prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — stiftning där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenom- förande tydligt framgår. Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markan- Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark om- fattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avlopps- anläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. genomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en de- taljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller mark- användning, är andra än de som behöver vidtas för att genomföra en plan vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål. Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekonomiska som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effek- tivt utformad organisation och tydliga administrativa ramar. håller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenom- Termen plangenomförande finns inte uttryckligen definierad i PBL, men det kan sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som återfinns i 6 kap. under rubriken plangenomförande. Det handlar bl.a. om de s.k. exploatörsbestämmelserna i 3–10 och 12 §§ (se vidare avsnitt 7.5), om kommunens rätt att lösa in mark m.m., om ordnandet och underhåll av allmänna platser samt om fastighetsägares skyldighet att betala för gatukostnader m.m. Enligt kapitlets inledande paragraf ska genomförandet av en detaljplan grunda sig på den planbeskrivning som kommunen har gjort enligt 4 kap. 31 och 33 §§ PBL. Av dessa bestämmelser framgår att det tillsammans med detaljplanen ska finnas en planbeskrivning som anger hur detalj- planen ska förstås och genomföras. Av planbeskrivningen ska bl.a. fram- gå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgär- der som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. har föreslagit en ny inledande paragraf till 6 kap. PBL. Enligt utredningen ska det föreslagna nya lagrummet bl.a. dels översiktligt beskriva innehållet i kapitlet, dels ge en hänvisning till viss övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandefrågor. ningen gäller lagstiftningen inom det fastighetsrättsliga området (fastig- hetsbildningslagen [1970:988, anläggningslagen [1973:1149], lednings- rättslagen [1973:1144]) samt lagen (2006:412) om allmänna vattentjän- De aktuella lagarna utgör de lagar som är mera generellt tillämpliga för plangenomförande när det gäller markåtkomstfrågor och frågor om Hänvisningen till lagen om allmänna vattentjänster markerar dels den skyldighet som kommunen har när det gäller att ordna ett områdes vatten- och avloppsförsörjning, dels kopplingen till bestäm- melsen om att en markägare enligt nuvarande 6 kap. 8 § andra stycket PBL i vissa fall kan bli förpliktad att bekosta anläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom ett område. Den nuvarande inledande paragrafen föreslås av utredningen fortsättningsvis vara 2 §. Regeringen anser att de förtydliganden och förändringar som har föreslagit skulle bidra till att skapa en mera transparent plangenomförandelagstiftning. Det bör dock uppmärksammas att de lagar som förslaget refererar till inte utgör en fullständig redovisning av den lagstiftning som det kan bli aktuellt att tillämpa vid ett genomförande av en detaljplan. Enligt regeringens mening är det lämpligare att ha en sådan upplysning i författningskommentaren i stället för i lagtexten. Utredningens förslag i den delen bör därför inte genomföras. Sambanden mellan PBL:s reglering av plangenomförandet och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte heller i övrigt reglerat i PBL. Av 4 kap. 7 § PBL framgår att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser, men att kommunen, om det finns särskilda skäl till det, i detaljplanen får bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Det framgår inte av detta lagrum eller av bestämmelserna i 6 kap. PBL när eller hur ett genomförande av en plan där kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna ska initieras. Det framgår inte heller vem som ska eller kan initiera ett genomförande av en sådan plan. har föreslagit att det ska ske ett förtydligande i nu nämnda avseende. Utredningen föreslår därvid att det i den inledande paragrafen i 6 kap. PBL ska upplysas om att det i anläggningslagen finns bestämmelser om fastighetssamverkan avseende genomförande av sådana detaljplaner där kommunen inte är huvudman för allmänna platser, dvs. om inrättande av en anläggning som är gemensam för flera fastigheter. Regeringen anser att den föreslagna kompletteringen innebär ett förtydligande av hur genomförandet av detaljplaner, som innehåller allmänna platser med enskilt huvudmannaskap, ska kunna komma till stånd. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag genomförs i denna del. Vidare anser regeringen att det i detta sammanhang är lämpligt att i samma inledande paragraf även arbeta in den nuvarande upplysningen i 6 kap. 23 § PBL om bestämmelser om underhåll av sådana allmänna platser. förslag vad avser vissa förändringar i den ovan nämnda paragrafen 4 kap. 7 § PBL behandlas vidare i avsnitt 7.2. Bestämmelsen finns i 6 kap. 1 § PBL. 2013/14:126 7.2 Bestämmelserna om huvudmannaskap för Regeringens förslag: Bestämmelserna om huvudmannaskap ska för- tydligas så att det uttryckligen framgår att kommunen, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen får bestämma att huvudmanna- skapet ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog emellertid även föränd- rade formuleringar när det gäller under vilka förhållanden som en kom- mun ska kunna besluta om enskilt huvudmannaskap, att kommunen i egenskap av kommun, dvs. utan att vara fastighetsägare, under vissa för- utsättningar ska kunna delta i en gemensamhetsanläggning samt att det införs en särskild lämplighetsprövning för att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare (SOU 2012:91 s. 79 ff.). Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har närmare kommente- rat utredningens förslag att införa benämningen enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i de fall kommunen inte är huvudman för de all- (Mark- och ) delar inte utredningens uppfattning att allmänheten inte har tillträde till allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. En tydlig avgränsning mellan all- män plats och enskild kvartersmark har historiskt varit en av de vikti- gaste rättsliga konsekvenserna av detaljplaneläggning. läggande förändring som utredningen föreslagit måste bygga på ett utvecklat underlag med konsekvensbedömning av vad detta kan komma att innebära för det svenska samhället i hela sin vidd. kommunalt eller enskilt huvudmannaskap, alternativt delat huvudmanna- skap, kan varieras på ett sätt så att kommunalt deltagande i enskilt huvudmannaskap via gemensamhetsanläggning inte behövs. (mark- och miljödomstolen) framhåller att det vid den fortsatta beredningen bör klarläggas hur den föreslagna lämplighetspröv- ningen ska utföras. (mark- och miljödomstolen) till- styrker att en lämplighetsprövning införs. och miljödomstolen) tillstyrker att kommunen ska kunna ingå i gemen- anser att problematiken kring lämplighetsbedömningen inte blir löst med det framlagda förslaget. Verket anger vidare att det med gällande lagstiftning finns möjlighet att inrätta skilt huvudmannaskap för olika allmänna platser inom samma detaljplan. I den utsträckning som kommunen anser att allmänhetens tillträde är viktigt bör kommunen planlägga med kommunalt huvudmannaskap. de förvaltningsproblem som kan uppstå när kommunen ska ingå i en påtalar verket att det kan bli nöd- vändigt med en periodisk översyn av de kommunala andelstalen. mäteriet, som tillstyrker utredningens förslag, framhåller de praktiska problem som uppkommer för en kommun som delägare i samfälligheter. Verket konstaterar att användningen av kombinationen g (område för gemensamhetsanläggning) och x (område för allmän gång- och cykel- trafik) synes ha minskat något . Lantmäteriet tillstyrker principerna bakom förslaget att det i kvartersmark för enskilt bebyggande endast ska få ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda. I det fortsatta lagstiftningsarbetet krävs dock förtydliganden. i anser att samtliga förslag bör genomföras, men anser att det är viktigt att tydliggöra förutsättningarna för och konsekvenserna av om huvudmannaskapet i en detaljplan är enskilt eller kommunalt. i anser att förslaget att en kommun utan koppling till en fastighet ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning är bra. i län framhåller att det innebär en skärpning i valet av huvudman att ändra från särskilda skäl till beaktansvärda skäl. Det är positivt att utredningen föreslår att kommunen i en detaljplan får bestämma att kommunen ska delta i gemensamhetsanläggningarna. anser att det inte förefaller trängande nödvändigt att förändra reglerna för kommunalt respektive enskilt huvudmannaskap för allmänna platser. Tekniska högskolan anser att termerna beaktansvärda skäl och ändamålsenliga måste tolkas. Förslaget att en kommun ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillstyrks. Detsamma gäller den föreslagna lämplighetsprövningen av vilka anläggningar på kvartersmark som ska utföras och förvaltas av enskilda. (juridiska fakulteten) anser att det tidigare begreppet särskilda skäl i praktiken medgav en tillämpning delvis i strid med lagstiftarens intentioner och risken är att även det nu föreslagna beaktansvärda skäl och ändamålsenlighet kommer att medge en tillämpning i strid med avsedd uppdelning i huvudmannaskapsfrågan. De flesta av de kommuner som har yttrat sig i frågan tillstyrker att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet. Hit hör bl.a. följande kommuner: , , , , , , , , , , , , och . anser emellertid att tillämpningen bör begränsas eftersom det annars kan bli administrativt betungande och kostsamt för kommunen. kommun anser att det inte är acceptabelt om kommunen genom lantmäteribeslut ska kunna tvingas att delta i och bekosta gemensamhetsanläggningar. Det är allvarligt att utredningen också föreslår att lantmäterimyndigheten för befintliga gemensamhetsanläggningar ska kunna göra omprövningsförrättningar och då besluta att kommunen ska ingå och tilldela kommunen ett andelstal. anser att om en kommun ska ingå i en gemensamhetsanläggning bör detta ske endast för anläggningar i nya detaljplaneområden. Förslaget om att en samfällighetsförening i efterhand ska kunna begära att en kommun ska ingå blir ohållbart för kommunerna. kommun avstyrker förslaget att lantmäterimyndigheten i befintliga gemensamhetsanläggningar ska kunna ompröva förrättningen och tvinga kommunen att ingå. Detta skulle i grunden förändra kommunernas möjligheter till planering. Det finns dessutom en uppenbar risk att förslaget kommer att leda till oförutsägbara kostnadsökningar för skattebetalarna. Även kommun anser att förslaget att kommunerna ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning inte är bra. 2013/14:126 uppenbar att en otydlig gränsdragning skapas mellan kommunens och de enskilda fastighetsägarnas ansvar. Om det finns ett väsentligt behov för allmänheten att nyttja en anläggning bör anläggningen ha ett kommunalt huvudmannaskap. anser att nuvarande regler i anläggningslagen (1973:1149) och (2010:900), förkortad PBL, är tillfyllest för att reglera användandet av gemensamhetsanläggningar och avstyrker utredningens förslag. Det är oacceptabelt att en kommun genom lantmäteribeslut skulle kunna tvingas att ingå i en sådan anläggning. Det är likaledes oacceptabelt att lantmäterimyndigheten ska kunna göra omprövningsförrättningar och besluta att kommunen ska ingå i befintliga gemensamhetsanläggningar. Kommuner och Landsting samt Ale kommun och kommun anser att det inte finns skäl att i PBL reglera användandet av gemensamhetsanläggningar utöver nuvarande reglering i anläggningslagen och i PBL. Den föreslagna lämplighetsprövningen avstyrks. Det finns inte skäl att ändra förutsättningarna för när kommunen i detaljplan får bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Det har inte framkommit skäl som talar för en förändring. Det största behovet av att reglera kommunens möjlighet att delta i en gemensamhetsanläggning finns numera utanför detaljplanelagda områden eftersom det nu är möjligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser i en och samma detaljplan. framhåller att begreppet beaktansvärda skäl inte får tolkas som ett striktare krav än de särskilda skäl som PBL kräver. välkomnar ändringen i anläggningslagen som gör det möjligt för en kommun att delta med kostnadsansvar i en gemensamhetsanläggning. anser att utredningens förslag att införa en regel som innebär att enskilt huvudmannaskap aldrig ska kunna komma i fråga för komplexa anläggningar är välbetänkt. Att en kommun ska kunna ingå som delägare i en gemensamhetsanläggning är också positivt. och är positiva till en lämplighetsprövning med syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Fastighetsägarna och Byggindustrier anser att det är positivt att en kommun ska ha möjlighet att ingå i gemensamhetsanläggningar. Vidare tillstyrks förslaget om huvudmannaskap för Den föreslagna lämplighetsprövningen tillstyrks. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Ett enkelt och rationellt plangenomförande förutsätter att det finns klara och tydliga bestämmelser såväl vad gäller förutsättningarna för detalj- planeläggningen som vad gäller de bestämmelser som reglerar genom- förandet av planen. Förändringar av de bestämmelser som påverkar planeringen och plangenomförandet bör inte komma till stånd om det inte är särskilt motiverat. PBL innehåller ett stort antal bestämmelser om vad kommunen får bestämma i en detaljplan. Antalet bestämmelser om vad kommunen ska bestämma i en detaljplan är begränsat till tre. I 4 kap. 5 § PBL anges att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Kommunen ska därutöver bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för samt användningen av kvartersmark och vattenområden. Enligt 4 kap. 7 § PBL ska kommunen vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. I 4 kap. 21 § PBL anges att kommunen i en detaljplan ska ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än . Det mest grundläggande för en detaljplan är således att kommunen i densamma ska avgränsa områden för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Med allmän plats avses enligt 1 kap. 4 § PBL en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Grundläggande för de allmänna platserna är att kommunen ska vara huvudman för dem om det inte finns särskilda skäl som talar för en annan huvudman. Det är inte möjligt att genom en planbestämmelse ange vem som ska vara huvudman om kommunen inte ska vara det. Detaljplanens planbeskrivning ska dock enligt 4 kap. 33 § PBL bl.a. innehålla en redovisning av hur detaljplanen är avsedd att genomföras. Av denna redovisning ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Om kommunen inte ska vara huvudman för allmän plats ska huvudmannaskapet vara enskilt Utgångspunkten är att kommunen ska vara huvudman för allmän plats. Om avsikten är att ansvaret för allmänna platser ska läggas över på fastighetsägarna, finns det olika sätt att hantera detta ansvar. Ofta inrättas en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. De fastigheter som får del i en sådan gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas av en samfällighetsförening. fastställer vid en förrättning vilka nyttigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika anläggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna tilldelas därvid andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Samfälligheten får sedan svara för byggande och underhåll. När det gäller frågan om benämningen på den som ska vara huvudman för de allmänna platserna när kommunen i detaljplanen bestämmer att kommunen inte ska vara huvudman konstaterar regeringen att det i PBL saknas en beskrivning av vem som ska svara för plangenomförandet. har föreslagit att den som har ansvar för genomförandet av planen i sådana fall bör benämnas enskild huvudman. Regeringen delar utredningens bedömning och anser att uttrycket enskild huvudman bör användas i PBL för att beskriva vem som svarar för genomförandet av sådana allmänna platser där kommunen inte är 2013/14:126 huvudman. Regeringens förslag innebär inte någon materiell förändring av nuvarande reglering. Skälet till regeringens förslag är att öka tydligheten och minska den oklarhet som i vissa fall uppkommer i frågan om vem som är huvudman i de fall kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna. Uttrycket särskilda skäl bör inte ändras Av PBL framgår det inte närmare under vilka omständigheter som en kommun i en detaljplan ska besluta att kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna. I 4 kap. 7 § PBL anges endast att kommunen får besluta om sådant enskilt huvudmannaskap om det finns särskilda skäl för det. har föreslagit att uttrycket särskilda skäl bör ersättas med att en förutsättning för ett beslut om enskilt huvudmannaskap ska vara att beaktansvärda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ändamålsenligt. Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Frågan om det i en detaljplan ska vara kommunalt eller enskilt huvudmannaskap för de allmänna platserna faller tillbaka på den reglering som fanns byggnadslagstiftning och motsvarande äldre lagstiftning. I denna äldre bygglagstiftning fanns det två separata detaljplaneinstitut – stadsplan och byggnadsplan. Inom stadsplanelagda områden var det kommunen som var huvudman för de allmänna platserna och inom byggnadsplanelagda områden var det ett enskilt huvudmannaskap. Stadsplan skulle därvid upprättas i den mån det genom stadens utveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen. Beträffande behovet av att upprätta byggnadsplan angavs att Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas uppkomma å viss ort, och föranleda ej omständigheterna till att stadsplan upprättas, skall genom kommunens försorg byggnadsplan upprättas, i den mån sådan plan finnes erforderlig för reglering av bebyggelsen. Av kommentaren till bygglagstiftningen (A. , A. , V. Körlof) framgår bl.a. att frågan om vilket planinstitut som i det enskilda fallet ska komma till användning skulle avgöras med hänsyn till ortens utveckling, bebyggelsens karaktär och andra dylika faktorer. Av kommentaren framgår vidare att det i praktiken har visat sig att avsaknaden på ett direkt utpekat rättssubjekt med ansvar för tillgodoseendet av vissa gemensamma behov inte har utgjort något hinder mot att använda reglera relativt omfattande tätbebyggelseansamlingar. I den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, inordnades de båda planinstituten inom ramen för ett – detaljplan. Möjligheten att göra skillnader beträffande ansvaret för plangenomförandet bibehölls dock genom att kommunen fick möjlighet att, om det fanns särskilda skäl, låta huvudmannaskapet för allmänna platser vara enskilt. I den proposition som låg till grund plan- och bygglag (prop. 1985/86:1 s. 656) anger det föredragande statsrådet i specialmotiveringen bl.a.: Om det finns särskilda skäl kan även annan än kommunen, t.ex. en anläggningssamfällighet, vara huvudman för den allmänna Syftet med denna bestämmelse är att kommunerna inte utan vidare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som . Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden som man använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse. trädde PBL i kraft. Av regeringens proposition framgår att huvudregeln vad beträffar huvudmannaskapet för allmänna platser även fortsättningsvis bör vara kommunalt, om det inte finns särskilda skäl för annat huvudmannaskap. Vidare anges att vad som ska utgöra särskilda skäl för annat huvudmannaskap än kommunalt bör följa nuvarande praxis (prop. 2009/10:170 s. 427). Regeringen konstaterar att det finns en väl etablerad praxis vad beträffar möjligheterna för en kommun att i en detaljplan ange att kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna. Denna praxis har bl.a. redovisats i en rapport med tillkommande komplettering som Lantmäteriet har utarbetat på uppdrag av regeringen (2008:6, med kompletterande bilaga ). har inte angivit något skäl som talar för att bestämmelserna för att undantaget från huvudregeln om ett kommunalt huvudmannaskap behöver skärpas. Utredningen anger däremot att det kan finnas behov av att förtydliga i vilka fall som kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet och anpassa skälen mer till dagens praxis. Utredningen anger vidare att det i rättspraxis har accepterats enskilt huvudmannaskap även i tätbebyggda områden med permanenthusbebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angränsande områden. Regeringen finner att de omständigheter som utredningen har pekat på ligger inom ramen för den praxis som funnits alltsedan 1947 års byggnadslagstiftning. Regeringen anser att de förhållanden som utredningen har lyft fram i denna del inte utgör någon grund för att ändra den reglering som styr valet av huvudmannaskap för allmänna platser. Den praxis som har utarbetats ligger enligt regeringens uppfattning i linje med de intentioner som förelegat vid utformningen av den nu gällande bestämmelsen om huvudmannaskap. Kommunalt deltagande i gemensamhetsanläggning har föreslagit att kommunen, utan koppling till någon fastighet, ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och förvaltning av en anläggning. Detta ska enligt ske genom en ny bestämmelse i anläggningslagen som ger kommunen rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet. Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Av vad som har framgått ovan anser regeringen att det är väsentligt att upprätthålla den grundläggande tydlighet som kommer till uttryck i 4 kap. 5 § PBL att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Regeringen anser också att bestämmelsen i 4 kap. 7 § PBL ger ett tydligt uttryck för huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser och att det ska före- 2013/14:126 ligga särskilda skäl för att kommunen ska få bestämma att det i stället ska vara ett enskilt huvudmannaskap för de allmänna platserna. Kommunen kan numera med stöd av PBL besluta att det inom en och samma detaljplan kan finnas olika huvudmän för olika allmänna platser (jfr 4 kap. 7 § PBL, prop. 2009/10:170 s. 196 f.). Det innebär att kommu-