prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Svenska avdelningen av påtalar att det saknas förslag på hur man ska särskilja samtal som rör den misstänkte från andra samtal. Enligt kommissionen kan det därigenom ifrågasättas om den personkategori som kan komma att avlyssnas eller övervakas har definierats tillräckligt tydligt och om regleringen uppfyller de krav på förutsebarhet och tydlighet som uppställts i praxis. Skälen för regeringens bedömning: De hemliga tvångsmedel som behandlas i propositionen medför inskränkningar i rättigheter som skyddas av regeringsformen och (se avsnitt 4.3). Reglerna om tvångsmedlen motiveras av intresset av att förebygga, förhindra, utreda och lagföra brott, vilket är godtagbara ändamål för sådana inskränkningar. Regeringen har tidigare konstaterat (avsnitt 5) att det finns angelägna samhälleliga behov av tvångsmedlen, och regeringen instämmer i utredningens bedömning att de ingrepp i den personliga integriteten som tvångsmedlen medför är såväl nödvändiga som proportionerliga i förhållande till de ändamål som regleringen bygger på. De frågor som kvarstår vid bedömningen av om regleringen av de hemliga tvångsmedlen lever upp till kraven på rättssäkerhet – och om den är förenlig med – är om regleringen är förutsebar och om det finns tillräckliga kontrollmekanismer för att säkerställa att reglerna inte missbrukas. Utredningen har kommit till slutsatsen att regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen såväl till sitt innehåll som till sin praktiska tillämpning lever upp till regeringsformens och krav, samt att det inte av rättssäkerhetsskäl finns något behov av att förändra rättssäkerhetsgarantierna. Endast ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter på den bedömningen. Enligt regeringens mening lever de svenska tvångsmedelsreglerna till sitt innehåll upp till krav på tillgänglighet och förutsebarhet. De lagar som reglerar användningen innehåller uttryckliga bestämmelser om de hemliga tvångsmedlens innebörd, användningens omfattning och varaktighet samt under vilka förutsättningar de får användas. Det finns bestämmelser om vilka organ som är behöriga att ansöka om, ge tillstånd till och verkställa en tvångsmedelsåtgärd. Förfarandet vad gäller undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas är reglerat, och de krav som gäller för att överskottsinformation ska få användas är tydligt angivna. avlyssnats eller övervakats ska som huvudregel också underrättas om åtgärden i efterhand, när detta kan ske utan skada. Vidare innehåller regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen tvångsmedelsbesluten får riktas mot. Däremot är det oundvikligt att kretsen avlyssnade eller övervakade personer är större än den krets som omfattas av besluten. Så är fallet eftersom tvångsmedlen oftast ger information också om de personer som den som beslutet avser Det är därför inte möjligt att fullständigt reglera vilka personkategorier som kan komma att drabbas av avlyssningen eller Regeringen delar dock inte Svenska avdelningen av uppfattning att det på grund härav finns anledning att ifrågasätta om regleringen uppfyller de krav på förutsebarhet och tydlighet som ställer. i synnerhet eftersom information som inhämtas genom de hemliga tvångsmedlen ska granskas möjligt, samt att upptagningar och uppteckningar som bedöms sakna betydelse för att utreda eller förhindra brott som huvudregel ska förstöras. Detta förhållande är tydligt reglerat. När det gäller utredningens kartläggning av den praktiska tillämpningen av reglerna är en viktig del vad som har kommit fram om Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsverksamhet. fullständig redogörelse för den delen av kartläggningen hänvisas till betänkandet (avsnitt 9.3.3.2). Här ska endast framhållas att nämnden sedan den inrättades har granskat flertalet av de tillämpande Ofta har inspektioner gjorts på plats hos den granskade I normalfallet synes mellan tio och femton olika tillsynsärenden ha inletts , och resultatet från dessa har redovisats i stor detalj. Ärendena har gällt bl.a. tillämpningen av reglerna om underrättelseskyldighet, överskottsinformation och förstöring av insamlat Överlag har nämnden ansett att de brottsbekämpande myndigheterna bedrivit sin verksamhet avseende hemliga tvångsmedel i enlighet med lagar och andra författningar, och endast i ett fåtal fall har nämnden ansett att granskningen visat på brister i myndigheternas När brister har påvisats har nämnden följt upp frågan och normalt har det visat sig att den aktuella myndigheten vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problemet. fram om Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsverksamhet ger goda indikationer på att tvångsmedelshanteringen hos de aktuella myndigheterna skett enligt gällande regler och varit i hög grad förutsebar. synes också ha varit en väl fungerande kontrollmekanism som har lett till att åtgärder vidtagits i de fall brister ändå kommit fram. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn omfattar inte Viss tillsyn utövas här av ombudsmän () och Det är dock viktigt att uppmärksamma att deras granskning i huvudsak koncentreras till den formella handläggningen av förfarandet är korrekt. När det gäller det materiella innehållet i domstolarnas avgöranden är ingripandemöjligheterna begränsad till beslut som står i uppenbar strid med lag. JO har gjort ett flertal inspektioner vid domstolarna som har innefattat en kontroll av ärenden om hemliga tvångsmedel. några av dessa har JO gjort vissa påpekanden, främst beträffande brister i dokumentationen av muntliga uppgifter som tillförs ärenden vid I övrigt synes inte några betydelsefulla brister ha Det framstår alltså i allt väsentligt som att processuella regler följs och att förfarandet är korrekt vid domstolarna. inte tillfredsställande om sakuppgifter av betydelse tillförs ärendena utan att detta dokumenteras. Enligt utredningen har det emellertid varit tydligt att denna problematik har uppmärksammats vid de olika domstolarna, och på flera håll har särskilda rutiner för protokollföring införts. har medfört en förbättring från rättssäkerhetssynpunkt. Genom utredningens kartläggning har det framkommit att antalet avslag hos domstolarna vid ansökningar om hemliga tvångsmedel enligt de tre aktuella lagarna – och antalet överklaganden från de offentliga ombuden – har varit lågt. Sedda för sig själva skulle dessa förhållanden kunna upplevas som problematiska när effektiviteten av Som utredningen har konstaterat bör dock även vissa andra omständigheter beaktas. myndigheterna har framhållit att användningen av hemliga tvångsmedel ofta är mycket resurskrävande, och att många fall där tvångsmedel skulle kunna användas sorteras bort av resursskäl. När en ansökan om hemliga tvångsmedel görs är den enligt myndigheterna därför alltid mycket väl Såväl domare som offentliga ombud har framfört till utredningen att de anser att det material som presenteras vid sammanträdena utgör tillräckligt underlag för att besluta i tvångsmedelsfrågan, samt att ansökningarna normalt sett är väl Enligt utredningen har det under kartläggningen inte kommit fram någonting som talar mot att detta är fallet. Av utredningens kartläggning framgår även att integritetsintresset uppmärksammas särskilt under domstolshandläggningen och vid bifallsbeslut ibland har påverkat tillståndens innehåll. rumsavlyssning har det t.ex. inte varit ovanligt att tillstånden har förenats med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan. Ännu vanligare synes det ha varit att åklagaren vid diskussioner i samband med domstolssammanträdet justerat sin ansökan på så sätt att den innefattat sådana villkor eller andra inskränkningar. kan i sammanhanget också noteras att prövningen enligt aktörerna påverkats positivt av systemet med offentliga ombud. eftersom förfarandet vid sammanträdena har stramats upp och att processen nu mer liknar ett vanligt tvåpartsförfarande. synes aktörerna överlag ha uppfattningen att de offentliga ombuden spelar en viktig roll. Ombuden fyller också den viktiga funktionen att tillstånd som meddelas av tingsrätt kan komma att överklagas och därmed komma att överprövas. Den beskrivna bakgrunden ger enligt regeringens mening stöd för att även domstolsprövningen och systemet med offentliga ombud fungerar på ett tillfredsställande sätt och fyller viktiga funktioner som rättssäkerhetsgarantier. Sammantaget instämmer regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, i utredningens bedömning att regleringen av de aktuella tvångsmedlen såväl till sitt innehåll som till sin praktiska tillämpning lever upp till regeringsformens och krav, samt att det inte av rättssäkerhetsskäl finns något behov av att förändra rättssäkerhetsgarantierna. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl för att införa krav på medverkan av offentliga ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Systemet med offentliga ombud bör inte heller förändras i övrigt. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Bör offentliga ombud medverka i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation? Enligt de gällande reglerna ska offentliga ombud delta i handläggningen av tillståndsfrågor som avser hemlig rumsavlyssning, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. I samband med att ordningen med offentliga ombud infördes anförde regeringen att behovet av ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation var svårbedömt. Den dåvarande regeringen ansåg dock att behovet var mindre i dessa ärenden jämfört med sådana som gäller de mer ingripande tvångsmedlen och reglerna kom därför inte att omfatta sådan övervakning. Ett slutligt ställningstagande i frågan skulle dock enligt regeringen anstå. (Se prop. 2002/03:74 s. 23 f.) Utredningen har kommit till slutsatsen att det inte finns anledning att nu införa krav på medverkan av offentliga ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Vid sin kartläggning av tillämpningen har utredningen visserligen funnit att systemet med offentliga ombud fungerar på ett tillfredsställande sätt och att systemet fyller en viktig funktion som rättssäkerhetsgaranti. Detta kan tala för att det bör införas ett sådant krav. Det som kommit fram vid kartläggningen ger emellertid stöd även för att ombuden får sin främsta betydelse vid vissa särskilt integritetskänsliga tvångsmedel. Ett offentligt ombud kan motsätta sig bifall till en tvångsmedelsansökan och vid bifall överklaga beslutet. Ett överklagande ska ske när ombudet anser att ett beslut inte är förenligt med lag eller att rätten har gjort en felaktig bedömning i fråga om hänsynen till ett motstående intresse (nämnda prop. s. 23). De fall där det offentliga ombudet finner anledning att slutligt motsätta sig en tvångsmedelsansökan, eller att överklaga ett beslut, är dock i praktiken Däremot är det vanligt förekommande att det offentliga ombudet genom frågor och påpekanden vid domstolssammanträdet bidrar till att säkerställa att det underlag som presenteras är tillräckligt från integritetssynpunkt. Ombuden verkar också för att de tillstånd som meddelas utformas på ett sådant sätt att de så långt som möjligt tillgodoser legitima integritetsintressen. Vid hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning finns utrymme för stora variationer i integritetsintrånget. Detta kan bero på t.ex. hur platsen för tvångsmedlet väljs och avgränsas, på vilken kameravinkel som används eller på att villkor ställs för när avlyssning eller övervakning får ske. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan integritetsintrånget, särskilt vid avlyssning av fasta telefoner, bero bl.a. på vilka personer som finns i den misstänktes hushåll och innehållet i de samtal som de kan förväntas föra. Eftersom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation inte ger någon information om innehållet i den kommunikation som övervakas, är de möjliga variationerna av integritetsintrånget typiskt sett avsevärt mindre när detta tvångsmedel används. Det finns därför mera sällan utrymme för att ifrågasätta eller diskutera utformningen av ett sådant tillstånd. Denna del av de offentliga ombudens uppdrag har därför inte samma relevans när det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Utredningen har i samband med sin kartläggning tillfrågat såväl poliser och åklagare som domare och offentliga ombud om de anser att offentligt ombud bör medverka även i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Frågan har då nästan uteslutande besvarats nekande. Enligt utredningen har detta gällt samtliga kategorier av aktörer. Skäl som talar mot att utvidga tillämpningen av systemet med offentliga ombud till att omfatta ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation är alltså dels att det integritetsintrång som tvångsmedlet kan medföra typiskt sett är mindre än när det gäller de övriga tvångsmedlen, dels att sådana frågor som offentliga ombud särskilt bevakar mer sällan torde komma upp vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Dessutom finns det ett värde i att de offentliga ombudens medverkan koncentreras till ärenden där behoven och funktionen av detta har visat sig vara starka. Mot den angivna bakgrunden delar regeringen utredningens och remissinstansernas uppfattning att det inte finns skäl att införa ett krav på medverkan av offentligt ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regeringen instämmer även i utredningens bedömning att de övriga rättssäkerhetsgarantierna – bl.a. domstolsprövning, underrättelseskyldighet och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn – i dessa ärenden är tillräckliga och tillfredsställande från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt. Särskilt om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i preventivt syfte Enligt 6 § lag om preventiva tvångsmedel ska frågan om tillstånd till tvångsmedel enligt lagen prövas av rätten. Vid tillståndsprövningen ska vad som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap. 26–30 §§ tillämpas. Ett offentligt ombud ska alltså medverka i ärenden om preventiv användning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. I förarbetena till lag anförde regeringen att det är lämpligt att offentliga ombud deltar även vid prövningen av tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och kvarhållande av försändelse enligt den nya lagen (se prop. 2005/06:177 s. 66). Avsikten synes alltså ha varit att systemet med offentliga ombud skulle omfatta samtliga ärenden om preventiv tvångsmedelsanvändning. Hänvisningen i lagens 6 § har dock kommit att uppfattas på så sätt att kravet på medverkan av ett offentligt ombud endast gäller i ärenden om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Det är också så lagen har tillämpats under de år den har varit i kraft. De skäl som anförs ovan till stöd för att det inte bör införas något krav på att offentligt ombud medverkar i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gör sig lika starkt gällande när tillstånd till detta tvångsmedel söks i preventivt syfte. Detsamma gäller kvarhållande av försändelse. Enligt regeringens mening saknas det därför skäl att frångå den ordning som har tillämpats. Varken utredningen eller remissinstanserna har påtalat något som ger skäl att överväga att ändra systemet med offentliga ombud i något annat avseende. Däremot föreslår regeringen i avsnitt 8.2 att en interimistisk beslutanderätt för åklagare ska införas. Som en följd av detta föreslås också att regeln i 27 kap. 28 § andra stycket , som ger möjlighet för domstol att i mycket brådskande fall hålla sammanträde utan medverkan av ett offentligt ombud, upphävs. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 8.2. rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel ska få användas för att utreda brott om informationen rör ett brott som respektive tvångsmedel hade kunnat användas mot eller ett annat brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel ska få behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag om uppgifterna rör ett förestående brott, ett brott som respektive tvångsmedel hade kunnat användas mot eller ett annat brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att samma förutsättningar som gäller i fråga om överskottsinformation vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning i en förundersökning ska gälla även vid hemlig rumsavlyssning och vid preventiv Utredningen föreslår också att uppgifter från dessa tvångsmedel ska få behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , och , tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. Svenska avdelningen av internationella avstyrker förslaget. anser att det i detta sammanhang även bör övervägas hur den efterföljande behandlingen av uppgifter ska få ske utifrån ett integritetsperspektiv. och vid framför viss tveksamhet i fråga om förslaget. Enligt tingsrätten kan det ifrågasättas om det finns behov av en så långtgående utvidgning av möjligheten att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning. Skälen för regeringens förslag Överskottsinformation är uppgifter som vid verkställande av tvångsmedel har kommit fram om annat än den brottslighet som har legat till grund för tillståndet. För annat än hemliga tvångsmedel finns i svensk rätt inte någon lagstadgad begränsning av hur överskottsinformation får användas. En annan sak är att t.ex. reglerna om polismans rapporteringsskyldighet samt om förundersöknings- och åtalsplikt i olika fall kräver att sådan information ska användas. Överskottsinformation får alltid användas för att förhindra förestående brott. I övrigt finns betydande skillnader mellan reglerna om överskottsinformation i 27 kap. samt motsvarande regler i lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel. Enligt 27 kap. gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning som huvudregel att överskottsinformation får användas för att utreda brott. Den begränsning som finns för dessa tvångsmedel är att förundersökning eller motsvarande utredning får inledas på grund av överskottsinformationen endast om det är föreskrivet fängelse eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller det finns särskilda skäl. Pågår det redan en förundersökning beträffande det andra brottet, eller inleds en sådan på grund av andra uppgifter än överskottsuppgifterna, får de senare uppgifterna användas i den undersökningen. Denna reglering gäller även vid tillämpningen av utredningslag och lagen om särskild För hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt lag om preventiva tvångsmedel gäller däremot som huvudregel att överskottsinformation inte får användas för att utreda brott, dvs. för att inleda en förundersökning eller motsvarande utredning eller för att berika materialet i en pågående förundersökning. förekomma endast om det är fråga om ett brott som är så allvarligt att den lag enligt vilken tillståndet getts hade fått tillämpas på brottet. Också beträffande efterföljande behandling av uppgifter från upptagningar och uppteckningar från de hemliga tvångsmedlen finns skillnader i regleringen. Enligt 27 kap. gäller att sådana uppgifter – trots vad som föreskrivits om förstörande av upptagningarna eller uppteckningarna – får behandlas av de brottsutredande myndigheterna i enlighet med vad som särskilt föreskrivits i lag. I lagen om hemlig rumsavlyssning och lag om preventiva tvångsmedel inskränks dock motsvarande möjlighet att behandla uppgifter enligt vad som särskilt föreskrivits till att gälla uppgifter om förestående brott eller om så grova brott att respektive lag hade fått tillämpas på brottet. Regleringen i 27 kap. om överskottsinformation från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning infördes . hade frågan diskuterats och utretts . Diskussionen avsåg bl.a. om en sådan reglering var nödvändig på grund av de krav som ställs upp i regeringsformen och . Regeringen bedömde i förarbetena till lagändring dels att artikel 8 i och praxis tydligt talade för att användningen av överskottsinformation borde regleras, dels att det fick anses bäst överensstämma med integritetsskyddet i regeringsformen att grundläggande bestämmelser ges i lag om hur och i vilken omfattning överskottsinformation från telefonavlyssning får användas (prop. 2004/05:143 s. 30). Frågan var då hur regleringen skulle utformas. Regeringen konstaterade att inte innehåller något förbud mot att använda överskottsinformation från hemliga tvångsmedel för att utreda och bevisa brott. Vidare bedömde regeringen att varken integritetsintresset eller risken för missbruk av tvångsmedlen i sig utgjorde skäl att begränsa möjligheterna att använda överskottsinformation. När det gäller integritetsintresset motiverades det med att intresset hos den som begått ett brott att inte avslöjas som brottsling inte kunde räknas till ett skyddsvärt sådant intresse. Däremot konstaterades att de brottsbekämpande myndigheterna inte verkade ha något generellt behov av att använda sådan information som bevis. Från myndighetshåll hade det framhållits bl.a. att det allmänt sett inte var rimligt att åberopa uppgifter från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation för att bevisa exempelvis ett snatteri eller en ringa misshandel. Regeringen ansåg därför att övervägande skäl talade för att begränsa användningen av överskottsinformation vid utredning om mindre allvarliga brott. (Nämnda prop. s 32 f.) När det gäller den strängare regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning anförde regeringen i förarbetena till lagen att användningen av det tvångsmedlet, i jämförelse med övriga hemliga tvångsmedel, innebär ett avsevärt större ingrepp i människors integritet. Sådan avlyssning kunde komma att omfatta för brottsutredningen ovidkommande personer i en helt annan utsträckning än vad som är möjligt enligt bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk En följd av det ansågs vara att de brottsbekämpande myndigheterna vid användning av hemlig rumsavlyssning skulle få tillgång till en väsentligt större mängd överskottsinformation än vid användning av befintliga hemliga tvångsmedel. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det inte var lämpligt att tillåta de brottsbekämpande myndigheterna att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning i brottsutredande syfte i samma utsträckning som de får använda sådan information från andra hemliga tvångsmedel. 2005/06:178 s. 85 f.) I förarbetena till lag om preventiva tvångsmedel angavs som huvudskäl för en mer restriktiv användning av överskottsinformation att lagens syfte inte är brottsutredande, och att det därför från principiell utgångspunkt kunde ifrågasättas om överskottsinformation alls skulle få användas för att utreda brott. Dock ansågs starka skäl tala för att i vart fall den allvarligaste brottsligheten utreds och lagförs, oavsett hur informationen om brottet kommit till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. 2005/06:177 s.70) Skillnaderna i lagstiftarens ställningstaganden i fråga om överskottsinformation har kritiserats i doktrinen (se , Rättegång, tredje häftet, 7 uppl. 110–112). Det har då framhållits att såväl ställningstagandena som regleringarna angående överskottsinformation är svårförenliga.