prop · H103255 · 2014-09-19 00:00:00 — Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. Stärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Förutom att Försvarsmaktens redovisning riktar sig till regeringen, så bidrar Försvarsmakten genom sin öppna redovisning även till insyn och allmänhetens förståelse för Försvarsmakten. Frågan är viktig, inte minst i ljuset av Försvarsmaktens stora omställning med bland annat ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet, som inte ger samma naturliga allmänna insyn som det tidigare värnpliktssystemet. rekommenderar därför Försvarsmakten att: Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen avförmåga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Det svenska försvaret har genomgått en omfattande förändring . Denna omställning har bland annat drivits av förändrade säkerhetspolitiska förhållanden, ökade internationella ambitioner och sänkta anslag. Omställningen har bland annat påverkat Försvarsmaktens förmåga och uppdrag, förband, anläggningar, personal, materiel och logistik. har i tidigare granskningar undersökt delar av denna omställning och funnit era omständigheter som har motverkat eller åtminstone inte eektivt medverkat till myndighetens förhållanden och utveckling. Vidare uppstår frågan om hur tydlig omställningen har varit och hur den har kommunicerats. har frågor väckts kring Försvarsmaktens roll och förmåga, vilket indikerar brister i tydlighet och transparens när det gäller det försvar som har beslutats och de genomgripande förändringar som har skett. har inte minst Försvarsmaktens ekonomi väckt diskussion. Hur Försvarsmaktens förmåga och uppdrag har förändrats är frågor av central betydelse, som emellertid inte har uppmärksammats i samma utsträckning. Det kan ha bidragit till en oklarhet när det gäller Försvarsmaktens roll, uppdrag och förmåga. Transparens i den statliga förvaltningen är viktigt. Det handlar bland annat om att målen och resultaten är tydliga när viktiga beslut ska fattas. Försvarsmakten är en central del av statsförvaltningen och det svenska samhället. ser därför ett värde i att närmare granska hur Försvarsmakten och regeringen har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen. Syftet har varit att granska Försvarsmaktens förändring i och med de tre senaste försvars- och inriktningsbesluten och om denna förändring har redovisats och följts upp på ett tydligt sätt. En viktig del av granskningen har varit att närmare beskriva hur Försvarsmakten har förändrats. Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent? Granskningen har varit inriktad mot förutsättningarna för och allmänheten att följa innebörden av fattade beslut om Försvarsmaktens omställning. innebär att har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån oentligt och öppet tryck har presenterats resultat av denna. Granskningen utgår från rimliga krav som bör ställas på öppen redovisning och uppföljning när en viktig verksamhet kraftigt förändras (se kap 1.4). Granskningen är inriktad mot de centrala delarna, nämligen Försvarsmaktens mål/uppgifter, förmåga, krigsorganisation och grundorganisation. För att svara på huvudfrågeställningen har följande underliggande frågor använts: Vad har de tre försvars- och inriktningsbesluten inneburit för förändringar av det militära försvarets mål och operativa krav på förmåga? Har målen förändrats och har detta framgått på ett tydligt sätt? Hur har Försvarsmakten tolkat sitt uppdrag och hur förhåller sig Försvarsmaktens tolkning till försvarsbesluten? Vad har omställningen inneburit för Försvarsmaktens krigs- respektive grundorganisation? Har resultatet av omställningen följts upp och på ett tillräckligt tydligt sätt framgått i regeringens rapportering till och i Försvarsmaktens öppna återrapportering? Granskningen omfattar Försvarsmaktens omställning från och med försvarsbeslutet för perioden –2004 till och med inriktningsbeslut . Vissa jämförelser görs med tidigare försvarsbeslut. 1.4Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Genom sina försvars- och inriktningsbeslut fattar centrala beslut om Försvarsmaktens mål, krav på förmåga, krigsorganisation och grundorganisation. Regeringens skriftliga underlag framför allt i form av propositioner och skrivelser samt utredningar och större uppföljningar är av stor betydelse som underlag för beslut. Regeringen har ett ansvar att förse med relevant information. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA i tidigare granskningar påpekat vikten av öppenhet och transparens hos regeringen i redovisningen till . Det är grundläggande i den svenska förvaltningstraditionen, och begränsas endast vid sekretess. När en myndighet som Försvarsmakten genomgår stora förändringar är det viktigt att det nns goda förutsättningar att följa resultaten av detta. Därför är det rimligt att den öppna återrapporteringen och uppföljningen är tillräckligt tydlig och relevant så att det går att följa innebörden av fattade beslut. Då får såväl som medborgarna möjlighet till insyn i omställningen, och kan förhålla sig till Försvarsmakten som resurs för svensk säkerhet. Det handlar även om en viktig förutsättning för eektivitet och hushållning. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), ska hög eektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. har vid olika tillfällen uttalat sig om att målen inom försvarsområdet är svåra att följa upp. har påpekat att målen är allmänt hållna och att de bidrar till en begränsad insyn och möjlighet att påverka utvecklingen. I samband med försvarsbeslutet för perioden –2007 begärde att regeringen skulle lämna förslag på konkreta och uppföljningsbara mål.1 Vidare erinrade om att kraven på operativ förmåga måste formuleras klart och tydligt så att de kan följas upp.2 Regeringen instämde i att det måste nnas tydliga och uppföljningsbara mål, så att bland annat redovisningen till förbättras.3 Regeringen har också uttalat att tydligheten i beslutsunderlagen till bör förbättras, och att statsförvaltningens verksamhet ska karaktäriseras av transparens, saklighet och oförvitlighet.4 Även i samband med inriktningsbeslutet framhöll att de generellt hållna målen inom utgiftsområde 6 är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen inom försvarsområdet.5 Förutsättningarna för styrning och uppföljning av försvarsområdet har behandlats tidigare. I sitt betänkande för försvarsbeslutet menade försvarsutskottet att sambandet mellan säkerhetspolitisk analys, strategiska överväganden, operativa grundprinciper och kraven på Försvarsmaktens förmåga i olika avseenden har varit bristfälligt redovisat. 2003/04:FöU6, yttr. 2004/05:FöU1 samt bet. 2004/05:FöU4. 2004/05:FöU4. 2005/06:131 samt prop. 2006/07:1, utgiftsområde 6, s.14. 2006/07:1 utgiftsområde 2, s. 26. 2008/09: FöU10, s. 26. Försvarsmaktens uppgifter och dess organisation måste vara tydligt, menade försvarsutskottet.6 Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska förvaltningsmyndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. I granskningen har även som en övergripande utgångspunkt beaktats viljeyttring om ett väl fungerande försvar som kan säkerställa svenska intressen. Detta har bland annat uttrycks genom mål för vår säkerhet tillstyrker att målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa värna samhällets funktionalitet värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.7 Vi har gått igenom regeringens propositioner, inklusive budgetpropositioner, och utskottsbetänkanden, Försvarsmaktens årsredovisningar och interna styrdokument samt övriga underlag från försvarsberedningar, och i form av utvärderingar, med mera. Vi har även genomfört intervjuer med bland annat företrädare för Försvarsmakten för att få bakgrundsinformation och en djupare insikt i omställningen. Inhämtad information har sedan analyserats med fokus på tydlighet och transpararens i myndighetens förändring. Vi har utgått från förändringen av mål och krav, hur resultat i form av Försvarsmaktens förmåga och avseende krigs- och grundorganisation har följts upp och redovisats av regeringen och av Försvarsmakten. Granskningen har varit inriktad på öppen skriftlig information, eftersom det i första hand är denna som kommer riksdag och allmänhet till del. I syfte att få ökad förståelse har delvis hemlig information undersökts, men denna information har inte närmare använts som underlag för bedömningar. 1996/97: FöU4. Detta hade föregåtts av den så kallade UTFÖR utredningen som bland annat framhävde risken för ett styrningsglapp mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I kapitel 2 redogörs för Försvarsmakten som myndighet. Detta följs av kapitel 3 som behandlar försvarsbeslut och 2004 samt inriktningsbeslutet . I detta kapitel redogörs för de ställda målen och kraven i dessa tre försvars- och inriktningsbeslut. Kapitlet tar även upp regeringens styrning och Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag. I kapitel 4 redogörs för olika perspektiv på Försvarsmaktens omställning. Här redogörs för insatsorganisationens och grundorganisationens förändring samt för hur Försvarsmaktens fredstida verksamhet har sett ut. I kapitel 5 behandlas uppföljning och redovisning av omställningen. Granskningen går igenom regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat samt vilken central övergripande uppföljning av försvars- och inriktningsbesluten som har ägt rum. Kapitel 6 innehåller slutsatser av granskningen och rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten är en myndighet som består av ett högkvarter samt ett antal förband, skolor och centra. Försvarsmaktens chef är överbefälhavaren () och ställföreträdande myndighetschef är generaldirektören. Högkvarteret är Försvarsmaktens ledning och består av ett antal staber och avdelningar. Där nns en ledningsstab, en insatsledning, en produktionsledning och några administrativa staber. Till högkvarteret räknas också den Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Inom Försvarsmaktens grundorganisation, som och regeringen har fastställt, nns ett antal regementen, ottiljer, skolor och centra. Se bilden i gur 2.1.8 Vidare så är indelat i fyra militärregioner: nord, mitt, väst och syd. I varje region nns en stab som har till uppgift att samverka med civila myndigheter och leda hemvärnsförband. 8För en närmre redovisning av utformningen av Försvarsmaktens grundorganisation hänvisas även till bilaga 1 i Försvarsmaktens instruktion. Figur 2.1 Försvarsmaktens grundorganisation Livregementets husarer K 3 Försvarsmaktens logistik stab FMLOG Försvarsmaktens tekniska skola FMTS Södra skånska regementet P 7 Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2013. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA är myndigheten uppdelad i en insatsorganisation och en basorganisation. består av krigsförband med fast anställd eller kontrakterad personal. I basorganisationen ingår staber och stödenheter samt skolor och centra. Det är krigsförbanden som ansvarar för insatser, produktion och vidmakthållande. utgör ett stöd till krigsförbanden. var samtlig personal anställd i grundorganisationen och krigsplacerad på en annan befattning i insatsorganisation.9 Eftersom värnplikten är vilande i är all personal i Försvarsmakten numera anställd. Det nns två typer av anställningsformer: tillsvidareanställda (oƒcerare och civilanställda) och tidsbegränsat anställda (gruppbefäl, soldater och sjömän). De senare kan anställas för en period på högst , med möjlighet till förlängning i högst . Viss personal kan vara tjänstgörande (reservoƒcerare samt gruppbefäl, soldater och sjömän). Försvarsmakten är en av största myndigheter. Antalet kontinuerligt tjänstgörande uppgick vid ingången av 2014 till 19Š995 personer.10 Av dessa var 9Š177 () oƒcerare,11 5Š365 () civilanställda arbetstagare och 5Š391 () gruppbefäl, soldater och sjömän. Därtill kommer tjänstgörande personal med 6Š561 oƒcerare, 2Š666 gruppbefäl, soldater och sjömän samt 20Š596 hemvärnssoldater.12 Figuren nedan visar utvecklingen av de kontinuerligt tjänstgörande personalvolymerna. Som framgår av guren har det bland annat skett en minskning av antalet yrkesoƒcerare och av antalet civilanställda. 9Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 18 f. 10I denna totalsumma ingår även 62 arbetstagare i internationella insatser. 11Inklusive 1340 specialistocerare. 12Försvarsmaktens årsredovisning 2013, bil. 2, s. 17. Personalvolymer för kontinuerligt tjänstgörande i Försvarsmakten –2013 Kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013. Anslagen till Försvarsmakten har under hela den granskade perioden uppgått till , i löpande priser. Försvarsmaktens tilldelade anslag har minskat realt sett (se guren nedan som visar anslagsutvecklingen justerad för inationen). För försvarsbeslutsperioden –2004 föreslog regeringen sänkta anslag till totalförsvaret med 2002–2004 jämfört med . sköts och till som ett särskilt omställningsbidrag respektive 2003.13 För nästa period, 2005–2007, föreslog regeringen att den ekonomiska ramen för totalförsvaret skulle minskas stegvis med totalt 3 miljarder kronor.14 Någon liknande indragning gjordes inte i samband med inriktningsbeslutet . Däremot minskade ramen för utgiftsområdet med –2010 till följd av framför allt förändringar av inriktningen för materielförsörjningen.15 1998/99:74, s. 1. 2004/05:5, s. 1. 2007/08:1 utgiftsområde 6, s. 14. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Figur 2.3 Anslagsutvecklingen för Försvarsmakten –2013 (miljarder kronor i fasta priser med 2013 som basår) Anslag fasta priser(mdkr) Det svenska försvarets anslagsutveckling (), s. 34 för serien 1999–2009. Försvarsmaktens årsredovisningar, anslagsredovisning för serien 2010–2013. För beskrivning av vilka anslagsposter som ingår hänvisas till elektronisk bilaga 1. Myndigheter i statsförvaltningen har ett generellt krav på sig att förbättra sin produktivitet. Det system för att kompensera för ökade priser och löner som tillämpas innehåller därför en spärr som ska sporra myndigheterna att e ektivisera sin verksamhet. Försvarsmakten anser dock att den har fått sitt anslag urholkat, och att den har begränsade möjligheter att hantera detta. Prisökningarna för materiel överstiger ökningen i konsumentprisindex och den priskompensation som ges för detta i anslagstilldelningen. Möjligheterna att trots detta förbättra produktiviteten begränsas enligt Försvarsmakten av att verksamheten ska utföras inom en given grundorganisation. Försvarsmakten anser att den har begränsade möjligheter att möta urholkningen av anslagen och lösa ställda uppgifter.16 tillsattes en försvarsberedning, i syfte att samråda med företrädare för regeringen och för riksdagspartierna angående långsiktiga försvarsbeslut.17 Försvarsberedningar har allt använts och används fortfarande. 16Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien (), s. 10 f. samt bilaga 1 till denna, s. 7 f. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA För att ge förutsättningar för en e ektiv redovisning och uppföljning är det viktigt att det nns tydliga mål att utgå från.18 har därför närmare gått igenom försvars- och inriktningsbeslutens mål och krav och kan konstatera att i de ställda målen och kraven har funnits era gemensamma nämnare mellan besluten, men även viktiga skillnader. 3.1.1Det svenska försvaret före omställningen Den svenska försvarspolitiken var i huvudsak oförändrad till det slut.19 Den säkerhetspolitiska utgångspunkten var alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig.20 I försvarsbeslutet formulerades de yttersta säkerhetspolitiska målen för den svenska säkerhetspolitiken på följande sätt: säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling. Denna utrikespolitiska målsättning kom sedan att på det hela taget ligga fast fram till det slut.21 Som en jämförelse till det kommande avsnittet som behandlar förändringen av mål och krav, presenteras nedan hur uppgifterna såg ut försvarsbeslut 18Här kan inledningsvis noteras att vid era tillfällen har påpekat att mål och krav ställda till Försvarsmakten har varit otydliga och inte lämnat goda förutsättningar för resultatuppföljning. 20Försvaret skulle vara av sådan styrka att det inger respekt och på så vis kunde bli både fredsbevarande och krigsavhållande så att hela landet ska försvaras (SOU 2002:108), s. 520–521. 21SOU 2002:108, s. 387–389, s. 391–392. Det svenska försvarets verksamhet har historiskt sett styrts genom försvarsbeslut. och fattades ett försvarsbeslut ungefär . Därefter har det rört sig om beslut som fattats med cirka fem års mellanrum. och de styrande formuleringar som då användes. Invasionsförsvar skulle vara Försvarsmaktens viktigaste uppgift och därutöver förklarades att försvarsmakten i det längsta skulle kunna förhindra att en angripare ck fast fot på svensk mark, att bevakning och försvar mot mindre företag (vid sidan av invasion) skulle kunna organiseras i hela landet, att i hela landet skulle segt motstånd kunna bjudas, om nödvändigt även i form av det fria kriget (gerilla försvar), att försvar mot överrumplade anfall skulle kunna upptas, att kränkningar av territoriet skulle kunna avvisas.22 I efterföljande fyra försvarsbeslut fram till det slut framgår att inriktningen i allt väsentligt var densamma.23 (För vidare läsning om tidigare försvarsbeslut, se elektronisk bilaga 2.) 3.1.2Försvarsmakten börjar ställas om – kraven på omedelbar förmåga sänks 1989 och och sammanbrott innebar slutet på det . Den säkerhetspolitiska hotbilden förändrades därmed. I försvarsbeslutet kvarstod emellertid i huvudsak de principer som varit styrande.24 Den hårda kärnan i säkerhetspolitiken skulle fortsätta att vara militär alliansfrihet och en betryggande försvarsförmåga: Ingen annan försvarar , och vi försvarar bara Sverige.25 Försvarsbeslutet innebar dock en början på en förändring.26 Kraven på att möta ett väpnat angrepp över kust- alternativt landgräns hade sänkts till att gälla fullt ut först efter något års komplettering av utrustning och utbildning.27 22SOU 2002:108, s. 504–505. 23I försvarsbeslut konstaterades det bland annat att totalförsvaret skulle vara så förberett för krig att det verkade fredsbevarande. Det skulle därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot skulle fordra så stora upporingar samt ta så att de fördelar som skulle stå att vinna med angreppet rimligen inte kunde bedömas värda insatserna (SOU 2002:108), s. 507. 24Ett angrepp ska kunna mötas varifrån det än kommer och med kort förvarning. Försvarsmakten skulle ha beredskap för att snabbt komplettera utbildningen och den materiella tillgängligheten så att den samlade försvarsförmågan förstärks. Den civila delen av totalförsvaret skulle vid kriser och krig värna civilbefolkningen, trygga försörjning och stödja Försvarsmakten (prop. 1991/92:102), s.4–5. 1991/92:102, s. 8. 26Inför försvarsbeslutet för perioden –2004 påpekade dåvarande regering att förändringen av totalförsvaret hade inletts redan med försvarsbeslut och med preciseringar 1993. 1999/2000:30, s. 12. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Med Förvarsbeslutet 199628 fortsatta denna inriktning om sänkta krav på en omedelbar förmåga att stå emot ett anfall. Mot bakgrund av en ljus säkerhetspolitisk utveckling bedömdes behovet av omedelbar förmåga ha framhölls att framtiden var osäker, vilket ställde krav på Försvarsmakten att ha förmåga till anpassning.29 Försvarsmaktens beredskap skulle kunna anpassas till omvärldsläget och organisationens huvuddel efter beslut ha uppnått full krigsduglighet.30 I försvarsbeslutet fastställde att det militära försvarets i försvarsbeslutets första etapp var att: försvara landet mot väpnat angrepp hävda vår territoriella integritet kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.31 I beslutet ingick vidare sex övergripande mål för det militära försvaret och därmed för Försvarsmakten. Det första målet var följande: Försvarsmaktens fundamentala uppgift är att i fred förbereda för att i krig försvara riket mot väpnade angrepp som hotar dess frihet och oberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än kommer ifrån och hela landet skall kunna försvaras.32 När det gäller uppgiften om internationella insatser handlade det om Försvarsmakten skall kunna ställa kvalicerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. De båda försvarsbesluten innebar vissa förändringar av myndighetens krigsorganisation, även om strukturen i huvudsak var densamma. Sammantaget innebar dessa bägge försvarsbeslut inte några stora förändringar av Försvarsmaktens struktur av dess krigsorganisation. försvarsbeslut innebar vissa förändringar av grundorganisationen. kraven sänkts avseende omedelbar förmåga, vilket i sin tur ställde krav på Försvarsmaktens anpassningsförmåga. 28Beslutet var baserat på två propositioner från regeringen. I den första delen behandlades säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret och den övergripande inriktningen av totalförsvaret och ekonomin. 29Prop 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45 och 46. 1996/97:4 s.70, bet. 1996/97:FöU1 s.55. 3.2Försvarsbeslut för perioden –2004 Den bakomliggande säkerhetspolitiska bedömningen inför försvarsbeslutet för perioden –2004 var positiv. Försvarsberedningen menade att det internationella säkerhetspolitiska läget för del hade förstärkts, även om en grundläggande osäkerhet fanns kvar när det gällde utvecklingen på längre sikt.33 En invasion för att ockupera hela eller delar av bedömdes inte möjlig att genomföra , förutsatt en grundläggande försvarsförmåga.34 Den ryska försvarsmaktens operativa förmåga hade minskat kontinuerligt sedan , så att större o ensiva operationer inte kunde genomföras.35 3.2.2Mål och huvuduppgifter förändras Försvarsbeslutet för perioden –2004 byggde på tre propositioner.