prop · H103136 · 2014-03-11 00:00:00 — Två av de i sammanhanget mest relevanta är kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning), förkortad GBER, samt gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation (2006/C 323/01). I GBER finns ett särskilt avsnitt om stöd till forskning, utveckling och innovation som omfattar mindre omfattande stöd till bl.a. forsknings- och utvecklingsprojekt, tekniska genomförbarhetsstudier, immateriella rättigheter, nystartade innovativa företag, process- och organisationsinnovation inom tjänstesektorn, innovationsrådgivningstjänster, inhyrning av högkvalificerad personal samt stöd till innovationsmiljöer. Rambestämmelserna för forskning, utveckling och innovation tar sikte på mer omfattande stöd och beskriver vilka kriterier som Europeiska kommissionen tar fasta på i prövning av den förhandsanmälan som måste skickas in. Både GBER och rambestämmelserna är under revidering, och kommissionen har aviserat att nya regler ska vara på plats senast . redovisning av bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Regeringens förslag: Bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier enligt lagen om vissa kommunala befogenheter ska få tas upp i balansräkningen och upplösas under högst eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås att sådana bidrag till forskningsinfrasturktur vid Eric-konsoriter som avser drift ska få tas upp i balansräkningen och upplösas under högst eller redovisas som en kostnad i resultat- Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har be- svarat remissen i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan Ett mindre antal av remissinstanserna avstyrker förslaget. redovisning (RKR) anser att det saknas såväl teoretiska som sakliga argument för att det i svenska kommuner och landsting finns sådana speciella förutsättningar som motiverar en annan redovisningsmässig lösning än den som bygger på bokföringsmässiga RKR anser att frågan bör lösas inom ramen för () konstaterar att förslaget strider mot god redovisningssed och ser problem med att den kommunala sektorns redovisningsregler utvecklas i motsatt riktning till arbetet som pågår med att harmonisera redovisningsstandarder inom EU. En sådan utveckling riskerar att undergräva det balanskrav som fastställt genom att det osynliggör den påverkan bidragen har på kommunens finansiella ställning. anser att förslaget försvårar jämförbarheten inom sektorn. tillstyrker förslaget om bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier men avstyrker att bidrag till drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska få tas upp i och anser att försla- get bör utökas att även omfatta annan forskningsinfrastruktur, dvs. begränsas till organisationsformen . Skälen för regeringens förslag: Eftersom en kompetensutvidgning föreslås som innebär att kommuner och landsting ska få möjlighet att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric- konsortier, görs bedömningen att det även är rimligt att sådana bidrag som avser inrättande av forskningsinfrastruktur ska kunna periodiseras De kostnader som uppkommer vid periodisering av bidraget ska på samma sätt som andra förekommande kostnader täckas av intäkter enligt balanskravets etablerade regelverk. Bidraget ska redovisas på sär- skild rad i balansräkningen, Bidrag till infrastruktur, eftersom det varken är en anläggnings- eller omsättningstillgång. Upplösning av det aktive- rade bidraget redovisas som bidrag till infrastruktur och ingår i verksam- kostnader i resultaträkningen. Om utbetalning av bidraget inte sker i samband med beslutet om medfinansiering, uppstår även en skuld i balansräkningen på motsvarande belopp. Denna skuld minskas i takt med att utbetalningar görs. Med andra ord ska bidraget redovisas på samma sätt som bidrag till väg, järnväg och sjöfart (5 kap. 2 och 7 §§ lagen om redovisning). Genom att medfinansieringen periodiseras och kostnaden därmed fördelas blir effekten en över tiden jämnare resultatpåverkan. Förslaget möjliggör en spridning av kostnaden i stället för att behöva redovisa hela kostnaden på ett enskilt år, med risk för att inte klara balanskrav och god ekonomisk hushållning. Det finns dock argument som talar mot en förändring av redovisningslagstiftningen, vilket både Rådet för redovisning (RKR) och () framhåller i sina remissvar. Normalt klassificeras finansiellt stöd till annan huvudmans investering som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens redovisning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas. Ur ett principiellt perspektiv kan förslaget att aktivera ett bidrag som om det vore en tillgång ifrågasättas. Utifrån etablerad redovisningspraxis kan det anföras att den tillgång som bidraget ska finansiera inte kontrolleras av redovisningsenheten, dvs. Ett annat problem är hur det ska säkerställas att samma resurs inte aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter. Vidare kan anföras, såsom ESV och gjort, att svenska kommuner och landsting skulle avvika från andra likartade redovisningsskyldiga och att redovisningen därmed blir svårare att förstå. och invänder å andra sidan mot att förslaget inte är tillräckligt långtgående. anser att lagstiftningen också behöver göra det möjligt för kommuner och landsting att bidra till uppbyggande av viktig inhemsk, statligt ägd forskningsinfrastruktur och nämner även att den hemställan (dnr Fi2011/4380) som läns landsting har lämnat till regeringen inte beaktas i föreliggande förslag. Regeringen har förståelse för dessa invändningar men menar att förslaget bör vara restriktivt utformat för att begränsa en sådan utveckling i linje med den ESV och pekar på. Regeringens förslag avser därför endast sådana bidrag som lämnas till inrättande av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier. Möjligheten att fördela bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur i enlighet med 2 kap. 2 § andra stycket i lagen om vissa kommunala befogenheter öppnar inte för att periodisera vare sig bidrag till drift av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket eller bidrag till utbildning och forskning som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § första stycket samma lag. RKR anser att nuvarande redovisningsregelverk ska behållas och kompletteras med en utvidgning av balanskravsreglernas synnerliga skäl eller förlängning av tiden för återställande av ett negativt resultat. Vad som sägs i förarbetena om synnerliga skäl och de exempel på synnerliga skäl som lämnas ger emellertid en tydlig anvisning om att synnerliga skäl ska tillämpas ytterst restriktivt. Även om lagstiftningen ger möjligheter att åberopa andra synnerliga skäl än de som nämns i förarbetena är det enligt regeringens mening klart att det ska vara fråga om speciella omständigheter. Enligt regeringens mening kan det därför ifrågasättas om beslut om 2013/14:136 medfinansiering är, eller skapar, en sådan förutsättning som innebär att synnerliga skäl ska kunna åberopas. Det ligger närmare till hands att anse att medfinansiering, inte minst med hänsyn till den långa planerings- och beslutsprocess som i princip undantagslöst föregår investeringen, blir en väl planerad del av verksamheten till vilken hänsyn ska tas i budgetprocessen. Att klassificera bidrag till medfinansiering som extraordinära poster, jämförelsestörande poster eller som synnerliga skäl kan leda till att bidragen hamnar vid sidan av etablerade styrdokument såsom investeringsbudget, resultaträkning och driftbudget. Statskontoret anser att nyttan av drift hänför sig till den period då driften utförs och därmed inte, på samma sätt som exempelvis bidrag till väg och järnväg, kan betraktas som en tillgång. Bidrag till drift av forskningsinfrastruktur bör därför enligt Statskontoret redovisas i resultaträkningen och inte i balansräkningen. Regeringen kan konstatera att redovisningslösningen att ta upp denna typ av bidrag i balansräkningen och upplösa dessa under högst har införts för att underlätta medfinansiering av viss infrastruktur. Inom ramen för denna redovisningslösning är det, oavsett vad medfinansieringen hänför sig till, alltid fråga om en periodisering av ett bidrag och inte aktivering av en materiell anläggningstillgång som kommunen eller förfogar över. Dock anser regeringen likväl att det finns anledning att, i fråga om möjligheten till periodisering av bidrag till Eric-konsortier, skilja på inrättande och drift. Befintliga möjligheter till periodisering i lagen om redovisning, dvs. bidrag till väg och järnväg respektive sjöfart (2 kap. 1 § första stycket lagen om vissa kommunala befogenheter) omfattar endast byggande och anläggande. En sådan linje bör även fortsättningsvis upprätthållas. Den föreslagna förändringen i lagen om redovisning bör därmed endast omfatta bidrag till inrättande, men inte till drift av forskningsinfrastuktur vid Eric-konsortier. I likhet med vad som anförs i propositionen medfinansiering av statlig sjöinfrastruktur, bör förslaget endast ta sikte på nyinvesteringar men inte underhållsåtgärder. I investeringsutgifterna får alla kostnader ingå som krävs för att få anläggningen i sådant skick att den kan tas i bruk med avsedd funktion (prop. 2012/13:153 s. 21). Bidrag till investeringar i forskningsinfrastruktur innebär ett utflöde av resurser vilket minskar utrymmet för framtida verksamhet. Alla kommunala beslut av stor betydelse handlar om att göra prioriteringar om vad som kan rymmas inom givna ekonomiska ramar. Medfinansieringsprojekt bör prövas utifrån de ekonomiska förutsättningar som råder för respektive kommun och landsting. Med beaktande av vad som anförts ovan anser regeringen sammanfattningsvis att det bör göras en ändring i lagen om redovisning så att kommuner och landsting ska kunna tillgodogöra sig positiva effekter av investeringar i forskningsinfrastruktur vid Erickonsortier. Den föreslagna ändringen innebär att medfinansiering, dvs. bidrag till sådana projekt, kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst på samma sätt som vid medfinansiering av väg, järnväg och anläggande av allmän farled 2008/09:228, bet. 2009/10:FiU15, 2009/10:58, 2012/13:153, bet. 2013/14:KU2, rskr. 2013/14:21). Regeringens förslag: De föreslagna reglerna ska träda i kraft den Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs- Promemorians förslag och bedömning: Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att de förslagna reglerna ska träda i kraft . Promemorians bedömning att det inte finns ett behov av övergångsbestämmelser överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig om förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: För ökad möjlighet till samordning mellan stat, kommun och landsting inom forskningsinfrastrukturområdet och därtill kopplade potentiella positiva samhällsekonomiska konsekvenser bör de föreslagna lagändringarna träda i kraft . Lagändringarna bör därför träda i kraft . Då de föreslagna reglerna inte innebär något åliggande för kommuner och landsting, utan endast en vidgad kompetens, behövs det inte några övergångsbestämmelser. Kommunala bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier kan motiveras utifrån olika positiva effekter för berörda kommuner och landsting. Förslaget berör en verksamhet där såväl staten som kommuner och landsting agerar. En ökad möjlighet till samordning mellan olika aktörer kan få positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Det är även möjligt att förslaget kan ge positiva flerstegseffekter. pelvis kan en kommuns bidrag till forskningsinfrastruktur ha en positiv inverkan på näringslivet. Negativa effekter för kommuner, landsting eller deras invånare kan uppstå om bidrag till forskningsinfrastruktur leder till minskade resurser för den kommunala kärnverksamheten, t.ex. barn- eller äldreomsorg, eller om bidraget finansieras med ett utökat skatteuttag. Det är därför av stor betydelse dels att berörda kommuner och landsting gör väl avvägda bedömningar där fördelarna vägs mot nackdelarna sett till kommunen eller och dess invånare, dels att det framstår som tydligt att bidraget medför nytta för berörda kommuner eller landsting. ligger även att det måste vara tydligt att den kommunala eller regionala nyttan antingen är så stor eller avgränsad till en del av investeringen att 2013/14:136 en helstatlig finansiering av investeringen eller investeringsdelen inte anses befogad. 8.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen (14 kap. 3 § RF). Detta innebär att om ett förslag påverkar det kommunala självstyret så ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. Förslaget i promemorian innebär inte något åliggande för kommuner och landsting utan innebär endast att sektorn erhåller en utvidgad kompetens. Förslaget har därmed inte någon påverkan avseende det kommunala självstyret och därför behöver ingen proportionalitetsprövning ske. Förslaget medför inga ekonomiska åligganden för kommunerna eller landstingen eftersom förslaget enbart ger kommuner och landsting möjlighet att på frivillig basis lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier. Eftersom det kan röra sig om relativt omfattande investeringar i de enskilda fallen kan konsekvenserna för aktuella kommuner och landsting bli omfattande. Då reglerna i lagen om redovisning ger möjlighet att ta upp bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur som en post i balansräkningen med en upplösning torde dock den omedelbara ekonomiska effekten bli mindre. Det är viktigt att framhålla att de lån som tas upp i kommuner och landsting för bidrag till forskningsinfrastruktur påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande och därmed kan minska reformutrymmet i statens budget. I vilken utsträckning förslagen kommer att ha en reell påverkan på detta reformutrymme är även det till stor del en fråga om hur den nya möjligheten tillämpas. Då förslaget innebär att kommuner och landsting ges befogenhet att lämna bidrag till forskningsinfrastruktur som inrättats och drivs av en- skild uppkommer frågan om förslaget i något avseende kan ha en kon- Eric-konsortier har ett begränsat verksam- hetsområde och ska därtill som huvudregel bedriva denna verksamhet Utöver den begränsning som ligger i att den föreslagna bestämmelsen i lagen om vissa kommunala befogenheter endast omfattar Eric-konsortier har kommuner och landsting även statsstöds- regler att förhålla sig till. Statsstödsreglerna syftar till att förhindra att statligt stöd som har en konkurrenshämmande inverkan lämnas annat än Prop. 2013/14:136 då det finns särskilda skäl. Genom förslaget möjliggörs finansiering av forskningsinfrastruktur i större utsträckning . är förslaget restriktivt utformat för att i minsta möjliga mån frångå grundläggande kommunalrättsliga principer, som till exempel det principiella förbudet mot att ge understöd till enskild. Sammantaget torde därmed eventuella konkurrenshämmande konsekvenser av förslaget vara begränsade. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Paragrafen innehåller bestämmelser som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor samt av enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Den behandlas i avsnitt 5. Paragrafen kompletteras med ett nytt andra stycke med innebörden att kommuner och landsting även får lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium) som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009. Bestämmelsen innebär en utvidgning i förhållande till det principiella förbudet mot att ge understöd till enskild. Däremot utgör den inte något undantag från lokaliseringsprincipen. Med begreppet bidrag avses ett tillskott av medel. Någon begränsning vad gäller ändamålet, förutom att det ska vara fråga om bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier, uppställs inte. Möjligheten att lämna bidrag innefattar den huvuduppgift som Erickonsortier har, dvs. att inrätta och driva forskningsinfrastruktur. Det kan vara fråga om såväl allmänna som riktade bidrag. Det ankommer på kommunen eller att besluta om bidragets storlek och innehåll. I begreppet bidrag ligger dock en begränsning såtillvida att det inte kan vara fråga om att helt finansiera en viss forskningsinfrastruktur. Inte heller ges kommuner och landsting någon nytillkommen kompetens att inrätta eller driva forskningsinfrastruktur i egen regi. Ikraftträdandebestämmelsen anger att lagen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 7. 2013/14:136 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) Paragrafen innehåller uppgift om var i balansräkningen bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur vid sådana Eric-konsortier som avses i 2 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter, ska redovisas. Den behandlas i avsnitt 6. Förslaget till ändring innebär att rubriken en ny huvudrubrik, Bi- drag till infrastruktur. Tillägget föranleds av att bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur som lämnas med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. I paragrafen anges när och hur bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur som lämnas med stöd av det nya 2 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter ska aktiveras och periodiseras. I paragrafen anges också vilka upplysningar som ska lämnas beträffande sådana bidrag. Den behandlas i avsnitt 6. Ikraftträdandebestämmelsen anger att lagen träder i kraft . Övervägandena finns i avsnitt 7. Sammanfattning av promemorian medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds 2013:54) I lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter föreskrivs att kommuner och landsting har möjlighet att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller till enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. För att effektivt kunna organisera och finansiera ett forskningsprojekt framstår i vissa fall andra organisationsformer än statliga myndigheter som lämpliga, bl.a. i sådana situationer då forskningsprojektet har internationella inslag. Exempelvis finns det forskningsprojekt vid statliga universitet som har ombildats till en annan organisationsform för att möjliggöra internationell samverkan. Konsekvensen av att forskningsprojekt som tidigare bedrivits vid exempelvis statliga universitet och högskolor förläggs till en annan organisationsform är dock att möjligheten till medfinansiering upphör. Detta eftersom andra aktörer än statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare inte omfattas av lagen om vissa kommunala befogenheter. I promemorian föreslås därför att det införs en kompetensutvidgande bestämmelse i lagen om vissa kommunala befogenheter som möjliggör för kommuner och landsting att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier). Promemorian innehåller även förslag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning så att sådana bidrag kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lagförslag i promemorian medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds 2013:54) Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse. Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Kommuner och landsting får lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Kommuner och landsting får även lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådant konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-kon- sortium) som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om redovisning dels att 5 kap. 2 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 5 kap. 7 § ska ha följande lydelse. Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen. Balansräkningen ska ställas upp i följande form. , byggnader och tekniska , byggnader och tekniska Bidrag till statlig infrastruktur Eget kapital, avsättningar och skulder 4 Senaste lydelse 2012:799. Efter kommunens eller beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § och 2 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. I. Avsättningar för pensioner och liknande förpliktelser I. Långfristiga skulder 1.Panter och därmed jämförliga säkerheter a)Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna b)Övriga ansvarsförbindelser Bidrag till statlig infrastruktur 7 §5 Efter kommunens eller beslut ska sådana bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter tas upp i balansräkningen under posten Bidrag till statlig infrastruktur eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst . Upplösningen ska påbörjas det år bidragets beslutas. För bidrag som har beslutats får dock upplösning påbörjas det år första utbetalningen av bidraget görs. I not till balansräkningen och resultaträkningen ska för varje projekt anges det sammanlagda beloppet och vad bidraget avser. Därutöver ska i not till balansräkningen anges den valda tiden för bidragets upplösning, hur mycket av bidraget som upplösts och i balansräkningen upptaget belopp. Denna lag träder i kraft . 5 Senaste lydelse 2009:1319. Efter remiss av promemorian medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds 2013:54) har yttrande kommit in från (), Statskontoret, , , (), , , , , i län, i län, för miljö areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS), , , Verket för innovationssystem (), , , , , kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, läns landsting, , , , , läns landsting, Kommuner och Landsting (SKL) och Rådet för redovisning (RKR). ombudsmän (), , , kommun, , , kommun, kommun, Höörs kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, , , , kommun, kommun, , kommun, Ystads kommun, , , landsting, läns landsting, Företagarna och har inbjudits att lämna synpunkter men har avstått från att yttra sig. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsråden , ordförande, , , , , , , , , , , , , , ,