prop · H103131 · 2014-03-18 00:00:00 — 2013/14:131 värde och nytta i form av resultat. En kostnadsmedvetenhet ska finnas vid planering, genomförande och uppföljning av biståndsinsatser. Kostnadseffektivitet är ett relativt mått och det är först vid en jämförelse, antingen mellan samma typ av insats eller mellan olika insatser, som slutsatser kan dras. Vad som kan anses vara rimliga kostnader och resultat varierar beroende på sammanhang. Insatserna ska utformas ändamålsenligt. Storleken på insatsen kan variera beroende på sammanhang, målgrupp och vilket resultat som ska uppnås. Kostnadseffektivitet ska eftersträvas, men små insatser kan i vissa sammanhang vara effektiva för att nå resultat. riskhantering har ett tydligt syfte: att identifiera, värdera och hantera omständigheter som kan begränsa möjligheterna att nå uppställda mål. En riskanalys ska alltid göras för att identifiera och kartlägga vilka omständigheter som kan hindra verksamheten att nå önskat resultat samt värdera risker utifrån sannolikheten och konsekvensen av att de inträffar. De risker som är så allvarliga att de inte kan accepteras ska hanteras med någon form av kontrollåtgärd när så är möjligt. Åtgärderna ska utarbetas mot bakgrund av en kostnads- och nyttovärdering. En gedigen riskbedömning och riskhantering är avgörande för att biståndet ska nå eftersträvade resultat och för att skattebetalarnas medel ska hanteras ansvarsfullt. Riskhantering innebär dock inte enbart riskminimering, utan är fråga om en avvägning mellan risker och möjliga resultat. Ett visst risktagande är ofta en förutsättning för att biståndet ska nå resultat. Att acceptera vissa risker innebär dock inte att accepterar utfallet av att risken inträffar, till exempel korruption. Regeringen definierar i resultatstrategierna en inriktning och verksamhet med olika grad av risk som sammantaget skapar en risknivå som är acceptabel för för att nå resultat. I konflikt- och postkonfliktländer är riskerna ofta högre. 7Samverkan och synergier i det svenska biståndet Regeringens biståndspolitiska prioriteringar förverkligas genom både bilateralt och multilateralt engagemang, liksom genom agerande inom ramen för EU-biståndet. Regeringen ser att bilateralt bistånd och multilateralt bistånd och EU-bistånd kompletterar varandra. Bättre samverkan och synergier mellan det bilaterala biståndet och biståndet genom multilaterala organisationer och via EU ska eftersträvas för att uppnå så goda resultat som möjligt. I vissa fall kan regeringens biståndspolitiska målsättningar bäst uppfyllas genom bilateralt bistånd, i andra fall i samarbete med och genom multilaterala organisationer, genom svenskt agerande inom ramen för EU-biståndet eller genom en kombination av dessa kanaler. Vikten av bättre samverkan och synergier gäller både bilateralt och multilateralt 2013/14:131 bistånd och EU-biståndet. För att kunna hantera regionala eller globala frågor, till exempel globala miljöproblem och klimatförändringar, krävs det ett samarbete mellan olika aktörer – både inom biståndet och mellan berörda länder. Regeringen är mån om att se över transaktionskostnaderna och identifiera vad som krävs för att sänka dem. 7.1Ett väl anpassat bilateralt bistånd 7.1.1Fokus på fattiga och ofria länder Regeringens generella utgångspunkt är att ska koncentrera sitt bilaterala bistånd till de länder där behoven är som störst, där svenska biståndsansträngningar bedöms kunna leda till goda resultat och där svenskt bilateralt bistånd bedöms ha ett tydligt mervärde. En stor del av det svenska biståndet kanaliseras bilateralt. Huvuddelen av världens fattiga människor lever i medelinkomstländer. Regeringen ser det emellertid som det bilaterala biståndets huvudsakliga uppgift att rikta sig till människor som lever i fattigdom eller förtryck i länder som har begränsade egna resurser, det vill säga låginkomstländer. Många av dessa människor lever dessutom i konfliktdrabbade länder. Regeringen ser även att biståndet har en uppgift att främja demokrati och mänskliga rättigheter samt bidra till fred och försoning och miljö och klimat även i länder som inte tillhör de allra fattigaste. Ett bilateralt biståndsengagemang ger möjlighet att påverka de bredare utvecklingsfrågorna i enskilda länder genom att föra dialog om prioriterade frågor, inte minst om demokrati och mänskliga rättigheter och grunderna till fattigdom och förtryck men kan även inkludera miljö och klimat. Det kan även finnas ett politiskt mervärde av bilateralt bistånd och möjligheter att främja rättighetsperspektivet och starka svenska värderingsfrågor som exempelvis jämställdhet och transparens. Det bilaterala biståndet är också ett effektivt verktyg för att arbeta med motvindsfrågor i enskilda samarbetsländer. Det handlar till exempel om jämställdhet, sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, hbtpersoners rättigheter, avskaffande av dödsstraffet, och rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Det bilaterala biståndet ger också viktig kunskap om den verklighet där fattiga och förtryckta människor lever i och som biståndet genomförs i. En del av länderna inom det Östliga partnerskapet och , samt , faller inte under kriteriet fattiga eller ofria länder, men EU- närmandet är centralt för dessa länders strävan att stärka demokratin och genomföra reformer i sina samhällen. är en av de starkaste förespråkarna för . Därför ser regeringen det som angeläget att svenskt bistånd bidrar till reformer som syftar till att stödja ländernas närmande till EU samt stärka demokratin och öka respekten för mänskliga rättigheter. erfarenheter kan användas som ett verktyg för att stödja ländernas väg mot öppna, rättssäkra och demokratiska samhällen med en modern marknadsekonomi. Därmed stärks fattigdomsbekämpningen och reformansträngningarna i närområde. Under förutsättning att de enskilda länderna demokratiskt och Skr. 2013/14:131 ekonomiskt närmar sig EU kan reformsamarbetet successivt fasas ut. Regeringens utgångspunkt vid beslut om biståndets inriktning, omfattning och former i ett visst land är alltid den enskilda människans rättigheter, behov och förutsättningar att ta sig ur fattigdom, förtryck och utsatthet. Fattiga människors perspektiv på utveckling ska tillämpas i såväl planering och genomförande som uppföljning och analys av svenska biståndsinsatser: Planeringen av svenska biståndsinsatser ska alltid utgå från kunskap om de kvinnor och män, flickor och pojkar som biståndet riktar sig till liksom om de samhällen de lever i. ställer krav på att denna kunskap också ska ligga till grund för samarbetsländernas planering för fattigdomsminskning och utveckling. Många variabler samspelar och påverkar enskilda människors och gruppers levnadsvillkor, makt och valmöjligheter. Det gäller inte minst i vilken grad samhällets strukturer och institutioner stödjer individers och gruppers initiativ för att förbättra sina levnadsvillkor. Kunskap om individens problem, behov och prioriteringar ska i högre grad fås genom en nära kontakt med målgruppen. I planeringen av all svensk biståndsverksamhet ska frågan ställas: Vilken förändring ska åstadkommas i den fattiga och förtryckta människans liv? Vid genomförandet av svenska insatser ska resultat och samverkan sökas på lägsta möjliga ändamålsenliga nivå, så nära människors dagliga liv och verklighet som möjligt. Det svenska biståndets lokala förankring ska vara starkt. Detta förbättrar möjligheterna för biståndets målgrupper att utkräva ansvar för det bistånd som genomförs och för resultat som utlovats. Insatser kan även genomföras på en högre institutionell nivå om det bedöms bidra till resultat som gynnar den fattiga och förtryckta människan. På vilken nivå insatsen äger rum är avhängigt vilka resultat som eftersträvas och hur dessa på bästa sätt kan uppnås. Ändamålet är dock i slutändan den fattiga och förtryckta människans förbättrade levnadsvillkor – – varför resultat ska följas upp så nära människan som möjligt. Uppföljningen och analysen av svenska biståndsinsatser ska utgå från frågan: Vilka effekter har den svenska biståndsinsatsen på enskilda fattiga och förtryckta människors möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor? 7.1.3Det svenska biståndets olika samarbetsparter Svenskt bistånd har en mångfald av samarbetspartner att arbeta med. Staten har det grundläggande ansvaret för att tillgodose medborgarnas rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som sociala, ekonomiska och kulturella. Därmed har staten även ansvar för att skapa förutsättningar för fattiga människor att ta sig ur fattigdom och förtryck. gör staten och samhällets institutioner till viktiga samarbetspartners för det svenska biståndet. Regeringen anser att det civila samhället är en utvecklingsaktör i sin egen rätt och att dess organisationer utgör en stark förändringsaktör och har en nyckelroll i arbetet för fattigdomsminskning. I många länder har det civila samhället en viktig roll när det gäller att bistå utsatta människor och att verka för öppenhet, demokratisk utveckling och respekt för de Ett nära samarbete med det civila samhällets organisationer, inklusive politiska partier, exempelvis genom parti- anknutna organisationer, kan antingen komplettera, balansera eller ersätta ett direkt statligt stöd. ska därför främja representativa, legitima och självständiga aktörer i det civila samhället och även uppmärksamma samverkan på global nivå mellan civilsamhällets aktörer. menar att stödet från det civila samhället för fattigdomsminskning ytterst också kan vara ett medel för enskilda att kunna bidra till att ta moraliskt ansvar för att stödja människor i förtryck, utsatthet och fattigdom. av det civila samhällets organisationer har stor potential att verka lokalt och nära de fattiga och förtryckta människor som det svenska biståndet syftar till att nå. Detta stärker möjligheterna att nå och följa upp resultat på lokal nivå och individnivå, som förutsättningarna för ansvarsutkrävande förbättras i biståndsinsatserna. I detta samarbete ska särskilt uppmärksamma civilsamhällesorganisationers potential att skapa möjligheter till organisering och kanaler genom vilka människor och grupper kan göra sin röst hörd – särskilt diskriminerade eller marginaliserade människor som lever i fattigdom och förtryck. Svenska myndigheter har ofta en ämnesmässig kunskap som gör att de efterfrågas som samarbetspart i vissa biståndsinsatser. heter kan därmed utifrån de bemyndiganden som ges av regeringen spela en viktig roll i genomförandet av biståndsinsatser. beten som växer fram skapar även förutsättningar för hållbara resultat och varaktiga relationer bortom biståndet. ringarna ska ligga till grund för verksamheten, som ska bidra till de ska också samverka med det privata näringslivet. Det är i det privata näringslivet som de främsta möjligheterna finns att skapa syssel- sättning som möjliggör för människor som lever i fattigdom att försörja Den privata sektorn har också en fundamental roll när det gäller att bidra med finansiering, nya lösningar, produkter och tjänster som är anpassade till fattiga människors behov och köpkraft. också ofta möjlighet att direkt påverka områden som är centrala för människors levnadsförhållanden, såsom mänskliga rättigheter, miljö och åtgärder mot korruption. En grundläggande princip när biståndet samver- kar med näringslivets aktörer är att all samverkan ska bidra till biståndets övergripande mål – fattiga och förtryckta människors behov ska vara utgångspunkten i all verksamhet. På samma sätt som vid samarbete med andra aktörer, ska samverkan med näringslivet genomsyras av insyn, öppenhet och kostnadseffektivitet. Det ska också vara obundet, resultat- inriktat och undvika att agera marknadsstörande. näringslivet bör präglas av höga krav på hållbart företagande. Regeringen strävar efter att minska rapporteringsbördan på bistånds- förvaltningen och det svenska biståndets genomförare, däribland civil- Huvudregeln ska vara att rapportering om Skr. 2013/14:131 resultat ska göras i det långsiktiga perspektivet och vara ändamålsenlig. Uppföljning i det kortare perspektivet ska hållas koncis så att ökad kraft istället kan läggas på att följa insatsernas utveckling i fält. 7.1.4Biståndet ska anpassas till landkontexten bedriver bilateralt bistånd i olika typer av länder, alla med sina specifika utmaningar i fråga om utveckling. För att nå så goda resultat som möjligt behöver biståndet utgå från och anpassas till de förhållanden som råder i skilda länder. I normalfallet tar bilaterala bistånd formen av långsiktigt samarbete med utgångspunkt i ländernas planer och strategier för utveckling och fattigdomsminskning vilket främjar ägarskap. Graden av förtroende för samarbetslandets regering ges ökad vikt vid överväganden om vilken typ av samarbete som svenskt bistånd ska kunna finansiera i ett enskilt land. Mänskliga rättigheter, demokrati och god samhällsstyrning är av särskilt stor betydelse när regeringen bedömer vilken typ av bistånd som kan erbjuda. I samarbetsländer där har grundläggande förtroende för regeringen och dess myndigheter kan bedriva ett brett och långsiktigt utvecklingssamarbete som bygger på stat-till-stat-samarbete och utgår från samarbetslandets egen utvecklingsstrategi. Om förtroende för samarbetslandets regering brister ska biståndet särskilt fokusera på att stärka reformvilliga krafter och främja respekten för mänskliga rättigheter, utveckling av demokratiska institutioner, öppenhet och ansvarsutkrävande. Om förtroendet för samarbetslandets regering försämras kraftigt eller helt saknas, ska biståndet inte kanaliseras genom statliga aktörer, utan alternativa samarbetspartner ska sökas. Biståndsmedel kan i de flesta fall kanaliseras till enskilda organisationer och krafter i det civila samhället som verkar för en demokratisering. har åtagit sig att följa överenskommelsen från om stöd till sviktande och konfliktdrabbade stater, New . Överenskommelsen innebär fem freds- och statsbyggande mål och principer för samarbete. Detta samarbete i sviktande och konfliktdrabbade länder ska bygga på förtroende. Landet självt, det vill säga både regering, civilsamhälle och andra aktörer, ska äga processen. Detta är nödvändigt för att kunna knyta samman ekonomiska frågor med politik och säkerhet. För de länder som på ett seriöst sätt åtar sig att genomföra genomgripande reformer i enlighet med de här principerna kan ett mer betydande svenskt engagemang övervägas. 7.1.5Former för det bilaterala biståndet Till största delen utgörs det svenska biståndet av gåvobistånd. Framväxten av nya biståndsaktörer och betydelsen av nya kapitalflöden och finansieringskällor innebär att biståndet behöver innefatta samverkan med olika aktörer och om stöd till insatser av katalytisk eller innovativ karaktär. Det är därför regeringens ambition att kanalisera en ökande 2013/14:131 andel av det svenska biståndet genom innovativa bistånds- och finansieringsformer. Innovativa former ska därför även prövas i gåvobiståndet. Resultatbaserat bistånd kan skapa incitament för att förbättra resultaten och kan skapa ett tydligare kontrakt mellan givaren och samarbetspartnern, där den sistnämnda får ansvaret för att avgöra hur resultaten ska nås. Resultatbaserade biståndsformer kännetecknas av att biståndet betalas ut i efterhand på basis av uppnådda resultat. Denna form skiljer sig från traditionellt bistånd, som vanligen på förhand finansierar en viss verksamhet som förväntas leda till vissa resultat. Inom ramen för internationella åtaganden om biståndseffektivitet har och andra biståndsgivare åtagit sig att i ökad utsträckning ge bistånd i form av brett och samordnat stöd till program som drivs av samarbetspartnern, så kallade programansatser. Denna form av bistånd minskar transaktionskostnaderna och bidrar till att öka samarbetspartens ägarskap. I länder där det svenska biståndet inkluderar budgetstöd eller andra former av programstöd ska i dialogen med samarbetsländerna verka för att det civila samhällets aktörer har möjlighet till deltagande, insyn och ansvarsutkrävande gentemot makthavare, liksom i övergripande nationella och lokala politiska processer och ansträngningar att minska fattigdomen. Generellt budgetstöd för fattigdomsbekämpning är en biståndsform som innebär att stöd ges direkt till ett lands statsbudget i syfte att stödja ett lands strategi för fattigdomsbekämpning i dess helhet. Regeringen har ställt upp fem grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda för att generellt budgetstöd ska beviljas: Grundläggande respekt för samt tydliga åtaganden och vidtagna åtgärder för att stärka mänskliga rättigheter och demokrati. En nationell plan eller motsvarande för utveckling och fattigdomsminskning med demokratisk förankring som sammantaget bedöms vara relevant, trovärdig och genomförbar. En tillväxtfrämjande och långsiktigt hållbar ekonomisk politik med utveckling och fattigdomsbekämpning som mål, där makroekonomisk stabilitet ingår som en nödvändig förutsättning. Offentliga finansiella styrsystem som är tillräckligt transparenta, robusta och effektiva för att målsättningarna med stödet ska kunna uppnås tillsammans med en positiv utveckling av systemen. Ett tydligt åtagande samt vidtagna åtgärder från samarbetslandets regering för att bekämpa korruption i den offentliga verksamheten. När ovanstående förutsättningar är uppfyllda kan generellt budgetstöd ha positiva effekter. Generellt budgetstöd förknippas dock med ett antal risker och utmaningar, eftersom det förutsätter en högre grad av förtroende för samarbetslandets regering och den förda politiken. För att hantera dessa utmaningar och öka fokus på resultat ser regeringen fördelar med att pröva resultatbaserade kontrakt, som knyter utbetalningar till på förhand överenskomna resultatindikatorer i linje med samarbetsländernas egna prioriteringar. Ett strategiskt multilateralt bistånd 7.2.1Det multilaterala systemet som en effektiv biståndskanal Globala problem kräver globala lösningar. Därför har regeringen valt att engagera sig kraftfullt i det multilaterala samarbetet och kanaliserar en stor del av det svenska biståndet genom multilaterala organisationer. Genom multilaterala institutioner med stor legitimitet och global eller regional närvaro kan effektivt kombinera sitt stöd med andra länders bistånd för att hitta de bästa gemensamma lösningarna för att hjälpa de människor som har störst behov. De multilaterala organisationerna har med sin genomförandekapacitet goda förutsättningar att finansiera program som syftar till långsiktig kapacitets- och policyutveckling, byggande av samhällsinstitutioner, omfattande infrastrukturutveckling och makroekonomiskt reformstöd. På så sätt minskar samordningsbördan för ett samarbetsland med begränsad kapacitet och sannolikheten för att nå önskade resultat ökar. Detta ligger även väl i linje med internationella åtaganden om biståndseffektivitet och behovet av att minska antalet biståndsaktörer i länder som tar emot bistånd. Med sin legitimitet, storlek och kompetens har multilaterala organisationer också goda förutsättningar att mer effektivt bidra till viktiga politiska, sociala och beteendemässiga förändringar på landnivå, främst genom nationell policydialog och kompetensutveckling, samt globalt normativt arbete. Det multilaterala systemet är även representerat i många av de mest utsatta länderna vilket lättare möjliggör att systemet kan agera snabbt vid kriser eller katastrofer. Multilaterala organisationer kan dessutom bidra till att sprida globala nyttigheter och möjliggöra för världssamfundet att kraftsamla kring olika tematiska frågor. Huvuddelen av världens fattiga lever i medelinkomstländer. Genom stödet till multilaterala kanaler kan nå människor som lever i fattigdom även i dessa länder, där inte har något bilateralt bistånd. Länderna måste dock i större utsträckning bidra med inhemska resurser i syfte att minska de fattigas utanförskap, skapa delat välstånd och minskad ojämlikhet. Genom multilaterala organisationer kan lärdomar från biståndet i dessa länder spridas globalt även till fattigare länder och bidra till ett ökat samarbete dem emellan. Det internationella humanitära systemet grundas på generalförsamlingsresolution 46/182 som ger FN en stark ledande roll för samordning och inrättar en rad multilaterala mekanismer för att systemet ska vara effektivt. engagemang för den internationella humanitära politiken utgår från den multilaterala strukturen och är mycket aktivt engagerat i att förstärka systemet. Det svenska humanitära biståndet ska i huvudsak utföras av multilaterala aktörer och ska riktas till människor i humanitär kris. 2013/14:131 7.2.2 Globalt genomslag för svenska Det multilaterala systemet utgör en stomme för internationellt samarbete. Multilaterala organisationer är forum där gemensamma normer, standarder och målsättningar kan utvecklas till potentiell nytta för enskilda människor. Multilaterala organisationer har också en avgörande roll i att samla in och sprida kunskap och information om den globala utvecklingen och situationen, särskilt inom områden som inte känner av nationella gränser. Kunskap av detta slag ökar effektiviteten i biståndet. Det bilaterala biståndet kan även ge kunskap om fattiga människors situation som gör att kan agera konstruktivt och evidensbaserat i de styrande organen i de multilaterala organisationer som engagerar sig i Regeringens bedömning är att har goda förutsättningar att påverka det multilaterala systemets och biståndets riktning samt driva och stödja reformansträngningar för stärkt effektivitet, bättre resultat, ökad transparens och aktiv korruptionsbekämpning. ställning som stor trovärdig givare som förespråkar multilaterala och rättighetsbaserade lösningar och med ett starkt engagemang för det humanitära systemet ger möjlighet till verkligt inflytande. En stor del av det svenska multilaterala engagemanget tar sig uttryck i globalt normativt arbete, till exempel genom upprättande av internationella överenskommelser, eftersom det är ett viktigt medel för att nå konkreta resultat för den enskilda människan. Genom att systematiskt driva svenska prioriteringar inom det multilaterala systemet kan också få större genomslag för sina prioriteringar och målsättningar på ett globalt plan än om skulle driva dem endast bilateralt. 7.2.3Ett effektivt och resultatinriktat multilateralt bistånd Regeringen vill att multilaterala bistånd ska bedrivas på ett strategiskt, målinriktat och sammanhållet sätt för att öka möjligheten att få större gehör för svenska biståndspolitiska prioriteringar inom det multilaterala systemet och för att nå goda resultat genom detta. Övergripande principer och vägledning anges i Strategin för multilateralt utvecklingssamarbete. Regeringen tydliggör i de multilaterala resultatstrategierna vilka resultat som regeringen vill bidra till i samarbetet med och genom multilaterala organisationer. Det svenska multilaterala engagemanget går bortanför biståndet. Därför är även andra politiska målsättningar och prioriteringar av betydelse i arbetet med vissa multilaterala organisationer. Det är viktigt att säkerställa ett sammanhållet svenskt agerande, både i enskilda multilaterala organisationer och mellan det bilaterala och det multilaterala biståndet. Regeringens konkreta resultatförväntningar när det gäller både insatser och globalt normativt arbete ska formuleras på ett tydligt sätt i resultatstrategier. Syftet är att åstadkomma genomslag för regeringens priorite- ringar i organisationernas insatser och därigenom bidra till att deras verksamhet blir så effektiv och resultatinriktad som möjligt. De förväntade resultaten ska bidra till att uppnå det svenska biståndets sex delmål och därigenom regeringens tre tematiska prioriteringar. I de fall en organisation finansieras av andra medel än biståndet (utgiftsområde 7) kommer de förväntade resultaten att bidra till mål och prioriteringar som förknippas med den finansieringskällan.