prop · H103200 · 2014-03-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2013/14:200 om statens tillsyn över Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16). Av granskningsrapporten framgår att anser att tillsynens inriktning kan utvecklas så att undervisningen i högre grad omfattas av tillsynen. Regeringen delar denna uppfattning och har därför förtydligat Statens skolinspektions uppdrag i detta avseende. påpekar också att det finns behov av att utveckla tydligheten, enhetligheten och likvärdigheten i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. I dessa avseenden konstaterar regeringen att ett omfattande utvecklingsarbete pågår inom Skolinspektionen. Regeringen följer detta arbete noga. anser också att regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas. Regeringen delar inte denna uppfattning utan vill framhålla att regeringen medvetet har låtit Skolinspektionen dels utveckla metoder för en ändamålsenlig tillsyn och kvalitetsgranskning, dels att själv avgöra var det finns behov av insatser. utesluter regeringen inte möjligheten att låta genomföra en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som rekommenderar, i syfte att överväga om någon förändrad prioritering för myndighetens uppdrag behöver göras. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av över skolan – bidrar den till förbättrade (RiR 2013:16) ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1 Ärendet och dess beredning överlämnade tillsyn över skolan – Bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. har yttrat sig över rapporten (dnr U2013/7407/). har granskat om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet och om den bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen har också syftat till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. iakttagelser och slutsatser grundas på genomförda intervjuer, dokumentstudier, en analys av ett urval beslut inom den regelbundna tillsynen samt tre enkätundersökningar. Två av enkäterna har riktat sig till alla huvudmän respektive rektorer som varit föremål för Skolinspektionens regelbundna tillsyn eller kvalitetsgranskning – . Den tredje enkäten har riktat sig till alla inspektörer som arbetade med regelbunden tillsyn eller kvalitetsgranskning vid Skolinspektionen . Vidare har intervjuer genomförts med företrädare för Skolinspektionen och tjänstemän vid . Tillsynens inriktning kan utvecklas anser att Skolinspektionens tillsyn kan utvecklas i flera avseenden. Det centrala är att inspektionen inriktas på sådana aspekter som är avgörande för kunskapsresultaten och likvärdigheten. talar i sin rapport om direkta och indirekta förutsättningar för ökade kunskapsresultat. Indelningen utgår från den forskning som anger att aspekter som har störst potential att bidra till ökade kunskapsresultat är de som påverkar undervisningen i klassrummet. Direkta förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat handlar exempelvis om hur undervisningen planeras och genomförs samt rektorns pedagogiska ledarskap. Indirekta förutsättningar kan enligt bestå av den struktur och de rutiner som ska skapa goda förutsättningar för undervisningen, t.ex. skriftliga rutiner och planer, dokumentation samt uppföljning och kvalitetsarbete. tionens regelbundna tillsyn indirekta förutsättningar för lärande snarare 2013/14:200 än direkta. Forskning visar att direkta förutsättningar för lärande, exempelvis hur undervisningen planeras och genomförs, har störst inverkan på kunskapsresultaten. Därför anser att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Skolors och huvudmäns kvalitetsarbete framstår enligt som ett av de mest centrala områdena i tillsynen. Genom att tillsynen i praktiken till stor del bedöms vara inriktad mot planer och dokumentation menar att det finns risk för att administrationen inom skolan ökar. anser vidare att kvalitetsgranskningen som instrument i högre utsträckning än tillsynen når undervisningen. anser att kvalitetsgranskningens möjligheter att påverka kunskapsresultaten begränsas av att denna typ av granskning bedrivs i mindre omfattning. Dessutom visar granskning att kvalitetsgranskningsrapporterna använts brett av de huvudmän och rektorer som inte har omfattats av granskningen, för att utveckla den egna verksamheten. Tydlighet, enhetliget och likvärdighet i tillsynen kan utvecklas framhåller att det är oklart om den behovsanalys som styr resurserna för Skolinspektionens tillsyn är träffsäker. påpekar att Skolinspektionen ännu inte har undersökt om de faktorer som modellen består av fungerar på ett tillfredsställande sätt. bedömer vidare att tillsynen över skolorna kan bli mer likvärdig. gör bedömningen att Skolinspektionen i alltför liten utsträckning gör olika författningsbestämmelser tydliga genom att konkretisera hur de i praktiken ska tillämpas. Detta är, enligt , ett av skälen till att tillsynen i så pass hög utsträckning i praktiken är inriktad på planer och dokumentation, där kraven är mer konkreta än för till exempel undervisning och likvärdighet i utbildningen. framhåller även att huvudmän och rektorer som har varit föremål för Skolinspektionens tillsyn inte med säkerhet vet vilka slutsatser som kan dras av tillsynsbesluten. anser därför att Skolinspektionen bör förtydliga sina beslut. anser att Skolinspektionen i högre grad kan verka för att påtalade brister åtgärdas genom att förbättra uppföljningen och att Skolinspektionens förebyggande arbete stärks. bedömer vidare att utformningen av tillsyn och kvalitetsgranskning i Skolinspektionens verksamhet har försvårat möjligheten att göra bedömningar av om det finns direkta förutsättningar för god kvalitet i utbildningen. Av de två granskningsverktyg som Skolinspektionen har tillgång till – tillsyn och kvalitetsgranskning – har resurser till tillsynen prioriterats. Tillsynens sanktionsmöjligheter medför krav på att bedömningarna utmynnar i ett tydligt ställningstagande och att Skolinspektionen tydligt anger hur påtalade brister kan åtgärdas. Inom kvalitetsgranskningen öppnas däremot möjligheter för en mer nyanserad bedömning som kan underlätta en kvalitativ bedömning, t.ex. av undervisningen. Regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas anser att regeringens styrning av Skolinspektionen har varit för begränsad och att den behöver stärkas. ställde regeringen krav på att såväl tillsynen som kvalitetsgranskningen skulle genomföras med regelbundenhet. Kravet på regelbundenhet i kvalitetsgranskningen har sedan upphört, vilket kan vara en förklaring till att andelen resurser som riktas till kvalitetsgranskning har minskat. Regeringen har uppdragit åt Skolinspektionen att genomföra en effektutvärdering av sin verksamhet, men det har inte gjorts. Regeringen har ändå uttalat att Skolinspektions tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till ökade kunskapsresultat. ser positivt på att regeringen har angett att såväl tillsyn som kvalitetsgranskning ska genomföras utifrån en behovsanalys. har regeringen ställt krav på en regelbunden närvaro på samtliga skolor, ingripanden vid allvarliga brister, med vite eller verksamhetsförbud samt förebyggande verksamhet. Regeringen har också begärt att Skolinspektionen ska göra kvalitativa bedömningar inom tillsynen. Att regeringen på så sätt har betonat de olika aspekterna av inspektionsverksamheten, utan att ge en anvisning om att någon del av uppdraget bör prioriteras, har enligt inneburit en försämring av myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. rekommendationer till regeringen och Skolinspektionen har rekommenderat regeringen att låta genomföra en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot bakgrund av en sådan utvärdering rekommenderas regeringen att överväga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas när det gäller prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen rekommenderas också att överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag. har rekommenderat Skolinspektionen att arbeta för att tillsynen i högre grad får en inriktning så att kvalitativa bedömningar av till exempel undervisningen underlättas. har också rekommenderat Skolinspektionen att utveckla bedömningsstödet för inspektörerna. Skolinspektionen rekommenderas därutöver att utvärdera träffsäkerheten i risk- och väsentlighetsanalysen och att utveckla tillgängligheten av sin praxisbildning samt förtydliga tillsynsbesluten. Slutligen har rekommenderat Skolinspektionen att fortsätta det arbete som har inletts med att förstärka och utveckla uppföljningen av tillsynsbesluten. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Utvecklingen av Skolinspektionens tillsyn Skolinspektionen ska genom sin tillsyn och kvalitetsgranskning bl.a. verka för en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö samt bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat för eleverna. har framfört att Skolinspektionens tillsyn behöver utvecklas i ett antal avseenden. Regeringen delar i stort denna uppfattning. Det är viktigt att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till förbättrade kunskapsresultat. Tillsyn är en verksamhet som ständigt behöver utvecklas och anpassas till aktuella förhållanden och problemställningar. Inom en rad områden har Skolinspektionen påbörjat ett arbete för att förbättra och utveckla tillsynen. Det gäller bl.a. införande av strukturerade klassrumsobservationer, analys av träffsäkerheten i den så kallade risk- och väsentlighetsanalysen, bedömningsstöd som konkretiserar hur olika bestämmelser ska tolkas, förbättring av sökbarheten på hemsidan (t.ex. beslut) samt förstärkt uppföljning av tillsynsbesluten. Regeringen följer noga detta utvecklingsarbete. Tillsynens fokus på undervisningen har framfört att undervisningen i högre grad borde omfattas av Skolinspektionens tillsyn. Skolinspektionens tillsyn bygger på den forskning som finns om framgångsrika skolor och fokuserar på faktorer som t.ex. systematiskt kvalitetsarbete, rektorns pedagogiska ledarskap och hur skolorna förmår anpassa undervisningen. Dessa är, enligt Skolinspektionen, grundläggande tillsynsområden för att kunna göra kvalitativa bedömningar av skolorna. Skolinspektionens bedömningar baseras på information från mer än 100 000 elever, föräldrar och pedagogisk personal via enkäter. Därutöver intervjuas cirka 25 000 elever, lärare, rektorer och annan pedagogisk personal vid skolbesöken . Regeringen anser att forskning om framgångsrika skolor är en viktig utgångspunkt för att få underlag till kvalitativa bedömningar, men vill framhålla att även annan relevant forskning bör användas för att utveckla Skolinspektionens verksamhet. Av framgår att en stor majoritet av huvudmännen och rektorerna anser att Skolinspektionens tillsyn huvudsakligen eller i någon mån fångar upp de brister som är av störst betydelse för elevernas kunskapsresultat. Skolinspektionen har i sitt yttrande framfört att det är orimligt att inom ramen för den regelbundna tillsynen ställa krav på utökad granskning av undervisningen i skolorna utan att förhålla sig till befintliga resurser. Regeringen är medveten om att det är tids- och resurskrävande att bedöma undervisningens kvalitet utifrån klassrumsobservationer. har Skolinspektionen konstaterat att det vid flera skolor kan finnas behov av att göra sådana observationer. tionen infört en modell för strukturerade lektionsobservationer i den regelbundna tillsynen. Såväl forskning som PISA-undersökningar (Programme for International Student ) visar att klassrumssituationen är av avgörande betydelse för elevers kunskapsresultat. Regeringen delar uppfattning att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Regeringen har därför i Skolinspektionens regleringsbrev uppdragit åt myndigheten att förstärka granskningen av undervisningens kvalitet inom ramen för den löpande tillsynen. Regeringen vill också i detta sammanhang understryka att det numera finns tillgång till nationella provresultat för alla grundskolor. Detta har, tillsammans med annan skolstatistik som regelbundet samlas in av , påtagligt förbättrat möjligheterna för bl.a. Skolinspektionen att göra relevanta analyser av kunskapsresultaten och utveckla fler modeller för att analysera skolors kvalitet. När det gäller förhållandet mellan den löpande tillsynen och kvalitetsgranskningen anser regeringen att det är viktigt att betona att dessa två verktyg ska ses som kommunicerande kärl. Den regelbundna tillsynen ger underlag för att välja var kvalitetsgranskningar ska göras och brister vid en kvalitetsgranskning kan leda till ett tillsynsbeslut. Likaså kan resultaten från kvalitetsgranskningarna användas för råd och vägledning inom tillsynen. Regeringen vill också framhålla att kvalitetsgranskning är ett instrument där myndigheten har möjlighet att tränga djupare in i en viss fråga. Den ger möjlighet till metodutveckling av bedömningsområden som kan läggas in i den regelbundna tillsynen, vilket också sker. Skolinspektionens regelbundna tillsyn innebär en regelbunden kontakt med alla skolor och huvudmän. Sammantaget granskar Skolinspektionen mellan 1 500 och 2 000 skolor inom ramen för sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det är rimligt att ställa krav på regelbundenhet för kvalitetsgranskningarna inom ramen för Skolinspektionens nuvarande ekonomiska resurser. har anfört att det för målgrupperna till viss del är otydligt vilka slutsatser som kan dras av tillsynsbesluten. Regeringen vill här framhålla att av de rektorer som har svarat på enkät anser att Skolinspektionen helt eller huvudsakligen tydligt anger på vilket sätt skolan brister. Även Skolinspektionens egna uppföljningar bekräftar detta resultat. I Årsredovisning 2013 (Skolinspektionen, s. 32) anger nästan samtliga rektorer efter genomförd inspektion att beslutet var mycket eller ganska tydligt. genomgång av ett antal tillsynsbeslut visar också att det i de flesta förelägganden och anmärkningar finns en sådan precisering av bristerna som lagen kräver. har påpekat att uppföljningen av tillsynsbesluten behöver utvecklas. Genom uppföljningen ska Skolinspektionen se till att skolor 2013/14:200 och huvudmän verkställer de åtgärder som behövs för att avhjälpa påpekade brister. Uppföljningen sker i normalfallet skriftligen vilket innebär att det i många fall är svårt för Skolinspektionen att vara säker på om att nödvändiga åtgärder faktiskt genomförs. granskning visar att uppföljningens utformning varierar mellan Skolinspektionens olika enheter och att det skiftar mellan inspektörerna om de anser att besök måste genomföras under uppföljningen. Som framgått ovan pågår inom Skolinspektionen ett arbete för att utveckla och förbättra uppföljningen av tillsynsbesluten. Regeringen anser att detta är ett viktigt utvecklingsområde och följer arbetet noga. anser att regeringens styrning av Skolinspektionen är alltför begränsad. har påpekat att regeringen, trots upprepade krav på att Skolinspektionen ska göra en effektutvärdering av sin verksamhet, inte har fått någon sådan rapport. Regeringen har förståelse för Skolinspektionens svårigheter att bedöma de samlade effekterna av sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Som Skolinspektionen har framhållit gäller det särskilt där svensk skollagstiftning har genomgått och genomgår de största förändringar som har skett på mycket . Det är också en uppfattning som kommer fram i delbetänkandet Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30). Enligt betänkandet är det svårt att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden (exempelvis tillsyn eller sanktioner) och studieresultat. Enligt utredningen saknar dock sådana åtgärder inte helt betydelse för studieresultaten, men de bidrar i första hand till ökad likvärdighet eller ökad rättsäkerhet för den enskilde eleven. Trots svårigheter att mäta effekterna av tillsyn har Skolinspektionen på olika sätt försökt att få svar på sådana frågor. Myndigheten har t.ex. såväl 2012 som 2013 gjort en analys av resultaten av en enkät som skickats till rektorer efter avslutad tillsyn. Av enkäten framgår bl.a. att en övervägande majoritet av rektorerna ansåg att tillsynens granskningsområden är viktiga för skolans verksamhet och att tillsynen kommer att bidra till förbättringsarbetet på skolan. I en annan enkät till vårdnadshavare, rektorer, skolpersonal, förvaltning och även elever har Skolinspektionen tagit upp frågan om myndighetens arbete leder till en förbättrad utbildning i en tryggare miljö. Nästan alla som har svarat på frågan ansåg att så var fallet till stor eller till viss del. Regeringen har därför gjort bedömningen att Skolinspektionen, även om någon dokumenterad effektutvärdering inte har gjorts, arbetar aktivt med att följa och utvärdera sin tillsyn. framför i sin rapport att regeringens styrning av Skolinspektionen har präglats av förtroende för myndigheten, som har varit relativt fri att själv utforma sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Detta har bl.a. medfört att tillsynen har prioriterats framför kvalitetsgranskningen, vilket i sin tur har inneburit att de direkta förutsättningarna för ökade kunskapsresultat granskats i mindre utsträckning. Det är riktigt att regeringens styrning av Skolinspektionen har präglats av stort förtroende för myndigheten. Detta har varit en medveten hållning från regeringens sida för att i stor utsträckning låta Skolinspektionen Skr. 2013/14:200 utveckla metoder för en ändamålsenlig tillsyn och kvalitetsgranskning samt att själv avgöra var det finns behov av insatser. har det varit en tydlig styrning att uppdra åt Skolinspektionen att löpande inspektera samtliga kommuner och skolor. Regeringen har dessutom uppdragit åt Skolinspektionen att särskilt redovisa vissa för undervisningen viktiga aspekter, t.ex. hur huvudmännen arbetar för att säkerställa att behöriga lärare används för undervisningen samt hur huvudmän och rektorer säkerställer att personalen får nödvändig kompetensutveckling (dnr U2011/7203/GV). Skolinspektionen är fortfarande en relativt ny myndighet. Myndigheten avslutar sin första tillsynscykel och ett arbete för att planera nästa cykel har påbörjats. Som nämnts ovan pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom Skolinspektionen. Regeringen följer noggrant detta arbete och avvaktar resultatet för att sedan överväga om någon förändrad prioritering för Skolinspektionens uppdrag är motiverad. Regeringen delar inte bedömning att regeringens styrning av Skolinspektionen generellt behöver stärkas . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelse att Skolinspektionens tillsyn kan utvecklas ytterligare. Det är ett arbete som Skolinspektionen redan har inlett. Detta förbättringsarbete ligger i stor utsträckning i linje med rekommendationer. Regeringen följer, bl.a. genom Skolinspektionens årsredovisningar och genom en löpande dialog, hur arbetet utvecklas. Regeringen delar uppfattning att Skolinspektionen i större utsträckning bör granska undervisningen i sin tillsyn. Därför har regeringen uppdragit åt Skolinspektionen att förstärka granskningen av undervisningens kvalitet inom ramen för den löpande tillsynen. Regeringen instämmer inte i Riksrevisonens bedömning att regeringens styrning av Skolinspektionen generellt behöver stärkas. ska inte en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning uteslutas, men vid val av tidpunkt bör hänsyn tas till att det pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom myndigheten. Regeringen utesluter alltså inte möjligheten att låta genomföra en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som rekommenderar, i syfte att överväga om någon förändrad prioritering för myndighetens uppdrag behöver göras. Frågan anses genom denna skrivelse vara slutbehandlad. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978 91 7086 3264 rir 2013:16 foto: david bicho form: curry tryck: interntryckeri, 2013 GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? har granskat om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet samt bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen har också syftat till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, samt . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Styrning av hur regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning ska organiseras Krav på regelbunden närvaro Prioritering av granskning av kvalitet Återkommande krav på redovisning av effekter Förebyggande arbete genom generell information om lagkraven och Relationen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning Skolinspektionens arbete för att identifiera brister Granskning av indirekta och direkta förutsättningar för ökade kunskapsresultat Indirekta förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat Direkta förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat En konsistent granskning? Skolinspektionens arbete för en konsistent tillsyn Likvärdiga bedömningar i tillsynen? Tydliga krav i tillsynen? Kommunikation av tillsynens resultat Vilka slutsatser kan dras utifrån tillsynsbesluten? Skolinspektionens arbete för en konsistent kvalitetsgranskning STATENS TILLSYN ÖVER SKOLAN – BIDRAR DEN TILL FÖRBÄTTRADE KUNSKAPSRESULTAT? Verkar inspektionen för att brister åtgärdas? Kommunikation och uppföljning inom kvalitetsgranskningen Tillsynens inriktning kan utvecklas Regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas I rapporten hänvisas i fotnoter till fem olika bilagor. Bilagorna är inte en del av den beslutade rapporten utan en del av den dokumentation som rapporten är baserad på. Dessa bilagor finns att ladda ned från (). Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2011-1450), genom att man kontaktar registrator.