prop · H10372 · 2014-01-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:72 Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk Regeringen överlämnar denna proposition till . Prisregleringssystemet i lagen om elektronisk kommunikation förbättras, i syfte att skapa ökad förutsägbarhet. För att skapa ökad tydlighet och minska osäkerheten när det gäller prisnivåer ska tillsynsmyndigheten i vissa fall kunna besluta att operatörer ska tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris för samtrafik och andra former av tillträde. För att förenkla processen för fastställande av priser upphävs bestämmelsen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om beräkning av kostnadsorienterade priser. I stället ska det framgå av varje skyldighetsbeslut som meddelas hur beräkningen ska ske. I propositionen lämnas dessutom förslag som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen antar i form av förordningar och att pröva tvister som har samband med skyldigheter i sådana förordningar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk Ärendet och dess beredning .............................................................. Politiska mål för elektroniska kommunikationer .............................. Närmare om prisreglering ............................................................... En bättre prisreglering..................................................................... Det behövs ytterligare åtgärder för att förbättra prisregleringen enligt LEK............................................... En särskild skyldighet om att tillämpa visst högsta eller lägsta pris ................................................................. Föreskrifter om kostnadsorienterade priser ...................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 2013/14:72 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk Härigenom föreskrivs1 att 4 kap. 11 §, 5 kap. 13 § och 7 kap. 1, 3–4 och 10 §§ lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En operatör som avses i 4 § får förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde. Detta får ske om en marknadsanalys enligt 8 kap. 6 § visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. stycket får, i samband med att förenas med en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris för samtrafik och andra former av tillträde som omfattas stycket kan även avse skyldighet stycket kan även avse skyldighet för operatören att tillämpa en viss för operatören att tillämpa en viss sådan förpliktelse ska förenas med med skyldighet att göra en be- skyldighet att göra en beskrivning skrivning av metoden tillgänglig av metoden tillgänglig för allmän- huvudkategorier och reglerna för gorier och reglerna för kostnads- fördelningen ska framgå av be- 1Jfr och rådets direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, 24.4.2002, s. 7, Celex 32002L0019), ändrat genom och rådets direktiv /140/EG (EUT L 337, 18.12.2009, s. 37, Celex 32009L0140). 2Senaste lydelse 2006:26. Den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning skall visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den metod som skall tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som skall läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt detta skall ske. Den som har förpliktats att kost- Prop. 2013/14:72 nadsorientera sin prissättning ska, om förpliktelsen inte har förenats med en skyldighet enligt andra stycket, visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Den som enligt 8 kap. 7 § har ett Den som enligt 8 kap. 7 § har ett betydande inflytande på en viss betydande inflytande på en viss slutkundsmarknad får, om skyldig- slutkundsmarknad får, om skyl- het enligt 12 § eller skyldigheter digheter som kan åläggas enligt som kan åläggas enligt 4 kap. 4 kap. 3 och 4 §§ är otillräckliga, i 3 och 4 §§ är otillräckliga, i enlig- enlighet med 8 kap. 6 § förpliktas het med 8 kap. 6 § förpliktas att att vidta en lämplig åtgärd. vidta en lämplig åtgärd. sådan förpliktelse kan avse att förpliktelse kan avse att 1.tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, 2.inte vidta konkurrenshindrande åtgärder, eller 3.inte göra en tjänst som kan tillhandahållas fristående beroende av att även någon annan tjänst tillhandahålls. skall ha tillsyn över efterlevnaden av lagen och de beslut om skyldigheter eller villkor samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. ska ha tillsyn över efterlevnaden av lagen och de beslut om skyldigheter eller villkor samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. ska också ha tillsyn över efterlevnaden av genomförandeåtgärder enligt 1. artikel 13a.4 i och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ram- direktiv)3, direktiv /140/EG4, 2. artiklarna 26.7 direktiv /22/EG av den 7 tjänster och användares rättig- tjänster)5, och rådets direktiv /136/EG6, 3. artikel 4.5 2002/58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn (direktiv om integritet och elektro- kommunikation)7, ändrat genom och rådets direktiv /136/EG. får förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av 1.betalning av avgift, 2.efterlevnaden av de allmänna skyldigheter som gäller enligt denna 3. efterlevnaden av villkor som 3. efterlevnaden av villkor som meddelats med stöd av lagen, och meddelats med stöd av lagen, 4. efterlevnaden av de skyldig- 4. efterlevnaden av de skyldig- heter som ålagts enligt 4 och förandeåtgärder som avses i 1 § andra stycket, och som avses i 3 a §. 3EGT L 108, 24.4.2002, s. 33 (Celex 32002L0021). 4EUT L 337, 18.12.2009, s. 37 (Celex 32009L0140). 5EGT L 108, 24.4.2002, s. 51 (Celex 32002L0022). 6EUT L 337, 18.12.2009, s. 11 (Celex 32009L0136). 7EGT L 201, 31.7.2002, s. 37 (Celex 32002L0058). Finner tillsynsmyndigheten skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt denna lag inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, inte efterlever en genomförandeåtgärd som avses i 1 § andra stycket eller inte använder en radiosändare i den utsträckning som villkoren medger, ska myndigheten underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig inom skälig tid.Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att de skyldigheter som anges i och rådets förordning (EU) nr 531/2012 av om roaming i allmänna mobilnät i unionen9 och i genomförandeakter enligt artikel 5.2 i samma förordning ska följas. Förelägganden och förbud får förenas med vite. Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Information som ska hållas all- mänt tillgänglig enligt denna lag, lag, eller enligt de skyldigheter eller enligt de skyldigheter eller eller villkor eller de föreskrifter villkor eller de föreskrifter som som har meddelats med stöd av har meddelats med stöd av lagen, lagen, skall utan anmodan till- ska utan anmodan tillställas till- 3 a §8 får med- dela de förelägganden och förbud som behövs för att de skyldigheter som anges i och rådets förordning (EU) nr 531/2012 av om roaming i allmänna mobilnät i unionen ska följas. Förelägganden och förbud får förenas med vite. 4 §10 Finner tillsynsmyndigheten skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt denna lag inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller inte använder en radiosändare i den utsträckning som villkoren medger, ska myndigheten underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig inom skälig tid. Uppkommer det en tvist mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster, eller mellan en sådan aktör och ett företag som drar nytta av en skyldighet i fråga om samtrafik eller andra former av tillträde, får en part hänskjuta tvisten för avgörande av tillsynsmyndigheten, om 8Senaste lydelse 2013:47. 9EUT L 172, 30.6.2012, s. 10 (Celex 32012R0531). 10Senaste lydelse 2011:590. 11Senaste lydelse 2013:47. skyldigheter som följer av denna skyldigheter som följer av denna lag eller av föreskrifter, tillstånds- lag eller av föreskrifter, tillstånds- villkor eller beslut om förpliktelser villkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen som meddelats med stöd av lagen eller som följer av Europaparla- eller som följer av Europaparla- (EU) nr 531/2012, eller (EU) nr 531/2012 eller av rätts- akter som avses i 1 § andra stycket eller 3 a §, eller 2. tvisten i övrigt rör villkor för samtrafik eller andra former av tillträde. Myndigheten ska besluta i de frågor som tvisten gäller. Beslutet ska meddelas senast från det att begäran kom in till myndigheten, om inte är nödvändig med hänsyn till tvistens omfattning eller andra särskilda omständigheter. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning anordnade en hearing med anledning av debatten om s.k. regleringsosäkerhet på marknaden för Med regleringsosäkerhet avses i det här sammanhanget en situation där det tar innan det står klart för marknadens aktörer vilka priser som ska gälla för samtrafik och andra former av tillträde som omfattas av en skyldighet att tillämpa kostnads- orienterad prissättning, i synnerhet som Post- och () tillsyns- och tvistlösningsbeslut ofta överklagas och sedan i stor utsträck- ning ändras eller upphävs av allmän förvaltningsdomstol. har skapat oro på marknaden, inte minst hos mindre operatörer som har drabbats av stora oförutsedda kostnader. Även större operatörer har uttryckt att investeringsviljan på den svenska marknaden kan påverkas av att lönsamhetskalkyler i efterhand måste rivas upp. bl.a. företrädare för operatörer, branschorganisationer, myndigheter och Efter hearingen hade deltagarna möjlighet att ge in skriftliga Inkomna yttranden finns tillgängliga i (dnr N2012/1656/ITP). Inom har promemorian Bättre prisreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation utarbetats. lämnas förslag för att komma till rätta med de problem som har identifi- Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i (N2013/3071/ITP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. i bilaga 4. Regeringen har följt Lagrådets förslag, se avsnitt 7.3 och Härutöver har vissa redaktionella justeringar gjorts av lagtexten. Politiska mål för elektroniska Det övergripande målet för politiken för informationssamhället är säkra, robusta och tillgängliga elektroniska kommunikationer som i första hand tillhandahålls genom effektivt fungerande marknader. Det ska finnas ett stort utbud av tjänster som underlättar vardagen för hushåll och företag i hela landet (prop. 2008/09:100, bet. 2008/09:TU1, rskr. 2008/09:126). Målet för sektorn för elektronisk kommunikation är att enskilda, före- tag och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer (prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228). De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och 2013/14:72 kvalitet. ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. beslutade ett nytt mål för it-politiken (prop. 2011/2012:1, utg. omr. 22, bet. 2011/2012:TU1, rskr. 2011/2012:87). Målet är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Ett delmål är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/2010:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297). Regeringen beslutade en bredbandsstrategi för (dnr N2009/8317/ITP). I strategin anges att 2020 bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s. bör ha tillgång till bredband med den hastigheten. Delmålet uppnåddes , då av alla hushåll och företag i hade tillgång till bredband om minst /s. Enligt PTS bredbandskartläggning 2012 (PTS-ER-2013:7) ökade denna andel till . Allmänt om regleringen av elektronisk kommunikation I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, finns bestämmelser om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster och om annan radioanvändning. Genom LEK har i huvudsak för elektronisk kommunikation genomförts. Regelverkets centrala delar består av fem direktiv: –och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), –och rådets direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv), –och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv), –och rådets direktiv /22/EG av om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster), och –och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sek- torn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektro- Prop. 2013/14:72 nisk kommunikation). Till det EU-rättsliga regelverket hör också ett antal rättsakter som har antagits av Europeiska kommissionen, bl.a. riktlinjer för marknads- analyser och bedömning av betydande marknadsinflytande samt en re- kommendation om de relevanta produkt- och tjänstemarknader på vilka det kan vara motiverat att införa särskilda regleringsskyldigheter. I artikel 1 i ramdirektivet anges att målet med direktivsregleringen är att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunika- tionstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter och I artikel 8 i ramdirektivet anges de allmänna målen med och regleringsprinciperna för regelverket. Där framgår bl.a. att de nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhanda- hållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster. Därvid ska de bl.a. säker- ställa att konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation inte snedvrids eller begränsas. De nationella regleringsmyndigheterna ska bidra till utvecklingen av den inre marknaden bl.a. genom att samarbeta med varandra, med kommissionen och med organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) för att säkerställa att en enhetlig regleringspraxis utarbetas och att direktiven tillämpas på ett konsekvent sätt. De nationella regleringsmyndigheterna ska tillämpa objektiva, öppna, icke-diskriminerande och proportionella regleringsprinciper, bl.a. genom att säkerställa att företag som tillhandahåller elektroniska kommunika- tionsnät och kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika om- De nationella regleringsmyndigheterna ska skydda konkurrensen till förmån för konsumenterna och när så är möjligt främja I 1 kap. 1 § anges att lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte när det gäller urvalet av elektroniska kommunikations- tjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen främjas. Åtgärder som vidtas med stöd av lagen får inte vara mer ingripande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som lagen ska skydda (1 kap. 2 §). Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radio- användning (1 kap. 4 §). Med elektroniska kommunikationstjänster avses tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommuni- Lagen omfattar alltså den tekniska infrastrukturen, men inte själva innehållet i tjänster. 2013/14:72 () är den myndighet som tar emot anmälningar, prövar ansökningar, handlägger ärenden samt utövar tillsyn enligt lagen och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen m.m. I PTS uppgifter ingår att analysera ett antal relevanta produkt- och tjänstemarknader på området för elektronisk kommunikation och för varje marknad ta ställning till om det råder effektiv konkurrens (8 kap. 6 §). Om det inte råder effektiv konkurrens på en sådan marknad ska PTS identifiera företag med betydande inflytande på marknaden. PTS ska besluta att ålägga sådana företag särskilda skyldigheter för att främja konkurrensen, s.k. skyldighetsbeslut. Om det råder effektiv konkurrens på marknaden ska särskilda skyldigheter inte åläggas. Förhandsregleringen innebär att PTS får ålägga särskilda skyldigheter på förhand (ex ante) för att komma till rätta med befintliga eller potentiella konkurrensproblem på marknaden. Detta kan jämföras med den allmänna konkurrensrätten där konkurrensmyndigheten i allmänhet får ingripa endast när en överträdelse av gällande konkurrensregler har konstaterats (ex post). Möjligheterna till förhandsreglering på marknaderna för elektronisk kommunikation motiveras med att många av marknaderna har avmonopoliserats och att det finns höga inträdeshinder. På sådana marknader kan företag med betydande inflytande utnyttja sin marknadsmakt på sådant sätt att framväxten av effektiv konkurrens hämmas. Identifiering av företag med betydande marknadsinflytande Ett företag ska anses ha ett betydande inflytande på marknaden om det, enskilt eller tillsammans med andra, har en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande omfattning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna (8 kap. 7 §). Ett företag med betydande marknadsinflytande ska åläggas en eller flera av de särskilda skyldigheter som anges i 4 kap. 5–12 §§. Ett sådant åläggande ska syfta till att skapa effektiv konkurrens på den fastställda marknaden. Särskilda skyldigheter kan avse –att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster (4 kap. 8–10 §§), –att i ett referenserbjudande eller på annat sätt offentliggöra specificerade uppgifter om redovisning, tekniska egenskaper, nätegenskaper, villkor för tillhandahållande och användning, prissättning eller andra förhållanden som behövs för insyn i fråga om samtrafik och andra former av tillträde (4 kap. 5 §), –att tillämpa icke-diskriminerande villkor i verksamheten (4 kap. 6 §), –att särredovisa och rapportera specificerad verksamhet med anknytning till samtrafik och andra former av tillträde (4 kap. 7 §), eller – att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde (4 kap. 11 §). För att med stöd av 4 kap. 11 § kunna ålägga en operatör att iaktta kostnadstäckning eller att tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning krävs att det råder sådan brist på effektiv konkurrens att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. Det krävs inte att överpriser faktiskt tas ut eller att konkurrensbegränsande prispress faktiskt tillämpas, utan redan risken för att så kan ske är tillräcklig för att ett skyldighetsbeslut ska kunna meddelas. Skyldigheten kan även avse att operatören ska tillämpa en viss kostnadsredovisningsmetod. En beskrivning av metoden ska finnas tillgänglig för allmänheten. Kostnadernas huvudkategori och reglerna för kostnadsfördelningen ska framgå av beskrivningen. Olika slags kalkylmodeller kan användas för att beräkna kostnadsorienterade priser. Den operatör som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning ska visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Bestämmelserna om prisreglering grundar sig på artikel 13 i tillträdesdirektivet. I 4 kap. 11 § fjärde stycket finns en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om den metod som ska tillämpas för beräkning av kostnadsorienterade priser, om vilka faktorer som ska läggas till grund för beräkningen och på vilket sätt detta ska ske. Ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter har förts in i 28 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. Med stöd av bemyndigandet har PTS meddelat föreskrifter (PTSFS 2004:5) om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning. Om PTS misstänker att en operatör inte följer lagen eller beslut om skyldigheter eller villkor som har meddelats i skyldighetsbeslut, ska myndigheten underrätta operatören om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig inom skälig tid (7 kap. 4 §). PTS får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en sådan överträdelse ska rättas eller inom skälig tid (7 kap. 5 §). Dessa förelägganden och förbud får förenas med vite. Beslut om förelägganden gäller om inte annat anges. PTS är behörig att på begäran av en operatör avgöra tvister som denne har med exempelvis en konkurrent och som har samband med skyldighetsbeslut (7 kap. 10 §). PTS ska , normalt , besluta i de frågor som tvisten gäller. Om PTS bedömer att det är lämpligare att den frågeställning som tvisten har aktualiserat avgörs genom en åtgärd inom ramen för den allmänna tillsynen får myndigheten 2013/14:72 besluta att inte ta upp tvisten för avgörande (7 kap. 10 b §). PTS kan också, i stället för att ta upp en tvist till prövning eller vidta en åtgärd inom ramen för den allmänna tillsynen, hänskjuta tvisten för medling (7 kap. 11 §). Om ett företag med betydande inflytande på en marknad uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider mot en skyldighet i ett skyldighetsbeslut, ska operatören ersätta den skada som därigenom uppkommer (7 kap. 13 a §). Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta en åtgärd som är nödvändig för att efterkomma en sådan skyldighet. Det ställs alltså ett skadeståndssanktionerat krav på att aktivt följa skyldighetsbeslut. Överklagande och särskilda processregler