prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Regeringen konstaterade bland annat att invasionsförsvaret måste ersättas med en organisation som främst utformas för att under det närmaste decenniet kunna hävda territoriella integritet, försvara landet mot vapeninsatser genom luften och andra typer av mer begränsade angrepp samt kunna skydda landet mot allvarliga konsekvenser av angrepp mot infrastruktur. Den nya organisationen skulle även stärka förmågan att delta i det internationella säkerhetssamarbetet.36 Vidare avskrevs invasionshotet som en dominerande grund för hur totalförsvarsresurserna ska utformas. Bland annat slogs fast att ett invasionsföretag syftande till ockupation av inte ter sig möjligt att genomföra , förutsatt att har en grundläggande försvarsförmåga och att Vår försvarsförmåga måste också kunna anpassas till de hot som vi kan komma att ställas inför i framtiden.37 33Beredningen menade att förmågan att möta angrepp skulle förbli fullt betryggande så länge omvärldsläget består och att anpassningsåtgärder genomförs i takt med förändringar i omvärldsläget, Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9), s. 80 f. 34Vid akuta kriser i närområdet uteslöt dock inte beredningen att väpnade angrepp, främst genom luften eller genom insatser mot begränsade mål i eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar, kunde vara möjliga att genomföra även i det rådande omvärldsläget. Förändrad omvärld – omdanat försvar (Ds 1999:2, s. 14 f.). 35Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9), s. 36. 1998/99:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar, s. 10. 1999/2000:30, s. 12. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Anpassningsförmågan hänvisades dock till som en viktig fråga som skulle förbättras, genom att det skulle nnas anpassningsplaner.38 39 konstaterade i sitt betänkande40 att de operativa förmågorna hänför sig till försvar mot väpnat angrepp i fyra beredskapsknutna tidsperspektiv, nämligen grundläggande försvarsförmåga och grundberedskap, grundläggande försvarsförmåga på kort sikt (), förmåga till anpassning på medellång sikt (), ha en grund för att på lång sikt () kunna utveckla förmåga att möta era olika typer av väpnade angrepp en förmåga att hävda svensk territoriell integritet att bidra till fred och säkerhet i omvärlden en förmåga att kunna stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.41 42 talar om tre grundpelare I försvarsutskottets betänkande konstaterades bland annat att insatsförsvaret hade utformats med en större bredd med hot som utgångspunkt. Försvaret skulle förändras mot ett modernt, exibelt och rörligt insatsförsvar. det andra innebar reformeringen en omfattande internationalisering med syfte att skapa en stärkt förmåga till internationell krishantering och säkerhetsfrämjande arbete. Förband och system behövs både för att försvara landet och för internationella insatser. En tredje grundpelare i reformen var ett anpassningstänkande, som gick ut på att förutsatt att Försvarsmakten behöll en grundläggande försvarsförmåga och bred kompetensbas, skulle det vid behov gå att förändra totalförsvaret för att möta förändrade behov. Slutligen handlande reformen om att förbättra möjligheterna att utnyttja resurserna inom försvaret vid fredstida kriser.43 1999/2000:30, s. 13. 39Sverige behövde ett väsentligt mindre försvar, av hög kvalitet och som skulle gå att använda i olika situationer. För att uppnå detta föreslog regeringen att ett stort antal organisationsenheter inom Försvarsmaktens grundorganisation skulle läggas ned. Även ledningsstrukturen skulle ändras. Försvarsresurserna skulle utformas så att de eektivt skulle gå att använda både nationellt och internationellt. 1999/2000:30, Det nya försvaret. 40Förmågorna skulle kunna preciseras och spegla Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Förmågan skulle även, menade försvarsutskottet, vara lättare att följa upp. 1999/2000:FöU2. 42Hösten 2001 återkom regeringen i en proposition till och talade om samhällets sårbarhet, inte minst i ljuset av terrordådet . Hotet om en invasion, förutsatt en grundläggande försvarsförmåga, var än mer avlägset. Säkerhetsbegreppet hade vidgats och sårbarheten i det moderna samhället hade ökat (prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret). 2001/02:FöU2. 3.2.3Förändringens innebörd när det gäller krav på operativ förmåga – principen om tidsförskjutning Med försvarsbeslutet vidareutvecklades den redan inledda principen om att formulera kraven med olika tidsintervall. Kraven på vad Försvarsmakten skulle klara av delades in i olika tidsskeden. I detta försvarsbeslut var de operativa kraven kopplade till Försvarsmaktens fyra huvuduppgifter. Det innebar att det fanns ett antal operativa krav för varje huvuduppgift. Inom ramen för beslut om operativ förmåga ingick därmed preciseringar i form I förhållande till föregående försvarsbeslut sänktes kraven på att stå emot ett väpnat angrepp, även om det fanns kvar kravställningar denna uppgift.44 Vad avser uppgiften försvara mot väpnat angrepp var de operativa kraven att Försvarsmakten skulle ha förmåga att upptäcka, analysera och möta begränsade insatser mot som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser, ha förmåga att minska verkningarna vid en insats med NBC stridsmedel, ha förmåga att i samverkan med övriga delar av totalförsvaret vidta skyddsåtgärder vid begränsade insatser mot civila och militära mål, ha förmåga att hantera informationskrigföring och bidra till samhällets totala motståndsförmåga mot informationsoperationer och ha förmåga att möta intrång på vårt territorium. Vidare skulle Försvarsmakten ha beredskap för att på kort sikt (högst ) att kunna utveckla förmåga till skyddsåtgärder som medför att samhället kan motstå bekämpning av samhällsfunktioner och infrastruktur och att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor.45 44Bland annat skulle Luftförsvarets beredskap anpassas med hänsyn till utvecklingen i omvärlden så att tillräckligt antal jaktygplan och luftvärnsförband kan möta ett sådant hot. 1999/2000:30, s. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I beslutets operativa krav ingick även att Försvarsmakten efter anpassningsåtgärder till mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten skulle även skapa en grund för att på lång sikt () kunna möta era olika typer av väpnade angrepp.46 Även när det gäller förmåga till territoriell integritet ingick i beslutet särskilda krav47, liksom avseende internationella insatser, som handlade om målsättningar på kort respektive medellång sikt.48 Det handlade på kort sikt bland annat om att ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsframtvingande operationer som främst ska kunna ske med markförband i och dess närhet. På medellång sikt skulle Försvarsmakten även kunna delta i begränsade fredsframtvingande operationer med markförband globalt och kunna delta i fredsbevarande operationer med sjö- och ygstridskrafter i vårt närområde. Sammantaget var detta en höjning av kraven såtillvida att internationella insatser tidigare hade handlat om fredsfrämjande och humanitära insatser. Med försvarsbeslutet för perioden –2004 inleddes en kraftig förändring av det svenska försvaret. Invasionshotet, i form av krav på förmåga för försvar mot väpnat angrepp, tonades ned som dimensioneringsgrund. Det skedde genom att de tidigare kraven på kort sikt i och med detta beslut uttrycktes som krav på medellång och på lång sikt. Detta motiverade i sin tur att en kraftig reduktion av krigsorganisationen och även grundorganisationen minskade i volym. (se kapitel 4). Vidare hade ambitionerna höjts till att, utöver fredsbevarande insatser inkludera fredsframtvingande insatser. Försvarsbeslutets krav på operativ förmåga hade uttryckts genom mer preciserade delkrav för de fyra huvuduppgifterna. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. 47- ha förmåga att upptäcka och ingripa mot kränkningar av territoriet och särskilt i snabbt kunna öka denna förmåga i anslutning till akuta kriser -ha förmåga att upptäcka och avvisa säkerhetshot i samverkan med andra myndigheter samt -ha förmåga att tidigt upptäcka NBC-insatser i närområdet. 48På kort sikt handlade det även om att: -ha förmåga att i samverkan med andra länder planera och genomföra fredsbevarande operationer som inledningsvis främst ska kunna ske med markförband, landminröjnings- och sjöminröjningskapacitet, transportresurser och andra specialenheter, företrädesvis i och dess närhet, men även globalt, -kunna lämna stöd till fredsfrämjande och humanitär verksamhet som främst ska omfatta land- och sjöminröjningskapacitet, transportresurser och andra specialenheter, främst i och dess närhet och -ha förmåga att i samverkan med andra länder planera, genomföra och delta i övningsverksamhet som ska omfatta såväl mark- som sjö- och ygstridskrafter inom ramen för det säkerhetsfrämjande samarbetet, främst i närområdet. 3.3Försvarsbeslutet för perioden –2007 3.3.1Beredningens säkerhetspolitiska bedömning är fortsatt positiv Inför nästa försvarsbeslut var Försvarsberedningens säkerhetspolitiska analys fortsatt positiv. Ett militärt väpnat angrepp i alla dess former bedömdes vara osannolikt under minst en tioårsperiod.49 Beredningen framhöll andra typer av hot såsom asymmetriska hot50 och terrorhot.51 Beredningen bedömde att åtminstone skulle ha en mycket begränsad konventionell förmåga att genomföra större militära operationer.52 3.3.2Nya mål och krav på operativ förmåga Med försvarsbeslutet för perioden –2007 fortsatte ominriktningen av det svenska försvaret.53 Regeringen lämnade förslag till en förändring av de försvarspolitiska utgångspunkterna och kraven på Försvarsmaktens förmåga i olika avseenden.54 I huvudsak var målen i försvarsbeslutet emellertid formulerade på ungefär samma sätt som i föregående försvarsbeslut, men med vissa skillnader. Beslutet innebar att politikområdet Totalförsvar uttrycktes i en ny ordningsföljd. Den internationella uppgiften hade i beslutet en mer framskjuten roll och uppgiften att stå emot väpnat angrepp tonades ned enligt följande: bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld hävda vår territoriella integritet försvara mot väpnat angrepp värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.55 49Samtidigt kunde incidenter relaterade till territoriell integritet inte uteslutas. Sannolikt skulle i ett långsiktigt perspektiv den positiva säkerhetspolitiska situationen för ytterligare befästas och utvecklas, men det gick inte att utesluta ett mer omfattande militärt hot mot . 50Med asymmetriska hot avses koniktmönster som avviker från att konventionella militära styrkor bekämpar varandra. 51Säkrare grannskap – osäker värld (Ds 2003:8), s. 26 f. och Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34, s. 25 f.). 52Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34), s. 12 f. 53Den säkerhetspolitiska situationen bedömdes fortsatt vara positiv. Regeringen underströk vikten av att kunna genomföra internationella krishanteringsinsatser. Viljan att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens skulle även vara dimensionerande. 2004/05:5. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Krav på operativ förmåga Genom att på era områden sänka kraven på vad Försvarsmaktens skulle klara av skulle det uppstå möjligheter till besparingar, som i sin tur skulle kunna användas för att nansiera en ökad ambitionsnivå för internationella insatser. För att möjliggöra denna utveckling krävdes en omfattande och skyndsam avveckling av materiel och personal.56 57 Regeringen menade att försvaret inte enbart bör dimensioneras av kraven på att hävda vår integritet och bidra till internationell fred och säkerhet. Det handlade även om att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens – som kan utvecklas för att kunna stå emot väpnat angrepp.58 Därför, menade regeringen, var det nödvändigt att behålla, utbilda och kompetensutveckla en större volym av förband än vad den direkta militära hotbilden mot kräver.59 Kraven på operativ förmåga var alltså i första hand nulägesorienterade, men med ett visst förbehåll för framtida hot som inte svarade mot den rådande direkta säkerhetspolitiska bedömningen. I detta försvarsbeslut var de operativa kraven på Försvarsmakten inte formulerade med samma struktur som i föregående försvarsbeslut. Regeringen hade i sin proposition formulerat förslag om att krav på operativ förmåga skulle utgå från ett antal så kallade utgångspunkter, som sedan beslutade om. Det handlade i korthet om följande: Försvarsmakten ska kunna hävda territoriella integritet och bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. Här ingick även att Försvarsmaktens ska bidra till att upprätthålla självständighet genom att avhålla ifrån och avvärja försök att ta kontroll av viktiga samhällsfunktioner. Vid ett försämrat omvärldsläge ska Försvarsmakten kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba samt kunna öka förmågan till internationella insatser. 2004/05:5, s. 12 och s. 32. 57Riksdagens inriktning innebar att anpassningsprincipen ändrades. I anslutning till försvarsbeslutet hade försvarsutskottet bett regeringen återkomma angående försvarets anpassningsförmåga. välkomnade nu en uppstramning av planeringen och att regeringens kravställning skulle ske i termer av beredskap, exibilitet och utveckling. (2004/05: FöU4, s.95). Vidare skildes civilt och militärt försvar åt. 2004/05:5, s. 31–32. 2004/05:5, s. 31–32. Efter allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regering och riksdag ska Försvarsmakten kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Denna uppgift ställer krav på att kontinuerligt upprätthålla grundläggande kompetenser, för att kunna utveckla en mer omfattande försvarsförmåga.60 Kraven på operativ förmåga delades sedan, inom ramen för regeringens så kallade förslag till inriktningen av utformningen av insatsorganisation 2008, in i tre så kallade delförmågor.61 Den första delförmågan handlade bland annat om att upptäcka hot och om omvärldsbevakning. Här ingick inte några egentliga krav på förmåga till nationella insatser.62 Vidare handlade det om fredsfrämjande insatser som även inbegriper fredsframtvingande åtgärder; där kraven hade höjts till att gälla även globalt, och inte som tidigare företrädesvis i med markförband (se ovan). Vidare skulle nu Försvarsmakten ha förmåga att leda och genomföra två insatser av bataljons storlek eller motsvarande och mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser.63 Delförmåga två handlade om att Försvarsmakten skulle följa omvärldsutvecklingen och delge underlag för att, om så vore nödvändigt, höja Försvarsmaktens operativa förmåga nationellt eller internationellt. Vidare skulle Försvarsmakten efter beslut kunna höja beredskapen i insatsorganisationen.64 Den tredje delförmågan handlade bland annat om att Försvarsmakten skulle upprätthålla grundläggande försvarskompetenser, för att kunna utveckla förmågan att möta mer omfattande militära operationer. angavs följande: Detta medför dock inte något krav på ytterligare förband i insatsorganisationen utöver de som blir en följd av ovan redovisade uppgifterna I och II.65 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4. 62Kraven handlade om att kunna upptäcka kränkningar i luftrum och sjöterritorium och om att bistå andra myndigheter vid skyddandet av viktiga samhällsfunktioner eller infrastruktur vid hot eller insatser mot civila mål. 2004/05:5, s. 34, s. 69; bet. 2004/05: FöU4. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4. 2004/05:5, s.43–45. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I jämförelse med föregående försvarsbeslut innebar detta att kraven för uppgiften att stå emot ett väpnat angrepp hade sänkts. För förmågan att stå emot ett väpnat angrepp angavs inte längre någon egen så kallad operativ delförmåga. Delförmåga ett, två och tre handlade nu istället om förmåga till omvärldsbevakning, att efter beslut kunna höja förmågan och att upprätthålla grundläggande försvarskompetenser för att kunna utveckla förmåga till mer omfattande operationer. I jämförelse med kraven från föregående försvarsbeslut ingick alltså inte längre kravet om att kunna möta begränsade insatser mot som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser (). Inte heller ingick kravet om att kunna höja förmågan för att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Slutligen skulle inte längre delförmåga tre vara dimensionerade, och alltså inte innebära några krav på ytterligare förband i Konsekvenserna av de sänkta kraven var att antalet förband i insatsorganisationen kunde minska ytterligare i antal.66 Även Försvarsmaktens grundorganisation skulle genom försvarsbeslutet minska i volym. uttrycktes i detta försvarsbeslut tanken att öka ambitionerna när det gäller utlandsinsatser. I föregående försvarsbeslut var inte kraven formulerade i volymer, men med detta beslut skulle Försvarsmakten kunna leda och genomföra två insatser av bataljons storlek som skulle omfatta fredsfrämjande insatser över hela skalan, inklusive fredsframtvingande åtgärder, av uppgifter i och globalt. I föregående beslut hänvisades i kraven i första hand till och dess närhet och kraven var inte uttryckta i volymer. 3.4Inriktningsbeslutet och Försvarsmaktens nuvarande uppdrag Inför försvarsbeslutet kvarstod bedömningen att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt riktat mot fortfarande vore osannolikt . Beredningen uteslöt dock inte att kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel kan uppstå även i vår region, och på även militära angreppshot.67 2004/05:5, s.45. 67Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), s 48. Försvarsberedningen framförde att militärutgifter, från att ha legat på en låg nivå , ökat under 2000-talet.68 Beredningen bedömde att det var en tydlig trend att den ryska operativa förmågan ökade, men att den inom överskådlig tid skulle vara begränsad till konventionella militära aktioner riktade mot grannländer med begränsad försvarsförmåga.69 I försvarsministerns anvisningar för Försvarsberedningens arbete framhävdes principerna om ett modernt, exibelt och kostnadseektivt försvar. 70 Beredningen hänvisade bland annat till solidaritetsförklaringen som säkerhetspolitisk utgångspunkt.71 Vidare formulerade beredningen förslag på uppgifter, och här framgår att beredningen förordade en mer internationell prägel med en mer internationell inriktning framför en nationell.72 Försvarsberedningens rapport publicerades . Regeringen lämnade sin proposition till . Det betyder att däremellan hade en väsentlig omvärdshändelse ägt rum i form av kriget i . En skillnad mellan regeringens proposition och beredningens rapport var att regeringen på era ställen hänvisar till , i närområdet och utanför närområdet, medan beredningen hänvisade till att insatser kan ske globalt, i , i närområdet och på vårt eget territorium. Ordningsföljen var alltså olika – vilket indikerar en omprioritering när det gäller inriktningen. Detta kan jämföras med vad som har hänvisats till som en förändring av svensk säkerhets- och försvarspolitisk inriktning från utifrån och in till inifrån och ut. 68Det hade resulterat i modernisering av föråldrad materiel och en intensierad övningsverksamhet, vilket i sin tur lett till en höjd operativ förmåga. Beredningen ansåg det ännu vara för tidigt att bedöma vilka eƒekter de ökade försvarssatsningarna skulle komma att ha och att det inte nödvändigtvis var negativt att en sådan modernisering skedde. 69Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), s. 35. 70I försvarsministerns anvisningar till grund för försvarsberedningens arbete angavs att försvaret skulle ha en inriktning som byggde på principerna om ett modernt, exibelt och kostnadseƒektivt insatsförsvar som ska kunna användas där det behövs för att värna svenska värden och intressen. Användningen av försvaret skulle utgå från internationell samverkan och tillgänglighet, exibilitet och rörlighet skulle syfta till att prioritera efterfrågade insatser (Ds. 2008:48), s.8. 71Ds 2008:48, s.21. 72Försvarsmakten ska bidra till de övergripande målen för vår säkerhet och till målen för försvaret genom att tillsammans med andra lösa följande uppgifter: -Försvara och upprätthålla våra grundläggande värden och intressen. Detta sker genom insatser globalt, i , i närområdet och på vårt eget territorium. -Upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. -Med bentliga förmågor och resurser kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I beslut uttrycktes sedan målen för det militära försvaret på följande vis: Målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: Hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, Förebygga och hantera konikter och krig, samt Skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.73 I inriktningsbeslutet framhävdes vikten av användbarhet, tillgänglighet och exibilitet. Såsom regeringen resonerade skulle försvarsförmåga öka om användbarheten och tillgängligheten ökade.74 En viktig del av det nya inriktningsbeslutet var även att försvaret skulle vara användbart utan behov av återtagning.75 Detta skiljer sig från tidigare krav på förmåga att inom ramen för längre tidsintervall höja förmågan, i händelse av ett försämrat omvärldsläge.76 Regeringen konstaterade emellertid att den nya inriktningen endast skulle kunna genomföras i den takt ekonomin medger. Resurser skulle komma att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar. Vidare skulle uppdelningen mellan en utlandsstyrka och en nationell insatsorganisation upphöra. Sambandet mellan nationell och internationell förmåga framhävdes som alltmer tydligt och enligt regeringen fanns det inte några egentliga motsättningar mellan nationell försvarsförmåga och internationell kris- och konikthantering.77 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 74Förändrade mål för det militära försvaret skulle ge en modern försvarsmakt och genom en solidaritetsförklaring skulle kunna ge och ta emot stöd på annat sätt . 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 76Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 uttryckte sedan fyra uppgifter som i sin tur ingår i myndighetens instruktions andra paragraf -Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. -Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. -Försvarsmakten ska med myndighetens bentliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. -Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. (regeringens inriktningsbeslut och Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten). 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10 s. 27. I inriktningsbeslutet ingick även regeringens så kallade bedömning avseende Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta med bentlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.