prop · H103125 · 2014-03-04 00:00:00 — De båda fallen är likvärdiga vad gäller partsförhållanden, risker och belopp, men behandlas olika i lagstiftningen. I ett bredare perspektiv kan också konstateras att privatpersoner kan drabbas av andra skador på sitt småhus som innebär lika stora eller större kostnader. Skador till följd av brand eller olika väderfenomen kan innebära att hela byggnaden måste återuppföras. sådana kostnader förväntas den enskilde försäkra sig i den omfattning som han eller hon finner lämpligt. Mot bakgrund av de kontakter som enskilda tar med kan konstateras att byggfelsförsäkringen inte uppfyller alla konsumenters Av de tvister som har avgjorts av Allmänna reklamations- nämnden, liksom av det försäkringsbolagen framfört i sina remissvar, framgår att det är felaktiga förväntningar på vad en byggfelsförsäkring är, som skapar ett missnöje. En konsument som har låtit bygga ett nytt hus har en förväntan på att huset ska fungera i alla avseenden under en Någon sådan funktionsgaranti lämnas dock aldrig av någon entreprenör, och har heller inget stöd i konsumenttjänstlagen (1985:716). Det är byggnadens konstruktion, det använda materialet och arbetets utförande som både enligt lag och enligt avtal ska uppfylla vissa krav för byggnadens färdigställande. menten lyckas visa att det föreligger ett fel i något av dessa avseenden, och entreprenören underlåtit att åtgärda felet, träder byggfelsförsäkringen De flesta konsumenter förväntar sig att när man anmäler ett fel till sitt försäkringsbolag så kommer bolaget att utreda skadeorsaken och därefter föreslå en lösning i form av åtgärder eller ersättning. ringsfallet är det konsumenten som ska klarlägga orsakerna bakom en observerad skada och den skadevållande, entreprenören, som i första hand ska föreslå lösningar. Sammanfattningsvis skyddar försäkringen privatpersoner som låter bygga småhus mot vissa kostnader under mycket speciella villkor. avgränsningen av vad försäkringen täcker och kravet på konsumenten att vara aktiv för att ta del av skyddet gör att det ekonomiska skyddet i många fall i praktiken är bristfälligt. En alternativ obligatorisk försäkring Vid remissbehandlingen av promemorian har flera remissinstanser argumenterat för att de brister som byggfelsförsäkringen uppvisar bör hanteras genom förändringar inom ramen för ett fortsatt obligatorium. Bo- stadsrätterna menar att problemet med försäkringen är att den är krånglig och ologisk och det är osäkert hur den ska tillämpas. försäkringsförmedlares förening anser att det särskilt bör övervägas att stärka skyddet genom att försäkringen ska omfatta även utvecklingsfel och att försäkringen ska vara primär även , medan förordar en försäkring avgränsad till konsumentförhållanden. Det regeringen har att ta ställning till är om det går att motivera en ordning där allt bostadsbyggande i beläggs med en obligatorisk kostnad, utan att det går att motivera med tydligt identifierbara nyttor. Regeringen bedömer möjligheterna att modifiera eller ersätta nuvarande försäkring så att den uppfyller ett eller flera väsentliga syften enligt följande. De brister i bostadsmiljön som kan ge upphov till ohälsa uppträder bara i mycket begränsad utsträckning i nya byggnader. har genomfört en större undersökning av det svenska byggnadsbeståndets standard (Så mår våra hus – redovisning av regeringsuppdrag beträffande byggnaders tekniska utformning m.m., , 2009). Där redovisas fel i byggnader som skulle kosta mer än att åtgärda för flerbostadshus och för småhus. Vad gäller småhus uppvisar av samtliga småhus fuktskador enligt denna definition. Andelen är starkt stigande med byggnadens ålder. Detsamma gäller alla andra typer av brister som har undersökts av . Problemet med ohälsosamma boendemiljöer kräver därför insatser som i första hand riktar sig mot äldre byggnader. En försäkring kopplad till byggfel saknar potential att fungera som ett verktyg i detta sammanhang. För att höja kvaliteten i nyproduktionen saknar den nuvarande byggfelsförsäkringen en funktion som gör att kunskaper om uppkomna fel återförs till byggherrar, entreprenörer och som ansvarig myndighet. Därmed förblir kunskaperna om vilken effekt försäkringen har på kvaliteten i byggandet osäkra. Den danska Byggeskadefonden har haft funktionen att följa upp och återföra kunskaper om fel i allt offentligt subventionerat byggande i . Fonden betalar också för att åtgärda byggfel och skador till följd av dessa, och har regressrätt gentemot den ansvarige entreprenören. Intäkterna kommer från en avgift på av entreprenadsumman. verksamhet anses fonden på ett mycket verksamt sätt ha bidragit till att höja kvaliteten i det danska offentligt subventionerade byggandet. Att andelen byggnader med fel har sjunkit från 30–till 2–anses i första hand bero på att fonden dels vidtar återkommande besiktningar, dels ställer samman och återför kunskap om fel och skador. De danska erfarenheterna visar att det går att förbättra byggkvaliteten genom att skapa ett tydligt ekonomiskt ansvar för entreprenören för upp- komna fel, men att de konkreta besiktningsåtgärderna och återföringen av kunskaper om felen är en viktigare komponent än den ekonomiska styr- Denna slutsats talar mot en försäkringsmodell. premien har tecknats saknar ett försäkringsbolag motiv att uppmärk- Regeringen bedömer därför att det är olämpligt att bygga vidare på en obligatorisk försäkring som instrument för en kvalitetsför- En försäkring som ekonomiskt skydd mot motpartens ovilja eller oförmåga att fullfölja ett ingånget avtal är en vanlig företeelse på mark- Ett lagreglerat obligatorium kan bara motiveras om någon av avtalsparterna typisk sett befinner sig i underläge. beställer uppförandet av ett småhus, eller köper ett nytt hus av en nä- ringsidkare, befinner sig konsumenten i ett sådant underläge. torisk konsumentskyddsförsäkring skulle som anfört, därför kunna vara ett alternativ till dagens byggfelsförsäkring. För att få klarhet i behovet av ett ekonomiskt skydd för konsumenter i de fall de inte får rättelse genom reklamation och för att få förslag på hur ett sådant skydd kan utformas, gav regeringen i uppdrag att utreda dessa frågor (dir. 2012:88). Av direktiven framgår att de remissynpunkter som lämnats på promemo- rian skulle vägas in vid utformningen av utredningens förslag. I sitt slutbetänkande lämnar utredningen ett förslag till en alternativ försäkring, av utredningen kallad åtgärdandeförsäkring, som bl.a. tillgo- doser de synpunkter försäkringsförmedlares förening lämnat. Åtgärdandeförsäkringen skiljer sig från dagens byggfelsförsäkring i både utvidgande och inskränkande riktning. En inskränkning är att de fel som omfattas måste innebära en avvikelse från de tekniska egenskapskraven i PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. ning är att ersättningsbeloppet kan begränsas till av den En utvidgning är att sådana utvecklingsfel som inte är fel i avtalsrättslig mening ska omfattas av försäkringen. innebär det framlagda förslaget att försäkringsgivaren åläggs en mycket mera aktiv roll i både utredning och skadereglering. Frågan om ett aktivt försäkringsbolag som stöd till konsumenten be- handlades även av i dess slutbetänkande Konsu- mentskyddet vid småhusbyggande (SOU 2000:110) som föregick den proposition där konsumentskyddet fördes in i lagen om byggfelsförsäk- Utredningen fann det svårt att finna en lagstadgad form för en för- säkring som också innebar ett åtagande av praktisk natur för försäkrings- bolaget (s. 292). Regeringen instämde i denna bedömning i proposition 2003/04:45 (s. 101). Av remissynpunkterna från företrädare för försäk- ringsbranschen på förslag framgår att det också i dag kommer att vara svårt att finna försäkringsbolag som vill vidga sitt åtagande på detta sätt. Att med de förutsättningarna föreslå ett lagstadgat obligatorium med det innehåll utredningen föreslagit vore inte ansvars- Utredningen sätter genom sitt förslag än en gång fingret på de in- byggda svagheter i den nuvarande byggfelsförsäkringen, som funnits redan från starten. För det första innebär en försäkring som är subsidiär i förhållande till entreprenören att komplicerade ansvarsförhållanden måste prövas – ofta i domstol – innan försäkringen kan tas i anspråk. Försäkringen kommer då inte att kunna skydda mot de omedelbara effekterna av en större skada. Att låta försäkringen vara primär innebär att byggherren får ett bättre skydd men också att åtagandet för försäkringsgivaren växer på ett sätt som innebär mycket höga och ett partsinträde i processen som inte ligger i ett försäkringsbolags normala affärsverksamhet. För det andra måste försäkringen vara obligatorisk och villkoren preciseras i lag för att garantera att skyddet är adekvat och för att motivera försäkringsbolag att etablera sig på denna speciella marknad. Det står i motsats till den förmåga till kundanpassning hos försäkringsbolagen och den förhoppning om konkurrens mellan bolagen som varit ett huvudmotiv till att välja en obligatorisk försäkring som modell både vid införandet 1993 och vid utvidgningen till småhus 2005. De problem som Bostadsrätterna tillskriver den nuvarande försäkringen tycks åtminstone delvis vara omöjliga att undvika. Sammanfattningsvis ser inte regeringen att en lagreglerad, tioårig försäkring inriktad på byggfel kommer att fungera och leverera kundnytta motsvarande kostnaden för premierna. Ett stärkt konsumentskydd vid småhusbyggande Flera av promemorians remissinstanser har uttryckt en oro över vilken försvagning av konsumentskyddet ett borttagande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen skulle innebära. Som redan nämnts har regeringen låtit utreda frågan, eller mera precist behovet av att komplettera dagens civilrättsliga konsumentskyddsregler med ett ekonomiskt skydd. I betänkandet redovisas utredningens bedömning (s. 69-73). Utredningen redovisar bland annat att det genom en ändring i PBL som trädde i kraft införts krav på startbesked respektive slutbesked. Därtill har kontrollsystemet skärpts bl.a. genom nya regler för den kontrollansvarige och för de sakkunniga som ska anlitas i kontrollsystemet. Enligt 10 kap. 3 § PBL får en byggnadsåtgärd numera inte påbörjas innan har gett ett startbesked om åtgärden kräver bygglov eller anmälan. För att få startbesked måste utifrån det samråd som hållits och utifrån den kontrollplan som framtagits av byggherren kunna bedöma att åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 10 kap. 34 § PBL ska godkänna att en byggnad får tas i bruk om byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärden enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda och om funnit att skäl att ingripa inte föreligger. Även reglerna om slutbesked bör enligt utredningen bidra till att byggnaden kommer att uppfylla PBL:s krav. Regeringen bedömer att jämfört med läget 2005, då dagens konsumentskydd vid småhusbyggande beslutades, har kvalitetskontrollen vid nyproduktion av bostäder skärpts och risken för att byggfel förblir ouppmärksammade därför har minskat. Utredningen behandlar egentligen inte frågan om i vad mån konsumenter faktiskt kommer att stå utan försäkringsmöjligheter när den obli- 2013/14:125 gatoriska byggfelsförsäkringen tas bort. Utredningen har samrått med flertalet av de försäkringsbolag som tillhandahåller byggfelsförsäkring och likaså med branschorganisationen . konstaterar att en produkt motsvarande byggfelsförsäkringen inte kom- mer att finnas tillgänglig på marknaden efter ett borttagande av lagen och därmed kravet på byggfelsförsäkring. Skälet till detta är att det finns en betydande risk att konsumenten, inför påbörjandet av ett kostsamt bygg- projekt, väljer bort den försäkring som konsumenten då inte tror sig be- En minskad efterfrågan av försäkringen innebär enligt utredningen med viss automatik ett minskat utbud. Regeringen delar utredningens bedömning att någon tioårig objektför- säkring inte kommer att finnas på marknaden efter det att lagkravet att teckna byggfelsförsäkring tagits bort. Däremot finns det vissa möjlig- heter att de bolag som säljer hemförsäkringar kan komma att ta in skador orsakade av byggfel i sina försäkringsvillkor. kommer sådana försäkringar sannolikt inte omfatta ett åtgärdande av I det akuta läget kan en försäkring som täcker kostnader för att åtgärda skador dock vara till stor hjälp, t.ex. i avvaktan på att det klarläggs om skadan har sitt ursprung i ett fel i entreprenadrättslig me- Utredningen behandlar inte heller frågan om vilka garantier som små- husföretag kan förväntas lämna i ett läge där byggfelsförsäkringen inte längre gäller för alla nya bostäder. På en marknad med många olika aktö- rer, vilket är utmärkande för småhusmarknaden, kommer det normalt att uppstå olika erbjudanden som ett led i konkurrensen om kunderna. Det utredningen faktiskt behandlar är vissa förhållanden som pekar på att konsumentskyddet borde förstärkas. Den konsument som vill utnyttja sin lagstadgade reklamationsrätt kan uppleva att det blir en mycket lång- dragen och potentiellt kostsam process att få den felande entreprenören att vidta rättelse. Utredningen refererar till rättsfall som tagit att avgöra, och som kostat miljoner i rättegångskostnader. utvecklar inte på vilket sätt den beskrivna situationen motiverar ett kom- pletterande ekonomiskt skydd för konsumenter. Ett stöd att driva proces- ser, och offentliga insatser för att undersöka och beskriva typiska bygg- fel, är åtgärder som kan utgöra en förstärkning av konsumentskyddet i Regeringen har gett i uppdrag att överväga och lämna förslag om formerna för inrättandet av en expertfunktion för byggskador (dnr. S2014/187/PBB). I uppdraget ingår att överväga i vil- ken utsträckning en enskild person ska kunna få stöd av en sådan expert- Utredningen tar också upp frågan om utvecklingsfel och lämnar ett för- slag som innebär att sådana fel ska omfattas av den föreslagna åtgärdan- Regeringen har ovan bedömt att någon obligatorisk försäkringslösning inte är aktuell och vill också erinra om regeringens bedömning i propositionen Stärkt konsumentskydd vid småhusbyggande 2003/04:45 s. 109) om att det är ytterst vanskligt att genom tving- ande lagstiftning kräva att samtliga konsumenter som uppför eller låter uppföra småhus ska vara försäkrade på ett visst sätt, om det inte är helt säkert att det finns försäkringar på marknaden som motsvarar lagkraven. Skulle kravet på försäkring riktas mot en näringsidkare måste denne kunna försäkra sig mot ersättningskrav till följd av utvecklingsfel, något som regeringen för propositionen bedömde som tveksamt (samma proposition s. 66). Lagrådet framför att regeringens bedömning avseende gällande rätt om utvecklingsfel borde hållas öppen och hänvisning göras till kommande prejudikat av . Regeringen gör den bedömningen att frågan om konsumenternas behov av skydd och om en tillfredsställande ansvarsfördelning kan komma att behöva utredas vidare. En närmare bedömning av vad som i sådana fall skulle utredas bör avvakta Högsta domstolens avgörande. Regeringen finner att flera av remissynpunkterna på promemorian behandlar vad som uppfattas som svagheter i analys och konsekvensbeskrivning, då det inte entydigt beläggs i vilken utsträckning olika svagheter i byggfelsförsäkringen skulle kunna åtgärdas och vilka konsekvenser ett borttaget obligatorium kommer att få. En sådan kritik bortser från att det är lagstiftaren som bör kunna motivera varför företag och enskilda ska betala obligatoriska försäkringspremier, med de nyttor som därigenom uppnås. I det aktuella läget finns det en bred kritik mot byggfelsförsäkringen, och regeringen finner inte att det finns fakta och argument som visar att ett fortsatt obligatorium kan motiveras. Lagrådet saknar en analys av den relativa vikten för konsumenterna av en byggfelsförsäkring, som täcker även fel som blir synbara först efter slutbesiktningen, och ett färdigställandeskydd som inte ger något skydd för sådana fel. Lagrådet anger vidare att remissen inte heller belyser i vad mån de argument som ligger till grund för förslaget om ett avskaffande av byggfelsförsäkringen även är tillämpliga på färdigställandeskyddet. Som framgår av avsnitt 4 skiljer sig reglerna för byggfelsförsäkringen och färdigställandeskyddet åt. De två regelverken har också olika syften. De argument som har anförts för att avskaffa byggfelsförsäkringen gör sig enligt regeringens mening inte gällande vad avser färdigställandeskyddet. Ett skäl till förslaget att ta bort byggfelsförsäkringen är det missnöje som riktats mot försäkringen från flera olika håll. Något motsvarande missnöje har inte framkommit vad gäller färdigställandeskyddet. Skälen för förslaget att behålla färdigställandeskyddet redovisas i avsnitt 6.1. Regeringen finner inte heller att det finns något skäl för att som föreslås i betänkandet, införa ett alternativt obligatoriskt skydd för samtliga innehavare av nya småhus för att täcka kostnader i den händelse det uppdagas ett fel som inte upptäckts eller gått att upptäcka vid slutbesiktningen, och entreprenören inte vidtar åtgärder eller betalar ut ersättning för att åtgärda felet. Betänkandets förslag i denna del bör inte genomföras. Däremot finns det skäl att överväga hur konsumenternas möjlighet att i praktiken utnyttja den rätt de har gentemot entreprenören kan stärkas. Dessa överväganden ger ingen anledning att skjuta upp beslutet att avveckla obligatoriet att teckna byggfelsförsäkring, eftersom försäkringen inte ger något skydd i dessa avseenden. I linje med regeringens politik att förenkla för företag och att effektivisera plan- och byggprocesserna föreslår regeringen att kravet på en obligatorisk byggfelsförsäkring slopas genom att lagen om byggfelsför- 2013/14:125 säkring m.m. upphävs. Vidare bör utredningens förslag om en åtgärdandeförsäkring inte genomföras. För att förebygga risken att det uppstår en situation där ingen meddelar byggfelsförsäkring fram till dess att lagkravet upphör, och att det därigenom uppstår hinder för bostadsbyggandet, kommer regeringen att följa utvecklingen på försäkringsmarknaden noga, bl.a. via det av staten hälftenägda AB Bostadsgaranti. Regeringens bedömning: förslag om delat byggansvar bör inte genomföras. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstansernas uppfattning om förslaget är splittrad. byggindustrier och avstyrker förslaget bl.a. med hänvisning till ett till utredningen fogat särskilt yttrande med innebörden att förslaget griper in i civilrättsliga förhållanden på ett inte önskvärt sätt. anser också att det inte är klarlagt att de ökade kostnaderna för byggandet som förslaget kommer att medföra, motsvaras av en ökad kvalitet i byggandet. påpekar också att förslaget innebär att nya möjligheter till överklaganden tillkommer. Flera remissinstanser, däribland , och , , i , , , juridiska fakulteten och kommun menar med olika formuleringar att förslaget innebär att ansvarsfördelningen mellan byggherre och entreprenör riskerar att bli oklar. Några remissinstanser, däribland , och , och Ös- tersunds kommuner samt är tveksamma till om förslaget får någon effekt. Fastighetsägarna anser att förslaget borde vara mera långtgående och innebära att det vid byggande för konsument ska vara obligatoriskt att utse en ansvarig entreprenör. Även Bostadsrätterna vill att regeringen överväger att göra regeln om ansvarig entreprenör tvingande. Skälen för regeringens bedömning: Utredningens förslag till ändring av 11 kap. 20 § PBL innebär att i vissa fall ska förelägga den entreprenör som har vidtagit en åtgärd att vidta rättelse. Efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunkter gör regeringen bedömningen att de föreslagna lagändringarna riskerar att ge upphov till högre kostnader för bostadsbyggandet, utan att någon egentlig förbättring av byggkvaliteten kommer att uppnås. Utredningens förslag bör inte heller i denna del genomföras. Ny lag om färdigställandeskydd Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om färdigstäl- landeskydd i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. ska föras över i en ny lag om färdigställandeskydd med i huvudsak oförändrat Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås en utvidgning av bestämmelserna om färdigställandeskydd till att även omfatta de fall då en byggnad övergår till en ny ägare. Vidare föreslås ett förbud för den som marknadsför fär- digställandeskydd att vägra den som är skyldig att ha ett färdigställande- skydd att teckna ett sådant skydd (kontraheringsplikt) samt att en tvist om rätten att teckna ett skydd ska kunna prövas av allmän domstol. föreslås även att det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som anger att regler om kontraheringsplikt, övertagande av rätt till ersättning (regressrätt) och förbud mot ändring av försäkringsvillkoren, i fråga om bankgarantier, enbart ska gälla om inte annat följer av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har i allt väsentligt godtagit promemorians förslag eller inte haft några invändningar mot Bl.a. och påtalar att det fortfarande finns ett behov av ett färdigställandeskydd. kommun anser att det i ett avtal om färdigställandeskydd ska finnas villkor om att slutbesikt- ning ska genomföras av en opartisk certifierad besiktningsman. tersunds kommun vill att möjligheten att undanta fritidshus från kravet på färdigställandeskydd tas bort. färdigställandeskyddet bör utvidgas till att omfatta bl.a. fel som upp- kommer även efter en slutbesiktning. Bostadsgaranti och menar att promemorians förslag om kontraheringsplikt kan leda till högre eller att ingen försäkringsgivare vill marknadsföra färdigställandeskydd. har påpekat att en bank endast kan utfärda ett färdigstäl- landeskydd i form av en bankgaranti om den som vill ha en bankgaranti vid en sedvanlig kreditprövning bedöms ha en tillräcklig återbetalnings- förmåga och om det införs en bestämmelse om kontraheringsplikt bör det tydligt framgå att en bank i första hand har att tillämpa reglerna om kre- ditprövning i lagen om bank- och finansieringsrörelse. anför med anledning av förslaget om kontraheringsplikt att om en vägran att teckna ett färdigställandeskydd grundas på objektiva skäl borde en sådan vägran inte medföra några problem ur konkurrenssynvinkel. Skälen för regeringens förslag: Färdigställandeskyddet är ett skydd mot merkostnader som uppstår när en näringsidkare inte fullföljer sitt åtagande att uppföra eller bygga om ett småhus åt en konsument. ställandeskyddet syftar därmed till att vara ett konsumentskydd och remissinstanserna bekräftar att nuvarande ordning fungerar i huvudsak likhet med förslaget i promemorian bedömer regeringen att 2013/14:125 bestämmelserna om färdigställandeskydd bör behållas med i huvudsak oförändrat innehåll och att de ska samlas i en ny lag om färdigställandeskydd. En utförlig beskrivning av de nuvarande reglerna om färdigställandeskydd finns i avsnitt 4.2. I promemorian föreslås en utvidgning av färdigställandeskyddets omfattning som innebär att ett avtal om färdigställandeskydd ska innehålla villkor om att skyddet gäller även om byggnaden övergår till en ny ägare. En sådan bestämmelse finns för byggfelsförsäkringar i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. men inte för färdigställandeskydd. Som anges i avsnitt 4.1 är byggfelsförsäkringar och färdigställandeskydd två skilda typer av skydd. I den mån färdigställandeskyddet lämnas i form av en försäkring utgörs denna av en kreditförsäkring avseende ett visst åtagande eller kontrakt mellan två avtalsparter. Det finns alltså en tydlig anknytning till avtalet mellan näringsidkaren och konsumenten. En byggfelsförsäkring utgör däremot en skadeförsäkring och avser en viss byggnad.