prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — När det gäller bedömningen av om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte ska kommunen även i fortsättningen bl.a. ge tillfälle att yttra sig (6 § förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar). Vid en samlad bedömning bedöms att de föreslagna ändringarna kommer att medföra att det finns en begränsad risk att fler detaljplaner utformas på ett sätt som är mindre lämpligt i förhållande till miljön. Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall I avsnitt 6.5 föreslås att sådana bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Förslaget medför en flexiblare hantering av vissa utformningsfrågor i förhållande till vad som bestämts i en detaljplan, men en åtgärd ska fortfarande uppfylla de krav på utformning med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden som ska vara uppfyllda enligt bestämmelserna i 2 och 8 kap. PBL. Därtill menar regeringen att förslaget att upphäva detaljplanebestämmelser avseende arkitektonisk och estetisk utformning innebär att möjligheterna att hävda utformningskrav i ärenden om bygglov och förhandsbesked blir tydligare, jfr avsnitt 8.6. Sammantaget kan förslaget medföra en viss risk för negativ påverkan på möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö avseende det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer. Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. 2013/14:126 avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse. Förslagen kan antas leda till ökade avvikelser i förhållande till vad som har bestämts i en detaljplan eller områdesbestämmelser. I begränsad utsträckning kan sådana avvikelser i vissa fall påverka den byggda miljön inom ett visst område på ett negativt sätt, t.ex. i sådana fall där detaljplanen är utformad på ett sätt som syftar till att åstadkomma en viss enhetlig utformning av den miljö som planen reglerar. En avvikelse som innebär att mark eller ett byggnadsverk används för ett annat ändamål än det som har bestämts i detaljplanen kan i vissa fall leda till störningar för omgivningen (jfr 9 kap. 31 c § PBL). Genom att förslaget endast möjliggör en annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i planen framgår att det är nödvändigt att beakta eventuella störningar för omgivningen. En avvikelse kan i vissa fall även vara negativ sett från miljösynpunkt, t.ex. genom att avvikelsen innebär ökad belastning på anordningar för vatten och avlopp eller genom ökad trafik som i sin tur kan ge upphov till bl.a. buller, vibrationer och avgaser. Den föreslagna bestämmelsen medger inte komplement som är olämpliga, varken från allmän eller från enskild synpunkt sett. Om den sökta åtgärden utgör ett olämpligt komplement saknas förutsättningar för att ge lov för åtgärden med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Bestämmelsen innebär inte heller någon skyldighet att medge avvikelser. Genom dessa begränsningar bör risken för oacceptabel omgivningspåverkan vara låg. Den föreslagna möjligheten att kunna ge lov för en åtgärd som innebär en avvikelse från detaljplanen, förutsatt att åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse (jfr 9 kap. 31 b § PBL), innebär i begränsad utsträckning att även sådan mark som enligt planen inte får bebyggas kan tas i anspråk för t.ex. en komplementbyggnad för förvaring av cyklar eller barnvagnar, en ny tvättstuga eller ett förråd. Bestämmelsen kan innebära en risk för att lov ges även på sådan mark som enligt planen inte får bebyggas på grund av att den är olämplig för bebyggelse i förhållande till risken för ras, skred och översvämning eller andra risker i omgivningen. Inte heller i denna del finns någon skyldighet att medge sådana avvikelser. Om en åtgärd kan antas vara olämplig i förhållande till risken för ras, skred och översvämning m.m. bör avvikelsen inte medges. Skulle så ändå ske kan konsekvenserna i det enskilda fallet bli allvarliga. Risken för att ska medge sådana avvikelser får emellertid anses vara låg. Det finns inte skäl att tro att förslaget mera allmänt skulle leda till att den byggda miljön utformas med lägre ambitioner än vad som har bestämts i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Därtill innehåller förslaget en ny begränsningsregel som bl.a. innebär att bygglov inte får ges för sådana avvikelser som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, eller begränsning av rättighet eller pågående verksamhet på intilliggande fastigheter. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslaget kan innebära en viss risk för negativa konsekvenser för miljön. Förbudet mot kommunala särkrav Det område där det har varit vanligast med kommunala särkrav har gällt energiområdet, där det är vanligt förekommande att kommunerna ställer strängare krav på energiprestanda än vad som följer av byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR. förslag att förbjuda kommunala särkrav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper har kritiserats av flera remissinstanser för att vara negativt ur miljösynpunkt, där remisskritiken i huvudsak går ut på att den föreslagna regleringen kommer att leda till att det blir svårare att nå miljö- och energipolitiska mål. Skärpta krav från kommunerna anses av många driva på den tekniska utvecklingen mot energieffektiv bebyggelse. Enligt regeringens precisering av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö avses med målet bl.a. att användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att minska och att främst förnybara energikällor används. Resurseffektivisering och ökad användning av förnybara energikällor är viktiga delar av detta miljökvalitetsmål (Ds 2012:23 s. 108). Regeringen har påtalat att det är av största vikt att en strategi med relevanta och ändamålsenliga etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas för genomförande av miljökvalitetsmålet. Regeringen har därför gett Bo- verket i uppdrag att ta fram ett förslag till en sådan strategi (Dnr 2014/210/Mm). Särkraven inom energiområdet leder till att energi används effektivare i det byggnadsverk som omfattas av kraven, åtminstone under driftsfasen. Kommunala särkrav kan emellertid leda till ökad energianvändning i anläggningsfasen. I ett vidare perspektiv innebär den s.k. rekyleffekten att det är oklart om någon och i så fall hur stor energieffektivisering som i slutändan blir resultatet av kommunala särkrav. Nyttan med särkraven inom miljöområdet har ifrågasatts, framför allt i fråga om särkravens effekter på koldioxidutsläppen. Kritiken går bl.a. ut på att den totala mängden koldioxidutsläpp från källor inom det europeiska handelssystemet för utsläppsrätter (EU-ETS), i vilket merparten av de utsläpp som uppkommer till följd av energianvändning i byggnader ingår, inte kan påverkas av särkrav. Enligt kritiken är särkraven ineffektiva och att det vore mera ändamålsenligt att begränsa antalet utsläppsrätter eller att öka skatten på koldioxid för att uppnå klimatmålet. Det saknas emellertid skäl för att i detta sammanhang gå närmare in på grunderna för hur klimatpolitiken är utformad eller om EU-ETS är konstruerat på ett ändamålsenligt sätt – i detta sammanhang är den väsentliga frågan huruvida ett förbud mot kommunala särkrav påverkar förutsättningarna för att nå klimatmålet. Energieffektiviseringsåtgärder syftar inte enbart till att minska klimatpåverkan. De bidrar även till ekologisk hållbarhet i vidare bemärkelse, samt till försörjningstrygghet i energisystemet och till ökad konkurrenskraft för näringslivet. Mot denna bakgrund finns det nationella mål för energieffektivisering. Om energieffektiviseringsmålen ska kunna nås kan högre ställda energikrav inom byggsektorn vara en åtgärd. Eftersom bättre energiprestanda medför kostnader för den enskilde bör samhället emellertid inte ställa krav på den enskilde som går längre än vad som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverat. 2013/14:126 För att säkerställa att kraven utformas på ett sätt som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverat bör kraven fastställas på nationell nivå, bl.a. eftersom förutsättningarna för analys och utredningsunderlag är bättre på den nationella nivån än på regional eller nivå. Regeringen bedömer att särkraven inom energiområdet är ineffektiva till följd av att kraven endast omfattar en del av nybyggnadsbeståndet. Förutsatt att nyttan av högre ställda energikrav är motiverad, utifrån bl.a. miljömässiga, fastighetsekonomiska och samhällsekonomiska överväganden, skulle genomslaget bli än större om motsvarande krav ställdes på den nationella nivån. Nyttan skulle då få genomslag inom hela nyproduktionsområdet respektive i de fall när det är fråga om en sådan ombyggnad som avses i PBL (jfr 8 kap. 2, 4 och 5 §§ PBL), och inte bara inom vissa kommuner eller i vissa projekt. I den mån nyttan med högre ställda energikrav inte är motiverad utifrån bl.a. miljömässiga och samhällsekonomiska överväganden, bör sådana krav naturligtvis inte ställas. Mot denna bakgrund har fått i uppdrag att skyndsamt se över och skärpa byggreglerna i dessa avseenden. Översynen omfattar alla klimatzoner, alla typer av byggnader och såväl eluppvärmda som ickeeluppvärmda byggnader. Genom att det är svårt att avgöra nyttan med särkraven inom energiområdet är det även svårt att bedöma om nyttan uppväger de nackdelar som särkraven är förenade med, främst i form av ökade kostnader och därmed negativa konsekvenser för bostadsbyggandet i stort. Enligt är nackdelarna med särkraven betydande. Nyttan av särkraven är däremot oklar och större nytta kan uppnås av motsvarande krav ställs på den nationella nivån. Den samlade bedömningen är att det inte är klarlagt att särkraven medför sådana positiva effekter för miljön att det av denna anledning skulle vara motiverat att medge särkrav i fortsättningen, särskilt när energikraven i byggregler nu ska skärpas. Ett genomförande av den föreslagna regleringen kan inte heller förväntas leda till sådana negativa konsekvenser för miljön att regleringen inte kan godtas av den anledningen. Den föreslagna regleringen påverkar inte möjligheten för den enskilde att bygga på ett sätt som medför att byggnadsverket uppfyller krav som går längre än vad som anges i plan- och byggförordningen (2011:338) och BBR, om den enskilde bedömer att det är miljömässigt eller fastighetsekonomiskt motiverat att bygga på ett sådant sätt. De förslag som redovisas i denna proposition i övrigt bör inte medföra några konsekvenser för miljön. Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i (2010:900), förkortad PBL, på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som . Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kommunalt intresse av att kunna styra bebyggelseutvecklingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att färre detaljplaner upprättas. Regeringen eftersträvar att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt, vilket innebär att genomförandet av ett projekt – från idé till färdigställande – ska kunna ske utan onödigt dröjsmål. Dagens långa handläggningstider för planläggning påverkar bl.a. förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk från exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande räntekostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter planläggning. Ett genomförande av ändringarna i detaljplanekravet kommer inte att innebära väsentligt fler bostäder i sig. I kombination med övriga regelförenklingar i denna proposition bidrar förslagen emellertid till att effektivisera byggprocessen som helhet, vilket innebär att tiden från idé till färdigställande kan kortas. Dagens långa handläggningstider för planläggning påverkar bl.a. förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk från exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande räntekostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter planläggning. Regeringens förslag innebär bl.a. att fler detaljplaner kan handläggas med s.k. enkelt planförfarande samt att fler planer kan antas av kommunstyrelsen och . Genom att fler detaljplaner inte behöver antas av kommunfullmäktige underlättas i viss mån den inomkommunala hanteringen, vilket innebär att den kommunala hanteringen kan kortas jämfört med om beslutet ska fattas av kommunfullmäktige. Ett genomförande av förslagen kommer inte att innebära väsentligt fler bostäder i sig. I kombination med övriga regelförenklingar i denna proposition bidrar förslagen emellertid till att effektivisera planprocessen 2013/14:126 som helhet, vilket innebär att tiden från idé från färdigställande kan kortas. Genom kortare handläggningstider kan den kommunala kapaciteten att handlägga detaljplaner öka något, men framför allt skapar kortade ledtider i planprocessen förutsättningar för att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till planläggning. Detta kan leda till ökad konkurrens inom byggsektorn och därmed ett ökat utbud av bostäder. Ett genomförande av förslagen kan därigenom sägas bidra till att förbättra förutsättningarna för bostadsbyggandet. Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall I avsnitt 6.5 föreslås att sådana bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detalj- planens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värde- fullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- Förslaget kan i viss mån förenkla hanteringen när det gäller ärenden om bygglov, vilket indirekt kan sägas påverka förutsättningarna för bo- Konsekvenserna för bostadsbyggandet torde emellertid vara av begränsad omfattning. bör ge kommunerna råd om tillämpningen av plan- och bygglagen under processen att ta fram detaljplaner och I avsnitt 6.6 föreslås att även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för samrådet. Förslaget syftar till att ska bidra i arbetet med att detaljplaner och områdesbestämmelser ska bli formellt korrekta och således uppmärksamma kommunen på eventuella brister i formellt hänseende. Avsikten är att färre detaljplaner ska upp- hävas efter överklagande. ska i första hand lämna syn- punkter i de fall som det förekommer väsentliga fel. Förslaget kan i viss mån bidra till att färre antagna detaljplaner upp- hävs efter överklagande, vilket sparar resurserna hos kommunerna. till förenklar formellt korrekta detaljplaner ofta plangenomförandet, vilket underlättar för bostadsbyggande. gandet torde emellertid vara av begränsad omfattning. I avsnitt 7 redovisas enklare och tydligare regler för plangenomförandet. Förslagen medför att plan- och genomförandeprocesserna kan bedrivas på ett mera rationellt sätt och i en snabbare takt . att det kan bli enklare för kommunerna att planlägga vissa områden och att förhandlingarna om plangenomförandet kan ske på ett öppnare och mera enhetligt sätt. riktlinjer för exploateringsavtal och tydliggörandet av exploate- ringsavtalens materiella innehåll leder till snabbare och tydligare proces- Ökad öppenhet och insyn leder till en enhetlig behandling av stora och små intressenter på byggmarknaden. Dessa förhållanden leder till att flera aktörer kan intressera sig för att etablera sig på byggmarknaden. Kapital behöver inte bindas i mark vars framtida användning för bostads- Prop. 2013/14:126 ändamål kan vara osäker. Flera och även mindre byggherrar kan våga investera i mark och inleda förhandlingar med kommunen. Detta medför att flera byggprojekt kan komma att påbörjas som konkurrensen kan öka vilket i sin tur kan leda till lägre kostnader för bostadskonsumenten. Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse. Det ökade utrymmet för att ge lov för avvikelser medför en ökad flexibilitet, på så vis att förslaget medför ökade möjligheter att tillgodose byggherrens önskemål. Även förslaget att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan komma att godtas som en mindre avvikelse leder till en ökad flexibilitet. Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Sammantaget bedöms förslaget medföra vissa positiva konsekvenser för bostadsbyggandet till följd av den ökade flexibiliteten. Konsekvenserna för bostadsbyggandet torde emellertid vara av begränsad omfattning. Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked Enligt förslaget i avsnitt 8.3 ska en kommun i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast under en viss förutsättning, ska kommunen, om det är lämpligt, få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked. Förslaget kan i vissa fall förkorta genomförandet av en detaljplan, vilket är positivt för bostadsbyggandet. Konsekvenserna för bostadsbyggandet torde emellertid vara av begränsad omfattning. Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter I avsnitt 8.4 föreslås att bygglov ska få ges till en åtgärd, på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även om en sökande inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål, är dock möjligheten begränsad. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldigheten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla. Förslaget påverkar inte bostadsbyggandet. Förbudet mot kommunala särkrav bedömer att byggkostnaden på grund av särkrav ökar med i genomsnitt , vilken till den övervägande delen beror av särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Detta motsvarar för en normalvilla eller en normallägenhet en merkostnad på 200 000 till (SOU 2012:86 s. 60 f.). Under remissbehandlingen har flera remissinstanser kritiserat utredningens beräkningar för att innehålla olika former av brister, bl.a. för att enbart utgå från anläggningskostnaderna och inte se till livscykelkostnaderna under byggnadens hela livstid. Det har också påpekats att beräkningarna främst avser småhus samt att det är andra förutsättningar som gäller för flerbostadshus. Regeringen konstaterar att det finns flera osäkerheter i beräkningarna, men det får ändå anses styrkt att särkraven leder till sådana merkostnader att det har betydelse för bostadsbyggandet i landet. En risk med kommunala särkrav är att dessa riskerar att splittra upp landet i olika delmarknader, om varje kommun ställer sina egna krav i olika avseenden. Detta motverkar ett rationellt byggande, som främjas av långsiktiga, tydliga och nationellt fastställda byggregler. De kommunala särkraven riskerar att försämra förutsättningarna för ett rationellt byggande. Industriellt byggande förutsätter långsiktighet för att kunna utveckla konkurrenskraftiga koncept, eftersom sådana koncept ofta förutsätter stora investeringar. Om den föreslagna regleringen genomförs kan förutsägbarheten öka och förutsättningarna för att utveckla konkurrenskraftiga koncept inom byggindustrin förbättras. Från byggbranschen har det framförts att det ofta är otydligt hur särkrav ska verifieras och följas upp och att detta riskerar att leda till att konkurrensen snedvrids, t.ex. på grund av otydliga energikrav i anbudsförfrågningar. Enligt uppgifter från byggbranschen förekommer det att byggherrar ställer långtgående energikrav i förfrågningar, men att det i underlaget inte specificeras vilka indata som ska ligga till grund för beräkningarna, hur kraven ska följas upp, vilken standard som ska tilllämpas m.m. Detta kan leda till att anbuden inte blir jämförbara med varandra. Enligt branschen finns en stor okunskap hos både enskilda byggherrar och kommuner om hur de bör ställa energikrav, vad som bör ingå och hur kraven bör följas upp. Risken för snedvriden konkurrens kan antas minska om den föreslagna regleringen införs. Sammanfattningsvis kan sägas att kostnaderna för byggherrar och exploatörer kan antas minska om förslagen genomförs. När byggkostnaderna minskar kan detta medföra lägre priser, vilket i sin tur kan antas leda till ett ökat bostadsbyggande som en följd av att fler då har förutsättningar för att efterfråga en ny bostad. Kommunala riktlinjer för markanvisningar Förslaget att varje kommun som upprättar detaljplaner ska ha aktuella riktlinjer för markanvisningar kan underlätta för den som har ett intresse av att förvärva mark för byggnation. Förslaget innebär att det ska vara tydligt för alla vilka villkor som gäller för markanvisning i en kommun, vilket kan gynna transparens och konkurrens mellan byggbolag. ligare villkor för markanvisningar kan också göra det lättare för mindre Prop. 2013/14:126 byggbolag att verka på samma villkor som de större. Förslaget bör leda till att förutsättningarna för bostadsbyggandet förbättras. De förslag som redovisas i denna proposition i övrigt bör inte medföra några konsekvenser för bostadsbyggandet. I 6 kap. finns bestämmelser om bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet är bl.a. att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. I finns även bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar av sådana planer och program, vilkas genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 11–18 §§ ). Dessa bestämmelser ska även tillämpas när en detaljplan upprättas (4 kap. 34 § [2010:900], förkortad PBL). Bestämmelserna i och om miljökonsekvensbeskrivningar är en följd av medlemskap i unionen, närmare bestämt de krav som uppställs i det s.k. MKB-direktivet (och rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) respektive SEA-direktivet (och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan). Det s.k. Seveso II-direktivet, dvs.