prop · H103136 · 2014-03-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:136 Regeringen överlämnar denna proposition till . Kommuner och landsting har möjlighet att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller till enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. För vissa forskningsprojekt kan dock andra organisationsformer än statliga myndigheter vara lämpliga, bl.a. för projekt med internationella inslag. Exempelvis finns det forskningsprojekt vid statliga universitet som har ombildats till annan organisationsform för att möjliggöra internationell samverkan. I sådana fall saknas dock möjlighet till medfinansiering, eftersom andra aktörer än statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare inte omfattas av lagen om vissa kommunala befogenheter. Därför föreslår regeringen att det införs en kompetensutvidgande bestämmelse i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier). Regeringen föreslår även att lagen (1997:614) om redovisning ändras på sådant sätt att bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter .......................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om Ärendet och dess beredning .............................................................. Reglering av den kommunala verksamheten...................... Stöd till enskilda................................................ Uppgift som vilar på någon annan än Lagen om redovisning ................... Redovisning av medfinansiering ..................... medfinansiering av högskoleverksamhet....... Konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur ........... Bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid redovisning av bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier..................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............. Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ........................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric- konsortier (Ds 2013:54) ........................................................ Bilaga 2 Lagförslag i promemorian medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, 2.lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning. 2013/14:136 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse. Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Kommuner och landsting får även lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009 av om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Erickonsortium).1 Denna lag träder i kraft . 1 EGT L 206, , s. 1 (Celex 32009R0723). Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 och 7 §§ samt att rubriken närmast före 5 kap. 7 § lagen (1997:614) om redovisning ska ha Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen. Balansräkningen ska ställas upp i följande form. , byggnader och tekniska , byggnader och tekniska 3.Övriga materiella anlägg- 3. Bidrag till statlig infrastruktur Eget kapital, avsättningar och skulder I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser 2 Senaste lydelse 2012:799. I. Långfristiga skulder 1.Panter och därmed jämförliga säkerheter a)Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b)Övriga ansvarsförbindelser Bidrag till statlig infrastruktur Efter kommunens eller lands- Efter kommunens eller lands- tingets beslut ska sådana bidrag som tingets beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) avses i 2 kap. 1 § och sådana om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under forskningsinfrastruktur som avses i posten Bidrag till statlig infra- 2 § andra stycket lagen (2009:47) struktur eller redovisas som en om vissa kommunala befogenheter kostnad i resultaträkningen. tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultat- Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . Upplösningen ska påbörjas det år bidragets beslutas. För bidrag som har beslutats får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs. I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 2009:1319. Ärendet och dess beredning har departementspromemorian medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds 2013:54) utarbetats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2013/3075). I propositionen föreslås ändringar i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i lagen (1997:614) om redovisning vilka ger kommuner och landsting utökade befogenheter men som inte innebär några åligganden. Dessa lagförslag faller därför inte inom de lagstiftningsområden som ska granskas av Lagrådet. I lagen om redovisning har även en mindre språklig följdändring gjorts i en bestämmelse där ett kommunalt åliggande regleras. Denna bestämmelse har visserligen tidigare granskats av Lagrådet men då förslaget endast utgör en mindre språklig följdändring är frågan enligt regeringens mening av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande kan anses sakna betydelse. Reglering av den kommunala verksamheten Grunden för kommunerna och landstingens ställning, organisation och verksamhet är huvudsakligen reglerad i regeringsformen (RF), kommu- nallagen (1991:900), förkortad KL, och i ett stort antal författningar med inriktning på särskilda verksamheter samt inom . regel ska kommunerna och landstingens åligganden och befogenheter meddelas genom lag. Det gäller även för grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen (8 kap. 2 § 3 RF). Genom lagstiftning kan kommuner och landsting såväl åläg- gas som bemyndigas att fullgöra vissa uppgifter. I KL anges de grundläggande reglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. I KL finns även den grundläggande bestämmelsen om kommunerna och landstingens allmänna kompetens (2 kap. 1 § KL). Där slås fast att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av den allmänna kompetensregeln finns bestämmelser i kommunerna och landstingens kompetens i näringslivsfrågor 2013/14:136 (2 kap. 7 och 8 §§ KL). Kommuner och landsting har rätt att vara verksamma på en rad områden som brukar benämnas sedvanlig affärsverksamhet (2 kap. 7 § KL). I förhållande till det egentliga näringslivet har kommuner och landsting dock i princip endast befogenhet att vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller (2 kap. 8 § första stycket KL). För individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare krävs synnerliga skäl (2 kap. 8 § andra stycket KL). Regleringen om kommunerna och landstingens allmänna kompetens i 2 kap. KL är inte uttömmande. På vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunerna och landstingens befogenheter och skyldigheter (2 kap. 4 § KL). En stor del av kommunernas och landstingens kompetens är reglerad i speciallagar. Denna specialreglerade kompetens är omfattande och mycket skiftande. Det finns dels specialreglering som gör vissa angelägenheter obligatoriska för kommuner och landsting, dels kompetensutvidgande lagregler som ger kommuner och landsting vissa befogenheter, som de inte innebär några åligganden. Genom införandet av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter samlades en rad olika befogenhetsutvidgande lagar till en gemensam lag. En närmare avgränsning av den kommunala kompetensen har också skett i rättspraxis. Inom kommunalrätten finns vissa grundprinciper vilka kan sägas utgöra ramen för den kommunala kompetensen och som därigenom begränsar kommunerna och landstingens handlingsfrihet. Dessa principer är lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på annan, förbudet mot att understödja såväl enskilda personer som företag samt ett förbud mot att driva spekulativ verksamhet. Utöver de kompetensbegränsande kommunalrättsliga principerna finns även principer som aktualiseras när kommuner och landsting agerar inom ramen för sin kompetens. Dessa principer är självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och principen om förbud mot beslut med retroaktiv verkan. Principerna definierar räckvidden av den kommunala kompetensen ytterligare och har till syfte att dimensionera kommunerna och landstingens resurser till de egna medlemmarnas behov. Gemensamt för de kommunalrättsliga grundprinciperna är att de är generellt tillämpliga och att det krävs lagstöd för att göra undantag från dem. De kommunalrättsliga grundprinciper som aktualiseras med anledning av regeringens förslag är förbudet mot att ge understöd till enskild, förbudet mot att handha sådana uppgifter som ankommer på annan och lokaliseringsprincipen. I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommuner och landsting bundna av . Därmed har kommuner och landsting också en skyldighet att se till att verksamheten utövas i enlighet med denna. I den mån strider mot svensk rätt har företräde. 4.2.2 Stöd till enskilda Prop. I den allmänna kompetensregeln i KL ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd till enskilda (2 kap. 1 § KL). Detta följer av att det knappast kan anses vara av allmänt intresse att ett sådant understöd lämnas. Förbudet mot att ge understöd till enskilda kompletteras av en bestämmelse om att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare endast får lämnas om (2 kap. 8 § andra stycket KL). nomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller (2 kap. 8 § första stycket KL). Åtgärder som kommuner och landsting vidtar för att allmänt främja näringslivet får i många fall anses ha stor betydelse för företagens utveckling samt utgör ett komplement till statliga insatser. Därmed har det inte funnits anledning att införa begränsningar i detta avseende (prop. 1990/91:117 s. 32). Däremot får individuellt riktat stöd till enskilda bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Det är med andra ord endast i undantagsfall som det finns ett rättsligt utrymme för kommunala stödinsatser till enskilda näringsidkare. Vad som skulle ligga i begreppet synnerliga skäl ansågs således kunna komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället anpassas till samhällsutvecklingen. (a. prop. s. 152 f.). Vederlagsfria prestationer och eftergifter till enskilda personer är i allmänhet något som faller utanför den kommunala kompetensen om inte kommunen eller har en offentligrättslig eller civilrättslig skyldighet att lämna en sådan prestation. Undantag från förbudet mot att utge stöd till enskild finns i speciallagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen (2001:453), och i lagen om vissa kommunala befogenheter. 4.2.3Uppgift som vilar på någon annan än kommunen eller I den allmänna kompetensregeln i KL finns ett förbud mot att kommuner och landsting har hand om sådana angelägenheter som enbart vilar på någon annan att sköta, exempelvis staten, en annan kommun eller ett annat landsting (2 kap. 1 § KL). Vad som avses med begreppet någon annan framgår inte av förarbetena, en vanlig tolkning är dock att uttrycket är relaterat till övrig offentlig sektor och inte till det privata näringslivet (se prop. 2008/09:21 s. 17). Det styrande för den kommunala kompetensen är att det finns ett allmänintresse. Vad som ligger inom ramen för allmänintresset bedöms ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. Sådana uppgifter som ankommer på annan att utföra torde som huvudregel sakna allmänintresse för den berörda kommunen eller . Det finns dock områden där lokala, regionala och statliga intressen sammanfaller. I lagen om vissa kommunala befogenheter finns vissa exempel på områden inom vilka den kommunala kompetensen sträcker sig in på områden som traditionellt sett ansetts tillhöra statens ansvarsområde. muner och landsting har exempelvis givits möjlighet att lämna bidrag till 2013/14:136 byggande av väg och järnväg samt anläggande av allmän farled som staten ansvarar för samt vidare att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga inrättningar och av vissa enskilda utbildningsanordnare (2 kap. 1 och 2 §§ lagen om vissa kommunala befogenheter). Lokaliseringsprincipen i kommunallagen innebär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunen eller geografiska område eller deras medlemmar för att anses som kompetensenliga (2 kap. 1 § KL). Det finns dock ett visst utrymme för kommuner och landsting att agera även utanför sitt geografiska område. I domstolsprövningar, där lokaliseringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller eller dess medlemmar. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ankommer det på den enskilda kommunen eller att påvisa nyttan med insatsen (prop. 2008/09:21 s. 20). Vidare är det förenligt med lokaliseringsprincipen att inom ramen för de offentligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd agera inom samverkansformernas gemensamma geografiska område. Kompetensenligheten av samverkan i avtalsform får däremot bedömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL. Den kommunala redovisningen bygger på samma teoretiska utgångspunkter som de som gäller för privat redovisning, med smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten. Bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. KL. Bestämmelserna är dock relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv. infördes dock lagen (1997:614) om redovisning i syfte att reglera externredovisningen. Enligt denna lag ska bokföring och redovisning fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed (1 kap. 3 § lagen om redovisning). För att främja och utveckla god redovisningssed har Rådet för redovisning (RKR) bildats. Dess uppgift är att främja och utveckla god redovisningssed inom ramen för gällande lagstiftning. 4.3.2 Redovisning av medfinansiering Redovisning av finansiellt stöd till annan huvudmans investering klassi- ficeras normalt som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens redo- Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen under- Prop. 2013/14:136 tecknas. I samband med införandet av möjligheten för kommuner och landsting att medfinansiera statlig väg och järnväg (2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter), uppkom frågan om det fanns skäl att införa en redovisningsmetod som innebar att medfinansieringens resultatmässiga effekt kunde fördelas . Det kunde inte uteslutas att de redovisningsregler som dittills hade gällt kunde hämma viljan att delta i finansiering av statlig väg och järnväg, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt ansågs angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkade en önskvärd utveckling (se prop. 2008/09:228 s. 9). Efter en ändring i lagen om redovisning som trädde i kraft gäller att efter kommunen eller beslut, ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . Upplösningen ska påbörjas det år bidraget beslutas. För bidrag som har beslutats får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs. I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp (5 kap. 7 § lagen om redovisning). Redovisningslösningen påverkar inte för det s.k. balanskravet eller tillämpningen av synnerliga skäl (8 kap. 4 och 5 b §§ KL). utvidgas den kommunala kompetensen så att även medfinansiering till anläggande av allmän farled får redovisas på samma sätt som medfinansiering till väg och järnväg som staten ansvarar för (prop. 2012/13:153). Denna utvidgning av den kommunala kompetensen innebär att 5 kap. 7 § lagen om redovisning även tillämpas på bidrag till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. 4.4Kommunal medfinansiering av högskoleverksamhet Kommuner och landsting får enligt den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § KL inte handha sådana angelägenheter som ankommer på någon annan. Uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ har dock kommit mjukats upp något. Kommuner och landsting har genom befogenhetsutvidgande lagstiftning på vissa områden givits befogenhet på områden som allmänt sett är exklusivt statliga angelägenheter. Den kommunala kompetensen och det statliga ansvaret har därigenom kommit att överlappa varandra. Det handlar exempelvis om vissa frågor inom utrikes- och biståndspolitik samt universitets- och högskole- 2013/14:136 verksamhet. Vidare finns det vissa samhälleliga angelägenheter som kan betecknas som såväl statliga som kommunala, exempelvis naturvård och infrastruktur. Genom införandet av 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter blev sådana bidrag till högskoleverksamhet som kommuner och landsting tidigare lämnat enbart med stöd i rättspraxis kompetensenliga enligt lag (se bl.a. RÅ 1999 ref. 67). Bestämmelsen omfattar enskilda utbildningsanordnare, som enligt regeringens bedömning i lagförarbetena (se prop. 2008/09:21 s. 47) torde vara att betrakta som enskilda näringsidkare, och innebär därmed en befogenhetsutvidgning i förhållande till begränsningen mot att utge stöd till enskild (2 kap. 1 § och 8 § andra stycket KL). Bestämmelsen innebär dock inte något undantag från lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § KL). Syftet med lagregleringen var enligt lagens förarbeten inte att flytta finansieringsansvaret för högskoleverksamhet från staten till kommunerna utan att motsvarande ekonomiska resurser följde med eller att lägga över kostnaderna på kommunerna. Lagregleringen medför alltså inte att statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare kan kräva att bidrag ska lämnas då detta är något som kommuner och landsting själva beslutar om. Regeringen ansåg vidare att det inte fanns något sakligt skäl till att göra någon distinktion mellan bidrag till utbildning och forskning och bidrag till stödfunktioner och infrastruktur (se prop. 2008/09:21 s. 47). Någon obegränsad finansiering av högskoleverksamhet var dock inte avsedd, den aktuella bestämmelsen ger exempelvis inte kommuner och landsting kompetens att starta eller att driva högskoleverksamhet (prop. 2008/09:21 s. 46 f.). Verksamheten vid universitet och högskolor finansieras till stor del med statliga anslag. Utöver de direkta statsanslagen kommer en betydande del av intäkterna från olika statliga myndigheter. Även de flesta enskilda utbildningsanordnare finansierar sin verksamhet med statliga anslag. Universiteten och högskolorna får dock också externa medel från exempelvis EU, forskningsråd, stiftelser, kommuner, landsting och privata företag ([rapport 2012:10 R]). 4.5Konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur Ett Eric-konsortium, vilket står för konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur, är en organisationsform som regleras i rådets förordning (EG) nr 723/2009 av om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-kon- sortium). Ett mål för EU har varit att stödja och utveckla forskningsinfrastruktur. Genom förordningen upprättas en rättslig ram för inrättandet och driften av forskningsinfrastrukturer på gemenskapsnivå. Syftet är att underlätta samverkan kring inrättande och drift av forskningsinfrastrukturer mellan EU-medlemsstater, andra länder och vissa mellanstatliga organisationer. Eric-konsortier är en rättslig enhet som gemenskapen inte nödvändigtvis deltar i och bidrar ekonomiskt till. I stället är det de deltagande organen som definierar vilka behov som finns av att inrätta forskningsinfrastrukturer i denna form samt definierar viktiga aspekter såsom stadgar, säte etc. I artikel 9 anges vilka organ som kan bli medlemmar av ett Eric-kon- sortium. Dessa är medlemsstater, anslutna länder, andra tredje länder än anslutna länder och mellanstatliga organisationer. Ett Eric-konsortium ska dock ha minst en medlemsstat och två andra länder som antingen är medlemsstatser eller anslutna länder som medlemmar. Anslutna länder, tredjeländer och mellanstatliga organisationer kan därefter ansluta sig till Eric-konsortiet. Enligt artikel 6 beslutar Europeiska kommissionen om inrättande av Eric-konsortier. Enligt artikel 3 ska ett Eric-konsortium ha till huvuduppgift att inrätta och driva en forskningsinfrastruktur på icke-ekonomiska grunder, dvs. huvudsakligen utan vinstintresse. Detta innebär att huvuddelen av Erickonsortiets resurser bör anslås till huvuduppgiften men att en begränsad ekonomisk verksamhet får bedrivas under förutsättning att den är nära förknippad med huvuduppgiften och inte äventyrar denna. Därtill uppställs i artikel 4 vissa krav på den forskningsinfrastruktur som inrättas.