prop · H103148 · 2014-03-18 00:00:00 — Även om regeringen vill framhålla hemkommunens ansvar för att alla elever får en god utbildning görs bedömningen att dessa elever kan gynnas av den särskilda erfarenhet och kompetens som finns vid . Liksom kommun anser regeringen att det är angeläget att brister som kommer fram vid tillsyn åtgärdas. Regeringen konstaterar att Skolinspektionen vid uppföljning av sin tillsyn av Dammsdalskolan bedömt de påtalade bristerna som avhjälpta. Regeringen föreslog i lagrådsremissen (U2014/1278/S) att införandelagen skulle ändras så att ett landsting får vara huvudman även för grundskola vid i för elever med autism eller autismliknande tillstånd. Lagrådet påpekar att en sådan reglering bör utformas med hänsyn till kravet på generalitet och lämnar ett förslag till hur en sådan reglering kan utformas. Enligt Lagrådets förslag bör ett landsting få vara huvudman för grundskola för elever med autism eller autismliknande tillstånd och för grundsärskola, om bedrev obligatorisk särskola vid utgången av . Lagrådets förslag innebär inte någon förändring i sak i förhållande till vad som föreslogs i promemorian. Vid utgången av hade ett landsting endast möjlighet att vara huvudman för särskolan om det omfattades av övergångsbestämmelserna till den ändring skollag som innebar att huvudmannaskapet för särskolan övergick från landstingen till kommunerna. Enligt dessa övergångsbestämmelser fick behålla huvudmannaskapet för bl.a. Dammsdalskolan i (SFS 1992:598). Enligt lagen omfattade begreppet särskola obligatorisk särskola och gymnasiesärskola (6 kap. 3 §). Det enda landsting som vid utgången av fortfarande var huvudman för obligatorisk särskola var , som bedrev särskola vid i . Skolinspektionen anser att bestämmelserna bör placeras i skollagen i stället för i införandelagen. Regeringen konstaterar dock att bestämmelserna utgör övergångsbestämmelser som innebär att äldre övergångsbestämmelser ges fortsatt giltighet. Regeringen anser därför att bestämmelserna om huvudmannaskap för och grundsärskolan inte ska placeras i skollagen, utan föreslår att införandelagen ändras i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att får vara huvudman för grundskola för elever med autism och autismliknande tillstånd vid . Förslaget innebär också att nuvarande möjlighet att vara huvudman för grundsärskola vid kvarstår. Av 26 § införandelagen framgår att ett landsting som bedriver utbildning med stöd av bestämmelser i införandelagen ska tillämpa de bestämmelser i den nya skollagen som gäller för en offentlig huvudman för utbildning i den aktuella skolformen. Det kan anses följa av dessa 2013/14:148 bestämmelser att t.ex. bestämmelserna om interkommunal ersättning i 10 kap. 34 § skollagen ska tillämpas på i fråga om ersättning från elevernas hemkommuner. Det kan därför ifrågasättas om det finns behov av att, som föreslår, införa en särskild reglering av ersättning till ett landsting för utbildning inom . Regeringen anser dock att den aktuella bestämmelsen i införandelagen bör förtydligas så att det klart framgår att regelverket för andra offentliga huvudmän även ska tillämpas på . Det bör inte finnas något utrymme för att tvivla på att har rätt till ersättning från elevernas hemkommuner för den utbildning som ges vid enligt bestämmelser om interkommunal ersättning i och grundsärskolan (10 kap. 34 § och 11 kap. 33 § skollagen). Regeringen föreslår därför att det förtydligas att samma bestämmelser ska tillämpas för ett landsting som bedriver utbildning med stöd av införandelagen som för annan offentlig huvudman som bedriver utbildning i motsvarande skolform. Gymnasie- och gymnasiesärskoleutbildning vid Regeringens förslag: Den dubbelreglering i förhållande till skollagen som bestämmelserna om Dammsdalskolan i lagen om införande av skollagen innebär när det gäller skolformen gymnasiesärskola ska tas Regeringens bedömning: En ny särskild bestämmelse om att ett landsting får vara huvudman för utbildning i gymnasieskolan vid Dammsdalskolan för elever med autism eller autismliknande tillstånd bör inte införas. Bedömningen i promemorian överensstämmer med regeringens bedömning när det gäller gymnasieskolan. innehåller inget förslag om att ta bort den dubbelreglering som finns i införandelagen när det gäller skolformen gymnasiesärskola. Remissinstanserna: Få remissinstanser tar särskilt upp frågan om kommuner instämmer i regeringens bedömning. föreslår att även skolformen gymnasieskola ska finnas med i uppräkningen av skolformer som får finnas vid . med anledning av att Skolinspektionen inte kan se vad som skulle motivera att Dammsdalskolan genom särskilt undantag får anordna gymnasiesärskola, men att detsamma inte gäller gymnasieskola. fallen kan ett landsting vara huvudman för utbildningen genom överenskommelse med en kommun. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ett landsting får anordna sådana nationella program i gymnasieskolan som avser naturbruk och omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting även anordna utbildning på andra nationella program (15 kap. 31 § skollagen). När det gäller introduktionsprogram får ett landsting som anordnar ett yrkesprogram även anordna programinriktat individuellt val som är inriktat mot det programmet. 2013/14:148 dessutom, efter överenskommelse med en kommun, anordna yrkes- introduktion och individuellt alternativ. Det finns således goda möjligheter enligt gällande bestämmelser i skollagen för att anordna utbildningar i gymnasieskolan efter överenskommelse med en kommun. Skolinspektionen ställer sig frågande till varför ska få vara huvudman för gymnasiesärskola men inte gymnasieskola med stöd av bestämmelsen i införandelagen. Sedan huvudmannaskapet för särskolan överfördes till kommunerna har haft befogenhet att vara huvudman för särskola vid . Begreppet särskolan innefattade enligt äldre lagstiftning både obligatorisk särskola och frivillig särskola. Dessa båda begrepp motsvaras av grundsärskolan respektive gymnasiesärskolan i den gällande skollagen. Regeringens avsikt är att möjliggöra för att fortsätta ta emot elever med autism och autismliknande tillstånd vid trots att dessa elever inte längre tillhör målgruppen för grund- och gymnasiesärskolan om de inte också har en utvecklingsstörning. Eftersom det finns möjlighet för ett landsting att vara huvudman för gymnasieskola finns inte samma behov av undantag när det gäller gymnasieskola som när det gäller grundskola. Som Skolinspektionen framhåller får ett landsting efter överenskommelse med en kommun vara huvudman för gymnasiesärskola på samma sätt som för gymnasieskola (15 kap. 31 § och 18 kap. 29 §). Behovet av en särskild bestämmelse i införandelagen kan därför ifrågasättas även när det gäller gymnasiesärskola. När de ursprungliga övergångsbestämmelserna om Dammsdalskolan infördes fanns ingen möjlighet för att vara huvudman för gymnasiesärskola. Bestämmelser i lag om att ett landsting efter överenskommelse med en kommun får vara huvudman för gymnasieskola och gymnasiesärskola infördes . När nu en ändring av införandelagen föreslås, bedömer regeringen att bestämmelsen om att ett landsting får anordna gymnasiesärskola vid kan tas bort. Efter denna ändring kan fortsätta att vara huvudman för gymnasiesärskola vid efter överenskommelse med en kommun enligt 18 kap. 29 § skollagen. Regeringens förslag: Lagändringarna om modersmålsundervisning för elever som tillhör de nationella minoriteterna ska träda i kraft den Övriga lagändringar ska träda i kraft . Förslagen i promemorian överensstämmer inte med I promemorian föreslås att ändringarna ska träda i Förslagen i promemorian överensstämmer med 2013/14:148 Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter på tidpunkterna för ikraftträdande. Kommuner och Landsting (SKL) anser att lagförslaget om kommunernas resursfördelning bör träda i kraft tidigast . Enligt SKL är det sannolikt att en rad kommuner kommer att uppleva press att förändra sina resursfördelningsmodeller. Att se över och förändra resursfördelningen är något som kommuner normalt gör inför ett nytt budgetår och inte under ett pågående budgetår. SKL vill också påminna om att reglerna för bidragen till fristående verksamheter innebär att kommunerna ska fatta beslut om bidragets storlek inför varje budgetår. Specialpedagogiska skolmyndigheten anser att det inte framgår varför lagförslagen om modersmålsundervisning för elever som tillhör de nationella minoriteterna kräver tolv månaders särskild förberedelse och föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . kommun anser att samtliga lagförslag i promemorian bör träda i kraft . Kommunen framhåller att budget för verksamhet som pågår redan är fastställd och att verksamheten är organiserad därefter. Ändringar i skollagen som medför förändring av resursfördelning både ekonomiskt och kompetensfördelningsmässigt kräver ändrad budget och ny budget måste antas inom kommunallagens tidsram. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft . Detta gäller inte minst de nya reglerna som rör Dammsdalskolan, eftersom elever vid skolan inte alltid har fått sin rätt till utbildning tillgodosedd i hemkommunen. Den föreslagna nya bestämmelsen om kommunernas resursfördelning utgör ett förtydligande av vad som redan följer av skollagen (2010:800) och av läroplanerna. Samma sak gäller bestämmelsen om stöd för elever med funktionsnedsättning. Regeringen delar därför inte SKL:s och kommuns uppfattning att ikraftträdandet bör skjutas upp med hänsyn till att kommunerna redan fattat beslut om 2014 års budget. Lagförslagen avseende modersmålsundervisning för elever som tillhör de nationella minoriteterna kräver vissa förberedelser. Som påpekar ger ett ikraftträdande huvudmännen möjlighet att se över bemanningen vad gäller modersmålslärare utifrån de nya förutsättningarna. Därför föreslår regeringen att lagändringarna avseende modersmålsundervisning ska träda i kraft och att övriga lagändringar ska träda i kraft . Konsekvenser av förslagen om resursfördelning, skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning och I avsnitt 4 föreslås att det ska anges i skollagen (2010:800) att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och olika förutsättningar och behov. Vidare föreslås att det ska anges i lagen att även rektor och förskolechef har ansvar för att fördela resurserna efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Enligt förslaget i avsnitt 6 ska det anges i skollagen att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att nå de olika kunskapskraven ska ges stöd i syfte att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen. Enligt kommer förslagen om resursfördelning och skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning att få ekonomiska konsekvenser, om de ska få någon praktisk betydelse. Även anser att förslaget om resursfördelning kommer att medföra kostnadsökningar. är sannolikheten stor att tidigare vaga skrivningar på resursfördelningsområdet tagits till intäkt för besparingar på området och att förslaget kommer att leda till ökat behov av lärare i skolan. Regeringen påminner dock om att förslagen i avsnitt 4 och 6 utgör förtydliganden av vad som redan bedöms följa av skollagen och läroplanerna. De utgör således inte någon ambitionshöjning. Förslagen bedöms därmed inte ha några ekonomiska konsekvenser vare sig för staten eller för huvudmännen. Även förslaget om betygssättning (avsnitt 8) innebär förtydliganden av skollagen. Det innebär således inte några utökade åligganden för huvudmännen och får därmed inga ekonomiska konsekvenser. Konsekvenser av förslagen om lärare i fritidshem och förskollärare i förskolor med särskild pedagogisk inriktning I avsnitt 5 föreslås att lärare och förskollärare som saknar legitimation och behörighet trots det ska få bedriva undervisning i fritidshem och förskolor under förutsättning att verksamheten har särskild pedagogisk inriktning och drivs av en enskild. Förslagen bedöms underlätta för de aktuella huvudmännen att följa skollagen och de bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser. Konsekvenser av förslagen om modersmålsundervisning för elever som hör till de nationella minoriteterna Förslagen i avsnitt 7 innebär att kravet på att en vårdnadshavare till en elev som hör till någon av de nationella minoriteterna har det aktuella språket som modersmål inte längre ska gälla som förutsättning för rätt till modersmålsundervisning i ett minoritetsspråk i de obligatoriska skolformerna samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. När det gäller de obligatoriska skolformerna föreslås att även kravet på att eleven ska ha grundläggande kunskaper i språket tas bort. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ligger dock kravet på att eleven ska ha goda kunskaper i språket kvar. Förslagen innebär att fler elever har rätt till modersmålsundervisning, framför allt i de obligatoriska skolformerna. Antalet elever som deltar i undervisningen kommer sannolikt också att öka, vilket medför ökade kostnader för huvudmännen. Enligt promemorian är kostnaderna i första hand knutna till antalet undervisningsgrupper, inte till antalet elever. Kommuner och Landsting är tveksamt till att beräkningarna bygger på ett utökat antal undervisningsgrupper. Förbundet påpekar att många kommuner fastställer ett tilläggsbelopp för modersmålselever, eftersom reglerna för bidrag till fristående skolor är utformade på detta sätt. Kostnadsökningen bör därför, enligt förbundet, snarare beräknas utifrån antalet tillkommande elever. Regeringen delar inte förbundets bedömning, utan anser att antalet undervisningsgrupper är en rimlig utgångspunkt för beräkningen av den totala kostnadsökningen. Det kan därmed antas att kostnadsökningen inte är proportionell i förhållande till det ökade antalet elever. Ett större antal elever bör möjliggöra större undervisningsgrupper än . Det saknas tillgång till flera av de uppgifter som behövs för att med precision bedöma storleken på de ökade kostnader som förslagen medför. Det finns exempelvis inte uppgifter om hur många elever som tillhör de nationella minoriteterna (sådan statistik förs inte i ). Det samlas inte heller in uppgifter om vad undervisning i modersmålsämnet kostar. Därmed måste beräkningen av ökade kostnader göras utifrån en rad antaganden. Det är känt att det /13 fanns 11 208 elever i som av huvudmännen bedömts ha rätt till modersmålsundervisning i något av de nationella minoritetsspråken. Av dessa deltog , dvs. drygt 4 900 elever, i modersmålsundervisning. Motsvarande uppgifter saknas för gymnasieskolan. När det gäller gymnasieskolan finns däremot uppgift om hur många elever som fått betyg i någon av kurserna i modersmål i minoritetsspråken. Av de elever som fick slutbetyg /12 var det 79 elever som fick betyg i någon kurs i något av de nationella minoritetsspråken. Det kan därmed antas att det finns närmare 240 elever i gymnasieskolan som läser någon kurs i ett minoritetsspråk . Då har hänsyn inte tagits till att antalet elever som påbörjar studier är större än antalet elever som tar ut slutbetyg . Att kravet på grundläggande kunskaper i språket i de obligatoriska skolformerna tas bort får antas leda till en ökning av antalet elever som har rätt till modersmålsundervisning. Med hänsyn till att kraven på att språket ska vara ett dagligt umgängesspråk i hemmet och att minst fem elever ska önska undervisning i språket inte gäller för de nationella minoritetsspråken får dock en stor del av de elever som hör till de nationella minoriteterna redan antas vara berättigade till modersmålsundervisning. Därför framstår det som rimligt att anta att antalet elever som har rätt till modersmålsundervisning kommer att öka med i de obligatoriska skolformerna. Av de elever som bedömts ha rätt till modersmålsundervisning i /13 deltog, som nämnts ovan, i sådan undervisning. I promemorian anges att det inte finns anledning att anta att deltagandegraden skulle bli högre när det gäller de elever som föreslås få rätt till modersmålsundervisning. anser att det måste finnas öppenhet för att deltagandegraden kan bli betydligt högre för dem som bereds tillfälle att återvinna ett språk som de inte har tillgång till hemma, än för de elever vars föräldrar talar språket hemma och där viss inlärning sker i hemmet. påpekar dock att inte heller motsatsen kan uteslutas, eftersom distansen till språket är relativt stor och intresset för att återerövra språket därför skulle kunna vara svagt. Regeringen anser att det inte finns några omständigheter som med någon egentlig styrka talar för att göra någon annan bedömning av deltagandegraden än vad som görs i promemorian. Det är därför rimligt att anta att andelen elever som väljer att delta i modersmålsundervisning kommer att förbli även efter de nya reglernas inträde. Den beräkning av kostnader för förslagen om modersmålsundervisning för de obligatoriska skolformerna som görs i promemorian bygger härutöver på följande antaganden. 1.Antalet elever som hör till någon av de nationella minoriteterna och deltar i modersmålsundervisning antas öka från ca 4 900 till ca 7 900. 2.Det antas att det finns i genomsnitt tre elever i varje undervisningsgrupp och att antalet undervisningsgrupper är ca 3.Undervisningsgruppens genomsnittliga storlek antas öka med en elev. Utifrån det tillkommande antalet elever antas därmed antalet undervisningsgrupper öka med 330 stycken. 4.Omfattningen på modersmålsundervisning antas vara . En timmes lektionstid beräknas kosta . Kostnaden motsvaras av kostnaden för 36 veckors undervisning. Kostnaden per undervisningsgrupp och år antas därmed uppgå till . kommun anser att kostnaden för en veckas lektionstid är för lågt beräknad och att kostnaden motsvaras av kostnaden för fler än 36 veckors undervisningstid. Kommunen påpekar också att nybörjarelever inte kommer kunna ingå i redan existerande grupper och att antalet grupper därför kommer att öka i takt med eleverna. kommun anser att uppskattningen av kostnaderna är i underkant eftersom det med stor sannolikhet inte kommer vara möjligt att skapa grupper med tillräckligt underlag. Kommunen menar att undervisningen i den egna kommunen kommer bli dyrare än vad konsekvensutredningen visar eftersom intresset för minoritetsspråken är mycket begränsat i kommunen. Även kommun anser att beräkningen av kostnaderna i promemorian ger för litet tillskott när kommunerna kompenseras i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Vad gäller dessa invändningar noterar regeringen att förslagen i promemorian inte förutsätter att alla nya elever placeras i redan befintliga grupper. De beräkningar som gjorts utgår vidare från situationen över hela landet. Att kostnaderna i en viss kommun kan bli högre än beräknat och att de i en annan kommun kan bli lägre är ofrånkomligt. Regeringen bedömer också att de antaganden som görs i promemorian beträffande kostnaden för en veckas lektionstid, antalet undervisningsveckor och ökningen av undervisningsgruppernas genomsnittliga storlek är rimliga. Regeringen gör därför bedömningen att kostnaden för de obligatoriska skolformerna uppgår till . Förslaget som gäller gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, dvs. att kravet på att en vårdnadshavare ska ha språket som modersmål tas bort, beräknas leda till en ökning av antalet elever som deltar i modersmålsundervisning . Detta betyder att ca 70 elever tillkommer. Gruppstorleken antas vara oförändrad eftersom det är en liten elevgrupp det rör sig om. Det kan därmed antas att ca 24 undervisningsgrupper tillkommer till en kostnad av . Utifrån dessa förutsättningar beräknas de tillkommande kostnaderna för modersmålsundervisning i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan samt de frivilliga skolformerna uppgå till . Eftersom kommunerna är huvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och dessutom är skyldiga att betala tilläggsbelopp för elever i fristående grund- och grundsärskolor som ska erbjudas modersmålsundervisning kommer den största delen av kostnadsökningen att falla på kommunerna. För denna kostnadsökning ska kommunerna kompenseras i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. För elever i sameskolan och specialskolan faller kostnaderna på staten, som är huvudman för dessa skolformer. Dessa kostnader beräknas till ca . Konsekvenserna av att vissa hänvisningar i bestämmelserna om interkommunal ersättning korrigeras Förslagen i avsnitt 9 innebär att kommunerna ges utrymme att själva komma överens om vilken ersättning som ska lämnas för elever som, med stöd av en sådan överenskommelse som avses i 10 kap. 24 § tredje stycket eller 11 kap. 24 § andra stycket 2 skollagen, tas emot i en annan kommuns grundskola eller grundsärskola. Det föreslås alltså att kravet på att elevens hemkommun ska ersätta den mottagande kommunen för kostnaderna för elevens utbildning tas bort i dessa fall. Ett sådant krav föreslås i stället gälla i fall där en elev utnyttjar sin rätt att gå kvar i eller grundsärskolan i en annan kommun än hemkommunen trots att de förhållanden som låg till grund för mottagandet förändrats under föregående år. För del motsvarar förslagen vad som gällde enligt skollag. För grundsärskolans del innebär förslagen en anpassning till vad som ska gälla för . Eftersom elevens utbildning kommer att bekostas av hemkommunen oavsett om eleven går i hemkommunens skola eller utnyttjar sin rätt att gå kvar i en annan kommuns skola bedöms förslagen inte ha några kostnadskonsekvenser. Konsekvenser av förslaget om Dammsdalskolan Regeringen bedömer att förslaget om Dammsdalskolan (avsnitt 10) inte medför några ekonomiska konsekvenser för huvudmän inom skolväsendet. En majoritet av remissinstanserna stöder, eller har inget att invända, mot denna bedömning. kommun och har dock i sina remissvar framfört att förslaget kan leda till en kostnadsökning för hemkommunen. Med anledning av detta vill regeringen framhålla följande. Av förslaget följer att grundskoleutbildning för elever med autism eller autismliknande tillstånd får bedrivas vid . Innan skollagen började tillämpas kunde elever med autism eller autismliknande tillstånd utan en utvecklingsstörning bli mottagna i grund- och gymnasiesärskolan. Regeringens förslag innebär därför ingen utvidgning av skolans målgrupp i relation till tidigare bestämmelser. Det framgår vidare av skollagen att hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 21 §). Av skollagen framgår också att en kommun som i sin grundskola har en elev från en annan kommun i vissa fall ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun (10 kap. 34 §). I andra fall ska hemkommunen betala ersättning till den mottagande kommunen utifrån vad som överenskommits eller baserat på samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. I samtliga fall har hemkommunen således ett ekonomiskt ansvar för dessa elever. Med anledning av att målgruppen generellt sett är i behov av särskilt stöd kan det dessutom antas att hemkommunen har kostnader för särskilt stöd även om eleven går i hemkommunens skola. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. och kommuner menar att förslagen om resursfördelning (avsnitt 4) innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. SKL påpekar att kommunernas befogenhet att själva bestämma över sina ekonomiska resurser och göra prioriteringar inom lagarnas ramar anses vara kärnan i den kommunala självstyrelsen. Enligt förbundet tillgodoses behovet av statlig styrning väl genom det befintliga regelverket. Förbundet menar därför att den föreslagna bestämmelsen om kommunernas resursfördelning strider mot proportionalitetsprincipen i regeringsformen.