prop · H103256 · 2014-09-19 00:00:00 — Transportstyrelsen lämnade i en rapport till regeringen förslag till hur en förordningsreglering med ett sådant sanktionssystem kan se ut. Bland annat föreslås i rapporten att en polis- man ska ges möjlighet att besluta om förskott av sanktionsavgiften och att, om förskottet inte betalas i samband med kontrollen, polismannen ska kunna besluta att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. För det fall antar regeringens förslag avser regeringen att bereda Transportstyrelsens förslag vidare. 5Det införs åtgärder för att effektivare hindra fortsatt färd En ny lag föreslås Regeringens förslag: Det införs en ny lag som reglerar vilka åtgärder som får vidtas vid ett beslut att ett fordon eller fordonståg inte får fort- Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom en tillstyrker eller har ingen erinran mot att det införs bestämmelser om hur beslut att hindra fortsatt färd ska kunna verkställas. anser att de föreslagna åtgärderna inte bör införas utan att åtgärder i stället bör företas i form av förebyggande kontroller. Skälen för regeringens förslag Det saknas regler om vilka åtgärder som får vidtas vid hindrande av En polismans eller tulltjänstemans hindrande av fortsatt färd eller ett beslut av en polisman att fordonet inte får fortsätta färden kan före- komma enligt en rad olika författningar och för att tillgodose olika Hur färden faktiskt ska hindras eller vilka åtgärder som får 2013/14:256 vidtas för att säkerställa att ett meddelat förbud följs är dock inte reglerat i någon författning. Frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att hindra ett fordons fortsatta färd har heller inte närmare berörts i de lag- stiftningsärenden som föregått respektive bestämmelse. Det har framförts synpunkter på denna ordning. I samband med att nya verkställighets- regler för överlastavgifter infördes (se prop. 2003/04:160) uttalade till exempel Lagrådet att lagrådsremissen innehöll mycket knapphändiga uppgifter om vilka faktiska åtgärder som polisen kan vidta för att hindra att ett fordon fortsätter sin färd – något som också påtalats av remiss- instanserna – och att det inte minst var av intresse vilka möjligheter som finns att vidmakthålla hindret i de fall då betalning dröjer. Regeringen anförde i propositionen att en förare som kör vidare trots att en polisman beslutat att fordonet inte får fortsätta färden torde göra sig skyldig till överträdelse av myndighets bud (17 kap. 13 § brotts- balken) och att en polisman enligt 22 § polislagen (1984:387) får stoppa ett fordon eller annat transportmedel om det finns anledning att anta att någon som färdas i fordonet har gjort sig skyldig till brott. Regeringen ansåg därför att polisen förfogade över tillräckliga medel att faktiskt hindra att ett fordon fortsätter färden. När det gäller möjligheten att vidmakthålla hindret anfördes att denna är beroende av att polisen följer upp att beslutet åtlyds (a. prop. s. 127 f.). Frågan om vilka åtgärder som polisen kan vidta för att säkerställa att förbudet följs återkom dock vid beredningen av den nya lagstiftningen för yrkestrafik och taxi. ansåg i det lagstiftningsärendet att det av lagtexten borde framgå vad polisen ska göra för att hindra fortsatt färd. Då frågan inte hade behandlats i den underliggande promemorian fann regeringen att det inte fanns underlag för att omhänderta synpunkten i det lagstiftningsärendet (prop. 2011/12:80 s. 90). Det saknas alltså uttryckliga bestämmelser som reglerar vilka befogen- heter polisen eller har för att hindra fortsatt färd, utöver möjligheten för polisen att stoppa ett fordon för att kunna lagföra en förare som trots förbud har kört vidare. Andra befintliga instrument är inte tillräckliga eller ändamålsenliga I 26 kap. finns bestämmelser om förvar och kvarstad. Dessa åtgärder riktar sig mot den som misstänks för ett brott. Regle- ringen syftar till att säkra verkställighet av ekonomiska förpliktelser som kan komma att ådömas den misstänkte på grund av brottet. Kvarstad beslutas av domstol. Åklagare, och under vissa förutsättningar, polisman, får i avvaktan på ett beslut om kvarstad provisoriskt ta den misstänktes egendom i förvar. Någon möjlighet att ta egendom i förvar för att säkra verkställighet av sanktionsavgift finns dock inte. Det huvudsakliga syftet med ett beslut att förbjuda ett fordons fortsatta färd kan dessutom vara ett annat än att säkra verkställighet av en ekonomisk förpliktelse. Sådant beslut kan t.ex. fattas av trafiksäkerhetsskäl. Regler om beslag finns i 27 kap. och i vissa special- författningar. Beslag enligt kan ske i tre huvudsyften, nämligen att säkra föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott, som har avhänts någon genom brott eller för att säkra ett kommande förverkande. Att hindra fortsatt färd faller utanför ända- målen med beslag. I 7 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott finns en särskild bestämmelse om förverkande av fordon. Enligt den paragrafen och 27 kap. 1 § får ett fordon som har använts vid brott enligt trafikbrottslagen tas i beslag och därefter förklaras förverkat, om det behövs för att förebygga fortsatt sådan brottslighet och förverkande inte är oskäligt. Bestämmelsen i trafikbrottslagen kan exempelvis aktualiseras vid trafiknykterhetsbrott eller vårdslöshet i trafik. Vidare kan enligt 24 a § polislagen fordonsnycklar eller annat som behövs för färden eller, om så krävs, fordonet, tillfälligt omhändertas för att förhindra trafiknykterhetsbrott. Lagrummet ger också en rätt att kroppsvisitera den som riskerar att göra sig skyldig till sådant brott, och att genomsöka fordonet. Hindrande av fortsatt färd kan dock aktualiseras i en rad andra situationer än när brott enligt trafikbrottslagen är för handen. Det finns således olika typer av tvångsåtgärder som i vissa fall even- tuellt skulle kunna vara tillämpliga i situationer där det också finns möjlighet att hindra ett fordons fortsatta färd. Dessa åtgärder är dock inte avsedda för nu aktuella situationer, eller inte lämpliga eller ens tillämp- liga för samtliga de fall då det kan bli fråga om att hindra fortsatt färd. Då det i realiteten saknas verktyg för att se till att fordonet inte förflyttas krävs det därför att en polisman eller en tulltjänsteman rent faktiskt förhindrar den fortsatta färden genom att fysiskt övervaka fordonet som förbudet består. En sådan ordning är såväl kostsam som tidskrävande och det saknas i realiteten resurser att genom- föra sådan fysisk övervakning . Möjligheterna att effektivt övervaka efterlevnaden av bestämmelserna är därför begränsade, med resultat att fordonet kan avvika efter kontrollen trots att det finns ett förbud att fort- sätta färden. Transportstyrelsen anför i sin rapport att poliser som arbetar med tung trafik har framfört synpunkter kring svårigheten att tillämpa och verkställa förbud mot fortsatt färd och att det förekommer att ett fordon som har förbjudits att fortsätta färden påträffats på annan plats och att samma brist som föranlett förbudet då fortfarande finns. Det har också framkommit att det i viss mån upplevs som fruktlöst att genomföra kontroller enligt de författningar som före- skriver hindrande av fortsatt färd eftersom det är oklart vad som får göras och vilka åtgärder som får vidtas i dessa sammanhang. Som ett resultat av att det saknas möjligheter att i praktiken verkställa ett förbud mot fortsatt färd riskerar regelefterlevnaden att minska. Att det inte kan säkerställas att trafikfarliga fordon eller förare följer förbudet kan i sin tur leda till att trafiksäkerheten äventyras. Bristande regelefterlevnad kan dessutom leda till att konkurrensen inom transportbranschen snedvrids och att andra transportpolitiska mål inte heller uppnås. Det behövs effektivare åtgärder för att hindra ett fordons fortsatta färd De medel som står till buds är således otillräckliga eller alltför resurskrävande. Det framstår därför som motiverat att införa ett regelverk som tillhandahåller effektivare verktyg för att verkställa förbud mot fort- satt färd och säkra regelefterlevnaden. En sådan reglering skulle syfta till att ge myndigheterna utökade verktyg för att faktiskt förhindra fortsatt 2013/14:256 färd då regelöverträdelser har skett. Därmed skapas bättre förutsättningar för att beslut om hindrande kan upprätthållas så som lagstiftaren har avsett. Om bättre regelefterlevnad kan säkerställas, uppnås i högre utsträckning de syften som ligger bakom den gällande regleringen på trafikområdet. Mot behovet av att ge myndigheterna utökade verktyg för att säker- ställa regelefterlevnad på vägtrafikområdet har det anförts att en förare som kör vidare trots att en polisman eller en tulltjänsteman beslutat att fordonet inte får fortsätta sin färd gör sig skyldig till överträdelse av myndighets bud. Som redogjorts för ovan finns då möjlighet för polisen att åter stoppa ett sådant fordon. Detta kräver dock att en polisman eller tulltjänsteman följer upp att beslutet om att förbjuda fortsatt färd åtlyds genom att försäkra sig om att fordonet inte flyttats, vilket i första hand torde behöva ske genom att återvända till den plats dit fordonet anvisades när förbudsbeslutet meddelades. Har fordonet avlägsnats från den anvisade platsen krävs troligen tämligen omfattande insatser för att åter lokalisera fordonet och stoppa det. En sådan ordning är resurskrävande och sannolikheten för att sådana möjligheter utnyttjas är därför låg. Om fordonet fortsätter färden trots förbud, är det föraren som gör sig skyldig till överträdelse av myndighets bud. Det är som regel transportföretaget, inte föraren, som i första hand drabbas ekonomiskt av ett beslut om förbud mot fortsatt färd. Intresset av att bryta mot ett meddelat förbud att fortsätta färden ligger därför normalt hos företaget, inte den enskilde föraren. Att ingripa straffrättsligt mot föraren ger därför inte den efter- strävade effekten. Mot denna bakgrund föreslår regeringen således att det ska införas en reglering av vilka åtgärder som får vidtas för att säkerställa att förbud mot fortsatt färd följs. Allmänt om åtgärdernas tillåtlighet samt författningsform Transportstyrelsen har föreslagit att de åtgärder som ska införas bl.a. är omhändertagande av viss egendom med anknytning till fordonet, fast- låsning av fordonet (s.k. klampning), kroppsvisitation av förare och passagerare samt genomsökning av fordonet. Det finns därför anledning att något beröra möjligheten att allmänt sett vidta sådana åtgärder och i så fall på vilken författningsnivå regleringen ska ske. I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser som reglerar de grund- läggande fri- och rättigheter som den enskilde åtnjuter gentemot det allmänna. Bestämmelser om skydd för den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten finns i 4–8 §§. Av intresse är framför allt 6 § första stycket, enligt vilken bestämmelse var och en gentemot det allmänna är skyddad bl.a. mot kroppsvisitation samt mot husrannsakan och liknande intrång. Vidare är enligt 8 § den som är svensk medborgare tillförsäkrad rörelsefrihet inom landet och en frihet att lämna det. Av 20 § framgår att rättigheterna i bl.a. 6 och 8 §§ inte är absoluta utan att de får begränsas genom lag. Sådana begränsningar får enligt 21 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Kroppsvisitation och åtgärder som kan anses medföra en inskränkning i rörelsefriheten kräver, om de har bedömts uppfylla bl.a. proportionalitetskravet, således stöd i lag. Till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () finns flera tilläggsprotokoll, av vilket det första bl.a. reglerar ägande- rätten. Konventionen och dess tilläggsprotokoll gäller som svensk lag. Av artikel 1 i första tilläggsprotokollet framgår att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Artikel 1 föreskriver dock vidare att en stat har rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Kravet på att inskränkningarna i egendomsskyddet ska vara lagliga innebär inte bara att det ska finnas ett stöd för inskränkningen i inhemsk lag. Det ställs också krav på att den inhemska lagen är tillgänglig och tillräckligt tydlig för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart och att den har ett sådant innehåll att den tillfredsställer rimliga rättssäkerhets- krav. Om de föreslagna åtgärderna anses innebära en inskränkning av rättigheterna enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europa- konventionen, krävs således också stöd i lag om åtgärderna i övrigt upp- fyller kravet på proportionalitet. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att det för vissa av de åtgärder som övervägs krävs stöd i lag enligt bestämmelserna i regerings- formen och att det för åtgärderna i övrigt beroende på deras utformning och innebörd också kan krävas stöd i lag. Oavsett hur denna bedömning utfaller anser regeringen att samtliga åtgärder bör regleras i lag. Det bör nämnas att i tidigare lagstiftningsärenden som gett polisen möjligheter att bl.a. stoppa fordon samt tillfälligt omhänderta fordonsnycklar eller fordonet, har förfarandet reglerats i lag, se bl.a. prop. 1996/97:175 respektive 2003/04:159. Regeringen återkommer i avsnitt 5.3 med en närmare bedömning av de enskilda åtgärdernas tillåtlighet. Åtgärderna bör regleras i en ny lag När det gäller frågan om var regleringen ska placeras har Transport- styrelsen föreslagit att regleringen ska samlas i en ny lag om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd. Ingen remissinstans har någon erinran mot förslaget. Ett alternativ hade varit att införa de föreslagna bestämmel- serna om åtgärder i befintliga författningar som reglerar hindrande av fortsatt färd. En sådan lösning hade i vissa hänseenden kunnat vara lämpligare, men är av skäl som nämnts inte möjlig att välja i de fall där den grundläggande regleringen finns i förordning. Lösningen med en särskild lag är därför den lämpligaste. Regeringen föreslår således att den nya regleringen införs som en ny lag benämnd lag om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att de 21 polis- myndigheterna och ska ombildas till en myndighet, 2013/14:256 , . har antagit förslaget, se bet. 2012/13:JuU1, rskr 2012/13:124. Därefter överlämnade rege- ringen propositionen En ny organisation för polisen (prop. 2013/14:110), med förslag till författningsändringar för att bl.a. byta benämningen polismyndighet till . har antagit förslagen i propositionen. Regeringen utfärdade de lagändringar som omfattas av propositionen. Författningsändringarna kommer att träda i kraft . Mot bakgrund av de kommande författningsändringarna har regeringen i denna proposition använt benämningen i den före- slagna lagtexten. 5.2Åtgärder som får vidtas 5.2.1Omhändertagande av egendom och klampning Regeringens förslag: Om ett beslut att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden har fattats och det kan antas att ett sådant beslut inte kommer att följas, får fordonsnycklar eller annat föremål som behövs för färden, frakthandlingar och registreringsskyltar omhänder- tas. Kan det av särskilda skäl antas att ett omhändertagande inte är tillräckligt för att säkerställa att beslutet följs, får fordonet eller fordonståget förses med en mekanisk, elektronisk eller annan typ av låsanordning (klampning). Klampning får även beslutas om det i ett enskilt fall är lämpligare med klampning än omhändertagande. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I rapporten föreslås att klampning ska kunna ske medelst elektronisk utrustning för intensivövervakning. I rapporten föreslås inte att annat föremål som behövs för färden ska kunna omhändertas. Remissinstanserna: ombudsmän, , , , Förvaltnings- rätten i , , , Kronofogde- myndigheten, , , , , samt Svensk Försäkring och har inget att erinra eller ställer sig i allt väsentligt positiva till förslagen. tillstyrker förslaget att klampning ska få ske för att säkerställa betalning av förskott på sanktionsavgift och för att förhindra fortsatt brottslighet då en sådan åtgärd kan vara ett effektivt sätt att genomföra ett förbud om fortsatt färd. anser att de föreslagna åtgärderna är rimliga och även angelägna i syfte att säkerställa att förbud mot fortsatt färd kan verkställas. tillägger att förslagen förbättrar förutsätt- ningarna för laglig yrkestrafik och medför mindre risk för osund konkurrens. Bestämmelser som ger polisen möjlighet att ingripa på området har vidare en positiv inverkan på arbetsmiljön inom yrkes- trafiken. Också i (LO) och Svenska menar att det är angeläget att transport- och trafikregler följs då det förbättrar transportarbetarnas arbetsmiljö och övriga arbetsvillkor. De föreslagna åtgärderna utgör enligt LO och ett viktigt bidrag för att uppnå bättre trafiksäkerhet och konkurrensneutralitet på transportmarknaden. Även (Brå) ser i huvudsak positivt på att det ges möjlighet att vidta föreslagna åtgärder i syfte att säkerställa att beslut om förbud mot fortsatt färd följs eftersom regelefterlevnad är viktigt från säkerhets- och legitimitetsperspektiv. Brå vill dock väcka frågan om inte den mest ingripande åtgärden, klampning, i ett första steg bör förbehållas de förbud som grundar sig på att fordonet utgör en påtaglig fara för trafiksäkerheten. Frågan om att utöka åtgärden till andra typer av förbudsbeslut kan ske om behov konstateras efter utvärdering. instämmer i huvudsak i rapportens förslag men anser att den normala åtgärden för att effektivt hindra fortsatt färd bör vara klampning eftersom metoden som ska användas för att verkställa förbudsbeslutet måste vara helt tillförlitlig. Klampning ska vidare kunna gälla för hela fordonståget, inte bara fordonet. Vad gäller förslaget att omhänderta fordonets frakthandlingar kan det finnas skäl att i stället ange handlingar i fordonet eller fordonståget, då det kan förekomma andra handlingar som bör vara möjliga att omhänderta. Det bör i vart fall klar- göras att det inte finns frakthandlingar för själva fordonet i sig men att det däremot finns frakthandlingar för godset i form av fraktsedlar. vill påpeka att omhändertagande av frakthandlingar, fordonsnycklar och registreringsskyltar är ett slag i luften eftersom de inte förhindrar fortsatt färd och de lätt kan ersättas med dubbletter eller kopior. Av denna anledning bör klampning som åtgärd prioriteras. menar å sin sida att omfattningen av såväl beslut om hindrande av fortsatt färd som antalet trafikanter som trots ett sådant beslut ändå kör vidare är oklart, varför behovet av de föreslagna åtgärderna är osäkert och dess konsekvenser svåra att överblicka. I rapporten saknas vidare en redogörelse för vilka konkreta omständigheter som medför att det kan antas att ett förbud mot fortsatt färd inte kommer att följas och vilka särskilda skäl som krävs för att de mindre ingripande åtgärderna inte ska anses vara tillräckliga. Det saknas också en diskussion om vilken inverkan en åtgärds upphörande kan ha på den fortsatta efterlevnaden av ett förbud mot fortsatt färd som alltjämt gäller. framför liknande invändningar och har även betänkligheter kring proportionaliteten i förslaget, då vissa åtgärder är ingripande och straffvärdet på brott eller förseelser avseende aktuella beslut är tämligen lågt. anser att klampning inte är proportionerligt i förhållande till bl.a. gärningarnas straffvärde och det extra arbete och kostnader som en sådan åtgärd kan medföra, varför möjlighet att vidta sådan åtgärd inte bör införas. Åtgärder bör i stället företas i form av före- byggande kontroller, t.ex. av fordonets skick och bruket av färdskrivare, och att fordonet bogseras till en verkstad för att avhjälpa en konstaterad brist. Datainspektionen konstaterar att det föreslås att klampning ska kunna ske med hjälp av elektronisk utrustning för intensivövervakning och att positioneringssystem baserade på GPS och GSM lyfts fram som tänkbara 2013/14:256 lösningar, vilket möjliggör en närgången kartläggning av fordons och enskildas rörelsemönster. Datainspektionen menar att detta kräver att integritetsaspekter och personuppgiftsbehandling utreds och analyseras innan det går att ta ställning till om förslaget i denna del är proportioner- ligt och om ytterligare författningsändringar är nödvändiga. Även och framför liknande synpunkter. Brotts- förebyggande rådet anser att det visserligen är positivt att lagförslaget formuleras på ett teknikneutralt sätt men att det är svårt att se vad som motiverar den typ av mer avancerad och integritetskränkande utrustning som elektronisk övervakning innebär. Skälen för regeringens förslag Grundläggande förutsättningar för att få vidta åtgärder En grundläggande förutsättning för att kunna vidta åtgärder enligt lagen är att en polisman eller tulltjänsteman med stöd av redan gällande regler har hindrat fortsatt färd eller att en polisman har beslutat att ett fordon eller fordonståg inte får fortsätta färden. I avsnitt 4 redogörs för de författningar enligt vilka det finns en möjlighet att förbjuda den fortsatta färden. Som där anges har också regeringen i propositionen Utökade befogenheter för civilanställda inom och Ekobrotts- myndigheten (prop. 2013/14:232) föreslagit att även en bilinspektör ska ha befogenhet att i vissa fall fatta ett sådant beslut. Ett beslut att förbjuda ett fordon eller fordonståg att fortsätta färden förutsätter att det framförts i strid mot bestämmelse i viss befintlig författning eller i strid mot ett villkor som har meddelats med stöd av sådan författning. Grunden för att förbjuda den fortsatta färden finns alltså i den författning som reglerar förutsättningarna för detta i den specifika situationen och den nu före- slagna lagen utgör således en komplettering av det befintliga regelverket. För att säkerställa att ett beslut om att hindra eller förbjuda ett fordons eller fordonstågs fortsatta färd följs har Transportstyrelsen föreslagit att fordonets frakthandlingar, nycklar eller registreringsskyltar ska få omhändertas. Om detta inte anses tillräckligt, ska det enligt Transport- styrelsens förslag även finnas en möjlighet att förse fordonet med en låsanordning (s.k. klampning). När det gäller omhändertagande av fordonsnycklar och registrerings- skyltar kan det konstateras att det i ett flertal författningar redan finns motsvarande möjligheter att omhänderta sådan egendom. Enligt 24 a § polislagen (1984:387) har en polisman möjlighet att tillfälligt omhänderta fordonsnycklar eller annat som behövs för färden eller, om så krävs, själva fordonet i syfte att förhindra rattfylleribrott. För att leta efter egendom som får omhändertas finns i andra stycket samma lagrum en rätt att kroppsvisitera den som kan göra sig skyldig till brottet och att genomsöka fordonet. Enligt lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott ges tjänstemän vid och samma befogenheter som en polisman har enligt 24 a § polislagen. omhändertas enligt 5 kap. 8 § taxitrafiklagen (2012:211), 6 kap. 3 § väg- trafikskattelagen (2006:227) och 28 § lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Dessa åtgärder används alltså redan i olika sammanhang inom vägtrafikområdet. Frågan är då om åtgärderna är proportionerliga för de ändamål som de avser att tillgodose i förevarande fall.