prop · H103228 · 2014-05-12 00:00:00 — Detta innebär att och rådets direktiv /48/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut4, förkortat kreditinstitutsdirektiv, och och rådets direktiv /49/EG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut5, förkortat kapitalkravsdirektiv, upphör att gälla vid ikraftträdandet av tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet. De nya rättsakterna syftar bl.a. till att genomföra den s.k. 3- överenskommelsen inom EU samt att ytterligare harmonisera inom det finansiella området när det gäller kapitaltäckning. Rättsakterna bygger vidare på de tre pelare som introducerades i 2- överenskommelsen . Den första pelaren omfattar kapitalkrav för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Den andra pelaren handlar om tillsynsmyndigheternas översyn och utvärdering och redogör för kraven på bankernas riskhantering och interna kapitalutvärdering samt fastställer tillsynsmyndigheternas funktioner och befogenheter. Den tredje pelaren beskriver kraven på att bankerna ska offentliggöra information. Bestämmelser som rör första och tredje pelaren återfinns framför allt i tillsynsförordningen medan pelare 2-åtgärder återfinns i kapitaltäckningsdirektivet. De nya rättsakterna innehåller regler som till stora delar återfinns kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv. I förordningen återspeglas 3-överenskommelsen med dess nya krav i fråga om kapital, likviditet och bruttosoliditet. Direktivet i sin tur innehåller bl.a. nya bestämmelser om kapitalbuffertar, bolagsstyrning, tillsynens utövande och sanktioner (en mer ingående genomgång av vad det nya 4EUT L 177, 30.6.2006, s. 1 (Celex 32006L0048). 5EUT L 177, 30.6.2006, s. 1 (Celex 32006L0049). 2013/14:228 kapitaltäckningsdirektivet och tillsynsförordningen innehåller återfinns i avsnitt 5). EU-regleringen omfattar alla banker, kreditmarknadsföretag och även värdepappersföretag inom EU:s medlemsstater till skillnad mot Baselöverenskommelserna som i första hand är avsedda att omfatta internationellt verksamma banker. I enlighet med Europeiska rådets slutsatser om att en enhetlig reglering av kreditinstitut och värdepappersföretag är av stor betydelse för den inre marknaden, har ett annat huvudsyfte med de nya rättsakterna varit att uppnå en ökad harmonisering av regelverket. Detta syfte uppnås genom att en stor del av regelverket utgörs av en EU- förordning som är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Behovet av att omarbeta delar av gällande direktiv till en förordning ska även ses mot bakgrund av att EU:s medlemsstater genomfört kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv på ett sådant sätt att det uppstått så stora skillnader i tillsynen av instituten i de olika länderna att det anses störa konkurrensförutsättningarna inom EU. Förordningen innehåller därför harmoniserade tillsynskrav för institut i syfte att skapa en gemensam regelbok. Avsikten med den gemensamma regelboken är att säkerställa ett robust och enhetligt regelverk för att främja den inre marknaden och förhindra regelarbitrage. I detta sammanhang spelar den nya tillsynstrukturen inom EU en central roll. 4.3Den nya tillsynsstrukturen inom EU Inom EU har det till följd av finanskrisen också skapats en ny struktur för tillsynen av den finansiella sektorn. Syftet med det arbetet har bl.a. varit att bättre kunna hantera den omfattande gränsöverskridande verksamheten inom den europeiska banksektorn, förstärka samarbetet och samverkan mellan nationella tillsynsmyndigheter och centralbanker och kunna vidta relevanta åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten inom EU. Den nya europeiska tillsynsstrukturen består av två pelare. Den första pelaren syftar till att förbättra övervakningen av systemriskerna inom EU, s.k. makrotillsyn. En ny systemrisknämnd har inrättats – den () – med ansvar att övervaka det finansiella systemet som helhet för att undvika och förebygga systemrisker. Den andra pelaren syftar till att förbättra tillsynen över enskilda institut, s.k. mikrotillsyn. Tre nya europeiska tillsynsmyndigheter har inrättats – Europeiska bankmyndigheten (), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). Dessa tre nya tillsynsmyndigheter har getts i uppgift att säkerställa att en samlad uppsättning harmoniserade regler och enhetliga tillsynsrutiner tillämpas av de nationella tillsynsmyndigheterna. ESRB och de tre nya europeiska tillsynsmyndigheterna utgör tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna det europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS). Den europeiska bankmyndigheten får en viktig roll i harmoniseringen Prop. 2013/14:228 av regelverket. ska systematiskt involveras när unionens lagstiftning ska antas genom utarbetande av förslag till bindande tekniska standarder som sedan ska antas av kommissionen innan de träder i kraft. ska också utfärda riktlinjer och rekommendationer inom specifika områden. Dessutom har fått flera befogenheter där myndigheten kan fatta bindande beslut för medlemsstaterna såsom t.ex. bindande medling. 4.4Svensk reglering av kreditinstitut och värdepappersföretag I svensk rätt regleras grundläggande villkor för att starta och driva bank- eller finansieringsrörelse framför allt i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse, medan villkoren för att starta och driva värdepappersrörelse framgår av lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och förordningen (2007:572) om värdepappersmarknaden. Av regelverket följer bl.a. att kreditinstitut och värdepappersbolag måste kunna hantera de risker som deras verksamhet är förenad med, vilket innefattar bl.a. dess kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Regler om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, lagen (2006:1372) om införande av lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar och förordningen (2006:1533) om kapitaltäckning och stora exponeringar. I lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar anges bl.a. vilka kapitalkrav som ska täckas av kapitalbasen, hur kapitalkravet för kredit- och marknadsrisk samt operativ risk ska beräknas, villkor för stora exponeringar, bestämmelser om offentliggörande av information m.m. Lagen utgör en ramlagstiftning som innehåller omfattande bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som kompletterar lagen. Regelverket baseras till stora delar kreditinstitutsdirektiv och kapitalkravsdirektiv. och rådets förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, förkortad tillsynsförordningen, innehåller specificerade krav för kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapitaltäckning, stora exponeringar, offentliggörande av information, bruttosoliditet och likviditet. 2013/14:228 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, förkortat kapitaltäckningsdirektivet, innehåller bl.a. regler om villkoren för att få utöva verksamhet i ett kreditinstitut, regler om etableringsfrihet inom EU och om förhållandet till tredje land, samt regler om tillsyn, sanktioner och bolagsstyrning. Därutöver innehåller direktivet nya bestämmelser om olika slag av kapitalbuffertar (kapitalkonserveringsbuffert, kontracyklisk kapitalbuffert, kapitalbuffert för systemviktiga institut och systemriskbuffert) som ger medlemsstaterna möjlighet att ålägga instituten att ha ett högre kapitalkrav än vad som följer direkt av tillsynsförordningen. Ändringarna ska fasas in gradvis , även om de flesta av ändringarna träder i kraft . Tillsynsförordningen gäller, med vissa undantag, fr.o.m. . Medlemsstaterna skulle ha antagit och offentliggjort de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra kapitaltäckningsdirektivet och de nationella bestämmelserna skulle även börja tillämpas fr.o.m. samma datum. Tillsynsförordningen innehåller krav som kreditinstitut och värdepappersföretag ska uppfylla i fråga om kapital, likviditet, stora exponeringar, bruttosoliditet och rapportering. Innehållet i förordningen är till största delen detsamma som kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv Genom att kraven nu regleras i en förordning i stället för ett direktiv harmoniseras regelverket ytterligare. Förordningen innehåller även ett antal nya bestämmelser som är baserade på överenskommelse . Det gäller t.ex. striktare regler för beräkning av kapitalbasen, mer omfattande kapitalkrav, krav på ett icke riskvägt bruttosoliditetsmått och nya regler för likviditetsrisker. 5.2.1Definition av kapitalbas och kapitalbaskrav I enlighet med 3-överenskommelsen ställer tillsynsförordningen hårdare krav på både kvaliteten på det kapital som får räknas in i kapitalbasen och mängden kapital som instituten måste hålla i reserv (kapitalbaskravet). Ett instituts kapitalbas delas in i två delar: primärt kapital och Primärt kapital utgörs av eget kapital reducerat för föreslagen utdelning, uppskjutna skattefordringar och immateriella tillgångar som t.ex. goodwill. I primärkapitalet tillåts också vissa typer av förlagslån ingå, s.k. primärkapitaltillskott eller hybridkapital. kapital ska till största delen bestå av kärnprimärkapital, dvs. kapital med avdrag för kapitaltillskott och reserver. Det är med andra ord sådant kapital som har bäst förmåga att täcka förluster. kapital utgör en mindre del av kapitalbasen och tillåts vara av sämre Prop. 2013/14:228 kvalitet. Tillsynsförordningen definierar de kapitalinstrument som utgör kärnprimärkapital utifrån 14 kriterier (artikel 28). ska övervaka kvaliteten på de kapitalinstrument som instituten ger ut. Kapitalbaskraven i tillsynsförordningen utgör minimikrav på hur mycket kapital av olika slag som ett institut måste hålla , för att täcka olika risker som verksamheten är förenad med. Det är i huvudsak risker för förlust i samband med utlåning (kreditrisker), värdeminskning i finansiella instrument till följd av förändringar i marknadspriser (marknadsrisker) och operativa risker som avses. Kapitalbaskraven för instituten är uttryckta som procentandelar av institutens totala riskvägda exponeringsbelopp. De riskviktade tillgångarna anger hur mycket av det bokförda värdet på institutens olika tillgångar som ska täckas med kapital. Varje tillgång ges därför en riskvikt. Tillgångar med låg risk, som kassa och statsobligationer med hög kreditkvalitet, ges låga riskvikter. Tillgångar med hög risk, som utlåning till företag med låg kreditvärdighet och blancoutlåning till hushåll, ges däremot höga riskvikter. Storleken på det kapital av olika slag som instituten måste ha bestäms sedan genom att multiplicera institutets riskviktade tillgångar med de kapitaltäckningsrelationer som anges i tillsynsförordningen. Av tillsynsförordningen framgår att ett institut ska ha kärnprimärkapital motsvarande av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp – kärnprimärkapitalrelationen (artikel 92.1 a). Därtill ställs det krav på att institutets primära kapital ska utgöra av det totala riskvägda exponeringsbeloppet – primärkapitalrelationen (artikel 92.1 b). Slutligen ska den totala kapitalrelationen, dvs. institutets kapitalbas som andel av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp, vara (artikel 92.1 c). Det innebär att den totala kapitalrelationen kan täckas med högst supplementärkapital. Kapitalbaskraven innebär en skärpning jämfört med tidigare krav, eftersom en betydligt större andel av kapitalbaskraven måste täckas med kapital av högre kvalitet såsom kärnprimärkapital. Den globala finanskrisen visade att instituten hade otillräckliga likviditetsbuffertar och en dålig matchning i löptider mellan tillgångar Det resulterade i att även välkapitaliserade banker fick likviditetsproblem när viktiga finansieringskällor föll bort. tillsynsförordningen införs därför nya likviditetsregler för instituten. bygger på 3-överenskommelsens två globala, harmoniserade standarder för likviditetshantering. Syftet är att förbättra bankernas förmåga att hantera likviditetsproblem på både kort och lång sikt. Regleringen i tillsynsförordningen avviker i vissa avseenden från 3-överenskommelsen för att ta hänsyn till EU-specifika omständigheter. 2013/14:228 Likviditetskrav för att täcka det kortsiktiga likviditetsbehovet Det kortfristiga likviditetsmåttet, liquidity coverage ratio (LCR), är tänkt att säkerställa att instituten har tillräckligt med likviditet för att klara sina likviditetsbehov , i en ansträngd marknadssituation då det kan vara svårt att få tag på extern finansiering. Kravet innebär att instituten ska ha en likviditetsbuffert som är minst lika stor som nettoutflödet av tillgångar i ett stressat scenario. Likvida tillgångar utgörs i detta sammanhang huvudsakligen av statspapper och till viss del av säkerställda obligationer. I normala tider ska instituten uppfylla ett LCR-krav på . Om en kris inträffar ska instituten däremot kunna utnyttja sina likviditetsbuffertar och tillfälligt hamna under miniminivån på . Inom EU ska LCR-kravet införas gradvis mellan 2015–2018. Det innebär att instituten redan från det att tillsynsförordningen trätt i kraft ska rapportera till de nationella tillsynsmyndigheterna de uppgifter som krävs för att avgöra om de har en lämplig likviditetstäckning. För att åstadkomma en enhetlig rapportering och därmed underlätta myndigheternas utvärdering av institutens LCR-nivåer, ska , ta fram rapporteringsmallar. ska också föreslå detaljerade regler för hur likviditetstäckningskravet kan utformas. Med utgångspunkt i förslag kommer Europeiska kommissionen (kommissionen) därefter att utfärda slutgiltiga regler för likviditetstäckningskravet. Kommissionen har möjlighet att skjuta upp tidpunkten för full tillämpning av LCR- kravet till 2019 med hänsyn tagen till den ekonomiska situationen, samt till europeiska särdrag och utvecklingen av det internationella regelverket. Utöver den kortsiktiga likviditetsregleringen ska instituten även se till att ha en långsiktigt stabil finansieringsstruktur. Detta krav kommer att baseras på 3-överenskommelsens andra likviditetsmått Net Stable Funding Ratio (NSFR). har föreslagit att måttet ska genomföras 2018. På samma sätt som för LCR kommer en utvärderingsperiod att gälla från det att tillsynsförordningen trätt i kraft tills dess att slutgiltiga reglerna för NSFR har fastställts och införts i EU. Det innebär att det ställs ett allmänt krav på stabil finansiering redan vid förordningens ikraftträdandedatum , vilket även omfattar en rapporteringsskyldighet för instituten till tillsynsmyndigheten. För att underlätta rapporteringen och säkerställa att den sker på ett enhetligt sätt, ska även i detta fall ta fram rapporteringsmallar. På basis av denna rapportering ska därefter utvärdera hur ett stabilt finansieringskrav bör se ut. Kommissionen ska på grundval av rapport, om lämpligt, lägga fram ett lagförslag . Med tillsynsförordningen införs också ett icke-riskvägt mått på bruttosoliditeten, som ett komplement till de övriga kapitaltäcknings- och likviditetskraven (se även artiklarna 87 och 98 i kapitaltäcknings- Bruttosoliditetsmåttet uttrycks som kvoten mellan institutets egna kapital och dess totala tillgångar, inklusive åtaganden som ligger Prop. 2013/14:228 utanför balansräkningen. Genom att måttet inte tar hänsyn vare sig till vem eller vad man lånar ut, kommer det i praktiken att fungera som en säkerhetsspärr. Detta sätter ett tak för hur mycket ett institut får belåna eget kapital, även i de fall där verksamheten anses vara relativt riskfri. Dessutom bidrar bruttosoliditetsmåttet till att instituten inte underskattar sina risker till följd av felaktiga riskvikter. Det ställs detaljerade krav på hur bruttosoliditetsgraden ska räknas ut (artikel 429 i tillsynsförordningen). Förordningen ställer också upp krav på att instituten rapporterar information om bruttosoliditeten och dess komponenter till den behöriga myndigheten, som i sin tur ska informera . ska ta fram utkast till tekniska standarder som ska ligga till grund för en enhetlig inrapporteringsmall och tekniska itlösningar (artikel 430.2 i tillsynsförordningen). har lämnat förslag på inrapporteringsmall med ikraftträdande . Eftersom bruttosoliditetsmåttet är ett nytt instrument för EU:s medlemsstater införs kraven gradvis, vilket också är i linje med 3- överenskommelsen. Det innebär att bruttosoliditetsmåttet till en början kommer att införas som en s.k. pelare 2-åtgärd (se avsnitt 4.2). ska instituten rapportera in data utifrån tydligt definierade kriterier. kommer det även att ställas krav på instituten att offentliggör sina bruttosoliditetsmått. ska kommissionen i en rapport utvärdera bruttosoliditetsmåttet och, om lämpligt, lägga fram ett lagförslag om bindande nivåer för bruttosoliditetsgraden. 5.2.4Högre kapitalkrav för att bättre avspegla risken hos motparter För att minska riskerna i handeln med derivatkontrakt som sker utanför en reglerad marknad, s.k. OTC-derivat, införs genom tillsynsförordningen höjda kapitalbaskrav för dessa instrument. Därtill introduceras kapitalbaskrav för exponeringar mot centrala motparter. Storleken på kravet varierar beroende på vilken typ av exponering det avser. Kapitalbaskraven för exponeringar mot centrala motparter kommer t.ex. att vara lägre än kapitalbaskraven för exponeringar mot bilateralt clearade transaktioner så länge som den centrala motparten uppfyller särskilda krav. Dessa krav är fastställda i och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Det nya ramverket avser att stärka institutens incitament att använda centrala motparter vid handeln med derivat och därigenom förhindra att betalnings- eller leveransproblem hos en marknadsdeltagare sprider sig och påverkar andra aktörer. Centrala motparter fungerar som en mellanhand mellan två individuella motparter i en transaktion, och kan därmed hantera risken att en motpart inte kan betala för en affär eller leva upp till sitt avtal. 2013/14:228 5.3 Kapitaltäckningsdirektivet innehåller bestämmelser för kreditinstitut om villkor för att starta verksamhet som kreditinstitut, etableringsfrihet inom EU och förhållandet till tredjeland. För värdepappersföretag återfinns motsvarande reglering i och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG6. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller därutöver bestämmelser för både kreditinstitut och värdepappersföretag om behöriga myndigheters metoder för att utöva tillsyn över instituten, bolagsstyrningsfrågor, krav på institutens riskhanteringssystem, sanktioner vid överträdelser av regelverket samt bestämmelser om kapitalbuffertar som i varierande grad innebär kapitalkrav utöver de som följer av tillsynsförordningen. Direktivet både fordrar och tillåter att medlemsstaterna ställer krav på att instituten ska ha kapitalbuffertar av olika slag utöver tillsynsförordningens kapitalbaskrav. Kapitalbuffertarna avser att hantera systemrisker av både cyklisk och strukturell karaktär. Det innebär att de tar fasta på både systemrisker som kan variera med makroförhållanden såsom kreditcykeln och risker som beror på det finansiella systemets struktur. Kapitalbuffertarna ska bestå av kärnprimärkapital och tanken är att de ska kunna användas som tillfälliga stötdämpare för att täcka förluster vid dåliga tider och därmed förhindra att instituten bryter mot kapitalbaskraven i tillsynsförordningen. För kapitalbuffertarna gäller olika regler om när, hur och av vem de ska tillämpas. Kapitalkonserveringsbufferten är ett permanent påslag som ska gälla för alla kreditinstitut och värdepappersföretag. Direktivet ger därmed inte medlemsstaten någon flexibilitet i tillämpningen av denna buffert annat än att behörig myndighet kan ges rätt att undanta små och medelstora värdepappersföretag. Den kontracykliska kapitalbufferten däremot ska tillämpas för att bemöta en cyklisk systemrisk förknippad med i huvudsak alltför kraftig kredittillväxt i det finansiella systemet och kommer därmed att variera över tiden. Det innebär att direktivet tillåter medlemsstaten att anpassa storleken på den kontracykliska kapitalbufferten efter nationella omständigheter. För att hantera risker som är av mer strukturell art och begränsa de samhällsekonomiska kostnader som problem i enskilda institut kan orsaka införs även ett särskilt buffertkrav för institut som bedöms vara systemviktiga. Direktivet skiljer här på globala systemviktiga institut (global systemically important institutions, G-SIIs) och övriga systemviktiga institut (other systemically important institutions, O- SIIs). Bufferten för globalt systemviktiga institut är ett obligatoriskt krav 6 EUT L 145, 30.04.2004, s. 1 (Celex 32004L0039). som beräknas efter en fastställd metod. Bufferten för övriga Prop. 2013/14:228 systemviktiga institut är frivillig och ger större utrymme för den ansvariga myndigheten att beakta nationella särdrag vid beslut om att tillämpa den. Direktivet ger även möjlighet för medlemsstaterna att ställa krav på en systemriskbuffert för att förebygga och motverka långsiktiga ickecykliska systemrisker. Systemriskbufferten ger medlemsstaten utrymme att bemöta strukturella systemrisker på nationell nivå. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller även ett antal nya bestämmelser om bolagsstyrning och riskhantering. De nya bestämmelserna innebär att styrelsens riskövervakning ska effektiviseras, att en oberoende riskkontrollfunktion ska etableras och att tillsynsmyndigheterna ska ha en effektiv övervakning av riskhanteringen. Direktivet innehåller också specifika begränsningar på antalet styrelseuppdrag som en enskild ledamot får inneha . Det införs även ett antal ersättningsregler för ledande befattningshavare. Avsikten med de nya bestämmelserna är att undvika överdrivet risktagande som kan undergräva en sund och effektiv riskhantering i instituten och därigenom undvika överdriven riskuppbyggnad i hela det finansiella systemet. Direktivet inför ett nytt krav på att behöriga myndigheter och institut inrättar effektiva mekanismer för att uppmuntra rapportering av potentiella och faktiska överträdelser av tillsynsförordningen och de nationella bestämmelser som följer av direktivet. Syftet är att förbättra behöriga myndigheters och institutens möjligheter att tidigt upptäcka eventuella överträdelser av regelverket. Genom direktivet införs en rad nya bestämmelser som syftar till att säkerställa effektiva och proportionella sanktioner. Direktivet innehåller, förutom en minimilista på vilka sanktioner som ska finnas tillgängliga för de behöriga myndigheterna, även regler om vilka som omfattas av sanktionerna, vilka kriterier som bör beaktas när myndigheterna beslutar i sanktionsärenden och sanktionsbeslut. På den inre marknaden för finansiella tjänster kan makrotillsynsriskerna vara av varierande grad och omfång beroende på bl.a. banksektorns struktur och storlek i förhållande till ekonomin som helhet och kreditcykeln (skäl 14 i tillsynsförordningen). kapitaltäckningsdirektivet ger därför medlemsstaterna visst utrymme att 2013/14:228 vidta nationella åtgärder för att hantera makrotillsyns- eller systemrisker som är specifika för den enskilda medlemsstaten. införs det mekanismer för att säkerställa att nationella åtgärder inte skadar den inre marknadens funktionssätt och att de genomförs på ett transparent och enhetlig sätt av medlemsstaterna (skäl 15 i tillsynsförordningen). Kommissionen ska göra en översyn av makrotillsynsreglerna för att bl.a. bedöma om de verktyg som införts är verksamma, effektiva och genomblickbara och om det finnas anledning att föreslå ytterligare verktyg (skäl 22 i tillsynsförordningen).