prop · H10378 · 2014-01-28 00:00:00 — har PACE utfärdat rekommendationer och resolutioner om utnämningsförfarandet som bl.a. innehåller rekommendationer till medlemsstaterna rörande nominering av kandidater (de senaste är rekommendation 1649 (2004) och resolution (2009). Till denna resolution finns bilagd bl.a. en modell-cv vilken länderna bör utgå från. Syftet med denna är att information om kandidaterna läggs fram på ett så likvärdigt sätt som möjligt. Enligt PACE bör det säkerställas att man annonserar efter kandidater i specialtidningar, att kandidaterna har erfarenhet inom området för mänskliga rättigheter, att kandidatlistan innehåller personer av båda könen, att kandidaterna har tillräckligt aktiva kunskaper i åtminstone ett av de officiella språken (franska och engelska) och passiva kunskaper i det andra, och att man, så långt möjligt, undviker att nominera kandidater vars val kan resultera i att det blir nödvändigt att utse en ad hoc domare. Sekretariatet för sammanställde ett dokument innehållande information om proceduren för utnämning av domare till med hänvisningar till samtliga relevanta källor (AS/Jur/Inf (2011) 02 rev). Till följd av den kraftigt ökande tillströmningen av nya mål till och dess mycket pressade arbetssituation har tre konferenser hållits i Interlaken, , , och , . Representanter för bl.a. och medlemsstaterna har deltagit. Vid dessa konferenser har det diskuterats åtgärder för att hejda tillströmningen av nya mål genom att t.ex. införa s.k. pilotdomar för likartade mål och att introducera andra mekanismer för att underlätta domstolens arbete. Även vikten av en effektivare verkställighet av domar i medlemsstaterna har framhållits. Utnämningen av nya domare till domstolen har också berörts. Sålunda ledde till inrättandet av den expertkommitté som har berörts ovan. för mänskliga rättigheter (CDDH) inrättade vidare med hänvisning till Interlakendeklarationen en särskild arbetsgrupp (CDDH-SC) för att inhämta information om praxis i medlemsstaterna för nominering av domare till domstolen. Gruppen hade mandat att lämna förslag till CDDH i syfte att effektivisera och kvalitetssäkra nomineringsprocedurerna i medlemsstaterna. beslutade CDDH att arbetsgruppen skulle ta fram utkast till dokument avseende frågan om nominering av kandidater för tjänstgöring som domare vid . Arbetsgruppen enades vid möte om utkast till riktlinjer samt ett förklarande memorandum inklusive en guide to good practices. CDDH antog utkastet till riktlinjer efter några mindre ändringar och beslutade att överlämna dem till för antagande. antog riktlinjerna genom beslut (CM(2012)40 final. Det nuvarande förfarandet för nominering av Precis som för nomineringar av kandidater till Europeiska unionens domstol har vid nomineringar av kandidater till ett kallelseförfarande tillämpats. Sedan ändringen då övertog ansvaret för nomineringen av kandidater till samtliga internationella domstolar har det funnits ett ärende om nominering av kandidater till uppgiften som domare till . Nomineringen skedde enligt samma modell som användes vid beredningen av ärenden om nominering av nya kandidater till Europeiska unionens domstol (se avsnitt 4.2.2). 5.1En lag om nominering av domare och generaladvokater införs Regeringens förslag: Det ska i en särskild lag anges hur ärenden om nominering av domare och generaladvokater i Europeiska unionens domstol och av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska beredas. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av att införa bestämmelser om beredningen av ärenden om nominering till andra internationella domstolar och tribunaler. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att det i en särskild lag ska anges hur ärenden om nominering av domare och generaladvokater i och tribunalen och av domare i ska beredas. Vidare föreslås att det vid ärenden om nominering till andra internationella domstolar och tribunaler ska ges en möjlighet att tillämpa detta förfarande. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inte några invändningar mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 131) anförde regeringen bl.a. att den i likhet med ansåg att det i regeringsformen bör tas in en bestämmelse som anger att grunderna för förfarandet vid utnämning av ordinarie domare meddelas i lag. Vidare anfördes att genom en föreskrift med krav på lagform markeras utnämningsförfarandets betydelse för domstolarnas oberoende på ett önskvärt sätt. När regeringen i propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181) föreslog att det skulle införas en lag om utnämning av ordinarie domare grundade sig förslaget på det tidigare ställningstagandet att grunderna för utnämningsförfarandet bör meddelas i lagform (prop. 2009/10:181 s. 69). Regeringen delar utredarens uppfattning att även om bestämmelserna i 11 kap. RF endast gäller nationella domstolar och nationell rättskipning är det vid en reglering av förfarandet för nominering av domare till främst de europeiska domstolarna naturligt att låta sig vägledas av den princip om domstolarnas och domarnas oberoende som kommer till uttryck i RF. Med hänsyn härtill och då det på samma sätt som i utnämningsärenden är angeläget att beredningsorganisationen är fristående från regeringen också i de ärenden som föreslås omfattas av den nya lagen, ansluter sig regeringen till promemorians förslag att bestämmelser om beredningen av ärenden om nominering ska meddelas i form av lag. Som behandlas i avsnitt 5.2 föreslår regeringen att ärenden om nominering av kandidater ska beredas enligt lagen om utnämning av ordinarie domare. anser att det bör övervägas ytterligare om det inte vore enklare och därmed att föredra att införa de nya bestämmelserna direkt i lagen om utnämning av ordinarie domare. Regeringen kan se både för- och nackdelar med en sådan ordning. En fördel är att bestämmelser om beredningen av ärenden om såväl utnämning som nominering hålls samman. En nackdel är dock att de särdrag som ärendena om nominering har i förhållande till beredningen av ärenden om utnämning innebär inte endast tillägg av nya bestämmelser utan kräver även vissa omarbetningar av befintliga bestämmelser liksom lagens rubrik. I avvaktan på ställningstagande till förslag till en ny lag om domstolar och domare anser regeringen, i likhet med utredaren, att de nya bestämmelserna lämpligen meddelas i en särskild lag. Vilka domstolar ska omfattas av lagen? Utöver sitt förslag om en obligatorisk tillämpning av det förfarande som anges i lagen om utnämning av ordinarie domare vid beredningen av ärenden om nominering av domare och generaladvokater i och tribunalen samt domare i föreslår utredaren också, i enlighet med utredningsuppdraget, att det vid ärenden om nominering till andra internationella domstolar och tribunaler ska ges en möjlighet men inte en skyldighet att tillämpa detta förfarande. Som utredaren framhåller finns det en avgörande skillnad mellan befattningar i Europeiska unionens domstol och (de europeiska domstolarna) å ena sidan och övriga internationella domstolar å andra sidan eftersom har en fördragsenlig skyldighet att nominera domare och i förekommande fall generaladvokater bara till de europeiska domstolarna. Ytterligare en skillnad är att de avgöranden som meddelas av Europeiska unionens domstol och har en avgörande och omedelbar betydelse för svensk rättstillämpning. Som har anfört har medlemskap i och de förpliktelser som följer av bl.a. tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter (SOU 2008:125 s. 309). EU och samarbetet inom är grundlagsfäst (1 kap. Prop. 2013/14:78 10 § RF). Också när det gäller den allmänna rättsutvecklingen och i synnerhet inom området för enskildas rättigheter har medlemskapet i EU och samarbetet inom haft stor betydelse. Mot denna bakgrund och särskilt den fördragsenliga skyldighet som har att nominera kandidater till de europeiska domstolarna anser regeringen att intresset av öppenhet och demokratisk insyn liksom intresset av att kunna rekrytera självständiga och högt kvalificerade personer ställer krav på ett transparent och i författning reglerat förfarande för nomineringar till dessa domstolar. Regeringen ansluter sig därför till utredarens uppfattning att det i en särskild lag ska anges hur ärenden om nominering av domare och generaladvokater i och tribunalen och av domare i ska beredas. Beträffande ärenden om nomineringar till andra internationella domstolar och tribunaler finns det enligt regeringen emellertid anledning att ifrågasätta behovet av en författningsreglering. För det första bedöms det endast komma att röra sig om ett mycket ringa antal nomineringar. För det andra utmärker sig dessa ärenden på så sätt att initiativ till ärendet regelmässigt tas först när det har identifierats en kandidat som regeringen finner lämplig för den aktuella befattningen. Samma behov av att i dessa ärenden tillämpa ett beredningsförfarande enligt lagen om utnämning av ordinarie domare som för nomineringar till de europeiska domstolarna gör sig därmed inte gällande. Å ena sidan kan det naturligtvis hävdas att det kan vara en fördel att ändå reglera en möjlighet att tillämpa beredningsförfarandet vid , men å andra sidan ser regeringen inget ändamål med en sådan fakultativ reglering när de situationer som förfarandet skulle komma att tillämpas på inte kan identifieras. Regeringen bedömer sammantaget att det inte finns något behov av att författningsreglera den föreslagna möjligheten. 5.2Domarnämnden ska ansvara för beredningen av ärenden om nominering av kandidater Regeringens förslag: Ärenden om nominering av domare och generaladvokater i Europeiska unionens domstol och av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska beredas enligt lagen om utnämning av ordinarie domare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inte något att erinra mot promemorians förslag. förvaltningsdomstolen påpekar att det bör klart framgå av den föreslagna lagen om avsikten är att det nu aktuella förfarandet ska avvika från det som gäller för beredningen av utnämning av ordinarie domare på annat sätt än som följer av den av utredaren föreslagna 5 §. att det av promemorians författnings- kommentar t.ex. inte framgår om måste få tillfälle att yttra sig innan regeringen nominerar någon som inte har föreslagits av och anser att frågan om antagande av kravprofiler för de aktuella nomineringarna bör behandlas i lagstiftningsarbetet. är av uppfattningen att det måste belysas hur det regelverk som gäller för utnämning av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna förhåller sig till det nu föreslagna nomineringsförfarandet. Skälen för regeringens förslag ska ansvara för beredningen av ärenden om nominering Som redovisas i avsnitten 4.2.2 och 4.3.2 tillämpas vid nomineringar av kandidater till , tribunalen och ett beredningsförfarande som inkluderar medverkan av en samrådsgrupp bestående av f.d. högre domare och representanter från andra juridiska verksamhetsgrenar. Detta förfarande har sin förebild i beredningar av utnämningar vid det s.k. kallelseförfarandet som fram till och med utgången av 2010 tillämpades vid beredningen av ärenden för utnämning av bl.a. justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresidenter samt lagmän vid de största tings- och förvaltningsrätterna. Genom ikraftträdandet av lagen om utnämning av ordinarie domare avskaffades kallelseförfarandet. Som redogörs för i avsnitt 4.1 bygger denna lag på förslag om utnämning av ordinarie domare, vilka behandlades i propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181). Där angav regeringen vissa utgångspunkter för det framtida utnämningsförfarandet vilka motsvarar vad som uttalades i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 132 och 134 och prop. 2009/10:181 s. 67 och 68). Enligt regeringen gör sig dessa utgångspunkter gällande även på förfarandet vid nominering av kandidater till , tribunalen och . Regeringen instämmer därför i utredarens uppfattning att det finns mycket starka skäl att bereda ärenden om nominering av domare och generaladvokater i dessa domstolar på ett sätt som tillgodoser intresset av öppenhet och demokratisk insyn liksom intresset av att kunna rekrytera självständiga och högt kvalificerade personer. I promemorian redogör utredaren för de fördelar som kan finnas med att i stället för att låta bereda nomineringsärenden av kandidater även fortsättningsvis tillämpa det beredningsförfarande med bistånd av en samrådsgrupp som används. Det nuvarande beredningsförfarandet ger enligt utredaren utrymme för en större flexibilitet när det gäller att finna lämpliga kandidater och kan motverka den återhållsamhet som förefaller finnas hos kvalificerade jurister att söka de högsta domartjänsterna. Härtill kommer, enligt utredaren, att det rör sig om ett mycket begränsat antal ärenden där inte kan förväntas kunna upprätthålla den kompetens som krävs för att göra en effektiv bedömning av de särskilda krav som ställs på befattningarna i de europeiska domstolarna. Utredaren anser å andra sidan att det är svårt att hävda att den ordning som gäller för beredning av ärenden som justitieråd inte skulle vara tillräcklig när det gäller nominering av domare och generaladvokater då det ju rör sig om samma kategori skickliga jurister som efterfrågas, dock kanske inom en ännu snävare krets. Vidare menar utredaren att för det fall inte har tillräckliga kunskaper för att effektivt kunna bedöma den ämneskompetens som krävs för befattningarna i de europeiska domstolarna, kan detta läkas genom förslaget att förstärka nämnden med en av regeringen utsedd sakkunnig med särskilda kunskaper om arbete i internationella domstolar. I likhet med de remissinstanser som yttrat sig delar regeringen utredarens slutsats att beredningen av ärenden om nomineringar av domare och generaladvokater till Europeiska unionens domstol och bör ske i en ordning som ligger nära den som gäller för justitieråd. Regeringen föreslår således att dessa ärenden om nominering ska beredas enligt lagen om utnämning av ordinarie domare. tillförs denna uppgift avser regeringen att ange i förordning. Som behandlas i avsnitt 5.3 anser regeringen emellertid, i likhet med utredaren, att lagen om utnämning av ordinarie domare inte ska behöva tillämpas om en domare som tjänstgör vid Europeiska unionens domstol ställer sig till förfogande för fortsatt tjänstgöring avseende samma tjänst. Vidare delar regeringen utredarens uppfattning att ska förstärkas med en av regeringen utsedd sakkunnig med särskilda kunskaper om arbete i internationella domstolar. Detta förslag behandlas i avsnitt 5.4. Ett ärende om nominering av en kandidat till , tribunalen eller initieras av antingen självmant eller efter anmodan av Europeiska unionens råd eller generaldirektorat för mänskliga rättigheter och rättsliga frågor. Ärenden om utnämning av ordinarie domare inleds vid genom ett beslut från om att anställning får ske vid en viss domstol och genom att specialdomstolarna själva kontaktar nämnden när det finns behov av ordinarie domare (prop. 2009/10:181 s. 77). På motsvarande sätt bör beredningsförfarandet hos i ärenden om nominering av svenska kandidater inledas genom att kontaktar nämnden när ett ärende som ska beredas av den har initierats. Som påpekar bör det klart framgå av den föreslagna lagen om avsikten är att det nu aktuella förfarandet ska avvika från det som gäller för beredningen av utnämning av ordinarie domare. Regeringens uppfattning är att det är varken nödvändigt eller ändamålsenligt att en företrädare för enligt 8 § lagen om utnämning av ordinarie domare ska få närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden som rör ärenden om nominering. De närmare skälen för denna inställning behandlas i avsnitt 5.4. När det gäller möjligheten för intresserade personer att i enlighet med 7 § andra stycket lagen om utnämning av ordinarie domare lämna in en generell intresseanmälan som avser kommande anställningar föreslår regeringen ingen avvikelse i ärenden om nominering. Visserligen kan endast ett mycket ringa antal intresseanmälningar till kommande nomineringar förväntas, men regeringen ser inte något skäl att i ärenden om nominering göra något uttryckligt undantag från denna möjlighet. Inte heller i fråga om bestämmelsen om regeringens handläggning i 11 § lagen om utnämning av ordinarie domare föreslår regeringen någon avvikelse i ärenden om nominering. Detta innebär att bestämmelsen ska tillämpas fullt ut i ärenden om nominering och att enligt andra meningen i bestämmelsen ska få tillfälle att yttra sig innan regeringen nominerar någon som inte har föreslagits av nämnden. När det sedan gäller den av och uppmärksammade frågan om vem som bör ansvara för utformningen av kravprofiler anser regeringen att denna uppgift bör överlämnas åt , som utformar kravprofilen för ordinarie domare (prop. 2009/10:181 s. 77). Eftersom regeringens nominering av en kandidat utgör ett led i en kommande utnämning av Europeiska unionens medlemsstater eller av () måste utformningen av kravprofiler ta sin utgångspunkt i de krav som ställs på den aktuella tjänsten. Utformningen av kravprofilen för domare och generaladvokater i EU- domstolen och tribunalen måste således ske med beaktande av dels de krav som anges i de unionsrättsliga fördragen, dels de kriterier som den rådgivande kommittén enligt artikel 255 FEUF i sina verksamhetsrapporter angett som relevanta vid dess bedömning av kandidater. Som redovisas i avsnitt 4.2.1 avses här kriterier som juridisk kompetens, arbetslivserfarenhet, lämplighet att utöva domarämbetet, garantier för oavhängighet och opartiskhet samt slutligen språkkunskaper och förmåga att arbeta i en internationell miljö med flera olika rättstraditioner. För utformningen av kravprofilen beträffande domare i anges i artikel 21 EKMR de villkor som gäller för domarämbetet. Enligt första punkten i bestämmelsen ska domstolens ledamöter vara moraliskt oförvitliga och uppfylla de villkor som erfordras för utnämning till högre domarämbeten eller vara rättslärda med erkänd kompetens. Vidare har som redogörs för i avsnitt 4.3.1 antagit riktlinjer avseende nominering av kandidater för tjänstgöring i . Dessa riktlinjer är dock inte bindande för medlemsstaterna. I riktlinjerna anges bl.a. följande kriterier förutom de som anges i artikel 21 EKMR. Kandidaterna ska, som ett absolut minimum, vara kunniga (eng. proficient) i åtminstone ett av officiella språk (dvs. engelska eller franska) och ha en passiv kunskap i det andra språket. Kandidaterna ska ha kunskaper i det nationella rättssystemet och i internationell rätt. Praktisk juridisk erfarenhet är också önskvärd. Om en kandidat blir vald ska denne normalt sett kunna tjänstgöra minst halva den nioåriga perioden innan de når . Krav på garantier för oavhängighet och opartiskhet upprepas också i riktlinjerna. Listan över kandidater ska normalt sett innehålla en kandidat av varje kön, om inte ett av könen är underrepresenterat i domstolen eller om det finns exceptionella omständigheter som kräver avsteg från denna regel. Vidare anges att man, så långt möjligt, ska undvika att nominera kandidater vars val kan resultera i ett frekvent eller långvarigt behov att utse en ad hoc Riktlinjerna innehåller även föreskrifter om hur Prop. 2013/14:78 ansökningsförfarandet ska gå till och hur kandidatlistan ska utformas. Möjlighet till undantag från kravet på Regeringens förslag: Om en domare som tjänstgör vid Europeiska unionens domstol ställer sig till förfogande för fortsatt tjänstgöring, får han eller hon nomineras utan att ärendet har beretts enligt lagen om utnämning av ordinarie domare. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att den som redan är utnämnd som domare i EU- domstolen eller tribunalen och ställer sig till förfogande för omval som huvudregel inte ska behöva genomgå en ny nomineringsprocess. Remissinstanserna: Justitiekanslern är av uppfattningen att en undantagsbestämmelse för situationen att en domare i Europeiska unionens domstol ställer sig till förfogande för omval inte bör införas. , och anser att bestämmelsen inte bör formuleras så att undantag från beredningskravet som huvudregel bör ske. Övriga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inte några invändningar mot promemorians förslag i sak. anser att det behöver förtydligas vem som har att beakta att den föreslagna möjligheten till undantag kan tillämpas och i vilket skede av nomineringsprocessen som detta ska ske. Skälen för regeringens förslag: Promemorians förslag innebär att den som redan är utnämnd som domare i eller tribunalen och ställer sig till förfogande för omval som huvudregel inte ska behöva genomgå en ny nomineringsprocess. I anslutning till förslaget hänvisar utredaren till den ordning som tillämpas i Europeiska unionens domstol enligt vilken domare förordnas för av och omförordnande kan ske om den sittande domaren nomineras på nytt. nominering är den granskning av kandidatens lämplighet som görs av den rådgivande kommittén enligt artikel 255 FEUF av betydligt mindre omfattning än vad som gäller vid utseende av en domare som inte tidigare tjänstgjort i domstolen (se avsnitt 4.2.1). Som utredaren erinrar om har medlemskap i bl.a. EU stor betydelse när det gäller den allmänna rättsutvecklingen och i synnerhet den enskildes rättigheter. Detta ställer stora krav på självständighet och oberoende hos domarna i dessa domstolar, vilket också kommit till uttryck genom kravet på att dess domares oavhängighet inte ska kunna ifrågasättas (artikel 19 punkt 2 tredje stycket FEU samt artiklarna 253 och 254 FEUF). Enligt utredaren skulle en ordning som föreskriver att en redan tjänstgörande domare skulle vara tvungen att söka förlängning i konkurrens med andra och kunna ställas åt sidan vid nominering kunna anses strida mot den grundläggande principen om domares självständiga ställning i förhållande till regering, riksdag och andra intressenter. rekryteringsskäl talar enligt utredaren för att en sittande domare ska kunna räkna med ytterligare ett förordnande eftersom det torde vara mycket mer tilltalande att kunna räkna med tjänstgöring, i synnerhet i sådana fall där tjänstledighet från anställningen i inte går att räkna med. Utredaren anser att ett visst utrymme för undantag från den föreslagna huvudregeln bör kunna göras för det fall omval, t.ex. efter avrådan av den rådgivande kommittén enligt artikel 255 FEUF, inte går att räkna med. Justitiekanslern delar inte utredarens bedömning att det skulle kunna anses strida mot den grundläggande principen om domares självständiga ställning i förhållande till regering, riksdag och andra intressenter att en redan tjänstgörande domare skulle behöva gå igenom en ny nomineringsprocedur. Justitiekanslern pekar bl.a. på att de fasta mandattiderna i och tribunalen är kända på förhand av den som vill få uppdraget. En kandidat kan nomineras på nytt ett obegränsat antal gånger men någon ovillkorlig rätt att komma i fråga för en ny mandatperiod finns inte. Vidare har den nationella regeringen inte någon formell möjlighet att avbryta uppdraget och den sittande domarens självständighet i förhållande till nationella organ är således garanterad . I likhet med Justitiekanslern anser regeringen inte att ett krav på beredning i inför en nominering av en redan sittande domare i eller tribunalen skulle kunna äventyra den grundläggande principen om domares självständiga ställning. Regeringen kan se både rekryteringsmässiga och praktiska fördelar med att införa en bestämmelse som ger ett visst utrymme av flexibilitet vid beredningen av sådana ärenden om nominering.