prop · H20312 · 2014-11-07 00:00:00 — 2014/15:12 strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 samt enligt s.k. ämnesområden och ämneskategorier. Utöver obligatoriska uppgifter som beslutsfattarna rapporterar i Nyps ges varje beslutande aktör möjlighet att anpassa systemet för regionala behov. Flera aktörer har tagit denna möjlighet och till exempel lagt in regionalt anpassade indikatorer kopplade till den egna projektverksamheten. Syftet med att i Nyps på ärendenivå registrera indikatorer är inte att möjliggöra aggregering av indikatorerna till nationell nivå. Avsikten är att möjliggöra för beslutsfattaren att kunna följa det unika ärendet vid handläggning, granskning, utbetalning och uppföljning av resultat i en regional kontext. Regeringens uppföljning av den regionala projektverksamheten redovisas till i budgetpropositionen. Uppföljningen visar hur insatserna i varje län fördelats på prioriteringarna i En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. För att ur ett nationellt perspektiv följa upp vad beviljade projektmedel används till, och för att få en mer precis bild av insatserna, redovisas medlen även utifrån 12 ämnesområden med 51 underliggande ämneskategorier. Regeringen vill i detta sammanhang peka på att ett syfte med projektmedlen är att bidra till att insatserna i regionerna blir mer samordnade och sektorssamordnade samt regionalt anpassade. Därför medfinansieras insatserna av EU-strukturfondsmedel och av olika aktörer, bl.a. statliga myndigheter, kommuner, landsting, samverkansorgan och privata aktörer. I syfte att åskådligöra hur medel samordnas redovisar regeringen i budgetpropositionen till vilka aktörer som medfinansierar insatserna och den totala finansieringen. pekar på att den uppföljning som genomförs är av mer beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Detta gäller enligt såväl länens redovisning till regeringen som regeringens redovisning till . noterar även att uppföljningen av de regionalt beslutade projektmedelen därmed uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till , något som även uppmärksammats av en intern arbetsgrupp bestående av representanter från och riksdagsförvaltningen. Regeringen instämmer i stora delar i bedömning att redovisningen i budgetpropositionen är mer av en beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Regeringen delar slutsats att det finns delar av uppföljningen av projektverksamheten som kan utvecklas. Regeringen har därför i budgetpropositionen (prop. 2014/2015:1, utg.omr. 19) aviserat att uppföljningen av projektverksamheten behöver utvecklas och förbättras. Uppföljningen behöver ge en bättre bild av projektverksamhetens inriktning och dess resultat. Det handlar också om att den kunskap som projektverksamheten genererar ska spridas till berörda aktörer, lokalt, regionalt och nationellt. Uppföljningen av projektverksamheten bör vidare utvecklas genom att bättre ta till vara erfarenheter av uppföljningar, utvärderingar och lärande i ordinarie verksamhet, lokalt, regionalt och i nationella myndigheter. Rapportering av regionalt beslutade projektmedel Skr. menar att administrationen kring uppföljningen av den regionala projektverksamheten innehåller moment av dubbelrapportering. rekommenderar att ompröva behovet av rapportering utanför stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps i syfte att minska administrationen. Regeringen delar inte problembild och vill framhålla att det enbart sker en redovisning till . Att beslutande aktörer registrerar ärenden i Nyps är inte detsamma som att en årlig redovisning av uppföljningen av den regionala projektverksamheten görs till . Regeringen vill i stället understryka vikten av att beslutande aktörer aktivt lämnar sitt uppföljningsunderlag i samlad form en gång då detta leder till kvalitetssäkring. Detta ökar även tydligheten att det är de beslutande aktörerna som ansvarar för kvaliteten i underlaget. Det är viktigt att poängtera att här enbart har tittat på en liten del av de samlade insatser som görs för att följa upp det regionala tillväxtarbetet och att det i detta sammanhang inte är en arbetskrävande uppgift för de beslutande aktörerna att rapportera till . arbetar kontinuerligt med att utveckla effektiva arbetsformer. På pågår bl.a. förändringsprojektet 2020. Nyps 2020 förväntas leda till att administrationen kring uppföljningen av den regionala projektverksamheten förenklas, bl.a. genom förbättrad teknik, funktionalitet och användbarhet hos Nyps. Regeringen avser inte att utöver detta vidta ytterligare åtgärder med anledning av rekommendation. 3.3Förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel anser att konstruktionen med att låta ansvara för det anslag som de regionala aktörerna beslutar om medför otydliga ansvarsförhållanden. Med anledning av detta beskrivs nedan de åtgärder som infört för att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning. Endast statliga myndigheter får disponera anslag på statens budget. Detta innebär att icke-statliga organisationer, såsom samverkansorgan, landsting och kommuner, inte får disponera medel på anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I stället disponerar medel som samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun beslutar om. För att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning har i samband med årsredovisningen infört en ny rutin som innebär att samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun skriftligen bekräftar till att aktuell anslagspost inte överskridits, att samtliga beslut som fattats håller sig inom anslagets ändamål samt att de anslagsvillkor som framgår av regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regionala tillväxt 2014/15:12 uppfylls. Underlaget, som ska inkomma , ligger sedan till grund för anslagsredovisning i enlighet med 6 kap. 1 § tredje stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. har därutöver infört en rutin för att tydliggöra beslutsutrymmet för samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun. En s.k. ramöverenskommelse mellan och dessa aktörer har upprättats som reglerar att aktuell beslutsfattare inte fattar beslut som överskrider den aktuella bemyndiganderamen. Det innebär till exempel att om en region skulle fatta beslut om utbetalning av mer medel än vad som framgår av de finansiella villkoren i regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, tillika ramöverenskommelsen, belastar det inte det statliga anslaget. Det belastar då i stället beslutande aktörs budget. Modellen med ramöverenskommelser rekommenderas av () som 2013 granskade bemyndigandesystemet för aktuellt anslag. ESV:s uppfattning är att ramöverenskommelserna tydliggör ansvaret mellan staten och aktuella aktörer.7 rekommenderar regeringen att i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel. Regeringen delar syn att förvaltningen av de regionalt beslutade projektmedlen ska vara transparent samt att detta kräver en tydlig ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Regeringens bedömning är att aktörerna i och med de åtgärder som beskrivits ovan upprätthåller en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen avser att noggrant följa arbetet och tillämpningen av nya rutiner och vid behov vidta åtgärder om dessa inte i tillräcklig grad tydliggör ansvarsförhållandena. 3.3.1Tillsyn av de regionala aktörernas beslut om utbetalning av medel anser att det saknas tillsyn över de beslut om utbetalning av projektmedel som fattas av samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun och rekommenderar regeringen att säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. I 12 § förordningen om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken anges att beslutsfattaren ska utöva tillsyn över att bidrag utnyttjas för avsett ändamål och i överensstämmelse med föreskrivna villkor. Den tillsynsmodell som gäller enligt den nämnda förordningen är den sedvanliga, dvs. att det är det organ som har beslutat om stödet som utövar tillsyn över att stödmottagaren använder anslagna medel på ett korrekt sätt och uppfyller de villkor som beslutet förenats med. Denna modell gäller oavsett om det är en statlig aktör, ett samverkansorgan, ett landsting eller en kommun som beslutar om stöd enligt förordningen. Samverkansorganen, berörda landsting och berörd 7 ESV(2013:18) Bemyndigandesystemet under anslaget Regionala tillväxtåtgärder, s. 43 f. kommun tilldelas således inte statliga medel som bidrag utan har rätten Skr. 2014/15:12 att besluta om vissa medel inom den regionala tillväxtpolitiken. Samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun ses i ett sådant system som jämställda med de statliga myndigheter som har att pröva frågor om stöd. Regeringen delar inte uppfattning att det skulle finnas skäl att utöva statlig tillsyn över samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun. En sådan statlig tillsyn skulle förutsätta särskild lagstiftning som med nödvändighet skulle inbegripa ett visst intrång i det kommunala självstyret. Med syfte att säkerställa att användningen av medel sker i enlighet med anslagets ändamål avser regeringen att se över om det finns skäl att revidera återrapporteringskraven inom ramen för det villkorsbeslut som styr anslaget. I fråga om ansvarförhållandena mellan och samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun avser regeringen att utreda denna fråga, se avsnitt 4 nedan. 3.4Medborgarnas möjligheter att påverka har undersökt hur medborgarnas möjligheter att påverka användningen av regionalt beslutade projektmedel varierar mellan länen. konstaterar att decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret har skett på olika sätt i olika län. menar att en organisatorisk heterogenitet leder till olika förutsättningar i olika regioner för medborgarnas möjligheter att påverka användningen av regionalt beslutade projektmedel. tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut då det är en fråga för regering och riksdag. Som tidigare beskrivits har decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret pågått med syfte att stärka den demokratiska förankringen av det regionala tillväxtarbetet. Enhetligheten och den demokratiska förankringen kommer att stärkas än mer då ytterligare sex landsting tar över det regionala utvecklingsansvaret. Det kommer därmed att finnas tio län där det regionala utvecklingsansvaret innehas av ett direktvalt landsting. I praktiken leder det till att den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet och medborgarnas möjligheter att påverka användningen av projektmedel ökar. Regeringen anser att landsting som så önskar ska ges möjlighet att bli regioner. Det är regeringens uppfattning att roller och ansvarsfördelning i det regionala tillväxtarbetet ska vara tydliga. Aktörer med regionalt utvecklingsansvar i länen leder och utvecklar det regionala tillväxtarbetet. För att utveckla och stärka genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken anser regeringen att det kan finnas skäl att samla de uppgifter som ingår i det regionala utvecklingsansvaret på en aktör i länen. rekommenderar regeringen att överväga möjligheten att i samband med utredningen om demokratisk delaktighet och inflytande som aviseras i skrivelsen En politik för en levande demokrati (skr. 2013/14:61) närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens 2014/15:12 demokratiska effekter. Utredningen som hänvisar till, Utredningen om demokratisk delaktighet och inflytande över det politiska beslutsfattandet (dir. 2014:11), har i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och stärka individens möjligheter till inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan valen. Uppdraget omfattar huvudsakligen frågor om politisk representation och de befintliga instrumenten för inflytande mellan valen, såsom medborgarförslag och folkinitiativet. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att se över frågor som gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Regeringen finner det inte lämpligt att förändra utredningens direktiv i enlighet med förslag. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser att den projektverksamhet som finansieras av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt är ett betydelsefullt instrument för att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen anser också att det är viktigt att projektverksamheten genomförs effektivt samt att styrningen och uppföljningen av den är tydlig. är ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet. I linje med slutsatser och rekommendationer samt regeringens analys och utvecklingsarbete avser regeringen därför, utöver det som beskrivits i föregående avsnitt, vidta följande åtgärder för att stärka styrningen och uppföljningen av den regionala projektverksamheten. Den förra regeringens översyn av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder har visat att det finns behov av att förändra och förtydliga befintliga uppföljningssystem. Mot bakgrund av detta och i enlighet med iakttagelser avser regeringen att utreda förutsättningar för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I detta sammanhang bör även frågan om ansvarsförhållandena mellan olika aktörer som beslutar om projektverksamhet utredas. lyfter upp att regionala aktörer gör olika tolkningar av om medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas till uppdragen i villkorsbeslutet och rekommenderar därför regeringen att klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningarna. Regeringen ser behov av att förtydliga villkorsbeslutets roll som styrmedel för användningen av statliga medel. har också inlett en dialog med de berörda aktörerna i syfte att klargöra formerna för att fullgöra uppdrag och återrapporteringskrav i villkorsbeslutet. konstaterar att de regionala aktörerna gör olika tolkningar av hur projekt får samfinansieras med andra aktörer utifrån förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den ringen att tydliggöra i vilken utsträckning de regionala aktörerna får Skr. 2014/15:12 medfinansiera projekt utifrån 5 § i förordningen. vikten av en tydlig styrning och avser därför att tyddliggöra detta. Sammantaget anser regeringen att dessa åtgärder innebär en utvecklad och förtydligad styrning och uppföljning som svarar mot rekommendationer på området. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER – delat ansvar, minskad tydlighet? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och e ektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och e ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom e ektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur e ektiv den statliga verksamheten är. E ektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . 978 91 7086 343 1 : • , 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över e•ektivitetsrevision: Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? har granskat förvaltningen av det statliga bidraget till regional projektverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regional tillväxtpolitik och de regionala projektmedlen Regionala projektmedel – aktörer och reglering Styrningen av de regionala projektmedlen Uppföljning av den regionala projektverksamheten Regelverk kring uppföljningen av regional projektverksamhet Ansvarsfördelning mellan aktörer inom regionala projektmedel ansvarar för anslaget – inte för användningen Aktörernas ansvar behöver förtydligas Statliga medel omfattas inte av statlig kontroll Medborgarnas möjligheter att påverka Olika organisationer ger olika förutsättningar FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen Förvaltning av de regionala projektmedel och grundläggande krav observationer gällande medborgarnas möjligheter att påverka I rapporten hänvisas till elektroniska bilagor som ﬁnns att ladda ned från . Dessa kan också begäras från granskningens akt genom registrator. Bilaga 3 Konsultrapport angående ansvarsförhållanden GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat förvaltningen av det statliga bidraget för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Bidraget sorterar under utgiftsområde 19 Regional tillväxt, anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Granskningen har fokuserat på områden där forskning och utredningar har konstaterat att det riskerar att uppstå problem inom decentraliserade system. Således omfattar granskningen regeringens styrning och uppföljning samt ansvarsförhållanden inom processen för utbetalning av projektmedel. Decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret har pågått i . Den innebär att staten har överlämnat en stor del av ansvaret för den regionala tillväxtpolitiken till den kommunala nivån. har staten kvar ansvaret i fyra av landets län, via länsstyrelserna. I övriga län ligger ansvaret på landsting/kommun eller kommunala samverkansorgan. Regeringens långsiktiga inriktning för det regionala tillväxtarbetet framgick av den Nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. I de årliga budgetpropositionerna, regleringsbrev avseende länsstyrelsernas och verksamheter, samt villkorsbeslut avseende kommunala aktörer framgår politikens inriktning för det regionala tillväxtarbetet. Regeringen styr den övergripande inriktningen av projektverksamheten genom förordning om regionalt tillväxtarbete och förordning om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen styr även genom fördelning av medel till olika aktörer via regleringsbrevet för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De regionala utvecklingsstrategierna innehåller visioner, mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län. Decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret motiveras bland annat med att det leder till ett e‰ektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Detta eftersom regionala och lokala aktörer får större möjlighet att anpassa politiken till respektive läns speciﬁka förutsättningar. Ytterligare ett motiv som regeringen framhållit är att det blir lättare för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen. Tillväxtanalys har dragit slutsatsen att överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå å ena sidan har gjort insatserna bättre regionalt anpassade, men å andra sidan inte har följts upp med tillräckliga resurser för analys. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Både inom forskningen och inom det o entliga utredningsväsendet har det konstaterats att decentralisering och ett delat ansvar kan innebära problem inom olika områden. När en stor mängd aktörer agerar på olika förvaltningsnivåer ﬁnns en risk för fragmentering av uppgifter och ansvar. Detta kan i sin tur leda till svåröverskådlighet, risker att medel inte används ändamålsenligt och försämrade möjligheter till ansvarsutkrävande. Det kan också leda till att det blir svårt att få en helhetsbild av insatsernas resultat i förhållande till uppsatta mål vilket innebär försämrade möjligheter till styrning. kunde i den förstudie som föregick granskningen konstatera att det statliga bidraget till regional projektverksamhet hanteras inom ett starkt decentraliserat system där det ﬁnns en risk att ovannämnda problem rörande styrning, ansvar och transparens förekommer. Riksdag och regering har konstaterat att en väl fungerande förvaltning är grundläggande för att kunna uppnå hållbar tillväxt. En väl fungerande förvaltning innebär tydlighet i styrning och organisation, kunskap om resultat i förhållande till mål och möjlighet till insyn. Syftet med granskningen är att utifrån beskrivna riskområden analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot grundläggande krav på o entlig förvaltning. Följande revisionsfrågor har varit vägledande för granskningen: –Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett e ektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? –Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den o entliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? Mot denna bakgrund gör följande operationaliseringar: –Styrningen av regionala projektmedel ska uppfattas som tydlig. Motiven bakom styrningen ska vara kända. –Uppföljningen ska vara kopplad till uppsatta mål och syften och kunna ge en bild av i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till måluppfyllnad. –Förvaltningen av regionala projektmedel ska vara transparent vilket kräver en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Myndigheter och forskare har pekat på olika typer av problem med styrning, uppföljning, ansvars- och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens i verksamhet som är decentraliserad och ansvaret delat mellan olika aktörer. kan konstatera att förvaltningsstrukturen för den regionala GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER tillväxtpolitiken bär tydliga drag av de problem som framhållits i forskning och statliga utredningar. Området berör många aktörer på ﬂera samhällsnivåer, ansvarsfördelningen är otydlig och organisationen är komplex. kan även konstatera att det ﬁnns åtskilliga förbättringsmöjligheter inom rådande system, förändringar som kan bidra till en e•ektivare hantering av de regionala projektmedlen. Regeringens styrning är delvis otydlig kan konstatera att regeringens styrning av den regionala projektverksamheten delvis är otydlig. De kommunala aktörerna gör olika tolkningar av regeringens direkta styrning via villkorsbeslut. Till exempel uppfattar några av aktörerna villkoren i villkorsbesluten som uppdrag utöver det regionala tillväxtansvaret. Det ﬁnns vidare olika uppfattningar om huruvida medel från anslag 1:1 kan användas till uppdrag i villkorsbeslut. De regionala aktörerna tolkar också de delar av regleringen som gäller ﬁnansiering av projekt på olika sätt. Vidare är det få regionala aktörer som känner till regeringens överväganden rörande hur den länsvisa fördelningen av medel sker. Även kunskapen om vad som styr fördelningen av medel mellan olika aktörer inom samma län är låg. En hög kännedom om motiven till fördelning av medel innebär en ökad förståelse för regeringens prioriteringar och intentioner och kan därmed bidra till ett e•ektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, olika regleringar och olika förvaltningsnivåer. Detta påverkar precisionen i styrningen negativt.