prop · H103187 · 2014-03-18 00:00:00 — till dess att investeringen har räknats hem. Den inmatade värmen skapar nytta för fjärrvärmeföretaget i första hand genom att fjärrvärmeföretaget kan spara in på de egna produktionskostnaderna genom att i stället ta in billigare extern värme. Om den inmatade värmen föranleder kostnader för fjärrvärmeföretaget, till exempel på grund av att övrig drift suboptimeras eller behöver justeras, är detta något som minskar värdet av den inmatade värmen. Den är för fjärrvärmeföretaget värd så mycket som fjärrvärmeföretaget sparar på att ta in den, minus de kostnader som den föranleder. Fjärrvärmeföretagets nytta av den inmatade värmen är därför de besparingar och intäkter som uppstår genom att egen produktion ersätts med den inmatade värmen, minus fjärrvärmeföretagets kostnader för detta. investeringskostnad i anslutningspunkten ska bäras av den anslutande parten och ska därför inte räknas in. Formerna för hur ersättningen ska räknas fram i det enskilda fallet får hanteras i avtalet mellan parterna. Svebio påpekar att det i sammanhanget kan vara mycket svårt att värdera nytta och kostnad för fjärrvärmeföretagen eftersom intäkterna av försäljningen av el kan variera kraftigt, beroende på utvecklingen av elpriser och priser på elcertifikat. Regeringen bedömer också att det kan vara svårt att värdera kostnader och nytta på ett generellt plan. Någon utgångspunkt för värderingen måste dock väljas och enligt regeringens uppfattning framstår den ovan beskrivna modellen som föreslagit som rimlig. Regeringen delar således inte den uppfattning som E.ON framför i sitt remissyttrande om att en mittprismodell bör tillämpas för att fördela nyttan mellan fjärrvärmeföretaget och värmeproducenten i det reglerade tillträdet. En mittprismodell skulle innebära en prissättning mitt emellan värmeproducentens kostnader för att producera värmen och fjärrvärmeföretagets nytta av att ta in värmen, jfr Energimarknadens rapport tillträde till fjärrvärmenäten, s. 49. Fjärrvärmeföretaget ska ta emot värme i skälig omfattning Fjärrvärmeföretaget bör åläggas en skyldighet att ta emot värme i skälig omfattning. Det är rimligt mot bakgrund av att den anslutande parten gör en investering som bör leda till nytta. Skälig omfattning innebär att fjärrvärmeföretaget inte behöver ta in mer värme än det finns avsättning för. Avtalet om reglerat tillträde ska gälla har anfört i sin rapport att det kan öppna för komplicerade konflikter med efterföljande svåra prövningar hos tillsynsmyndigheten att inte ange en tidsperiod för inmatningssamarbetet i reglerna utan låta tidsperiodens längd i avtalet om inmatning. Denna bedömning får stöd av framför i sitt remissvar att man har förståelse för att det måste fastställas en bestämd tidsperiod för det reglerade tillträdet. ifrågasätter i sitt remissyttrande om det reglerade tillträdet alltid ska gälla och framför att det är det bättre att låta löptiden på det reglerade tillträdet bestämmas av avtalet om inmatning. Regeringen delar och bedömning. En fast angiven tidsperiod för samarbetet är lätt att tillämpa och det bör därför införas en bestämmelse om tidsperiodens längd. utgångspunkt har varit att avtalets längd bör motsvara den tid det tar för den som ansluter sig att räkna hem investeringen för anslutningen. Inspektionen har framhållit att förutsättningarna i de enskilda fallen gör att detta ofta tar olika bl.a. beroende på hur mycket värme som kan avsättas, hur stor den inledande investeringen varit och vilken nytta den inmatade värmen skapar i det enskilda fallet. I rapporten föreslås en tidsperiod av det skälet att befintliga samarbeten i många fall utformats med ett inledande samarbetsavtal som löper . Regeringen bedömer att inspektionens förslag är rimligt och att det därför bör införas en bestämmelse med det innehållet i fjärrvärmelagen (2008:263). 2013/14:187 Svensk fjärrvärme och E.ON har framfört synpunkten att det måste finnas en möjlighet för fjärrvärmeföretaget att säga upp ett avtal om tillträde om vissa nya förhållanden uppstår t.ex. om det kommer en ny extern värmeproducent som erbjuder värme till en lägre kostnad. Regeringens uppfattning i denna fråga är dock att det vore orimligt mot den som har anslutit sig och bär hela kostnaden för anslutningen om avtalet skulle kunna sägas upp under den tioåriga avtalstiden. Tvister om reglerat tillträde bör kunna prövas Regeringens förslag: Tvister om reglerat tillträde ska prövas av En fråga om skyldighet för ett fjärrvärmeföretag att medge reglerat tillträde ska dock inte prövas om ansökan kommit in till tillsynsmyndigheten senare än efter det att fjärrvärme- företaget sänt ett skriftligt ställningstagande till den som begär tillträde under dennes senast kända adress. Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: () föreslår att det ska finnas en möjlighet att påkalla en tredje part som medlare om man inte kommer () är tveksam till att fjärrvärmeföretaget ska ges mandat att avgöra frågan om tillträde eftersom det inte ger rimlig balans mellan parterna och framför vidare att det utifrån ett rättsäkerhets- och likabehandlingsperspektiv bör vara en myndighet som prövar ansökan om tillträde. Svensk Fjärrvärme anser att en tidsfrist är mer motiverad eftersom fjärrvärmeföretaget kan få nya tillträdesärenden att ta ställning till och kan behöva ta beslut om investeringar i nya produktionsanläggningar. Skälen för regeringens förslag: Genom de bestämmelser som föreslås i denna proposition kommer frågor om reglerat tillträde inledningsvis att hanteras av parterna. Om parterna inte kan komma överens bör tvisten kunna prövas av en myndighet. Ett sådant förslag finns också i Energi- marknadsinspektionens rapport tillträde till fjärrvärmenäten (Ei NNR framför i sitt remissyttrande att det utifrån ett rättsäker- hets- och likabehandlingsperspektiv bör vara en myndighet som prövar ansökan om tillträde. Enligt regeringens uppfattning är det dock tillräckligt att frågan kan underställas en myndighetsprövning först efter det att parterna själva har försökt komma överens. tillsynsmyndigheten, dvs. , som ska pröva Det är tvister i samtliga frågor som regleras i förslagets 37 a–37 c §§ som ska kunna prövas, dvs. även frågor om storleken på den avgift som avses i 37 b § andra stycket. När det gäller frågor om fjärrvärmeföretagets skyldighet att medge reglerat tillträde bör dock möjligheten till prövning begränsas . Den frågan bör inte prövas om ansökan om prövning kommit in till tillsynsmyndigheten senare än två år efter det att fjärrvärmeföretaget sänt ett skriftligt ställningstagande till den som begär tillträde under dennes senast kända adress. reglering finns i ellagen (1997:857). Svensk Fjärrvärme framför att en tidsfrist är mer motiverad eftersom fjärrvärmeföretaget . 2013/14:187 kan få nya tillträdesärenden att ta ställning till och kan behöva ta beslut om investeringar i nya produktionsanläggningar. Regeringen bedömer dock att en tvåårig tidsgräns är motiverad och att utformningen av den föreslagna regleringen innebär att exempelvis ett beslut om en ny produktionsanläggning bör kunna beaktas inom ramen för prövningen av om fjärrvärmeföretaget lider skada. HSB föreslår i sitt remissyttrande att det ska finnas en möjlighet att kunna påkalla en tredje part som medlare om man inte kommer överens. En sådan möjlighet finns . De inledande förhandlingarna om tillträde till fjärrvärmenäten som regleras i 37 § fjärrvärmelagen (2008:263) omfattas av en möjlighet till medling. Denna möjlighet till medling regleras i fjärrvärmeförordningen (2008:526) och i förordningen (2007:1153) med instruktion för . har i sin rapport föreslagit att medlingen när det gäller förhandling om tillträde till fjärrvärmenäten ska tas bort. Regeringens avsikt är att följa inspektionens förslag. Skälet för att möjligheten till medling i nämnda avseende bör tas bort är att det saknas behov av medling när parterna, enligt vad som föreslås i denna proposition, kan få ett ärende prövat av såväl tillsynsmyndighet som domstol. Det kan i sammanhanget nämnas att det inte har efterfrågats medling i något fall beträffande förhandling om tillträde. De möjligheter till medling mellan fjärrvärmeföretag och fjärrvärmekund som regleras i fjärrvärmelagen berörs inte av de nu föreslagna ändringarna utan kommer att finnas kvar. Regeringens förslag: De beslut som tillsynsmyndigheten fattar får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Rapportens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Svensk fjärrvärme tillstyrker att förslagen görs Skälen för regeringens förslag: Det bör finnas en möjlighet till domstolsprövning av tillsynsmyndighetens beslut i fråga om reglerat tillträde. Svensk fjärrvärme tillstyrker detta. De beslut som tillsynsmyndigheten fattar bör därför få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. 4.6Förslag i rapporten tillträde till fjärrvärmenäten som inte föreslås införas Regeringens bedömning: Det bör inte om reglerat samarbete. anslutningstillfälle och värmeproducent bör inte heller införas. Rapportens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Svensk Fjärrvärme, Fortum och allmännyttiga bostadsföretag () avstyrker förslaget om att införa ett reglerat samarbete. Svensk fjärrvärme anser att det finns starka incitament att fortsätta ett samarbete när investeringarna i överföringsledningar m.m. redan är gjorda och att det därmed inte behöver regleras ytterligare efter den första perioden. Fortum framför att det inte är rimligt att utgå från att parterna inte genom normala, bilaterala affärsförhandlingar skulle kunna komma fram till villkor för fortsatt samarbete. framför att en frivillig överenskommelse möjliggör att mer nytta kan komma kunderna till godo, jämfört med den föreslagna lagreglerade modellen. () är mycket tveksamma till förslaget om reglerat samarbete och pekar bl.a. på orimligheten att kommande investeringar fortfarande ligger helt på det anslutande företaget. E.ON och kommuner och landsting (SKL) tillstyrker rapportens förslag om reglerat samarbete. E.ON anser att tidsperioden för det reglerade samarbetet ska begränsas till , dvs. en sammanlagd tid . Skälen för regeringens bedömning I rapporten tillträde till fjärrvärmenäten (Ei R2013:04) föreslår att det ska införas en modell för ett reglerat samarbete efter det att de tio åren med det reglerade tillträdet löpt ut. Rapporten innehåller även förslag till lagbestämmelser för reglering av samarbetet. Ett par remissinstanser, E.ON och SKL, tillstyrker rapportens förslag medan Svensk Fjärrvärme, Fortum och avstyrker förslaget. IÅE är mycket tveksamma till förslaget om reglerat samarbete. De remissinstanser som avstyrker förslaget framför att det inte finns behov av någon reglering för den fas som kommer efter det reglerade samarbetet utan att det är rimligt att parterna själva kan komma överens om villkor för fortsatt samarbete. Regeringen avser inte att gå vidare med förslaget om reglerat samarbete eftersom det riskerar att begränsa möjligheten till konkurrens i produktionsledet till följd av den inlåsning som skapas mellan två parter vid ett sådant samarbete. Syftet med förslaget om reglerat tillträde är att skapa konkurrensneutrala förutsättningar mellan olika insatsvaror i produktionen av värme. Ett reglerat samarbete med långa avtalstider riskerar att verka i motsatt riktning. Alla förslag på definitioner i rapporten införs inte I finns flera definitioner som inte föreslås införas. Det gäller definitioner av uttrycken anslutningspunkt, anslutningstillfälle och värmeproducent. Skälet är att dessa uttryck inte används i den nu föreslagna lagen. 4.7Regeringens bedömning av förslagen i rapporten och likabehandlingsprincip för fjärrvärme Regeringens bedömning: Branschinitiativet Prisdialogen bör prövas innan ytterligare lagstiftningsåtgärder övervägs. Förslagen i rapporten om prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip bör därför inte genomföras . Utvärdering av Prisdialogen bör göras årsvis . Rapportens förslag: Förslaget till lagreglering överensstämmer inte med regeringens bedömning. Flertalet remissinstanser är negativt inställda till förslaget om att införa prisförändringsprövning. Kammarrätten i framhåller att man delar tveksamhet rörande den föreslagna prisförändringsprövningens ändamålsenlighet. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om syftet med införandet av en prisförändringsprövning tillgodoses genom föreslagen reglering. framför att man i likhet med anser att det finns svårigheter med att utforma en perfekt och fullständig prisregleringsmodell men att den föreslagna prisförändringsprövningen skulle kunna vara ändamålsenlig under vissa förutsättningar. anser att det är tveksamt om de huvudsakliga konsumentintressena kan tillgodoses till fullo genom kompletterande reformer inom ramen för den struktur som råder inom fjärrvärmemarknaden. är tveksam till att implementera den föreslagna lösningen om det inte först finns en strategi för hur basprisnivåerna ska rimlighetsbedömas. kommuner och landsting (SKL) tillstyrker i huvudsak de slutsatser som framför, men påtalar att regeringen bör överväga vilka ytterligare utredningsinsatser som bör genomföras innan ett beslut fattas om ett eventuellt införande av en prisförändringsprövning. , , , Fastighetsägarna, allmännyttiga bostadsföretag (), Bostadsrätterna, , , , () Svensk Fjärrvärme, (), Skogsindustrierna, , , , , , Svebio, Fortum, Innovations- och kemiindustrierna i (IKEM) avstyrker förslaget om prisförändringsprövning. Flera av de remissinstanser som avstyrker förslaget framhåller att man delar uppfattning att regeringen bör överväga vilka ytterligare utredningsinsatser som bör genomföras innan ett beslut fattas om ett eventuellt införande av en prisförändringsprövning. Flera remissinstanser har ifrågasatt en lagreglering av en likabehandlingsprincip även om merparten av instanserna stödjer principen som sådan. stöder förslaget om att det ska införas en likabehandlingsprincip i fjärrvärmelagen. är för principen om likabehandling av kundkategorier och priser. Fastighetsägarna tillstyrker förslaget om likabehandling. som Fastighetsägarna påpekar dock att branschen redan tillgodoser likabehandlingen genom en publikt tillgänglig normalprislista och att konkurrenslagstiftningen har tillgodosett kravet om likabehandling av likvärdiga kunder avseende pris och avtalsvillkor. och tillstyrker lagförslaget för likabehandlingsprincip. Svensk Fjärrvärme bejakar principen om att lika kunder behandlas lika, men anser att förslaget till reglering behöver utvecklas. påpekar att det ändamålsenliga med en reglering av en likabehandlingsprincip kan ifrågasättas. E.ON stöder principen om likabehandling men anser inte att en reglering är nödvändig. framför att konkurrenslagens likabehandlingsprincip inte behöver upprepas i fjärrvärmelagen. Fortum tillstyrker förslaget om likabehandlingsprincip men anser att det bör övervägas om en reglering i fjärrvärmelagen är lämplig. Skälen för regeringens bedömning konstaterade i promemorian Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för konsumenter och restvärmeleverantörer att fjärrvärmeföretag har en dominerande ställning gentemot sina kunder. Medan en konsument på en traditionell marknad har möjlighet att utöva viss konsumentmakt vid missnöje genom att byta tjänsteleverantör eller att helt byta mot någon substituerbar tjänst, så finns mycket sällan dessa möjligheter på fjärrvärmemarknaden. En fjärrvärmekund har inte heller möjlighet att välja ett annat uppvärmningssystem eftersom alternativen är få och de som ändå finns ofta är förknippade med höga kostnader. Det innebär i praktiken att en konsument är bunden att betala de priser fjärrvärmeföretaget bestämmer. En dominerande ställning möjliggör även prisökningar utan att företaget riskerar att förlora kunder. I promemorian gjorde bedömningen att fjärrvärmekonsumenterna i större utsträckning bör få möjlighet att känna trygghet med fjärrvärmeföretagens prissättning och villkor. Det var också därför som regeringen gav i uppdrag att föreslå utformning och förslag till bestämmelser av en modell för prisförändringsprövning. Premissen för det förslag hade i uppdrag att lämna var att den föreslagna modellen för prisförändringsprövning skulle garantera kunderna trygghet med minsta möjliga ingripande. Även förslaget om införande av en likabehandlingsprincip har sin bakgrund i att fjärrvärmekunden i många fall är begränsad i valet av uppvärmningsform, både ekonomiskt och tekniskt. Det konstaterades i promemoria att detta är särskilt märkbart i innerstadsområden där de tekniska bytesmöjligheterna är ytterst begränsade samt att kundens position gentemot fjärrvärmeföretaget är generellt svag, men i dessa fall ännu svagare. gjorde därför bedömningen att en likabehandlingsprincip borde införas eftersom kunder med begränsad möjlighet att byta uppvärmningsform borde kunna garanteras samma priser som kunder som befinner sig inom samma kundkategori men som har möjlighet att byta uppvärmningsform. I och likabehandlingsprincip för fjärrvärme finns förslag på utformning av en likabehandlingsprincip. Regeringen kan konstatera att bedömningarna som gjordes i promemorian Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för konsumenter och restvärmeleverantörer kvarstår. Fjärrvärmekundernas ställning är fortfarande svag. Fjärrvärmekonsumenterna bör i större utsträckning kunna få möjlighet att känna trygghet med fjärrvärmeföretagens prissättning och villkor. Ett marknadsinitiativ för att åstadkomma förändring i detta avseende har tagits. Parallellt har två kundorganisationer, och samt Svensk fjärrvärme tagit initiativ till något som kallas Prisdialogen. Prisdialogen är ett system för prövning av ändringar i fjärrvärmepriser. Syftet är att stärka kundens ställning, att åstadkomma en rimlig, förutsägbar och stabil prisändring på fjärrvärme samt att bidra till ett ökat förtroende för fjärrvärmeföretagens prissättning. omfattade Prisdialogen leveranser på utspritt på 10 företag på 28 orter. Det omfattar cirka 400 000 hushåll. Till 2015 beräknar Prisdialogen kunna omfatta av leveranserna. Efter det att uppdragen till gavs 2012 har även antalet ärenden till minskat markant. Det kan också konstateras att merparten av remissinstanserna är negativt inställda till förslaget om prisförändringsprövning. Även om tagit fram en modell för införande av prisförändringsprövning i enlighet med uppdraget så framhåller inspektionen i rapporten att det vore önskvärt att i första hand söka åstadkomma förbättrade konkurrensförhållanden istället för införande av en fullskalig prisreglering. föreslår att regeringen bör överväga vilka ytterligare utredningsinsatser som bör genomföras innan ett beslut fattas om ett eventuellt införande av en prisförändringsprövning. Många remissinstanser framför att man delar bedömning i detta avseende. När det gäller förslaget om införande av en likabehandlingsprincip gör regeringen fortfarande bedömningen att många fjärrvärmekunder är inlåsta i sin uppvärmningsform, både ekonomiskt och tekniskt, framför allt i innerstadsområden. Förslaget om likabehandlingsprincip är dock tätt relaterat till förslaget om prisförändringsprövning. I de lagförslag som återfinns i om prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip för fjärrvärme anges att fjärrvärmeföretagets priser och övriga villkor för anslutning, distribution och försäljning ska vara icke-diskriminerande. 2013/14:187 likabehandlingsprincip som enligt rapporten innebär att likvärdiga kunder ska behandlas lika, dvs. ges lika förutsättningar när det gäller priser och övriga villkor. Förslaget om likabehandlingsprincip är därför en del av regleringen som har till syfte att öka konsumenternas trygghet i fråga om prissättning och villkor. Därtill kan konstateras att Prisdialogen omfattar normalprislistan och alla de kunder som inkluderas i denna. Det innebär att det resultat de kundorganisationer som deltar i Prisdialogen åstadkommer ger nytta för de kunder som inte deltar i förhandlingen, men som omfattas av normalprislistan. De kunder som hamnar utanför normalprislistan är vanligtvis större kunder med god egen förhandlingsstyrka. Flera av remissinstanserna har också ifrågasatt en lagreglering av en likabehandlingsprincip även om merparten av instanserna stödjer principen som sådan. Mot bakgrund av ovanstående är regeringens sammantagna bedömning att man bör avvakta med att införa förslagen i rapporten om prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip. Istället bör parterna i Prisdialogen ges möjlighet att komma tillrätta med de problem på fjärrvärmemarknaden som både regeringen och parterna i Prisdialogen har identifierat genom att åstadkomma en rimlig, förutsägbar och stabil prisändring på fjärrvärme samt att bidra till ett ökat förtroende för fjärrvärmeföretagens prissättning. Enligt rapportens förslag skulle de nuvarande bestämmelserna i fjärrvärmelagen (2008:263) utgå och avskaffas. gjorde bedömningen att de föreslagna bestämmelserna om prisförändringsprövning och likabehandlingsprincip gjorde möjligheten till medling överflödig. När dessa förslag nu inte införs är regeringens bedömning att nämnden fortsatt behövs. Den bör inte avskaffas innan Prisdialogen har utvärderats och ett nytt system för konsumentskydd finns på plats. Man bör därför avvakta med avskaffandet av vilket innebär att nämnden även fortsättningsvis kommer att pröva ändringar av avtalsvillkor mellan fjärrvärmekunder och fjärrvärmeföretag. Däremot kommer nämndens medlingsfunktion vid tillträde till rörledningar att upphöra i enlighet med vad som anges i avsnitt 4.4. Regeringen bedömer att utvärdering av Prisdialogen bör göras årsvis . Det som ska utvärderas är kundsidans acceptans samt Prisdialogens omfattning och måluppfyllelse. Regeringens förslag: Ändringarna i fjärrvärmelagen bör träda i kraft . Rapportens förslag: I rapporten finns inget förslag på ikraftträdandedatum. Remissinstanserna: Svensk Fjärrvärme framför att ett lämpligt ikraftträdandedatum är för att ge bransch och ansvariga myndigheter tillräcklig förberedelsetid. Skälen för regeringens förslag: Ändringarna i fjärrvärmelagen (2008:263) bör träda i kraft så snart det är möjligt. Ikraftträdandedatum sätts därför till . Regeringen anser inte att någon särskild förberedelsetid i enlighet med vad Svensk fjärrvärme anfört behövs bl.a. eftersom förfarandet med reglerat tillträde inleds med förhandlingar om tillträde i enlighet med befintlig reglering i 37 § fjärrvärmelagen. I SOU (2011:44), Fjärrvärme i konkurrens, konstateras att det finns flera uppmärksammade fall där inte industriell restvärme utnyttjas i den omfattning som industrin anser vara möjlig. Det konstateras att kommungränser och ägarförhållanden kan vara orsaken till att samarbeten kring restvärmeutnyttjande inte kommer till stånd. I promemoria Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för konsumenter och restvärmeleverantörer (2012/1676/E) anges att ett reglerat tillträde skulle synliggöra restvärmepotentialen i större utsträckning och ge värmeleverantören större möjlighet att få sin sak prövad. Vidare bedöms att ett reglerat tillträde skulle stärka värmeleverantörernas position i de fall som leverantörerna har blivit utestängda på samhällsekonomiskt felaktiga grunder. I samma promemoria bedöms en ökad andel restvärme i första hand innebära att andelen biobränsle i fjärrvärmeproduktionen skulle minska, vilket skulle innebära att biobränslet kan frigöras för att kunna användas i andra fjärrvärmeanläggningar där restvärme inte finns tillgängligt som alternativ. Dessa bedömningar kvarstår. Ett införande av reglerat tillträde till fjärrvärmenäten skapar bättre förutsättning för att ansluta samhällsekonomiskt motiverad värme.