prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — En viktig skillnad är att Försvarsmakten med uppdrag och direktiv från regeringen återupptagit den försvarsplanering som varit vilande under . Försvarsmakten meddelade i budgetunderlaget för att försvarsplanarbetet nått en sådan nivå att detta kunde utgöra underlag för insatsorganisationens utveckling. Försvarsmakten beskriver arbetet med försvarsplanering på följande sätt. Försvarsplanering omvandlar politisk inriktning av Försvarsmakten, via militärstrategiska bedömningar, till operativa och taktiska planer för genomförande av insatser. Resultatet av försvarsplaneringen, Försvarsplanen, ska vara användbar och baseras på tillgängliga resurser och de uppgifter som Försvarsmakten kan ställas inför . Försvarsplanen utgör grund för inriktning av beredskap och mobilisering, påverkar doktrinutveckling och förmågeutveckling samt utgör referens för Försvarsmaktens insatsorganisationsvärdering.156 Försvarsmakten har framhållit att myndigheten uppfattat en höjd ambitionsnivå i förhållande till den inriktning som följer av regeringens inriktningsproposition. I en särskild skrivelse i samband med budgetunderlaget 2013 skrev Försvarsmakten att myndigheten genom bland annat försvarsplaneringen uppfattat en högre målsättning för främst det 156 Försvarsmaktens budgetunderlag . EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET nationella försvaret än vad som redovisades i myndighetens underlag för regeringens inriktningsproposition från 2009157. Försvarsmakten förde också fram i samband med perspektivplaneringen 2013 att försvarsplaneringen understryker på ett tydligare sätt än analyser inför inriktningspropositionen 2009 vikten av att kunna möta ett allvarligt hot på sikt158. Ovan har den årliga process beskrivits som leder fram till respektive års bedömning av det framtida behovet av materiel. Tabell 12 nedan visar den ekonomiska volymen avseende de förslag till förändringar om materiel som har behandlats under försvarsmaktsplaneringen . Försvarsmaktsplaneringen som genomförs ger underlag för det budgetunderlag som överlämnas , vilket avser . Tabell 12: Inkomna förändringsförslag () cirka 35 000 + JAS 39E Källa: bearbetning av Försvarsmaktens arbetsmaterial . Som framgår av tabellen har den totala summan av de identierade förändringsbehoven under FMP 10 och 11 varit . Under FMP 12 summerar föreslagna förändringar till . Under FMP 12 tillkom utöver den summa som redovisas ovan även inplanering av JAS 39E. En betydlig ökning av den ekonomiska volymen av förslagen till förändringar kan således märkas i den senaste planeringsomgången. Eftersom den totala summan av förändringsförslagen normalt överstiger tillgängligt utrymme måste Försvarsmakten prioritera mellan olika behov. Utifrån ett antal kriterier görs en avvägning. Dessa kriterier utgjordes i den senaste försvarsmaktsplaneringen av insatsförmågor och deras prioritet samt Försvarsmaktens uppgifter i en viss rangordning159. konstaterar att denna rangordning har förändrats över tiden. 157Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015, , HKV 23Ž383:54582. 158Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien , , FM2013-276:1, s.51. 159Dessa kriterier framgår av en hemlig bilaga till Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012, , HKV 23100:605578. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Avvägningsarbetet omfattar en mängd justeringar av både förändringsförslag och gällande planer. Det vill säga under arbetets gång kan både reduceringar, förskjutningar, ökningar med mera göras, både av förändringsförslag och Resultatet av arbetet resulterar i ett antal så kallade plus- och minuspaket som utgör grund för ÖB:s avvägningsbeslut. 5.4.2Avvägning och prioritering av anska ning och vidmakthållande av materiel Syftet med avvägningen är att ge grund för utvecklingsplanen och budgetunderlaget. Det vill säga att det är i avvägningsbeslutet som den slutgiltiga prioriteringen fastställs . Nedan har vi undersökt vilken planeringssituation Försvarsmakten befunnit sig samt i vilken mån det har gått att nna lösningar161. Avvägningar inom materielområdet 2012 till 2014 I besluten avseende verksamheten 2012 och 2013 konstaterade att avvägningar kring anskaning och vidmakthållande av materiel skulle ske mot nya anslagsramar. Ur budgetpropositionen utläste Försvarsmakten att anslaget för materielanskaning skulle komma att minskas med –2021. konstaterades att anslaget för vidmakthållande av materiel skulle höjas med cirka 770 miljoner kronor162. Enligt Försvarsmakten skulle detta innebära att planerade utgifter i materielplanen skulle överstiga tillgängliga medel i perioden med cirka 2,5 miljarder kronor.163 Avvägningen resulterade dock i att belastningen på anslagen ökade ytterligare –2021. Sammantaget innebar detta att inplanerad anskaning och vidmakthållande översteg tillgängliga medel med cirka För att hantera detta beslöt Försvarsmakten att balans i anslagen skulle uppnås genom ökad kvalitetssäkring, förskjutningsplanering samt rationaliseringar. 160Resultatet av avvägningen medför att vissa av förändringsförslagen kan planeras in i den nya materielplanen som andra förslag prioriteras bort. Bortprioritering kan ske även om förslaget bejakas, med hänvisning till ekonomiska skäl. Förslaget kan dock återkomma i nästa års planeringsomgång. 161ÖB avvägningsbeslut –2022, ändringstryck, , H/S 23Š386:81767 samt ÖB avvägningsbeslut –2023, , H/S 23Š383:82043 med komplettering , H/S 23Š383: 80603. 162Försvarsmakten hänvisar i detta sammanhang till budgetpropositionen för . Försvarsmakten justerar gällande utrymme genom att prolongera tillgänglig information till att gälla en . 163Övertrycket innebär således att det saknas 2,5 miljarder . EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Inför avvägningsbeslutet –2022 hade planeringsramarna för materiel återigen ändrats. Detta som en följd av budgetpropositionen för 2012164. Inför balanseringen av perioden –2022 konstaterade att liggande materielplan översteg tillgängliga medel med . Försvarsmakten justerade dock det planeringsbara utrymmet genom att ta hänsyn till planerade rationaliseringar inom materielförsörjning, logistik samt forskning och teknikutveckling. Det vill säga åtgärder som redan föreslagit. På detta sätt omfördelade Försvarsmakten medel inom anslagen genom att stryka viss verksamhet och istället inplanera anskaning (se också avsnitt 5.1.1). Sammantaget innebar detta att utrymmet i planen för anskaning kunde öka.165 Försvarsmakten bedömde att anslagen kunde balanseras i kommande treårsperiod. Dock förutsågs att problemen skulle öka på grund av omsättningsbehovet av materiel.166 Avvägningsbeslutet för perioden –2023 kom att starkt påverkas av anskaningsbeslutet av JAS 39E Gripen samt utarbetandet av FMSI 12. Detta ck till följd att Försvarsmakten ck göra avvägningar och balanseringar i era steg. Ett problem som uppstod under processen var att beslutet om anskaning av JAS 39E Gripen samt tvingande materielåtgärder innebar att Försvarsmakten inte hade råd med högt prioriterade förändringsförslag. Detta trots att ovanligt stora reduceringspaket hade föreslagits.167 Enligt Försvarsmaktens konsekvensanalys skulle reduceringarna vara acceptabla om vissa andra prioriterade förändringsförslag kunde planeras in. Ytterligare kompletterande balansering ck därför genomföras. Ett viktigt ställningstagande hade gjorts av ÖB i avvägningen: Försvarsmakten ska styras efter operativa principer fastställda i FMSI. Därför behövdes ytterligare reduceringar, dels för att kunna möta ovan nämnda prioritering, dels för att bättre uppnå olika delar av FMSI. Försvarsmakten ansåg att osäkerheterna i planeringen var stora och att ytterligare åtgärder behövde genomföras inför utarbetandet av budgetunderlaget 2015. 164Regeringen föreslog i propositionen att mot bakgrund av betänkande omfördela medel från bland annat anslagen för anskaning och vidmakthållande av materiel till förbandsanslag. Källa: ÖB avvägningsbeslut –2022. 165ÖB avvägningsbeslut –2022. 167ÖB avvägningsbeslut –2023, med komplettering . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Svår prioriteringssituation vad gäller materiel Avvägningsbesluten som beskrivs ovan är Försvarsmaktsinterna dokument som utgör ett underlag för budgetunderlaget. I underlag inför inriktningspropositionen samt i efterföljande budgetunderlag framhåller Försvarsmakten konsekvent att planeringen innebär ambitionssänkningar inom området eller att en obalans föreligger mot slutet av respektive I budgetunderlaget betonas att det nns ett behov av att omsätta driftsatta system, då era av dessa inom tioårsperioden når slutet av sin operativa, taktiska, tekniska eller ekonomiska livslängd. Flera av dessa system har enligt Försvarsmakten en avgörande betydelse för den operativa eekten. Utifrån det planeringsunderlag gått igenom förefaller Försvarsmakten ha svårigheter att balansera bedömda behov av materiel nu och med de medel som antas vara tillgängliga . är materielplaneringsprocessen komplicerad och beroende av en rad faktorer både vad gäller tillgången på materiel och utvecklingen i omvärlden. Även om det bedömda behovet av materiel uttryckt som det ekonomiska värdet av förändringsförslag stadigt ökat är det svårt att bedöma rimligheten i alla förslag, särskilt ur ett helhetsperspektiv. Dock har bedömningen att materielbehoven inte kunnat tillgodoses återkommit . Regeringen har uttalat att det är viktigt med ökat handlingsutrymme och exibilitet i materielförsörjningen. Materielförsörjningen måste kunna hantera snabbt förändrade behov. Därmed blev det viktigt att minska ekonomiska bindningar och långa ledtider i materielförsörjningen. följer upp hur materielförsörjningen utvecklas168 och använder en rad olika mått för att beskriva materielförsörjningsstrategins eekter. redovisning baseras på den samlade orderstocken vid utgången av . Redovisningen belyser fördelningen mellan hur mycket som anskaas av på marknaden bentlig materiel i förhållande till nyutveckling och vidmakthållande. var fördelningen mellan dessa tre kategorier utveckling, anskaning av bentlig materiel samt vidmakthållande. över tiden har andelen nyutveckling legat . har andelen anskaning av bentlig materiel ökat från runt 30 till . Den andel som avser 168 årsredovisning för , s.27–29. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET vidmakthållande har sjunkit något . Tendensen är således en viss ökning av andelen materiel som anska as på marknaden. Dock ska sägas att dessa andelar beror på hur orderstockens volym varierar totalt över åren, men även av hur inödet av nya beställningar ser ut. Vad gäller ekonomisk handlingsfrihet, det vill säga att inte binda upp kapital över långa perioder, mäter myndigheten detta genom att redovisa genomsnittlig kapitalbindning. Utvecklingen har inneburit att bindningstiden mätt minskade (från 4 till ). den stigit något. var den genomsnittliga kapitalbindningen . ser dock vissa positiva trender då anska ning av större materielsystem på marknaden successivt kommer att bidra till ökad handlingsfrihet. Även om ser vissa indikationer på en kommande period med ökad handlingsfrihet nns faktorer som motverkar detta. Förväntade beställningar av JAS 39E Gripen med mera, i kombination med oförändrade anslag för Försvarsmakten, kan ge utdragna projekt och därmed minska handlingsfriheten. har i detta kapitel följt upp några områden som pekats ut som centrala att utveckla för att kunna genomföra inriktningsbeslutet : logistikverksamhet, forskning- och teknikutveckling, grundorganisation, personalområdet och materielförsörjning. Alla dessa områden skulle på olika sätt e ektiviseras och på så vis bidra till att skapa förutsättningar för insatsorganisationens utveckling och nansiering. På den övergripande nivån kan konstatera att dessa olika besparingsområden ofta hänger samman på ett mer eller mindre komplext sätt. Det är också viktigt att komma ihåg att omstruktureringsarbetet innehåller både expansion av viss verksamhet och reduktion av annan verksamhet. Det vill säga ambitionshöjningar och kostnadsökningar ska balanseras mot e ektiviseringar och reduceringar. Besparingar har genomförts inom forskning och utveckling Inom området forskning och teknikutveckling har betydande reduceringar genomförts jämfört med de nivåer som gällde 2008. Dessa reduceringar kan också i hög grad verieras genom Försvarsmaktens redovisning. kan konstatera att användningen av dessa reduceringar för annan verksamhet berott på var reduceringen uppstått. Medel som tidigare nansierat verksamhet av forsknings- och teknikutvecklingskaraktär inom ramen för materielanska ning och vidmakthållande har omfördelats till andra områden inom samma anslag. I det förstnämnda fallet har reduceringen på ett område bidragit till att balansera GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA kostnader inom förbandsverksamhet. När det gäller omfördelningarna inom materielanslagen handlar det snarare om att reduceringen balanserar andra angelägna materielbehov i linje med materielförsörjningsstrategin. I båda fallen handlar det om att skapa tillgängliga och användbara förband. I det ena fallet genom personalförändringar, i det andra genom materieltillförsel. Försvarsmakten har fört fram att det inte är långsiktigt hållbart att fortsätta reduceringar inom forskning och teknikutveckling. Inom logistik- och materielförsörjning har besparingarna varit lägre än planerat, försenade och svåra att följa upp Logistik- och materielförsörjningen har varit föremål för era utredningar och bedömningar av besparingspotentialer. Utöver genomförda besparingar inom logistikområdet som genomförts , och där resultatet är något oklart, fastställdes besparingsbetinget på verksamheten till . Detta krav delas av Försvarsmakten och . kan konstatera att trots omfattande utredningsinsatser på området har utfallet av genomförda besparingar varit svåra att följa upp. En möjlig orsak till dessa svårigheter är att besparingsbetingen uttrycks som nivåsänkningar mellan två referensår. Detta gör det svårt att bedöma i vilken takt besparingarna skett. Vad som dock är klart är att de ursprungliga planerna förskjutits i tiden. Det nns en risk att de möjliga besparingarna blir lägre än regeringens mål. Förseningarna samt risken för lägre besparingar på området innebär således något sämre ekonomiska förutsättningar framöver än planerat. Eˆektiviseringen inom logistikområdet riskerar därmed ge ett mindre bidrag till kostnadsökningar inom andra områden. Större förändringar av grundorganisationen har uteblivit Nära kopplat till stödverksamheten har det funnits ambitioner att se över kostnaderna inom grundorganisationen. Försvarsmakten har visat ett intresse för att göra vissa anpassningar av grundorganisationen. Ett ertal olika bedömningar gjordes inför inriktningsbeslutet av möjligheterna att göra besparingar inom detta område. Grundorganisationsförändringar sågs även av Försvarsmakten som ett medel för att göra omstruktureringar inom personalområdet. Det som tidigt målades upp av Försvarsmakten som en viktig framgångsfaktor för genomförande av inriktningsbeslutet har dock med tiden allt mer fått Regeringen fastslog i inriktningspropositionen att det inte skulle ske några nedläggningar i grundorganisationen under dåvarande mandatperiod (). Försvarsmakten har därefter genomfört några förändringar myndigheten själv kunnat besluta om. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET grundorganisationen har också avbrutits då de inte visat sig ge tillräckliga besparingar i förhållande till omställningskostnaderna. I något fall har regeringen motsatt sig Försvarsmaktens förslag. har Försvarsmakten aviserat en avsikt att återkomma med förslag om grundorganisationsförändringar som kräver beslut av regering och riksdag. Sådana förslag har dock uteblivit. kan konstatera att det är oklart vilka sammantagna ekonomiska e ekter genomförda respektive uteblivna förändringar har haft. Uteblivna större grundorganisationsförändringar innebär emellertid att ambitionen att använda detta som ett medel för att åtstadkomma förändringar inom personalområdet inte fungerat. Försvarsmakten har istället fått nna andra medel för detta. Stora utmaningar inom personalförsörjningen Den mest utmärkande aktiviteten är reformeringen av personalförsörjningen. Det handlar främst om en övergång från en soldatförsörjning baserad på plikt till att enbart utnyttja anställd personal samt införande av nya personalkategorier. Både antalet befattningar i Försvarsmakten och behoven av personal har reviderats era gånger. Försvarsmakten har angett att detta bland annat beror på utebliven avveckling av personal samt underskattning av behovet av personal i insatsförbanden. En genomgång av uppgifter om personal och organisation visar att antalet och fördelningen av befattningar justerades i samband med införandet av en ny organisation. Detta ck också e ekter på behovet av personal, bland annat ökar antalet ocerare per befattning. Inom civila befattningar är antalet fasta befattningar ungefär detsamma. Bemanningsläget i basorganisationen, sett till andelen tillsatta befattningar, är relativt gott. Inom insatsorganisationen är antalet och andelen otillsatta tjänster betydligt mer omfattande. Till största delen handlar det om en förväntad brist på personal på soldatbefattningar, eftersom rekryteringen för soldatkategorin inte har pågått särskilt . Men det nns också ett antal befattningar för specialistocerare som inte är tillsatta. Ocerare används i viss utsträckning på befattningar som utformats för andra typer av personalkategorier. Detta kan förstås utifrån det arv av personal och kompetens som fanns innan personalförsörjningen reformerades GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Enligt tolkning av det förslag som Försvarsmakten förde fram inför inriktningspropositionen skulle kostnader för tillväxt inom soldatkategorin i princip kunna balanseras genom en reducering av o cerare och civila, i kombination med minskade hyreskostnader med mera. Utvecklingen blev dock en annan. I kapitel 4 framgick att personalkostnaderna ökade med . Detta kan förklaras utifrån en rad delfaktorer. Soldattillväxten har i stort sett följt plan vad gäller de kontinuerligt anställda soldaterna. har in- och utöde av o cerare inte uppnått det resultat som tidigare planerats, vilket kan kopplas till att de organisationsförändringar som Försvarsmakten tidigare föreslog uteblev. Balanseringen av kostnader mellan olika personalkategorier som tidigare planerats har således inte kunnat uppfyllas. Vidare förefaller inte ödet mellan olika personalkategorier påverka personalkostnaderna, åtminstone inte i det korta perspektivet. I viss mån har även omstruktureringskostnader i samband med införande av olika avtal påverkat kostnadsbilden. Ändrade utgångspunkter och ökat tryck inom avvägningen av materiel Vad gäller materielförsörjningen gick Försvarsmakten in i perioden med en reducerad ram för materialanskaˆning. Detta påverkar de planeringsramar som Försvarsmakten har att hålla sig till vid avvägning och balansering mot anslag, det vill säga det utrymme som nns i materielplanen för nya materielbehov. I tidigare kapitel har framgått att investeringarna minskat som en följd av en beslutad lägre omsättningstakt. till de planeringsomgångar som genomförts verkar detta dock inte motsvaras av ett minskat behov. Vissa kända brister har funnits och Försvarsmakten har i budgetunderlagen påpekat osäkerheterna och ökat omsättningsbehov på . konstaterar att minskade planeringsramar hanteras bland annat med förskjutningsplanering. Medel som skulle frigöras med anledning av betänkande har också omfördelats inom materielanslagen för att balansera materielbehoven. rationaliseringar inom logistik samt forskning och teknikutveckling använts för anskaˆning av materiel. Försvarsmakten har mot slutet av perioden nya prioriteringar för avvägningar mellan insatsförmågor. Vidare har Försvarsmakten uppfattat en högre ambition, dels genom slutsatser från försvarsplaneringen, dels genom inplaneringsbeslut av JAS 39E Gripen och Helikopter16. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET visserligen åtföljts av en anslagsförstärkning, som dock enligt Försvarsmakten inte motsvarar hela kostnadsökningen. Detta har lett till en allt svårare avvägning. Försvarsmakten har bara till viss del kunnat planera in prioriterade förslag till anska ning. konstaterar att vissa positiva tecken kan ses över tiden när det gäller ambitionen att uppnå en ökad handlingsfrihet i materielförsörjningen. Utifrån den uppföljning av kapitalbindningstid som görs av nns tecken på en ökad handlingsfrihet framöver. Detta kan dock snabbt ändras, till exempel genom nya beslut om större investeringar i kombination med oförändrade materielanslag. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I detta kapitel behandlas den ekonomiska planeringen efter 2013. Bedömningar av kostnadsbilden har gjorts i Försvarsmaktens budgetunderlag och i en särskild redovisning från Försvarsmakten av kostnaderna –2019. I kapitlet ställs dessa underlag samman och bedöms i förhållande till Försvarsmaktens kostnadsstruktur och till regeringens åtgärder. De framtida kostnaderna relateras till tidigare gjorda bedömningar som behandlats i tidigare kapitel, bland annat utifrån anslagstilldelningen. På så vis undersöks förutsättningarna för att realisera den planerade inriktningen. I detta avsnitt redovisas Försvarsmaktens bedömningar av kostnadsutvecklingen fram . Utifrån dessa uppgifter har försökt att belysa den anslagsnivå som krävs för att täcka Försvarsmaktens bedömda behov169. Figur 7 visar Försvarsmaktens disponibla anslag och anslag år 2013170. Uppgifterna för bygger på Försvarsmaktens bedömningar om den långsiktiga ekonomin. För anslagen för fredsfrämjande insatser samt forskning och teknikutveckling har kompletterat guren med uppgifter från budgetunderlaget 2014. 169Uppgifterna i denna analys bygger på Försvarsmaktens bedömningar av vad som krävs för en operativt relevant organisation. 170Försvarsmaktens regleringsbrev 2013. Läs mer om disponibla anslag i kapitel 3. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN FORTSATT OMSTÄLLNING AV FÖRSVARET Figur 7 Jämförelse av disponibla anslag 2008, tilldelade anslag 2013 samt bedömd kostnadsnivå 2019 Miljoner kronor, i prisnivå 2008, i prisnivå 2013 Materiel-anska ning och vidmakthållande Källa: bearbetningars av uppgifter från Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans samt budgetunderlag för Figur 7 syftar till att visa vilka konsekvenser Försvarsmaktens bedömning skulle få för framtida anslag. Figuren möjliggör också en jämförelse med den tidigare fördelningen mellan anslagen. Försvarsmaktens bedömning innebär att anslaget totalt sett behöver växa över dagens anslagsnivåer. Kostnaderna ökar och växer gradvis års angivna kostnadsnivå. Av underlaget framgår inte det ackumulerade behovet av medel . Dock framgår av underlagen att efter en period där materielanslagens andel sjunkit och där förbandsanslaget vuxit, blir materielanslagets andel större. till de bedömningar Försvarsmakten gör av materielbehovet framöver kan denna andel antas växa ytterligare åren efter 2019. Med hjälp av Försvarsmaktens underlag kan vi också se vilka kostnader som bedöms öka inom förbandsverksamheten, se tabell 13.171 171Kostnadsbedömningarna i denna del avser anslaget 1.1.1 inom förbandsanslaget. Utöver detta nns inom samma anslag även bland annat militär underrättelseverksamhet. För några kostnadsslag saknas uppgifter vissa år. har kostnader för infrastruktur och verksamhet kompletterats med budgetuppgifter. Tabellen innehåller en årlig kostnad för produktivitetsavdrag. Detta innebär att Försvarsmakten har räknat in en kostnad för detta avdrag. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Tabell 13 Kostnader inom förbandsanslaget 2013–2019 (, prisnivå 2013) varav övrig ers. Källa: sammanställning av uppgifter från Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans174