prop · H103235 · 2014-06-02 00:00:00 — Dessa har liksom många av universitetens holdingbolag inriktning på investeringar i tidiga skeden kopplade till universiteten. 3.1.5Principer för allokering av investeringsmedel pekar på att den samlade likviditeten i systemet är stor och menar att det skulle vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs. när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Regeringen tillstår att likviditeten kan vara stor, men delar inte förslag till lösning av denna fråga av främst två skäl: dels är det inte budgettekniskt genomförbart att låna upp medel löpande när kapitalbehov uppstår, eftersom varje nytt investeringsbeslut i så fall skulle påverka statens lånebehov, dels är kapitalvolymerna satta utifrån att verksamheterna ska vara revolverande, dvs. inte kräva löpande tillskott av investeringsmedel från staten. Organisationerna ska med andra ord klara förändrad efterfrågan över konjunkturcykler utan att invänta att regeringen lägger förslag till om beslut i budgetpropositionen. Att delar av kapitalbasen ligger i förvaltning är därmed inte detsamma som att kapitalet är overksamt och inte nyttiggörs i enlighet med intentionerna för verksamheten. Det finns för- och nackdelar med att ha investeringskapital i bolagens egen förvaltning respektive avropa kapital vid behov. Regeringen bedömer att fördelarna med nuvarande ordning överväger de nackdelar av principiell karaktär som pekar på, och avser inte att verka för en nyordning där medel lånas upp och tillförs verksamheterna löpande. konstaterar att administrationskostnaderna varierar de olika statliga riskkapitalaktörerna och menar att samtliga statliga aktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek satta utifrån karaktären på den verksamhet som bedrivs. Vissa aktörer Skr. 2013/14:235 saknar sådana fastställda mål. Regeringen delar syn på vikten av kostnadseffektivitet i statens insatser. Att hanteringen av statens insatser ska vara så kostnadseffektiv som möjligt är en självklar utgångspunkt för regeringen, av respekt för skattebetalarnas pengar och för att nå största möjliga nytta för de medel som sätts in. Regeringen delar också uppfattning om att det inte är möjligt att sätta enhetliga mål för samtliga statliga verksamheter. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och fokuserar på olika investeringsfaser, är det svårt att dra några generella slutsatser om lämplig nivå på kostnaderna. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs en individuell bedömning av verksamhetens karaktär och kostnadsprofil för respektive aktör. Begränsad investeringsinriktning för vissa bolag menar att regeringen lagt alltför stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. pekar på att region- eller sektorbegränsade aktörer som bolagen innovation AB, och sammantaget står för en stor del av det statliga riskkapitalutbudet. att det finns en otydlighet kring vad som är generella företagsfrämjande åtgärder och vad som är sektors- eller regionalpolitik. Regeringen anser att inriktningen för politiken huvudsakligen ska vara generell och ta utgångspunkt i statliga insatser som motiveras av att det finns behov att komplettera marknaden i kombination med samhälls- ekonomiska skäl att motverka marknadsmisslyckanden. Det är heller inte med nödvändighet någon motsättning mellan generellt näringspolitiskt motiverade insatser och sektors-/regionalpolitiska insatser, vilket antyds är uppbyggt kring strukturfondsmedel från EU som definitionsmässigt är regionalt avgränsade med begränsade möjligheter till omallokering genom nationella beslut. etableringarna av såväl som var motiverade utifrån inriktningen för den generella näringspolitiken. När det gäller har bolaget en strukturellt betingad marknadskompletterande roll att fylla då den privata riskkapital- marknaden är begränsad i den aktuella regionen. tillkom bolaget för att möta behovet av utveckling och strukturomvandling inom svensk fordonsindustri, vilket aktuali- serades i samband med den kris inom fordonsindustrin som rådde då Denna analys låg också till grund för det beslut som fattade i frågan. Mot bakgrund av att marknadsförhållanden förändras är det viktigt att löpande följa upp och utvärdera statens insatser för att säkerställa ett marknadskompletterande fokus och motverka risk för undanträngning av Investeringsmandaten för bägge bolagen har därför breddats i syfte att undvika inlåsningseffekter och öka möjlig- att på ett flexibelt sätt omallokera kapital vid förändring av 2013/14:235 behovsbilden. Regeringen är också öppen för att göra ytterligare förändringar framöver i de bolag som har avgränsade investeringsmandat om behovsbilden förändras. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser att det är viktigt att det offentliga utbudet av riskkapital är inriktat på att fylla marknadskompletterande behov. Regeringen anser också att uppdrag för, och gränssnitt mellan, de olika statliga aktörerna inom området ska vara tydliga, så att överlappning och otydlighet avseende deras respektive roller minimeras. Vidare anser regeringen att det är viktigt att verksamheterna eftersträvar en så kostnadseffektiv hantering som möjligt. slutsatser och rekommendationer är i stora delar i linje med regeringens egen analys och aviserade utvecklingsinriktning inom området. är ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet. I linje med inriktningen på pågående reformarbete5 och i enlighet med rekommendationer avser regeringen att undersöka förutsättningarna för att fokusera statens kapitalförsörjningsinsatser genom att vidta ytterligare åtgärder för att skapa en mer samlad aktörsstruktur. En samlad aktörsstruktur där statliga kapitalförsörjningsinsatser fokuseras hos ett fåtal aktörer kan ge ökad nytta genom förbättrad tydlighet, minskad risk för överlappning i uppdrag och större möjligheter att på ett flexibelt sätt omallokera kapital inom systemet då behovsbild och mål förändras. En samlad aktörsstruktur kan också skapa förutsättningar för högre kostnadseffektivitet och bättre möjligheter till styrning och uppföljning. Regeringen avser att återkomma med mer detaljerade förslag. I enlighet med rekommendationer och den av regeringen tidigare aviserade inriktningen för utveckling inom området avser regeringen fortsätta att verka för enkelhet och tydlighet inom systemet för statligt riskkapital, bl.a. genom bättre information om utbudet av och målgrupper för offentligt riskkapital. Regeringen uppdrog i regleringsbrevet åt att vidareutveckla webbportalen med information om finansieringsmöjligheter för företag och vägledning till relevanta offentliga aktörer. På finns därför en finansieringsguide som avser att vidareutveckla. Regeringen har sett över de statliga riskkapitalaktörernas mål och vidtagit åtgärder i enlighet med rekommendationer för att utveckla specifika mål när det gäller kostnadseffektivitet och förvaltningskostnader. Exempelvis har staten gett styrelserna för och i 5 Se t.ex. budgetpropositionen (prop. 2011/12:1, utgiftsområde 24) och propositionen Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning (prop. 2009/10:148). uppdrag att ta fram mål för förvaltningskostnadernas storlek. När det Skr. 2013/14:235 gäller fastställde styrelsen specifika mål för såväl kostnader som avkastning i anslutning till bolagets bildande.6 Vidare pågår ett revideringsarbete av de ekonomiska målen för samtliga bolag som förvaltas av (), däribland . Specifika mål för bolagets förvaltningskostnader kommer att utvärderas i samband med detta arbete. Stiftelsen är en självständig stiftelse, men () har haft en dialog med styrelseordföranden om hur stiftelsen arbetar med att säkerställa kostnadseffektivitet i verksamheten och om möjligheterna att utarbeta mål för förvaltningskostnadernas storlek. Utifrån denna dialog synes sådana mål kunna utarbetas givet att de definieras med beaktande av verksamhetens karaktär. Stiftelsen Industrifonden och har specifika mål för detta. När det gäller så regleras AP- fonderna i lag och det pågår en översyn av AP-fonds- strukturen. Inga lagändringar är aktuella förrän denna översyn slutförts. rekommenderar att de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminvesteringar eller investeringar i privata fonder anpassas så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. Regeringen har för avsikt att överväga olika modeller för incitament och riskdelning i det förestående arbetet med etableringen av de strukturfondsbaserade riskkapitalsatsningar som aviserades i budgetpropositionen . En av satsningarna är en s.k. fond-i-fond som ska investera i nya och befintliga privata riskkapitalfonder. Fondens syfte är att stärka utbudet av privat riskkapital för bolag i tidiga skeden och främja förekomsten av privata riskkapitalinvesterare. Möjligheterna att arbeta med olika incitament för t.ex. privata medinvesterare behöver analyseras och är bl.a. beroende av utformningen av för statligt stöd. Regeringen avser även att fortsätta arbetet med att stärka underlag och verktyg för att följa statens kapitalförsörjningsinsatser för att säkerställa att insatserna utförs i linje med regeringens målsättningar. Detta ska ske bl.a. inom ramen för det uppdrag som anges i förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, att genomföra regelbundet åter- kommande utvärderingar av statens insatser för att möta företags behov av marknadskompletterande finansiering, samt genom fortsatt utveckling av resultatrapporteringen från aktörerna för att ytterligare stärka enhetlighet och målstyrningsrelevans i rapporteringen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 6 Kostnadsmålet är fastställt efter branschens norm, att förvaltningskostnaderna i relation till totalt kapital högst får uppgå till 2.0–. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget RIR 2014:1 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 333 2 rir 2014:1 foto: maskot / folio bildbyrå form: curry tryck: interntryckeri, 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens insatser för riskkapitalförsörjning har granskat statens insatser för riskkapitalförsörjning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörna och har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , Industrifonden, STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vad är riskkapital och varför behövs det? Utbud av privat och offentligt kapital Det statliga systemet för riskkapitalförsörjning Universitetens holdingbolag och investeringsfonder Uppfyller de statliga insatserna målen? Regeringens övergripande riktlinjer – en inneboende målkonflikt Finns det indikationer på undanträngning av privat riskkapital? Systemet kan bli effektivare Ett medel – flera mål Samarbetskrav svårt att förena med statens marknadskompletterande roll Indikationer på att statligt kapital tränger ut privat Effektivisering av de statliga insatserna STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat om de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . Motiv: Flera statliga bolag och stiftelser har i uppdrag att förbättra tillgången på kapital för privata företag. Totalt finns i statliga medel avsett för investeringar i ägarkapital, varav hälften har tillkommit . Siffrorna inkluderar inte de investeringar på riskkapitalmarknaden som görs av . Systemet med olika statliga aktörer har vuxit fram och har kritiserats för bristande transparens och överlappande verksamheter. En viktig utgångspunkt för statlig riskkapitalförsörjning är att de statliga insatserna ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan privata tjänster och utförare. har flera statliga aktörer marknadsmässiga avkastningskrav, antingen direkt eller indirekt genom krav på samfinansiering på lika villkor med privata aktörer. Denna potentiella målkonflikt med statens marknadskompletterande roll har gjort att ansett det motiverat att genomföra en granskning. Ett annat motiv för granskningen har varit att det kan ifrågasättas om det är effektivt att flera statliga aktörer erbjuder liknande tjänster. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . Granskningsobjektet är regeringen. Genomförande: Granskningen har skett utifrån iakttagelser av hur de statliga kapitalförsörjningsinsatserna fungerar i praktiken. Arbetet har innefattat intervjuer med nyckelpersoner hos berörda statliga riskkapitalaktörer och med företrädare för näringslivet samt dokumentstudier av propositioner, ägardirektiv, årsredovisningar m.m. De statliga aktörernas mål, avkastningskrav och verksamhet har ställts mot regeringens och övergripande utgångspunkter för statlig företagsfinansiering. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET övergripande slutsats är att det system för statlig riskkapitalförsörjning som utvecklats är svåröverskådligt och inte når de övergripande målsättningar på området som regeringen gett uttryck för. Utgångspunkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften. När det gäller tillskott av ägarkapital ska statens marknadskompletterande roll främst bestå i att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna tycks emellertid inte i första hand vara inriktad på att kapitalet ska nå detta segment. Istället har regeringen lagt stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Sammantaget svarar bransch- eller sektorbegränsade aktörer som Inlandsinnovation, Fouriertransform och för av totalt av det statliga riskkapitalutbudet. Granskningen är avgränsad till riskkapitalverksamhet som sker med statliga medel, men bör ses i det bredare sammanhang av politiska verktyg som staten kan använda för att öka tillgången på finansiering för nya och växande företag, såsom skattelättnader, bidrag, lån och garantier. åtgärder som syftar till att skapa stabilare ramvillkor för näringslivet eller förbättrat humankapital för att öka efterfrågan på kapital ingår också i verktygslådan. De statliga riskkapitalaktörernas avkastningskrav är inte förenliga med statens marknadskompletterande roll konstaterar att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för företagsfinansiering. Regeringen uttrycker i prop. 2009/10:148 att avkastningskravet på statliga marknadskompletterande finansieringsaktörer ska sättas på en låg nivå. ska man när det gäller ägarkapital verka på lika villkor med privata aktörer, vilket i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål för enskilda investeringar. Enligt regeringen leder riskdelning på lika villkor med privata aktörer till att det samlade finansieringsutbudet i större utsträckning kan orienteras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser. noterar emellertid att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investeras i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. Uppgifter om nyinvesteringar som inhämtat från de största statliga aktörerna visar att företag i startup-fasen erhöll av det statliga riskkapitalet (exklusive ). Företag i såddfasen erhöll . av det statliga kapitalet investerades i företag i expansionsfas och i mogna företag. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Olika statliga insatser som syftar till att komplettera det utbud som den privata marknaden inte tillfredsställer kan principiellt sett delas in i två olika kategorier. Den ena omfattar statliga direktinvesteringar i mycket tidiga företagsskeden, där staten måste vara beredd på att kapitalet kan urholkas . Den andra kategorin utgörs av olika sätt att istället stimulera det privata kapitalet att orientera sig mot tidigare skeden. Detta kan antingen ske genom saminvesteringar med privata aktörer, genom indirekta statliga investeringar via privata fonder eller genom subventioner i form av avdrag eller garantier för privata investerare. Om staten vill stimulera investeringar i tidigare skeden genom att saminvestera eller investera i privata fonder, kan detta enligt inte ske på samma villkor som för privata aktörer. Istället bör statens villkor anpassas till förmån för de privata investerarna för att dessa ska vara villiga att utsätta sig för högre risk. I teorin ska statens subvention till privata investerare vägas upp av den samhällsekonomiska vinst som staten förväntar sig av affären. Detta behöver reflekteras i de statliga aktörernas uppdrag och målsättning. Indikationer på att statliga insatser tränger undan privat kapital Det går inte att på empiriska grunder avgöra i vilken utsträckning statligt riskkapital tränger ut privat riskkapital men det finns indikationer på att så har skett. konstaterar att av det statliga kapitalet (exklusive ) investeras i företag i expansionsfas och i mogna företag. Risken för undanträngning ökar ju mer de statliga aktörerna agerar på samma arena som de privata. Det faktum att vissa statliga styrelser velat undvika förluster i enskilda investeringar talar också för att det statliga kapitalet till viss del tränger ut privat kapital. Vi anser dock inte att vi har underlag för att ha en åsikt om storleksordningen på undanträngningseffekterna. De statliga kapitalförsörjningsinsatserna kan effektiviseras Av granskningen framgår att det förekommer flera fall av överlappande verksamheter i de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning. De statliga riskkapitalinsatserna har tillkommit utifrån olika utgångspunkter vid olika tillfällen, vilket har resulterat i dagens svåröverskådliga system. har också noterat att systemet med flera olika statliga aktörer som fått stora initiala kapitaltillskott av staten innebär att den samlade likviditeten i systemet är mycket stor. Sammanlagt har de olika enheterna som primärt ska syssla med riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag allokerat till kortfristiga kapitalplaceringar som likviditetsreserv för den ordinarie verksamheten. Om vi i ett räkneexempel antar att de statliga aktörerna sammanlagt har ett likviditetsbehov på (av totalt avsatt kapital för riskkapitalinvesteringar) blir den årliga upplåningskostnaden för denna reserv . Det skulle enligt bedömning vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Rent budgettekniskt är detta inte genomförbart eftersom varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. En nyordning förutsätter därför regelförändringar. Slutligen konstaterar att administrationskostnaderna varierar en hel del mellan de olika statliga aktörerna. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden, är det svårt att dra några generella slutsatser om kostnadernas storlek. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Endast Industrifonden och det ägarkapital som investerar inom ramen för EU:s strukturfondsprogram har kostnadseffektivitetsmål. anser att samtliga statliga riskkapitalaktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrivs. Regeringen rekommenderas att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad systemet ska åstadkomma och formerna för detta. I detta sammanhang bör regeringen: –Överväga antalet statliga riskkapitalaktörer och tydliggöra de olika aktörernas inbördes roller så att intentioner uppfylls för å ena sidan allmän företagsfinansiering och å andra sidan regional- och sektorpolitik. –Anpassa de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminvesteringar eller investeringar i privata fonder, så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. För att säkra en kostnadseffektiv verksamhet bör regeringen, direkt eller indirekt via styrelserna, införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek för de olika statliga riskkapitalaktörerna. Om regeringen önskar utfästa nytt kapital till befintliga eller kommande fonder bör detta lösas så att kapitalet tillförs i takt med att investeringsbehovet uppstår. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Flera statliga bolag och stiftelser har i uppdrag att förbättra tillgången på kapital för privata företag. Systemet med olika statliga aktörer har vuxit fram och har kritiserats för bristande transparens och överlappande verksamheter. I betänkandet Innovationer och företagande – framtid (SOU 2008:121) föreslogs åtgärder för att effektivisera statens insatser på kapitalförsörjningsområdet. har de statliga bolagen och slagits ihop i syfte att koncentrera statens insatser till skeden och segment där det finns ett tydligt behov av marknadskompletterande finansiering. har nya aktörer tillkommit i form av de statliga bolagen . Framöver planerar regeringen att möjliggöra inrättandet av ytterligare två riskkapitalfonder, till hälften finansierade med medel från . En viktig utgångspunkt för statlig riskkapitalförsörjning är att de statliga insatserna ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan privata tjänster och utförare. har flera statliga aktörer marknadsmässiga avkastningskrav, antingen direkt eller indirekt genom krav på samfinansiering på lika villkor med privata aktörer. Denna potentiella målkonflikt med statens marknadskompletterande roll har gjort att ansett det motiverat att genomföra en granskning av statlig riskkapitalförsörjning. Om staten ställer samma avkastningskrav som marknaden, så finns det en risk att det marknadsmisslyckande som utgör en grund för statens insatser inte korrigeras. Om staten å andra sidan ställer lägre avkastningskrav än marknaden, riskerar detta att tränga undan privata investerare och snedvrida konkurrensen. Ett annat motiv för granskningen har varit att det kan ifrågasättas om det är effektivt att flera statliga aktörer erbjuder liknande tjänster.