prop · H20331 · 2014-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:31 om statliga insatser för mottagande och bosättning av nyanlända Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i granskningsrapporten i – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande? granskat de statliga insatserna för bosättning och mottagande av nyanlända i kommunerna. övergripande bedömning är att det finns ett betydande utrymme att effektivisera nuvarande system, och lämnar i detta syfte rekommendationer till regeringen, , Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. Regeringen instämmer i allt väsentligt i övergripande bedömning. Regeringen ser allvarligt på svårigheterna att hitta kommuner som säger sig ha beredskap och kapacitet att ta emot nyanlända. Alla kommuner bör ta ansvar för flyktingmottagandet. I syfte att skapa ett långsiktigt hållbart och flexibelt system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända avser regeringen att genomföra en översyn. Regeringen avser att se över boendeplaneringen inom asylmottagandet, liksom organisationen vid mottagandet av nyanlända. Översynen ska leda till förslag som bl.a. syftar till att kommunernas mottagande av nyanlända invandrare ska motsvara behovet. Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning överlämnade i – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande? (RiR 2014:15) till regeringen , se bilaga. Under arbetet med skrivelsen har Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och yttrat sig över rapporten (Dnr A2014/2434/IU). Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har granskat de statliga insatserna för mottagande och bosättning av nyanlända invandrare i kommunerna. Granskningen har genomförts inom ramen för strategi för granskningar inom området etablering och integration, som även har behandlat bland annat etableringslotsar samt insatser för att tillvarata nyanländas kompetens. granskning har inriktats mot de statliga insatserna för mottagande och bosättning av personer som har beviljats uppehållstillstånd och som ska tas emot i en kommun. Granskningens övergripande revisionsfråga är om de statliga insatserna för bosättning och mottagande av nyanlända i kommunerna är ändamålsenliga och effektiva inom ramen för tillgängliga resurser. Granskningen har omfattat länsstyrelsernas integrationsuppdrag med fokus på de överenskommelser som träffas med kommunerna om mottagande, Arbetsförmedlingens bosättningsuppdrag rörande nyanlända och fastställande av länstal samt bosättningsuppdrag avseende vidarebosatta, ensamkommande barn och nyanlända utanför etableringsreformen. Även statliga ersättningar till kommuner och landsting eller regioner för mottagande av nyanlända har ingått i granskningen, liksom regeringens styrning och uppföljning av ovan nämnda myndigheter och insatser. Granskningen omfattar ensamkommande barn och ungdomar, både asylsökande och de som fått uppehållstillstånd, dock inte det faktiska mottagandet av dem i kommunerna. Granskningen omfattar inte heller mottagandet av asylsökande (deras ärende prövas), arbetskraftsinvandrare eller medborgare i EU eller EES-länder som flyttar till för att exempelvis arbeta eller studera. Inte heller innehållet i de insatser som kommunerna erbjuder eller Arbetsförmedlingens etableringsinsatser för nyanlända granskas, även om har gjort vissa iakttagelser kring de sistnämnda och övriga delar av myndighetens 2014/15:31 etableringsuppdrag i de fall de bedömts påverka de granskade insatserna för mottagande och bosättning. Inom ramen för granskningen har samlat in underlag och material på flera olika sätt. Fallstudier med kommunbesök och intervjuer har genomförts i fyra län. Två enkätundersökningar har genomförts; enkäten till länsstyrelser besvarades av samtliga länsstyrelser och enkäten till kommuner besvarades av 260 av 290 kommuner. Ett frågeunderlag har besvarats av landsting och regioner, och Arbetsförmedlingen har besvarat ett antal skriftliga frågor. Intervjuer har genomförts med företrädare för och berörda myndigheter. har under granskningen haft löpande kontakt med Kommuner och Landsting samt kontakt med en referensgrupp. Dessutom har man genomfört statistik- och dokumentstudier. Som bedömningsgrunder har använt ett antal lagar och förordningar, av vilka de mest centrala för granskningens inriktning är lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare samt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. övergripande bedömning är att det finns ett betydande utrymme att effektivisera nuvarande system. Granskningen visar, enligt , att det finns potentiella effektiviseringsvinster för staten om fler nyanlända med uppehållstillstånd snabbare kan lämna mottagningssystem och anvisas en plats för bosättning i en kommun. Statliga insatser påverkar endast till viss del kommunernas faktiska mottagande Det stora flertalet nyanlända, , väljer att ordna eget boende, ofta som inneboende hos anhöriga. menar därmed att de statliga insatser som är föremål för granskningen endast till viss del har betydelse för det faktiska mottagandet. Läns- och kommuntal har svaga styreffekter beskriver i granskningsrapporten att nyanländas förutsättningar för förvärvsarbete är en utgångspunkt när Arbetsförmedlingen fastställer länstal över den länsvisa fördelningen av mottagandet. Förutsättningar för arbete återspeglas dock inte i samma utsträckning i länsstyrelsernas överenskommelser med kommunerna om mottagande. Kommuntalen återspeglar istället i första hand platser för anvisning utifrån tillgången till bostäder. bedömer därför att om syftet med statliga insatser för bosättning och mottagande är att skapa goda förutsättningar för etablering, bör länstalen ha en starkare styreffekt och kommuntalen i större utsträckning överensstämma med länstalen. Myndigheternas delade bosättningsansvar främjar inte flödet i systemet Enligt visar granskningen att det saknas skäl för att Arbetsförmedlingen ska behålla sitt nuvarande bosättningsuppdrag. Bedömningen grundas bl.a. på att bristen på bostäder i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar i praktiken försvagar principen om arbetsmarknadsperspektiv i bosättningen, och att det är en minoritet av de nyanlända som har en yrkes- och utbildningsbakgrund som är tillräckligt specifik för matchning mot arbetsmarknaden. En myndighet med ansvar för bosättning av samtliga nyanlända skulle, enligt , kunna effektivisera bosättningsprocessen och använda tilldelade resurser mer effektivt. Behov av en ökad närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen bedömer att en ökad närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen skulle kunna bidra till att fler nyanlända snabbare efter beviljat uppehållstillstånd kan anvisas en plats i en kommun, att fler nyanlända bosätter sig på mindre orter samt att kontinuiteten i de statliga etableringsinsatserna förbättras. Principen skulle innebära att nyanlända i behov av hjälp med bosättning i första hand matchas till kommuner i det län där de bott i anläggningsboende. Matchning mot den nationella arbetsmarknaden bör, enligt , i första hand tillämpas för individer som har en utbildnings- och yrkesbakgrund som är tillräckligt specifik för att göra en sådan matchning aktuell. Många överenskomna anvisningsbara platser används inte Enligt visar granskningen att endast av de 7 600 platser som återfinns i länsstyrelsernas överenskommelser med kommunerna användes av Arbetsförmedlingen eller för anvisning av nyanlända , vilket innebär ett effektivitetsproblem. Statsbidragen anses inte ge kommunerna tillräcklig ersättning Granskningen visar enligt att en majoritet av kommunerna anser att den statliga ersättningen i vissa delar inte täcker kommunernas kostnader för mottagandet. Granskningen visar också att av kommunerna anser att det är vanligt förekommande att de får gå in med kompletterande försörjningsstöd i det så kallade glappet mellan de statliga ersättningssystemen i övergången mellan och Arbetsförmedlingen. Att många kommuner behöver betala ut försörjningsstöd för nyanlända i övergången mellan de statliga ersättningssystemen främjar, enligt mening, inte ett ökat mottagande och borde kunna samordnas bättre av berörda myndigheter. Otillräcklig uppföljning av hur statsbidragen används pekar på att avsaknaden av uppföljning av de statsbidrag som betalas ut från till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända vuxna, innebär en risk för att statliga medel inte används för avsedda ändamål. 2014/15:31 Arbetsförmedlingen har inte använt en betydande del av tilldelade resurser konstaterar i granskningen att Arbetsförmedlingen inte använde 853 miljoner av tilldelade medel för insatser för nyanländas etablering. En förklaring bedöms vara att myndighetens minskade förvaltningsanslag i kombination med högt inflöde av deltagare har lett till svårigheter för arbetsförmedlare att hinna upprätta individuella etableringsplaner med programinsatser. Att anslagna medel i den här storleksordningen inte används för avsedda ändamål är, enligt bedömning, otillfredsställande särskilt mot bakgrund av de behov som finns av kvalitativa insatser för nyanlända på lokal nivå. Arbetsförmedlingen ser begränsningar i regelverket för upphandlingar lyfter fram att Arbetsförmedlingen anser att ”kommuner i vissa fall kan erbjuda mer kvalitativa insatser för nyanlända” (RiR 2014:15, s 119) men att gällande regelverk begränsar myndighetens möjligheter att genom upphandling tilldela kontrakt till kommuner eller kommunala bolag eller sluta överenskommelser med dessa om tillhandahållande av etableringsinsatser. Behov av alternativa boendeformer för ensamkommande barn Enligt visar granskningen att ett hinder för ett ökat mottagande av ensamkommande barn i kommunerna är bristen på alternativa boendeformer som är anpassade efter ungdomarnas olika förutsättningar och behov av stöd. Att nuvarande regelverk är anpassat efter andra behov än behoven hos många av de ensamkommande barn som kommer till försvårar, enligt bedömning, ett ökat kommunmottagande och är dessutom kostnadsdrivande. har i syfte att effektivisera bosättningsprocessen lämnat följande rekommendationer till regeringen. Regeringen bör överväga att ge en myndighet ett samlat bosättningsansvar för alla nyanlända i behov av hjälp med bosättning. Regeringen bör överväga att möjliggöra för den myndighet som ansvarar för anvisningar av nyanlända att i större utsträckning tillämpa en närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen. Regeringen bör överväga att ge den myndighet som ansvarar för bosättningen av nyanlända utökade anvisningsmöjligheter av högt nationellt mottagande. Regeringen bör i ökad utsträckning göra det möjligt att använda statligt ägda fastigheter som tillfälliga boenden för asylsökande och personer med beviljade uppehållstillstånd i väntan på kommunplacering och möjliggöra för att driva dessa i egen regi. har i övrigt lämnat följande rekommendationer till Skr. 2014/15:31 regeringen. Regeringen bör ge i uppdrag att följa upp de statsbidrag som betalas ut till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända. Regeringen bör utreda möjligheten för landsting och regioner att få uppgifter om vilka nyanlända som har folkbokförts i länet. Regeringen bör säkerställa att problemet med det så kallade ”glappet” mellan de statliga ersättningsystemen får en lösning. Regeringen bör göra en översyn av nuvarande regelverk med syfte att möjliggöra för kommunerna att välja den boendeform för ensamkommande barn som bedöms vara mest lämpad utifrån deras förutsättningar och behov. har lämnat följande rekommendationer till . Migrationsverket bör förbättra dialogen med kommuner i vilka nya anläggningsboenden etableras samt meddela samtliga kommuner när egenbosatta nyanlända i respektive kommun har beviljats uppehållstillstånd. Migrationsverket bör göra en fördjupad översyn av handläggningen av statsbidrag till kommuner och landsting. har lämnat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen bör säkerställa att det finns en välfungerande lokal överenskommelse om nyanländas etablering i samtliga kommuner och mer aktivt verka för samverkan med berörda aktörer kring nyanländas etablering. Arbetsförmedlingen bör kontinuerligt arbeta för att minska omfattningen och effekten av begränsningar i de möjligheter myndigheten har att genom upphandling tilldela kontrakt till eller sluta överenskommelser med kommuner och kommunala bolag och verka för att dessa i ökad utsträckning ska kunna involveras som leverantörer av arbetsmarknads- och etableringsinsatser för nyanlända. har lämnat följande rekommendationer till länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör verka för att överenskommelserna med kommunerna om anvisningsbara platser i större utsträckning motsvaras av en reell mottagningskapacitet i kommunerna. Länsstyrelserna bör verka för att kommuner i större utsträckning ska ta initiativ till samarbete med fastighetsägare. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i allt väsentligt i övergripande bedömning att det finns behov av att effektivisera nuvarande system för statens insatser för bosättning och mottagande av nyanlända invandrare. granskning omfattar varken insatser som kommunerna erbjuder eller Arbetsförmedlingens etableringsinsatser för nyanlända. har ändå gjort vissa iakttagelser kring de sistnämnda och övriga delar av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag i de fall de bedömts påverka de granskade insatserna för mottagande och bosättning. Motsvarande resonemang förs dock inte kring kommuners insatser eller verksamhet. Regeringen konstaterar att ett helhetsperspektiv på förutsättningarna för statliga insatser också omfattar kommuners ansvar och verksamhet för målgruppen. Det ökade antalet asylsökande och nyanlända innebär utmaningar för regeringen, för ansvariga myndigheter och för landets kommuner. Väntetiderna för nyanlända med uppehållstillstånd att bli mottagna i en kommun och få en bostad har ökat påtagligt. De ökade väntetiderna för bosättning i en kommun försenar etableringen i samhället och möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden. Processer för bosättning och mottagande av nyanlända är i hög grad beroende av samverkan mellan statliga och lokala aktörer, och regeringen anser att formerna för samverkan mellan framför allt Arbetsförmedlingen och kommunerna behöver utvecklas. En snabbare process från asylansökan till mottagande i en kommun skulle gynna både kvinnor och män. Regeringen anser att det är angeläget att det finns en dialog mellan och berörd kommun i samband med att nya anläggningsboenden etableras. arbetar kontinuerligt med att ytterligare förbättra dialogen med kommunerna, framför allt i samband med nyetablering av anläggningsboenden. Arbetsförmedlingen har en central roll för att uppnå regeringens mål om en snabbare etablering för nyanlända på arbetsmarknaden. Med utgångspunkt i en gemensam strategi har Arbetsförmedlingen och samt länsstyrelserna tagit fram rekommendationer för samverkan i bosättningsarbetet. Regeringen instämmer i bedömning av att kommuner har en mycket viktig roll för såväl bosättning och mottagande som för nyanländas etablering. konstaterar att en stor majoritet av landets kommuner har en lokal överenskommelse med Arbetsförmedlingen och upplever denna som ett bra verktyg i arbetet med nyanländas etablering. Arbetsförmedlingen bedömer möjligheterna till överenskommelser eller kontraktstilldelning efter upphandling till kommuner och kom- munala bolag som begränsade. Myndigheten utvecklar kontinuerligt sitt Skr. 2014/15:31 arbetssätt och sin samverkan med berörda aktörer. kommer fortsätta att utveckla arbetssättet i enlighet med de nya upphandlingsdirektiven och kommande svensk lagstiftning på området. Regeringen anser att formerna för samverkan med kommunerna behöver fortsätta utvecklas. Även kommunernas möjligheter att erbjuda insatser behöver utvecklas. Regeringen instämmer i bedömning att flyktingmottagandet behöver utvecklas. Dagens struktur där Arbetsförmedlingen tar fram länstal som med fokus på arbetsmarknaden fördelar behovet av mottagande, och överenskommelser om mottagande som tecknas mellan länsstyrelse och kommun, behöver förbättras. Regeringen instämmer med vad gäller vikten av planeringsförutsättningar för kommunerna. beskriver överenskommelser om mottagande av nyanlända som en förhandling, vilket kan associeras till motstridiga intressen. Regeringen anser att mottagandet av nyanlända är ett gemensamt åtagande som alla kommuner bör ta ansvar för. Regeringen konstaterar att andelen nyanlända som tackar ja till en bosättningsanvisning från Arbetsförmedlingen ökar, och att samarbetet mellan involverade myndigheter och kommuner vad gäller bosättning och mottagande fortsätter att utvecklas. Regeringen delar bedömning att det finns stora fördelar för såväl staten som för kommuner och framför allt för nyanlända kvinnor och män om fler nyanlända med uppehållstillstånd snabbare kan lämna mottagningssystem och anvisas en plats för bosättning i en kommun. Regeringen konstaterar att det pågår bosättningsarbete utifrån en närhets- och kontinuitetsprincip, bland annat i och , med positiva resultat på andelen som tackar ja till bosättningsanvisning. Regeringen följer utvecklingen av berörda myndigheters utvecklingsarbete. Arbete är dock den främsta vägen in i det svenska samhället och mottagandet av nyanlända ska vara inriktat på etablering på arbetsmarknaden. Regeringen önskar att i detta sammanhang betona att många av landets kommuner gör stora insatser för flyktingmottagandet. ser regeringen ytterst allvarligt på svårigheterna för Arbetsförmedlingen och att hitta kommuner som säger sig ha beredskap och kapacitet att ta emot nyanlända. Detsamma gäller länsstyrelsernas svårigheter att teckna överenskommelser med kommuner i nivå med det faktiska behovet av flyktingmottagande. Det är även bekymmersamt att kommuner tecknar överenskommelser om anvisningsbara platser som inte omsätts i faktiskt mottagande. Alla kommuner bör ta ansvar för flyktingmottagandet. är det av största vikt att varje tillgänglig anvisningsbar plats omsätts i en bosättningsanvisning och faktiskt mottagande. Regeringen delar bedömning att strukturen för bosättning och mottagande via överenskommelser och anvisningsbara platser inte fungerar tillfredsställande. Dagens situation där många tvingas vänta alldeles för länge på en kommunplats måste 2014/15:31 Länsstyrelsernas arbete för att kommuner i större utsträckning ska ta initiativ till samarbete med fastighetsägare utvecklas kontinuerligt. med tillhörande bostadsmarknadsanalys som tas fram på uppdrag av används frekvent i länsstyrelsernas dialoger med kommunerna kring mottagande av nyanlända. Enligt anser många kommuner och landsting att de statliga ersättningarna vid mottagande av nyanlända är otillräckliga. Ersättningssystem och rutiner för ansökan anses inte tillräckligt tydliga, och både omfattning och tidpunkt för själva ersättningen upplevs oförutsägbar. framgår av granskningen att många kommuner är osäkra på vilka kostnader de har för mottagandet och hur stor del av dessa som täcks av statliga ersättningar. En ändamålsenlig utformning av statliga ersättningar till kommuner och landsting är viktigt för ett långsiktigt hållbart system för bosättning och mottagande. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Integrationspolitiken är en del av regeringens samlade politik för jobb, utbildning och välfärd. Arbete är den främsta vägen in i det svenska samhället, och alla steg i mottagandet av nyanlända ska syfta till att hitta ett jobb. Fler utrikes födda kvinnor och män måste ges förutsättningar att snabbt komma i arbete. Regeringen för en ambitiös politik för arbete, vilket bidrar till en bättre integration. Organisationen av mottagande och bosättning Arbetsförmedlingen har en central roll för att uppnå regeringens mål om en snabbare etablering för nyanlända på arbetsmarknaden. Det är av vikt för mottagandet av nyanlända att Arbetsförmedlingen ges rätt förutsättningar, och regeringen bedömer att medel inom verksamhet för nyanländas etablering behöver omfördelas. skedde en omfördelning av resurser inom Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag med till etableringsuppdraget. Regeringen avser att se över systemet för mottagande av asylsökande och nyanlända samt även organisationen vid mottagandet av nyanlända. Bristande tillgång på bostäder leder till sociala och ekonomiska problem. Grundläggande svårigheter i bosättningsuppdraget riskerar att kvarstå oavsett vilken myndighet som har ansvaret. För att möta bostadsbristen behöver det byggas väsentligt fler nya bostäder. ytterst en fråga om alla människors rätt till ett hem. Mottagandet i landets kommuner är mycket ojämnt fördelat som väntetiderna för bosättning har fortsatt att öka. ståndpunkt att alla kommuner bör ta ansvar för flykting- Dagens situation där många som beviljats uppehållstillstånd tvingas vänta alldeles för länge på en kommunplats måste undvikas. översyn av systemet för mottagande av asylsökande och nyanlända som Skr. 2014/15:31 regeringen avser att genomföra ska leda till förslag som syftar till att kommunernas mottagande av nyanlända invandrare ska motsvara behovet. Avgörande är att skapa ett långsiktigt hållbart och flexibelt system för mottagande av asylsökande och nyanlända. Det är angeläget att förbättra planeringsförutsättningarna för kommuner vad gäller mottagande av nyanlända. Regeringen avser att se över hur boendeplaneringen inom asylmottagandet kan förbättras, och möjligheterna för att anordna boenden i egen regi. tillförs extra medel till de kommuner som tar ett stort ansvar för mottagandet och de kommuner som tar emot nyanlända från anläggningsboende genom en prestationsbaserad ersättning. Regeringen följer inom ordinarie strukturer de statliga ersättningar som betalas ut till kommunerna vid mottagande av asylsökande respektive nyanlända. Enligt 2 § förordningen (2008:347) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. har en skyldighet att till landstingen överlämna personuppgifter för de utlänningar som omfattas av lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och som har etablerat boende eller annars vistas inom . har inte motsvarande uppgiftsskyldighet för nyanlända med uppehållstillstånd, varken för personer som kommit som asylsökande, kvotflyktingar eller anhöriga till dessa. Erbjudande om hälsoundersökning förbättrar förutsättningarna för att ett vårdbehov snabbt ska kunna identifieras och är även en introduktion för nyanlända till den svenska hälso- och sjukvården, och det är angeläget att erbjudande om hälsoundersökning når en så stor andel av målgruppen som möjligt. I syfte att möjliggöra för kommunerna att välja den boendeform för ensamkommande barn som bedöms vara mest lämpad utifrån deras förutsättningar och behov och förbättra förutsättningar och kvalitet i mottagandet av ensamkommande barn görs en generell översyn av nuvarande regelverk. Arbete har även inletts kring ersättningssystemet för mottagande av ensamkommande barn, för att analysera förutsättningar för att förenkla administrationen och öka kostnadseffektiviteten. bereds delbetänkandet Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga (SOU 2014:3) från Utredningen om tvångsvård för barn och unga (S 2012:07) där bland annat nya placeringsformer föreslås. Grunden i etableringsuppdraget ligger fast, men det är uppenbart att delar av uppdraget inte fungerar tillfredsställande. Formerna för samverkan mellan framför allt Arbetsförmedlingen och kommunerna behöver utvecklas, liksom kommunernas möjligheter att erbjuda insatser.