prop · H103201 · 2014-03-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:201 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. 2013/14:201 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Rekommendationer till regeringen .................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regler för fordon och infrastruktur ................... Orsakskodning och storlek på Avgifter för följdförseningar och inställda Fastställande av kvalitetsavgifter ..................... Underhåll av statens järnvägsinfrastruktur....................... Kapacitetstilldelning och trafikledning ............................ Tillsyn, ...............marknadsövervakning och uppföljning Regeringens åtgärder med anledning av Utredningen .........................om järnvägens organisation 4.2Utredningen om en modern reglering av person och godstransporter på järnväg ............................................... Regeringens behandling av ........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen har gett myndigheter och aktörerna på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som bidrar till järnvägens punktlighet. Vidare har granskat om statliga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat förekommande brister som har betydelse för punktligheten. har redovisat granskningen i rapporten – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18). överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Regeringen har remitterat granskningsrapporten till Trafikanalys, och Transportstyrelsen (dnr N2013/5515/TE). har granskat tågtrafikens punktlighet mot bakgrund av att tågförseningar och inställda tåg är ett problem som drabbar resenärer och har granskat de förutsättningar som menar påverkar tågtrafikens punktlighet. orsaker till både primära tågförseningar såsom olyckshändelse, tåghaveri, nedriven kontaktledning, signalfel etc. och sekundära tågförseningar, med vilket menas följdförseningar som orsakas av brister i förmågan att hantera primära förseningar. Granskningen inkluderar också grund- läggande beslutsunderlag i form av punktlighetsstatistik och systemet för Vidare har granskat tillsynen och övervakningen av faktorer som enligt har betydelse för Den övergripande slutsats dragit är att det finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor och att det går att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhålls- entreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning och tågdrift menar att regeringen inte har identifierat tågförseningar som en riskfaktor vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen och att de förseningsproblem som finns delvis är en följd av ineffektivitet i den statliga och privata järnvägsverksamheten och en otillräcklig styrning av järnvägstrafikens övriga slutsatser sammanfattas av regeringen enligt Det finns inga lagkrav som reglerar spårens och fordonens standard och kvalitet annat än ur ett säkerhetsperspektiv. Transportstyrelsen utövar därför inte någon tillsyn i dessa De så kallade kvalitetsavgifterna, som är en del av infrastrukturförvaltarnas banavgifter, syftar till att ge incitament för aktörerna att genomföra förebyggande åtgärder Utformningen av avgifterna för statens järnvägsnät brister dock. Bland annat är avgifterna för låga för att åstadkomma önskad styrningseffekt och orsakskodningen till varje avvikelse från tågplan är bristfällig. intressekonflikt att som infrastrukturförvaltare beslutar om kvalitetsavgifter som träffar såväl myndigheten själv som de som myndigheten ingår trafikeringsavtal med. organisering av underhållet av den statligt ägda järnvägsinfrastrukturen fungerar inte ändamålsenligt. allt styr inte kvaliteten i underhållsåtgärderna i tillräckligt hög grad i upphandlingarna och det saknas tillräckliga incitament i kontrakten mellan och företagen som genomför underhållsarbeten. det enligt i uppföljning, systematik och långsiktighet av banunderhållet. metod för kapacitetstilldelning ger inte det mest samhällsekonomiskt effektiva resultatet. inte kan garantera att förutsättningarna för hög punktlighet föreligger i tågplanen. är en nyckelfunktion i driften av Det finns dock systematiska skillnader i trafikledningscentralernas förmåga att hantera störningar, eftersom de olika trafikledningscentralerna står för olika många fel när hänsyn har tagits till både trafikmängd och Banavgifterna för det statliga järnvägsnätet är för låga för att täcka de samhällsekonomiska marginalkostnaderna som följer av framförandet av ett fordon på spåren. prissättning skulle troligtvis trängseln på banan vara mindre och förutsättningarna för punktlighet bättre. Marknaden för depåtjänster fungerar inte väl. inte tagit ställning till om det behövs ett kompletterande uppdrag för att få fram moderna underhållsdepåer som kan möjliggöra ytterligare kapacitet i huvudspåren och underlätta inträde för nya depåaktörer. Det faktum att det statliga bolaget är affärsmässigt styrt har inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden gör långsiktiga åtaganden. Transportstyrelsen genomför inte en proaktiv tillsyn och marknadsövervakning som har betydelse för tågförseningar. punktlighetsstatistik brister i flera avseenden. Redovisningen till resenärer har bl.a. varit för grov och inte har statistiken mest varit till för myndighetens interna behov och inte levt upp till berättigade I rapporten rekommenderar regeringen att utreda om det behövs förändringar i den nationella järnvägslagstiftningen och tillsynen. Detta kan, enligt , ske genom att utreda om lagstiftningen kan förändras med uttryckliga krav på spårens och fordonens standard och kvalitet som har betydelse för punktlighet samt om lagstiftningen behöver och kan förändras för att skapa ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet, i såväl tidtabelläggning som depåprissättning vid faktiska monopolsituationer och i depåförsörjningen. anser att regeringen även bör förbättra incitamenten för att marknadens aktörer ska vidta förebyggande åtgärder mot tågförseningar genom att se till att kvalitetsavgiftssystemet skyndsamt får den funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. Det finns, enligt , fyra problem som måste lösas: Orsakskodningen i systemet håller inte kvaliteten och kvalitetssäkring och tillsyn behöver ske. Underlaget till avgiftssystemet är inte heltäckande och metoder bör utvecklas för att inkludera följdförseningar och inställda tåg i systemet. Avgiftsnivån är alltför låg för att ge en styrande effekt och tillsyn behöver ske. Beslut om avgiftsnivåer bör fattas av en myndighet som står utanför kvalitetsavgiftssystemet. Vidare bör regeringen, enligt , öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten genom att: undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnadsprissättning, ställa krav på genomförande och återrapportering av samhällsekonomisk effektivitet i tidtabelläggningen, vilket avser både tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten så att kapaciteten på banan utnyttjas på mest effektiva sätt, se till att det finns en långsiktig strategi för vilken samhällsekonomisk bedömning som ska tillämpas vid kommersiell trafik kontra samhällsbetald trafik i tidtabelläggningen så att undanträngningseffekter undviks, förutsägbarheten ökar och kommersiella järnvägsoperatörer kan vidta nödvändiga investeringar som förbättrar punktligheten. menar vidare att regeringen bör tydliggöra ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer på rätt ställen i förhållande till trafikmönstret och därmed frigöra kapacitet till huvudspåren. I detta sammanhang bör, enligt , hinder för nya depåaktörer särskilt beaktas. En ytterligare rekommendation är att regeringen bör utse en oberoende officiell statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. 2013/14:201 Slutligen anser att regeringen bör prioritera en långsiktig anslagstilldelning eftersom planeringen av banarbeten är komplex och svår att genomföra med kort varsel. 2.2.2Rekommendationer till och Transportstyrelsen förstärka analyskompetensen och prioritera forskningsinsatser i verksamheten som har betydelse för punktligheten såsom statistikproduktionen, orsakskodningen, depåfrågor och i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten, prioritera både kortsiktiga och långsiktiga forskningsinsatser för att se till att kapacitetstilldelningen blir samhällsekonomiskt effektiv. Vidare menar att bör styra underhållsentreprenörer kraftfullare i upphandlingen, kontrakten och uppföljningen samt verkställa sanktioner genom att: infoga kvalitetsaspekter i upphandlingen, förstärka incitamentsstrukturen i entreprenadkontrakten, förbättra uppföljningen av entreprenadkontrakten och verkställa sanktioner i de fall kvalitetskraven inte uppfylls. bör även, enligt , förstärka och utveckla effektsamband genom att bygga upp system för att kunna utvärdera vilka effekter vidtagna underhållsåtgärder ger på punktligheten. Ytterligare rekommendationer som riktar mot är att myndigheten bör genomföra ett mer systematiskt banunderhåll så att svaga länkar i hela bansträckor upptäcks och underhålls samt analysera skälen till att andelen orsakade fel i förhållande till trafikmängd och komplexitet skiljer sig kraftigt mellan trafikledningscentralerna. Transportstyrelsen bör, enligt , se till att tillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter främjar tågtrafikens punktlighet. menar vidare att Transportstyrelsen skyndsamt bör inleda arbetet med marknadsövervakning och utforma ett program för hur marknadsövervakningen långsiktigt ska utformas för att identifiera eventuella brister på järnvägsmarknaden. Regeringen delar uppfattning att det finns möjligheter att ytterligare förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare trans- porttjänster med tåg. har tydliga förbättringar ägt rum och det är ytterst viktigt att åtgärder fortsätter att vidtas för att öka Skr. 2013/14:201 järnvägens förmåga att bidra till ett hållbart transportsystem. ningar leder till försämrade förutsättningar för människor och näringsliv att använda tågtrafiken. Det finns även skäl att tro att försenade tåg får en allt större negativ samhällseffekt i takt med att kraven på punktlighet för såväl person som godstransporter skärps. har alltså blivit alltmer kostbar, sett ur såväl ett samhällsekonomiskt som ett tillgänglighetsmässigt perspektiv. Därför menar regeringen att arbetet med att förbättra tågtransporttjänsternas kvalitet behöver intensifieras, och att punktlighet och pålitlighet är ytterst viktiga delar av detta. Regeringen ser det dock som oklart varför anser att regeringen inte har identifierat punktlighet som en riskfaktor vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen. Regeringen menar tvärtom att det övergripande syftet med de senaste decenniernas omregleringar har varit att förbättra järnvägssektorns effektivitet och förmåga att erbjuda kunderna attraktiva transporttjänster. I det ligger att tågförseningar bör minimeras. 3.1.1Regler för fordon och infrastruktur menar att det är en brist att det saknas lagkrav på spårens och fordonens kvalitet med betydelse för punktligheten annat än det som följer av säkerhetreglering och att Transportstyrelsen därmed inte utövar tillsyn i detta avseende. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att fordon och järnvägsinfrastruktur är av tillräckligt hög kvalitet för att förseningar i tågtrafiken ska kunna reduceras till ett minimum. Däremot har regeringen en annan uppfattning än när det gäller behovet av ytterligare regler. Regeringen menar att existerande regler för fordon och infrastruktur m.m. i huvudsak är tillräckliga. Området är föremål för harmoniserande EU rätt, som dock endast täcker fordon och infrastruktur som har projekterats, byggts, byggts om eller moderniserats i enlighet med kraven i och rådets direktiv /57/EG av om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen, dvs. efter utgången av . Direktivet anger att järnvägssystemets delsystem (bl.a. infrastruktur och rullande materiel) och komponenter ska uppfylla väsentliga krav. Ett av de väsentliga kraven är tillförlitlighet och tillgänglighet med vilket menas att övervakning och underhåll av fasta komponenter som ingår i tågtrafiken ska organiseras, genomföras och kvantifieras på så sätt att komponenternas funktionsduglighet bibehålls under specificerade förhållanden. De väsentliga kraven är preciserade såväl i direktivform som i direkt tillämpliga rättsakter. Med andra ord finns det alltså redan regler som syftar till att se till att tågtrafiken ska vara tillförlitlig och som inte endast syftar till att uppnå säkerhet. Kraven är utformade på ett sådant sätt att komponenterna inte endast ska vara av en viss standard när de tas i drift utan att de även ska vara funktions- 2013/14:201 dugliga . Det ställs därmed även krav på underhåll av komponenter som finns i fordon, infrastruktur och andra delsystem. Regeringen bedömer att utrymmet för nationella regler avseende fordon och infrastruktur är begränsat för vissa typer av fordon och infrastruktur medan det finns ett visst utrymme för sådana regler beträffande fordon och infrastruktur som tagits i bruk och som sedan inte har moderniserats. Ytterligare regler som träffar nyare fordon och infrastruktur skulle kunna komma att betraktas som handelshinder inom EU:s inre marknad. Om sådana regler får handelshindrande effekter, anses detta inom EU rätten acceptabelt endast under förutsättning att de är motiverade utifrån allmän säkerhet och hälsa. Ett ytterligare skäl till att ha en restriktiv hållning till detaljerade regler på teknisk utformning (inklusive underhåll), även om det skulle finnas utrymme för sådana, är att det långt ifrån alltid är ett effektivt styrmedel för att åstadkomma det som är önskvärt. Regeringen menar att det är en bra ordning att det offentliga lämnar ett tillräckligt stort utrymme för järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna att verka inom. Det är dessa organisationer som är bäst lämpade att utforma fordonen och infrastrukturen i enlighet med vad deras kunder efterfrågar. Det är mer effektivt att utforma incitament som syftar till att järnvägssystemets aktörer tillhandahåller tjänster av god kvalitet. menar att regeringen bör utreda om lagstiftningen behöver och kan förändras för att skapa ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet i såväl tidtabelläggningen som depå- prissättningen vid faktiska monopolsituationer och i depåförsörjningen. Regeringen delar uppfattning att transport- försörjningen bör vara samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt När det gäller tilldelning av infrastrukturkapacitet anger järn- vägslagen (2004:519) att om ansökningarna om kapacitet inte kan samordnas på frivillig väg ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller prioritetskriterier som medför ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. därmed att det är svårt att se hur ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet kan åstadkommas med hjälp av en Det är snarare en fråga om hur lagen tillämpas, vilket är ett ansvar för infrastrukturförvaltarna och tillsynsmyndigheten. EU rätten anger regler för avgiftsuttag på järnvägsområdet som är införlivade i järnvägslagen. Det finns en skillnad mellan regler för till- träde till infrastruktur som träffar infrastrukturförvaltare och regler för tillträde till s.k. kringtjänster som träffar tjänsteleverantörer. gäller att avgifter för tillträde till och användning av infrastruktur för tågtransporter ska sättas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Avgifter för konsumtion av kringtjänster inklusive nyttjande av anläggningar – även sådana som helt eller delvis kan klassas som infrastruktur i vilka sådana tjänster produceras ska däremot sättas till en nivå som motsvarar självkostnaden för produk- tionen av tjänsterna. Regeringen menar att en samhällsekonomiskt riktig prissättning för depåtjänster kommer att uppstå om det råder tillfred- Skr. 2013/14:201 ställande konkurrensförhållanden på marknaden. Därför bör fokus läggas på strukturåtgärder som syftar till att förbättra depåmarknadens funktionssätt. riktar kritik mot hur system för kvalitets avgifter är utformat och menar att regeringen skyndsamt bör se till att systemet får den funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. Syftet bakom EU regleringen om verksamhetsstyrning med kvalitetskrav på utförande är enligt artikel 35 i och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde att inom ramen för avgiftssystemet för infrastruktur motivera järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att reducera driftsstörningar till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Denna verksamhetsstyrning får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamheter som går bättre än planerat. Det är dessa ekonomiska incitament som kallas för kvalitetsavgifter. Bestämmelserna om verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande är införlivade i svensk rätt genom järnvägslagen på grundval av och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg som upphävdes när direktiv /34/EU trädde i kraft. I fortsättningen kallas systemet för kvalitetsavgiftssystemet. 3.2.1 Orsakskodning och storlek på kvalitetsavgifter menar att regeringen bör se till att orsakskodningen i systemet förbättras samt att högre avgifter behöver tas ut för att de ska ge Enligt järnvägslagen är infrastrukturförvaltare skyldiga att för järn- vägsnät där kvalitetsavgifter tillämpas tillhandahålla ett system för att rapportera och registrera avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen samt orsakerna till sådana Vidare anger järnvägslagen att kvalitetsavgifterna ska ut- formas så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infra- strukturen vidtar skäliga åtgärder för att förebygga driftsstörningar i Ett trafikeringsavtal ska innehålla villkor om kvalitets- avgifter som ska gälla vid normala driftsförhållanden. ska betalas av den part som orsakar avvikelser från i tågplan och trafik- eringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen. Bestämmelserna om orsakskodning och avgiftsnivå är således reglerade i järnvägslagen och Transportstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen. Regeringen är därför förhindrad att ha åsikter om 2013/14:201 hur enskilda infrastrukturförvaltare lever upp till kraven på registrering av avvikelser och hur de valt att utforma kvalitetsavgiftssystemet. uttalar i sitt remissyttrande med anledning av att verket och branschen i övrigt är medvetna om att det finns vissa brister i orsakskodningen och att myndigheten arbetar med att förbättra den. När det gäller nivån på kvalitetsavgifterna menar att myndigheten valt att utveckla systemet successivt och har börjat försiktigt, men att ökningar av avgifterna planeras till kommande år. 3.2.2Avgifter för följdförseningar och inställda tåg menar att underlaget till avgiftssystemet inte är heltäckande och att metoder bör utvecklas för att inkludera följdförseningar och inställda tåg i systemet. Regeringen delar bedömning att bestämmelserna om kvalitetsavgifter är ett verktyg för att effektivisera järnvägssystemet som bör utvecklas och kompletteras. För att kunna leverera resor och övriga transporttjänster krävs att såväl infrastrukturförvaltaren som dennes kunder följer ingångna avtal i den operativa verksamhetsutövningen. Med färre avvikelser minskar risken att skada uppstår till följd av driftstörningar, vilket gagnar samtliga verksamhetsutövare och ytterst resenärer och godstransportkunder. Det är dock viktigt att påpeka att systemet med kvalitetsavgifter inte syftar till att kompensera skadelidande parter för konsekvenserna av avvikelser från avtalade villkor. Det finns inga bestämmelser i svensk rätt, utöver de i järnvägslagen, som reglerar relationen mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder. Det beror på att järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik endast reglerar järnvägens ansvar i förhållande till dess transportkunder och till tredje man. har järnvägen varit organisatoriskt uppdelad på flera ansvariga subjekt. Dessa lagar är därför delvis föråldrade och föremål för översyn av Utredningen om en modern reglering av person och godstransporter på järnväg (dir. 2013:79). System för kvalitetsavgifter och regler eller avtal för skadereglerande system för ersättning parterna emellan bör både på grund av sin karaktär och vilka ersättningsnivåer som aktualiseras ses som komplementära system för effektivisering av järnvägssystemet. Tillsammans kan de bl.a. leda till färre försenade tåg. menar att det är en intressekonflikt att infrastruktur- förvaltaren beslutar om kvalitetsavgifter som träffar såväl dem själva som dem som utnyttjar infrastrukturen och förordar att beslut om avgiftsnivåer fattas av en myndighet som står utanför kvalitetsavgifts- Regeringen instämmer inte i bedömning. parlamentets och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde anger att kvalitetsavgifterna ska vara en del av infrastrukturförvaltarnas avgifts- Skr. 2013/14:201 system för infrastruktur. Följaktligen är det inte meningsfullt, enligt regeringen, att utreda om en organisation som inte är part i trafikeringsavtalen ska fastställa avgifterna. Regeringen har emellertid förståelse för åsikt om att det skulle kunna finnas fördelar med att en oberoende part fastställer kvalitetsavgifterna. Infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen eller de auktoriserade kan inte inom ramen för kvalitetsavgiftssystemet fullt ut behandlas som likvärdiga aktörer infrastrukturförvaltaren är leverantören och järnvägsföretagen och de auktoriserade dennes kunder. För de senare får t.ex. kvalitetsavgifterna karaktären av en extra betalning för utnyttjandet av ett tågläge när man avviker från fastställda villkor. För infrastrukturförvaltaren får kvalitetsavgifterna däremot karaktären av en intäktsreduktion i de fall då man, till följd av avvikelser från plan för banarbeten eller annan brist i infrastrukturförvaltningen, inte levererar framkomlighet för tågen enligt i tågplanen och trafikeringsavtal fastställda villkor för utnyttjandet av infrastrukturen. Enligt regeringen finns det dock även tydliga fördelar med att frågan om kvalitetsavgifterna hanteras av de parter som ingår trafikeringsavtal. Avgifterna kan då ses i ett sammanhang med de tjänster som erbjuds och med priset för tjänsterna. Regeringen anser vidare att regelverket som omgärdar fördelningen av infrastrukturkapacitet i järnvägslagen, som bland annat innehåller krav på ickediskriminering, utgör tillräckliga garantier för att verksamhetssystemet utformas i enlighet med lagens syften. Villkoren för tillträde till och utnyttjande av infrastrukturen, inklusive grunderna för verksamhetsstyrningen, ska framgå av infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning och den ska upprättas efter samråd med berörda parter. Villkoren för nyttjande av tåglägen ska parterna enligt järnvägslagen dessutom komma överens om i trafikeringsavtal. Om parterna inte kan komma överens om villkoren, slås dessa fast genom beslut av Transportstyrelsen.