prop · H103227 · 2014-05-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:227 Åtgärder mot missbruk av reglerna Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till vissa åtgärder som syftar till att upptäcka och stoppa missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Regeringen bedömer att det bör införas en straffsanktionerad skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgift till om de anställningsvillkor som gäller för utländska arbetstagare som beviljats arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring. Förslag som möjliggör en sådan reglering lämnas. Det görs också en bedömning att under löpande tillståndstid bör få möjlighet att utföra efterkontroller när det gäller beviljade arbetstillstånd. Det föreslås slutligen kompletterande bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd som beviljats för arbete om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda, eller det arbete som arbetstillståndet beviljats för inte påbörjats inom rimlig tid. I samband därmed föreslås också att den s.k. omställningsperioden, dvs. tiden för att söka nytt arbete, i vissa fall ska vara i stället för tre. Ändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de Gröna. 2013/14:227 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Återkallelse av tillstånd ...................................................... Behov av ändrade regler ................................................................. 6.2Återkallelse när förutsättningarna för arbets- tillståndet är uppfyllda .................................... 6.3Återkallelse när arbetet inte påbörjats inom rimlig tid.. ...................................................................................21 En straffsanktionerad uppgiftsskyldighet för arbetsgivare.............. Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (Ds Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 23 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 7 kap. 7 e §, av följande lydelse. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ska återkallas om 1. förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda, eller 2. utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse enligt första stycket har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats, gäller bestämmelserna om återkallelse i 3 § första stycket 2. Tiden ska då vara i stället för tre. Regeringen får, utöver vad som förut angetts i denna lag, meddela föreskrifter om 1.skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i , 2.sådana inskränkningar i utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet, 1 Senaste lydelse 2013:646. 4. skyldighet för arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket att lämna uppgift om de hur uppgiftsskyldigheten ska upp- Denna lag träder i kraft . 2013/14:227 3 Ärendet och dess beredning infördes nya regler för arbetskraftsinvandring. Reglerna är utformade på ett sätt som syftar till att underlätta för arbetskraftsinvandring till . Då är det också viktigt att motverka missbruk av reglerna och utnyttjande av utländsk arbetskraft. Mot den angivna bakgrunden har det inom utarbetats en departementspromemoria Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (Ds 2013:57). En sammanfattning av promemorian och promemorians författningsförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2013/6287/L7). I propositionen behandlas promemorians lagförslag förutom såvitt avser direktåtkomsten. Därutöver avser regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utarbeta förslag till en lag avseende behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Utredaren ska i detta sammanhang utreda bl.a. ett effektivare informationsutbyte mellan och , respektive . Under remissförfarandet har det, utöver synpunkter på förslagen i promemorian, inkommit förslag som saknar samband med dem i promemorian. Dessa förslag behandlas inte här. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkt om behovet av ett klargörande regeln i föreslagna 7 kap. 7 e § andra stycket utlänningslagen (2005:716) ska bli aktuell behandlas i avsnitt 6.4. Föreslagna 7 kap. 7 e § utlänningslagen har i allt väsentligt utformats enligt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har även i övrigt vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i lagtexten. En utlänning som reser in i eller vistas i ska enligt 2 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ha Schengenvisering eller nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt. Visering kan beviljas av olika skäl, bl.a. för turistbesök och affärsbesök. Från kravet på visering finns en rad undantag. Undantagna är bl.a. EES-medborgare. undantag från visering finns i 3 kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, och rådets förordning (EG) 539/2001 av den Prop. 2013/14:227 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav1. Med Schengenvisering avses i utlänningslagen en visering enligt och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen)2. En sådan visering är tidsbegränsad och gäller per sexmånadersperiod. Om det finns särskilda skäl får en nationell visering, en s.k. D-visering, beviljas. En sådan visering får endast beviljas än , dock högst (3 kap. 4 § UtlL). En utlänning som vistas i mer än ska enligt 2 kap. 5 § UtlL, ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . Kravet på uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. Det gäller inte heller för andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i (2 kap. 8 § UtlL). Uppehållstillstånd kan beviljas av olika skäl, t.ex. på grund av skyddsbehov, anknytning, arbete eller försörjning på annat sätt eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Uppehållstillstånd kan ges (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Ett uppehållstillstånd ska sökas och vara beviljat före inresan i . Från denna huvudregel finns dock en rad undantag (jfr 5 kap. 18 § UtlL). En utlänning som ska arbeta i på grund av anställning här eller utomlands ska ha arbetstillstånd (2 kap. 7 § UtlL). Kravet på arbetstillstånd gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. Det gäller inte heller för andra EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i eller för utlänningar som har permanent uppehållstillstånd (2 kap. 8 § UtlL). Även utlänningar som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat eller är medborgare i och vissa av deras familjemedlemmar är enligt 5 kap. 1 § UtlF undantagna från kravet på arbetstillstånd. Under vissa förutsättningar är också den som inom giltighetstiden för ett arbetstillstånd ansöker om förlängning eller nytt arbetstillstånd undantagen från kravet på arbetstillstånd till dess att tillståndsfrågan har avgjorts (5 kap. 3 § UtlF). Undantag gäller även för bl.a. vissa yrkesgrupper som anges i utlänningsförordningen. 1EGT L 81, 21.3.2001 s. 1 (Celex 32001R0539). 2EUT L 243, , s. 1 (Celex 32009R0810). Arbetstillstånd får beviljas en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om inte skäl som är hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar mot att arbetstillstånd beviljas, t.ex. att utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av sjukdom. En stor grupp som beviljas arbetstillstånd enligt denna bestämmelse (6 kap. 3 § UtlL) är personer som fått tidsbegränsade uppehållstillstånd inom ramen för uppskjuten invandringsprövning. Arbetstillstånd får också ges till en utlänning som ansöker om att få vistas i för att arbeta om utlänningen erbjudits en anställning som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig (nedan förkortat arbetstillstånd efter anställningserbjudande). Det innebär att inkomsten från den erbjudna heltids- eller deltidsanställningen måste vara av sådan storlek att han eller hon inte behöver försörjningsstöd för att täcka sina kostnader för bl.a. boende och uppehälle (prop. 2007/08:147 s. 59). De erbjudna anställningsvillkoren får dessutom inte vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket UtlL). För att säkerställa att så inte är fallet ska facket i regel ges tillfälle att yttra sig i ärendet (5 kap. 7 a § UtlF). Ett arbetstillstånd efter anställningserbjudande får ges endast om rekryteringsförfarandet är förenligt med åtaganden inom Europeiska unionen. Det innebär bl.a. att det s.k. unionsföreträdet måste ha respekterats. Unionsföreträde innebär att det egna landets befolkning samt befolkningen i övriga EU/EES och ska ha företräde till befintliga arbetstillfällen (6 kap. 2 § andra stycket UtlL). Det krävs att den lediga tjänsten ska ha utannonserats i och EU i minst . Arbetstillstånd ska ges (6 kap. 1 § UtlL). Ett arbetstillstånd efter anställningserbjudande beviljas normalt för tid motsvarande anställningstiden. Ett arbetstillstånd får dock inte avse än . Om utlänningens anställning förlängs kan arbetstillståndet efter ansökan förlängas i motsvarande mån utan att utlänningen först behöver lämna . Förlängning kan ske vid ett eller flera tillfällen. Den sammanlagda tillståndstiden får dock inte vara längre än (6 kap. 2 a § första stycket UtlL). Ett arbetstillstånd efter anställningserbjudande ska knytas till viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid ska tillståndet endast knytas till ett visst slag av arbete (6 kap. 2 a § tredje stycket UtlL). Enligt nuvarande praxis tillämpas reglerna om arbetstillstånd efter anställningserbjudande i tillämpliga delar och med vissa undantag även för tredjelandsmedborgare som är anställda i ett annat land, men som ska utföra arbete i (t.ex. utstationerade arbetstagare). Eftersom det i dessa fall handlar om arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land, men som utför arbete i , ställs t.ex. inte krav på en föregående utannonsering av tjänsten. Ett arbetstillstånd ska i regel sökas och vara beviljat före inresan i . Från denna huvudregel finns dock en rad undantag. Undantag gäller bl.a. i vissa fall för den som efter ett lagakraftvunnet beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande ansöker om arbetstillstånd efter anställningserbjudande (6 kap. 4 § UtlL). Bestämmelser om återkallelse av nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns i 7 kap. UtlL. Dessutom finns vissa bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd i utlänningsförordningen. I viseringskodexen finns bestämmelser om upphävande och återkallelse av Schengenvisering. Nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Om utlänningen har vistats här i landet med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse först prövas får uppehållstillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det (7 kap. 1 § första och tredje styckena UtlL). Att utlänningen kan straffas för de oriktiga uppgifterna eller förtigandet framgår av 20 kap. 6 § 2 UtlL. Återkallelse av nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också ske om det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl att återkalla uppehållstillstånd kan vara att förutsättningen för tillståndet har ändrats väsentligt. Särskilda skäl att återkalla ett arbetstillstånd kan vara att en person som har beviljats ett arbetstillstånd inte tillträtt anställningen, eller att utlänningen inte längre har det slag av arbete som det antogs att utlänningen skulle ha när tillståndet beviljades (jfr prop. 1975/76:18 s. 141 och 1988/89:86 s. 63). För uppehållstillstånd gäller dock att återkallelse på grund av särskilda skäl får ske endast för en utlänning som ännu inte har rest in i (7 kap. 2 § UtlL). Uppehållstillstånd får även i vissa andra fall återkallas för en utlänning som har rest in i landet. Det gäller bl.a. om utlänningens anställning upphört under en pågående uppehålls- och arbetstillståndsperiod och utlänningen inte har sökt och beviljats arbetstillstånd med anledning av en ny anställning (7 kap. 3 § UtlL). I 7 kap. 5 och 6 §§ finns bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd för en utlänning som har registrerats i det s.k. eller avvisats eller utvisats av en EU-stat, , eller . Vidare kan vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd återkallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet är uppfyllda (7 kap. a–c §§ UtlL). Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av . Återkallelse av nationell visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av . Uppehållstillstånd eller nationell visering som har beviljats av får återkallas endast av (7 kap. 8 § UtlL). Återkallas ett uppehållstillstånd för en utlänning som befinner sig i ska det meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 16 § första stycket UtlL). beslut får överklagas till en migrationsdomstol, bl.a. om beslutet innebär avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, eller återkallelse av ett uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd (14 kap. 3 § UtlL). En myndighets beslut om avslag på ansökan om Schengenvisering eller om upphävande eller återkallelse av en sådan visering får överklagas till en migrationsdomstol. Beslut om avslag på en ansökan om nationell visering eller återkallelse av en nationell visering får överklagas endast om beslutet rör en utlänning som är familjemedlem till en EES-medborgare utan att själv vara EES-medborgare. beslut överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 5 a § UtlL). 5 Behov av ändrade regler Regeringens bedömning: Det behöver vidtas åtgärder för att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av utländsk arbetskraft. Promemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian anges att det finns behov av regeländringar och andra åtgärder för att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av utländsk arbetskraft. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. och , välkomnar att åtgärder vidtas för att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och , efterfrågar en närmare analys av vilket missbruk av reglerna som förekommer. Andra remissinstanser, bl.a. Röda korset, i (LO) och () efterfrågar en mer omfattande översyn. Skälen för regeringens bedömning Införandet av nya regler 2008 trädde nuvarande regler för arbetskraftsinvandring i kraft. Genom dessa regler infördes ett effektivare och mer flexibelt system för arbetskraftsinvandring, vilket syftade till att underlätta rekryteringen av arbetskraft från tredjeland. Ändringarna innebar bl.a. att den s.k. myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen upphörde att gälla. Utgångspunkten vid handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd är i stället arbetsgivarens egen bedömning av behovet av rekrytering av arbetskraft från tredjeland, som det s.k. unionsföreträdet ska beaktas. Ändringarna innebar vidare bl.a. att tillståndstiderna förlängdes som det infördes regler för att säkerställa att erbjudna anställningsvillkor och försäkringsskydd för den arbetssökande tredjelandsmedborgaren ska motsvara vad som gäller för arbetstagare som redan finns i . Synpunkter på den nuvarande ordningen I den allmänna debatten har det pågått en diskussion om hur reglerna för arbetskraftsinvandring följs bl.a. när det gäller anställningsvillkoren för dem som kommit hit med stöd av dessa regler. Diskussionen har i denna del innefattat allt ifrån krav på skärpta kontroller och sanktioner mot oseriösa arbetsgivare till krav på minskade kontroller och effektivare handläggning. Från flera arbetstagarorganisationer har det framförts bl.a. att reglerna för arbetskraftsinvandring är lätta att missbruka och att många arbetskraftsinvandrare inte får de löner och andra anställningsvillkor som har legat till grund för beviljandet av arbetstillstånd. Det har framförts att orsaken till problemen är bl.a. bristande efterhandskontroller och avsaknad av sanktioner mot oseriösa arbetsgivare. Från arbetsgivar- och företagarorganisationer har det framförts bl.a. att det är viktigt att nya rutiner med skärpta kontroller inte hindrar företagens möjlighet till rekrytering. Polisen har framfört att reglerna för arbetskraftsinvandring numera utnyttjas av kända människosmugglare. och utveckling () har publicerat en omfattande rapport med en utvärdering av den svenska arbetskraftsinvandringsreformen4 som bekräftar att reglerna fungerar väl, även om vissa justeringar kan behövas. har rekommenderat bl.a. att förbättrar kontrollen avseende efterlevnaden av de erbjudna anställningsvillkoren (s. 17). Enligt nuvarande ordning kan kontrollen av arbetsvillkoren för arbetskraftsinvandrare i sägas vara uppdelad enligt följande. svarar för de kontroller av anställningsvillkoren som görs inför tillståndsgivningen. kontrollerar bl.a. den sökandes skötsamhet genom kontroll i belastningsregistret och att de erbjudna anställningsvillkoren uppfyller de krav som utlänningslagen uppställer. ska vid sin prövning vara uppmärksamt på att anställningsavtalen inte är skenavtal (prop. 2007/08:147 s. 37). Vid en ansökan om förlängning ges tillfälle till en förnyad kontroll. Under den löpande tillståndstiden görs kontroller om det på något sätt kommer till kännedom att det finns skäl att överväga återkallelse av uppehålls- och arbetstillståndet. När en arbetstagare väl är i är det i huvudsak , arbetstagarorganisationer, Polisen och som kan upptäcka missförhållanden på en arbetsplats. utövar tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen, framförallt på arbetsplatser med stor risk för ohälsa och olycksfall. är även förbindelsekontor för utstationeringsfrågor. I uppdraget ligger att informera om vilka regler som gäller vid utstationering i . ska arbetsgivare anmäla utstationering och en utsedd kontaktperson till ett register som Arbetsmiljöver- 4 Recruiting Immigrant Workers: . 2013/14:227 ket förvaltar. Syftet med anmälningsskyldigheten och det nya registret är att ska kunna säkerställa att reglerna i utstationeringslagen (1999:678) följs i praktiken och att skydda de utstationerade arbetstagarna så att de får de arbets- och anställningsvillkor som de har rätt till. Arbetstagarorganisationerna bevakar arbets- och anställningsvillkoren på arbetsplatserna. På arbetsplatser där det inte finns kollektivavtal kan arbetstagarorganisationerna kräva att avtal tecknas. Det är även arbetstagarorganisationerna som har ansvaret för att övervaka arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare. Polisen samarbetar med bl.a. för att motverka människohandel. Gränspolisen har, i samarbete med , även utfört arbetsplatskontroller. har bl.a. i uppdrag att göra kontrollbesök för att kontrollera personalliggare inom restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna. Dessa myndigheter och organisationer kan upptäcka missförhållanden på arbetsplatser. Ingen av dem har emellertid i uppdrag att utreda om anställningsvillkoren för en person med arbetstillstånd motsvarar de krav som utlänningslagen uppställer. Om eventuella avvikelser beträffande anställningsvillkoren inte kommer till kännedom på annat sätt, t.ex. via någon av de ovan nämnda aktörerna, är det först i samband med en ansökan om förlängt tillstånd som saken kan uppdagas. Vid prövningen av en förlängningsansökan kontrollerar bl.a. hur arbetsgivaren har levt upp till de anställningsvillkor som legat till grund för det tidigare beviljade tillståndet. För att kontrollera detta ska den sökande, enligt verkets rutiner, visa kontrolluppgifter och lönespecifikationer i samband med en ansökan om förlängt tillstånd. Utgångspunkter för en ändring Sedan de gällande reglerna om arbetskraftsinvandring trädde i kraft har det som redovisats ovan i den allmänna debatten framkommit uppgifter om fall då reglerna har missbrukats. Bland annat har det framkommit uppgifter om fall där arbetstagare från tredje land i praktiken inte fått den lön och de övriga anställningsvillkor som utlovats och som legat till grund för de beviljade arbetstillstånden (se SOU 2011:28 s. 128). Det finns också uppgifter om att det förekommer handel med anställningserbjudanden. I vissa fall har det varit fråga om rena skenanställningar (se redovisning av verkets arbete med att motverka skenanställningar inom ramen för arbetstillståndsprövning (dnr Ju2011/5162/SIM). Det har vidare framkommit uppgifter om fall där tredjelandsmedborgare, som beviljats uppehålls- och arbetstillstånd och rest in i , dröjer med att tillträda den aktuella anställningen och således inte heller uppbär lön m.m. . Det är inte klart i vilken omfattning reglerna för arbetskraftsinvandring kringgås eller, när det gäller den situationen att anställningen inte tillträds inom rimlig tid, används på ett inte avsett sätt. uppger i sitt remissvar att det enligt verkets uppfattning förekommer ett omfattande missbruk av regelverket. En rad åtgärder som har betydelse för arbetet med att upptäcka och motverka missbruk av reglerna har dock redan vidtagits. I regleringsbrevet för fick i uppdrag att motverka förekomsten av skenanställningar och missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring samt att redovisa hur myndigheten arbetar för att upptäcka missbruk och skenanställningar. Som ett svar på uppdraget inkom till regeringen med en redovisning av verkets arbete med att motverka skenanställningar. Av redovisningen framgår att verket intensifierade sitt arbete med att ta fram tydliga rutiner i syfte att motverka skenanställningar. Verket arbetar systematiskt med kontroller inför tillståndsgivningen, t.ex. när det gäller arbete i nystartade företag eller i företag som inte är kända av verket. arbetar vidare systematiskt för att vid indikation på skenanställning alltid utreda om det finns grund för att återkalla uppehålls- och arbetstillståndet. har beslutat om skärpta riktlinjer för arbetstillstånd avseende arbete i nystartade företag och vissa branscher, bl.a. bärbranschen.