prop · H103253 · 2014-09-04 00:00:00 — Det innebär alltså att målen får en lång liggtid oavsett om de kommuniceras eller inte. Avsteg från denna ordning gäller till exempel förtursmål eller sådana mål som av olika skäl inte kan tas i åldersordning. Till exempel kan det bland målen som rör ekonomiskt bistånd finnas överklaganden som gäller beslut som inte kan vänta eller som är tidsbestämda. Andra exempel på avsteg från principen är i samband med 81Se kapitel 5. 82Förordning (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. 83Med detta avses mål inom samma kategori, det vill säga till exempel socialförsäkringsmål eller mål enligt socialtjänstlagen. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN så kallade sambandsmål eller vid buntning, det vill säga att ett antal mål av samma karaktär handläggs och avgörs . De sex förvaltningsrätter som besökt under granskningen har i stora drag en liknande process för handläggning av mål. Samtliga förvaltningsrätter har delat upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare, även om det kan vara samma handläggare som både bereder och sätter upp målet. Handläggningsprocessen framgår av figur 4.1 ovan. Uppdelningen av handläggningen på flera personer leder till exempel till att fler personer behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelat på färre personer. skiljer sig delvis åt initierade 2011 inom ramen för regeringsuppdraget om erfarenhetsutbyte, ett utbyte kring kansli- och beredningsstödet. Anledningen var att stödet ansågs vara kritiskt för förvaltningsrätternas möjlighet att uppnå verksamhetsmålen och av stor betydelse för domarnas arbetssituation.84 Erfarenhetsutbytet visade att det finns en stor variation i hur beredningsarbetet vid förvaltningsrätterna är organiserat. Förvaltningsrätterna kan välja att organisera beredningsstödet inom en enhet eller en avdelning eller i ett gemensamt kansli som arbetar för flera enheter. Det finns också skillnader i hur mål fördelas och hur roller och ansvar är fördelat mellan olika yrkeskategorier. Denna bild stämmer med iakttagelser i samband med aktstudien och uppföljande intervjuer. Det finns skillnader i beredningsorganisation både mellan förvaltningsrätterna men också inom domstolarna. Det sistnämnda gäller främst de stora förvaltningsrätterna där beredningsstödet kan se olika ut på olika avdelningar och enheter. Kvalificerad första bedömning minskar merarbete utredningar har pekat på att ett kritiskt moment i handläggningsprocessen är när målet kommer in till förvaltningsrätten.85 En kvalificerad inledande bedömning där domstolen framför allt ska ta ställning till om målet behöver kommuniceras, skapar bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början och att efterföljande moment i handläggningsprocessen därmed kan genomföras utan större hinder. 84Erfarenhetsutbyte mellan domstolar. Redovisning av uppdrag i regleringsbreven för budgetåren 2011 och 2012 avseende Domstolar. 85Se till exempel Statskontoret, 2009:20 och Översyn av skattemålshanteringen vid länsrätterna och i kammarrätterna, DV-RAPPORT 2004:4. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Enligt förvaltningsrättsinstruktionen ska det för varje mål finnas en ansvarig domare.86 Vid granskade förvaltningsrätter är det vanligt att antingen den berörda enhetschefen eller en rådman utses som beredningsdomare när målet kommer in medan målet på en ny domare när det är klart för avgörande. Det är enligt iakttagelser dock inte så vanligt att ansvarig domare i praktiken finns med i den inledande granskningen av målet. Det är i stället ofta en handläggare som granskar målet när det kommer in och som beslutar om målets vidare handläggning. För mål enligt socialtjänstlagen tycks det vara vanligt att notarier granskar målen när de kommer in. I samband med Statskontorets utvärdering lyfte dåvarande länsrätterna fram införande av samordningsansvariga domare, så kallade grindvakter, som en faktor för att effektivisera verksamheten. intervjuer med förvaltningsrätterna framkommer att några av domstolarna arbetar utifrån principen om grindvakt, i varierande grad. I de flesta fall är det dock inte en domare som gör den inledande bedömningen av målen utan en eller flera utsedda handläggare. Den enda förvaltningsrätt som uppger sig arbeta fullt ut med ett grindvaktsystem är Förvaltningsrätten i . Vid domstolen finns en utsedd beredningssamordnare som leder beredningsarbetet för samtliga inkommande mål. Beredningssamordnaren granskar alla inkommande mål och beslutar om målets vidare handläggning. Till beredningen är det också knuten en beredningsdomare som ska stödja beredningssamordnaren. Förvaltningsrätten i menar att beredningsorganisationen har bidragit till att hålla nere handläggningstiderna vid domstolen, eftersom den samlade beredningen skapar bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början.87 Handläggningstiden riskerar att förlängas om kommunicering måste återupptas har i aktstudien försökt kartlägga hur vanligt det är att målet tas upp för ny kommunicering efter att det först bedömts vara klart för avgörande (KFA). Om målet tas upp för ny kommunicering innebär detta att det blir KFA en gång till, när kommuniceringen är klar. Resultatet av aktstudien samt våra egna iakttagelser under aktgranskningen visar att det inte är ovanligt att ett mål tas upp för ny kommunicering efter att det bedöms vara klart för avgörande. Vi har dock inte kunnat kartlägga hur ofta detta förekommer, eftersom förvaltningsrätterna registrerar detta i olika grad i målhanteringssystemet . En del domstolar registrerar datum för samtliga gånger ett mål bedömts vara 86Förordning (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. 87Intervju med Förvaltningsrätten i . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN KFA medan en del domstolar endast registrerar datumet för den sista gången målet bedöms vara KFA. Vid två förvaltningsrätter, som har som rutin att registrera antal gånger sjuk- och aktivitetsersättningsmål bedömts vara KFA, visade aktstudien att hälften av de granskade målen var KFA mer än en gång. Det innebär att målet tillbaka till beredningsfasen i handläggningsprocessen. Anledningen till att beredningen återupptas kan vara att den föredragande handläggaren eller den ansvariga domaren anser att målet inte är färdigberett och alltså inte är klart för avgörande. Det kan också vara så att det har kommit in nytt material i målet, vilket kan innebära att domstolen beslutar att kommunicering behöver återupptas. Konsekvensen blir dels att merarbete uppstår och dels att handläggningstiden riskerar att ytterligare förlängas. 4.4.3 Ökad specialisering men risk för lägre flexibilitet Ett syfte med förvaltningsrättsreformen88 var att skapa förutsättningar för ökad specialisering. Genom att domstolen arbetar med specialiserad kompetens för vissa måltyper är tanken att handläggningstiden kan minska och kvaliteten i handläggningen kan öka. Granskningen visar att alla sex förvaltningsrätter har infört någon form av specialiserad organisation för handläggning av socialförsäkringsmål och skattemål. Det skiljer sig dock hur långtgående specialiseringen är.89 De två förvaltningsrätter som har längst handläggningstider av domstolarna i aktstudien är också de som har högst grad av specialisering. Förvaltningsrätterna i och har både specialiserade handläggare och domare för de två måltyperna socialförsäkring och skatt. uppger båda förvaltningsrätterna att domstolarna inte arbetar över enhetsgränserna för dessa måltyper.90 Förvaltningsrätten i har dock generalister som arbetar med bland annat mål om ekonomiskt bistånd och domstolen menar att specialisterna på det sättet avlastas, eftersom specialisterna inte behöver handlägga dessa mål.91 Förvaltningsrätten i har specialiserade handläggare för socialförsäkringsmål och skattemål. Domarna är i viss grad specialiserade. Förvaltningsrätterna i och i har specialiserade handläggare för socialförsäkringsmål och skattemål samt några handläggare som är generalister. Ingen av dessa två förvaltningsrätter har dock specialiserade domare. 88Se avsnitt 4.1 om förvaltningsrättsreformen. 89Förvaltningsrätten i har även specialiserad beredningsorganisation för mål enligt lagen om offentlig upphandling. och förvaltningsrätt har även specialisering för migrationsmål genom egna migrationsdomstolar. 90Intervju med Förvaltningsrätten i samt Förvaltningsrätten i . 91Uppgift från Förvaltningsrätten i i samband med faktagranskning. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Förvaltningsrätten i , som är den största förvaltningsrätten, finns specialisering både på avdelningsnivå och till viss del också på enhetsnivå inom avdelningen. Handläggare arbetar koncentrerat med ett fåtal måltyper, till exempel socialförsäkringsmål. Domarna roterar mellan enheterna vart tredje eller fjärde år. Tre av dessa förvaltningsrätter uppger att det finns en möjlighet för de olika enheterna att avhjälpa målavverkning mellan enheterna. konstaterar att specialiseringen ser olika ut och att en alltför långtgående specialisering riskerar att minska flexibiliteten och därmed ett effektivt utnyttjande av resurserna. 4.5Fokus i uppföljningen ligger främst på gamla mål Som har visat leder en ökning av balanserna till längre liggtider, vilket i sin tur medför längre handläggningstider. Det är därför viktigt att kontinuerligt följa upp utvecklingen av bland annat balansläget vid domstolen. I granskningen har vi undersökt hur förvaltningsrätternas uppföljning ser ut, dels genom intervjuer med ledningarna och dels genom granskning av förvaltningsrätternas verksamhetsplaner.92 Av intervjuerna framgår att det finns skillnader i vad domstolarna följer upp, hur ofta och på vilken nivå. Fokus för fyra av förvaltningsrätterna verkar framför allt ligga på målens åldersstruktur och att mål inte ska bli för gamla. Samtliga förvaltningsrätter tar dock även fram listor och statistik över balanser och handläggningstider. Det är olika hur ofta uppföljningen sker. Det kan ske på veckobasis, månadsbasis och även varje kvartal eller tertial, beroende på om uppföljningen sker på enhet, avdelning eller på lagmansnivå. har inte funnit något direkt mönster mellan handläggningstider och hur målen följs upp. Granskningen av verksamhetsplanerna visar att majoriteten av de granskade förvaltningsrätterna har satt upp verksamhetsmål för hur många mål de ska avgöra samt vilka övriga interna aktiviteter som ska genomföras för att effektivisera handläggningen. Fokus ligger på att nå regeringens verksamhetsmål . Två förvaltningsrätter har även satt individuella mål för hur många mål som handläggare ska sätta upp. En förvaltningsrätthar satt upp individuella mål för hur många mål som en domare förväntas avgöra. De förvaltningsrätter som valt att inte ha individuella mål menar att det är svårt att sätta upp sådana mål eftersom måltypernas komplexitet skiljer sig mycket åt. 92 Undersökningen omfattar de sex förvaltningsrätter som ingått i aktstudien. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN att individuella mål kan leda till pinnjakt och stress. Däremot tar samtliga enhetschefer upp medarbetarnas individuella prestation i medarbetarsamtal. 4.6Flera yttre faktorer påverkar också effektiviteten har på en övergripande nivå undersökt om det finns hinder för en effektiv handläggning som ligger utanför förvaltningsrätternas kontroll eller som förvaltningsrätterna har svårt att styra över. 4.6.1Hög personalomsättning påverkar effektiviteten I årsredovisning tas personalomsättningen upp som en av de viktigaste orsakerna till att förvaltningsrätterna inte uppnådde regeringens verksamhetsmål . förvaltningsrätter framhåller personalomsättningen i handläggargruppen som särskilt problematiskt.93 I intervjuer uppger fem av sex förvaltningsrätter att de har problem med hög personalomsättning bland handläggarna. Flera menar att detta påverkar måluppfyllelsen genom det kompetenstapp det innebär att behöva rekrytera nya handläggare. Många av de handläggare som arbetar på förvaltningsrätterna är attraktiva på arbetsmarknaden och rekryteras i stor utsträckning av andra statliga myndigheter, enligt intervjuer med förvaltningsrätterna. Flera förvaltningsrätter menar att löneläget är en bidragande orsak till att de har svårt att behålla handläggarna. Två av förvaltningsrätterna påpekar vikten av att göra handläggarrollen mer attraktiv, till exempel genom möjligheten att kunna specialisera sig. En förvaltningsrätt menar också att det borde finnas fler utbildningsmöjligheter för handläggarna, till exempel genom . 4.6.2 Förvaltningsrätterna hanterar ett stort antal måltyper Vid förvaltningsrätterna hanteras mer än 500 olika måltyper. Utöver de tre stora grupperna socialförsäkringsmål, skattemål och mål enligt socialtjänstlagen får förvaltningsrätterna också hantera så kallade förtursmål. Exempel på förtursmål är LVU-mål (mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga), LVM-mål (mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall) och mål som handlar om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. Enligt våra intervjuer tar det mycket tid för domstolarna att hantera förtursmålen. I förvaltningsdomstolarna i , , och finns också migrationsdomstolar som handlägger migrationsmål. 93 Årsredovisning 2012, Domstolar. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Många av måltyperna är juridiskt komplicerade och det krävs därmed en stor bredd i kompetens vid förvaltningsrätterna för att kunna hantera alla måltyper. Särskilt för en liten förvaltningsrätt kan bredden och komplexiteten i måltyperna vara en utmaning att hantera. Frågan om vissa måltyper borde koncentrerats till en eller några domstolar för att öka kompetens och kvalitet i handläggningen har tagits upp i några tidigare utredningar, till exempel i slutbetänkandet från 2010.94 Utredningen föreslår att upphandlingsmålen koncentreras till tre förvaltningsrätter samt en kammarrätt. Förutom förkortade handläggningstider menar utredningen att en sådan koncentration skulle leda till att rättspraxisen inom området skulle bli mera enhetlig och förutsebar. Vi har i granskningen diskuterat frågan om koncentration av vissa måltyper till färre domstolar skulle kunna öka effektiviteten vid förvaltningsrätterna. Flera förvaltningsrätter menar att det skulle leda till att det blir svårare att rekrytera till de förvaltningsrätter som inte är specialiserade. delar denna uppfattning men ser också en potentiell effektiviseringsvinst genom att ökad koncentration skulle leda till ökad kompetens och snabbhet i avgörandet. framhåller också att en koncentration av vissa måltyper till några förvaltningsrätter kan leda till att målunderlaget för någon eller några av övriga förvaltningsrätter minskar i sådan grad att man måste överväga nya sammanslagningar.95 4.6.3 Inflödet av mål är ryckigt och kan vara svårt att förutse Förvaltningsrätterna styr inte själva över inflödet av mål, utan behöver ha beredskap för att inflödet av olika måltyper snabbt kan gå upp eller ned. Flera förvaltningsrätter har i granskningen tagit upp det ryckiga och svårförutsägbara inflödet av mål som ett av de största hindren för en effektiv handläggning. Politiska beslut eller reformer kan relativt snabbt påverka målinströmningen till förvaltningsrätterna. Förvaltningsrätterna hade till exempel inte förutsett den stora inströmning av socialförsäkringsmål som kom 2010 och som följde på de ändringar som genomfördes inom socialförsäkringsområdet 2008. Detta ledde i sin tur till att balanserna snabbt steg vid förvaltningsrätterna åren därefter. har ett övergripande ansvar för att ta fram prognoser för inkommande mål till förvaltningsrätterna. Efter den stora ökningen av socialförsäkringsmål inleddes ett samarbete med för att bättre kunna förutspå kommande inflöde av socialförsäkringsmål.96 har ett etablerat informationsutbyte med , där bland annat får prognoser för inkomna omprövningar hos 94SOU 2013:12 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling. 95Intervju med generaldirektör, . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Utifrån detta underlag gör prognoser över inkomna socialförsäkringsmål till förvaltningsrätterna. prognos för målinströmning av socialförsäkringsmål var att det skulle inkomma cirka 15 000 socialförsäkringsmål. Utfallet visades sig dock bli dryga 12 000, det vill säga 3000 mål eller färre än prognosticerat.97 Prognosen för mål enligt socialtjänstlagen, som både antals- och andelsmässigt utgör en stor andel av de inkommande målen på förvaltningsrätterna, baseras framför allt på utvecklingen av konjunkturen och arbetslösheten. var prognosen att inkomna mål enligt socialtjänstlagen skulle vara 25 500 stycken. Utfallet var drygt 26 000 mål, vilket betyder att prognosen för dessa mål stämde ganska väl.98 4.6.4 Begränsade möjligheter för förvaltningsrätterna att avlasta varandra Inom förvaltningsprocessen finns det flera regler som bestämmer vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål, så kallade forumregler.99 Möjligheterna att överlämna mål mellan förvaltningsrätterna är begränsade.100 Lagstiftningen är utformad utifrån att detta kan ske i enskilda fall och inte utifrån att domstolar till exempel ska kunna avlasta varandra vid arbetstoppar. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bland annat överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar.101 Av direktiven till utredningen framgår att reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2014.102 konstaterar att en viss hjälp med målavarbetning har kunnat genomföras på några förvaltningsrätter. hjälpte till exempel Förvaltningsrätten i två andra förvaltningsrätter att avgöra 450 mål. Målen överlämnades dock inte utan Förvaltningsrätten i fick förordnande att döma i de andra förvaltningsrätternas namn. 97Prognoser för måltillströmning 2013-2016, 2013. Siffrorna baseras på underlag från skickade via e-brev . 98Prognoser för måltillströmning 2013-2016, 2013. 99Förvaltningsprocesslag (1971:291). 10014 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 102Se även kapitel 2 för en närmare beskrivning av detta uppdrag. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA som deltog vid avgörandena tillhörde respektive domstols områden och reste till i i samband med att målen skulle föredras. En anledning till att Förvaltningsrätten i tog detta initiativ var att domstolen vid tillfället hade en överkapacitet av rådmän och ville undvika en övertalighet. En ökning av den egna målinströmningen gjorde att man inte längre hade resurser att döma åt andra domstolar. aktstudie visar att handläggningstiden i huvudsak består av liggtid för samtliga granskade måltyper vid samtliga sex förvaltningsrätter. För undersökta socialförsäkringsmål är liggtiden i snitt av den totala handläggningstiden. För målen om ekonomiskt bistånd utgör liggtiden i snitt av handläggningstiden. Den aktiva handläggningstiden består framför allt av den kommunicering som förvaltningsrätterna bedriver med parterna i målen. Kommunicering tenderar att öka handläggningstiden för två av de måltyper vi har granskat. Det saknas en samsyn mellan förvaltningsrätterna om när mål behöver kommuniceras. För mål om sjuk- och aktivitetsersättning varierar till exempel förvaltningsrätternas kommuniceringsgrad mellan och av målen. Det skiljer sig också mellan förvaltningsrätterna när det gäller vilken eller vilka parter som kommuniceras. De viktigaste orsakerna till bristande samsyn om kommunicering uppges vara kultur och tradition på respektive förvaltningsrätt samt olika syn på . Samtliga förvaltningsrätter delar upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare, vilket leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelat på färre personer. Beredningsorganisationerna skiljer sig åt mellan förvaltningsrätterna i granskningen. Några förvaltningsrätter arbetar i ökad utsträckning med mer samlade kvalificerade bedömningar av målen när de kommer in. Det är inte ovanligt kommunicering återupptas efter att målet bedömts klart för avgörande. Handläggningstiden riskera därmed att förlängas. Samtliga förvaltningsrätter är specialiserade, men för långtgående specialisering riskerar att minska flexibiliteten. Majoriteten av de granskade förvaltningsrätterna följer upp balanser av oavgjorda mål men fokus i uppföljningen tycks framför allt inriktas på gamla mål. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Det finns faktorer som kan påverka effektiviteten som helt eller delvis ligger utanför förvaltningsrätternas kontroll. Hög personalomsättning av handläggare uppges vara ett problem för många förvaltningsrätter. Ett svårförutsägbart och ryckigt inflöde av mål försvårar planering och prognoser stämmer . Det finns dessutom begränsade möjligheter för förvaltningsrätterna att avlasta varandra genom att överlämna mål. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 5Information och bemötande gentemot enskild För att en enskild ska kunna förstå och hantera överklagandeprocessen är det viktigt att få relevant, begriplig och tillräcklig information samt ett gott En annan utgångspunkt i granskningen är att handläggningen ska vara förutsebar, vilket till exempel innebär att en enskild ska kunna få besked om handläggningstid för sitt ärende. har granskat vilken information som ges till den som ansöker om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning eller ekonomiskt bistånd, från det att personen begär omprövning av och överklagar beslutet till att han eller hon får en dom i förvaltningsrätten. Vi har även genomfört en undersökning där vi frågat enskilda som överklagat ett beslut hur de upplevde information och bemötande i förvaltningsrätten. 5.1Fokus på information och bemötande hos och i kommunerna har granskat vilken information som och kommunerna ger till den enskilde som begär omprövning av och överklagar ett beslut. har som målsättning att verksamheten ska präglas av en god service och en hög kvalitet i tillämpningen av socialförsäkringen, så att rätt person får rätt ersättning . ska anpassa kontakterna till kundernas behov, det ska vara lätt att komma i kontakt med och språket som används i informationen ska vara begripligt. Resultaten visar, enligt , att betyget när det gäller bemötande ligger på en hög nivå och att det varit relativt sedan 2008.103 103 årsredovisning 2012. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Information ges om beräknad handläggningstid Vid begäran om omprövning av ett avslagsbeslut skickar ut ett brev med information om att begäran om omprövning mottagits samt beräknad handläggningstid, vid det fall handläggningen beräknas ta mer än en vecka.104 Brevet är standardiserat med några förvalda stycken med information om beräknad handläggningstid, där handläggaren väljer det stycke som passar bäst för det aktuella ärendet. Det framgår även av brevet att ett ärende kan komma att ta att handlägga om ärendet behöver kompletteras eller utredas.105 Vid överklagande av ett omprövningsbeslut ska det numera, enligt uppgift från , vara rutin att myndigheten skickar ett bekräftelsebrev till den som överklagat.106 Brevet innehåller dels en bekräftelse om att överklagandet mottagits, och dels information om vilken förvaltningsrätt som kommer att handlägga ärendet. Brevet innehåller dessutom information om att beslutet som den försäkrade fått från gäller till dess att beslutet eventuellt ändras av förvaltningsrätten. Av brevet framgår även att den försäkrade ska vända sig till förvaltningsrätten vid frågor.107