prop · H103155 · 2014-03-12 00:00:00 — Regeringens bedömning: Med anledning av att myndigheter med uppgift att följa upp och utvärdera effekter av offentlig verksamhet numera är etablerade inom flertalet samhällssektorer är det angeläget för regeringen att få en samlad bild av för- och nackdelar med fristående sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter jämfört med alternativa sätt att organisera statlig utvärdering. Skälen för regeringens bedömning: har regeringen inrättat följande fem myndigheter med uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera effekter av offentliga åtgärder och insatser inom skilda samhällssektorer: Inspektionen för socialförsäkringen (inrättad 2009), Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (2009), Trafikanalys (2010), Myndigheten för kulturanalys (2011), Myndigheten för vårdanalys (2011). Därtill inrättade regeringen en expertgrupp för utvärdering och analys av internationella bistånd, i form av en kommitté (UD 2013:1). I några fall har dessa haft föregångare. av fallen har dock bildandet av myndigheterna inneburit att regeringen har säkerställt att organisatoriskt fristående statlig utvärdering av samhällsområden, där sådan inte har varit etablerad, kan bedrivas löpande och på ett självständigt sätt i förhållande till övriga aktörer inom sektorerna. Regeringen har bl.a. haft renodling, tydlighet och ändamålsenlighet som vägledande principer vid förändringar av den statliga utvärderingsorganisationen inom olika sektorer. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) angav regeringen att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig, att myndigheter som regel inte bör ha överlappande uppgifter samt att rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. I samma proposition gjorde regeringen vidare bedömningen att när det inför vissa beslut fordras fördjupade analyser av en verksamhets effekter och effektivitet bör de utföras av någon annan än berörda myndigheter. Genom att skapa myndigheter med analys och utvärdering som huvuduppgift och som agerar fristående och självständigt i förhållande till myndigheter med genomförandeansvar för politiken har regeringens avsikt varit att förstärka tillgången till oberoende beslutsunderlag med hög kvalitet avseende politikens och de statliga insatsernas effekter. Förvaltningsmyndigheternas årliga redovisning till regeringen ska avse sådant som myndigheterna kan påverka. Därför ska, enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, myndigheternas resultatredovisning främst avse hur deras prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. För regeringen fyller underlag från särskilda analysmyndigheter, med förmåga att utvärdera verksamheten inom en viss sektor utifrån ett helhetsperspektiv, därmed en viktig funktion även vid redovisning till av effekterna och hur dessa svarar mot politiska mål. Mot bakgrund av att fristående utvärderingsmyndigheter numera är etablerade inom flertalet samhällssektorer anser regeringen att det är angeläget att få en samlad bild av den fristående utvärderingsverksamheten. gav regeringen därför Statskontoret i uppdrag att bl.a. analysera och bedöma under vilka förutsättningar fristående sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter innebär en ändamålsenlig organisering av de statliga utvärderingsresurserna (S2013/4538/SFÖ (delvis)). Uppdraget ska redovisas till regeringen . 2013/14:155 9.3 Ombildning från myndighetskoncerner till Regeringens bedömning: Tre s.k. myndighetskoncerner har ombildats till s.k. enmyndigheter . Syftet med dessa ombildningar har varit att uppnå tydligare ledning och styrning, ökad flexibilitet i verksamheten, effektivare resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. Uppföljningar av dessa reformer visar att intentionerna med ombildningarna delvis är uppfyllda, men att det finns variationer mellan myndigheterna. Erfarenheten är att det tar tid att uppnå avsedda resultat vid stora organisatoriska förändringar. Det är viktigt att myndigheterna arbetar aktivt och systematiskt för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning. Regeringen kommer även fortsatt följa upp myndigheternas arbete med att uppnå en rättssäker och enhetlig rättstillämpning. Med denna skrivelse anser regeringen att tillkännagivandet (bet. 2010/11:KU8, rskr. 2010/11:154–156) om vikten av att får en samlad redovisning av det som framkommit med avseende på enhetlighet i rättstillämpningen sedan många till en – sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3) är slutbehandlat. Skälen för regeringens bedömning Fortsatt ombildning till enmyndigheter Många myndigheter som var s.k. myndighetskoncerner1 har ombildats till s.k. enmyndigheter. Organisationsformen enmyndighet innebär att verksamheten, oavsett geografisk lokalisering och inre organisation, leds av en myndighetschef eller styrelse som är ansvarig för hela verksamheten inför regeringen. bildades nio s.k. enmyndigheter. Dessa är Försvarsmakten, , , , , , , och . De enmyndigheter som har bildats är Arbetsförmedlingen (omfattade cirka 10 500 årsarbetskrafter) och Lantmäteriet (omfattade ca 2000 årsarbetskrafter) och (omfattande drygt 600 årsarbetskrafter) . slås den sista myndighetskoncernen samman då – med undantag för Säkerhetspolisen – och övriga myndigheter inom polisorganisationen ombildas till en myndighet, (omfattande cirka 25 000 årsarbetskrafter). De huvudsakliga syftena med att skapa dessa enmyndigheter har varit att förbättra möjligheterna att styra och följa upp verksamheten, tydlig- 1 avses att det finns en central myndighet som vanligtvis är chefsmyndighet för de andra myndigheterna i koncernen. Dessa övriga myndigheter har ofta varit regionala, men har även kunnat vara lokala eller verksamma över hela landet. De underordnade myndigheterna i en koncern har befogenhet att fatta självständiga beslut i vissa frågor, beslut som den centrala myndigheten inte har formell rätt att styra över. göra ansvarsfördelningen inom myndigheten, få till stånd ett effektivare resursutnyttjande, en ökad rättssäkerhet och enhetlig rättstillämpning, samt förbättrad service för medborgare och företag. Statskontoret har i rapporten flera blir en – om nyttan med enmyndigheter (Statskontoret, 2010) följt upp hur verksamheten i enmyndigheterna har utvecklats i förhållande till regeringens avsikter med respektive reform. Utgångspunkten har varit att undersöka vilken betydelse utformningen av den valda organisationsformen, enmyndighet, har haft för myndigheternas verksamheter och resultat. Statskontorets slutsatser i rapporten är att ombildandet till enmyndighet kan leda till ökad effektivitet, då det blir enklare att omfördela resurser och koncentrera verksamhet i större enheter. Förutsättningarna för en mer enhetlig och rättssäker verksamhet ökar också. En enmyndighet kan också leda till minskad administration, t.ex. har antalet årsarbetskrafter för ekonomi- och lönehantering minskat avsevärt. Statskontoret ser även att bildandet av enmyndigheter kan få negativa konsekvenser, t.ex. kan det ta att genomföra fattade beslut, eftersom avståndet mellan den högsta ledningen och handläggarna ökar. Statskontorets bedömning är också att regeringens styrning av reformerna ofta varit svag då regeringen i ett flertal fall inte har valt att ange några utgångspunkter för organisationens utformning samt bristen på uppföljningar och utvärderingar. Statskontorets bedömning är att det är av stor vikt att regeringen fortlöpande följer upp reformerna i dialog med myndigheten för att säkerställa en mer rättssäker och effektiv verksamhet. För detta krävs uthållighet i regeringens styrning. har också genomfört en granskning av enmyndighetsreformen, Från många till en – sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3), där huvudsyftet har varit att granska om sammanslagningarna av , och lett till större enhetlighet i handläggningen i dessa verksamheter. I granskningen framkommer att sammanslagningen har inneburit att förutsättningarna för enhetlighet har ökat, t.ex. genom förbättrade möjligheter att omfördela resurser och ärenden mellan kontoren. Granskningen indikerade dock att det för den enskilde medborgaren fortsätter att spela roll var i landet eller av vem ett ärende avgörs. menar i rapporten att regeringen och myndigheter har underskattat svårigheterna med att uppnå enhetligare handläggning och beslutsfattande genom den här typen av reformer (RiR 2010:3, s.7-8). Regeringen har i budgetpropositionerna (prop. 2010/11:1), 2012 (prop. 2011/12:1) respektive 2013 (prop. 2012/13:1) i anslutning till respektive myndighetsavsnitt redovisat bl.a. vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av många till en – sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3) om enmyndighetsreformerna vid , och samt tillkännagivande på samma område (bet. 2010/11:KU8, rskr. 2010/11:154–156). Regeringen har lämnat ytterligare redovisningar i Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101) och 2011 (skr. 2011/12:101). Regeringen har därmed ansett granskningsrapporten och tillkännagivandet som slutbehandlade. har uppmärksammat regeringen på att det är angeläget att får en samlad redovisning av det som framkommit med av- 2013/14:155 seende på enhetlighet i rättstillämpningen sedan (bet. 2012/13:KU21, rskr. 2012/13:294–295). Myndigheten bildades och de tidigare regionala skattemyndigheterna avvecklades. Regeringen gjorde bedömningen att den tidigare myndighetsstrukturen på skatteområdet försvårade styrningen och minskade verksamhetens effektivitet. Det övergripande syftet med bildandet av den nya myndigheten var därför att uppnå en mer effektiv, enhetlig och rättssäker verksamhet. Vidare eftersträvades ökade möjligheter att omfördela resurser och arbetsuppgifter liksom ökade möjligheter till koncentration och specialisering. Effekterna av enmyndighetsreformen är till viss del svåra att entydigt särskilja från andra faktorer då det har skett andra förändringar. Exempelvis har fått nya och förändrade uppgifter och regelverk, samt att it-utveckling och e-tjänster har skapat nya möjligheter. En ökad användning av elektroniskt uppgiftslämnande, e-deklara- tioner och andra e-tjänster har gjort det lättare för skattebetalaren att göra rätt från början. Myndigheten har intensifierat arbetet för att förebygga fel och inriktat informationsinsatserna mot områden där risken för fel är som störst. Nedan beskrivs på vilket sätt förutsättningarna för en rättssäker verksamhet förbättrades när bildades samt effekter på rättstillämpning och enhetlighet. har sedan enmyndighetsreformen kunnat koncentrera ärendeslag till färre orter, i vissa fall till en enda riksfunktion. De ärendevolymer som därmed har skapats har gett förbättrade förutsättningar för enhetlighet i rättstillämpningen och kvaliteten i ärendehanteringen har ökat. En tilltagande standardisering och automatisering av ärendevolymerna har ytterligare bidragit till en mer enhetlig rättstillämpning och likabehandling. Vidare möjliggör samordning och tekniska lösningar att ärenden kan omfördelas mellan regioner. Förflyttningen av ärenden görs av effektivitets- och kompetensförsörjningsskäl. Som exempel kan nämnas att inkomstdeklarationer för privatpersoner från handläggs kommunvis av andra regioner. De regionala skillnaderna har minskat betydligt efter omorganisationen och skillnaderna fortsätter att minska i omfattning. Enmyndighetsreformen innebar även att administrativa stödtjänster såsom ekonomi- och personaladministration kunde effektiviseras. De resurser som frigjordes omfördelades till kärnverksamheten. Sedan sammanslagningen har en gemensam struktur för löpande uppföljning och förbättring av enhetligheten och kvaliteten i verksamheten. En fördjupad uppföljning (s.k. rättslig kvalitetsuppföljning) sker där risken är särskilt hög för att brister i kvalitet och enhetlighet i handläggningen uppstår. När en rättslig kvalitetsuppföljning har genomförts skrivs en åtgärdsplan för att komma till rätta med de brister som uppmärksammats. genomför s.k. effektuppföljningar inom samma område efter för att analysera om åtgärderna har haft önskad effekt. Arbetet med dessa strukturerade uppföljningar redovisas som underlag för bedömning av kvalitet och enhetlighet i myndighetens årsredovisning. Vidare har den centrala rättsavdelningen på möjliggjort enhetlig styrning av rättstillämpningen. publicerar sina rättsliga ställningstaganden internt för medarbetarna. De publiceras även externt på för att skapa förutsättningar för enhetlighet genom att medborgare och företag i hög utsträckning ska kunna förutse hur myndigheten bedömer en transaktion eller rättslig fråga. har över 1 300 rättsliga ställningstaganden publicerats. Regeringen har prioriterat att medborgare och företag som kommer i kontakt med ska få en enhetlig behandling, känna förtroende för rättssäkerheten i skatteregelverket samt att myndigheten har ändamålsenliga interna system för att följa upp enhetlighet, kvalitet och effektivitet. Av budgetpropositionerna (prop. 2012/13:1 samt prop. 2013/14:1) framgår att myndigheten har gjort insatser på området och skillnaderna har minskat, men att det är viktigt att arbetet fortsätter i syfte att ytterligare öka enhetligheten. tillfördes medel 2013 för att stärka rättssäkerheten. Regeringen gav myndigheten i uppdrag att analysera om myndighetens ställningstaganden bidragit till en ökad enhetlighet och rättssäkerhet. Uppdraget har redovisats till regeringen (Fi2013/4600). har granskat de processer som myndigheten har fört i domstol och kartläggningen visar att ställningstaganden bidrar till ökad enhetlighet och rättssäkerhet. Processerna har från sida förts i enlighet med ställningstagandena och endast i ett fall har Kammarrätten gjort en annan bedömning. har bedömt att det fanns brister av allvarlig karaktär i av ärendena. Kartläggningen visade inga anmärkningsvärda regionala skillnader eller skillnader mellan olika ämnesområden. Myndigheten bildades genom sammanslagningen av och de allmänna försäkringskassorna. Syftet med omorganisationen var att skapa nya och bättre förutsättningar för att administrera socialförsäkringen, att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering samt att förbättra rättssäkerheten, öka effektiviteten och förbättra personalpolitiken inom myndigheten. En rättssäker socialförsäkring är av högsta betydelse för allmänhetens förtroende för socialförsäkringen. Sammanslagningen av de regionala försäkringskassorna till en myndighet har också skapat bättre förutsättningar för enhetlig styrning och uppföljning av handläggningen. som har följt sedan sammanslagningen har kraftigt strukturerat om organisationen och utvecklat styrningen för att uppnå ökad likformighet i tillämpningen. avskaffades länsorganisationen och handlägger numera enskilda ärenden vid 48 lokala försäkringscentra (LFC) och 12 nationella försäkringscentra (NFC). Även inom de sex kundcentren sker en viss handläggning av enskilda ärenden. Vid LFC handläggs förmåner där personliga möten är relativt vanliga, såsom inom sjukförsäkringen och funktionshindersområdet. förmåner som oftast inte kräver några personliga möten med de för- säkrade, såsom barnbidrag, föräldrapenning och tandvårdsersättning. Härutöver finns ett hundratal myndighetsgemensamma servicekontor. Servicekontoren drivs i samverkan med och Pensions- myndigheten och medarbetarna utför tjänster relaterade till alla tre Regeringen har allt sedan bildandet av följt hur sammanslagningen till en myndighet har utvecklats, bl.a. genom ett flerårigt uppdrag till Statskontoret. Regeringen har också lämnat ett fler- tal uppdrag till och Inspektionen för socialförsäk- ringen (ISF). I uppdraget samt i dialogen med myndigheten har framkommit att kontinuerligt arbetar med att öka enhetligheten och likformigheten i handläggning och beslut. Det är dock viktigt att påpeka att det även med en likformig tillämpning kan finnas regionala varia- tioner i utfall, t.ex. beroende på befolkningens sammansättning och ohälsan i en region. I ett av regeringsuppdragen har redovisat hur myndigheten arbetar med att säkerställa en likformig tillämpning och att utfallet av handläggningen inte är beroende av var den försäkrade bor eller var ärendet har handlagts. I svaret på detta uppdrag har Försäkrings- kassan också redovisat hur myndigheten arbetar med att säkerställa att handläggningens utfall inte påverkas av någon form av diskriminering. har i ett annat uppdrag av regeringen även redovisat i vilken utsträckning det finns variationer i tillämpningen av lagstift- I redovisningen fokuserar myndigheten på funktionshinders- och ohälsoområdet eftersom de är bedömningsintensiva ärendeslag. Inom ohälsoområdet har likformigheten ökat för de flesta förmånerna. I sin aktuella analys av sjukförsäkringens utveckling konstaterar ringskassan att den regionala spridningen har minskat (Upp- följning av sjukförsäkringens utveckling. Delredovisning 3 av regerings- Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har analyserat utvecklingen av regionala skillnader i sjukförsäkringen och konstaterar att de oför- klarliga regionala skillnaderna i nyttjandet av sjukpenning från och med 2008 är mindre än de varit , både i absoluta och relativa termer (Regionala skillnader i sjukförsäkringens utfall, Rapport 2010:6). ISF har även analyserat utvecklingen av regionala skillnader för sjukersättning och aktivitetsersättning och konstaterar att skillnaderna har minskat (Beslut om sjukersättning, Rapport 2011:7). trenden även är att de regionala skillnaderna i beviljandet av aktivitetsersättning successivt minskat . regionala skillnaderna i andelen avslag på ansökningar om aktivitets- (Unga med aktivitetsersättning. lingen och hypoteser om orsaker till utvecklingen, Rapport 2011:10). Inom arbetsskadeförsäkringen finns det skillnader i beviljande mellan kvinnor och män på så sätt att män beviljas arbetsskadelivränta i större utsträckning än kvinnor. Såväl ISF som har pekat på att arbetsmarknaden är könssegregerad (Rapport 2011:15 och Social- försäkringsrapport 2011:16). Olika yrken är förknippade med olika risker för arbetsskador. Förhållandet att ansökningar om arbetsskadelivränta beviljas i större utsträckning för personer som arbetar i mansdominerade yrken jämfört med ansökningar från personer i kvinnodominerande yrken kan, enligt myndigheterna, bero på att de flesta vetenskapliga studier av arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdomar har gjorts inom mansdominerade yrken och att det därigenom är svårare att komma till en vetenskapligt förankrad ståndpunkt att en företeelse i ett typiskt kvinnoyrke är skadlig. Det kan därför vara brist på forskning som förklarar en betydande del av skillnaderna i beviljandefrekvens. Regeringen anser att det är viktigt att har tillgång till aktuell forskning om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Regeringen har därför gett () i uppdrag att bistå med kunskapsöversikter och då särskilt beakta kvinnors arbetsmiljöer. Såväl ISF som har också identifierat vissa brister i handläggningen av arbetsskadeärenden. Detta bedöms dock inte i någon större utsträckning kunna förklara skillnaderna i utfall för kvinnor och män. Det konstateras att skillnaderna är små om man jämför ansökningar om arbetsskadelivränta för kvinnor och män inom samma yrke. Inom funktionshinderområdet finns variationer i utfall. Utredningen om assistansersättningens kostnader (S 2011:04) konstaterade i betänkandet Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättningen (SOU 2012:6) att det finns betydande regionala skillnader bl.a. när det gäller antal personer med fler än , personer med förhöjd ersättning och antal beviljade timmar. Variationerna tyder, enligt utredningen, på att det finns skillnader i hur kontor handlägger och beviljar assistansersättning. Även konstaterar att det behövs ytterligare åtgärder för att skapa större enhetlighet inom besluten och att det kvarstår regionala skillnader att komma till rätta med (årsredovisning 2012). Regeringen beslutade (S2014/398/FST) att ge i uppdrag att ta fram åtgärder som kan minska regionala skillnader relaterade till handläggning. Handläggningen av ärenden om bilstöd koncentrerades 2007 till i . En uppföljning av denna förändring visar att koncentrationen har bidragit till en ökad specialisering, högre effektivitet och bättre kvalitet i handläggningen. bildades genom en sammanslagning av den centrala förvaltningsmyndigheten och de sex regionala åklagarmyndigheterna. Det övergripande syftet var att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring och ett av de närmare skälen var att förbättra verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Regeringen ansåg att det var mycket som talade för att det genom organisationsförändringen skulle skapas bättre förutsättningar för högre kvalitet och större enhetlighet i den operativa åklagarverksamheten. skiljer sig från de övriga två myndigheterna, och , genom att den enskilde åklagaren enligt är självständig i sitt beslutsfattande när det gäller rättstillämpningen och annan myndighetsutövning. har alltså inte någon beslutsbefogenhet enligt . och riksåklagarens uppgift är att förse åklagarna med det stöd som behövs för att åklagarna ska ha förutsättningar att utföra sina uppgifter på ett korrekt och enhetligt sätt. För att möjliggöra en ökad enhetlighet i den operativa åklagar- verksamheten har myndigheten genomfört organisationsförändringar och byggt upp strukturer för styrning och uppföljning. Det finns tre utveck- lingscentrum som bedriver rättsligt utvecklingsarbete och handlägger Var och en av dessa utvecklingscentrum har nationellt ansvar för ett antal brottsområden. verksamheten innebär det att beslutsfattande i samtliga överprövnings- ärenden inom ett visst brottsområde hanteras av en till två högre finns det också en tillsynsavdelning som har till uppgift att samordna den rättsliga styrningen. den operativa åklagarverksamheten har förändrats. ärendena har det utvecklats mer likriktade standardiserade berednings- former och fler brottstyper hanteras på nationella åklagarkammare. har också beslutat om en ny organisation för myndigheten, vilket bl.a. kommer att skapa förutsättningar för mer enhetliga arbetsmetoder och öka möjligheterna till erfarenhetsutbyte. nya organisationen är planerad att träda i kraft . har på uppdrag av riks- åklagaren utrett hur myndigheten bör arbeta med frågor om enhetlighet i Myndigheten konstaterar i sin rapport att det är svårt att mäta enhetligheten. Enhetlig rättstillämpning innebär att lika fall ska behandlas och bedömas lika. Det är däremot inte att likställa med enhet- lighet i statistiken. Skillnader i lagföringsandelar eller andra uppfölj- ningsmått behöver inte innebära att enhetligheten brister, däremot kan det ge en indikation på att det kan finnas förbättringspotential. ens uppdrag genomförde tillsammans med Riks- polisstyrelsen 2012–2013 en granskning av kvaliteten, inklusive enhet- ligheten, i förundersökningar som inte lett till lagföring (ÅM-A 2013/0556, POA-400-2488/12). Myndigheternas bedömning av gransk- ningsresultatet var att kvaliteten i de granskade förundersökningarna i stort är tillfredsställande, även om det finns förbättringsområden. Att försöka mäta enhetligheten i åklagarnas rättstillämpning förutsätter någon form av aktgranskning. genomför ett antal sådana tillsynsgranskningar . tidskrävande och det är därför på få områden det sker återkommande granskningar för att bedöma hur enhetligheten utvecklats . av utvecklingscentrum genomförd granskning av åklagarnas handläggning av kontaktförbud konstateras att det finns skillnader mellan de granskade åklagarkamrarna (Tillsynsrapport 2013:4). Men det går inte att utläsa av granskningsmaterialet att åklagarkammare med låg andel beviljade kontaktförbud skulle tillämpa kontaktförbudslagstiftningen på ett annorlunda sätt än kammare med en hög andel. Till viss del kan skillnaderna i andelen beviljade kontaktförbud förklaras av kvalitets- skillnader i ansökningarna som inkommit från polisen. Det finns även Skr.