prop · H10385 · 2014-02-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:85 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det ska införas nya normgivningsbemyndiganden i 5 kap. ellagen (1997:857). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska få meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader och beräkning av en rimlig avkastning i samband med att elnätsföretagens intäktsramar bestäms. Förslaget har tillkommit med hänsyn till att det är angeläget med en tydligare reglering i dessa frågor. I propositionen redovisas också regeringens bedömning när det gäller behovet av utökade möjligheter till omprövning av en beslutad intäktsram. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)............................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Tariffreglering genom efterhandskontroll –2011 ....... Förhandsprövning av nättariffer med början 2012 ............. Omprövning av intäktsramen.......................................................... Omprövning efter tillsynsperioden................................... Periodisering av intäkter ................................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 1 Sammanfattning av Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigade, nätmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av en rimlig avkastning. 2013/14:85 2 Förslag till lag om ändring i ellagen Härigenom föreskrivs att 5 kap. 8 och 9 §§ ellagen (1997:857) ska ha följande lydelse. Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader. Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar . En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från tillgången. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 2009:892. 2Senaste lydelse 2009:892. Ärendet och dess beredning ska de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära från nätverksamheten under en särskild tillsynsperiod rymmas inom en intäktsram. Bestämmelser om intäktsramen finns i 5 kap. ellagen (1997:857) och förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857), den s.k. kapitalbasförordningen. lämnade in rapporten till ändrat regelverk för bedömning av elnätsföretagens intäktsramar – författningsförslag inför andra tillsynsperioden –2019 (Ei R2013:06) till . En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag återges i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2013/2277/E). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har bedömt att bemyndigandena i de föreslagna bestämmelserna är invändningsfria men framhållit betydelsen av att fördelningen av normgivningsrätten mellan regeringen och nätmyndigheten de facto sker i enlighet med de intentioner som uttrycks i lagrådsremissen. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2. 4.1Tariffreglering genom efterhandskontroll –2011 Prisregleringen av elnätsverksamhet, och även elpriset, skedde genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen satte sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. I förarbetena till den nya lagstiftningen uttalades att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fastställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis (prop. 1993/94:162 s. 59). Med nättariff avses i ellagstiftningen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Tillsynen över nättarifferna utövas av nätmyndigheten. Regleringen 1996–2002 Den första metoden för granskning av tarifferna efter elmarknadsreformen innebar att nätmyndigheten utgick från den för omregleringen ingående tariffnivån varefter det kontrollerades att nätföretagen inte hade genomfört drastiska tariffhöjningar. införde myndigheten även ett rationaliseringskrav för nätföretagen. fick nätmyndigheten indikationer på att ett stort antal lokalnätsföretag hade höjt sina nättariffer. Myndigheten inledde tillsyn i ca 90 ärenden. Granskningen visade att nättariffen hade höjts i ca 45 koncessionsområden. beslutade nätmyndigheten att förelägga i stort sett samtliga nätföretag som hade höjt nättarifferna att sänka dem till nivå med hänvisning till att nätföretagen hade höjt nättarifferna trots att kostnaderna för att driva lokalnät hade minskat för branschen som helhet. De flesta av nätföretagen överklagade besluten till länsrätten, och i ett flertal fall överklagades länsrättens avgöranden. Kammarrätten avslog nätföretagens överklaganden i fyra mål med hänsyn till att höjningen var av den storleken att den inte kunde anses skälig. I åtta mål stod nätmyndighetens och länsrättens bedömning fast sedan kammarrätten beslutat att inte meddela prövningstillstånd. Kammarrätten bedömde att skälighetsbedömningen omfattade ett visst mått av osäkerhet och att man därför måste acceptera vissa toleransramar. Inom ramarna kunde man inte alltid avgöra om en nivå var skälig eller inte. Mot den bakgrunden biföll kammarrätten nätföretagens talan i 14 fall. I dessa fall uppgick tariffhöjningen till mindre än en procent av den budgeterade nettoomsättningen . De aktuella avgörandena ledde inte till någon vägledande rättspraxis gällande metoderna för tariffregleringen. Regleringen 2003–2007 inledde arbetet med att ta fram en ny modell för att bedöma skäligheten i nätföretagens nättariffer, den s.k. nätnyttomodellen. ändrades vidare 4 kap. 1 ellagen (1997:857). Ändringen innebar att det var nätföretagens prestation som skulle vara avgörande för bedömningen av nättariffernas skälighet. De nya bestämmelserna tillämpades av nätmyndigheten vid granskningen av nättariffer. Nätnyttomodellen användes som ett granskningsverktyg i tarifftillsynen –2007. Den innebar att nätföretagen skickade både tekniska och ekonomiska uppgifter om sin verksamhet till nätmyndigheten. Uppgifterna användes därefter för att skapa ett referensnät för respektive nätföretag. I modellen togs det hänsyn till de objektiva förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet inom ett visst redovisningsområde. Genom modellen kunde sedan ett ekonomiskt värde på vad företagen hade presterat, den s.k. nätnyttan, tas fram. I prestationen ingick kostnader för drift och administration av elleveransen samt dess kvalitet. Den sålunda framtagna nätnyttan jämfördes sedan med vad företaget hade fakturerat sina kunder, varvid en debiteringsgrad togs fram. Om debiteringsgraden översteg 1,0 hade nätföretaget enligt modellen fakturerat mer än vad prestationen var värd, vilket var en indikation på att nättariffen varit för hög. Utifrån dessa resultat genomförde sedan nätmyndigheten en fördjupad granskning där nätföretagen gavs möjlighet att åberopa företagsspecifika omständigheter som inte beaktades genom nätnyttomodellen. Resultaten av granskningen 2003–2008 bedömning av nättariffer var att nio redovisningsenheter hade tagit ut för höga nätavgifter. Därför förelades nätföretagen att sänka sina nättariffer och återbetala det överskjutande beloppet till kunderna. Samtliga beslut överklagades av nätföretagen till länsrätten. I avvaktan på vägledande domar från länsrätten meddelade nätmyndigheten inte några beslut i frågan om återbetalning av nättarifferna för åren 2004–2007. Ett fyrtiotal redovisningsenheter granskades avseende nättariffer och ett tjugotal avseende nättariffer. granskades nättarifferna för 19 redovisningsenheter och för fem redovisningsenheter. beslutade inspektionen att revidera nätnyttomodellens metod för kapitalkostnadsberäkningen. Detta medförde att debiteringsgraden nättariffer påverkades i positiv riktning för ett antal nätföretag, som avskrevs från vidare granskning. överlämnade sitt delbetänkande Förhandsprövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99). I betänkandet föreslog utredningen att nättarifferna skulle förhandsprövas. Förslaget hade tillkommit mot bakgrund av krav i och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (EUT L 176, , s. 37, Celex 32003L0054). tog initiativ till en dialog med åtta nätföretag som hade överklagat besluten om för höga nättariffer . Parterna kom överens om att avsluta de pågående rättsprocesserna. Företagen åtog sig att frivilligt justera nättarifferna för åren 2003–2008. Efter det att domstolsprocesserna avslutats gick vidare med de ärenden som återstod för tariffåren 2004–2007. Detta resulterade i en överenskommelse om justering av nättarifferna med ytterligare sex nätföretag. Regleringen 2008–2011 beslutade regeringen att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som innehöll bestämmelser om förhandsprövning av nättariffer. beslutade att upphöra med tillämpningen av nätnyttomodellen fr.o.m. . Myndigheten tog fram en alternativ metod som skulle tillämpas vid skälighetsbedömningen av elnätsavgifterna avseende åren 2008–2011. har dock inte använt samma metod för hela den aktuella perioden. I stället har metoden justerats successivt för att i största möjliga mån överensstämma med den metod 2013/14:85 som tillämpats för att bestämma nätföretagens intäktsramar för tillsynsperioden –2015 (se avsnitt 4.2). har tills vidare valt att avvakta med att göra en samlad bedömning avseende åren 2008–2011 med hänsyn till att det är ovisst vad utgången i de pågående domstolsprocesserna avseende de överklagade intäktsramarna kommer att leda till. 4.2Förhandsprövning av nättariffer med början 2012 Grunderna för förhandsprövningen av nättariffer Den nya förhandsprövningen av nättariffer innebär att de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära från nätverksamheten under en särskild tillsynsperiod ska rymmas inom en intäktsram. Intäkterna från nätverksamheten består i huvudsak av nättariffer. Bestämmelser om intäktsramen finns i 5 kap. ellagen och förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857), den s.k. kapitalbasförordningen. Enligt 5 kap. 6 § ellagen ska intäktsramen täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). För att bestämma den skäliga intäktsramen har utgått från en metod som består av ett flertal kalkylmetoder. Ett antal av dessa kalkylmetoder benämns schablonmetoden och övriga kalkylmetoder rubriceras som övergångsmetoden. Utgångspunkten för prövningen av en ansökan om intäktsram är en av utarbetad schablonberäkningsmetod (schablonmetoden). Denna metod bygger på antaganden om vilken kostnadstäckning och avkastning ett rimligt effektivt företag med likartade objektiva förutsättningar bör ha för att klara sina åtaganden som nätföretag. Med denna intäkt ska nätföretaget få kostnadstäckning och avkastning i sin verksamhet så att det kan driva nätet med hög leveranssäkerhet och genomföra nödvändiga investeringar för att utveckla elnäten. För att säkerställa att samtliga företag behandlas lika är schablonmetodens beräkning i huvudsak frikopplad från företagens historiska bokförda kostnader. Metoden tar även hänsyn till nätföretagens leveranskvalitet. Schablonmetoden är utformad efter principen att nätföretaget ska ges kostnadstäckning och avkastning utjämnat över anläggningstillgångarnas livslängd. Detta ska medföra att intäkterna blir förutsägbara för nätföretaget och att kundernas avgifter inte påverkas av anläggningarnas ålder eller av var företaget befinner sig i sin investeringscykel. Kapitalkostnaderna beräknas utifrån kapitalbasen. förordningen framgår utöver vilka tillgångar som ska ingå i kapitalbasen bl.a. de metoder som ska användas vid nuanskaffningsvärderingen av dessa. Vid värderingen av en kapitalbas ska i första hand ett normvärde, som tagits fram av , användas. har utifrån kapitalbasen beräknat företagens kapitalkostnader med real annuitet, utifrån avskrivningstider på 10 och samt utifrån en kalkylränta på . kalkylmetod för beräkning av skäliga löpande kostnader innebär att löpande kostnader delas in i opåverkbara och påverkbara kostnader. Som opåverkbara kostnader har för första tillsynsperioden klassificerat kostnader för nätförluster, kostnader för överliggande nät och kostnader för s.k. nätnyttoersättning. De opåverkbara kostnaderna har beräknats utifrån prognoser som har tagits fram av nätföretagen. Löpande påverkbara kostnader har beräknats utifrån nätföretagets historiska kostnader för åren 2006–2009 och ett effektiviseringskrav på . har beräknat intäktsramar för nätföretagen i enlighet med schablonmetoden. Efter att ha jämfört schablonmetodens resultat med den nuvarande intäktsnivån bedömde att det var nödvändigt med en gradvis övergång från den nuvarande nivån till de intäktsramar som hade beräknats med schablonmetoden. Övergången borde vara genomförd efter fyra tillsynsperioder, dvs. beräkningar utgår från företagens intäkter för åren 2006–2009. Fördelningen för första tillsynsperioden omfattar därför även . Intäktsramar har beräknats med utgångspunkt i skillnaden mellan intäktsramar beräknade i enlighet med schablonmetoden och intäkterna –2009. Med hänsyn till att bedömt att övergången bör vara genomförd efter fyra tillsynsperioder har för den första tillsynsperioden en gradvis övergång med en tredjedel (6/18) av mellanskillnaden tillåtits. Kvaliteten i överföringen av el Vid fastställande av intäktsramen har även fastställt normnivåer för kvaliteten i överföringen av el. Normnivåerna baseras på kvaliteten i överföringen –2009. Hänsyn till leveranskvalitet kommer dock att tas först vid avstämningen efter tillsynsperioden, när uppgifter om den faktiska leveranskvaliteten blivit tillgängliga. meddelade beslut om nätföretagens intäktsramar för cirka 180 redovisningsenheter. Totalt överklagades 96 av besluten till Förvaltningsrätten i . Förvaltningsrätten meddelade domar i målen . Domstolen har bedömt att den schablonmetod som har tagit fram för beräkning av nätföretagens intäktsramar är utarbetad efter gällande bestämmelser, enligt vilka såväl kundernas som nätföretagens intressen ska beaktas. En tillämpning av övergångs- 2013/14:85 metoden innebär enligt förvaltningsrätten att konsumenternas intresse av låga och stabila avgifter, som redan har beaktats vid beräkningen av intäktsramen genom schablonmetoden, kommer att beaktas särskilt ytterligare en gång. Detta innebär att de överväganden som skett inom ramen för schablonmetoden gällande såväl övriga konsumentintressen som nätföretagens intressen i mer eller mindre grad kommer att förlora sin betydelse. Ett sådant förfarande saknar enligt domstolen stöd i regleringen och effekterna drabbar även nätföretagen i olika grad. Förvaltningsrätten har funnit att har grundat sitt avgörande på och tillämpat övergångsmetoden med hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt lagstiftningen ska ligga till grund för fastställandet av intäktsram. har därmed inte haft rätt att, vid fastställande av intäktsram, tillämpa övergångsmetoden. har motsatt sig framräknade kalkylränta om . Förvaltningsrätten har funnit att en rimlig långsiktigt stabil kalkylränta ska fastställas till före skatt –2015. har överklagat 93 av förvaltningsrättens domar till Kammarrätten i . I förarbetena till bestämmelserna i 5 kap. ellagen (1997:857) anförde regeringen bl.a. följande när det gällde frågan om behovet av föreskrifter (prop. 2008/09:141 s. 58 f.): För att ge den nya förhandsregleringen av nättariffer goda förutsätt- ningar att fungera i praktiken krävs tydliga regler för utformningen av Redan inför den första tillsynsperioden krävs därför ett regelverk som är mer förutsägbart än dagens metodkriterier och bestämmelser för skälighetsbedömningen i 4 kap. ellagen. barhet och tydlighet kan uppnås på i huvudsak två sätt, antingen genom att innebörden av det nuvarande skälighetskravet konkretiseras genom rättspraxis eller genom föreskrifter med mer detaljerade principer för Av stor betydelse för vilket sätt som bör väljas är om rättspraxis kan antas bli etablerad i tillräckligt god tid innan de första intäktsramarna Samtliga beslut som har fattat med stöd av 4 kap. 1 § ellagen i dess nuvarande lydelse har över- Någon rättspraxis har ännu inte utvecklats. Med hänsyn till de uppgifter som har lämnat när det gäller hand- läggningstiderna i de allmänna förvaltningsdomstolarna bedömer rege- ringen att det är osannolikt att det kommer att ha etablerats en rätts- praxis i tillräckligt god tid. Regeringens uppfattning är därför att Prop. 2013/14:85 grunderna för skälighetsbedömningen bör förtydligas genom före- skrifter, vilket också förordas av flera remissinstanser. Även i fortsättningen kommer det finnas ett inte obetydligt utrymme för en rättsutveckling genom praxis. Att det finns en mer detaljerad reglering underlättar ändå för domstolarna. Även om inte antalet överklaganden skulle minska nämnvärt med mer detaljerade bestämmelser kan målens omfattning minska. Tiden mellan nätmyndighetens beslut och en lagakraftvunnen dom bör därför minska. Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter När det gällde frågan om normnivå anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2009/09:141 s. 59 f.): Enligt regeringens bedömning är huvudprinciperna för utformningen av intäktsramen av sådan karaktär att de bör anges i lag. Lagen ska emellertid inte behöva ändras på grund av sådant som ändrade förhållanden i branschstruktur eller ekonomiska situationer. Det är också rimligt att anta att mindre justeringar av tillsynsmodellen måste göras fortlöpande, inte minst under de första tillsynsperioderna. Detta bör kunna ske utan en ändring av bestämmelserna i ellagen. Mer detaljerade föreskrifter bör därför meddelas av regeringen eller nätmyndigheten med stöd av tydliga normgivningsbemyndiganden. I 5 kap. 9 § ellagen finns särskilda bestämmelser om beräkningen av en rimlig avkastning. Föreskrifterna i paragrafen gäller hur kapitalbasen ska beräknas. I 5 kap. 9 § tredje stycket anges att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter i den frågan. Regeringen anförde i förarbetena att bestämmelserna i ellagen borde kompletteras med ett bemyndigande till regeringen att meddela närmare föreskrifter i ämnet med hänsyn till att det var påkallat med mer detaljerade föreskrifter om värderingsmetoden (prop. 2008/09:141 s. 73). En sådan ordning hade också fördelen att den gav en viss flexibilitet, om ändringar och tillägg behövde ske i regelverket. Med hänvisning till att föreskrifterna skulle få stor betydelse för intäktsramens storlek bedömde regeringen att de var av sådan karaktär att de borde meddelas genom regeringsförordning. Regeringen bedömde att frågan om tillämplig avskrivningstid även fortsättningsvis borde prövas av de rättstillämpande myndigheterna (a. prop. s. 78). Regeringens förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, nätmyndigheten ska få meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader och beräkning av en rimlig avkastning. förslag överensstämmer med rege- Remissinstanserna: , , , , Fastighetsägarna, Oberoende Elhandlare, , Konsumenter, , HSB Riks- förbund och Svenska har tillstyrkt förslaget. Energi och () har avstyrkt. Enligt Hovrätten för kan det som anförs i Energimark- nadsinspektionens rapport inte motivera de långtgående bemyndiganden Kammarrätten i har anfört att aktuella före- skrifter bör ges i lag eller förordning och inte i myndighetsföreskrifter. Förvaltningsrätten i anser att frågor av stor betydelse för intäktsramens storlek bör beslutas av regeringen utan möjlighet till vidare delegation och ifrågasätter lämpligheten med att lämna en generell före- När det gäller beräkning av skäliga kostnader anser förvaltningsrätten att det kan vara lämpligt att ge föreskriftsrätt i tydligt avgränsade frågor. anser att en översyn av normgivningsbemyn- digandena kan vara relevant men att det är viktigt att inte äventyra rätts- Övriga remissinstanser har inte anfört några särskilda invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Som framgått i avsnitt 4 har meddelat ungefär 180 beslut om intäktsramar avseende tillsynsperioden – Ungefär hälften av besluten har överklagats till Förvaltningsrätten i kommer att ta i anspråk och att det inte är säkert att processerna leder till att en vägledande praxis avseende metoderna för skälighets- Behovet av en tydligare reglering I samband med att förhandsprövningen av nättariffer infördes konstate- rade regeringen att det krävs tydliga regler för utformningen av intäkts- ramen (se avsnitt 5.1). En utgångspunkt var att grunderna för skälighets- bedömningen skulle förtydligas genom föreskrifter snarare än genom rättspraxis, även om det skulle finnas ett visst utrymme för en rättsut- veckling genom praxis. har i sin rapport anfört att de normgiv- ningsbemyndiganden som finns inte är tillräckligt långtgående, varför många principer, detaljer och parametrar har överlämnats till att har i sitt remissyttrande framhållit att de överklaganden som skett före den nu gällande förhandsregleringen i mycket stor utsträckning lett till stora förändringar för nätföretagen inom ramen för domstolsprocesserna. Vidare visas enligt tydligt att processerna och de förändringar som tillkommit med anledning av dessa i huvudsak inte avser enskildheter utan i stor utsträckning hela eller delar av de metoder som har använt sig av. Även bedömer att tyngdpunkten i de pågående processerna ligger på principiella frågor. Det rådande regelverket synes enligt samfundet fungera tillfredsställande och såsom det är tänkt. Att någon etablerad domstolspraxis inte vuxit fram tidigare är enligt i första hand att tillskriva tillsynsmyndigheten som haft så dåligt underbyggda metoder att dessa har måst ändras under processerna samt att regelverket förändrats vid ett antal tillfällen. har anfört att orsaken till att domstolen aldrig kom att avgöra några principiella frågor när det gällde den s.k. nätnyttomodellen var att efter medgivande av en rad fel och brister upphörde att tillämpa modellen. Enligt regeringens bedömning visar det stora antalet överklaganden och omfattningen av de aktuella domstolsprocesserna att ambitionen att förtydliga skälighetsbedömningen genom föreskrifter snarare än rättspraxis inte har kunnat förverkligas inom ramen för det gällande regelverket. Liksom har det i stället blivit så att utformningen av regleringen i praktiken i stor utsträckning kommit att överlämnas till nätmyndighetens och förvaltningsdomstolarnas praxis. Att detta medför en betydande osäkerhet i fråga om rättsläget kan illustreras också av det som har anfört. Förvaltningsrätten i har meddelat domar i de aktuella målen.