prop · H103128 · 2014-03-25 00:00:00 — positiv till att skapa en ny paragraf i PBL där det förtydligas att det i ett tidigt skede, vid planläggning och lovgivning av bostäder, ska göras en hälsobedömning som motsvarar den som kan bli aktuell i efterhand enligt kommun () finner att förslaget innebär ett förtydligande i PBL av vad som egentligen redan gäller. Förslaget är dock begränsat till endast bostäder, vilket är en brist om syftet är att förenkla för planläggning och byggande. kommun är helt överens med utredningen om att MB:s definition av olägenhet för människors hälsa ska vara styrande vid planering av framtida bostadsområden. Utredningens förslag om tillägg i 2 kap. PBL tillstyrks av flera länsstyrelser (i ett gemensamt yttrande från tolv länsstyrelser), liksom att uttrycket olägenhet för människors hälsa får samma definition i PBL och MB. Dessa länsstyrelser tycker att det är positivt att krav som motsvarar ambitionsnivån i MB, vad gäller bedömningar av hälsoeffekter, föreslås gälla vid tillämpningen av PBL i samband med planering och byggande av bostäder. Länsstyrelserna betonar vidare betydelsen av att frågor om buller hanteras tidigt i planeringsprocessen och att bebyggelsens lokalisering har stor betydelse för att inte olägenheter för människors hälsa ska uppstå. Länsstyrelserna vill dock påpeka att den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. PBL kan påverka tillämpningen av andra frågor som ryms inom begreppet hälsa. bifaller förslaget då en samordning dels minskar risken för utpressningssituationer och låsningar i planprocessen, dels med nödvändighet möjliggör prövningar av akuta situationer i efterhand. Statskontoret tillstyrker utredningens förslag till ökad samordning och anser att det skapas förutsättningar för en effektivare, mer transparent och mer rättssäker planerings-, lovgivnings- och tillsynsprocess, där de olika aktörerna tillämpar regelverket på samma sätt och där de osäkerheter och ineffektiviteter som det nuvarande regelverket är förenat med åtgärdas. Kommuner och Landsting (SKL) anser att det är bra att det ställs ökade krav på redovisning av buller i plan- och byggskedet som motsvarar den hälsobedömning som kan komma att göras i efterhand enligt MB. Det är också viktigt att ha samma hälsobegrepp i båda lagstiftningarna, dvs. att bedömningen av olägenhet för människors hälsa är densamma i PBL som i MB. Förslaget till ny paragraf i 2 kap. PBL ska därför enligt SKL ses som ett komplement till nuvarande bestämmelser om att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och möjligheten att förebygga bullerstörningar. Byggherrarna, (BI) samt Veidekke tillstyrker förslaget att i PBL införa en ny paragraf som förtydligar att det vid planläggning och lovgivning av bostäder ska göras en hälsobedömning som motsvarar den bedömning som i efterhand kan komma att göras enligt MB. BI menar att detta kan leda till att ett godkännande enligt PBL normalt inte ska kunna underkännas vid en prövning enligt MB och att uttrycket olägenhet för människors hälsa får en likartad tolkning. Förslaget skapar planeringstrygghet och sannolikt ett snabbare förfarande. tillstyrker förslaget att en hälsobedömning som motsvarar MB:s krav ska beaktas vid planering, projektering och byggande av bostäder. Några remissinstanser har dock invändningar mot utredningens lagförslag. ifrågasätter utredningens förslag avseende följdändring i 9 kap. 30 § PBL. Den byggrätt som skapas genom en detaljplan bör inte kunna släckas ut genom en prövning i bygglovsskedet. konstaterar att utredningens resonemang inte berör denna aspekt, utan i stället utgår ifrån att ett bygglov ska kunna nekas om kraven i den nya bestäm- 2013/14:128 melsen inte är uppfyllda, även i de fall åtgärden är planenlig. framhåller vidare att fysisk planläggning inte enbart avser bostads- byggande i förhållande till givna bullerrestriktioner, utan bebyggelsen i Även (mark- och miljödomstolen) samt kommun anser att det är en brist att utredningen har begränsats till nya anser att det, trots utredningens förslag, kvar- står en risk för att lokaliseringsfrågan avgörs utan att man fullt ut beaktar kravet på lokalisering med hänsyn tagen till människors hälsa samt anser att utredningens förslag medför att definitionen av uttrycket olägenhet för människors hälsa ändras. tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att förslaget innebär en ny olägenhetsbedömning just för buller som skiljer sig åt från den olägenhetsbedömning som görs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet enligt MB. Ett fåtal remissinstanser har kommenterat utredningens förslag till definition av omgivningsbuller. (kontoren) upp- märksammar att utredningens definition skiljer sig från definitionen i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller som inte omfattar buller från annan verksamhet utanför bostad. kommun (miljönämnden) konstaterar att definitionen av omgivningsbuller även omfattar motor- sportbuller, värmepumpar etc. som det inte föreslås riktvärden för. anser att det är otydligt om förslaget omfattar ljud från musikanläggningar, framför allt musikbuller utanför fastigheten (s.k. omgivningsbuller), t.ex. från nattklubbar och livescener. Skälen för regeringens förslag Utredningen har föreslagit att en definition av termen omgivningsbuller förs in i en ny paragraf i plan- och byggförordningen (2011:338), Med hänsyn till utformningen av den nya bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL som regeringen föreslår bör dock enligt regeringens bedömning en definition av termen omgivningsbuller föras in i PBL i stället för i PBF. Denna definition bör placeras i 1 kap. 4 § PBL tillsammans med lagens övriga definitioner. Såsom bl.a. konstaterar skiljer sig utredningens definition från vad som sägs i förordningen (2004:675) om omgivnings- Enligt 2 § i förordningen definieras omgivningsbuller som buller från vägar, järnvägar, flygplatser och industriell verksamhet. ningen anges vidare att med industriell verksamhet avses verksamheter som är tillståndspliktiga enligt ett antal uppräknade paragrafer i miljö- prövningsförordningen (2013:251) eller tillståndspliktiga hamnar enligt Regeringen anser att det är lämpligt att definitionen i PBL tar sin utgångspunkt i förordningen om omgivningsbuller. ningsbuller bör i PBL avses buller från flygplatser, industriell verksam- het, spårtrafik och vägar. Med en sådan definition blir det tydligt att omgivningsbuller omfattar buller från olika typer av bullerkällor utom- Buller från flygplatser omfattar främst buller från flygtrafik, men även t.ex. buller från andra verksamheter inom flygplatsområdet som normalt omfattas av tillståndsprövningen av en flygplats. ning och bygglovsprövning av bostäder är det dock normalt det område Prop. 2013/14:128 runt flygplatsen som utsätts för buller från flygtrafiken som är av intresse (överflygning vid start och landning). Uttrycket industriell verksamhet avser industrier i vid bemärkelse, och omfattar bl.a. sådan industriell verksamhet som avses i förordningen om omgivningsbuller. Termen spårtrafik avser all spårbunden trafik, såsom järnväg, spårväg och tunnelbana. Ny bestämmelse om omgivningsbuller i 2 kap. PBL Utredningen har föreslagit en särskild reglering av omgivningsbuller i 2 kap. PBL. Syftet är att tyngdpunkten vid bedömning av risken för ohälsa på grund av buller i bostadsmiljön ska ligga i PBL. kan konstatera att en majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Regeringen delar utredningens bedömning att en särskild reglering om in i 2 kap. PBL. redogörelsen nedan föreslår regeringen dock en något ändrad utformning Samordnat olägenhetsuttryck i och Utredningen har föreslagit att det i den nya bestämmelsen avseende ut- trycket olägenhet för människors hälsa bör finnas en hänvisning till definitionen i 9 kap. 3 § MB. Detta då det är lämpligt att hälsobedöm- ningen vid tillämpningen av PBL bör motsvara den som görs enligt MB. Regeringen kan konstatera att en majoritet av remissinstanserna till- Som framgår av beskrivningen i avsnitt 4 innehåller PBL ett antal generella bestämmelser som syftar till att säkerställa att människor inte utsätts för störande buller till följd av verksamheter och att bullerstör- I 2 kap. 5 § PBL ställs grundläggande krav på hänsyn till människors hälsa och säkerhet vid bedömningen av lämplig lokali- sering av bebyggelse och byggnadsverk. definieras inte närmare i PBL. Med stöd av bestämmelserna kan krav på bullerhänsyn ställas vid lokalisering av bebyggelse. liseras vid såväl detaljplaneläggning som bygglovsprövning. finns generella bestämmelser i syfte att säkerställa att människor inte utsätts för störande buller. Enligt 2 kap. 3 § MB ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. för människors hälsa definieras enligt 9 kap. 3 § MB som en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt Regeringen kan konstatera att de olika uttryck som används i PBL (en bebyggelse får inte vara olämplig med hänsyn till människors hälsa) respektive MB (det får inte finnas risk för olägenhet för människors hälsa) har lett till vissa problem vid tillämpningen. inte tydligt hur de bedömningar av effekterna för människors hälsa som ska göras enligt PBL förhåller sig till MB:s krav. Att det görs olika bedömningar av vad som är acceptabla bullernivåer bidrar till att skapa 2013/14:128 en osäkerhet om huruvida den bebyggelse som möjliggörs genom kommunens beslut enligt PBL bedöms lämpliga vid en eventuell tillsyn utifrån . På motsvarande sätt kan de skilda bedömningarna skapa en osäkerhet om villkoren för olika tillstånd enligt MB. De nuvarande skillnaderna vid tilllämpningen av de båda regelverken kan således drabba såväl kommunen som fastighetsägare och verksamhetsutövare. Regeringen delar därför, i likhet med flertalet remissinstanser, utredningens bedömning att nuvarande bestämmelser om hänsyn till buller vid planläggning och bygglovsprövning i PBL och bestämmelserna om olägenhet för människors hälsa i MB behöver samordnas bättre. Om det i PBL införs regler som i huvudsak motsvarar bestämmelserna i , bör det inte finnas anledning att ställa andra krav med stöd av MB i efterhand. En grundläggande förutsättning för en bättre samordning är att bedömningarna av vad som kan anses som godtagbart med hänsyn till risken för olägenhet för människors hälsa huvudsakligen görs på likartade grunder, vare sig det handlar om planläggning eller bygglovsprövning enligt PBL eller en prövning enligt MB. Regeringen delar utredningens bedömning att det är lämpligt att i PBL använda MB:s krav och uttryck i detta avseende. Bestämmelser som ansluter till MB:s hälsobegrepp bör, som utredningen föreslår, föras in genom nya bestämmelser om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. PBL. För att bättre ansluta till systematiken i PBL anser regeringen dock att definitionen av olägenhet för människors hälsa ska framgå direkt av bestämmelsen och inte enbart genom en hänvisning till . Regeringen föreslår därför att en definition som överensstämmer med definitionen i MB förs in i PBL. Uttrycket olägenhet för människors hälsa bör ges samma innebörd som i MB. Bedömningen av vad som utgör olägenhet ska således ske från medicinska eller hygieniska utgångspunkter, och inte omfatta ekonomiska eller tekniska avvägningar. I detta sammanhang torde de medicinska utgångspunkterna vara mer relevanta än de hygieniska. Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Hänsyn ska dock även tas till personer som är något känsligare än normalt (jfr prop. 1997/98:45, del 2 s. 109). Det förhållandet att helt tillfälliga störningar inte omfattas av uttrycket olägenhet för människors hälsa innebär att störningen måste ha en viss varaktighet. Hit räknas förutom fasta störningar även regelbundna störningar samt störningar som återkommer om än inte med någon regelbundenhet. Att definitionen av uttrycket olägenhet för människors hälsa blir densamma i MB och PBL innebär dock inte en fullständig samordning av tillämpningen av bestämmelserna i lagarna. Vid tillämpningen av bestämmelserna i gäller, till skillnad från vid tillämpningen av bestämmelserna i , bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i balkens andra kapitel, t.ex. försiktighetsprincipen. Hänsyn till omgivningsbuller bör tas vid lokalisering, placering och utformning av bostadsbyggnader Utredningen har föreslagit att den nya bestämmelsen ska gälla vid plan- läggning och i ärenden om bygglov för bostadsbebyggelse. Några remissinstanser har uttalat sig om utredningens förslag i denna del, bl.a. (mark- och miljödomstolen) som menar att bestämmelsen torde avse såväl en som flera bostadsbyggnader och att bestämmelsen därför borde förtydligas. Regeringen kan konstatera att med termen bebyggelse i PBL avses en samling av byggnadsverk, som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. För att det bl.a. ska bli tydligt att den nya bestämmelsen ska tillämpas även vid planläggning eller vid prövning av enstaka byggnader för bostadsändamål bör bestämmelsen avse bostadsbyggnader. I betänkandet konstateras att nuvarande bestämmelser i 2 kap. 5 § 1 och 4 PBL ställer krav på att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras med hänsyn till människors hälsa och säkerhet samt möjligheterna att förebygga bullerstörningar. Utredningen anser därför att dessa bestämmelser säkerställer att lokaliseringsprövningen sker med beaktande av risken för bullerstörningar, men att de behöver kompletteras med en ny bestämmelse som ställer uttryckliga krav på hänsyn till olägenhet för människors hälsa vid placering och utformning av bostadsbebyggelse. Regeringen delar utredningens bedömning att en från bullersynpunkt godtagbar bostadsmiljö i hög grad beror på hur bostadsbyggnader placeras och utformas. Som bl.a. och ett antal länsstyrelser framhåller har lokaliseringen stor betydelse för att inte olägenheter för människors hälsa ska uppstå. Det kan ifrågasättas om nuvarande bestämmelser om lokalisering i 2 kap. 5 § PBL i tillräcklig grad säkerställer att olägenheterna för människors hälsa på grund av omgivningsbuller säkerställs i de fall planläggningen eller bygglovsprövningen avser lokalisering av bostadsbyggnader. Nuvarande bestämmelser ställer mer generella krav på hänsyn till människors hälsa och gäller alla typer av bebyggelse och byggnadsverk. För att få en tillräcklig samordning mellan bestämmelserna i och PBL bör en ändring göras även i förhållande till 2 kap. 5 § PBL, så att motsvarande krav på att förebygga olägenheter för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller ställs även vid lokalisering av bostadsbyggnader. Regeringen föreslår att det av de nya bestämmelserna ska framgå att bostadsbyggnader ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. De föreslagna bestämmelserna ska således ses som en komplettering och precisering av de mer generella bestämmelserna i 2 kap. 5 § 1 och 4 PBL, och tillämpas i de fall bostäder utsätts för omgivningsbuller. Kravet på att förebygga olägenhet för människors hälsa är mer långtgående än de krav som gäller vid prövning av buller enligt 2 kap. 5 § 1 och 4 PBL. Av den föreslagna bestämmelsen bör därutöver, i likhet med utredningens förslag, framgå att vid planläggning och i ärenden om bygglov ska bostadsbyggnader utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. Kravet på förebyggande av olägenhet för människors hälsa vid lokalisering av bostadsbyggnader bör även gälla i ärenden om förhandsbesked, eftersom prövning av förhandsbesked är begränsad till en prövning av markens lämplighet för den avsedda åtgärden (9 kap. 17 § PBL). Den föreslagna bestämmelsen om utformning och placering 2013/14:128 ska således inte tillämpas i fråga om förhandsbesked (jfr 2 kap. 5 och 6 §§ PBL). Tillämpningen av bestämmelsen vid planläggning och prövning enligt PBL Den föreslagna bestämmelsen syftar till att säkerställa att de bedömningar av risken för olägenhet för människors hälsa till följd av omgivningsbuller som görs då bostadsbyggnader lokaliseras, placeras och utformas, sker utifrån i huvudsak samma utgångspunkter som i MB. Bestämmelsen får således betydelse vid detaljplaneläggning och prövning för nya bostäder i områden som är utsatta för omgivningsbuller. Frågan om omgivningsbuller och bostäder behandlas främst i planläggningsskedet. När det gäller lokalisering av nya bostadsområden eller bullerstörande verksamheter kan översiksplanen spela en viktig roll. I propositionen Fler bostäder åt unga (prop. 2013/14:59) föreslår regeringen att det ska införas en ny bestämmelse i PBL som ställer krav på att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 PBL). Bestämmelsen föreslås träda i kraft . Översiktsplanen ger möjlighet att redan i tidiga skeden synliggöra förutsättningarna för framtida utbyggnadsområden för bostäder i bullerutsatta områden. I de fall det redan av översiktsplanen framstår som troligt att lokaliseringen av ett nytt bostadsområde riskerar att leda till bullervärden som riskerar att orsaka olägenhet för människors hälsa bör detta i första hand leda till att alternativa lokaliseringar väljs. De nya föreslagna kraven på lokalisering, utformning och placering av bostadsbyggnader med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa på grund av omgivningsbuller kommer dock enligt regeringens bedömning främst att aktualiseras i arbetet med detaljplaner. Detaljplanen ger kommunen möjlighet att på ett samlat sätt behandla hur byggnaderna såväl ska lokaliseras som placeras och utformas så att boende inte utsätts för alltför höga bullerstörningar. För att säkerställa att frågor om omgivningsbuller beaktas i detaljplaneläggningen föreslår regeringen att det i PBL ställs uttryckliga krav på att planbeskrivningen redovisar vissa beräknade bullervärden, om det inte kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen (jfr avsnitt 6.2). En sådan redovisning ställer i regel krav på att det görs särskilda bullerutredningar. Det blir då naturligt att detta underlag läggs till grund för bedömningar av hur planen ska reglera placering och utförande av byggnader för att minska eller förebygga bullerstörningar (4 kap. 16 § 1 PBL). Det kan t.ex. handla om att utforma byggnadskvarter för att få en godtagbar utomhusmiljö, att placera byggnader för kontor och garage som skärm mot bullerkällor eller att utforma lägenhetslösningar som säkerställer att en ljuddämpad sida åstadkoms. Även bestämmelser om ett visst tekniskt utförande av en byggnad, t.ex. när det gäller fasaddämpning, kan införas i detaljplanen (4 kap. 16 § 1 PBL). I detaljplanen får kommunen vidare föra in bestämmelser om skyddsåtgärder mot störningar från omgivningen (4 kap. 12 § 2 PBL), såsom bullervallar och bullerplank. Om det finns särskilda skäl för det får det införas bestämmelser om högsta tillåtna värden för störningar genom buller (4 kap. 12 § 3 PBL). Bestämmelsen om att olägenheter för människors hälsa ska förebyggas kommer i vissa fall att få en betydelse vid prövning av förhandsbesked eller bygglov i områden utan detaljplan. Det kan t.ex. bli aktuellt om en ansökan avser enstaka bostadsbyggnader i bullerutsatta områden, t.ex. i närheten av trafikleder eller flygplatser. Med stöd av förslaget till den nya bestämmelsen i 2 kap. 6 a § första stycket 1 PBL kan bygglov vägras i de fall det är uppenbart att lokaliseringen är olämplig med hänsyn till bullernivåerna. Bestämmelserna ger också stöd för att vid bygglovsprövningen ställer krav på en viss utformning eller placering eller vissa bullerdämpande åtgärder för att bygglov ska medges. Regeringen vill i sammanhanget peka på om förfarande då detaljplaner upprättas. I de fall kommunens planförslag ligger i närheten av en bullrande verksamhet eller anläggning ska berörda verksamhetsutövare normalt ges tillfälle till samråd i tidigt skede (5 kap. 11 § PBL). Det blir då naturligt att diskutera hur planen ska utformas med hänsyn till bullersituationen och att bedömningen sker såväl utifrån verksamhetens tillstånd och eventuella bullervillkor som den framtida utvecklingen av verksamheten. Samråd ska alltid ske med som bl.a. har i uppgift att verka för att bebyggelsen inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet (5 kap. 14 § PBL). ska pröva och upphäva kommunens beslut att anta planen, om beslutet innebär att bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet (11 kap. 10–11 §§ PBL). I de fall kommunen prövar en bygglovsansökan som ligger i ett område som inte omfattas av en detaljplan ska bl.a. kända sakägare och kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs beredas tillfälle att yttra sig (9 kap. 25 § PBL). Utredningen har föreslagit en ändring i 9 kap. 30 § PBL som innebär att bygglov inom ett område med detaljplan ska kunna nekas om kraven i den nya bestämmelsen i 2 kap. 6 a § PBL inte är uppfyllda. Regeringen instämmer i de invändningar mot förslaget som har framfört. Enligt ska bygglov, enligt bestämmelserna i 9 kap. 30 § PBL, ges för en åtgärd som stämmer överens med en detaljplan. Bygglov kan således inte vägras för en åtgärd som stämmer överens med planen, såvida det inte finns alternativa möjligheter att inom ramen för planen utnyttja byggrätten. Under den s.k. genomförandetiden är byggrätten i princip oinskränkt, dvs. det finns i princip inga möjligheter att vägra ett planenligt bygglov eller att ändra detaljplanen för att hindra att byggnaden uppförs. Om en ansökan däremot avser en åtgärd inom en detaljplan där genomförandetiden har gått ut, kan påbörja ett planarbete och besluta att ärendet inte ska avgöras förrän planarbetet avslutats (9 kap. 28 § PBL). De krav på utformning och placering av byggnader som behöver ställas för att uppnå en godtagbar bullernivå måste således framgå av planen, vilket innebär att en uttömmande reglering ska göras redan i detaljplaneskedet. Som redovisats ovan kan kommunen i detaljplanen reglera krav på exempelvis bullerskyddande åtgärder eller i vissa fall ange en högsta bullernivå vid fasad med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 12 § PBL. Utredningens förslag till ändring av bestämmelserna i 9 kap. 30 § PBL skulle – tvärtemot dessa grundläggande principer – innebära att bygglov skulle kunna nekas för en åtgärd som stämmer överens med planen om kraven i den 2013/14:128 nya bestämmelsen inte är uppfyllda. Regeringen anser därför att utredningens förslag till tillägg i 9 kap. 30 § PBL inte bör genomföras. Den föreslagna bestämmelsen innebär sammanfattningsvis att det ställs tydligare, och i viss mån utvidgade, krav på det underlag som ligger till grund för kommunens beslut om planer och bygglov, i de fall bostadsbyggander avses uppföras i bullerutsatta lägen. För att bestämmelsen ska få denna effekt behöver det ställas tydliga krav på det underlag som läggs till grund för beslut om detaljplaner och bygglov, vilket behandlas i avsnitt 6.2. Nya krav på redovisning av bullervärden vid planläggning och bygglov enligt plan- och Regeringens förslag: Om en detaljplan avser en eller flera bostads- byggnader, ska planbeskrivningen innehålla en redovisning av beräknade värden för omgivningsbuller vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats om en sådan ska anordnas i anslutning till Sådana värden ska även framgå av ett bygglov som avser nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad utanför ett område