prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Försvarsmaktens grundorganisation har varit en viktig och omdiskuterad åtgärd i Försvarsmaktens omställning. Tanken har bland annat varit att det ska leda till besparingar. Vi har därför har undersökts hur regeringen och Försvarsmaktens har följt upp och redovisat resultaten av dessa organisatoriska förändringar. Regeringens löpande uppföljning i budgetpropositionerna Regeringens budgetpropositioner till åren 2001–2008 behandlar förändringarna av grundorganisationen i samband med försvarsbesluten och 2004, och även i viss mån förvarsbeslutet . Inriktningsbeslutet innebar inte några förändringar i grundorganisationen. I budgetpropositionen tar regeringen upp att det rådde stora variationer av övertalighet och personalbrist på olika förband. Spontana avgångar av yngre, välutbildade ocerare var er än vad Försvarsmakten hade räknat med, vilket ansågs äventyra myndighetens kompetens- och åldersprol. När det gäller omlokaliseringar sägs inte mycket om personal som valt att sluta i Försvarsmakten i stället för att följa med till den nya orten. Inte heller framgår de konsekvenser för förbandens förmåga som blivit följden av detta. 220Försvarsmaktens årsredovisning 2010, underbilaga 4.1, s. 5. 221Försvarsmaktens årsredovisning 2012, bilaga 3.1, s. 7. I budgetpropositionen uttryckte regeringen att möjligheterna att följa upp och utvärdera förändringarna i grundorganisationen borde förbättras. Därför gav regeringen i uppdrag åt Försvarsmakten att komma med förslag på att utvärdera genomförandet av försvarsbeslutet . Detta ledde senare till att det i regleringsbreven infördes preciserade återrapporteringskrav för olika kostnadsslag per organisationsenhet. är det osäkert vad regeringen menar. Regeringen skriver både att förändringarna av Försvarsmaktens grundorganisation har genomförts och att de i allt väsentligt har genomförts. Regeringens uttalande om utfallet saknar dock koppling till hur planen såg ut.222 Regeringens årliga rapportering till är med något undantag av summarisk karaktär. Det handlar i stort sett om huruvida den går enligt plan eller inte. I övrigt saknas helt beskrivningar av eventuella konsekvenser av icke- produktionsrelaterade faktorer. Till exempel har inte den säkerhetspolitiska dimensionen av att Försvarsmakten lämnar vissa regioner behandlats. Försvarsmaktens uppföljning i sin årsredovisning Försvarsmakten har i sina i sina årsredovisningar i vissa avseenden lämnat förhållandevis detaljerad information om utfallen av Men det har mer handlat om att följa upp – bocka av – att samtliga åtgärder har genomförts, ofta på en relativ detaljnivå.223 För varje berörd organisationsenhet, eller del därav, redovisas avvecklings- och personalkostnader uppdelade på olika underliggande variabler. Som exempel på detaljeringsnivå kan nämnas att i årsredovisningen redovisades kostnader för nybyggnation av en spolhall och en militärrestaurang samt i vilket läge projektet befann sig vid utgången av året. Av redovisningen framgår inte någon samlad bedömning av om produktionsapparaten har eˆektiviserats, inklusive såväl positiva som negativa konsekvenser. Inte heller redovisas information om nettobesparingar för respektive omställningsåtgärd, vilket delvis kan vara svårt eftersom rationaliseringar är långsiktiga. I stället redovisas om åtgärden pågår eller om den har genomförts. Vidare saknas information om i vilken utsträckning rekryteringsmöjligheterna har påverkats.224 Det saknas även information 222I de försvarspolitiska inriktningspropositionerna som det ingår planer för avveckling och omlokalisering m.m. av respektive organisationsenhet eller del därav. Denna information lämnas alltså inte i den årliga rapporteringen till . 223Som exempel kan nämnas att OH-projektorer och stövlar som lämnats i gåva till respektive har redovisats i Försvarsmaktens årsredovisningar. 224Att det är möjligt att attrahera och rekrytera rätt personer är en grundläggande förutsättning för att producera insatsförband. Om all utbildning för ett visst truppslag sker på endast en ort, och denna ligger geograskt perifert, kan det bli svårt att rekrytera personal. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA om huruvida Försvarsmakten förlorat väsentlig personal i samband med omlokalisering. Slutligen har vi inte heller funnit någon information om eventuell personal som avgått, i enlighet med vad som var avsikten, men som sedan återgått i tjänst genom konsultkontrakt eller som återanställts. Regeringen har inte gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa ovanstående uppgifter. Därför har Försvarsmakten inte heller genomfört denna typ av mer utömmande uppföljning av förändringarna av Försvarsmaktens grundorganisation. Här kan även noteras att expertgruppen för studier i oentlig ekonomi () har konstaterat att det inte har ägt rum någon samlad utvärdering av de ekonomiska eekterna av förändringarna i grundorganisationen 1999–2009. har också kommit fram till att nyinvesteringar i mark, anläggningar och lokaler till ett värde av ska ha gjorts –2009.225 Sammantaget har det alltså inte skett någon mer uttömande uppföljning av organisationsförändringarnas eekter. har Försvarsmakten i sina underlag tagit upp ytterligare nedläggningar av organisationsenheter, eller delar av dessa, som ett sätt att sänka kostnaderna. Försvarsberedningen har gjort viss uppföljning Försvarsberedningen lämnade 2004 en redogörelse för den dittills genomförda förändringen av grundorganisationen.226 Beredningen konstaterade att nedläggningar och omlokaliseringar med några undantag hade genomförts enligt plan. Trots omfattande nedläggningar hade kostnaderna ökat för den totala förbandsverksamheten med i fasta priser . kunde utbildning och övning inte bedrivas som avsett. Beredningen konstaterade att nedläggningar och omlokaliseringar ger begränsade besparingar på kort och medellång sikt såvida inte personal kan avvecklas, vilket visat sig vara svårt. Därtill kräver omlokaliseringar om- eller nybyggnation, vilket genererar ökade lokalkostnader.227 225ESO-rapport 2011:2, s. 23. 227Dessutom hade personalkostnaderna har ökat som andel av förbandsanslaget, eftersom övertalig personal inte kunnat avvecklas. Kostnaderna för personalavveckling var höga, inte minst för förtida pensioner, och uppgick till . Detta påverkade övning och utbildning negativt, vilket gick emot intentionerna i det föregående försvarsbeslutet. Också besparingar på underhåll och stödverksamhet var begränsade, trots att försvarsbeslutet pekat ut detta som en besparings- och rationaliseringskälla. Försvarsberedningen drog slutsatsen att det är nödvändigt att lägga ned etablissemang i grundorganisationen för att begränsa framtida kostnader, men att det endast medför mindre besparingar under de första åren.228 229 Som granskningen har visat har Försvarsmaktens omställning inneburit omfattande förändringar. I detta avsnitt har undersökts i vilken utsträckning regeringen kompenserat sin redovisning till genom att utföra eller lämna uppdrag om uppföljning för längre tidsperioder, exempelvis knuten till försvarsbesluten. Granskningen visar att uppföljningar har ägt rum. Dock avser inte någon av dessa uppföljningar samtliga delar av ett försvarsbeslut. Det är vissa delar av försvarsbesluten som har valts ut för att följas upp. Det är sällan någon uppföljning kommer in på konsekvenser för insatsorganisationens förmåga att utföra olika insatser. Nedan redovisas vilka övergripande uppföljningar som har ägt rum. 5.2.1Riksdagen har låtit göra två utvärderingar Utvärderingen av försvarsbesluten och 2001 tillsatte 2003 en särskild utredare för att följa upp och utvärdera vissa delar av försvarsbesluten och 2001. I uppdraget ingick att undersöka tre systemområden: utbildning, förbandsutveckling och beredskap.230 Utredaren konstaterade att det fanns allvarliga brister på alla tre områden. Utbildningssystemet byggde på avskaad repetitionsutbildning där värnpliktiga skulle kunna kallas in , men eftersom för få värnpliktiga utbildades blev konsekvenserna negativa för förbandsutveckling, krigsduglighet och operativ förmåga.231 Förbandsutvecklingen skulle inte nå de kvalitativa mål 228Ds 2004:30, s. 66 f. Detta beror på att personalkostnaden består som lön, förtida pension eller något annat slags avvecklingsåtgärd . Om det inte går att minska personalkostnaderna och därmed bereda möjlighet att bygga upp insatsförmågan är utvecklingsprognosen i en krympande eller oförändrad ekonomi svag, enligt beredningen. 229Försvarsberedningen lyfte fram personalkostnader och personalavveckling som väsentliga hinder för omställningen av Försvarsmakten. Beredningen menade att behovet av yrkesoŠcerare dimensioneras av grundorganisationen, inte insatsorganisationen som det borde vara. Dessutom motsvarade inte personalstrukturen insatsorganisationens behov, då de yngre oŠcerarna var för få och de äldre för många. Ds 2004:30, s. 99 f. 230Sveriges riksdag: 2003/04:URD1. 231Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 37 f. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA som svarar mot den inriktning beslutat.232 Bristerna kunde förklaras med att Försvarsmakten inte hade förmått att ta fram hållbara beslutsunderlag, och att inte haft tillräcklig förmåga att självständigt kritiskt granska underlagen. Därför hade heller inte försvarsutskottet kunnat ifrågasätta realismen i planeringen.233 Utredaren uttalade sig även om operativ förmåga. Utredaren ansåg att kraven på operativ förmåga inte var tillräckligt tydligt formulerade. Utredaren var också kritisk mot att värderingen relaterades till rådande omvärldsläge, vilket innebar att en förmåga med stora brister kunder hänvisas till som godtagbar.234 När det gäller den operativa förmågan ansåg utredaren att den var förhållandevis god i fråga om att kunna hävda territoriell integritet och att bidra till fred och säkerhet i omvärlden, men inte när det kom till att försvara mot väpnat angrepp. Utredaren hade svårt att förstå att Försvarsmaktens förmåga att lösa sin huvuduppgift att försvara sammantaget skulle vara godtagbar, vilket Försvarsmakten hade redovisat i sin årsredovisning.235 tillsatte 2007 en särskild utredare som skulle göra en utvärdering av försvarsbeslutet . Två delar av försvarsbeslutet skulle utvärderas: inriktningen av insatsorganisationen och den internationella förmågan.236 Denna utvärdering framstår inte som lika tydlig som den föregående. Utredaren drog slutsatsen att insatsorganisationen i stort kommer att ha den omfattning och sammansättning som försvarsbeslutet avsåg, men kunde inte säga när detta skulle inträa. Däremot skulle antalet enheter inom respektive område vara få eller till och med enstaka, vilket skulle medföra känslighet för störningar i kompetensförsörjningen. När det gäller internationell förmåga drog utredaren slutsatsen att kapacitetsutvecklingen av internationell förmåga väl motsvarade identierade behov på kortare och lägre sikt, dock inte på lång sikt på grund av för liten tillgång på kompetent personal.237 232Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 43 f. 233Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 43 f. 234Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 65 f. 235Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 65 och 72. 236Sveriges riksdag: 2007/08:RFR6. 237Sveriges riksdag: 2007/08:RFR6, s. 44 f. 5.2.2Regeringen har i begränsad utsträckning gjort samlad uppföljning När det gäller regeringens uppföljning av försvarsbesluten så har vi undersökt i vilken utsträckning regeringen har genomfört eller gett i uppdrag att göra samlade uppföljningar av försvarsbesluten. Den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2004 I regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition till inför försvarsbeslutet redovisade regeringen hur det gått att genomföra föregående försvarsbeslut. Regeringens information byggde dock på försvarsutskotts utvärdering av vissa delar av försvarsbesluten och 2001.238 Informationen var alltså redan känd i , och det handlade alltså inte om någon ny utvärdering från regeringens sida. Regeringens utvärdering av försvarspolitiska beslut I samband med budgetpropositionen lämnade regeringen sina bedömningar av genomförandet av försvarsbeslutet . Men detta handlade i första hand om regeringens bedömningar, och inte om en mer utförlig uppföljning. Regeringen bedömde att Försvarsmaktens förmågeutveckling, insatsorganisationens utveckling och genomförandet av internationella insatser i stort sett låg i linje med och regeringens beslut. När det gäller den nordiska stridsgruppen NBG 08 blev den dock dyrare än avsett, framför allt beroende på att det var svårt att förutse kostnaderna för att vara ledarnation.239 Materielförsörjningen var den del av Försvarsmakten som regeringen ansåg hade mest brister. Positivt var dock enligt regeringen att spårbarheten mellan förmågor och materiel hade utvecklats, dock inte i den omfattning hade önskat.240 Regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp omställningen Utöver ovanstående uppföljningar har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att följa upp och granska omställningsarbetet inom det militära försvaret. Regeringens uppdrag inbegrep även Försvarsmaktens stödmyndigheter.241 Tillvägagångssättet var att gå igenom de underlag som de berörda försvarsmyndigheterna hade redovisat till regeringen. Uppdraget var en del i uppföljningen av att kostnader för förvaltning och stöd skulle minskas med 2004/05:5 samt 2003/04:URD1. 2008/09:1, utgiftsområde 6, bilaga 1, s. 105. 2008/09:1, utgiftsområde 6, bilaga 1, s. 111 f. , , , samt dåvarande . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA senast vid utgången av 2009.242 Det betyder att uppföljningen handlade om de eventuella besparingar som uppstått genom olika åtgärder. Statskontoret kom fram till att hade kunnat frigöras –2008. Dessa hade antingen direkt eller indirekt kommit Försvarsmakten till del. Trots viss osäkerhet i enskilda delar bedömde Statskontoret att regeringens målsättningar för den samlade omställningen hade uppnåtts i fråga om kostnadsreduktioner och minskade beställningar. Statskontoret bedömde också att genomförda kostnadsreduktioner och neddragningar i allt väsentligt borde vara bestående. Enligt Statskontorets bedömning hade detta bidragit till att Försvarsmakten hade kunnat bedriva förbandsproduktion och genomföra insatser med högre ambitioner än vad som annars skulle ha varit fallet.243 Statskontoret kunde dock inte i alla delar fastställa om alla frigjorda resurser kommit Försvarsmakten till del.244 Den samlade bedömningen var ändå att resultatet av omställningsarbetet indikerade att regeringens mål i fråga om kostnadsreduktioner, minskade beställningar av materiel och omfördelningar av resurser i allt väsentligt hade uppnåtts.245 Regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp nätverksbaserat försvar Vidare gav regeringen i uppdrag att granska Försvarsmaktens utvecklingsarbete med att införa ett nätverksbaserat försvar (NBF).246 Utgångspunkten för granskningen var skriftliga underlag i form av Försvarsmaktens budgetunderlag och återrapporteringar till regeringen. Statskontoret kunde konstatera att utvecklingen av NBF kunde ses som visionärt och konceptuellt och att det var inriktat på åtgärder som skulle skapa förutsättningar för olika saker, alltså något slags indirekta åtgärder. var målen oklara, vilket gjorde det svårt att följa upp resultatet av arbetet med NBF. Sedan stramade Försvarsmakten upp målbilden, och blev målen mer konkreta.247 242Regeringsbeslut 7, , Fö2006/2036/EPS samt regeringsbeslut 10, , Fö2008/787/EPS. 243Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11), s. 7 f. 244Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11), s. 25. 245Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11), s. 14. 246Regeringsbeslut , Fö2002/353/MIL. Nätverksbaserat försvar är ett koncept som går ut på att länka samman olika funktioner (beslutsfattare, informationssystem, vapensystem, med mera) i ett nätverk. 247Statskontoret: Införande av ett nätverksbaserat försvar (). 5.2.3Regeringens skrivelser saknar en övergripande uppföljning av omställningen Efter en genomgång av regeringens skrivelser från Försvarsdepartementet till har vi inte funnit några skrivelser som behandlar uppföljning eller annan samlad information om omställningen av Försvarsmakten, eller dess innebörd i fråga om till exempel operativ förmåga. 5.2.4 Regeringen har tillsatt utredningar som berör omställningen Regeringen har tillsatt en rad olika utredningar inom era olika områden. Dessa utredningar har framför allt handlat om rationaliseringar och ekonomi samt styrning. Det handlar bland annat om (2005) och (2005) samt (2009) och (2010). Vidare har det ägt rum utredningar knutna till personalförsörjningen. Utredningen om totalförsvarsplikten, låg till grund för beslutet att låta värnplikten vara vilande. Efter beslutet om att låta värnplikten vara vilande beslutades om en utredning om en framtida personalförsörjning (2010). För mer information om ett antal väsentliga utredningar, se bilaga 9. Försvarsberedningarna har haft i uppdrag att ta fram underlag för säkerhets- och försvarspolitik. Beredningarnas arbete har legat till grund för regeringens försvarspolitiska propositioner. Beredningarna har till viss del lämnat information av uppföljande karaktär; huvuddelen har dock avsett bedömningar . Försvarsberedningen inför försvarsbeslutet ägnade sig mer åt information om hur den gångna försvarsbeslutsperioden förlöpt. Beredningen hänvisade till att en uppföljning förelåg, och kommenterade denna.248 Beredningen gick sedan igenom utvecklingen av insatsorganisationen och konstaterade bland annat att vissa delar av denna var i tämligen gott skick medan andra delar var i sämre skick.249 Beredningen presenterade en utförlig redogörelse för den hittillsvarande reformeringen av Försvarsmakten och kom med ett antal förklaringar till problemen med att genomföra försvarsbeslut.250 248Det framgår inte vilken uppföljning beredningen avser. tolkar det som att det handlade om den uppföljningen försvarsutskottet beställde: riksdag: 2003/04:URD1. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsberedningen års beslut analyserade vilka behov som fanns och jämförde med den rådande organisationen och hur denna förhöll sig till framtida krav. Till exempel kom beredningen fram till att det fanns för många tunga mekaniserade förband i förhållande till behoven av exibilitet och rörlighet. I mindre utsträckning ingick jämförelser bakåt i tiden eller information av uppföljande karaktär.251 I regeringens budgetpropositioner behandlas resultaten avseende insatsorganisationen utveckling och Försvarsmaktens förmåga i huvudsak i taget. Innebörden av förändrade mål och krav redovisas inte på ett tydligt sätt, vilket gör det svårt att förhålla sig till den information som lämnas. Det nns i begränsad utsträckning information som möjliggör jämförelser i samband med förändringar av kravställningar. Med ändrade krav i försvars- och inriktningsbesluten har resultaten också en annan innebörd, men det framgår inte på ett tydligt sätt i regeringens information. Bakomliggande säkerhetspolitisk bedömning har haft ett stort inytande på regeringens och Försvarsmaktens bedömning av förmåga. Bedömningarna har gjorts med hänvisning till rådande goda säkerhetspolitiska förhållanden och i andra hand med hänvisning till ett så kallat försämrat omvärldsläge. På så vis har Försvarsmaktens förmåga hänvisats till som god, under rådande omvärldsläge, och förknippats med ett ertal olika problem om det skulle uppstå ett försämrat omvärldsläge. Det framgår inte klart av regeringens rapportering till vad som ligger till grund för bedömningen av Försvarsmaktens operativa förmåga. I ökande utsträckning har bedömningen av Försvarsmaktens förmåga handlat om en bedömning av huruvida Försvarsmakten har löst sina uppgifter snarare än om en bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till ställda mål och krav. Försvarsmaktens öppna redovisning till regeringen är strukturerad på samma sätt som regeringens rapportering till . Försvarsmaktens redovisning omfattar dock mer information, i vissa avseenden på mer detaljerad nivå. Regeringen har löpande informerat om åtgärder i insatsorganisationen. Informationen avser till största delen det gångna året. Någon ackumulerad redovisning utifrån gällande försvarsbeslut lämnas inte. När det gäller grundorganisationen, som haft en central roll i ambitionen om rationaliseringar, har regeringen löpande i budgetpropositioner informerat om utfallet genom att hänvisa till huruvida utvecklingen har gått enligt plan eller inte, utan att i budgetpropositionen ge någon närmre förklaring till hur planen ser ut. Försvarsmakten har följt upp hur grundorganisationen , i era avseenden mycket ingående. I vad mån produktionen av förband har blivit eektivare framgår inte av redovisningen. Inte heller framgår utfallet i andra väsentliga avseenden, till exempel personalkonsekvenser. Försvarsbesluten till grund för Försvarsmaktens omställning har delvis följts upp. Det handlar om övergripande uppföljningar av försvarsbeslut, med regeringen och även som beställare. Sammantaget rör det sig dock om en uppföljning av vissa delar av reformeringen, snarare än om en mer övergripande, systematisk och samlad uppföljning. Sammantaget har det därför inte genom en övergripande uppföljning varit möjligt att se om målen har uppfyllts i de tidigare försvarsbesluten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat Försvarsmaktens förändring genom de tre senaste försvars- och inriktningsbesluten. Syftet har varit att undersöka om Försvarsmaktens förändring har varit tydlig och transparent. kan konstatera att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Förutvarande invasionsförsvar, styrt och utformat för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. Istället har det skett och sker fortfarande en utveckling mot ett insatsförsvar med exibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. Granskningen visar även att förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats, så har Försvarsmaktens inriktning svängt över tiden. menar att detta förstärker vikten av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat, så att det nns goda underlag för framtida utveckling av myndigheten. samlade bild är att mycket information och resultat kring denna förändring har presenterats genom redovisning och uppföljning. Men i era viktiga avseenden nns brister avseende tydlighet och transparens, vilket sammantaget skapar en otydlighet kring vad omställningen av Försvarsmakten har gett för resultat. anser även att innebörden, när det gäller förmåga och resurse-ektivitet, av svängningar i Försvarsmaktens inriktning kan behöva tydliggöras. 6.1Det svenska försvaret har gått igenom en stor förändring bedömning är att Försvarsmakten under omställningen har genomgått omfattande förändringar, som myndighetens uppdrag på ett övergripande plan har handlat om fyra huvudelement: nationellt försvar, internationella insatser, territoriell integritet och att kunna bistå samhället vid kriser. Tonvikt och prioritet mellan dessa uppdrag har förändrats över tiden. Uppdraget avseende territoriell integritet och stöd till samhället har funnits med. En större förändring har istället handlat om krav och inriktning när det gäller nationell försvarsförmåga och förmåga till internationella insatser. På så vis har alltså centrala formuleringar i försvarsbesluten varit av likartad karaktär, som de operativa kraven har förändrats kraftigt. Exempelvis baserades försvarspolitiska mål och målen på ungefär samma formuleringar. Men däremellan hade kraven på operativ förmåga förändrats kraftigt, och inriktningen svängt till att ge ökad prioritet åt internationella insatser. Kraven om nationell försvarsförmåga har ändrats från att i tidigare försvarsbeslut ha uttryckts som att försvara landet mot väpnat angrepp till att istället handla om att Försvarsmakten ska kunna göra insatser, nationellt och internationellt, utan att det i inriktningsbeslutet