prop · H103110 · 2014-03-17 00:00:00 — Enligt 2 kap. 22 § vapenlagen gäller bestämmelserna om utlämnande av personuppgifter och uppgiftsskyldighet i 2 kap. 14 och 15 §§ polisdatala- gen även när personuppgifter i behandlas i vapenregister. av avsnitt 9.2.1 anser regeringen att regleringen av personuppgiftsbe- handling i vapenregister och vapenärenden bör samlas i vapenlagen så att man kan ta bort hänvisningen till regleringen i polisdatalagen. därför införas bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i polisdata- lagen om utlämnande av personuppgifter och uppgiftsskyldighet i vapen- Säkerhetspolisens möjligheter att inhämta uppgifter Vissa utsedda befattningshavare hos har behörig- het att söka i vapenregister på ett begränsat antal uppgifter. righet motsvarar i princip vad som gäller för t.ex. en polisman i yttre tjänst vid en polismyndighet. Säkerhetspolisen har samma behov som po- lisen i övrigt av att ha tillgång till uppgifter i vapenregister, bl.a. i sin verksamhet att upptäcka och avvärja hot mot rikets säkerhet. arbetet mot terrorism och inhemsk extremism ger uppgifter i vapenregis- ter ledning vid bedömningen av potentiella hot. De uppgifter som Säker- hetspolisen främst har intresse av är uppgifter om namn och personupp- gifter på tillståndshavare, uppgifter om deras vapen, tillståndets varaktig- het och var tillståndsfrågan har handlagts. En viktig fråga när Säkerhetspolisen bryts ut till en fristående myndig- het är hur myndigheten bör få tillgång till uppgifter i vapenregister. alternativ är att Säkerhetspolisen får vända sig till med en begäran om att få del av uppgifterna, ett annat är att skapa förutsätt- ningar för att Säkerhetspolisen kan medges direktåtkomst till uppgifter i Den förstnämnda lösningen medför en risk att Säkerhetspolisen Prop. 2013/14:110 inte kan få nödvändiga uppgifter lika snabbt i en akut situation som när vissa av dess medarbetare själva kan inhämta uppgifter ur registren. Den nya polisorganisationen är som framgår av avsnitt 5.1 inte avsedd att förändra uppgiftsfördelningen mellan och Säkerhetspolisen eller förutsättningarna för var och en av dessa att bedriva sin verksamhet. Mot den bakgrunden bör det öppnas en möjlighet för att bevilja Säkerhetspolisen direktåtkomst till vapenregistren. Det får ankomma på att tillsammans med Säkerhetspolisen närmare avgöra hur Säkerhetspolisens behov av tillgång till uppgifter i vapenregister bör tillgodoses, t.ex. vilka krav som bör ställas på den som får möjlighet att söka i registren. , och påpekar att de också har behov av direktåtkomst till vapenregistren. Det finns mycket som talar för att i vart fall de brottsbekämpande myndigheterna har ett sådant behov. Frågan kan dock inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende, eftersom det saknas beredningsunderlag. Regeringens förslag: Förbudet mot samkörning av vapenregister ska upphävas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. och anser att integritetsfrågor bör analyseras närmare innan förbudet mot samkörning upphävs. Enligt nämnden bör det även övervägas om det finns anledning att införa undantag från förbudet i stället för att upphäva det. Datainspektionen har förståelse för att det finns behov av att samköra de nationella registren men anser att det bör lagregleras att endast ett fåtal personer får samköra de nationella registren. Inspektionen anser också att risken för att registrerad information kommer i orätta händer och kan sammanställas på ett sätt som utgör ett hot fortfarande bör beaktas. noterar att det inte är klargjort vilken typ av statistik som kan komma att framställas genom samkörning men konstaterar att det troligen rör sig om statistik som sannolikt inte inkräktar på den enskildes integritet. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 19 § vapenlagen är det inte tillåtet att samköra de centrala vapenregistren. Av förarbetena framgår att ett förbud mot samkörning ansågs minska risken för att registrerad information skulle komma i orätta händer och kunna sammanställas på ett sätt som utgjorde ett hot, exempelvis för registrerade vapeninnehavare. Säkerhetsaspekterna ansågs då väga tyngre än intresset av den ytterligare effektivitetsvinst som en möjlighet till samkörning skulle innebära (prop. 1998/99:36 s. 19). Att ett förbud mot samkörning infördes bör också ses mot bakgrund av dåtidens syn på registerlagstiftning, där det var vanligt med den sortens inskränkningar i rätten att behandla personuppgifter. 2013/14:110 Frågan är om det är rimligt att behålla det nuvarande förbudet mot samkörning av de nationella registren. Det är bara ett fåtal författningar som innehåller begränsningar i fråga om samkörning av register eller av vissa uppgifter i register. och anser att integritetsfrågorna bör analyseras närmare innan förbudet upphävs. I detta sammanhang bör framhållas att vapenregistren inte innehåller särskilt integritetskänslig information. De uppgifter som kan vara känsliga finns som nämnts i avsnitt 9.2.2 i vapenärendena. Tillgången till dessa uppgifter kommer inte att förändras även om samkörningsförbudet tas bort. När det gäller vapenregister är det därför inte i första hand hänsynen till enskildas integritet som har motiverat förbudet mot samkörning, utan hänsynen till nationell säkerhet. Datainspektionen anser att risken för att registrerad information kommer i orätta händer och kan sammanställas på ett sätt som utgör ett hot fortfarande bör beaktas. Regeringen anser dock, som framhållits i avsnitt 9.3.1, att det inte finns samma skäl att hysa farhågor beträffande säkerheten som när vapenregistren digitaliserades. Syftet med att inte ha lokala vapenregister är framför allt att underlätta handläggningen av vapenärenden. När det inte längre finns lokala register finns det inget egentligt behov av att kunna samköra de nationella registren för handläggningen av enskilda vapenärenden. Däremot behöver kunna samköra registren för bl.a. uppföljning av ärendehandläggningen och för att kunna framställa statistik, eftersom uppgifterna om vapen, vapeninnehavare och vapenhandlare är uppdelade i olika register på nationell nivå. Som konstaterar rör det sig om statistik som inte inkräktar på den enskildes integritet. Samkörning kan i viss utsträckning också behövas för kontrollen över vapenhandlare. Det kan vidare finnas behov av att i enskilda fall samköra registren om det behövs för spaning eller utredning av vissa grova brott med anknytning till vapen. Mot den nu angivna bakgrunden talar verksamhetsskäl för att upphäva förbudet mot samkörning, medan de skäl som talar emot detta inte har samma styrka som . Regeringen anser därför att förbudet bör upphävas och att man inte, som föreslår, endast bör medge undantag från det. Att förbudet mot samkörning upphävs bör emellertid inte leda till någon avgörande förändring i synen på tillgången till de samlade registeruppgifterna. Möjligheten att samköra nationella register bör därför förbehållas ett begränsat antal personer. Detta kan dock, till skillnad från vad Datainspektionen anser, regleras på lägre författningsnivå. Regeringens förslag: Regler om hur länge uppgifter får bevaras i vapenregister ska införas. Huvudregeln är att uppgifter i vapenregister inte får bevaras där längre än vad som behövs för något av de ändamål för vilka registren förs. Uppgifter om tillståndspliktiga vapen och vapendelar och om vapeninnehavare och vapenhandlare ska bevaras i vapenregister . Uppgifter om hemvärnets personal ska gallras när Försvarsmakten har meddelat att uppgiften är aktuell. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. påpekar att polisdatalagen och polisdataförordningen ger nya möjligheter för polisen att arkivera handlingar digitalt om de är avskilda från den operativa verksamheten. Om uppgifter i vapenregister hanteras på samma sätt har inga invändningar i sak mot förslaget men anser att terminologin bör anpassas till arkivlagstiftningen så att man undviker att i dessa fall tala om gallring. Skälen för regeringens förslag Behövs det särskilda regler för bevarande och gallring av uppgifter i vapenregistren? Vapenlagen innehåller inga regler om bevarande eller gallring av uppgifter i vapenregister eller i vapenärenden och några sådana har inte heller meddelats i förordning. Polisdatalagens gallringsregler är inte tillämpliga, eftersom bara ett fåtal regler i polisdatalagen gäller för vapenregistren. Personuppgiftslagen saknar uttryckliga regler om gallring. Av 9 § första stycket i personuppgiftslagen framgår att personuppgifter inte får bevaras längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Myndigheters arkivering och bevarande av allmänna handlingar har dock undantagits från lagens tillämpning genom 8 § andra stycket samma lag. De grundläggande reglerna om bevarande och gallring av allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i arkivlagen (1990:782). Särskilda regler om bevarande och gallring av personuppgifter i myndighetsregister finns vanligtvis i särskilda registerförfattningar. Datainspektionen beslutade att upphäva gallringsföreskrifterna för samtliga lokala vapenregister (DI 4169-97) och har för historiska ändamål beslutat att uppgifter i vapenregister och i polisens vapenärendehanteringssystem ska bevaras (jfr föreskrifter RA-MS 2003:16). Regler om bevarande och gallring av personuppgifter spelar en viktig roll för skyddet av enskildas integritet. När det nu föreslås en sammanhållen reglering av personuppgiftsbehandlingen enligt vapenlagen bör det införas regler om bevarande och gallring av uppgifter i vapenregister. De grundläggande bestämmelserna bör finnas i lag, medan närmare bestämmelser kan meddelas i föreskrifter på lägre nivå. För behandling av uppgifter i vapenärenden bör även i fortsättningen de allmänna bestämmel- serna i personuppgiftslagen och arkivlagen om bevarande och gallring tillämpas. Hur bör reglerna utformas? I propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet förs en ingående diskussion om bevarande och gallring av personuppgifter som behandlas i polisiär verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 203 f.). I den nya polisdatalagen har det dels föreskrivits gallringsregler för vissa typer av uppgifter, dels införts begränsningar i fråga om hur länge sådana uppgifter för vilka det inte finns några uttryckliga gallringsregler får vara tillgängliga i den polisiära verksamheten. En viktig fråga är om regleringen av hur länge uppgifter får bevaras i vapenregistren bör utformas på traditionellt sätt med vissa angivna tidpunkter då uppgifterna ska gallras eller om man i stället bör bygga vidare på den reglering som gäller för uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Vad som främst talar för att ange uttryckliga gallringsregler är att sådana regler är förhållandevis enkla att tillämpa. Med hänsyn till att vapenregistren delvis förs för brottsbekämpande ändamål bör regleringen dock utformas på samma sätt som i polisdatalagen. För uppgifter i vapenregistren bör därför huvudregeln vara att uppgifterna inte får bevaras i registren än vad som behövs för något av ändamålen med dem. En uttrycklig regel om detta bör införas i vapenlagen. När uppgifterna inte längre behövs i verksamheten bör de arkiveras. Regleringen om vapenregister måste stå i överensstämmelse med de internationella förpliktelser har åtagit sig, bl.a. artikel 4.4 i vapendirektivet. Uppgifter om de vapen och vapendelar som omfattas av kravet på märkning i 2 a kap. vapenlagen bör därför, trots den generella bevaranderegeln, alltid bevaras i registren från det att uppgifterna registrerades. Detta gäller oavsett om vapnet eller vapendelen har förts ut ur landet och det från svensk synvinkel inte finns behov av att behandla uppgifterna i vapenregistret. Likaså ska det enligt vapendirektivet vara möjligt att spåra innehavare av vapen och vapenhandlare under . I åtskilliga fall kommer dock uppgifterna att bevaras betydligt längre, exempelvis om en vapeninnehavare behåller sina vapen . Huvudregeln om att uppgifter inte får bevaras än vad som behövs för något av ändamålen med registren ger tillräcklig ledning för när uppgifter inte längre får bevaras i polisens ärendehandläggning eller brottsbekämpande verksamhet när det gäller de flesta uppgifter. Be- träffande en kategori uppgifter bör dock en uttrycklig gallringsregel införas, nämligen uppgifter om hemvärnets personal. Sådana uppgifter behövs inte för handläggningen av vapenärenden utan syftar dels till att ge en överblick över vilka personer inom ett visst geografiskt område som får inneha vapen, dels till att ska kunna informera Försvarsmakten om de upptäcker att personer som tillhör hemvärnets personal är olämpliga att inneha vapen. De uppgifter som rör hemvärnets personal är känsliga ur försvarssynpunkt och bör därför gallras så snart Försvarsmakten har underrättat om att uppgifterna är aktuella. Vilka som tillhör hemvärnets personal är en fråga som Försvarsmakten råder över och som framgår av den myn- Det saknas därför skäl att bevara dessa uppgifter för Prop. 2013/14:110 historiska, vetenskapliga och statistiska ändamål i 10 Offentlighet och sekretess 10.1Allmänt om offentlighet och sekretess En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Av 2 kap. 6 § första stycket TF framgår att en handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats, eller om den inte har expedierats, när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats eller, om den inte hänför sig till visst ärende, när den har färdigställts av myndigheten. I dagens organisation med , 21 polismyndigheterna och innebär regleringen i tryckfrihetsförordningen att en handling som skickas från en polismyndighet till en annan är att anse som upprättad hos den avsändande myndigheten och inkommen till den mottagande myndigheten. Detsamma gäller när handlingar skickas mellan och polismyndigheterna. Under vissa förutsättningar kan en handling bli allmän även när den överlämnas mellan två enheter inom en och samma myndighet. För detta krävs enligt 2 kap. 8 § TF att enheterna uppträder som självständiga organ i förhållande till varandra. Av förarbetena framgår att så kan vara fallet om enheten i eget namn fattar ett överklagbart beslut av väsentlig betydelse eller om enheten beslutar ett yttrande som avges självständigt och som innebär att enheten definitivt skiljer en fråga ifrån sig (1975/76:160 s. 152). I båda dessa fall anses besluten som allmänna handlingar även om de endast skickas till organ inom samma myndighet. I dagens polisorganisation torde Säkerhetspolisen i de flesta fall anses som ett särskilt organ i tryckfrihetsförordningens mening i förhållande till övriga delar av . Därigenom blir de handlingar som utväxlas mellan Säkerhetspolisen och exempelvis , som är en annan del av , allmänna . Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § första stycket TF begränsas bara om det är nödvändigt med hänsyn till vissa intressen, bl.a. rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). 2013/14:110 Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det görs muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid omvända skaderekvisit är utgångspunkten den motsatta, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således endast lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen kan även vara absolut, vilket innebär att de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning, om uppgifterna begärs ut. Sekretess gäller enligt 8 kap. 1 § OSL både mot enskilda och mot andra myndigheter. I dagens polisorganisation innebär det att det som huvudregel råder sekretess mellan (inklusive Säkerhetspo- lisen och ), de lokala polismyndigheterna och . Sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott regleras i 18 kap. OSL. Sekretess gäller, i större eller mindre utsträckning, för förundersökning och motsvarande utredningar enligt 23 kap. (18 kap. 1 § OSL) och som regel för underrättelseuppgifter (18 kap. 2 § OSL). Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott regleras i 35 kap. OSL. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § skyddar en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och omfattar bl.a. uppgifter i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, användning av tvångsmedel, registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen, annan verk- samhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott Prop. 2013/14:110 och som bedrivs av en åklagarmyndighet, en polismyndighet, Skattever- ket, , eller , register som förs av enligt polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas där med stöd av den lagen och misstankeregistret. Brottsanmälningar omfattas också av sekretessen. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. När en förundersökning eller annan motsvarande utredning inleds gäller som regel sekretess enligt både 18 kap. 1 eller 2 § och 35 kap. 1 § OSL. Sekretessen enligt 18 kap. 1 § minskar efter hand och brukar normalt upphöra senast i samband med att åtal väcks. Det är vanligt att det förekommer kvarstående sekretess till skydd för enskild i förundersökningar och andra brottsutredningar. Enligt 35 kap. 2 § OSL gäller sekretess för uppgift i en anmälan eller utsaga av enskild i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelser om sekretess för polisens register finns i 35 kap. 1 § punkterna 6 och 7 och i 35 kap. 3 och 4 §§. I 1 § punkterna 6 och 7 regleras sekretessen för register som förs enligt polisdatalagen och för misstankeregistret. I 3 § regleras sekretessen för belastningsregistret. I 4 § regleras sekretessen för bl.a. register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot (punkten 1) och uppgift hos som rör brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i ett annat register än som avses i 1 § (punkten 2). Därutöver finns det flera sekretessbestämmelser som gäller för olika delar av polisens verksamhet, som särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (18 kap. 7 § och 35 kap. 11 §), handläggning av vapenärenden (18 kap. 16 § och 35 kap. 23 §), verksamhet enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter (22 kap. 2 §), verksamhet som avser förordnande av ordningsvakt (30 kap. 21 §), räddningsinsatser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (32 kap. 8 §), verksamhet som avser hjälp och bistånd till enskilda (35 kap. 20 §), verksamhet som avser utlänningskontroll och medborgarskap (37 kap. 1 §) och verksamhet som avser skadereglering (40 kap. 6 §). 10.3Påverkas allmänhetens insyn i polisens verksamhet? Regeringens bedömning: Inrättandet av innebär att färre handlingar än blir allmänna i polisverksamheten. I praktiken blir det dock inte så stor skillnad för allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten, eftersom en stor del av de uppgifter som hanteras är sekretessbelagda. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. 2013/14:110 Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över bedömningen. Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen anser att medborgarnas möjligheter till insyn i polisens verksamhet inte får minska och att det därför bör utredas på vilket sätt rätten att ta del av allmänna handlingar i den nya polisorganisationen kan upprätthållas. Skälen för regeringens bedömning: Genom inrättandet av försvinner de formella myndighetsgränserna och handlingar som skickas mellan olika delar av kommer därför inte att bli allmänna i tryckfrihetsförordningens mening. Detta är en oundviklig konsekvens av att flera myndigheter slås samman till en. Det gäller inte bara för omorganisationen av polisen, utan blev följden vid andra enmyndighetsreformer som när exempelvis Försvarsmakten, och bildades. När det gäller polisens hantering av förvaltningsärenden får förändringen ingen större betydelse. I den brottsbekämpande verksamheten, som är den verksamhet inom polisen som genererar flest handlingar, har polisen ett nära samarbete med åklagare. Utbytet av uppgifter mellan polisen och åklagarna kommer inte att förändras genom den nya polisorganisationen, vilket innebär att handlingar som skickas mellan och kommer att bli allmänna i samma utsträckning som . Som framgår av avsnitt 10.1 kan enligt 2 kap. 8 § TF en handling i vissa fall bli allmän även när den överlämnas mellan två enheter inom en och samma myndighet. Regeringen har i direktiven till uttalat att det vid ska finnas en nationell operativ avdelning och en särskild avdelning för verksamheten med särskilda utredningar (dir. 2012:129). ska utgöra en egen avdelning inom (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 4, s. 52, bet. 2013/14:JuU1¸ rskr. 2013/14:97). Med utgångspunkt i de arbetsuppgifter som och den avdelning som motsvarar avdelningen för verksamheten med särskilda utredningar har torde dessa anses utgöra självständiga organ i den mening som avses i 2 kap. 8 § TF i förhållande till övriga enheter och organ inom . Det blir i detta hänseende inte någon skillnad mot dagens förhållanden, eftersom är en egen myndighet och motsvarigheten till verksamheten med särskilda utredningar är en avdelning vid som är direkt underställd rikspolischefen. Bedömningen kan dock bli en annan framför allt vad gäller när det står klart vilken roll laboratoriet kommer att få i den nya myndigheten.