prop · H103110 · 2014-03-17 00:00:00 — När det gäller den nationella operativa avdelningen ska dess huvudinriktning enligt kommitténs förslag vara att leda och samordna viss operativ verksamhet och inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens. Även om avdelningen till viss del kan komma att överta uppgifter som ankommer på är det ännu inte klart vilken roll och vilka uppgifter avdelningen kommer att ha i den nya organisationen. Det går därför inte att bedöma om avdelningen kommer att anses som ett självständigt organ i tryckfrihetsförordningens mening. Som framgår av avsnitt 4.4 får i övrigt själv bestäm- Prop. 2013/14:110 ma sin organisation, varför det inte går att säga i vilken ut- sträckning någon annan del av verksamheten kommer att anses som ett självständigt organ i tryckfrihetsförordningens mening. Regeringen delar kommitténs bedömning att den omständigheten att handläggningen av vissa ärenden koncentreras till en viss enhet inom myndigheten eller att den delas in i regioner inte innebär att enheten eller regionen kan anses som ett självständigt organ i bestämmelsens mening. I avsnitt 10.4.1 behandlas frågan om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Säkerhetspolisen torde i de flesta fall inom ramen för den nu gällande organisationen anses som ett särskilt organ i tryckfrihetsförordningens mening i förhållande till övriga delar av . Därigenom blir de handlingar som utväxlas mellan Säkerhetspolisen och exempelvis , som är en annan del av , allmänna . När Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet är det ingen tvekan om att handlingar som utväxlas mellan den myndigheten och blir allmänna. Som kommittén påpekar är det många handlingar av betydelse för insyn i polisverksamheten som inte expedieras. De blir allmänna i och med att det ärende till vilket de hänför sig slutbehandlats eller i vissa fall på ett tidigare stadium. Det sistnämnda gäller bl.a. diarier och s.k. händelserapporter. När dessa handlingar blir allmänna påverkas inte av polisens organisation och de kommer att bli allmänna i samma utsträckning som . Sammanfattningsvis kan det konstateras att färre handlingar än kommer att bli allmänna i och med omorganisationen. Detta är en oundviklig konsekvens av att slå samman myndigheter, men skillnaderna i förhållande till dagens organisation ska inte överdrivas. Många av de uppgifter som polisen hanterar är sekretessbelagda och kan av den anledningen inte lämnas ut heller. Allmänhetens insyn i polisverksamheten kommer därför enligt regeringens bedömning inte att påverkas i någon större utsträckning. 10.4Påverkas polisens möjligheter att samarbeta? Gäller sekretess inom ? Regeringens bedömning: Sekretessregleringen kommer att vara oför- ändrad när det gäller den verksamhet som övertar från den lokala och centrala polisorganisationen. likt endast att finnas sekretessgränser inom på några Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig över bedöm- Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 6 förut- sätter omorganisationen av polisen att de flesta av de begrepp som används i författningar för att beteckna myndigheterna inom polisorgani- 2013/14:110 sationen ersätts. Begreppen polismyndighet och förekommer i ett stort antal bestämmelser i och måste ersättas. bestämmelser där något av begreppen förekommer bör anges i stället. I avsnitt 10.4.2 behandlas frågan om när även Säkerhets- polisen bör nämnas. När , de lokala polismyndigheterna och Statens kri- minaltekniska laboratorium slås ihop till en myndighet försvinner de sek- retessgränser som har funnits mellan myndigheterna. 2 § OSL kan sekretess emellertid gälla även mellan olika verksamhets- grenar inom en myndighet, om de är att anse som självständiga i förhål- lande till varandra. Ett första krav för att olika verksamhetsgrenar inom en myndighet ska anses vara självständiga är att de tillämpar olika sekretessbestämmelser. Det faktum att en myndighet ska tillämpa olika sekretessbestämmelser innebär dock inte med automatik att det också finns olika verksamhets- grenar i OSL:s mening inom myndigheten. Att myndigheten ska tillämpa flera olika sekretessbestämmelser kan bero på att bestämmelserna finns i olika kapitel därför att de gäller till skydd för olika intressen, t.ex. sek- retess till skydd för allmänna intressen i 18 kap. OSL och sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i 35 kap. OSL, och innebär inte att det finns fler än en verksamhetsgren. många myndigheter, inte minst polisen, har sekretessregleringen inom ett visst område delats upp i flera paragrafer av redaktionella skäl. pel på detta är den sekretess som enligt 35 kap. OSL gäller till förmån för enskild i polisens verksamhet för att förebygga och beivra brott och som är uppdelad på ett antal paragrafer. Inte heller en sådan uppdelning inne- bär att det är fråga om fler än en verksamhetsgren. Först om det finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemel- lan helt olika set av sekretessbestämmelser är det enligt förarbetena till OSL fråga om olika verksamhetsgrenar i lagens mening. av en myndighets verksamhet har att tillämpa olika sekretessbestämmel- ser finns det skäl att även ta ställning till om de olika verksamhetsgre- narna också har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig själv- ständiga till varandra. Det är bara om båda dessa kriterier är uppfyllda som det uppstår en sekretessgräns inom en myndighet (se prop. 2008/09:150 s. 359 f.). Som kommittén påpekar inrymmer polisverksamheten flera verksam- Med utgångspunkt i OSL kan bl.a. följande verksamhetsgre- nar urskiljas hos de nuvarande polismyndigheterna och den del av Riks- polisstyrelsen som inte utgör Säkerhetspolisen: den brottsförebyggande och brottsutredande verksamheten (18 kap. 1–3 §§ och 35 kap. 1–5 §§), 2 a § polislagen (18 kap. 7 § 11 §), vapenärenden (18 kap. 16 § 23 §), verksamhet enligt lagen om fingerade personuppgifter 2 §), räddningsinsatser enligt lagen om skydd mot olyckor 8 §), verksamhet som avser hjälp och bistånd till enskilda (35 kap. 20 §), verksamhet som avser utlänningskontroll och medborgar- skap (37 kap. 1 §) och verksamhet som avser skadereglering (40 kap. 6 §). Frågan är i vilken mån dessa olika verksamheter är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra så att en sekretessgräns uppstår. Enligt förarbetena till OSL ska bedömningen göras med ledning av förar- Prop. 2013/14:110 betena till 2 kap. 8 § TF om allmänna handlingar som innehåller motsva- rande krav på självständighet (se avsnitt 10.1). Regeringen delar kommitténs bedömning att de verksamheter som avser personsäkerhetsarbete och fingerade personuppgifter kan anses vara självständiga verksamhetsgrenar i dagens organisation. Övriga verksamhetsgrenar kan däremot, med hänsyn till att de inte organiserats skilda från andra polisiära verksamheter, inte anses självständiga. I den nya kan bedömningen bli en annan beroende på hur myndigheten väljer att organisera dessa verksamheter. Med hänsyn till att man när det gäller både personsäkerhetsarbete och fingerade personuppgifter hanterar mycket känsliga uppgifter får det förutsättas att dessa verksamheter kommer att organiseras skilda från övrig verksamhet så att en sekretessgräns uppstår. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att det inte går att med säkerhet uttala sig om i vilken utsträckning det kommer att finnas sekretessgränser inom . Det är dock sannolikt att det i de allra flesta fall inte kommer att finnas några sådana gränser. En annan fråga är i vilken utsträckning anställda kan ta del av sekretesskyddade uppgifter, vilket behandlas i avsnitt 10.5. Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska pekas ut i bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som rör Säkerhetspolisens verksamhet, så att sekretess och sekretessbrytande regler gäller i myndighetens verksamhet i samma utsträckning som . Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen ska nämnas i något färre bestämmelser än vad regeringen föreslår. Remissinstanserna: Det är enbart Säkerhetspolisen som framför synpunkter i denna del. Säkerhetspolisen anser att myndigheten av tydlighetsskäl bör anges i samtliga bestämmelser i som den berörs av. Skälen för regeringens förslag: I Säkerhetspolisens verksamhet kan det bli aktuellt att tillämpa sekretess till skydd för rikets säkerhet eller utrikessekretess enligt 15 kap. OSL. Säkerhetspolisen tillämpar dock i stor utsträckning samma sekretessregler i den brottsförebyggande och brottsutredande verksamheten som övriga delar av polisen. Säkerhetspolisen nämns i ett fåtal bestämmelser i som gäller uppgifter som enbart Säkerhetspolisen förfogar över. I övrigt förekommer Säkerhetspolisen antingen som en del av begreppet eller under begreppet polismyndighet med stöd av 7 § andra stycket polislagen i de fall där genom Säkerhetspolisen leder polisverksamhet. I den nya polisorganisationen kommer Säkerhetspolisen att utgöra en fristående myndighet. Detta får inte innebära att sekretesskyddet i myndighetens verksamhet försämras. Säkerhetspolisen kommer fortfarande att med stöd av den föreslagna 3 § andra stycket polislagen kunna tillämpa de sekretessregler som gäller för , men endast i de fall där Säkerhetspolisen leder polisverksamhet. Säkerhetspolisens uppfattning att myndigheten bör anges i de bestäm- 2013/14:110 melser i OSL som den berörs av så att det är tydligt när sekretess gäller i myndighetens verksamhet. Det innebär att Säkerhetspolisen bör pekas ut i något fler bestämmelser än vad kommittén har föreslagit. Även de sekretessbrytande bestämmelser som innebär att Säkerhetspolisen kan få tillgång till uppgifter bör gälla för myndigheten i samma utsträckning efter omorganisationen. 10.4.3Sekretess för vapenregister och vapenärenden Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos för uppgift i ärende enligt vapenlagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning. Sekretess ska under motsvarande förutsättningar gälla för uppgift som hänför sig till vapenregister. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Bestämmelsen har dock utformats något annorlunda. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över förslaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Bestämmelsen har dock utformats något annorlunda. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 18 kap. 16 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgifter i ärende enligt vapenlagen samt hos en polismyndighet i verksamhet som avser förande av eller uttag ur vapenregister, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning. I 18 kap. 16 § andra stycket 1 OSL föreskrivs att sekretess gäller hos under samma förutsättningar som hos en polismyndighet för uppgifter som hänför sig till vapenregister. Sekretessen gäller alltså med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det är en presumtion för sekretess. Sekretessen omfattar inte uppgift i vapenregister om namn och adress på den som har tillstånd att bedriva handel med vapen eller att ta emot vapen för översyn eller reparation. Till skillnad från kommittén anser regeringen att det bör tydliggöras att sekretessen i vapenärenden gäller hos . En lämplig lösning är att bryta ut den regleringen till en särskild bestämmelse. När det gäller sekretess för uppgifter i vapenregister gör regeringen följande bedömning. Sekretessen för sådana uppgifter bör vara densamma som . I avsnitt 9.3.4 föreslås att Säkerhetspolisen ska få tillgång till uppgifter i vapenregister genom direktåtkomst. Det kan inte uteslutas att även andra myndigheter kommer att medges direktåtkomst till dessa register. Med hänsyn till den starka sekretess som råder för uppgifter i vapenregister bör samma sekretess som gäller hos gälla hos de myndigheter som har rätt att ta del av uppgifterna. Sekretessregeln bör därför utformas så att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till vapenregister. Sekretessen gäller då både hos som för registret och hos de myndigheter som har direktåt- komst till registret. Bestämmelsen i 18 kap. 16 § andra stycket 1 OSL, som ursprungligen Prop. 2013/14:110 infördes för att skulle förse de lokala vapenregistren med aktuella folkbokföringsuppgifter, blir överflödig när slås samman med polismyndigheterna, eftersom sekretessen i paragrafens första stycke kommer att vara tillräcklig. Den punkt som avser sekretess hos bör därför upphävas. Sekretessen för uppgifter i vapenregister och vapenärenden inskränker inte meddelarfriheten. Någon ändring i detta avseende föreslås inte. 10.4.4Behövs det nya sekretessbrytande bestämmelser? Regeringens förslag: Det ska införas bestämmelser som bryter sekretessen till skydd för enskild mellan och Säkerhetspolisen. Kommitténs förslag: Kommittén lämnar inte något förslag till sekretessbrytande bestämmelser. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser lämnar synpunkter i denna del. Hovrätten för anser att det bör regleras under vilka förutsättningar sekretessbelagda uppgifter ska få lämnas mellan och Säkerhetspolisen. Kammarrätten i anser att man bör överväga att införa en sekretessbrytande bestämmelse för informationsutbytet mellan de två myndigheterna. framhåller att det av sekretesskäl finns vissa svårigheter att utbyta uppgifter mellan Säkerhetspolisen och , trots att de tillhör samma myndighet. Även Säkerhetspolisen lyfter fram att det kommer finnas vissa svårigheter att utbyta uppgifter på grund av sekretessregleringen. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian, som bl.a. behandlar frågor om vapenregister, föreslås en sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter i vapenregister. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag Är befintliga sekretessbrytande bestämmelser tillräckliga? I polisens brottsbekämpande verksamhet gäller ofta sekretess för uppgift om enskilds förhållanden. Dessutom gäller sekretess för uppgifter i förundersökning i brottmål, underrättelseverksamhet eller i verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. När uppgifter är sekretessbelagda med hänvisning till förundersökningssekretess eller för att skydda beslutade eller förutsedda åtgärder i det brottsbekämpande arbetet är det ofta inget problem att utbyta uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter när det finns behov av detta. Detsamma gäller för informationsutbyte i underrättelseverksamhet. I de fall där sekretess bedöms gälla till skydd för enskilds förhållanden finns däremot vissa hinder för utbyte av informationen. Det beror på att sekretess som huvudregel gäller mellan myndigheter. I den nya polisor- 2013/14:110 ganisationen kommer sekretess således att gälla mellan och Säkerhetspolisen om det inte finns någon sekretessbrytande bestämmelse som medger att uppgifter lämnas mellan myndigheterna. I 2 kap. 16–18 §§ polisdatalagen finns bestämmelser som bryter viss sekretess som annars gäller gentemot andra brottsbekämpande myndigheter. Det innebär att brottsbekämpande myndigheter som har behov av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten utan hinder av sekretess till skydd för enskild har rätt att få del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga eller som förekommer i DNA-registren eller fingeravtrycks- och signalementsregister. Av avsnitt 8.6 framgår att och Säkerhetspolisen bör pekas ut i de sekretessbrytande bestämmelser som gäller för respektive myndighets verksamhet. Även OSL innehåller sekretessbrytande bestämmelser som kan tillämpas i polisverksamhet. Av 10 kap. 2 § framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen, som är avsedd att tillämpas restriktivt, medger inte sekretessgenombrott på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. Enligt 10 kap. 28 § första stycket hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Uppgifter kan vidare, med vissa undantag, lämnas ut med stöd av 10 kap. 19–26 §§, när uppgifterna behövs för olika i paragraferna angivna ändamål inom brottsbekämpningen, bl.a. förundersökning. Enligt 10 kap. 27 §, den s.k. generalklausulen, gäller som huvudregel att en uppgift får lämnas ut till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Undantag görs dock för vissa sekretessregler som är av begränsat intresse här. Bedömningen av om uppgiften kan lämnas ut görs av den myndighet som innehar uppgiften. Polismyndigheterna och Säkerhetspolisen har ett nära samarbete . Både och Säkerhetspolisen framhåller att sekretessregleringen medför och kommer att medföra svårigheter för myndigheterna att utbyta uppgifter med varandra. Kammarrätten i anser att det bör övervägas att införa en sekretessbrytande bestämmelse för informationsutbytet mellan myndigheterna. Den omständigheten att Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet får enligt regeringens mening inte leda till att samarbetet mellan och Säkerhetspolisen försvåras. Även om både polisdatalagen och OSL innehåller sekretessbrytande bestämmelser täcker dessa inte alla de situationer där uppgifter kan behöva utbytas mellan myndigheterna. Det finns därför skäl att införa ytterligare sekretessbrytande bestämmelser. En ny bestämmelse som bryter sekretessen mellan och De sekretessbrytande bestämmelserna i polisdatalagen (2010:361) infördes främst för att det skulle vara möjligt att ge andra brottsbekämpande myndigheter direktåtkomst till vissa av och polis- Med hänsyn till detta är bestämmelserna generellt utformade, eftersom det saknas möjlighet att göra en sekretessprövning i varje enskilt fall. I förarbetena till bestämmelserna anges följande (prop. 2009/10:85 s. 192). Med hänsyn till intresset av ett gott skydd för den personliga integriteten är det inte acceptabelt med ett fullständigt sekretessgenombrott. Även om sekretessen består gentemot allmänheten och effektivitetsaspekterna väger tungt, bör någon form av begränsning i den sekretessbrytande bestämmelsen göras. Uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskild kan vara mycket integritetskänsliga. Det är därför viktigt att andra får tillgång till sådana uppgifter bara när de behöver det för att kunna bedriva den brottsbekämpande verksamhet som de är ålagda enligt lag eller annan författning. Det är detta behov som begränsar de sekretessbrytande bestämmelserna. Regeringen anser att de nu aktuella sekretessbestämmelserna bör utformas på samma sätt. Sekretessgenombrott bör således bara förekomma när den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin författningsreglerade verksamhet. När Säkerhetspolisen leder och bedriver polisverksamhet har Säkerhetspolisen ställning som polismyndighet och har likartade behov som av att få del av uppgifter. Säkerhetspolisen har även andra åligganden, bl.a. uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Vilka personuppgifter Säkerhetspolisen har behov av att kunna få del av för detta ändamål regleras i nämnda författningar. Även när det gäller tekniskt biträde vid hemliga tvångsmedel, personskydd av exempelvis statsledningen eller terrorismbekämpning har respektive Säkerhetspolisen behov av uppgifter som den andra myndigheten har tillgång till. Utgångspunkten för den sekretessbrytande regeln bör därför vara att den bör täcka de behov av information som respektive myndighet typiskt sett har. De sekretessbrytande bestämmelserna i polisdatalagen gäller uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga eller som förekommer i DNA-re- gistren och i fingeravtrycks- eller signalementsregister. Myndigheterna kan dock ha behov av att utbyta uppgifter som behandlas automatiserat men som inte har gjorts gemensamt tillgängliga eller som inte behandlas automatiserat utan finns i fysiska handlingar. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör därför utformas så att uppgifter i eller Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet, trots viss närmare angiven sekretess, ska kunna lämnas till den andra myndigheten om den myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Den bör således omfatta alla typer av personuppgifter som förekommer i den brottsbekämpande verksamheten oavsett om de behandlas automatiserat eller inte. Vilka sekretessbestämmelser ska den nya regleringen omfatta? Frågan är då vilka slag av sekretess som ska brytas. Bestämmelserna i 18 kap. 1 och 2 §§ OSL till skydd för intresset att förebygga och förhindra brott är tillämpliga hos alla brottsbekämpande myndigheter. Utgångspunkten är att uppgifter som omfattas av sekretess enligt nämnda paragrafer normalt kan utväxlas mellan myndigheterna. Det gäller även övriga bestämmelser i 18 kap. OSL. Det är dock lämpligt att det är den utlämnande myndigheten som avgör om en uppgift kan lämnas ut. 2013/14:110 där utlämnandet av en uppgift skulle innebära att respektive Säkerhetspolisens egen verksamhet riskerar att skadas, bör ett utlämnande inte komma i fråga. Det finns därför inte skäl att bryta den sekretess som kan gälla enligt 18 kap. I sådana fall får det i stället övervägas om uppgiften kan lämnas ut med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, exempelvis 10 kap. 2 § OSL. I promemorian föreslås att en sekretessbrytande bestämmelse ska införas för att Säkerhetspolisen ska kunna medges direktåtkomst till vapenregister. Uppgifter i vapenregister kan enligt den föreslagna bestämmelsen lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning. Någon sådan fara föreligger inte i förhållande till Säkerhetspolisen. Regeringen anser därför inte att det behöver införas någon sekretessbrytande bestämmelse. Eftersom de flesta pågående eller avslutade förundersökningar som inte har lett till åtal och flertalet uppgifter i underrättelseverksamhet kringgärdas av sekretess enligt bestämmelser i 35 kap. OSL till skydd för enskild, krävs det att en sekretessprövning görs i varje enskilt fall när en sådan uppgift ska lämnas ut mellan myndigheterna. Även om uppgifterna kan lämnas ut efter en sådan prövning innebär det att tid och kraft måste läggas på en prövning som i de flesta fall mynnar ut i att uppgiften lämnas ut. En sekretessbrytande regel skulle därför göra informationsutbytet mer effektivt. Den sekretessbestämmelse som är av intresse är 35 kap. 1 § OSL, som reglerar sekretessen bl.a. i förundersökningar och andra liknande utredningar, i misstankeregistret och i flertalet andra register i den brottsbekämpande verksamheten. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § är tillämplig hos både och Säkerhetspolisen, vilket innebär att uppgifterna har samma skydd gentemot utomstående hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myndigheten. Genombrott i sekretessen enligt bestämmelsen medges redan när det gäller uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga enligt 3 kap. polisdatalagen. En regel som bryter denna sekretess även när det gäller uppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga skulle förenkla informationslämnandet mellan myndigheterna och bör därför införas. Med hänsyn till de vinster för brottsbekämpningen som detta skulle innebära kan den ökade risken för integritetsintrång enligt regeringens mening godtas. Att sekretessen bryts innebär inte att uppgifter kommer att lämnas mellan myndigheterna utan någon som helst prövning. Som framgår ovan krävs att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet för att de ska få lämnas ut.