prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — -Möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten begränsas. -Krav på bullerdämpande åtgärder som bullerplank och isolering av byggnader ger ökade kostnader. -Bostäder som byggs nära flygplatser innebär en risk för inskränkning av verksamheten. -Möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten begränsas. -Krav på bullerdämpande åtgärder, huvudsakligen isolering av byggnader, ger ökade kostnader. -Bostäder som byggs nära flygplatser innebär ytterst en viss risk att verksamheten på lång sikt behöver omlokaliseras. För buller från sjöfart konstaterar utredaren att det finns en viss problematik med bostadsområden i närheten av vissa farleder och kanaler men att denna inte handlar om bristande samordning i nuvarande lagstiftning och dess tillämpning. Det saknas riktvärden för buller från sjöfart, som i stor utsträckning är internationell. Bristen på bullerregler gör det svårt att vid byggande av bostäder och i tillsynsärenden enligt hantera bullerfrågor. Utredaren föreslår några nya och ändrade bestämmelser i plan- och bygglagen och för att öka samordningen i fråga om buller. Bestämmelserna ansluter väl till lagarnas övergripande mål och I en ny paragraf i 2 kap. bör förtydligas att det vid planläggning och lovgivning av bostäder ska göras en hälsobedömning som motsvarar den hälsobedömning som kan komma att göras i efterhand enligt . I paragrafen bör anges att bostadsbebyggelse ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Med olägenhet för människors hälsa bör avses detsamma som i . Den föreslagna paragrafen kompletterar nuvarande bestämmelser om att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och möjligheterna att förebygga bullerstörningar. Kravet på hur en bostadsbebyggelse ska utformas och placeras för att förebygga ohälsa behöver preciseras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas i 16 kap. att meddela föreskrifter om detta. Bemyndigandet bör avse riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden, dock inte undantag från riktvärden för buller inomhus. Vid en samordning av lagstiftningen har innehållet i sådana föreskrifter stor betydelse för att underlätta bostadsbyggandet. Förslaget i denna del innebär att en reglering med tydlig kravkaraktär införs i 2 kap. . En sådan reglering är inte främmande för lagen. I 2 kap. föreskrivs t.ex. att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. ska följas vid planläggning och i andra ärenden enligt . För att säkerställa att hälsobedömningen enligt i princip motsvarar en hälsobedömning enligt bör förtydligas kravet på vilka bullerutredningar som ska göras i fall som avser bostäder i bullerutsatta miljöer. Kravet bör gälla endast om en eller flera bostäder ska uppföras inom ett område där ett riktvärde för buller utomhus kan komma att överskridas, dvs. ett sådant riktvärde som får anges med stöd av det föreslagna bemyndigandet i . En översiktlig bullerutredning bör redovisas i den planbeskrivning som hör till en detaljplan för bostäder. En mer detaljerad bullerutredning, som avser varje ny bostad, bör redovisas senast vid det tekniska samrådet. Den senare utredningen bör krävas även när en bostad ska uppföras utanför ett område med detaljplan. Kraven på utredningar anpassas till det som gäller vid planläggning och lovgivning av bostäder och innebär endast en marginell kostnadsökning. bör vid samråd, utställning och eventuell överprövning se till att en detaljplan uppfyller kravet i den nya paragrafen i 2 kap. . Detta kan göras inom ramen för nuvarande uppgifter vid planläggning av bostäder. Tillsyn i efterhand enligt I en ny paragraf i 26 kap. bör klargöras att den hälsobedömning av bostäder som godtagits enligt i regel ska godtas även i ett efterföljande tillsynsärende enligt . Om bostäderna har byggts med undantag från riktvärden för buller, bör undantaget godtas även enligt . I den nya paragrafen bör anges att en detaljplan och ett bygglov enligt ska vara vägledande vid tillsyn som gäller omgiv- ningsbuller i en bostad eller vid en uteplats i anslutning till en bostad. Vid bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa bör, i den utsträckning det behövs, beaktas detaljplanen, planbeskrivningen och den bullerutredning som redovisats senast vid det tekniska samrådet. Den vägledning som en detaljplan och ett bygglov kan ge vid tillsyn enligt avtar normalt . Alla omständigheter kan inte heller förutses vid planläggning och lovgivning. Vid bedömningen i ett tillsynsärende enligt bör därför också beaktas hur som förflutit sedan planen eller lovet beslutades, väsentliga förändringar som skett i omgivningen och omständigheterna i övrigt. nivåerna vid en uteplats i anslutning till bostaden inte är högre än vad som godtagits enligt planen och lovet, bör krav på åtgärder inte kunna ställas med stöd av . Utgångspunkten vid tillsyn enligt bör som vara att riktvärden för buller inomhus ska Om omgivningarna inte har förändrats väsentligt och om bostaden har byggts enligt kraven i , plan- och byggförordningen och byggregler, bör dock inomhusvärdena Det kan dock finnas fall där en bedömning i efterhand enligt visar att det finns en risk för människors hälsa på grund av omgivningsbuller. Eventuella krav på åtgärder får då övervägas på vanligt sätt enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Hänsyn till verksamhetsutövare och infrastrukturhållare I finns redan bestämmelser som innebär att hänsyn ska tas till verksamheter som ger upphov till buller i ett område där bo- Dessa bestämmelser är i de flesta fall tillräckliga för att verksamhetsutövare inte ska riskera krav på åtgärder i efterhand på grund av att bostäder har uppförts i verksamheternas närhet. Förslagen innebär nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller vid bostadsbyggande, t.ex. vid hamnar. bostäder genom sådana undantag, vilket i princip inte är möjligt , kan komma i konflikt med de bullervillkor som gäller för verksamheten I vissa fall kan ett undantag göras inom ramen för I andra fall kan uppförandet av bostäder närmare verk- samheten än befintliga bostäder innebära en risk att verksamhetsutövaren inte kan följa villkoren och därmed göra sig skyldig till brott enligt En sådan planläggning kan inte godtas med hänsyn till verksamhetsutövarens intresse av rättsskydd och den rättskraft som följer av ett miljötillstånd. I syfte att samordna lagstiftningen bör därför i införas en möjlighet att i en detaljplan bestämma att lov till bostäder får ges endast under förutsättning att bullervillkor för en verksamhet som har tillstånd enligt har ändrats och lovet är förenligt med de I 24 kap. bör förtydligas att det som skäl för omprövning av bullervillkor får beaktas att bostäder får uppföras enligt en detaljplan som har beslutats genom undantag från riktvärden för Villkor om andra störningar än buller får inte ändras vid en sådan Genom en planbestämmelse och en åtföljande villkors- ändring bör bostäder kunna uppföras närmare den tillståndsgivna verksamheten än befintliga bostäder. Utredaren anser att det inte är möjligt att låta en planläggning enligt medföra att gällande bullervillkor i ett miljötillstånd med någon slags automatik anpassas till att nya bostäder uppförs närmare verksamheten än befintliga bostäder. En villkorsändring bör inte över- låtas till planmyndigheten. Vid en samordning av lagarna bör i stället den kompetens som finns hos behöriga myndigheter enligt För att en samordning av och ska kunna underlätta bostadsbyggandet är det nödvändigt att samordna även andra regler som har betydelse vid planering och byggande av bostäder i buller- Myndigheternas vägledningar om riktvärden för buller och undantag från sådana värden har stor betydelse i det sammanhanget. Riktvärden för buller och undantag författningsregleras Trots att buller är en mycket vanlig störning i samhället är gränser för hur mycket buller som kan godtas i t.ex. bostadsmiljöer endast i liten bullerregler innebär en osäkerhet för kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare (industri), infrastrukturhållare och byggindustri, vilket försvårar bostadsbyggandet. Buller är en störning av ett sådant slag och kan antas bli så vanligt förekommande vid en fortsatt förtätning av städer och tätorter att det finns skäl att närmare reglera gränserna för buller i och vid nya bostäder. Utredaren föreslår därför att riktvärden för buller och undantag från sådana värden författningsregleras. En sådan reglering har stöd i det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om vad som krävs för att bostadsbebyggelse ska anses uppfylla kravet på en hälsobedömning enligt 2 kap. . Föreskrifter om riktvärden för buller och undantag från sådana värden vid bostadsbyggande bör införas i plan- och byggförordningen (2011:338). De riktvärden som föreslås för buller från väg- och spårtrafik och industribuller motsvarar i allt väsentligt de riktvärden som tillämpas i Med riktvärde bör på samma sätt som avses ett värde som ska Även vid en författningsreglering av bullernivåer bör det således finnas ett visst tolkningsutrymme vid tillämpningen. bör gälla vid stängda fönster och öppna uteluftdon. alla aspekter av buller som kan ha betydelse för bostadsbyggande. omfattar t.ex. inte lågfrekvent buller eller buller från fläktar och andra små fasta anläggningar. Tills vidare behövs i fortsättningen vägledning från centrala myndigheter i bullerfrågor som inte regleras i författning. Den reglering som föreslås i plan- och byggförordningen bör komplett- eras med en författningsreglering av riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden som gäller vid prövning av verksam- Den samordnade lagstiftning som föreslås innebär goda möjligheter att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till de boendes hälsa. Det saknas därmed skäl att i fortsättningen bygga bostäder med stöd av lokala eller regionala regler som innebär längre gående undantag från riktvärdena för buller. skulle innebära en fortsatt osäkerhet vid planering och byggande av Buller från väg- och spårtrafik Förslaget om riktvärden för buller från väg- och spårtrafik stämmer överens med regeringens bedömningar i fråga om riktvärden för trafikbuller i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) och riks- dagens behandling av den propositionen. av förslaget om undantag från riktvärden för buller från väg- och Förslaget om undantag från riktvärden ansluter till de regler om avsteg som finns i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). Möjligheterna att göra undantag bör dock utvidgas något jämfört med dessa. För att minska osäkerheten vid bostadsbyggande är det angeläget att undantagen förtydligas jämfört med nuvarande Utredaren föreslår att det ska finnas regler om undantag i endast två steg, upp till som ekvivalent ljudnivå vid fasad och För att få bygga bostäder där ljudnivån överstiger ska det krävas särskilda skäl och högre krav på bullerskydd vid den mest Reglerna om bostäder i de mest bullerutsatta miljöerna bör gälla endast i en kommuns mer tätbebyggda delar. geografisk begränsning av undantagen bör i övrigt inte införas. Huvudprincipen vid undantag bör vara att minst hälften av bostads- rummen i en bostad ska vara vända mot en sida där riktvärdena inte Utredaren bedömer dock att det inte finns tillräckligt stöd för den mycket restriktiva syn som finns på enkelsidiga lägenheter mot den bullerutsatta sidan. Det bör vara möjligt att bygga fler enrumslägen- heter i bullerutsatta miljöer utan att eftersätta rimliga krav på en godtag- Enkelsidiga lägenheter som byggs mot enbart en sida där ljudnivån överstiger ekvivalent nivå vid fasad bör dock inte Om flera uteplatser kan anordnas i anslutning till en bostad, bör det vara tillräckligt att en uteplats kan anordnas där riktvärdena inte över- Det bör gälla både för flerbostadshus som byggs så att det skapas en ljuddämpad sida och för fristående bostadshus (villatomter). De föreslagna reglerna om undantag bör accepteras med hänsyn till senare års erfarenheter av nya bostäder i bullerutsatta miljöer och den betydande kunskap som finns om hur bostäder i sådana miljöer bör utformas och placeras för att undvika ohälsa. Förslaget om riktvärden för industribuller bygger på den modell som legat till grund för numera upphävda riktlinjer om externt industribuller (1978:5). bostäder bör vara riktvärdena dag, kväll och helg samt natt ekvivalent ljudnivå. förslaget att införa nya bestämmelser om undantag från riktvärden för Utformningen av bestämmelserna, som inte har någon 2013/14:128 motsvarighet i nuvarande vägledning, bygger på den modell som gäller Bilaga 1 för väg- och spårtrafik enligt allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). Buller från industriella verksamheter och andra miljöfarliga verksamheter, t.ex. täkter och återvinningsanläggningar, får anses som mer heterogent och komplext än det buller som alstras vid vägar, järnvägar och annan spårbunden trafik. Möjligheterna att göra undantag från riktvärden för industribuller är således i större utsträckning beroende av ljudets karaktär. Hänsyn behöver tas till detta vid utformningen av de nya reglerna. För vissa typer av verksamheter, t.ex. skjutbanor och motorsportbanor, bör det finnas ett betydande skyddsavstånd till närmaste bostäder. I vissa fall kan det överhuvudtaget vara svårt att avskärma buller enligt den modell som används för väg- och spårtrafik. Möjligheterna att bygga bostäder i närheten av en industriell verksamhet kan också hindras av att verksamheten ger upphov till andra störningar än buller eller säkerhetsrisker. I en hel del fall då buller är den dominerande störningen bör dock bostäder kunna uppföras närmare verksamheten än befintliga bostäder. Förslaget innebär således ökade möjligheter att bygga närmare vissa verksamheter, t.ex. hamnar. I ett första steg bör undantag få göras om riktvärdena för ekvivalent ljudnivå överskrids med högst . I ett andra steg bör riktvärdena kunna överskridas med högst . I sådana fall ska det krävas särskilda skäl och högre krav på bullerskydd vid den mest bullerutsatta fasaden. Förslaget om undantag från riktvärden för industribuller ansluter även i övrigt till föreslagna bestämmelser om buller från väg- och spårtrafik. Det gäller bl.a. principen om genomgående lägenheter och möjligheter att anordna en uteplats där riktvärden inte överskrids. Prövning av verksamheter enligt En samordning av regelverket enligt utredarens förslag bör kompletteras med en författningsreglering av riktvärden och undantag från riktvärden som gäller vid prövning av verksamheter enligt . Den reglering som föreslås i plan- och byggförordningen kommer inte att vara tillämplig vid prövning enligt . Eftersom gäller parallellt med skulle en prövning som grundas på nuvarande bestämmelser i kunna leda till ett annat resultat än en planläggning eller lovgivning av bostäder enligt de föreslagna bestämmelserna i och plan- och byggförordningen. Det finns då en risk att andra krav ställs på en verksamhetsutövare som söker tillstånd enligt . En sådan utveckling skulle innebära en fortsatt osäkerhet vid planering och byggande av bostäder. För att en prövning enligt ska kunna samordnas med planläggning eller lovgivning enligt behöver det i en förordning som grundas på införas bestämmelser om industribuller som överensstämmer med bestämmelser som införs i plan- och byggförordningen. Genom en sådan reglering skulle de undantag från riktvärden som godtagits vid planläggning och lovgivning av bostäder också kunna läggas till grund för ett tillstånd för en verksamhet, med villkor om buller som anpassas till dessa bostäder. De vägledningar om industribuller eller buller från väg- och spårtrafik som kan behövas även i fortsättningen behöver vara samordnade med Riktvärden för flygbuller och undantag från sådana riktvärden bör också Bestämmelser av det slaget behövs också vid en samordning av regelverket om buller och bostadsbyggande. har egenskaper som gör att det kan vara svårt att hantera vid planering och byggande av bostäder, bl.a. att uteplatser i anslutning till bostäder i princip inte kan avskärmas från bullret. Det är därmed inte möjligt att medge undantag från riktvärden för flygbuller enligt samma principer som gäller för buller från väg- och spårtrafik. Utredningen avser att efter fortsatta överväganden komplettera betänkandet med ett förslag om hur flygbuller bör hanteras vid plan- läggning och lovgivning av bostäder. I uppdraget har ingått att på ett grundläggande plan beskriva och analysera möjligheten att införa en möjlighet för en fastighetsägare att genom avtal tolerera ett visst buller från en verksamhet på en annan Det finns en möjlighet att med stöd av jordabalken ingå frivilliga avtal som innebär att en tjänande fastighet ska tolerera visst buller från en Ett sådant avtal kan skrivas in som servitut i fastig- hetsregistret och vara giltigt upp till gränsen för vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Enligt utredarens bedömning är det inte lämpligt att införa en möjlighet att, med undantag från vad som gäller enligt , ingå avtal som innebär att boende ska tolerera buller som går över gränsen för vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Det föreslås att en informationsinsats genomförs för att få snabbt genom- slag för de nya bullerreglerna och förutsättningar för en enhetlig tillämp- En kommitté som arbetar på regeringens uppdrag under två till tre år bör därför tillsättas. Syftet med insatsen är att sprida enhetlig, tydlig och samordnad in- formation, att underlätta arbetet med bullerfrågor i kommuner och bygg- sektor, att underlätta en enhetlig hantering av bullerfrågor hos länsstyrel- serna och att bidra till att fler ljudmässigt bra bostadsmiljöer kan byggas i Kommittén föreslås ha till uppgift att utbilda och informera, utveckla en bullermanual samt verka för att goda exempel sprids. Utredningen har genomfört samråd enligt direktivet. med företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, 2013/14:128 verksamhetsutövare (industri, hamnar, flyg), infrastrukturhållare, intres- Bilaga 1 seorganisationer, byggindustri samt förhandlaren för utbyggnad av tunnelbana och ökad bostadsbebyggelse i (dir. 2013:22). En central del av samråd har genomförts vid möten i en expertgrupp (tolv experter och sex sakkunniga) och en referensgrupp (åtta medlemmar). Under en kort utredningstid har sammanlagt ett fyrtiotal möten hållits. Utredaren har vid samråd inom expertgruppen och även i övrigt fått brett stöd för förslaget om en ökad samordning av och . Invändningar har dock gjorts av företrädare för verksamheter som berörs av regler om industribuller. Invändningarna gäller förslaget om undantag från riktvärden för industribuller. Verksamhetsutövarna har ansett att bostäder som byggs närmare verksamheten än befintliga bostäder utgör en klar risk för verksamhetens fortsatta drift och utvecklingsmöjligheter. Invändningar har också gjorts mot förslaget om hur gällande bullervillkor för en verksamhet ska kunna anpassas till bostäder som byggs med stöd av undantag från riktvärden. Även från andra håll har synpunkter lämnats på förslaget om att i vissa fall, utöver planläggning och lovgivning, även ompröva gällande bullervillkor för en verksamhet. Utredarens förslag i denna del motiveras i avsnitt 6.4. Utredaren har vid samråd fått mycket brett stöd för förslaget att författningsreglera riktvärden för buller och undantag från riktvärden vid planläggning och lovgivning av bostäder. Få invändningar har gjorts mot de principer som föreslås för undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik och industribuller. Däremot har synpunkter lämnats på det närmare innehållet i reglerna om riktvärden för buller och undantag, bl.a. de bullernivåer som föreslås i bestämmelser om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik. Utredarens förslag i denna del motiveras i avsnitt 7. Konsekvenser av utredarens förslag m.m. I avsnitt 10.1 redovisas konsekvenser enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelförändringarna bedöms i huvudsak inte medföra några särskilda administrativa merkostnader för myndigheter eller byggsektorn. Administrativa kostnader bedöms snarar minska i plan- och byggskedet eftersom de föreslagna bullerreglerna är samordnade, enhetliga och tydligare. Verksamhetsutövare som har tillstånd enligt kan komma att få kostnader för att ta fram ett visst underlag i samband med omprövning av bullervillkor till följd av planering av bostäder närmare verksamheten. Till stor del bör dock det underlag som tas fram av byggherren i plan- och byggskedet kunna läggas till grund även för en omprövning av villkor. Byggherren, kommunen och tillsynsmyndigheten har huvudansvaret för att en omprövning genomförs. Sammantaget bedöms förslaget om omprövning innebära en viss kostnadsökning för länsstyrelserna och i någon mån för kommunerna. Denna kostnad bedöms vara marginell jämfört med den samhällsnytta som följer av ökade möjligheter att bygga bostäder i närheten av t.ex. hamnar. Förslaget innebär ökade möjligheter till förtätning av städer och tätorter vilket i sig medför olika samhällsekonomiska för- och nackdelar. Förtätningen kan ha såväl positiv som negativ inverkan på ett antal områden, såsom näringslivets utveckling, exploaterings- och investeringskostnader, social integration, jordbrukets och skogsbrukets utveckling och människors hälsa. Det är svårt att väga dessa intressen mot varandra och sätta ett ekonomiskt värde på dem. av städer och tätorter bedöms dock fylla en viktig funktion för att möjlig- göra ett hållbart samhälle. Förslagen bedöms bidra till ökad tydlighet och förutsägbarhet vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. byggprocesserna i dessa fall bör bli effektivare och handläggningstiderna bör förkortas något. Förslagen bedöms få övervägande positiva konsekvenser för närings- Bostäder som byggs enligt de föreslagna reglerna innebär en så liten risk för ökad ohälsa att de är godtagbara. Vid den bedömningen beaktas tillgängligt kunskapsunderlag om buller vid befintliga bostäder, i den utsträckning detta är relevant för nya bostäder med de krav som förslagen Förslagen bedöms inte motverka möjligheterna att uppnå de transport- Förslagen bedöms bidra till att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö kan uppnås genom ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. Förslagen bedöms inte försämra möjligheten att uppnå miljö- kvalitetsmålet i den del det avser en precisering av målet för människors Förslagen bedöms vara förenliga med det kommunala självstyret. Utredaren har inte haft i uppdrag att utreda frågor som rör buller i och vid Det gäller exempelvis vilka riktvärden för buller som bör gälla vid prövning och tillsyn enligt avseende befintliga Föreslagna bestämmelser är inte avsedda att tillämpas på Nuvarande riktvärden och praxis bör fortsatt gälla för Det föreslås övergångsbestämmelser i som innebär att de föreslagna tillsynsbestämmelserna i 26 kap. inte gäller för befintliga bostäder. Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för arbete med att vidta åtgärder för att begränsa höga bullernivåer vid befintliga bostäder på grund av flyg-, spår- eller vägtrafik. Lagbestämmelserna föreslås träda i kraft . Sammanfattning av betänkande Flygbuller och bostadsbyggande (SOU 2013:67) Utredningen har haft i uppdrag att se över hur samordningen av planläggning och lovgivning enligt (2010:900) med prövning och tillsyn enligt kan ökas. Syftet har varit att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. I ett delbetänkande har utredningen lämnat förslag till lagändringar som innebär en ökad samordning av och i fråga om buller och bostadsbyggande. I delbetänkandet har också föreslagits en reglering i förordning av riktvärden för buller från väg- och spårtrafik och industribuller samt undantag från riktvärdena vid planläggning och lovgivning av bostäder.