prop · H103162 · 2014-03-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2013/14:162 Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås två ändringar i bestämmelserna om statistiksekretess i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den ena ändringen innebär att s.k. andra jämförbara undersökningar som utförs inom det statliga kommittéväsendet och av Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess utan att regeringen meddelar föreskrifter om det. Den andra ändringen innebär att paragrafen delas upp i fler stycken, i syfte att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättare att tillämpa. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2013/14:162 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess................ Sekretess mellan och inom myndigheter............................ Mer lättillämpad statistiksekretess .................................................. Statistiksekretessens huvudsakliga utformning ................ 5.2Statistiksekretess för undersökningar inom kommittéväsendet och hos Statskontoret ......................... Uppgifter som behövs för forskningsändamål.................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 7.3Överensstämmelse med skyldigheter som Ikraftträdande och särskilda informationsinsatser............ Bilaga 1 Sammanfattning av nu relevanta delar av betänkandet Vad är officiell statistik? statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83) ........................... Bilaga 2 relevanta lagförslag i betänkandet Vad är officiell En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83)...................................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2013/14:162 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller i sådan särskild Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska för- personliga eller ekonomiska för- hållanden och som kan hänföras hållanden och som kan hänföras till den enskilde. till den enskilde. som utförs av eller riksdagsförvaltningen eller, i föreskrifter om det, av någon behövs för forsknings- eller inte genom namn, annan identi- tetsbeteckning eller liknande för- hållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i datalagen (2008:355). som utförs av , av riksdagsförvaltningen, av Stats- kontoret eller inom det statliga gäller annan jämförbar undersök- ning som utförs av någon annan regeringen meddelar föreskrifter om det. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355). För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst , om uppgiften avser en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst . Denna lag träder i kraft . 2013/14:162 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över () och systemet för den officiella statistiken samt bl.a. att analysera och lämna förslag på hur sekretesskyddet för personuppgifter som begärts in i samband med myndigheters framställning av statistik bör regleras (dir. 2011:32). Utredningen, som tog namnet , överlämnade slutbetänkandet Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83). En sammanfattning av slutbetänkandet i de delar som det berör offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns i bilaga 1. Betänkandets förslag till ändringar i OSL finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena samt en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (dnr Fi2012/4635). Regeringen har tidigare behandlat utredningens förslag till ändringar i lagen (2001:99) om den officiella statistiken (prop. 2013/14:7). I denna proposition behandlas utredningens förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. 4.1Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Samma rätt har enligt 14 kap. 5 § TF utländska medborgare förutsatt att rätten inte har begränsats i lag. Några sådana begränsningar har inte gjorts. I TF regleras även vad som avses med allmänna handlingar. Bestämmelser som innebär begränsningar i den rätt för enskilda att ta del av allmänna handlingar som följer av TF finns i OSL. Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. 4.2 Sekretess mellan och inom myndigheter Förutom begränsningar i rätten för enskilda att ta del av uppgifter föreskriver OSL även sekretess mellan myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte röjas för Prop. 2013/14:162 andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Enligt 8 kap. 2 § OSL ska vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter i 8 kap. 1 § och vad som föreskrivs i andra bestämmelser i om uppgiftslämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter gälla också olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det innebär att sekretessbelagda uppgifter inte fritt får lämnas mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Vad som utgör en självständig verksamhetsgren har varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsärenden och i uttalanden av JO m.fl. Frågan om det föreligger sekretess mellan olika verksamheter behandlades i ett antal propositioner under sekretesslagens (1980:100) tid. I dessa propositioner anfördes att, om olika delar av en myndighet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser, de får anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening (se prop. 2007/08:126 s. 162 och där gjorda hänvisningar). När OSL infördes överfördes sekretesslagens motsvarande bestämmelse till nämnda 8 kap. 2 § OSL. I propositionen med förslag till OSL uppmärksammades emellertid att det var en ofrånkomlig följd redan av sekretesslagens systematik att en myndighet kunde ha att tillämpa såväl sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen som sekretessbestämmelser till skydd för enskilda intressen utan att det var fråga om olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Det kunde vidare noteras att sekretessregleringen avseende vissa områden hade delats upp på flera paragrafer i följd utan att det för den skull kunde avses vara fråga om olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Regeringen ansåg därför att det faktum att en myndighet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser inte med automatik innebär att det finns olika verksamhetsgrenar inom myndigheten. Om det däremot finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika set av sekretessbestämmelser är det fråga om olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening (prop. 2008/09:150 s. 356–359). Huruvida de olika verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra beror dock på hur verksamheten hos myndigheten i fråga har organiserats (prop. 2007/08:126 s. 202). Enligt 24 kap. 8 § OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av eller riksdagsförvaltningen eller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, av någon annan myndighet. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller 2013/14:162 liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Sekretessens föremål utgörs av uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på en enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan – direkt eller indirekt – hänför- as till en viss enskild (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar s. 24:8:2). Det som främst vållat problem i den praktiska tillämpningen av bestäm- melserna om statistiksekretess är frågan om sekretessens räckvidd. Uttrycken statistik, särskild verksamhet och annan jämförbar under- sökning är då av särskilt intresse. Uttrycket statistik definieras varken i OSL eller i någon annan lagstift- I allmänt språkbruk används statistik huvudsakligen i två olika Den ena betydelsen av statistik är såsom en beteckning på en veten- Ursprungligen menades med statistik en vetenskap som behandlade rådande förhållanden, i synnerhet politiska, sociala och ekonomiska förhållanden, inom en stat eller olika stater. vetenskaplig disciplin kom senare att även inom fler områden behandla metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data. Statistik kan även avse sammanställningar av data, vanligen i tabeller eller liknande, sammanställningar som ofta åstadkoms med de olika metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys som utvecklats inom den statistiska vetenskapen. I 24 kap. 8 § OSL nämns framställning av statistik. slutsatsen att med statistik i den här paragrafens mening avses den senare av de nämnda betydelserna, dvs. sammanställning av data. Statistik framställs i många olika sammanhang. framställning omfattas emellertid inte av bestämmelsen om statistik- Det beror inte på att uttrycket statistik har någon särskild betydelse i OSL. Det beror i stället på att bestämmelsen endast är tillämplig i viss verksamhet som avser framställning av statistik. gäller dels särskild statistikverksamhet hos myndigheter (se avsnittet Särskild statistikverksamhet nedan), dels vissa undersökningar hos myndigheter (se avsnittet Annan jämförbar undersökning nedan). Bestämmelserna om statistiksekretess är först och främst tillämpliga i särskild verksamhet för framställning av statistik. påpekas att en och samma uppgift hos en myndighet kan vara offentlig när den behandlas hos en handläggande avdelning, men sekretessreglerad hos en avdelning som framställer statistik (prop. 1979/80:2 del A s. 263). För statistiksekretessens räckvidd är det således inte avgörande varifrån uppgifterna kommer eller hur de har kommit till myndigheten. Däremot är det av betydelse i vilken verksamhet de förekommer. När det gäller verksamhet för framställning av statistik sägs i förarbetena till bestämmelsen att det är fråga om en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende (nämnda prop. del A s. 263). Ett typexempel utgörs av den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken, som enligt 3 § lagen om den officiella statistiken ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. En myndighet som ägnar sig huvudsakligen åt framställning av statistik är SCB. Andra myndigheter, framför allt de som är statistikansvariga myndigheter enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, ägnar sig till stor del åt annan verksamhet, men även åt framställning av statistik. Statistik framställs även i verksamhet som inte alls har statistikframställning som sitt slutliga ändamål. Ett exempel utgörs av tillsynsverksamhet, i vilken det samlas in en mängd uppgifter som sammanställs och bearbetas med statistiska metoder och som läggs till grund för inspektionens tillsynsåtgärder. Uppgifter som förekommer i en sådan verksamhet omfattas inte av statistiksekretess. Bestämmelsen om statistiksekretess är inte tillämplig i all verksamhet som avser framställning av statistik, utan endast särskild verksamhet. Med särskild verksamhet avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (nämnda prop. del A s. 263). Se också avsnitt 4.2. Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet är en verksamhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistiksekretess tillämpliga. Å andra sidan är bestämmelserna inte tillämpliga i en verksamhet som har något annat än statistikframställning som sitt främsta syfte även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbetning av uppgifter med hjälp av statistiska metoder. För att en särskild verksamhet ska anses som en verksamhet för framställning av statistik är det enligt förarbetena inte nödvändigt att verksamheten leder till en slutlig statistikprodukt. Det kan vara tillräckligt att det inom verksamheten samlas in uppgifter som i en annan myndighets särskilda verksamhet bearbetas vidare, analyseras och redovisas. En förutsättning är dock att den andra myndighetens särskilda verksamhet kan karaktäriseras som en verksamhet för framställning av statistik (jämför nämnda prop. del A s. 265). Undersökningar med hjälp av statistiska metoder genomförs inom en rad myndigheters verksamheter. Vissa sådana undersökningar omfattas av 2013/14:162 statistiksekretess trots att de genomförs utanför en särskild verksamhet för framställning av statistik. En viktig skillnad jämfört med den sekretess som gäller i särskild statistikverksamhet är att sekretessens räckvidd inte gäller i hela den verksamhet vari undersökningen görs, utan är begränsad till sådana uppgifter som kan hänföras till själva undersökningen. En undersökning som utförs utanför särskild statistikverksamhet benämns i OSL annan jämförbar undersökning. I lagens förarbeten nämns undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhetsrisker, angår trivseln i arbetet och inställningen till överordnade eller rör konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper. Vidare nämns kriminologiska undersökningar för forskningsändamål och enkäter som görs av kommittéer. Dessa och liknande undersökningar kan enligt förarbetena inte alltid sägas ske för statistiska ändamål (prop. 1979/80:2 prop. del A s. 263). Härmed torde avses att det inte är fråga om undersökningar för att framställa statistik i ett allmänt utredande syfte utan samband med något särskilt ärende. Exempelvis används sådana enkätundersökningar utförda av kommittéer som nämns i förarbetena ofta som underlag för de förslag som kommittéerna lägger fram. Enligt bestämmelserna i 24 kap. 8 § OSL omfattas undersökningar som utförs av eller riksdagsförvaltningen av statistiksekretess. Även en undersökning som utförs av någon annan myndighet omfattas av statistiksekretess om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Bestämmelser om vilka undersökningar som omfattas av statistiksekretess, förutom de som utförs av och riksdagsförvaltningen, anges i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Statistiksekretessen är enligt sin huvudregel absolut. Det innebär att uppgifter som omfattas av huvudregeln inte får lämnas ut över huvud taget. Från denna huvudregel finns fyra undantag. I dessa undantagsfall får uppgifter lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men, dvs. en presumtion för sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit). De uppgifter som kan lämnas ut efter en skadeprövning är bl.a. uppgifter som behövs för forskningsändamål eller statistikändamål. Ett tredje och ofta tillämpat undantag gäller uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller likande är direkt hänförliga till en enskild. Ett fjärde undantag gäller uppgifter som avser avlidna och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgifterna behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355). Undantagsbestämmelsen om utlämnande av uppgifter för forsknings- ändamål motiveras i förarbetena med att det finns behov av att genombryta sekretessen i vissa särskilda fall, såsom för forskning om yrkessjukdomar (prop. 1979/80:2 prop. del A s. 264). Vad som avses med forskningsändamål har i någon mån klargjorts genom domstolarnas tillämpning av undantagsbestämmelsen. I rättsfallet RÅ 1992 not. 456 begärde en utredare med uppdrag hos att hos SCB få ut en förteckning av målnummer och respektive tingsrätt avseende brotten djurplågeri och brott mot djurskyddslagen. Uppgifterna lämnades inte ut. Uppgifterna medgav direkt identifiering av de personer som målen gällde och det ändamål som uppgifterna hade begärts ut för ansågs snarare vara att hänföra till ett bestämt utredningsuppdrag än vetenskapligt studium. I rättsfallet RÅ 2004 ref. 9 begärde en medicinklinik att från få uppgift om dödsorsak beträffande vissa namngivna patienter. Uppgifterna skulle sammanställas i statistiska tabeller och användas för kvalitetsuppföljning inom vården. Erfarenheter från behandlingen av tidigare, sedermera avlidna patienter skulle utnyttjas vid behandlingen av nya patienter. konstaterade att vad som avses med forskningsändamål inte har preciserats i lagtexten och att inte heller förarbetena ger någon ledning för fastställande av innebörden av begreppet forskningsändamål. Efter en genomgång av 2 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor, etikprövningslagen, och 3 § lagen (1998:543) om hälsodataregister i deras dåvarande lydelser samt vissa förarbetsuttalanden uttalade att den åtskillnad som i olika sammanhang görs mellan forskning å ena sidan och uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring å andra sidan bör upprätthållas även vid tillämpning av den nu aktuella bestämmelsen. Uppgifterna kunde därför inte lämnas ut med hänvisning till att de skulle behövas för forskningsändamål. Även uppgifter som behövs för statistikändamål får sedan en lagändring 1995 lämnas ut efter en skadeprövning. Syftet med lagändringen var att säkra tillgången till uppgifter för framställning av statistik, framför allt den officiella statistiken, även i de fall det inte finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bryter statistiksekretessen (prop. 1994/95:200 s. 28). Vad som avses med statistikändamål anges inte i lagtexten. Inte heller förarbetena berör den frågan explicit. Mot bakgrund av lagstiftningens nämnda syfte är det dock rimligt att tolka uttrycket statistikändamål så att det endast omfattar användning av uppgifterna för framställning av statistik utan anknytning till något särskilt ärende. Om uppgifterna i och för sig ska bearbetas med statistiska metoder, men sedan i bearbetad form ska användas i ett särskilt ärende, kan de således inte lämnas ut med stöd av undantaget för uppgifter som behövs för statistikändamål. En förutsättning för att uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål ska få lämnas ut är som nämnts att det står klart att 2013/14:162 uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Eftersom uppgifter som omfattas av statistiksekretess har ett så starkt skydd innebär ett utlämnande som medför att uppgifterna kommer att omfattas av ett svagare sekretesskydd i sig en risk för skada. Även om användningen av uppgifterna hos mottagaren inte medför någon skada kan nämligen det svagare sekretesskyddet hos mottagaren medföra att uppgifterna lämnas vidare på ett sätt som medför skada. När det gäller skadeprövningen i samband med utlämnande av uppgifter för forskningsändamål är det mot den bakgrunden värt att notera att en myndighet som i sin forskningsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet enligt 11 kap. 3 § OSL ska tillämpa den sekretessbestämmelse som gäller för uppgiften hos den utlämnande myndigheten. Sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten utgör i ett sådant fall inte någon skaderisk i sig. I vissa fall kan det dock finnas en primär sekretessbestämmelse som hos den mottagande myndigheten gäller före den överförda sekretessen, se 11 kap. 8 § OSL. Även vid bedömning av en fråga om utlämnande av uppgifter som behövs för statistikändamål spelar de sekretessbestämmelser som kommer att bli tillämpliga på uppgifterna efter ett utlämnande en avgörande roll vid skadeprövningen. Utlämnande av uppgifter till en annan myndighet som tillämpar statistiksekretess torde normalt kunna ske. Omvänt torde ett utlämnande som innebär att uppgifterna inte längre omfattas av statistiksekretess ofta medföra en skaderisk. 5 Mer lättillämpad statistiksekretess Regeringens bedömning: Statistiksekretessens föremål, räckvidd, styrka och tid bör i huvudsak bestå oförändrade. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens bedömning. byggande rådet anser dock att statistiksekretessen bör ses över i syfte att analysera hur skyddet för uppgifter inom såväl statistiksom forsknings- verksamhet kan behöva utvecklas. Inspektionen för socialförsäkringen anser att det är mycket angeläget att frågan om hur utvärderingsmyndigheterna ska få till gång till mikrodata kan lösas. Myndigheten anser att det finns anledning att undersöka möjligheterna till en utvidgning av de sekretessbrytande undantagen i 24 kap. 8 § OSL. Det vore en stor administrativ vinst för myndigheter som Inspektionen för socialförsäkringen och skulle innebära att uppdrag från regeringen kan besvaras snabbare än . lyfter fram frågan om statistiksekretessens förhål- den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 5 § miljöinformation och framhåller att olika olika tolkningar av hur statistiksekretessen ska hanteras när det gäller av myndigheterna beräknade uppgifter om utsläpp till miljön. Trafikanalys anser att statistiksekretessen hindrar publicering av efterfrågad statistik vilket motverkar att nya aktörer blir intresserade av att träda in på marknader inom transportområdet. Trafikanalys nämner som ett exempel statistiken om järnvägar, där myndigheten nästan bara publicerar uppgifter summerade för hela riket, inte per linje eller region.