prop · H20312 · 2014-11-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2014/15:12 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10) granskat förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt, anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Syftet med granskningen var att analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser samt vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Regeringen instämmer delvis i slutsatser men framhåller att regeringen aviserat och vidtagit åtgärder i rekommendationernas riktning bl.a. i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg. omr. I linje med slutsatser och rekommendationer samt regeringens analys och utvecklingsarbete avser regeringen att utreda förutsättningarna för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen ............................... Förvaltning av regionala projektmedel .............. Medborgarnas möjligheter att påverka Regeringens bedömning .................av iakttagelser Regeringens styrning av regionalt beslutade Ett tvärsektoriellt politikområde som Medel för regionala tillväxtåtgärder Utvecklad styrning genom dialog Uppföljning ............av regionalt beslutade projektmedel Rapportering av regionalt beslutade Förvaltningen ..........av regionalt beslutade projektmedel Tillsyn av de regionala aktörernas beslut om utbetalning av medel Medborgarnas .............................möjligheter att påverka Regeringens åtgärder med anledning av Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad .......................tydlighet? (RiR 2014:10) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt, anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Granskningen har redovisats i rapporten av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . syfte med granskningen är att analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel lever upp till grundläggande krav på offentlig förvaltning. Följande revisionsfrågor har varit vägledande för granskning: –Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? –Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? Granskningen berör de regionala projektmedel som beslutas av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan, vissa landsting och en kommun i enlighet med förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Utgifter med anledning av bidragen belastar anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. kan besluta om projektmedel från samma anslag men dessa ingår inte i granskningen. bedömer i granskningen inte projektmedlens måluppfyllelse eller medlens effekt på det övergripande målet för den regionala tillväxtpolitiken. arbete har innefattat dokumentstudier, intervjuer, registeranalys och en enkätundersökning. Som bakgrund för granskningen pekar på att det inom forskning och det offentliga utredningsväsendet har konstaterats att decentralisering och ett delat ansvar kan innebära problem inom olika områden. Enligt kan det till exempel handla om en ökad risk för fragmentering av uppgifter och ansvar vilket som ser det i sin tur kan leda till svåröverskådlighet, risker att medel inte används ändamålsenligt och försämrade möjligheter till ansvarsutkrävande. menar vidare att det kan leda till att det blir svårt att få en helhetsbild av insatsernas resultat i förhållande till uppsatta mål vilket innebär försämrade möjligheter till styrning. kunde i den förstudie som föregick granskningen konstatera att de statliga medlen till regionalt beslutad projektverksamhet hanteras inom ett starkt decentraliserat system där det enligt finns en risk för ovan nämnda problem i fråga om styrning, ansvar och transparens. övergripande slutsats är att regeringens förvaltning av de regionala projektmedlen inte uppfyller grundläggande krav på den offentliga förvaltningen med avseende på tydlighet och transparens. Detta riskerar enligt att motverka uppfyllandet av mål med en offentlig förvaltning som bidrar till en hållbar tillväxt. anser vidare att förvaltningen av de regionala projekt- Skr. 2014/15:12 medlen uppvisar brister i linje med de risker som inom forskningen för- knippas med komplexa flernivåsystem och långtgående decentralisering av ansvar. Sammantaget leder enligt otydligheter inom bl.a. styrning och uppföljning till att det finns en risk för att budgetlagens (2011:203) mål om god hushållning inte uppnås. 2.2.1Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen konstaterar att den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, regleringar och förvaltningsnivåer. Detta påverkar enligt precisionen i styrningen negativt. lyfter fram att de regionala aktörerna gör olika tolkningar av regeringens styrning via villkorsbeslut samt tolkar delar av regleringen som gäller finansiering av projekt på olika sätt. Vidare menar att vissa regionala aktörer har låg kännedom om regeringens överväganden i fråga om fördelning av medel. Den komplexa miljön med olika regelverk, bemyndigandesystemet och försvårad möjlighet till anslagssparande har enligt orsakat en extra administrativ börda för de regionala aktörerna. Vidare menar att avsaknaden av ett automatiskt anslagssparande medför en mindre effektiv hushållning med givna medel. konstaterar att kopplingen mellan projektverksamhetens mål och resultat är vag. Den uppföljning som genomförs är enligt mer av beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. menar att granskningen visar att uppföljningen av de regionala projektmedlen som görs på regional nivå inte är enhetlig utan sker på olika sätt i olika regioner. pekar i granskningen på att administrationen kring uppföljningen tycks innehålla moment av dubbelarbete och dubbelrapportering. Förvaltning av regionala projektmedel När det gäller förvaltningen av de regionala projektmedlen anser att det finns brister i ansvarsfördelningen mellan Till- växtverket och samverkansorganen, berörda landsting och berörd anslaget som de regionala aktörerna använder till att finansiera utgifter regionalt beslutad projektverksamhet. att samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun fattar beslut som påverkar ett anslag som en statlig myndighet har ansvar och redovisningsskyldighet för. konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med det svenska systemet för hantering av statliga anslag. det saknas möjlighet till effektiv statlig kontroll då de regionala projektmedlen inte omfattas av statlig finansiell revision. konstaterar att bristerna till viss del hanteras av ramöverenskommelser 2014/15:12 mellan och samverkansorganen, berörda landsting och berörd kommun, men menar att det är tveksamt om ramöverenskommelserna kan ses som en hållbar lösning. 2.2.3Medborgarnas möjligheter att påverka har också undersökt om medborgarnas möjligheter att påverka hur de regionala projektmedlen används varierar mellan olika län. konstaterar att decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret har skett på olika sätt i olika län. Möjligheten att skapa kommunala samverkansorgan för samarbete på länsnivå har enligt öppnat upp för stor flexibilitet gällande organisation. beskriver att flexibiliteten inneburit stor frihet att forma den egna organisationen efter lokala och regionala önskemål samt att den stora flexibiliteten medfört en ökad organisatorisk heterogenitet. menar att denna organisatoriska heterogenitet leder till olika förutsättningar i olika län för medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de regionala projektmedlen. tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut då detta är en fråga för regering och riksdag. rekommenderar regeringen att: –klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningar som görs av huruvida medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas till uppdrag och återrapporteringskrav, –tydliggöra i vilken utsträckning de regionala aktörerna får medfinansiera projekt med regionala projektmedel utifrån 5 § i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken, –tydligt redovisa motiven till hur medel till regional projektverksamhet fördelas till och inom landets län, –öka systematiken och skapa tydligare riktlinjer för en mer utförlig och sammanhållen uppföljning, –tydligare till redovisa projektmedlens resultat i förhållande till deras syften, –överväga att i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel, samt –säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. Regeringen aviserade i skrivelsen En politik för en levande demokrati (skr. 2013/14:61) en utredning om demokratisk delaktighet och inflytande. rekommenderar regeringen att: – överväga möjligheten att i samband med den planerade utredningen . 2014/15:12 närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens demo- – ompröva behovet av rapportering utanför stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps i syfte att minska administrationen. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av den regionala projektverksamheten som finansieras av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Regeringen instämmer delvis i slutsatser, men vill framhålla att regeringen i det pågående utvecklingsarbetet har aviserat och vidtagit åtgärder i rekommendationernas riktning, bl.a. inom ramen för regeringens översyn av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder och i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. Nedan kommenterar regeringen iakttagelser mer i detalj. 3.1Regeringens styrning av regionalt beslutade projektmedel granskning tar sin utgångspunkt i en beskrivning av decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret. Decentraliseringen har pågått i syfte att stärka den demokratiska förankringen av det regionala tillväxtarbetet.1 I linje med utvecklingen inom EU:s sammanhållningspolitik har det regionala tillväxtarbetet därmed allt mer kommit att bedrivas i processer och nätverk av aktörer på olika förvaltningsnivåer i ett flernivåsystem. Motivet bakom decentraliseringen har varit att skapa ett mer effektivt genomförande av politiken. Lokala och regionala aktörer får större möjlighet att anpassa politikens genomförande till respektive läns förutsättningar. Ett ökat lokalt och regionalt ansvar för det regionala tillväxtarbetet skapar också bättre förutsättningar för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen och stärker förutsättningarna för sektorssamordning och regionalt ledarskap. 1 För beskrivning av decentraliseringen av det regionala utvecklingsansvaret se bl.a. propositionerna Den regionala samhällsorganisationen(prop. 1996/97:36), Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7), Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156), Regionalt utvecklingsansvar i , och (prop. 2013/14:46), samt Regionalt utvecklingsansvar i , och (prop. 2013/14:122). Ett tvärsektoriellt politikområde som präglas av Regeringen anser att den bästa kunskapen om vad som behövs för att utveckla regioner finns på lokal och regional nivå. Därför ligger huvudansvaret för de regionala tillväxtresurserna hos regionala aktörer. Regeringens inriktning är ett stärkt lokalt och regionalt inflytande och ansvar. framhåller att decentralisering av ansvar kan innebära ett större demokratiskt inflytande och en ökad lokal och regional flexibilitet och därmed en ökad effektivitet i utnyttjandet av tillgängliga resurser. kan decentralisering enligt innebära vissa risker. Fragmentering av uppgifter och ansvar riskerar enligt leda till försämrad transparens och sämre möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande. Regeringen delar syn på decentraliseringens för- och nackdelar och vill lyfta fram att ett starkt decentraliserat genomförande i ett flernivåsystem ställer stora krav på styrning, uppföljning och transparens. konstaterar att den regionala projektverksamheten2 bedrivs i ett komplext system som präglas av flernivåstyrning och att styrningen omfattar flera förvaltningsnivåer och därmed olika styrdokument och regleringar. menar att det hindrar precisionen i styrningen. Regeringen delar bild av ett komplext politikområde. Regeringen menar att ett tvärsektoriellt politikområde som den regionala tillväxtpolitiken med aktörer på flera förvaltningsnivåer kräver olika typer av styrdokument och regleringar för att åstadkomma en tydlig, anpassad och effektiv styrning. I stor utsträckning används samma typer av styrdokument inom den regionala tillväxtpolitiken som används inom andra politikområden, bl.a. lagar, förordningar, strategier och regleringsbrev. Den revisionsfråga utgått ifrån är huruvida styrningen skapar förutsättningar för ett effektivit nyttjande av regionalt beslutade projektmedel3. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har, som även lyfter fram, dragit slutsatsen att överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå bidragit till att insatserna är bättre regionalt anpassade.4 Även konstaterar att platsbaserade insatser och platsbaserad politikutformning (s.k. placebased policy) är viktigt för att på bästa sätt tillvarata varje regions unika förutsättningar. För detta behövs väl fungerande flernivåsamverkan (s.k. multi-level governance) som underlättar både tvärsektoriella insatser och samverkan över beslutsnivåer.5 Regeringens ambition är en tydlig ansvarsfördelning och styrning samt att de regionalt beslutande aktörerna har kunskap om aktuella styrdokument och regleringar. Regeringen gör bedömningen att ett decentraliserat beslutsfattande bidrar till att insatser 2 Regional projektverksamhet avser projektverksamhet beslutad av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan, landsting eller kommun. 3 Regionalt beslutade projektmedel avser projektmedel beslutade av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan, landsting eller kommun. 4 Tillväxtanalys (2011) Utvecklingskraft i kommuner och regioner – Tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv se s. 77 f. samt s. 83 f. 5 (2011) Regional Outlook – resilient regions for stronger economies. anpassas utifrån lokala och regionala förutsättningar. Medborgare och Skr. 2014/15:12 företag får bättre förutsättningar att påverka utvecklingen i sin egen Det skapar sektorssamordning och ett effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. I den årliga budgetpropositionen framgår att målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Även politikens inriktning framgår av budgetpropositionen. I varje län finns en regionalt utvecklingsansvarig aktör som ansvarar för att samordna det regionala tillväxtarbetet och för transportinfrastrukturplaneringen. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ansvarar för att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin. Aktörerna beslutar också om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete samt ansvarar för att följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Bilden kompliceras av att i de län där staten lämnat över ansvaret till en annan utvecklingsansvarig aktör på regional nivå fortsatt beslutar om användningen av delar av projektmedlen. Det innebär att det i dessa län finns två aktörer som beslutar om projektmedel. 3.1.2 Medel för regionala tillväxtåtgärder Ett av regeringens verktyg för att genomföra den regionala tillväxt- politiken är de särskilda medel som regeringen anslår för Medlen anslås under anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och kan användas till flera ändamål, bl.a. projektverksamhet, regionala företags- stöd och stöd till kommersiell service. I förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete och förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken finns regeringens bestämmelser om det regionala tillväxtarbetet och bestämmelser om bidrag inom den projektverksamhet som bedrivs av länsstyrelser, samverkansorgan, berörda landsting och berörd kommun. De statliga resurserna ska fungera som katalysatorer och bidra till att strategiska insatser kan komma till stånd. Ett villkor för användningen av projektmedlen är därför att de ska medfinansieras av andra aktörer lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. till att främja ett lokalt och regionalt ägarskap över prioriteringar och Insatserna medfinansieras i stor utsträckning av EU:s struktur- fonder, landsbygdsprogrammet, statliga myndigheter, samverkansorgan, landsting, kommuner och privata aktörer. samordnade processer och medför att investeringar sker samlat och I regleringsbreven preciserar regeringen bl.a. sin styrning av den statliga verksamheten. Detta kan ske i form av mål, återrapporte- ringskrav och eventuella särskilda uppdrag för myndigheterna. gäller landstingen i , och , samverkansorganen samt sker regeringens styrning inom det regionala utvecklingsarbetet i stället med hjälp av villkors- Av villkorsbeslutet följer villkor m.m. för de beslutande 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Villkorsbeslutet innehåller återrapporteringskrav och uppdrag för att styra och följa upp det regionala tillväxtarbetet. verksamheten inom det regionala tillväxtarbetet som regeringen får varje år med anledning av villkorsbeslutet är, tillsammans med en årlig 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, ett viktigt underlag för att regeringen ska kunna följa upp det regionala tillväxtarbetet och användningen av medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. även underlag för regeringens styrning och för dialog med de regionala aktörerna om genomförande, resultat och utveckling av det regionala anser att det är få regionala aktörer som känner till regeringens överväganden när det gäller fördelningen av medel till länen samt vad som styr fördelningen av medel mellan olika aktörer inom Grunden för fördelningen av medlen bygger på att alla regioner kan och ska bidra till hållbara tillväxt. Olika regioner står dock inför olika utmaningar och behoven av statliga medel för strategiska utveck- lingsinsatser skiljer sig därmed åt. Den förra regeringen initierade 2011 en översyn av fördelningen av det samlade anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder samt eventuella behov av att förändra och förtydliga dels regeringens styrning, dels befintliga I den nämnda översynen har behov av att förändra och förtydliga fördelningen av de regionala tillväxtmedlen identifierats. budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. för nya principer för fördelningen av de regionala tillväxtmedlen, bl.a. för att åstadkomma en ökad transparens i hur medlen fördelas mellan Vid den länsvisa fördelningen av de regionala tillväxtmedlen ska en utgångspunkt vara de strukturella och dynamiska utmaningar som finns i respektive län. Utmaningarna ska värderas utifrån indikatorer som mäter gleshet och avstånd, demografi, kompetens, arbetsmarknad, entre- prenörskap och företagande, arbetsproduktivitet samt regional dynamik. Vid fördelningen ska även hänsyn tas till behovet av medfinansiering av och stödområdestillhörighet för regionala företags- beskriver att medfinansiering från strukturfonds- programmen och landsbygdsprogrammet kan innebära att andra aktörer medverkar till försenade utbetalningar av medel. innebär också att de regionala aktörerna måste förhålla sig till olika Strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet tillför betydande medel till den regionala tillväxtpolitiken. samordnade processer främja en hållbar regional tillväxt används de regionalt beslutade projektmedlen i samverkan med EU- strukturfondsmedel samt övriga offentliga och privata aktörers resurser. Eftersom regelverken för strukturfondsprogrammen och landsbygds- programmet beslutas på EU-nivå och är lika för alla medlemsländer så skiljer sig dessa regelverk från det regelverk som reglerar användningen av projektmedlen i . Regeringen poängterar vikten och behovet av ett förenklat genomförande. Alla aktörer i genomförandet bör därför aktivt söka förenklingsmöjligheter i de system de förfogar över. 2014/15:12 gäller såväl på EU-nivå som på nationell och regional nivå. anser att regeringen bör överväga att återinföra ett automatiskt anslagssparande inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Enligt 7 § anslagsförordningen (2011:223) får sparande på andra anslag än anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter endast disponeras efter särskilt beslut från regeringen. Regeringen finner ingen anledning att ompröva den ordning som tillämpas i fråga om dispositionen av anslagssparande. 3.1.3Utvecklad styrning genom dialog I linje med inriktningen av regeringens utvecklingsarbete och i enlighet med rekommendationer avser regeringen att utveckla styrningen av projektmedlen. Regeringen kommer, som ett led i en utvecklad styrning och förbättrad uppföljning, att införa kontinuerliga dialoger med aktörer med regionalt utvecklingsansvar i länen.6 Syftet med dialogerna är att öka kunskapen och kännedomen hos de regionala aktörerna om förutsättningarna för en effektiv styrning av projektmedlen. Återkommande dialoger, tillsammans med en mer utförlig och systematisk uppföljning av det regionala tillväxtarbetet, skapar dessutom förbättrade förutsättningar för en utvecklad resultatredovisning. 3.2Uppföljning av regionalt beslutade projektmedel Den regionalt utvecklingsansvariga aktören i varje län har ansvar för att följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet. Detta speglar politikens inriktning att stärka det lokala och regionala inflytandet och ansvaret över vissa statliga tillväxtresurser. I enlighet med förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken är det de aktörer som beslutar om projektmedel som har uppföljningsansvar för dessa. Det möjliggör en uppföljning som i enlighet med politikens inriktning är anpassad till olika lokala och regionala förutsättningar samt regionala prioriteringar. menar att den uppföljning som sker på länsnivå inte är enhetlig och att den innehåller överskattningar av resultat vilket anser försvårar en aggregering på nationell nivå. Regeringen vill klargöra att syftet med de indikatorer som tas fram på regional nivå inte är att det ska aggregeras nationellt utan att de speglar anpassningar till regionala förutsättningar och prioriteringar. Vid hantering av den regionala projektverksamheten används ärendehanteringssystemet Nyps. Systemet förvaltas av och används vid beredning och beslut av projektansökningar samt för uppföljning. Redovisningen i Nyps görs enligt prioriteringarna i En nationell 6 Se budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utg.omr.