prop · H2036 · 2014-10-21 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om personalliggare och oannonserade kontrollbesök i byggbranschen kommer att ställa krav på såväl som på de aktörer som åläggs skyldigheter enligt regleringen. behöver utveckla system för att kunna ta emot anmälningar från byggherren om när byggverksamhet startar och avslutas, och för att tilldela varje anmäld byggarbetsplats ett identifikationsnummer. Informationsinsatser och intern utbildning kommer också att behövas. kommer också behöva tid att i samverkan med byggbranschen ta fram rutiner för hur kontrollbesöken ska gå till, med beaktande av t.ex. sådana säkerhetsföreskrifter som finns på byggarbetsplatser. Regeringen finner dock inte att det från lagstiftarens eller regeringens sida bör föranstaltas om att ikraftträdandet ska föregås av implementerings- eller pilotprojekt, vilket bl.a. Byggindustrier föreslagit. Ingenting hindrar dock att projekt av sådant slag genomförs på frivillig väg. förordar ett stegvis införande, där bestämmelserna om att föra personalliggare och möjligheterna till oannonserade kontrollbesök träder i kraft och bestämmelserna anmälningsförfarande träder i kraft . I avsnitt 7.7 bedömer regeringen att promemorians förslag om anmälningsförfarande inte bör genomföras inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. synpunkt föranleder dock ett övervägande om förslagen som lämnas bör träda i kraft . Byggherrar och de som bedriver byggverksamhet behöver emellertid också tid för förberedelser för att kunna fullgöra sina skyldigheter. Förvisso bör de nya reglerna inte innebära någon mer omfattande omställning för de företag som är vana att arbeta med ID06-bestämmelserna. Det finns dock många företag som inte omfattas av det systemet, och framförallt inte sådana byggherrar som normalt inte är verksamma i byggbranschen. Ett så tidigt ikraftträdande som , som föreslagit, finner regeringen inte genomförbart. Enligt regeringens mening är det förslag som lämnats i promemorian, , sammantaget en lämplig tidpunkt för ikraftträdande. De nya bestämmelserna ska tillämpas första gången på byggarbetsplatser där byggverksamheten påbörjas efter ikraftträdandet. På byggarbetsplatser där byggherren efter ikraftträdandet är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras, och byggverksamheten påbörjas efter ikraftträdandet, gäller således att skyldigheterna enligt bestämmelserna om personalliggare i byggbranschen ska iakttas av byggherren och den som bedriver byggverksamhet. En del byggprojekt pågår , . Det är enligt regeringens mening rimligt att även större byggarbeten som påbörjats före ikraftträdandet ska omfattas av regleringen. De nya bestämmelserna ska därför också tillämpas på byggarbetsplatser där byggverksamheten påbörjats före ikraftträdandet om det kan antas att byggverksamheten kommer att avslutas efter . Det innebär således att fr.o.m. och framåt är det då en byggherre blir medveten om att byggverksamheten kommer att avslutas efter som skyldigheterna enligt 2014/15:6 systemet träder in. Om en byggherre inser att ett byggprojekt som skulle varit färdigt i stället kommer att bli färdigt först , är det fr.o.m. februari som reglerna ska tillämpas. Det kan ibland vara svårt att avgöra när skyldigheterna träder in, och det måste därför finnas stort utrymme för befrielse från kontrollavgift i dylika fall. Lagrådet anser att den avsedda ordningen blir tydligare om det föreskrivs att lagen ska tillämpas på sådana byggarbetsplatser så snart det kan antas att byggverksamheten kommer att avslutas efter . Regeringen instämmer i denna bedömning. Lagrådet ifrågasätter vidare om inte en så kort övergångstid som medför att lagen kommer att bli tillämplig på betydligt fler byggverksamheter än vad som avsetts. Datumet för ikraftträdande har satts med framförhållning för att såväl som de berörda företagen ska ha god tid på sig att förbereda sig. Enligt regeringens mening är det sedan rimligt att reglerna efter ikraftträdandet kan tillämpas på byggarbeten av jämförbar storlek och omfattning. Inte minst talar risken för snedvridning av konkurrensen för det. Regeringen anser att en övergångstid är väl avvägd. Regeringens bedömning: Förslaget om personalliggare för byggbranschen bedöms få positiva effekter på löneredovisningen inom branschen. De ökade kostnader som förslaget medför för ryms inom befintliga och beräknade anslagsramar. En viss ökning av antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna kan förväntas, men ökningen bedöms rymmas inom ram. Promemorians bedömning: Överensstämmer med Remissinstanserna: anser att verkets samtliga mer- kostnader till följd av förslagen ska finansieras genom tilldelning av anser det viktigt att får ökade resurser för att kunna säkerställa syftet med regleringen. , , , i och VVS Företagen framhåller vikten av att ges tillräckliga instämmer i promemorians bedömning att förslaget kommer att leda till en viss ökning av antalet mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna men att det är svårt att bedöma hur stor ökningen kommer att bli. från att Domstolar kommer att kompenseras för den kostnadsökning förslaget innebär. anser att frågan om kostnader för polisen bör beredas vidare innan beslut om förslaget fattas. Statskontoret instämmer i promemorians bedömning förbättrar möjligheterna för och för de företag som vill göra rätt för sig att motverka förekomsten av svartarbete och osund konkurrens. Statskontoret bedömer att nyttan av föreslagna åtgärder är större än kostnaderna. Skälen för regeringens bedömning: Svartarbete är ett allvarligt samhällsproblem. Genom svartarbete undandras skatteintäkter. Företagare som använder svart arbetskraft skaffar sig genom detta konkurrensfördelar framför företag som inte gör det. De företag som använder svartarbete kan sätta lägre priser än de annars skulle kunna göra. Seriösa företagare får ett högre kostnadsläge jämfört med de som använder svart arbetskraft. Detta innebär att de måste sätta högre priser och får därigenom svårt att behålla sina kunder genom ett snedvridet konkurrensförhållande. Svartarbete hos vissa företag kan ”smitta” av sig på andra företag som för att kunna konkurrera också kommer att använda svartarbete. Ju fler företag som använder sig av svartarbete desto svårare blir det för företag som vill göra rätt för sig och desto större blir risken för att den viljan urholkas. När viljan att göra rätt för sig skattemässigt försvagats finns risk att även annan typ av kriminalitet kan få fäste i en drabbad bransch (jfr Ds 2009:43 s. 159). Det finns ett starkt samband mellan skattefusk och annan ekonomisk brottslighet. En stor andel av ekobrotten avser företag som använder svart arbetskraft eller fuskar med skatter och avgifter på annat sätt. De negativa effekterna av skatteundandragande är många. Förutom att skattebördan vältras över på andra skattskyldiga så medför fusket att konkurrensen snedvrids och att seriösa näringsidkare riskerar att slås ut av skattefuskande konkurrenter. Ytterligare effekter vid utnyttjande av svart arbetskraft är bl.a. att sjukpenning och andra ersättningar inte kan beräknas utifrån lönen. Om vissa skattskyldiga kan skjuta över sin del av skatte- och avgiftsbördan på andra rubbas dessutom respekten för den demokratiska beslutsordningen. För att tilliten till rättssamhället ska kunna upprätthållas krävs att skattefusk och ekonomisk brottslighet bekämpas effektivt (jfr prop. 2006/07:105 s. 16). Systemet med personalliggare i restaurang- och frisörbranscherna, som innefattar en möjlighet för att genomföra oannonserade kontrollbesök, har haft positiva effekter på löneredovisningen inom de berörda branscherna. Bestämmelserna har utvidgats till att avse även tvätteribranschen. Det finns skäl att tro att en utvidgning av bestämmelserna till att även omfatta byggbranschen ger en liknande positiv effekt. Syftet med de föreslagna författningsändringarna är att bidra till att minska svartarbete och att skapa sundare konkurrensförhållanden inom byggbranschen. Genom det föreslagna kontrollsystemet får ett bättre underlag för att kunna upptäcka svartarbete. Personer som påträffas på byggarbetsplatser i samband med kontrollbesöken men som inte finns antecknade kan misstänkas arbeta svart. Genom den begränsade revisionen har rätt att kontrollera om personen i fråga omfattas av något anställningskontrakt eller liknande. Uppgifterna kan sedan följas upp genom en kontroll av löneutbetalningar hos näringsidkaren. Det föreslagna kontrollsystemet bör ses som ett verktyg vid sidan av andra för att uppnå målet att motverka förekomsten av svartarbete och skattefusk. Problemet kan inte lösas genom en åtgärd, utan genom flera samverkande åtgärder, varav personalliggare är ett exempel. De resursinsatser som behövs för det föreslagna kontrollsystemet ska vägas mot de reala effekter som förväntas uppstå genom den föreslagna ändringen. Genom den nya regleringen förbättras möjligheterna för och för de företag som vill göra rätt för sig att motverka förekomsten av svartarbete och osund konkurrens. Detta medför stor nytta för samhället. Regeringen bedömer, i likhet med Statskontoret, att nyttan av åtgärderna är större än kostnaderna. Förslaget har betydelse för . Regeringen bedömer i avsnitt 7.7 att det anmälningsförfarande som föreslås i promemorian inte bör genomföras. Det innebär att den som bedriver byggverksamhet inte ska skicka personalliggaren månatligen till . Byggherren och den som bedriver byggverksamhet ska inte heller anmäla vilka entreprenörer och personer som kommer att vara verksamma på byggarbetsplatsen. Det förslag som läggs fram innebär en mindre kostnadsökning för än förslaget om anmälningsförfarande. kontrollarbete påverkas genom att oannonserade kontrollbesök ska göras i ytterligare en bransch. Även kostnader för information, utbildning, utformande av tillämpningsföreskrifter och andra åtgärder ska beaktas. Det förslag som lämnas syftar till att förbättra kontrollen i byggbranschen som har väl dokumenterade problem med svartarbete. Förslaget ska leda till att på ett förhållandevis enkelt sätt ska kunna få fram ett bättre underlag för att bedöma rimligheten av de uppgifter som redovisas av näringsidkarna i byggbranschen. Verket kan på så sätt effektivisera sin kontroll och även göra en bättre urvalsbedömning vad gäller näringsidkare lämpade för revision. De merkostnader som uppkommer för verket kan i viss utsträckning antas uppvägas av en minskad resursåtgång för andra kontrollåtgärder (jfr prop. 2006/07:105 s. 84 f.). Regeringen bedömer att de ökade kostnaderna för ryms inom befintliga och beräknade anslagsramar. Beslut rörande registrering, kontrollavgifter och föreläggande med vite kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I och med att förslaget om att den som bedriver byggverksamhet månatligen ska skicka personalliggaren till , och att byggherren och den som bedriver byggverksamhet ska anmäla vilka entreprenörer och personer som kommer att vara verksamma på byggarbetsplatsen inte genomförs kommer antalet påförda kontrollavgifter och utfärdade förelägganden med vite att bli färre än med promemorians förslag. Även för domstolarnas del innebär således regeringens förslag en mindre påverkan än det förslag som förordades i promemorian. Med hänsyn till att dessa domstolar redan prövar frågor om utdömande av vite och särskilda avgifter beträffande ett flertal måltyper kan inte de tillkommande målen förväntas bli särskilt betungande. En viss ökning av antalet mål kan alltså förväntas men ökningen bör rymmas inom ram. I samband med en utvärdering av de nya bestämmelserna (jfr avsnitt 7.7) kan det dock vara lämpligt att titta närmare på hur måltillströmningen har utvecklats. Enligt promemorians förslag skulle utöva tillsyn över vissa av bestämmelserna om personalliggare i byggbranschen. Vid tillsynen skulle polisen på begäran lämna biträde. 7.11 bedömer regeringen att promemorians förslag i dessa delar inte bör Prop. 2014/15:6 genomföras. Till följd av detta bedöms polisen inte orsakas några ökade kostnader till följd av det förslag som läggs. Regeringens bedömning: Förslaget om personalliggare i byggbranschen bedöms innebära en ökning av den administrativa bördan för de företag som berörs. Denna ökning bedöms som försvarbar med hänsyn till syftet med förslaget. Förslaget kan väntas få positiva effekter från konkurrenssynpunkt, vilket gynnar de seriösa företagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anför att de administrativa kostnaderna för byggherren att anmäla byggstart inte har beräknats. Företagarna framför att det i promemorian görs en i grunden förtjänstfull konsekvensanalys, men den saknar analys av hur olika företagsstorlekar påverkas. Det finner Företagarna vara en allvarlig brist. anser att de totala kostnaderna för förslaget liksom kostnader för enskilda företag är ofullständigt beskrivna, bl.a. anges inte kostnaderna för att anmäla byggstart. berör vidare inte förutsättningarna för de små företagen, vilket är en brist. anser vidare att effekten och nyttan av förslaget är undermåligt beskrivna. Det anges inte hur de förhåller sig till kostnaderna för systemet. Även anser att konsekvensanalysen saknar de mindre byggföretagens perspektiv, och att konsekvenserna för de mindre företagen måste beaktas innan lagförslag kan läggas fram. anser att det av konsekvensutredningen inte går att bedöma förslagets effekter på de administrativa kostnaderna och att det saknas i huvudsak kvantifierade uppskattningar av förväntade administrativa kostnader. Vidare anges inte på ett tydligt sätt vad som är administrativa respektive övriga kostnader. När det gäller övriga kostnader görs vissa uppskattningar av förväntade sådana. Någon uppskattad kostnad för byggherren att tillhandahålla utrustning för registrering anges dock inte. Byggherrarna efterlyser närmare analys av hur förslaget påverkar enskilda näringsidkare som arbetar på ett flertal olika byggarbetsplatser . saknar en analys av konsekvenserna för de gränsöverskridande tjänsteutövare med utstationerad personal som redan tvingats göra en anmälan i enlighet med lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare. Skälen för regeringens bedömning: De berörda företagen kommer att behöva ha en viss administration för att fullgöra sina skyldigheter. Det är ofrånkomligt att detta kommer att medföra vissa kostnader. Merkostnaderna för företagen att löpande dokumentera identifikationsuppgifter kan hållas på en låg nivå när man använder ett elektroniskt system. De elektroniska uppgifterna kan även användas till annat nödvändigt administrativt arbete. Med ett elektroniskt system kan tiden för att föra in uppgifter i liggaren bli försumbar. Kostnaderna beror i huvudsak på de val företagen gör avseende sina administrativa resurser. Med administrativa kostnader avses för byggherren kostnader för att anmäla att byggverksamhet ska påbörjas och avslutats, och att tillhandahålla utrustning för en elektronisk personalliggare. Med administrativa kostnader avses för den som bedriver byggverksamhet kostnader för att förse personer, som utför arbete för denne, med utrustning för att kunna registrera sig i byggherrens elektroniska personalliggarsystem. Inom byggbranschen har på frivillig basis införts ett registreringssystem (ID06) som motsvarar de krav som de föreslagna reglerna avseende den löpande dokumentationen av verksamma kommer att ställa. Kostnaderna för en elektronisk hantering av ID06 är enligt uppgift från Byggindustrier per byggdag för en arbetsplats (och arbetsplats). som varje verksam person ska ha kostar . Det kan dock ersätta ett företagskort som ett företag i många fall ändå skulle ha utfärdat och utgör därför en kostnad som företaget i sådant fall ändå skulle ha haft. Kortet kan en verksam person använda för att registrera sig. Registreringen kan ske i exempelvis en mobiltelefon försedd med en applikation som stödjer registrering. Ett obegränsat antal personer kan använda samma mobiltelefon för att registrera sig. Kostnaden för den tekniska lösningen för en elektronisk registrering av närvaro, som enligt förslaget är byggherrens ansvar, kan motsvara per byggarbetsplats (kostnaden för en mobiltelefon, samt kostnader för en applikation som stödjer registrering, ). beräknas kostnaden motsvara . Några remissinstanser, bl.a. , har efterlyst de mindre företagens perspektiv. Ovanstående kostnadsuppgifter visar dock enligt regeringens mening att det är möjligt att införa ett system med de funktioner som behövs för en personalliggare till kostnader som är rimliga för användarna, även om företaget är litet. Byggherrarna har efterlyst en analys av hur förslaget påverkar enskilda näringsidkare som arbetar på ett flertal olika byggarbetsplatser . En del näringsidkare kan komma att arbeta uteslutande på byggarbetsplatser som omfattas av regleringen, medan andra kan komma att bedriva sin verksamhet på byggarbetsplatser som är undantagna (jfr avsnitt 7.9). Det kan slutligen också komma att vara näringsidkare som under olika perioder bedriver verksamhet både på byggarbetsplatser som omfattas och på sådana som inte omfattas. Så förhåller det sig emellertid även vad gäller ID06-tillämpningen, och regeringen bedömer inte att ovanstående kostnadsuppgifter och nedanstående beräkning av administrativa kostnader förändras av detta förhållande. och har anfört att de administrativa kostnaderna för byggherren att anmäla byggstart inte har beräknats. En anmälan om byggstart ska innehålla uppgift om när byggverksamheten ska påbörjas och var den ska bedrivas. Enligt regeringens mening måste tidsåtgången för en sådan anmälan anses vara försumbar, likaså för att underrätta att byggverksamheten har avslutats. har tagit upp frågan om konsekvenserna för de gränsöverskridande tjänsteutövare med utstationerad personal som redan tvingats göra en anmälan i enlighet med lagen om utstationering av arbetstagare. I avsnitt 7.7 bedömer regeringen att det anmälningsförfarande som föreslogs i promemorian inte bör genomföras inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. Någon dubbel anmälningsbörda gällande arbetstagare riskerar således inte att uppstå. Av utvärdering av stads projekt byggen (Slutrapport om projektet byggen, s. 13 f.) framgår att det administrativa arbete som den som bedriver byggverksamhet (i byggen kallad underentreprenören) lägger ned ligger mellan och . De krav som ställs på underentreprenören i byggen är: att tillämpa ID06 − Allmänna bestämmelser om legitimationsplikt och närvaroregistrering, att ta in avtalsvillkoren byggen samt villkor ”medgivande av utlämnande av vissa sekretessbelagda uppgifter i byggen projekt” i avtal med underentreprenörer som anlitas och att redovisa lön och förmåner, arbetsgivaravgift och avdragen skatt på individnivå för alla personer som utfört arbete på entreprenaden. Generalentreprenören (i byggen kallad huvudentreprenören) har dock upplevt att det administrativa arbete som behövt läggas ned för att uppfylla kraven i byggen varit mer betungande. För generalentreprenören gäller samma krav som för underentreprenören samt att generalentreprenören ska meddela beställaren vilka entreprenörer som den planerar att engagera på bygget och skicka en elektronisk fil med de digitalt lagrade närvarouppgifterna för alla personer som utfört arbete i entreprenaden till . Av utvärderingen framgår vidare att den tid som generalentreprenören lagt ned till följd av kraven i byggen ligger mellan 8−16 timmar för information om byggen och ID06-hantering jämfört med för andra byggobjekt. I de krav som uppställs i byggen ligger dock krav som inte uppställs i det föreslagna kontrollsystemet varför den ökade administrativa bördan i form av nedlagd tid enligt regeringens mening borde bli mindre för byggherren och den som bedriver byggverksamhet i det nu föreslagna systemet. System för personalliggare kan användas för andra personaladministrativa ändamål. Redan befintliga elektroniska registreringssystem kommer också sannolikt att kunna användas som personalliggare. Förutsättningen är att systemet elektroniskt kan registrera de uppgifter som ska föras i samband med att arbetspassen börjar och slutar, att tillägg som görs av registrerade uppgifter ska vara spårbara samt att uppgifterna är elektroniskt läsbara för . Det företag som redan har ett sådant system ska alltså inte behöva skaffa helt ny utrustning. Detta innebär alltså att det beräknade intervallet för de administrativa kostnaderna nedan troligen ligger i överkant. De föreslagna reglerna om elektronisk personalliggare inom byggbranschen kommer att ge ökade administrativa kostnader för företagen. Enligt uppgift från Byggindustrier finns det cirka 94 000 företag inom branschen. Utav dessa uppskattar Byggindustrier att cirka 60 000 företag blir berörda av de nya reglerna. De resterande kan antas arbeta i projekt där en privatperson är byggherre. Detta ger en relation på (60/94) av samtliga företag. Vidare uppskattas cirka 25 000 företag använda sig av ID06. frivilligt registreringssystem av (25/94) av företagen. Byggindustrier har vidare uppskattat att det totala antalet byggprojekt från fyra prisbasbelopp och uppåt är cirka 100 000 byggprojekt . Alla dessa projekt kommer inte beröras av de nya reglerna, eftersom projekt där en privatperson är byggherre inte omfattas. Om man utgår från den relation som uppskattats gällande berörda företag kan det antas att cirka 64 000 (100 000 * 0,64) byggprojekt kommer att beröras. När det gäller att uppskatta den tillkommande administrativa kostnaden bör även hänsyn tas till att flera byggföretag frivilligt använder sig av ett liknande system. För dessa företag tillkommer således ingen ytterligare administrativ kostnad. Antalet byggprojekt som inte kommer att generera tillkommande kostnader kan med ovan angivna relation uppskattas till cirka 17 280 projekt (64 000 * 0,27). Enligt de antaganden som gjorts kommer således cirka 46 720 byggprojekt att generera tillkommande administrativa kostnader. Som ovan redovisats ger dagens frivilliga system (ID06) upphov till i administrativa kostnader för ett byggprojekt . Dessutom behövs det utrustning för samtliga anställda. Kostnaden för detta uppskattas till då systemet är ordentligt uppbyggt. I enlighet med standardkostnadsmetodens principer är det denna kostnad som ska tillämpas. Metoden anger att inga initiala uppstartskostnader utan enbart kostnader som uppkommer vid drift ska tas med. Den sammantagna kostnaden blir i enlighet med detta per byggprojekt och år. Således kan den tillkommande administrativa kostnaden för de föreslagna reglerna uppskattas till ca (46 720 * 12 900). Ett alternativt tillvägagångssätt att uppskatta de tillkommande kostnaderna är att utgå ifrån databas . Denna databas är uppbyggd med hjälp av standardkostnadsmetodens kostnadsuppskattningar av befintliga regler. För att uppskatta vad de föreslagna reglerna ger i tillkommande administrativa kostnader utgår utredningen från den kostnad som uppmätts för personalliggare i restaurangbranschen. Dessa mätningar uppger en total tidsåtgång per företag och år om cirka 3 . Mätning har dock gjorts med utgångspunkt att personalliggaren förs manuellt. Kostnaden för den person som gör registeringen anges till , dvs. Från de uppgifter som Byggindustrier lämnat uppskattas den berörda populationen företag vara cirka 60 000. Dock har cirka 25 000 företag redan det frivilliga systemet ID06. Kvarvarande population som kommer att generera tillkommande administrativa kostnader blir cirka 35 000 företag. De på detta sätt uppskattade ökade administrativa kostnaderna blir (35 000 * 3 705 * 3,08). Uppskattningsvis kan således den tillkommande administrativa kostnaden för byggbranschen beräknas ligga i intervallet cirka 400 till . Regeringen anser ökningen försvarbar med hänsyn till den förväntade nyttan med förslaget. Merparten av den ökade administrativa kostnaden bör rimligen ligga hos de större byggföretagen.