prop · H103118 · 2014-03-11 00:00:00 — Regeringen instämmer i att huvudmannaskapet innebär att kommunen alltid har ett ansvar för all verksamhet som överlämnats till privata utförare. Med detta sagt påverkas omfattningen av ansvaret av allmänintresset för verksamheten. Ju mer kommuninvånarna är beroende av verksamheten, desto större anledning finns det för kommunen eller att ställa tydliga krav på verksamheten vilket i sin tur ökar ansvaret för kontroll och insyn. Även storleken på eventuella kommunala avgifter och tillskott av skattemedel har betydelse. Om en kommun eller landsting helt skulle upphöra att bedriva en verksamhet, och inte sluter avtal med en privat utförare om att mot ersättning i någon form utföra uppgiften, föreligger däremot inte något huvudmannaskap. I en sådan situation är det i stället fråga om en renodlad privatisering och verksamheten är i sådan situation inte längre en angelägenhet. Vad som ingår i det kommunala huvudmannaskapet kan också se olika ut beroende på vilken typ av uppgift som lämnas över till en privat utförare. anser för sin del att det finns vissa skillnader i möjlighet att påverka verksamhets innehåll och att förändra det för LOU-entreprenörer kontra LOV-upphandlad verksamhet. Regeringen delar inte denna uppfattning. Ett valfrihetssystem enligt LOV bygger på principen att den upphandlande myndigheten som huvudman för verksamheten har ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls brukaren eller invånaren (prop. 2008/09:29 s. 137). Den upphandlande myndigheten har ett ansvar för att utforma förfrågningsunderlag och kontrakt precis som vid en upphandling av en privat utförare enligt . Detta betyder att ett huvudmannaskap föreligger såväl för de kommuner och landsting som valt att införa valfrihetssystem som för de obligatoriska valfrihetssystemen för primärvård. Såsom utredningen har anfört har dock en kommun eller landsting som köper enstaka platser eller tjänster på en privat institution eller anläggning normalt inget inflytande över verksamhetens övergripande utformning. Denna situation föreligger dock inte när en upphandlande myndighet enligt LOV sluter ett avtal med en privat utförare, den upphandlande myndigheten är då huvudman för den verksamhet som bedrivs inom valfrihetssystemet. Den situationen att en kommun eller landsting som genom upphandling köpt en enstaka plats på t.ex. ett boende inte kan anses ha ett huvudmannaskap för en sådan verksamhet innebär inte att huvudmannaskapet inom ett valfrihetssystem varierar beroende på hur många enskilda som väljer en privat utförare. Som anför bör det också förtydligas att det avgörande för huvudmannaskapet är att en angelägenhet överlämnats till en privat utförare och inte hur stor del den överlämnande verksamheten utgör av den privata utförarens totala verksamhet. Såsom anför är det vidare viktigt att i denna del poängtera att i sådana situationer då en kommun eller ett landsting inte kan anses ha ett huvudmannaskap för en verksamhet finns ändå ett ansvar för att den enskilde som utnyttjar denna verksamhet får en tjänst av bl.a. god kvalitet. Den omständigheten att kommunen eller 2013/14:118 inte kan anses ha ett huvudmannaskap för verksamheten innebär således inte att kommunen eller inte har något ansvar. Om ett kommunalförbund överlämnar vården av en angelägenhet till en privat utförare är kommunalförbundet huvudman vilket följer av 3 kap. 22 § KL. En gemensam nämnd är i stället att se som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen. Nämnden ansvarar gentemot respektive huvudman för den verksamhet och de uppgifter som denne lägger på nämnden (prop. 1996/97:105). Detta innebär att en gemensam nämnd har att fullgöra det kommunala huvudmannaskapet i samma omfattning som övriga nämnder i en kommun. Införandet av huvudmannaskapsbegreppet i lag kräver ytterligare överväganden Det centrala syftet med utredningens förslag är att i lagstiftning tydligt markera att när vården av en angelägenhet överlämnats till en privat utförare, är den verksamhet som den privata utföraren bedriver fortfarande en uppgift som kommunen eller ansvarar för. Vidare har utredningen funnit att det är önskvärt att detta ansvar förtydligas med ett samlat begrepp i berörd lagstiftning. Ett antal kommuner och landsting däribland och anser att innebörden av begreppet huvudmannaskap bör framgå av lagtexten. Även JO anför att det är oklart vad som avses med huvudmannaskap. , Västra , SKL m.fl. anför att begreppet huvudmannaskap är en olämplig benämning på det kommunala ansvaret då det redan används i annan lagstiftning. Eftersom syftet med den föreslagna lagändringen är att tydliggöra ett redan föreliggande ansvar för kommuner och landsting är det, enligt regeringens mening, av central betydelse att en eventuell lagändring verkligen innebär ett sådant förtydligande. Regeringen kan, i likhet med JO, konstatera att utredningens förslag till ett förtydligande ur en systematisk synvinkel inte innebär en tillräckligt tydlig reglering. Eftersom det främsta syftet med utredningens förslag är att åstadkomma ett förtydligande och införandet av ett samlande centralt begrepp, motverkar en otydlig systematik förslagets syfte. Regeringen anser mot denna bakgrund att utredningens förslag till förtydligande av det kommunala huvudmannaskapet inte bör genomföras. Regeringen instämmer dock i utredningens bedömning att det ur ett medborgarperspektiv är en brist att detta ansvar uttrycks på delvis olika sätt i lagstiftningen och avser därför att fortsatt följa denna fråga. Det bör i sammanhanget framhållas att den omständigheten att något förslag inte läggs i denna del inte innebär någon begränsning eller förändring av det ansvar som kommuner och landsting har som huvudmän för samtliga sina angelägenheter. Regeringens förslag: I kommunallagen ska begreppet kommunala entreprenader ersättas med begreppet privat utförare. En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet. Med en privat utförare avses inte hel- eller delägda kommunala bolag och inte heller kommunala stiftelser eller föreningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. och Kommuner och Landsting (SKL) anser att termen privata utförare och den definition av begreppet som föreslås svarar mot det allmänna språkbruket. Det är positivt att det klart framgår att verksamhet som bedrivs av ideella föreningar och kooperativ uttryckligen ingår i begreppet. Att de kommunala företagen lämnats utanför begreppet är också bra. kommun föreslår att hänsyn tas till såväl ideella föreningar, vinstdrivande privata företag samt icke-vinstdrivande företag i definitionen av privata utförare. Företagarna anför att begreppet externa utförare kan övervägas. Det begreppet kan möjligen ännu tydligare signalera att det omfattar alla utförare som inte är kommunalt drivna, dvs. inte bara privata företag utan även idéburen verksamhet av olika slag. Några remissinstanser avstyrker eller uttrycker tveksamhet inför förslaget. anser att begreppet "privat utförare" kan vara vilseledande. En möjlighet är att i stället använda begreppet "alternativa utförare" som tydligare associerar till exempelvis föreningsdrivna eller kooperativa utförare likväl som privata företag. anser att begreppet privata utförare är oklart och bör förtydligas eller bytas ut eftersom det är oklart om t.ex. personalkooperativ eller föräldrakooperativ ingår i begreppet. anför att om begreppet kommunala entreprenader ska ersättas med begreppet privata utförare behövs en mer utförlig analys av de skillnader som finns för verksamheter som drivs av entreprenörer efter upphandling kontra verksamhet som bedrivs i ett valfrihetssystem. kommun avstyrker förslaget och anser att det inarbetade begreppet leverantör i stället ska användas; ett begrepp som redan används i och som avser samma sak. Famna anser att begreppet idéburna utövare behöver synliggöras. Skälen för regeringens förslag: Kommunala entreprenader är rubriken för bestämmelserna i 3 kap. 19 och 19 a §§ KL vilka utgör den rättsliga grunden för överlämnandet av vården av kommunala angelägenheter till privata aktörer. Begreppet används även i lagens förarbeten. Det används också uttryckligen på vissa specialreglerade områden, t.ex. i 23 kap. skollagen. Med entreprenad avses inte enbart exempelvis en byggentreprenad, utan även när ett kommunalt äldreboende drivs av ett privat företag. I vissa sammanhang används också begreppet driftentreprenad. Den externa aktören tillhandahåller en 2013/14:118 och kommunen bär ansvaret på samma sätt som när kommunen bedriver verksamhet i egen regi. Från ett medborgarperspektiv är det viktigt att uttrycken som används i KL är begripliga för allmänheten. Begreppet entreprenad leder tanken till att det är upphandlingar inom främst teknisk sektor som avses, vilket inte är fallet. Enligt regeringens mening ska i stället begreppet privata utförare användas. En privat utförare är en helt privat aktör utan kommunalt ägande som har hand om vården av en angelägenhet enligt 3 kap. 16 § KL. En privat utförare kan vara en enskild individ men kan också vara ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Regeringen vill i sammanhanget betona att även idéburna organisationer och kooperativa föreningar alltså kan vara privata utförare. Regeringen anser att denna ordning är ändamålsenlig och att det ur ett medborgarperspektiv vore olämpligt att komplicera begreppsbildningen med att skapa begrepp för olika kategorier av privata utförare. anför att det behövs en mer utförlig analys av de skillnader som finns för verksamheter som drivs av entreprenörer efter upphandling kontra verksamhet som bedrivs i ett valfrihetssystem. Såsom ovan anförts innebär ett valfrihetssystem endast att enskilda kan välja mellan flera kommunala entreprenörer. Det föreligger därmed enligt regeringens mening inte några skillnader mellan dessa kategorier av privata utförare som skulle medföra att den föreslagna begreppsbildningen är olämplig. Den föreslagna definitionen innebär att kommunala företag, dvs. hel- eller delägda kommunala bolag, stiftelser som en kommun eller landsting ensamt eller tillsammans med någon annan bildat för en angelägenhet eller en förening där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan inte är privata utförare. Vården av kommunala angelägenheter kan överlämnas även till sådana kommunala bolag, stiftelser och föreningar. De kan t.ex. vara leverantörer till kommunen i LOU:s och mening. Eftersom förutsättningarna för sådana kommunala utförare skiljer sig från privata utförare, t.ex. när det gäller möjligheterna till kontroll, finns det enligt regeringens mening anledning att begreppsmässigt skilja dessa från de privata utförarna. En privat utförare har slutit ett avtal med kommun eller landsting enligt 3 kap. 16 § KL avseende vården av en angelägenhet. Därför är t.ex. en enskild som driver en fristående skola inte en privat utförare. En enskild som driver en fristående skola får sitt godkännande av Skolinspektionen och sluter inte något avtal enligt 3 kap. 16 § KL med den kommun där skolan är belägen. Däremot är en tillståndspliktig verksamhet enligt 7 kap 1 § SoL, t.ex. ett hem för vård och boende (HVB), en privat utförare i den mån utföraren bedriver verksamhet som överlämnats i enlighet med 3 kap. 16 § KL. Lagtekniska ändringar rörande kommunala Regeringens förslag: Bestämmelserna om kommunala bolag respektive stiftelser och föreningar ska samlas i särskilda paragrafer och under särskilda rubriker i kommunallagen samt uppdateras språkligt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inget att erinra mot förslaget. anför att förslaget måste samordnas med utvecklingen vad gäller redan föreslagna ändringar av förvaltningslagen avseende kopplingen till begreppet myndighetsutövning. tillstyrker den lagtekniska översynen och anför att den inte innebär någon ändring i sak men förenklar läsningen av lagtexten. Ett fåtal instanser har invändningar mot förslaget i denna del. anför att det inte förklaras tydligt varför denna redaktionella ändring är nödvändig , trots att utredningen snart ska lämna förslag till en generell översyn av lagen. Enligt utredningen innebär detta inte någon förändring i sak. Som juridiska personer räknas också och dess underorgan samt registrerade trossamfund. Det kan i vissa sammanhang vara olämpligt att överlämna myndighetsuppgifter till konfessionella organ. Frågan borde ha diskuterats av utredningen. och Kommuner och Landsting (SKL) anser att den lagtekniska justeringen inte är tillräckligt väl motiverad och därför borde avvisas. För det fall att den ändå läggs till grund för lagstiftning är det av stor vikt att det i det kommande propositionsarbetet klart framgår att några materiella ändringar inte avses. SKL anför vidare att en annan lagteknisk lösning, där de privata utförarna respektive de kommunala företagen behandlats var för sig, hade varit att föredra. kommun anför att nödvändigheten av den föreslagna ändringen av strukturen i paragraferna kan ifrågasättas. anser att den nya struktur som föreslås inte förbättrar tydligheten. Nuvarande struktur bör därför behållas. anser att den föreslagna lagtexten är krånglig och svåröverskådlig Skälen för regeringens förslag: I samband med förslaget att införa det nya begreppet privata utförare bör enligt regeringens mening regleringen av de kommunala företagen göras mer pedagogisk och språkbruket moderniseras. Det faktum att utredningen i samband med sitt slutbetänkande ska göra en lagteknisk översyn av KL som helhet utgör enligt regeringens mening inget hinder mot detta. De generella förutsättningarna att lämna över vården av en angelägenhet till såväl kommunala företag som privata utförare finns i 3 kap. 16 § KL. När bestämmelsen tillkom var det ursprungliga syftet att reglera de rättsliga förutsättningarna att lämna över vården av en angelägenhet till kommunala företag, men bestämmelsen fick en sådan generell utformning att den även reglerar överlämnande till privata utförare. Rubriken företag är därför missvisande 2013/14:118 och riskerar att leda läsaren att felaktigt tro att det enbart handlar om överlämnande till kommunalt ägda företag. Rubriken bör därför ersättas med den mer rättvisande Överlämnande av vården av kommunala angelägenheter. Regeringen instämmer även med utredningens bedömning att det finns anledning att dela upp och rubriksätta nuvarande bestämmelser. De bestämmelser som rör kommunala bolag bör samlas under en rubrik medan de bestämmelser som rör stiftelser och föreningar bör samlas under en annan rubrik. Den nya paragrafindelningen föranleder vissa följdändringar i bl.a. ellagen (1997:857) och lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. I nuvarande 3 kap. 16 § KL anges vilka olika typer av juridiska personer som överlämnande av verksamhet kan ske till. I bestämmelsen används samma terminologi som i dåvarande 11 kap. 6 § RF. I RF har dock bestämmelsen förenklats genom att de olika kategorierna av juridiska personer har ersatts med uttrycket andra juridiska personer i nuvarande 12 kap. 4 § RF. Regeringen föreslår motsvarande förenkling i KL, HSL, tandvårdslagen och SoL. Enligt nuvarande bestämmelser får inte uppgifter för vars handhavande särskild ordning föreskrivits överlämnas. Rekvisitet syftar till att tydliggöra att överlämnande inte får ske om det i speciallagstiftning anges att verksamheten ska hanteras av en nämnd. Detta bör i stället anges uttryckligen i lagtexten. Likaså bör det också uttryckligen anges att verksamhet som innefattar myndighetsutövning inte får överlämnas med stöd av denna bestämmelse. Förändringarna är inte avsedda att innebära någon förändring i sak. anför att förslaget måste samordnas med utvecklingen vad gäller redan föreslagna ändringar av förvaltningslagen avseende kopplingen till begreppet myndighetsutövning. Regeringen instämmer i detta och kommer att återkomma i frågan inom ramen för arbetet med en ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Det saknas enligt regeringens mening vidare anledning att i KL inskränka överlämnandet av förvaltningsuppgifter på sådant sätt att det inte överensstämmer med regeringsformens reglering. Regeringen delar därmed inte Lunds universitets uppfattning att det bör övervägas om trossamfund ska undantas från denna bestämmelse. Särskilda krav på kommunala bolag anges i 3 kap. 17 och 18 §§ KL. Såsom utredningen anfört finns det enligt regeringens mening goda skäl att genomföra en språklig uppdatering av dessa bestämmelser. För att ytterligare underlätta överblickbarhet och läsande av bestämmelserna bör definitionerna av hel- och delägda kommunala bolag samlas i en särskild bestämmelse. Såsom SKL framhåller är någon ändring i sak inte avsedd med dessa förändringar. Kontroll och uppföljning av privata 6.1Kommuner och landsting ska kontrollera och följa upp privata utförare Regeringens förslag: När vården av en angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare, ska kommunen respektive kontrollera och följa upp verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anför att en särskild fråga är hur uppföljningsansvaret ska kunna genomföras om det finns sekretessgränser mellan kommunen och privata utförare. Statskontoret vill att risken för en dubbel uppgiftslämnarbörda uppmärksammas. kommun anför att förslagen inte får leda till att det börjar utvecklas krav på detaljrika regionala eller nationella uppföljningssystem med ökad administrativ börda för kommunerna som följd. påpekar att det finns en risk att förslagen kan leda till en alltför överbyråkratiserad process inom den kommunala organisationen. Det är därför viktigt att lagen inte detaljregleras utan snarare formuleras som en målsättning. anför att det är tveksamt vilka praktiska möjligheter som finns till uppföljning och kontroll givet den etableringsfrihet som LOV föreskriver. I vissa kommuner kan det förekomma över hundra utförare av exempelvis hemtjänst, i en enskild stadsdel. Kommuner saknar möjligheter att utesluta aktörer som inte gör ett bra jobb – om de inte lyckas påvisa kontraktsbrott, vilket är mycket svårt på områden där kvalitet är svårt att definiera. Detta är inte rimligt. i (LO) ansluter sig till vad anför och anför vidare att det alltid finns en risk att kontrakt och kravspecifikationer inriktas på de faktorer som går att mäta, snarare än de förutsättningar som möjliggör god kvalitet i välfärdstjänsterna. anser att det bör finnas en tydlig rollfördelning mellan politik och profession. Regelverken bör minimeras till förmån för förtroende och tillit till professionen. Beställarens roll är att ange vad som ska utföras, hur det ska utföras bör överlåtas till utföraren. Uppföljningssystemen får inte bli för omfattande och byråkratiska. Många detaljerade mått leder till detaljstyrning, felprioriteringar och ökad administration. Försiktighet måste iakttagas när det gäller att koppla t.ex. kvalitetsmått till ersättningar. Vid framtagande av mål, riktlinjer och uppföljningssystem är det viktigt att professionen involveras. Handikappförbunden anser att det bör lagstiftas om att respektive huvudman måste upprätta strukturer för att ta emot klagomål från enskilda medborgare. Ett antal remissinstanser är kritiska till förslaget. () anför att bestämmelserna är delvis vaga till sin utformning och att motiveringarna ger liten vägledning för Förvaltningshögskolan vid anför att det i förslaget finns vissa inbyggda implementeringsproblem. framgår inte tydligt vad som är tänkt att hända om en kommun brister i sin kontroll och uppföljning. kommun anför att de administrativa kostnaderna för att aktivt följa upp och kontrollera verksamheter som lämnats över till privata utförare inte kommer stå i relation till mängden överlämnad verksamhet i en liten kommun som . landsting anför att nuvarande reglering ger landsting och kommuner förutsättningar för styrning, uppföljning och kontroll. inte är nöjd med hur nuvarande regler tillämpas löses inte genom nya regler för styrning, uppföljning och kontroll. För valfrihetssystem som är tvingande kan det starkt ifrågasättas om landstingen ska ha kvar något ansvar för styrning, uppföljning och kontroll. Ansvar för uppföljning och kontroll bör i dessa fall i stället ligga på staten. Skälen för regeringens förslag Bakgrunden till utredningens förslag Kommun- och landstingsinnevånare kan antas förutsätta att de tjänster som kommuner och landsting tillhandahåller håller en likvärdig kvalitet oavsett om de utförs i egen regi eller av en privat utförare. medborgarna i de allmänna valen ska kunna ställa sina förtroendevalda till ansvar förutsätter det att de kan kontrollera hur kommunerna och landstingen hanterar och driver den verksamhet som de tillhandahåller. I ett valfrihetssystem kan brukarna byta leverantör om de är missnöjda med tjänsten och på så vis välja bort dåliga leverantörer. Det är dock inte rimligt att låta denna rätt innebära att all kvalitetskontroll överlåts till Det är därför ett berättigat krav att den enskilde kan förutsätta att det allmänna genom kontroll och uppföljning kan garantera en grundläggande kvalitet i verksamheten. Enligt 3 kap. 19 § KL, har kommuner och landsting ett ansvar att se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Som lagtexten är formulerad framgår det inte något uttryckligt krav på att faktiskt följa upp verksamheten i praktiken, utan enbart ett krav på att tillförsäkra sig en möjlighet i avtalet att få göra det. Bestämmelsen om nämndernas ansvar i 6 kap. 7 § tredje stycket KL är något mer långtgående genom att den faktiskt föreskriver en konkret skyldighet för nämnderna att följa upp verksamheten som bedrivs på Nämnderna ska se till att verksamheten följer föreskrifter på området och utförs enligt fullmäktiges riktlinjer, att den interna kontrollen är tillräcklig och verksamheten bedrivs på ett i övrigt Allt mer verksamhet lämnas över till privata utförare och kraven på kommuner och landsting att hantera verksamhet som inte bedrivs i egen De utvärderingar som gjorts visar på en splittrad bild av hur bra kommuner och landsting är på att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare. Vissa ligger långt framme med ambitiösa uppföljningssystem medan det finns brister i andras kontrollsystem. ett medborgarperspektiv är det enligt utredningen centralt att alla kommuner och landsting systematiskt arbetar med frågan om kontroll och uppföljning av privata utförare. torde det för de flesta kommuner och landsting vara nödvändigt att hantera det faktum att verksamheten i allt större utsträckning bedrivs av privata utförare. Det ställer krav på att alla kommuner och landsting har en strategi för hur de i förfrågningsunderlag och avtal tillförsäkrar sig metoder för att aktivt följa upp verksamheten och också har en organisation för detta. Den nuvarande skyldigheten i 3 kap. 19 § KL för fullmäktige att tillförsäkra kommunen möjlighet att kontrollera och följa upp verksamhet som lämnats över till privata utförare skärps på sådant sätt att det i bestämmelsen i stället anges att kommun och landsting ska kontrollera och följa upp sådan överlämnad verksamhet. Detta krav innebär att kommuner och landsting åläggs att bedriva ett strategiskt och systematiskt arbete kring hur de följer upp och i praktiken kontrollerar sina privata utförare. Tydligare krav på kontroll och uppföljning Regeringen anser att det är centralt att alla kommuner och landsting systematiskt arbetar med frågan om kontroll och uppföljning av privata utförare.