prop · H103190 · 2014-03-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:190 tillträde till Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att godkänner vapenhandelsfördrag. Målet med fördraget är att åstadkomma högsta möjliga gemensamma internationella normer för att reglera eller förbättra regleringen av den internationella handeln med konventionella vapen samt att förebygga och utrota den olagliga handeln med konventionella vapen och förhindra deras avledning. Regeringen bedömer att det inte krävs några lagändringar med anledning av tillträde till vapenhandelsfördraget. Genom fördraget förpliktas statsparterna att vid sina nationella bedömningar beakta vissa särskilt angivna kriterier. Enligt regeringens mening bör vapenhandelsfördragets bedömningskriterier beaktas parallellt med de svenska riktlinjerna och rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) vid tillståndsprövning enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... tillträde till vapenhandelsfördraget................................... Genomförande av fördraget ............................................................ Fördragets syfte och mål (inledning och artikel 1).......... Fördragets tillämpningsområde (artikel 2–4) ................... Generella krav på kontrollsystem (artikel 5 och 14) ....... 5.4Förbud och bedömningsgrunder för export (artikel 6 och 7) ................................................................ Import (artikel 8) .............................................................. Transitering eller omlastning (artikel 9)........................... Förmedling (artikel 10) .................................................... 5.8Avledning av kontrollerad materiel (artikel 11, 13.2 och 15.4) ................................................ Registerföring (artikel 12) ................................................ Rapportering (artikel 13) .................................................. Internationellt samarbete (artikel 15) ............................... Internationellt bistånd (artikel 16).................................... Fördragets institutionella ram (artikel 17–20).................. Provisorisk tillämpning (artikel 23).................................. Förbehåll (artikel 25)........................................................ 5.16Förhållande till andra internationella avtal (artikel 26)........................................................................ 6 Ekonomiska konsekvenser.............................................................. Konsekvenser för det allmänna ........................................ Konsekvenser för företagen.............................................. Sammanfattning av promemorian (Ds 2013:74) .............. Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vapenhandelsfördrag (avsnitt 4). 2 Ärendet och dess beredning antog generalförsamling genom omröstning ett vapenhandelsfördrag (eng. , ATT, bilaga 1 och 2). Fördraget är ett bindande internationellt instrument som uppställer krav på att dess statsparter upprätthåller nationell kontroll över den internationella handeln med försvarsmateriel och uppställer normer för denna kontroll. Regeringen fattade beslut om att underteckna vapenhandelsfördraget, vilket också skedde i då fördraget öppnades för undertecknande av FN:s generalsekreterare. upprättades en departementspromemoria (Ds 2013:74) tillträde till vapenhandelsfördraget (ATT). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 3. Departementspromemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UF2013/70329/UD/). Vapenhandelsfördragets bestämmelser berör delvis förhållanden som regleras i . Rådet fattade därför beslut om att bemyndiga medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse underteckna fördraget. Efter inhämtande av samtycke beslutade rådet att bemyndiga medlemsstaterna att ratificera fördraget. 3 Bakgrund och gällande rätt Vapenhandelsfördraget är ett bindande internationellt instrument som uppställer krav på att dess statsparter upprätthåller nationell kontroll över den internationella handeln med försvarsmateriel och uppställer normer för denna kontroll. Fördragstexten förhandlades fram i en process som inleddes med en resolution i . Vapenhandelsfördraget är det första instrument i sitt slag som förhandlats fram i FN:s regi. Endast ett 50-tal stater bedöms utöva effektiv kontroll över sitt lands internationella handel med konventionella vapen. Förhandingarna om ett fördrag genomfördes mot bakgrund av två övergripande målsättningar: Det första syftet var att utvidga kontrollen över den internationella vapenhandeln till så många stater som möjligt. Därmed skulle den omfattande oreglerade handeln med vapen lättare kunna kontrolleras. Centralt för denna strävan är länder som genom brister i lagstiftning och kontrollapparat lätt kan bli genomgångsländer eller verksamhetsbaser för en oreglerad handel. Det andra syftet var att säkerställa att den lagliga och reglerade internationella handeln bedrivs under ansvarsfulla former, genom formulering av starka gemensamma normer för nationell kontroll. Internationella regler för vapenexport ger t.ex. nya förutsättningar att i mellanstatlig dialog påtala sådan export som visserligen är kontrollerad men som får anses som oansvarig med hänsyn till dess faktiska eller befarade konsekvenser. För att kunna genomföras i länder med vitt skilda förutsättningar är fördragets förpliktelser generellt hållna och utformade som minimikrav för den nationella kontrollen av ett lands vapenexport. Fördraget hindrar inte enskilda statsparter från att tillämpa en mer restriktiv kontroll än dessa minimikrav. Fördraget saknar överstatliga inslag. Den bygger helt på nationell kontroll under politiskt ansvar. Varken exporterande länder eller importberoende länder bedömde att ett överstatligt inslag var förenligt med deras nationella säkerhetsintressen. Fördraget antogs i med röstsiffrorna 155 ja, 23 avståenden och 3 nej (, och ). Det stora antalet jaröster återspeglar det omfattande och geografiskt spridda stödet för vapenhandelsfördraget. Förutom västländerna har flertalet länder i , och varit starka förespråkare av ett fördrag. Gemensamt för dessa har varit betoningen av det humanitära lidande och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell rätt som följt i den oansvariga och oreglerade vapenhandelns spår. Följaktligen har dessa aspekter också lyfts fram i fördragets bestämmelser om omständigheter att beakta vid den nationella exportkontrollen. Av de fem permanenta medlemmarna av har tre (, och ) undertecknat vapenhandelsfördraget. Bland de nuvarande undertecknarna finns sex av världens tio största exportörsländer, vilka enligt tillsammans svarade för av världshandeln (i storleksordning: , , , , och ). Resterande fyra länder (, , och ) svarade enligt samma källa för av världshandeln . Om de stora exportländer som har undertecknat, samt dessutom och , ansluter sig till fördraget skulle av världshandeln omfattas. Vapenhandelsfördragets målsättning om en normstyrd och ansvarsfull kontroll av den legala handeln skulle då ha kommit nära sin uppfyllelse. För att väsentligt utöka den geografiska kontrollen av vapenhandeln skulle dessutom ett stort antal länder med mer marginell anknytning till den internationella handeln behöva ansluta sig till fördraget. Ett betydande antal länder har inlett ett arbete för att kunna ansluta sig till fördraget i enlighet med sina nationella ratificeringsprocedurer, däribland samtliga EU:s medlemsstater, där enighet råder om fördragets stora betydelse. har 116 stater undertecknat fördraget och 12 stater har överlämnat sina ratifikationsinstrument. Fördraget träder i kraft efter överlämnandet av det femtionde ratifikations- eller anslutningsinstrumentet. I gynnsamma fall kan fördraget komma att träda i kraft eller början av 2015. 2013/14:190 3.2 I följande avsnitt redovisas huvuddragen i lagstiftning på områden som berörs av vapenhandelsfördraget. Gällande rätt redovisas mer detaljerat i anslutning till övervägandena om fördragets genomförande i avsnitt 4. Lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML) gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende sådan krigsmateriel (1 §). I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen närmare angivit vad som ska omfattas av lagens bestämmelser. Vad som utgör krigsmateriel enligt bilagan överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, med två nationella tillägg, kärnladdningar och fortifikatoriska anläggningar. Därtill görs en indelning i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Med krigsmateriel för strid avses materiel med en förstörelsebringande verkan, inklusive sikten för sådan materiel och materiel för eldledning. Som övrig krigsmateriel räknas vissa delar och komponenter till krigsmateriel för strid samt materiel som inte har direkt förstörelsebringande verkan i en stridssituation. Enligt lagen om krigsmateriel gäller generella förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet (3–6 §§ KML). För dessa verksamheter kan emellertid tillstånd beviljas. För utförsel och lämnande av tekniskt bistånd finns tre olika sorters tillstånd; individuella, globala och generella. Individuella tillstånd avser en utförsel (som dock kan bestå av flera leveranser) till en mottagare. Ett globalt tillstånd ger en leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Ett globalt tillstånd gäller och får därefter förnyas. Ett generellt tillstånd innebär att en leverantör direkt, utan att ansöka om tillstånd, kan föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Enligt krigsmaterielförordningen ska generellt tillstånd bl.a. användas om utförseln sker för demonstrations-, utvärderings- och utställningssyften, liksom för underhålls- och reparationssyften. Enligt förordningen får () meddela ytterligare föreskrifter om generella tillstånd. Av föreskrifterna framgår vilken krigsmateriel och vilket tekniskt bistånd som omfattas av de generella tillstånden och övriga villkor för deras användande. Ett generellt tillstånd är således ett normbeslut som riktar sig till samtliga leverantörer som uppfyller de villkor som anges i tillståndet och inte ett förvaltningsbeslut genom vilket tillstånd beviljas en leverantör i ett enskilt fall. Svenska myndigheter som inte är affärsverk omfattas inte av förbuden mot tillverkning och tillhandahållande. Dessa myndigheter lyder emellertid under regeringen och för dem kan regeringen direkt föreskriva vad som ska gälla. Tillverkning definieras som framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel. Med tillhandahållande förstås i lagen försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva och förmedling. Svenska myndigheter, svenska företag samt personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i får inte heller utomlands bedriva verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel (4 § KML) eller i ett enskilt fall till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet (5 § KML). Även avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet och avtal om att tillsammans med annan i utlandet utveckla krigsmateriel kräver tillstånd (7 och 8 §§ KML). Frågor om tillstånd enligt krigsmateriellagen prövas av ISP. Ärenden av principiell betydelse eller annars av särskild vikt ska dock överlämnas till regeringen. Ett tillstånd enligt krigsmateriellagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Utöver denna generella princip innehåller lagen inga närmare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövning. I förarbetena till krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174 s. 41 f.) återfinns regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan. De uttrycker principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som ska vara vägledande vid en tillståndsprövning enligt lagen. har godkänt dessa riktlinjer (bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Tillstånd bör medges endast om det bedöms erforderligt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt det inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Tillstånd får endast avse en stat, en statlig myndighet eller en av staten auktoriserad mottagare. Parallellt med de svenska riktlinjerna tillämpas kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/Gusp). Ståndpunkten gäller enligt sin ordalydelse utförsel ut ur EU, men ISP tillämpar den även i förhållande till andra EU-länder. Eftersom de svenska riktlinjerna innehåller ett särskilt förord för export till EU:s medlemsländer medför detta normalt sett inte någon praktisk skillnad för bedömningen av tillståndsärenden. Genom att ISP vid sin tillståndsgivning, utöver de svenska riktlinjerna, ska följa respektive beakta de åtta kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt har materiella regler för tillståndsprövningen som är likvärdiga med övriga medlemsstaters i EU. Det som är ovillkorliga hinder enligt rådets gemensamma ståndpunkt behandlas som ovillkorliga hinder i svensk tillståndsprövning. Övriga kriterier enligt rådets gemensamma ståndpunkt ska beaktas vid sidan av de svenska riktlinjerna. Den som har tillstånd enligt 3 § eller 4 § krigsmateriellagen står under tillsyn av ISP. Krigsmateriellagen innehåller vidare ansvarsbestämmelser för den som bryter mot bestämmelserna i lagen. Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Den som bryter mot övriga krav på tillstånd enligt krigsmateriellagen döms enligt 25 § krigsmateriellagen till böter eller 2013/14:190 fängelse i högst , eller, om gärningen begåtts av oaktsamhet, till böter eller fängelse . Är brottet att bedöma som grovt döms enligt 26 § till fängelse i lägst och högst . Vid bedömning av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art. Enligt 27 § KML döms till böter eller fängelse den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett antal ordningsbestämmelser, t.ex. genom att underlåta att lämna underrättelse enligt 12 § eller 20 b § KML eller att lämna uppgifter enligt 15 a, 17 eller 20 c § KML eller att i annat fall än som avses i 25 eller 26 §§ KML lämna en oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende eller som är av betydelse ur kontrollsynpunkt och som annars ges in till tillsynsmyndigheten. Straffbestämmelserna i krigsmateriellagen är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i (28 § KML). tillsattes en utredning som ska utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (kommittédirektiv 2012:50). Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen mot icke-demokratiska stater. Uppdraget ska redovisas . Rådets gemensamma ståndpunkt om vapenexport Medlemsländerna i EU har i viss utsträckning samordnat sin EU:s uppförandekod för vapenexport som antogs innehöll gemensamma kriterier för export av krigsmateriel, att tillämpa vid den nationella prövningen av exportansökningar. Medlemsländerna kan ha egna striktare riktlinjer. Uppförandekoden stärktes och antogs som gemensam ståndpunkt (2008/944/Gusp). Den gemensamma ståndpunktens första del innehåller åtta kriterier som vart och ett ska beaktas innan ett beslut tas om att tillåta vapenexport till ett land. Dessa kriterier handlar om situationen i mottagarlandet, situationen i mottagarlandets region, och avsändarlandets och mottagarlandets internationella åtaganden. När det gäller situationen i mottagarlandet ska hänsyn tas till respekten för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, huruvida det råder spänningar eller väpnad konflikt i det mottagande landet, risken för att vapnen kommer på avvägar eller vidareexporteras, och huruvida exporten allvarligt skulle störa landets hållbara utveckling. Situationen i regionen avser stabiliteten i området och risken för att mottagaren skulle kunna använda vapnen i en regional konflikt. ska beaktas exportlandets och mottagarlandets internationella åtaganden, genom att vapenembargon måste respekteras, hänsyn tas till medlemsstaternas nationella säkerhet samt mottagarlandets uppträdande i Prop. 2013/14:190 det internationella samfundet. Det sistnämnda handlar bland annat om landets attityd till terrorism, vilket slags allianser det ingått, samt hur väl det respekterar folkrätten. Ståndpunktens sjunde kriterium avser risken för avledning till en icke avsedd mottagare. Kriterium åtta berör den mottagande statens tekniska och ekonomiska förmåga och om exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet, en aspekt som inte berörs i vapenhandelsfördraget. Till den gemensamma ståndpunkten hör även en förteckning över de produkter som omfattas av ståndpunkten (EU:s gemensamma militära förteckning) samt en användarguide som mer i detalj anger hur ståndpunktens överenskommelser om informationsutbyte och konsultationer ska genomföras och hur dess kriterier för exportkontroll ska tillämpas. och rådets direktiv /43/EG om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen (ICT-direktivet) antogs . ICT-direktivet innehåller inga bedömningskriterier och påverkar inte reglerna för export ut ur EU. Genom direktivet är skyldigt att kontrollera alla de produkter och all den teknik som finns på EU:s gemensamma militära förteckning. I proposition 2010/11:112 Genomförande av direktiv om överföring av krigsmateriel föreslog regeringen ändringar i lagen (1992:1300) om krigsmateriel i syfte att genomföra ICT-direktivet. Ändringarna trädde i kraft . och rådets förordning (EU) nr 258/2012 antogs och rådets förordning (EU) nr 258/2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition. Med export avses i förordningen utförsel ur EU, vilket för svenskt vidkommande dels handlar om utförsel ur till tredjeland, dels om utförsel ur annan medlemsstat till tredjeland för det fall leverantören är etablerad i . Förordningen omfattar vapen m.m. för civilt bruk; förutom vapen m.m. särskilt utformade för militär användning undantas även helautomatiska vapen från tillämpningsområdet. Vidare är bilaterala statliga transaktioner, skjutvapen m.m. avsedda för de väpnade styrkorna, polisen eller de offentliga myndigheterna i medlemsstaterna, samlare och organ som ägnar sig åt kulturella och historiska aspekter av skjutvapen m.m., skjutvapen som har gjorts obrukbara samt antika skjutvapen och replikvapen till dessa undantagna från tillämpningsområdet. 2013/14:190 Enligt och rådets förordning nr 258/2012 ska de aspekter som täcks av den gemensamma ståndpunkten beaktas vid tillståndsprövningen. implikationer för ratifikation av vapenhandelsfördraget Då de områden som vapenhandelsfördraget berör även omfattar vissa aspekter som faller under EU:s exklusiva kompetens och som regleras av EU-bestämmelser, krävs att EU fattar ett beslut som bemyndigar medlemsstaterna att ratificera fördraget. Ett sådant beslut fattades . Vapenlagen (1996:67) innehåller bestämmelser om enskildas och organisationers m.fl. befattning med skjutvapen och ammunition. I lagen regleras bl.a. frågor om tillstånd till innehav och införsel, förvaring, inlösen och registerföring. Endast ett fåtal bestämmelser i vapenlagen är tillämpliga på skjutvapen som innehas av staten. Regler om statliga skjutvapen finns i stället i förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m. Bestämmelserna i vapenlagen kompletteras i vapenförordningen (1996:70) och av föreskrifter och allmänna råd som utfärdats av . Bestämmelser om utförsel (överföring) av skjutvapen och ammunition från till ett annat land inom EU finns i vapenförordningen. Regler om hantering, överföring och import av ammunition finns även i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. Regeringens förslag: godkänner Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det Skälen för regeringens förslag: Väpnade konflikter har efter det kalla krigets slut förekommit i snart sagt varje världsdel, inklusive vår egen. Medan vissa av dessa har varit internationella väpnade konflikter, dvs. mellanstatliga, har många haft karaktären av icke-internationella konflikter, såsom inbördeskrig eller asymmetriska konflikter framsprungna ur geografiska, etniska eller religiösa motsättningar. Många av konflikterna har visat prov på stor grymhet och i hög utsträckning drabbat civilbefolkning. om många vapenproducerande länder för en ansvarsfull exportpolitik torde också sådan handel ha bidragit till omfattningen och varaktigheten av konflikter. Konventionella vapen har t.ex. en lång Prop. 2013/14:190 livslängd och konflikter uppkommer ibland långt efter den ursprungliga Det större problemet är att vissa länder utanför den nämnda kretsen av ansvarskännande exportländer, mer systematiskt låter politiska och ekonomiska faktorer väga tyngre än de säkerhetspolitiska och mänskliga konsekvenserna av handeln. Konflikterna efter det slut har i stor utsträckning involverat icke-statliga aktörer. Dessa har som regel inte tillgång till den reglerade handeln. Detta har gett den oreglerade eller illegala handeln med konventionella vapen en växande och destruktiv roll. Genom illegala nätverk flyttas vapen från en konflikt till nästa. Lagren fylls på genom upphandling av överskottsmateriel som inte hanterats på ett ansvarsfullt sätt, eller genom avledning från den kontrollerade handeln. Den oreglerade handelns vapenflöden, av främst små och lätta vapen, bidrar även till ett växande väpnat våld i länder som inte är konfliktdrabbade, men där en riklig tillgång till illegala vapen höjt våldsnivån, och i vissa länder lett till strider som liknar väpnad konflikt. Den illegala handeln underlättas av att många länder saknar tillfredsställande kontroll över handeln med krigsmateriel. Enligt en uppskattning har endast ett drygt 50-tal av FN:s 193 medlemsländer en tillräcklig lagstiftning och effektiva kontrollsystem på plats. På många håll är det som kallas illegal handel inte ens illegal, utan enbart oreglerad. Ju fler länder som inför ett effektivt kontrollsystem, desto svårare kommer aktörerna på den illegala marknaden få att riskfritt kanalisera vapen från säljare eller mellanlager till kund. De globala konsekvenserna av väpnade konflikter och väpnat våld mäts inte bara i mänskligt lidande.