prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — direktivets bestämmelser om kapitalbevarande åtgärder . Remissinstanserna: och anser att direktivets specifika bestämmelser om restriktioner och ingripande- möjligheter ska genomföras som krav på kapitalbuffertar införs i svensk rätt. Skälen för regeringens förslag: När det gäller kapitalkonserverings- bufferten och den kontracykliska kapitalbufferten har EU:s medlems- stater möjlighet att tillämpa dessa bestämmelser fr.o.m. 2014 (artikel 160.6). Om en medlemsstat väljer att tillämpa en kortare övergångsperiod, är bufferten bara bindande för institut som är under myndighetens ansvar (artikel 160.7). Däremot får en kortare övergångs- period erkännas av andra medlemsstater (artikel 160.6). framgår att institut som bryter mot bufferkraven under övergångs- perioden ska upprätta en kapitalkonserveringsplan och införa utdelnings- restriktioner (artikel 160.5). Mot bakgrund av den svenska banksektorns storlek i förhållande till BNP, de fyra storbankernas dominerande ställning och starka kopplingar till de internationella kapitalmarknaderna är det angeläget att säkerställa att de är väl kapitaliserade. Med mer och bättre kapital i de svenska bankerna ökar motståndskraften i det finansiella systemet mot nya kriser som bankerna får bättre kapacitet att hantera en finansiell kris om en sådan ändå skulle uppstå. bankernas kapitalrelationer visar dessutom att de fyra storbankerna har goda förutsättningar att uppfylla de nya buffertkraven (, Finansiell stabilitet 1/2013, Tabell A:5, s. 60). bör därför utnyttja möjligheten att enligt artikel 160.6 fastställa en kortare övergångsperiod för kapitalkonserveringsbufferten och den kontracykliska kapitalbufferten än vad som följer av de övergångs- bestämmelser som anges i artikel 160.1–160.4. Dessa buffertar bör enligt regeringens mening kunna tillämpas redan då den nya lagen om kapitalbuffertar träder i kraft. I praktiken innebär detta att instituten endast behöver uppfylla kapitalkonserveringsbufferten vid direktivets ikraftträdande, eftersom den kontracykliska kapitalbufferten i normala fall inte behöver uppfyllas förrän 12 månader efter att ett beslut har kommunicerats av ansvarig myndighet. bör även ha Prop. 2013/14:228 möjlighet att erkänna andra länders kortare övergångsperiod (artikel För att buffertkraven inte ska förlora sitt syfte anser regeringen, i likhet med både och , att de kapitalbevarande åtgärderna som följer av direktivet (restriktioner på värdeöverföringar, artikel 141, och krav på upprättande av en kapitalkonserveringsplan, artikel 142) ska börja gälla som buffertkraven träder i kraft. 7.2.7Myndighet som ska ansvara för beslut om kapitalbuffert för systemviktiga institut och systemriskbuffert Regeringens förslag: ska vara ansvarig myndighet för tillämpningen av kapitalbuffertar för systemviktiga institut och systemriskbufferten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att beslut rörande tillämpningen av bufferten för systemviktiga institut och systemriskbufferten ska tas efter Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och hänvisar i sina remissvar till promemoria Ett förstärkt ramverk för finansiell stabilitet som presenterades , där Finans- inspektionen föreslås utses till ansvarig myndighet för samtliga kapital- framhåller att beslut angående makrotillsyns- verktyg bör fattas av efter samråd med . anser att i första hand ska ansvara för både makrotillsyn och mikrotillsyn. detta ansvar så ska beslut fattas efter samråd med . Skälen för regeringens förslag: Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska en eller flera myndigheter utses som ansvariga för att på gruppnivå identifiera globalt systemviktiga institut och identifiera övriga institut som på individuell, grupp- eller undergruppsnivå är systemviktiga (artikel 131). Den eller de myndigheter som utses som ansvariga ska fastställa storleken på kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut respektive kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut. bufferten för globalt systemviktiga institut är obligatorisk, medan kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut är frivillig (artikel 131.4 Vidare finns en möjlighet för medlemsstaterna att införa en system- riskbuffert (artikel 133.1). I varje medlemsstat som inför en system- riskbuffert ska det utses en myndighet som är ansvarig för att fastställa systemriskbufferten och för att ange vilka grupper av institut som den ska Den myndighet som ska ansvara för kapitalbuffertarna för systemviktiga institut och för systemriskbufferten bör ha betydande 2013/14:228 kunskap om både enskilda institut och de strukturförhållanden som råder inom det nationella finansiella systemet. Mot bakgrund av buffertarnas karaktär av att motverka strukturella systemrisker tillsammans med argument såsom analyskapacitet och resurseffektivitet bör enligt regeringens mening utses som ansvarig myndighet. Regeringen anser att bör vara ansvarig för att på gruppnivå identifiera globalt systemviktiga institut och identifiera övriga institut som på individuell, grupp- eller undergruppsnivå bedöms som systemviktiga. bör också vara ansvarig myndighet för fastställandet av storleken på kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut respektive kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut. Regeringen bedömer att med sin specifika kompetens om enskilda institut och de strukturförhållanden som råder i det svenska finansiella systemet är bäst lämpad att fastställa storleken på systemriskbufferten och för att ange vilka institut som bufferten ska tillämpas på. och anser att beslut bör fattas efter samråd med . Regeringens uppfattning är att det finns ett fungerande samarbete och utbyte av information mellan de myndigheter som ansvarar för finansiell stabilitet och krishantering. Det får därför anses naturligt att även diskuterar med relevanta myndigheter, för att kunna fatta väl underbyggda beslut gällande kapitalbuffertarna för systemviktiga institut och systemriskbuffertarna. Regeringen ser inte något behov av att i lag fastställa att samråd ska föregå beslut i denna fråga. 7.2.8Kapitalbuffertar för systemviktiga institut Regeringens förslag: ska besluta vilka institut som ska utgöra globalt systemviktiga institut och vilka institut som ska utgöra övriga systemviktiga institut. får besluta att institut som är identifierade som övriga systemviktiga institut ska upprätthålla en extra kapitalbuffert på individuell nivå, undergruppnivå eller gruppnivå. Kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut ska uppgå till minst 1 och högst , och kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut får högst fastställas till av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur systemviktiga institut ska identifieras och placeras i tillämpliga riskkategorier med tillhörande kapitalbuffertkrav samt vilka principer som bör ligga till grund för denna bedömning. Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt kapitaltäckningsdirektivet att underrätta övriga berörda myndigheter och att offentliggöra information om systemviktiga institut bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock att närmare anvisningar om hur övriga systemviktiga institut ska identifieras och graderas samt hur globalt systemviktiga institut ska placeras i olika Prop. 2013/14:228 riskkategorier ska genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att kravet på årlig översyn av systemviktiga institut enligt artikel 131.12 i kapitaltäckningsdirektivet ska framgå av lag. Skälen för regeringens förslag och bedömning Metod för identifiering och gruppering av globalt systemviktiga institut Behörig nationell myndighet ska identifiera vilka institut som på gruppnivå är globalt systemviktiga, G-SIIs (artikel 131.1 i kapitaltäckningsdirektivet). Metoden för att bedöma systemviktighet ska baseras på de kategorier som anges i artikel 131.2. Denna metod ska resultera i identifiering och indelning av de globalt systemviktiga instituten i fem olika underkategorier definierade enligt artikel 131.9. Varje globalt systemviktigt institut ska på gruppnivå tilldelas ett buffertkrav enligt den riskkategori det har placerats i (artikel 131.4). Grupperingen ska ske utifrån graden av institutets systemviktighet. Buffertkravet för ett globalt systemviktigt institut kan variera mellan och ska utgöras av kärnprimärkapital. ska utarbeta förslag till tekniska standarder för att specificera metoden för att identifiera ett globalt systemviktigt institut och specificera metoden för fastställande av olika riskkategorier och placeringen av globalt systemviktiga institut i olika riskkategorier (artikel 131.18). Den behöriga nationella myndigheten, för svensk del , har dock möjlighet att vid utövandet av sund tillsynsbedömning lyfta de globalt systemviktiga instituten till en kategori med ett högre kapitalbuffertkrav än vad tekniska standarder anger (artikel 131.10 a). Detta innebär även att kan utse ett institut till globalt systemviktigt i enlighet med artikel 131.10 b och 131.1. Om utnyttjar denna möjlighet, ska inspektionen informera om sitt beslut samt motiveringen till detta (artikel 131.11). Enligt regeringens mening bör närmare anvisningar för beslut om när ett globalt systemviktigt institut ska flyttas till en kategori med ett högre kapitalbuffertkrav eller utses till globalt systemviktigt genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag, bl.a. med tanke på att sådana föreskrifter är av utpräglat teknisk natur och behöver anpassas till tekniska standarder som ska tas fram av . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela de aktuella föreskrifterna. Identifiering av och kapitalkrav för övriga systemviktiga institut Den behöriga nationella myndigheten ska vidare identifiera övriga institut som på individuell, grupp- eller undergruppsnivå är systemviktiga, O-SIIs (artikel 131.1). Myndigheten får ålägga varje övrigt systemviktigt institut, på individuell, grupp- eller undergruppsnivå ett buffertkrav på av det totala riskvägda 2013/14:228 exponeringsbeloppet, vilket ska utgöras av kärnprimärkapital (artikel 131.5). Myndigheten ska basera beslut om buffertkrav för O-SIIs på en bedömning av institutets systemviktighet utifrån åtminstone ett av de kriterier som återges i artikel 131.3. Dessa kriterier är: institutets storlek, betydelse för unionens eller medlemsstatens ekonomi, gränsöverskridande verksamhet eller dess sammanlänkning med det finansiella systemet. ska i samråd med ESRB offentligöra riktlinjer för hur kriterierna för övriga systemviktiga institut ska tillämpas (artikel 131.3). När myndigheten ställer krav på ett övrigt systemviktigt institut att hålla en buffert, ska den också beakta de villkor som finns i artikel 131.6. Av dessa framgår att bufferten för andra systemviktiga institut inte får medföra oproportionella negativa effekter på hela eller delar av det finansiella systemet i andra medlemsstater eller i unionen som helhet och utgöra eller skapa ett hinder för den inre marknadens funktion. Förslag till kriterier för identifiering och fastställande av kapitalbuffertkrav för övriga systemviktiga institut ska publiceras av i form av riktlinjer. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det är mest ändamålsenligt att närmare anvisningar om hur övriga systemviktiga institut ska identifieras och hur bedömning av deras tillhörande kapitalbuffertkrav ska ske genomförs genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Samspelet mellan G-SII och O-SII bufferten Direktivet innehåller särskilda begränsningar för hur stor kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut (O-SII) kan vara för dotterföretag (artikel 131.8). Dessa begränsningar gäller när en O-SII är dotterföretag till antingen en G-SII eller en O-SII som är ett moderinstitut inom EU och på gruppnivå omfattas av en O-SII buffert. Bestämmelserna om denna begränsning får inte påverka tillämpningen av kravet på att hålla en systemriskbuffert och kapitalkravet på en O-SII buffert på individuell, grupp- eller undergruppsnivå (artikel 133 respektive 131.5). Direktivets bestämmelser om särskilda begränsningar för hur stor kapitalbuffertern för övriga systemviktiga institut (O-SII) kan vara för dotterföretag bör framgå av lag. Skyldighet att underrätta om beslut och översyn av beslut De behöriga nationella myndigheterna ska rapportera och offentliggöra information om de globalt systemviktiga instituten och de övriga systemviktiga instituten (artikel 131.12). Artikeln innehåller även bestämmelser om att listan över de systemviktiga instituten ska uppdateras samt att de globalt systemviktiga institutens placering i respektive riskkategori ska ses över. Bufferten för övriga systemviktiga institut ska ses över åtminstone en gång (artikel 131.6). Särskilda informationskrav gäller för den utsedda myndigheten då kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut fastställs eller ändras. Skyldigheten enligt kapitaltäckningsdirektivet att underrätta övriga Prop. 2013/14:228 berörda myndigheter samt offentliggöra information om systemviktiga institut bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. anser att kravet på att en gång se över vilka institut som ska klassas som systemviktiga ska framgå av lag. Enligt regeringens mening bör detta krav emellertid genomföras i svensk rätt genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringens förslag: Kapitaltäckningsdirektivets bestämmelser om systemriskbuffert ska införas i svensk rätt. ska i lag ges rätt att med de begränsningar som anges i direktivet besluta om en systemriskbuffert och vilka institut och geografiska exponeringar som ska omfattas samt vilka nivåer på systemriskbufferten som ska gälla. får hänskjuta frågor som avses i artikel 133.14 i direktivet till för tvistlösning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de principer som ska beaktas vid fastställandet och graderingen av systemriskbufferten och om fastställandet av geografisk tillhörighet hos exponeringar avseende systemriskbufferten samt hur de geografiska systemriskbuffertkraven ska sammanvägas. Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt kapitaltäckningsdirektivet att underrätta övriga berörda myndigheter och bestämmelser rörande erkännande av andra medlemsstaters systemriskbuffertar bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock inte att ska bemyndigas att utfärda föreskrifter om geografisk tillhörighet hos exponeringar för systemriskbufferten eller om hur de geografiska buffertkraven ska sammanvägas. Utredningen föreslår att enbart regeringen får meddela föreskrifter om närmare anvisningar av vilka principer som ska beaktas vid bedömning om systemriskbuffert. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det ska tydliggöras att krav på systemriskbuffert ska beräknas på ett instituts totala riskvägda exponeringsbelopp, dvs. baserat på samtliga risker i anser vidare att den som utsedd myndighet ska bemyndigas att meddela föreskrifter om att specificera geografisk tillhörighet hos exponeringar (med beaktande av regler avseende den kontracykliska kapitalbufferten) och hur de geografiska buffertkraven Vidare anser att den gräns- överskridande tillämpningen av systemriskbufferten ska tydliggöras. uppfattning är att krav på systemriskbuffert på kan ställas på det totala riskvägda exponeringsbeloppet och fr.o.m. ska krav på i systemrisk- buffert kunna ställas på det riskvägda exponeringsbeloppet inom landet 2013/14:228 () och i tredje land. anser också att om övriga åtgärder enligt direktivet och förordningen (exklusive makrotillsynsåtgärderna enligt artikel 458 i tillsynsförordningen) endast delvis omhändertar den identifierade systemrisken, ska det utgöra tillräckliga skäl för att kunna påföra en systemriskbuffert. anser slutligen att det ska förtydligas om krav på kapitalbuffertar är ett normgivningsbeslut eller ett förvaltningsbeslut. anser att båda dessa möjligheter ska finnas tillgängliga. anser att det i lagen om kapitalbuffertar ska framgå att har möjlighet att fatta beslut om olika systemriskbuffertkrav för olika delar av den finansiella sektorn, eftersom olika institut kan utsätta systemet för olika risk eller vara utsatta för olika systemrisker. Vidare bör det förtydligas vilka utländska systemriskbuffertvärden som får erkännas av nationella myndigheter och tillämpas av nationellt auktoriserade institut. anser även att beräkningsmetoden för systemriskbufferten bör tydliggöras samt att det även bör tydliggöras hur en exponerings geografiska hemvist ska fastställas. anser att det tydligt ska framgå vilken risk som ska täckas av systemriskbufferten och att instituten inte ska åläggas flera kapitaltäckningskrav utan att det beaktas hur de olika verktygen samverkar. anser vidare att det i lag ska införas en bestämmelse om att beslut om införande eller höjning av systemriskbufferten ska börja gälla 12 månader efter att beslut om detta fattats, samt att det i lag införs en bestämmelse om att översyn av systemriskbuffereten ska ske åtminstone . Kommuninvest i anser att systemriskbufferten inte ska införas i . Om systemriskbufferten ändå införs, behöver närmare anvisningar anges i förarbetena om de principer som ska gälla vid bestämmandet av om systemrisk eller makrotillsynsrisk föreligger. Skälen för regeringens förslag och bedömning Införande av en systemriskbuffert Enligt kapitaltäckningsdirektivet får varje medlemsstat införa en systemriskbuffert för den finansiella sektorn eller för en eller flera delar av denna sektor. Syftet är att förhindra och minska långsiktiga strukturella systemrisker eller makrotillsynsrisker som inte täcks av tillsynsförordningen och som kan få allvarliga negativa effekter på det finansiella systemet och den reala ekonomin i en viss medlemsstat (artikel 133.1). Begreppet makrotillsynsrisker definieras inte i direktivet. Regeringen anser, i enlighet med ordalydelsen i artikel 133.1, att systemrisker och makrotillsynsrisker i direktivets mening utgör samma typer av risker. Det är frivilligt för medlemsstaterna att genomföra direktivets bestämmelser om systemriskbuffert. Regeringen konstaterar att har en mycket stor banksektor i förhållande till den svenska ekonomins storlek och att finansiell instabilitet därför kan få stora konsekvenser för den svenska ekonomin. Det finns därför ett behov av att på bästa sätt kunna hantera de strukturella systemrisker på nationell nivå som riskerar att uppstå i banksektorn. Införande av en systemriskbuffert kan vara ett sätt att förhindra sådana risker. Regeringen anser därför att det finns tungt vägande skäl för att genomföra direktivets bestämmelser om system- Prop. riskbuffertar i svensk rätt. Strukturella systemrisker handlar framför allt om hur koncentrationen av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet påverkar risken för att en kris ska drabba systemet som Exponeringar som systemriskbufferten ska tillämpas på Systemriskbufferten kan tillämpas på individuell nivå samt på grupp- och Det är upp till den behöriga myndigheten i varje medlemsstat att bestämma på vilka nivåer systemriskbufferten ska tillämpas (artikel 133.3). Systemriskbufferten ska bestå av kärnprimär- kapital som inte får användas för att uppfylla de krav på kärnprimärkapital som ställs i artikel 92 i förordningen, och artiklarna 129, 130 och eventuella krav enligt artiklarna 102 och 104 i direktivet (artikel 133.4). Systemriskbufferten ska uppgå till baserad på de exponeringar som omfattas av en systemriskbuffert (artikel tolkar avsikten med artikel 133 i direktivet som att systemriskbufferten ska beräknas på ett instituts totala riskvägda exponeringsbelopp enligt artikel 92.3 i tillsynsförordningen, och därmed omfatta samtliga risker i pelare 1 och inte endast vissa klasser eller typer av exponeringar, t.ex. kreditexponeringar mot hushåll eller kommersiella Regeringen instämmer i bedömning att systemriskbufferten bör omfatta samtliga risker inom pelare 1. artikel 133.9 kan dock olika systemriskbuffertkrav införas för olika delar av en finansiell sektor, dvs. olika systemrisk buffertkrav kan införas för olika slag av institut eller grupper av institut (se nedan för vidare och anser att den geografiska hemvisten av institutens exponeringar måste specificeras närmare för tillämpning av systemriskbufferten. ska meddela tekniska standarder avseende kreditexponeringars geografiska hemvist för den kontracykliska kapitalbufferten (artikel 140.7 i direktivet). Systemriskbufferten ska dock omfatta samtliga exponeringar, dvs. inte endast kreditriskexponeringar. eller den myndighet som regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om fastställandet av den geografiska hemvisten av exponeringar. Regeringen anser att det är viktigt att det råder klarhet om hur systemriskbufferten ska tillämpas för olika geografiska exponeringar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas meddela föreskrifter om sammanvägning av de olika Systemriskbufferten kan tillämpas på alla institut eller grupper av institut som står under behörig myndighets tillsyn och ska anges i kategorier om (artikel 133.9). Olika krav kan införas för olika delar av den finansiella sektorn. Enligt regeringens mening innebär detta att 2013/14:228 olika systemriskbuffertkrav kan tillämpas på olika slag av institut eller grupper av institut i ökande steg om fr.o.m. i enlighet med artikel 133.9. Även artikel 133.10 a innehåller krav som myndigheten ska beakta vid fastställande av systemriskbufferten. Nivån på systemriskbufferten ska följa av graden av makrotillsynsrisk, dvs. störningar i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa effekter på det finansiella systemet och den reala ekonomin. anser att detta innebär att man vid fastställandet av systemriskbufferten ska beakta både strukturella systemrisker som ett institut är utsatt för och strukturella systermrisker som ett institut utsätter det finansiella systemet och realekonomin för. Regeringen anser att artikel 133, i enlighet med påpekande, ger utrymme att beakta både de risker som ett institut är utsatt för och de risker som institutet utsätter det finansiella systemet för vid fastställande av en systemriskbuffert. anser att ett tillräckligt skäl för att påföra ett institut en systemriskbuffert ska vara om övriga åtgärder enligt kapitaltäckningsdirektivet eller tillsynsförordningen (exklusive artiklarna 458 och 459 i tillsynsförordningen) endast delvis omhändertar den identifierade systemrisken. Regeringen anser, i enlighet med påpekande, att systemriskbufferten bör kunna tillämpas om övriga åtgärder endast delvis omhändertar systemrisken. anser att det tydligt ska framgå vilken risk som ska täckas av systemriskbufferten och att instituten inte ska åläggas flera kapitaltäckningskrav utan att beakta hur de olika åtgärderna samverkar. Regeringen anser att samverkan av olika åtgärder bör beaktas vid tillämpning av systemriskbufferten. Dock, om en eller flera åtgärder redan tillämpas (t.ex. kontracyklisk kapitalbuffert och buffert för systemviktigt institut) och dessa åtgärder endast delvis omhändertar den aktuella systemrisken, så bör även systemriskbufferten kunna tillämpas i enlighet med det ovan angivna. Regeringen anser att direktivets bestämmelser om de principer som i enlighet med artikel 133.9 och 133.10 a ska beaktas vid fastställandet av en systemriskbuffert bör genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag.