig undervisning. framhåller i en rapport att en kartläggning av elevernas tidigare kunskaper är en förutsättning för att kunna anpassa undervisningen efter deras behov och förutsättningar. Det finns inga krav på att skolan ska kartlägga eller bedöma nyanlända elevers kunskaper och inte heller något nationellt kartläggningsmaterial att tillgå. De underlag för kartläggning som skolor använder sig av skiftar därför i hög grad. Undervisningen av nyanlända elever organiseras och genomförs på olika sätt i kommunerna enligt Skolinspektionen (2009). Några kommuner inrättar s.k. förberedelseklasser medan andra låter nyanlända elever delta direkt i den ordinarie undervisningen. Det finns olika uppfattningar om förberedelseklass som organisatorisk modell är en bra lösning. Organisatoriska aspekter är ett vanligt argument för att inrätta förberedelseklasser. Det möjliggör samordning av resurser vilket ökar förutsättningarna för att eleverna får tillgång till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Det finns enligt bl.a. Skolinspektionen (2009) och Kommuner och Landsting (2010) också risker med förberedelseklass som undervisningsform. Flera studier visar att introduktionstiden för eleverna är lång. Det är inte ovanligt att nyanlända elever i tillbringar i förberedelseklass. Tiden tenderar att vara längre för äldre elever jämfört med de som är yngre när de kommer till . Det innebär att det då dröjer mycket innan eleverna deltar i ordinarie undervisning i samtliga ämnen. Kritik riktas också mot att förberedelseklasserna skapar åtskillnad och segregering inom skolväsendet och bidrar till att kate- 2014/15:45 goriseringar av elever blir permanenta. Även när det gäller placering av nyanlända elever direkt i ordinarie undervisning finns både fördelar och nackdelar. Det som är gemensamt för nyanlända elever är den korta tiden i svensk skola och det faktum att flertalet elever inte har kunskaper i det svenska språket. I den meningen är alla dessa elever att betrakta som elever som behöver extra stöd och hjälp. Det innebär inte att de per definition är i behov av särskilt stöd i meningen specialpedagogiska insatser. Naturligtvis kan även dessa elever vara i behov av ett sådant stöd, men vad nyanlända elever i allmänhet behöver är mer undervisningstid under de år som de hinner få utbildning i den svenska skolan. De åtgärder som sätts in för nyanlända elever tenderar dock att leda till att de snarare ges mindre undervisningstid än jämnåriga elever. Det är inte heller vanligt att skolor lägger ut mer undervisningstid än den som anges i timplanen, trots att skolförordningen ger huvudmän rätt att göra det. Mot bakgrund av ovanstående finns det – för att alla nyanlända elever ska ges de bästa förutsättningarna att uppnå målen för undervisningen – behov av att komplettera regleringen i skollagen och anslutande förordningar dels genom att införa krav på att alla huvudmän ska vidta vissa åtgärder i fråga om nyanlända i syfte att öka likvärdigheten, dels genom att införa ytterligare möjligheter för rektorerna att anpassa undervisningen i syfte att nyanlända ska få bästa möjliga förutsättningar att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. 5 Vem ska anses som nyanländ? Regeringens förslag: En definition av nyanländ ska införas i skollagen. Med nyanländ ska avses en person som har varit bosatt utomlands och som är bosatt i landet eller ska anses vara bosatt i landet och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då personen fyller . En person ska inte längre anses vara nyanländ skolgång här i landet. Uttrycket ”nyanlända ungdomar” ska användas i bestämmelserna om introduktionsprogrammet språkintroduktion i gymnasieskolan. Även andra elever än nyanlända ska få gå språkintroduktion om det finns särskilda skäl. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian definieras dock en elev som nyanländ om eleven har anlänt till och påbörjat sin utbildning här efter den tidpunkt då skolplikten inträder, eller om eleven inte har skolplikt, den tidpunkt då skolplikten skulle ha inträtt om eleven hade haft skolplikt. Definitionen omfattar bl.a. elever som har påbörjat sin utbildning i och därefter bosatt sig utomlands för att därefter återvända till för att återuppta sin skolgång här. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker förslaget i huvudsak eller har inte något att invända mot det, däribland Kommuner och Landsting (SKL), Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och . Vissa remissinstanser, däribland , och , ifrågasätter att definitionen anknyter till tidpunkten för skolpliktens inträde. De anser att en individuell bedömning behöver göras i fråga om elever som anländer till i nära anslutning till att skolplikten inträder. påpekar att det faktum att definitionen av nyanländ anknyter till såväl bestämmelsen om skolpliktens inträde som till bestämmelsen om uppskjutet fullgörande av skolplikten till leder till att ett beslut i frågan om när skolplikten ska fullgöras blir avgörande för om en åttaåring som anlänt till ska anses vara nyanländ eller inte. Till följd av de föreslagna bestämmelsernas utformning ska ett beslut om när skolplikten ska börja fullgöras tas innan själva bedömningen av elevens kunskaper ska göras. För att säkerställa att inga elever som kommer till går miste om den viktiga bedömning av deras kunskaper som underlag för placering i adekvat årskurs och som grund för upplägg av den fortsatta utbildningen anser Skolinspektionen att definitionen av nyanländ i nu aktuellt avseende endast bör hänvisa till den bestämmelse som stadgar att skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Några remissinstanser, bl.a. , anser att fyraårsgränsen kan vara för kort och önskar tydligare skrivningar i fråga om elever som i svensk skola inte räknas till gruppen nyanlända men som har behov av stöd i olika ämnen. kommun anser att det är möjligt att sent ankomna elever bör uppmärksammas särskilt i regleringarna på grund av att det är den grupp av nyanlända som har störst svårigheter att lära sig det svenska språket och uppnå målen i alla ämnen. Skälen för regeringens förslag Behovet av en tydlig definition Som framgått av avsnitt 4.2 finns det mot bakgrund av nyanländas särskilda behov i fråga om undervisning och av likvärdighetsskäl ett behov av att komplettera skollagen med en särskild reglering som tar sikte på mottagande och undervisning av nyanlända. För att värna elevernas rättssäkerhet krävs enligt regeringen en definition av begreppet nyanländ, som tydligt klargör vilka som i första hand ska omfattas av den särskilda regleringen. Genom att definiera vem som är att anse som nyanländ klargörs huvudmannens ansvar gentemot dessa elever. Följden av att en elev omfattas av definitionen nyanländ föreslås, som närmare utvecklas i avsnitt 6, vara att en bedömning av elevens kunskaper ska göras. Förslagen i denna proposition ger alltså inte en nyanländ elev någon rätt till särskilda åtgärder enbart av det skälet att han eller hon omfattas av definitionen. En bedömning av elevens kunskaper kan i en del fall leda till att det inte finns behov av några åtgärder medan det i andra fall kan konstateras ett omfattande behov. Bedömningen ska därför ligga till grund för ett ställningstagande av om det behövs några åtgärder och i så fall vilka. Det är en annan sak att de allra flesta av de nyanlända eleverna i praktiken bedöms få del av olika insatser. Det är givetvis avsikten att mer omfattande åtgärder ska användas där behoven är som störst, t.ex. när det gäller elever som anlänt i tonåren. Regeringen anser att uttrycket nyanländ inte ska vara kopplat till elevens kunskaper i svenska. Det kan finnas behov av att införa fler bestämmelser i skollagen som rör nyanlända. gälla områden som helt saknar samband med elevens kunskapsnivå och det vore därför olyckligt att begränsa definitionen av nyanlända mer än I stället är avsikten att så långt som möjligt hålla sig till en definition som motsvarar ordet nyanländs faktiska betydelse, dvs. någon anlänt till ett nytt sammanhang, i detta fall till skol- I promemorian föreslås att en första förutsättning i skollagens defini- tion av nyanländ ska vara att personen har ”anlänt till ”. Regeringen anser att denna formulering är vag och anser att den första förutsättningen i definitionen i stället bör vara att personen har varit I likhet med promemorians förslag ska det inte spela någon roll vilket medborgarskap eller ursprung personen har. också betydelse om personen har varit bosatt i Avgörande är i stället att personen inte har varit bosatt här i landet fram till dess att hon eller han påbörjar sin skolgång här. Å ena sidan kan det vida rekvisitet ”har varit bosatt utomlands” fånga upp en del elever som inte är i behov av åtgärder. Å andra sidan kan elever som är svenska medborgare, men som har vuxit upp utomlands, ha samma förutsättningar och behov som elever som aldrig haft någon anknytning till . Elever med svenskt med- borgarskap bör därför inte uteslutas från målgruppen. En andra förutsättning i definitionen av nyanländ bör vara att personen numera är bosatt i eller ska anses vara bosatt här vid en tillämp- ning av skollagen. Med bosatt i landet avses enligt 29 kap. 2 § första stycket skollagen den som ska vara folkbokförd här enligt folkbok- föringslagen (1991:481). I samma paragrafs andra stycke anges andra grupper av barn och ungdomar som vid tillämpningen av skollagen ska anses vara bosatta i landet, trots att de inte ska vara folkbokförda här, t.ex. asylsökande och barn som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd samt barn som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning, dvs. s.k. gömda barn. Barn som är bosatta här i landet har, med vissa undantag, skolplikt (7 kap. 2 § första och andra styckena Skolpliktiga barn har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § första stycket regeringsformen). Barn som inte är bosatta här i landet men som anses som bosatta här enligt skollagen, har inte skolplikt, men har samma rätt till utbildning som skolpliktiga elever (7 kap. 2 § tredje stycket skollagen). En tredje förutsättning i definitionen av nyanlända bör, i linje med de synpunkter som har framförts av Skolinspektionen, vara att personen har påbörjat sin utbildning i senare än höstterminens start det kalenderår då personen fyller . Utbildningen ska alltså ha påbörjats efter ordinarie skolstart. I praktiken innebär det att definitionen i normala fall inte kommer att omfatta elever som anlänt till före ordinarie Flera remissinstanser har ansett att den i promemorian före- slagna definitionens anknytning till inträdet av skolplikten medför att definitionen blir för snävt hållen och att en individuell bedömning be- höver göras i fråga om barn som anländer till i nära anslutning till att skolplikten inträder. Regeringen instämmer i och för sig i att definitionen av nyanlända, även med regeringens definition, blir snäv och att den utesluter elever som i många fall kan ha samma behov av åtgärder som de som kommer efter ordinarie skolstart. Det är dock svårt att skapa en definition som fångar upp alla barn som har kommit till från ett annat land och som har behov av särskilda åtgärder. En sådan definition riskerar att bli alltför vid och därmed träffa ett stort antal barn utan sådana behov eller bli så otydlig att den inte fyller någon praktisk funktion. Det är dock knappast själva definitionen som är mest betydelsefull i sammanhanget. Det viktiga är i stället att alla barn som kommit till från ett annat land får möjlighet till åtgärder som tillgodoser vars och ens behov. Den lösning som bör väljas är därför att konstruera lagtexten så att ett barn som kommit till före ordinarie skolstart ska få del av de åtgärder som nyanlända har rätt till, om det bedöms behövas i det enskilda fallet, trots att barnet inte omfattas av lagens definition av nyanlända. Regeringen presenterar längre fram i denna proposition de förslag till åtgärder som ska finnas för elever som har anlänt till från ett annat land men som inte omfattas av definitionen av nyanlända. I promemorian föreslås att definitionen av nyanländ även ska omfatta personer som visserligen börjat sin utbildning i svensk skola men flyttat till ett annat land och sedan återvänt. Med den konstruktion av regleringen som regeringen föreslår är det dock en lämpligare ordning att dessa elever får omfattas av de särskilda åtgärder som föreslås för nyanlända om det finns ett behov i det enskilda fallet. Det bör i sammanhanget nämnas att det i förordningen (2013:69) om försöksverksamhet med utökad undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk för nyanlända elever i finns en definition av nyanlända som avviker från den definition som föreslås ovan. Enligt förordningen ska en huvudman som deltar i försöksverksamheten anordna minst 105 timmars undervisning i svenska eller svenska som andraspråk per läsår för nyanlända elever, utöver den undervisning som huvudmannen anordnar i övrigt. Enligt förordningen avses med nyanländ elev en elev som har anlänt innan han eller hon påbörjat sin utbildning i . En elev anses enligt förordningen vara nyanländ de fyra första terminerna. Förordningens definition innebär att en elev som har anlänt till före det att eleven påbörjar sin utbildning i , t.ex. ett barn som har anlänt före ordinarie skolstart, men som av olika anledningar har bristande kunskaper i svenska språket, inte omfattas av regleringen. Förordningen har dock ett annat syfte än den nu föreslagna lagregleringen. Förordningen innehåller bestämmelser om statsbidragsfinansierad försöksverksamhet i syfte att utröna vad en sådan verksamhet har för effekter. Den här föreslagna lagregleringen syftar till att säkerställa att varje enskild elev som anlänt till får de bästa möjliga förutsättningar att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Av denna anledning anser regeringen att definitionen i lagen inte bör utformas på samma sätt som i förordningen utan att nyanlända av skäl som har angetts ovan bör definieras snävt och att det därutöver bör finnas en skyldighet för huvudmannen att vidta åtgärder efter en individuell 2014/15:45 behovsprövning när det är fråga om barn som i och för sig inte definieras som nyanlända, men som har anlänt till före ordinarie skolstart. Det kan anmärkas att det ekonomiska vårproposition aviserades att den ovan nämnda försöksverksamheten, som pågår från och med till och med , ska permanentas och att omfattningen ska fördubblas från fyra terminer till åtta (prop. 2013/14:100 s. 46). Den definition av termen nyanländ som används i förordningen om försöksverksamhet kommer då att behöva ses över. Nyanländ i maximalt fyra år Det bör finnas en tidsgräns för hur länge en elev kan anses vara nyanländ. Den faktiska vistelsetiden i kan ibland vara problematisk att fastställa. Den tid en elev har gått i svensk skola är oftast lättare att påvisa, även om eleven har gått i olika skolor. Om en elev avgår från utbildningen hos en huvudman utan att slutbetyg har utfärdats eller – om det är fråga om en elev i sameskolan – utan att denna skola har avslutats, ska ett avgångsintyg med uppgifter om bl.a. antal timmar undervisningstid som eleven har erbjudits utfärdas av rektorn (6 kap. 17 § skolförordningen). Enligt lägesbedömning 2011 är vidare antalet år i skolan avgörande för en elevs möjlighet att nå kunskapskraven. Dessa omständigheter talar för att tidsgränsen för hur länge en elev ska anses vara nyanländ bör kopplas till det antal år eleven har gått i svensk skola och inte till antalet år eleven har vistats i . I de flesta fall är det dessutom liten skillnad mellan vistelsetiden i landet och tiden i skola. Så är emellertid inte alltid fallet. Om definitionen av begreppet nyanländ avgränsas av viss vistelsetid i skulle det innebära att en elev som exempelvis påbörjar skolan i tonåren skulle kunna uteslutas ur gruppen nyanlända enbart därför att eleven av någon anledning har vistats här före skolstart. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att definitionen av en nyanländ ska avgränsas med hänsyn till hur personen har gått i svensk skola. Nyanlända utgör en mycket heterogen grupp, varför den i promemorian föreslagna tidsgränsens längd – skolgång – kan anses vara både för kort och för lång. Forskning som publicerats i rapporten språket. Ämnesdidaktiska perspektiv på flerspråkighet (2011) och Myter om tvåspråkighet (2002) visar att det är en lång process att lära sig ett andraspråk. Det är en process som beror av många olika faktorer, bl.a. eleven anländer till skolan. Ju yngre en elev är vid ankomsten desto fortare går det att tillägna sig det nya språket. För yngre elever kan en tidsgräns vara väl utsträckt, som samma tidsgräns för elever som anländer mycket sent under sin skoltid kan vara för kort. En flytande tidsgräns skulle dock kunna försvåra hanteringen av regleringarna. Förslaget innebär därför att det ska finnas en fast tidsgräns för hur länge en person kan vara nyanländ men att tidsgränsen för olika insatser som är kopplade till nyanlända elever kan variera. har angett kan det finnas behov av stöd efter denna tidsgräns. Även om en elev är nyanländ har han eller hon i enlighet med bestäm- melserna om stöd och särskilt stöd rätt till de stödåtgärder som behövs för att uppnå gällande kunskapskrav. Som framgår ovan anser regeringen att ett barn som kommit till före ordinarie skolstart och personer som börjat sin utbildning i svensk skola men flyttat till ett annat land och sedan återvänt, ska få del av sådana åtgärder som nyanlända har rätt till, om det bedöms behövas i det enskilda fallet, trots att barnet eller personen inte omfattas av lagens definition av nyanlända. Lagrådet har som ett alternativ föreslagit att samma regler om åtgärder som föreslås för nyanlända, exempelvis det i avsnitt 6 behandlade förslaget om att en bedömning av en nyanländs kunskaper ska göras om det inte är uppenbart onödigt, i stället ska gälla för alla elever som har varit bosatta utomlands och som är bosatta i när de börjar sin utbildning här. I så fall skulle enligt Lagrådet en definition av nyanlända inte behövas. En reglering som innebär att de bestämmelser om åtgärder som behandlas i avsnitt 6–9 i denna proposition och som har utformats för att passa nyanlända elever, skulle omfatta samtliga elever som varit bosatta utomlands skulle dock innebära en betydande administrativ börda för huvudmännen, eftersom de inför varje skolstart skulle behöva efterforska varje elevs bakgrund. En sådan ordning skulle inte heller vara särskilt effektiv eftersom flertalet av de barn som har bott utomlands och påbörjat sin utbildning vid höstterminens start det år han eller hon fyller , inte kommer att behöva ta del av insatser för nyanlända. Regeringen anser därför att Lagrådets förslag inte bör genomföras.