prop · H103144 · 2014-03-18 00:00:00 — Krisberedskapen i samhället har också stärkts genom att hanteringen av förstärkningsresurser inom och mellan olika aktörer har utvecklats och förenklats. Ett exempel på detta är Polisen, som skapat en nationell förstärkningsorganisation som vid behov kan användas i hela landet. Hanteringen av förstärkningsresurser kan också handla om att på central nivå anskaffa utrustning för att komplettera de enskilda aktörernas resurser vid en allvarlig händelse eller kris. Exempel på detta är utrustning för nödvattenförsörjning inom dricksvattenområdet och anskaffning av mobila lednings- och sambandssystem inom elförsörjningen. Även inom områdena elektroniska kommunikationer samt jordbruk och djurhållning har utrustning anskaffats för att kunna förstärka ordinarie resurser i händelse av kris. Förstärkningsresurser kan även komma i form av stöd från andra länder. Både i EU och genom olika internationella samarbeten har det utarbetats författningar och avtal som reglerar formerna för att vid behov kanalisera stöd och åtgärder över gränserna. Sådana exempel finns bl.a. annat inom Polisens område (samarbete om insatser, träning och kunskapsutbyte) och inom elförsörjningen (avtal om ömsesidigt bistånd mellan nordiska systemoperatörer). För att bidra till att minska lidande och skadeverkningar vid allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder har medverkat i flera internationella hjälpinsatser via FN, EU och Nato. Exempelvis har MSB bidragit med bl.a. uppbyggnad av basläger, sambandscentraler och informations- och kommunikationsutrustning. Sådan hjälp har bl.a. lämnats efter jordbävningen i och efter orkanen i . Förutom humanitära insatser har det också genomförts en rad insatser i syfte att stärka länders och regioners kapacitet och beredskap att hantera kriser och katastrofer. Exempelvis har MSB gett expertstöd till i upp- byggnaden av förmågan att förbereda hanteringen av framtida kriser och katastrofer. Åtgärder inom lärande och forskning För att förbättra krisberedskapen har regeringen genomfört satsningar på forskning och kunskapsuppbyggnad som har bidragit till kompetensuppbyggnad, utvecklandet av tvärvetenskapliga nätverk, praktiska verktyg och analysmodeller. Forskningen har också medfört att det internationella kunskapsutbytet och näringslivssamverkan (bl.a. mellan och ) har ökat. Det framgångsrika svenska deltagandet i EU:s säkerhetsforskning, inte minst från Totalförsvarets forskningsinstituts sida, har resulterat i ökad kunskap. Denna utveckling förväntas fortsätta när EU:s nya ramprogram, Horisont 2020, inleds 2014. Forskningen bidrar till ökad kunskap bl.a. om hur utvecklingen inom områden som t.ex. infrastruktur, energi- och miljörelaterade hot, klimatförändringar och miljö- och hälsofrågor påverkar förutsättningarna för samhällets säkerhet samt om metoder för riskvärdering, krishantering, ledningsfrågor och tekniskt stöd för ledning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anvisas medel för forskning. Dessa medel används för projektverksamhet inom ramen för myndighetens forskningsstrategi liksom för forskningssamarbetet med i . I för forskning 2014–2018 betonas vikten av forskning kring områdena individens och allmänhetens säkerhet, skydd mot brand, olyckor och farliga ämnen, kontinuitet och robusthet i samhället, stärkt krisberedskap och civilt försvar samt informationssäkerhet. Regeringen betonar vikten av att forskningen leder till en påvisbart stärkt krishantering nationellt men även vid hjälpinsatser utanför . Krisberedskapen omfattar alla samhällsnivåer och inbegriper många olika aktörer, privata såväl som offentliga. Det finns ett betydande inslag av marknadslösningar och kontraktsbaserade relationer inom samhällsviktig verksamhet. Reformer inom sektorer såsom energiförsörjning, transporter och elektroniska kommunikationer har inneburit att allt fler samhällsviktiga verksamheter bedrivs av aktörer som verkar på en konkurrensutsatt marknad. Utvecklingen har också inneburit att en stor del av den infrastruktur som används för samhällsviktig verksamhet ägs eller förvaltas av privata aktörer. Med allt fler aktörer som har viktiga roller inom krisberedskapen betonar regeringen vikten av samverkan mellan offentliga och privata aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Detta arbete omfattar därmed såväl centrala myndigheter som länsstyrelser och kommuner och utgör en del av den ordinarie verksamheten inom ramen för ansvarsprincipen. Ansvariga aktörer behöver kontinuerligt anpassa sin verksamhet till samhällsutvecklingen och vidta nödvändiga förberedelser och åtgärder inom ramen för sin verksamhet. Sådan anpassning bör bygga på analyser av vilka säkerhetskrav som är rimliga att ställa på bl.a. den infrastruktur som är väsentlig för att viktiga samhällsfunktioner ska kunna upprätthållas med en grundläggande funktionalitet. Också behovet av att utveckla planeringen och stärka samordningen avseende beredskaps- och säkerhetsarbetet samt att stärka, effektivisera och samordna uppföljningen av den tekniska infrastrukturens leveranssäkerhet behöver analyseras. Sådana arbeten har genomförts bl.a. avseende elförsörjningen och betalningssystemet. I samverkan med berörda aktörer har MSB redovisat en nationell riskbedömning (Fö2013/628/SSK), vilket är en fördjupning och vidareutveckling av den riskidentifiering som genomfördes (Fö2011/1774/SSK). I samma rapport har MSB även gjort en samlad bedömning av förmågan att hantera kriser och allvarliga händelser utifrån myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser . Enligt MSB:s bedömning behöver samverkan mellan privata och offentliga aktörer utvecklas och det finns ett fortsatt behov av regelbunden utbildning och övning. Myndigheten bedömer också att det är nödvändigt att förbättra informationssäkerhet och robusthet i infrastruktur för att minska sårbarheten i samhällsviktig verksamhet vid olika typer av händelser. Regeringen delar myndighetens bedömning vad gäller förmågan i samhället att hantera krissituationer, samt att det finns ett behov av fortsatta åtgärder. Den snabba teknikutvecklingen och särskilt utvecklingen av elektroniska kommunikationer och övrig digitalisering omformar snabbt samhället. Utvecklingen förbättrar och effektiviserar människors vardag och organisationers verksamhet som den skapar nya hot, risker och utmaningar. Alla verksamheter är mer eller mindre beroende av en ständigt fungerande teknisk infrastruktur – detta gör att vi lever i ett sårbart samhälle. Utmaningen är att skapa ett robust samhälle som kan tillvarata möjligheterna med digitaliseringen som sårbarheten inte ökar. Inom området informationssäkerhet har regeringen uppdragit åt en särskild utredare att, med utgångspunkt i ansvarsprincipen och inom gällande ekonomisk ram, föreslå strategi och mål för hantering och överföring av information i elektroniska kommunikationsnät och itsystem (se även kapitel 10). En fungerande försörjning med el, elektroniska kommunikationer, transporter och dricksvatten är avgörande för att övriga samhällsfunktioner ska fungera. Arbetet med förberedda lösningar för reservkraft och alternativa kommunikationsvägar för att förbättra förmågan och stärka krisberedskapen fortsätter inom respektive berörd aktörs ansvar. Klimatförändringar kan påverka samhället på många olika sätt. För att kunna möta effekterna av ett förändrat klimat krävs fortsatt uppmärksamhet från berörda aktörer och samverkan på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Den enskilda individens förmåga att ta ansvar och att agera är av avgörande betydelse för krisberedskapen i samhället. Arbetet med att främja öppenhet, delaktighet och dialog mellan enskilda individer, myndigheter och andra verksamhetsutövare bör fortsätta. För krisberedskapen på regional nivå behöver det geografiska områdesansvaret kontinuerligt anpassas, inom befintliga ekonomiska ramar, till de förändringar som sker i fråga om bl.a. landstingens utökade regionala utvecklingsansvar och etablering av regionkommuner. Regeringen konstaterar att förmågan att motstå och hantera olika typer av påfrestningar, inom ramen för befintliga resurser och ekonomiska 2013/14:144 ramar, fortsatt bör utvecklas avseende uthållighet vid utdragna förlopp, informationssäkerhet, informationshantering, tillgång till reservkraft, underleverantörsavtal, ökad robusthet i teknisk infrastruktur, samt möjlighet att omlokalisera samhällsviktig verksamhet. Dessa anpassningar av förmågan hanteras inom respektive sektor i det fortlöpande arbetet med krisberedskapen och vid behov i samverkan mellan ansvariga aktörer. Lärdomar från händelser i andra länder I krisberedskapsarbetet är det viktigt att lära av och bygga vidare på de erfarenheter som gjorts i hanteringen av inträffade händelser. För svenskt vidkommande kan erfarenheter dras från t.ex. jordbävningen i med efterföljande och kärnkraftsolycka. Den norska 22-julikommissionen har analyserat och bedömt hur norska myndigheter agerade för att hantera terrordådet . Enligt 22-julikommissionen präglades myndigheternas agerande bl.a. av otillräcklig förmåga att känna igen risker och använda befintliga planer. Det visade sig också att berörda aktörer inte i tillräcklig utsträckning dragit lärdomar av genomförda övningar och att beslutade förebyggande åtgärder inte genomförts. Kommissionen konstaterade också att förmågan att samordna och samverka var otillräcklig och att användning av informations- och kommunikationsteknik var ineffektiv (NOU 2012:14). orsakade orkanen översvämningar, skador på transportnätverk och annan kritisk infrastruktur, strömavbrott, störningar på bränsleförsörjningen och skador på egendom på . Bland erfarenheter som dragits av de amerikanska myndigheterna finns behovet av att planera för ännu större stormar och katastrofer, behovet att säkerställa att federala insatser är samordnade och utgår från en helhetssyn, ett ökat fokus på behoven hos de enskilda människor som drabbas av kris (både under krisen och långsiktigt avseende återuppbyggnaden av samhället), bättre samverkan mellan samtliga aktörer i samhället och vikten av att kunna utnyttja förstärkningsresurser. Erfarenheterna från hanteringen av dessa händelser kan fungera som lärdomar också för och för svensk krisberedskap. En lärdom handlar om vikten av att det finns en insikt och medvetenhet i samhället om att olyckor och kriser inträffar och att det därför också finns behov av en ständigt fungerande krisberedskap i samhället. En annan lärdom handlar om betydelsen av att i högre grad involvera privata aktörer den enskilda människan, frivilligorganisationer och privata företag i krisberedskapen. Ytterligare en lärdom handlar om att berörda aktörer måste samverka och kommunicera bättre med varandra för ett effektivt resursutnyttjande och en god krishantering. Detta avser såväl lokala och regionala aktörer som centrala aktörer på nationell nivå. I linje med dessa lärdomar fortsätter arbetet hos respektive ansvarig aktör med att förbättra samverkan och samordning, hanteringen av förstärkningsresurser och enskilda människors medverkan i krisberedskapen. Arbetet med krisberedskap omfattar även samarbete med andra länder. vilja att ge stöd till andra länder, men också förväntningar om att få stöd då behov uppstår, kommer till uttryck i unilaterala solidaritetsförklaring, i den nordiska solidaritetsförklaringen samt i EU:s Prop. 2013/14:144 Lissabonfördrag genom bl.a. solidaritetsklausulen. laterala solidaritetsförklaringen omfattar EU-medlemsstater samt och . kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba en annan medlemsstat eller nordiskt land och vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om drabbas (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Beredskapen för det oväntade För att bedöma riskerna för att det ska inträffa kriser räcker det inte med att ta hänsyn till vilka händelser som har inträffat. Till riskbilden hör också andra möjliga händelser som samhället bör ha en beredskap för. Vid terrorattentatet i konstaterades att det saknades tillräckliga förberedelser för en sådan omfattande attack och att det fanns brister i riskmedvetenheten hos ledande befattningshavare. Denna erfarenhet visar på vikten av att det i den ordinarie verksamheten genomförs bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser. I krisberedskapsarbetet ingår därför att, inom gällande ekonomisk ram, befintlig förmåga och ordinarie verksamhet, upprätthålla beredskap för att hantera det oväntade, dvs. kriser som är oväntade och oförutsedda och kanske t.o.m. omöjliga att identifiera i förväg. förberedelser för att, då en verksamhets resurser inte längre ensamt räcker till, kunna använda befintliga nationella förstärkningsresurser, men också för att kunna ta emot internationell hjälp i form av stödresurser från andra länder. Pågående arbete med att utveckla en generell krishanteringsförmåga som kan användas oavsett händelsens karaktär bör fortsätta. Möjligheterna att leda och samordna insatser inom och mellan olika organisationer är centrala för samhällets samlade förmåga att kunna hantera olyckor och kriser. Delad lägesinformation ligger till grund för koordinerat beslutfattande och samordnad information till t.ex. allmän- heten och media. Detta är också viktiga beståndsdelar i det utvecklade samarbetet inom civilskyddsområdet i EU. Förutsättningarna för krisberedskapen skiljer sig åt mellan samhällets olika sektorer och olika aktörer. Det innebär också att behovet av åtgärder för att utveckla krisberedskapen ser olika ut i olika delar av När det gäller sektorsövergripande frågor avseende före- byggande, förberedande och hanterande åtgärder samt utvärdering och uppföljning som är gemensamma för flera eller alla berörda aktörer och sektorer konstaterar regeringen att det finns ett antal områden där det pågår ett utvecklingsarbete. Gemensamt för många av dessa åtgärder är att de gäller hela samhället och därmed också den enskilda människan. Exempel på arbeten som pågår presenteras nedan. Förtydliga behovet av att enskilda människor utifrån sina individuella förutsättningar har förmåga att sörja för sin egen säkerhet i ett 2013/14:144 Förbättra riskmedvetenheten hos offentliga och privata aktörer som ansvarar för drift av samhällsviktig verksamhet, bl.a. genom att öka kunskaperna om hot och risker samt de egna systemens robusthet och beroendeförhållande till annan samhällsviktig verksamhet. Förberedande och hanterande arbete Genomföra utbildningar och övningar, bl.a. avseende regler, ansvarsförhållanden och tillgång till resurser vid krishantering. Utveckla metoder och rutiner för uthållig krisledning avseende samverkan, rapportering, kompatibilitet i ledningssystemen, lägesuppfattning och information. Förbättra kunskaperna hos berörda aktörer om vilka nationella och internationella förstärkningsresurser som finns och hur dessa kan användas. Sprida kunskap om hur enskilda människor kan bidra i arbetet med att hantera allvarliga händelser och kriser. Utveckla arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, utvärderingar och uppföljningar. 6 Den enskilda människans roll i krisberedskapen Genom att sätta människan i centrum för krisberedskapsarbetet tydliggörs att det är värnandet av den enskilda individens och befolkningens hälsa och säkerhet som ska prioriteras. tydliggörs att grunden i arbetet med krisberedskapen ytterst också bygger på enskilda människors riskmedvetenhet, ansvarstagande och förmåga. För att enskilda människor ska kunna värnas i samband med att det inträffar en allvarlig olycka eller en krissituation bör samhällets larmfunktioner fungera effektivt. De befintliga systemen för att förmedla varningar till allmänheten bör utvecklas och anpassas till pågående samhällsförändringar t.ex. avseende människors teknikanvändning och Regeringen har därför uppdragit åt att inrätta ett nytt tekniskt system för viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser. uppdraget ingår att undersöka förutsättningarna att med det nya systemet nå svenska mobilabonnenter som befinner sig i andra länder (Fö2013/468/SSK). Utöver förmågan att ta emot och förmedla larm om det inträffar en allvarlig olycka eller kris har också förmågan att kunna förmedla korrekt information till allmänheten utvecklats. Detsamma gäller förmågan att kunna ta emot uppgifter från allmänheten, t.ex. från personer som har information som kan bidra till att händelsen kan hanteras på ett bra sätt. har på regeringens uppdrag, , inrättat en funktion för informationsöverföring på telefonnumret 113 13. Genom denna funktion har det skapats möjligheter till kommunikation där enskilda individer både kan ta del av information från berörda myndigheter och lämna uppgifter med anknytning till risker för eller redan inträffade allvarliga olyckor och kriser (Fö2012/155/SSK). I den inledande fasen i en krissituation måste resurserna i första hand riktas till de mest sårbara och utsatta grupperna i samhället och de personer som är i störst behov av samhällets stöd och insatser. Enskilda individer bör därför i så stor utsträckning som möjligt vidta egna förberedelser för att kunna tillgodose sina grundläggande behov av t.ex. vatten, mat och värme samt för att kunna ta del av information, råd och anvisningar från ansvariga myndigheter och andra berörda aktörer. Avvägning mellan det allmännas och enskildas ansvar Avvägningen mellan det allmännas ansvar och enskilda människors ansvar baseras på grundsynen att den enskilde har ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom. Först när den enskilde inte klarar detta längre, kan det bli ett åtagande eller en skyldighet för det allmänna att ingripa. Ett ingripande av det allmänna bör ske när det framstår som rimligt att det allmänna bör ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada (prop. 2002/03:119, bet. 2003/04:FöU2, rskr. 2003/04:24). I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor uttrycks denna proportionalitetsregel som att staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Liknande regler om den enskilda individens grundläggande ansvar gäller också vid vistelse utomlands. Den som reser, arbetar eller bosätter sig utomlands gör detta på eget ansvar. Det är den enskilde som ska se till att han eller hon bl.a. har ett giltigt försäkringsskydd som täcker rimliga skadehändelser. I lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser anges att den som omfattats av en konsulär katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för kostnader som uppstått när han eller hon transporterats eller fått hälso- och sjukvård. På uppdrag av regeringen har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) 2013 redovisat hur en samlad återkommande informationssatsning till allmänheten kan genomföras för att förbättra kunskapen hos den enskilde om ansvar och möjligheter vid en kris. Informationsinsatser med syfte att stärka den enskildes förmåga bör ske i samverkan mellan berörda aktörer. Kommuner, landsting, myndigheter, trossamfund, branschorganisationer, frivilligorganisationer, skolor och företag bör enligt MSB engageras genom olika målgruppsanpassade aktiviteter. Regeringen delar MSB:s bedömning. För att öka allmänhetens kunskaper om krisberedskapen finns behov av ytterligare informationsinsatser. Det kan t.ex. handla om information om att människor som inte har ett hjälpbehov då en allvarlig händelse eller kris inträffar bör ha en beredskap för att kunna klara sin egen försörjning och säkerhet. I enlighet med den redovisning som lämnats av MSB och där lyfts fram som ett exempel kan det t.ex. handla om att ha förnödenheter i 2013/14:144 hemmet som räcker i . Med en god beredskap hos enskilda människor kan samhället, under den initiala fasen då en allvarlig händelse eller kris inträffar, inrikta räddningsinsatserna på att undsätta människor som saknar förutsättningar för att sörja för sin egen säkerhet och som befinner sig i nöd. Regeringen har uppdragit åt MSB att, tillsammans med berörda frivilligorganisationer, genomföra informationsinsatser gällande hur enskilda människor kan åstadkomma en sådan beredskap. Utgångspunkter för uppdraget är MSB:s ovan nämnda redovisning avseende en sådan informationssatsning samt de resultatmål som anger vilka grundläggande behov som bör tillgodoses i ett krisläge (se kapitel 7). Informationsinsatserna genomförs och finaniseras som en del av MSB:s ordinarie verksamhet och innebär inga ökade kostnader för det allmänna. Den enskilda människans roll inom krisberedskapen kan också vara att bidra till att skapa ett säkrare samhälle för andra. Krisberedskapen bygger på ett helhetsperspektiv och det är angeläget att alla aktörer bidrar till arbetet med att förbättra krisberedskapen. Av detta följer att det bör skapas förutsättningar och utrymme för att både etablerade frivilligorganisationer och enskilda frivilliga spontant kan delta i insatser för att exempelvis hjälpa människor i nöd. Att spontana frivilliga insatser av enskilda människor kan vara avgörande i hjälparbetet visades bl.a. då ett stort antal privatpersoner utförde räddningsinsatser med sina fritidsbåtar i vattnet utanför Utøya . Planeringen av arbetet med krisberedskapen bör innehålla ett frivilligperspektiv. Regeringen konstaterar att det frivilliga engagemanget i är stort – om detta vittnar exempelvis verksamheten inom de frivilliga försvarsorganisationerna, Missing People och . För att samhället fullt ut ska kunna tillgodogöra sig detta engagemang krävs dock samverkan med det offentliga. Berörda aktörer bör kontinuerligt, såväl under övningar som under verkliga förhållanden, undersöka möjligheterna att dra nytta av frivilliga i hanteringen av allvarliga händelser och kriser. I ett stort antal svenska kommuner har frivilliga resursgrupper (FRG) inrättats. På så vis har struktur skapats som gör att aktörerna i fråga snabbt kan nå frivilligresurserna när en händelse inträffat. En frivillig resursgrupp är en resurs bestående av frivilliga som tecknat avtal med kommunen att utgöra en förstärkningsresurs vid kriser eller allvarliga händelser. Resursgruppen kan exempelvis stödja kommunen med informationsinsatser, transporter och förplägnad. Ett underlag för att utforma en frivillig resursgrupp i en enskild kommun bör vara kommunens risk- och sårbarhetsanalys. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser är viktigt och nödvändigt både för att stärka krisberedskapen i den egna organisationen och för att uppmärksamma, upprätthålla och stärka riskmedvetenheten i samhället. Systemet för hur risk- och sårbarhetsanalyser ska redovisas ser dock olika ut beroende på om redovisningarna avser kommuner och landsting, statliga myndigheter eller EU-nivån. Detta förhållande riskerar att försvåra analysarbetet avseende t.ex. jämförelser mellan olika nivåer och eller övergripande slutsatser av den nationella krisberedskapen. En högre grad av samordning av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser på lokal, regional och nationell nivå bör eftersträvas. Uppföljningar av vidtagna åtgärder och bedömningar av aktörernas krisberedskap är viktiga för inriktning och prioritering av verksamheten. Regeringen anser att resultatredovisningarna i bl.a. risk- och sårbarhetsanalyserna, uppföljningar och utvärderingar av krisberedskapen generellt sett bör bli tydligare. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i samverkan med berörda aktörer påbörjat ett arbete med att ta fram resultatmål för krisberedskapen i enlighet med vad som angavs i regeringens skrivelse Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet (skr. 2009/10:124). Resultatet av detta arbete utgör ett viktigt verktyg på detta område.