prop · H103126 · 2014-03-18 00:00:00 — Även merparten av de länsstyrelser som har yttrat sig anser att länsstyrelsernas tillsyn inte bör omfatta den formella hanteringen. Länsstyrelserna i län respektive anser emellertid att förslaget är lämpligt. Flertalet kommuner avstyrker förslaget i denna del, som befaras kunna förlänga planprocessen i onödan. kommun tillstyrker emellertid förslaget i denna del, liksom , , Fastighetsägarna och Byggindustrier. Merparten av remissinstanserna är kritiska till förslaget att lagstödet ska redovisas på detaljplanekartan för respektive planbestämmelse, som uppfattas som ett alltför detaljerat krav som kan försvåra möjligheten att förstå plankartan och att det finns risk för att planprocessen förlängs utan att tillföra planprocessen något väsentligt. Bland annat Kungl. Tekniska högskolan och Lantmäteriet tillstyrker emellertid förslaget i denna del. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 97 ff.). Utredningen menade även att roll som överprövningsinstans bör utredas och att resurser i större utsträckning än bör användas för rådgivning och uppföljning av formella brister hos kommunerna inom PBL-området. I sitt slutbetänkande föreslog utredningen även att en kommun skulle ges rätt att hos begära sådant underlag som 2013/14:126 kan vara av betydelse för planeringen innan kommunen påbörjar arbetet med att upprätta en översiktsplan. Enligt förslaget skulle överlämna underlaget senast efter begäran (SOU 2013:34 s.230 ff.). Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna menar att det är tillräckligt att ger råd och stöd om hur PBL ska tillämpas inom ramen för planprocessen. i pekar dock på att det finns olika typer av fel. Processfel upptäcks vanligtvis endast vid överklagande och det skulle innebära en kraftigt ökad administration att i varje ärende begära in och granska tidningsannonser osv., medan det är rutin att påtala fel och otydligheter i planhandlingarna. Sådana påpekanden och råd leder, enligt , i stort sett alltid till att kommunen justerar planhandlingarna inför nästa skede. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser När den äldre (1987:10) infördes var några av de bärande tankarna dels att begränsa det statliga inflytandet i kommunernas planläggning, dels att skulle ges ansvaret att samlat före- träda staten gentemot kommunen i såväl översiktsplaneringen som detalj- Denna ordning gäller även enligt PBL. Under samrådet ska bl.a. särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses och att bebyggelsen inte blir olämplig med hänsyn till bl.a. människors hälsa eller säkerhet (5 kap. 14 § PBL). fått ett meddelande om att en kommun har beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller ska överpröva beslutet, om detta kan antas innebära bl.a. att ett riksintresse inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommu- ner inte samordnas på ett lämpligt sätt eller att en bebyggelse blir olämp- lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. efter utredning finner att detaljplanen eller områdesbestämmelserna är olämpliga i bl.a. dessa hänseenden, ska upphäva kommu- nens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdes- bestämmelserna (11 kap. 10 och 11 §§ PBL). föreslog i delbetänkandet Ökat bostadsbyggan- de och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara bygg- regler (SOU 2012:86) ett förbud för kommuner att ställa vissa krav på tekniska egenskaper i exploateringsavtal och markanvisningsavtal. att säkerställa att förbudet efterlevs föreslog utredningen att avtalen skulle lagregleras och att skulle ges möjlighet att upphäva ett avtal som stred mot förbudet. Regeringens förslag i denna del redo- visas i avsnitt 10. Därutöver föreslog utredningen att under samrådet m.m. skulle ge råd om planprocessen och verka för att plan- bestämmelserna har stöd i 4 kap. PBL. Kommunen skulle även vara skyl- dig att på detaljplanekartan redovisa vilken föreskrift i 4 kap. som en planbestämmelse har stöd av. föreslogs även få i uppgift att överpröva en detaljplan om beslutet att anta planen kunde antas strida mot förfarandereglerna i 5 kap. PBL eller om en planbestämmelse saknade lagstöd. Även har föreslagit att exploateringsavtalen ska lagregleras (delbetänkandet Ett effektivare plangenomförande, SOU 2012:91). Därtill föreslog utredningen att ska ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i , dvs. inte bara bestämmelserna i 4 och 5 kap. PBL. Däremot lade utredningen, till skillnad från , inte några förslag om utökade tillsynsuppgifter för i dessa delar. När det gäller ansvar för planeringsunderlag är utgångspunkten för bestämmelserna om uppgifter i arbetet med översiktsplanen att det statliga inflytandet i huvudsak ska utövas genom tidiga kontakter och en kontinuerlig dialog mellan kommunen och . Under samrådet ska bl.a. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § PBL). I PBL infördes nya bestämmelser om uppgifter i samband med kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet. ska minst en gång redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. ska också lämna en sådan redogörelse till kommunen när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL). har vidare ett ansvar för underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. . ska ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter och är även skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter (6 kap. 20 § ). menade att underlag och synpunkter ibland kommer för sent i arbetet med översiktsplaneringen, vilket gör det svårt och omständligt för kommunen att tillgodose de statliga intressena. Utredningen föreslog därför att det bör införas en bestämmelse som ger kommunen rätt att begära att tillhandahåller sådant underlag som kan vara av betydelse för planeringen, innan arbetet med en översiktsplan inleds. Avsikten med den tänkta regleringen är att statens förutsättningar och synpunkter bör ligga till grund för arbetet från början, snarare än att som ibland sker lämnas över som en reaktion på samrådsförslaget. bör ge kommunen råd om tillämpningen av PBL Tekniska högskolan har i en undersökning gått igenom 390 detaljplaner i 25 kommuner (, Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? KTH Fastighetsvetenskap, 2009). Undersökningen visar att av planerna har en eller flera bestämmelser som saknar lagstöd. Även om det i vissa fall kan vara svårt att bedöma om en planbestämmelse saknar lagstöd, anser författarna att 2013/14:126 av detaljplanerna har minst en bestämmelse som saknar lag- stöd eller är otydlig. har i en rapport till regeringen argumenterat för att även for- maliafrågor är ett statligt intresse och att de därför bör bevakas (Tydli- gare statligt ansvar i , 2007). menar att enskilda har möjlighet att under planprocessen lämna synpunk- ter inte bara beträffande de sakliga bedömningarna utan också när det gäller den formella tillämpningen av PBL. I den mån de är taleberät- tigade har de också möjlighet att i ett överklagande åberopa formaliafel till stöd för ett yrkande om upphävande. bestämmelserna i detaljerade och komplexa och det kan, enligt uppfattning, knappast begäras att enskilda ska vara så väl insatta i bestämmelserna att de alltid kan reagera på olika formaliafel. Det finns också situationer när antalet berörda är begränsat, vilket inte gör det mindre viktigt att de formella bestämmelserna följs. menar att det är av central betydelse för tillämpningen att de formella Enligt förekommer det att lämnar synpunkter under planprocessen när det gäller for- maliafrågor av olika slag. Något uttryckligt ansvar för just denna uppgift finns dock inte angivet i författningstexterna, som enbart tar sikte på sak- I brist på ett uttryckligt mandat att bevaka formkrav, råder det osäkerhet om i vilken utsträckning som förväntas ta på sig uppgiften att också bevaka de formella kraven. menar att de formella bestämmelserna kan ses som en form av statligt intresse, om än av annat slag än de som Utredningen gör dock, till skillnad från Byggkravsutred- ningen, bedömningen att ett formellt fel inte bör leda till att ska upphäva en detaljplan på eget initiativ. Enlig utredningen är det till- räckligt att roll utvidgas i det rådgivande och granskande skedet, vilket bör leda till att färre planer med formella brister antas. Utredningen menar att i allmänhet rättar sig kommunen efter länsstyrel- sens påpekanden såväl vad gäller rådgivning om allmänna intressen som påpekanden kring de s.k. ingripandegrunderna. under planprocessens gång. Kommunerna rättar sig normalt sett även i de fall påpekar rena formaliafel. Vad gäller den sistnämnda frågan är det enligt utredningen oklart vilken kraft länsstyrelserna lägger ner på uppgiften, eftersom denna inte är uttryckligen angiven i lagen. Regeringen delar överväganden i dessa avseenden, både vad gäller förslaget att rådgivande roll under planprocessen bör synliggöras direkt i lagen och bedömningen att inte bör ges någon tillsynsuppgift att överpröva en antagen plan som har brister i dessa avseenden. Regeringen anser att PBL bör ge ett tydligt mandat för att lämna råd när det gäller tillämp- ningen av samtliga delar av PBL, dvs. inte bara de delar av PBL som Det ligger emellertid i sakens natur att länssty- relsens vägledning i första hand bör avse hur bestämmelserna om detalj- Att ger kommunerna råd om hur PBL bör tillämpas änd- rar enligt regeringens mening inte på det grundläggande förhållandet att det är kommunen som har det fulla ansvaret för att säkerställa att PBL:s bestämmelser följs i fråga om planprocessen, planhandlingarnas utformning och detaljplanens innehåll i övrigt. rådgivning bör i första hand inriktas mot sådana brister som är väsentliga sett från allmän synpunkt. I den mån noterar brister som inte kan antas medföra några olägenheter av betydelse för det formella förfarandet eller för tillämpningen av planen efter antagandet, bör underlåta att påtala sådana brister, för att inte onödigtvis tynga planprocessen. Inte heller om under planprocessen händelsevis missar att påtala ett fel av väsentlig betydelse, bör en sådan omständighet påverka bedömning i händelse av att detaljplanen överklagas på den grunden efter antagande. Som i har påtalat kan det ibland vara svårt för att upptäcka processfel under planprocessens gång. Regeringen anser att det inte bör krävas att ska ge råd när det gäller sådana frågor som inte kan bedömas utifrån de handlingar som fått del av. Det finns dock många processfel som kan uppmärksamma utifrån hur planhandlingarna är utformade, t.ex. om någon miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättats, trots att det finns anledning att tro att ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Regeringen anser att detaljplanerna sannolikt kan bli bättre om ges en tydligare roll vad gäller rådgivning kring eventuella formella brister, vilket skulle leda till färre oklarheter och därigenom också till en enklare och effektivare byggprocess som helhet. anser att ett krav på ett utökat samråd kring formalia i detaljplaner sannolikt skulle öka arbetsbördan för . Sannolikt skulle det även medföra att kommunerna blev mer grannlaga i sin utformning av bestämmelser och hanteringen av planprocessen. Som en följd av detta borde inte antalet ärenden till öka mer än nyttan med ordningen. Regeringen delar denna bedömning. I lagens nuvarande lydelse anges att under samrådet bl.a. särskilt ska ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och verka för vissa andra statliga intressen (jfr 5 kap. 14 § PBL). Regeringen anser att uppgifter bör utökas på så sätt att under samrådet även ska ge råd om hur PBL i övrigt ska tillämpas, men endast i de fall när det finns ett allmänt intresse från samhällets sida att ge kommunen sådana råd. bör således begränsa sin rådgivande verksamhet till sådana råd som är av betydelse från allmän synpunkt för att detaljplanen ska bli ändamålsenligt utformad. Genom den tänkta ordningen görs det tydligt att har ett särskilt ansvar för att ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och att verka för de andra statliga intressena, medan uppgiften att verka för att PBL i övrigt tillämpas på det sätt som lagstiftaren avsett endast bör inriktas mot väsentliga fel. ska enligt nu gällande bestämmelser yttra sig om bedömer att planförslaget kan antas bli olämpligt i vissa särskilt angivna avseenden (5 kap. 22 § PBL). har föreslagit att ska yttra sig varje gång som planförslaget avviker från bestämmelserna i . Regeringen anser emellertid att det skulle föra för långt att införa en sådan skyldighet för , utan att PBL endast bör ange att ska yttra sig i granskningsskedet i de fall där bedömer att planförslaget inte är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Huruvida det finns skäl att uppmärksamma kommunen på eventuella formella brister bör lämpligtvis bedömas av utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Kommuner och Landsting har, i sitt remissyttrande avseende planprocesspromemorian, framfört att planarbetet skulle effektiviseras om kommunen fick ett tidigare ställningstagande från , eftersom detta kommer först i granskningsskedet . Planprocesspromemorian innehåller inget förslag till förändring av den tidpunkten. Regeringen anser att det är önskvärt om kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida. Det ligger dock i sakens natur att det kan vara svårt för att ta ställning tidigt i planprocessen, särskilt om ställningstagande är beroende av ytterligare uppgifter eller underlag från kommunen. saknas förutsättningar för att ändra bestämmelserna i i detta avseende. Det bör inte krävas att lagstödet för en detaljplanebestämmelse redovisas på plankartan Merparten av remissinstanserna har varit kritiska till förslag att kommunen ska redovisa lagstödet för respektive planbestämmelse på detaljplanekartan. Regeringen delar remissinstansernas tveksamhet i detta avseende, bl.a. mot bakgrund av att en planbestämmelse kan grundas på flera olika bestämmelser i 4 kap. PBL (jfr redogörelsen i avsnitt 6.5 angående vilka planbestämmelser som avser utformning). Ett krav på redovisning av lagstöd för varje planbestämmelse riskerar enligt regeringens uppfattning att leda till ytterligare detaljreglering av planprocessen som inte bidrar till ambitionen att PBL ska bli enklare att tillämpa. Regeringen instämmer i bedömning att det är ett problem att många planbestämmelser saknar lagstöd, men menar att detta i första hand bör åtgärdas med utbildning snarare än krav på ytterligare formalia. I bedömningen ligger också att förslaget skulle innebära ett merarbete för som sannolikt inte skulle motsvaras av den förmodade nyttan. Ytterligare bestämmelser om att ska tillhandahålla underlag behövs inte Förslaget att ska tillhandahålla underlag har ett nära samband med uppgifter i samband med kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 28 § PBL. De nuvarande reglerna om den sammanfattande redogörelsen innebär att självständigt ska ta initiativ till att, minst en gång under den kommunala mandatperioden, redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse och lämnas till kommunen. Vidare ska även lämna en sådan redogörelse när kommunen begär det. Inom ramen för ett av de projekt som bedrevs av i samarbete med länsstyrelserna –2011 redovisades ett förslag till modell för sammanfattande redogörelser (Språngbräda för nya Prop. – åtta pilotprojekt, 2011). Modellen innebär att redogörelsen består av två delar, dels synpunkter på översiktsplanens aktualitet, dels redovisning av statliga och mellankommunala intressen med betydelse för översiktsplanens aktualitet. De arbetsformer som har utvecklats av länsstyrelserna och medför att länsstyrelserna tillhandahåller underlag inom ramen för den sammanfattande redogörelsen. Regeringen anser att förslag skulle medföra att förhållandet mellan den sammanfattande redogörelsen och den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla underlag delvis blir oklart. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Frågan om som överprövningsinstans behandlas senare Både och har ifrågasatt roll som överprövningsinstans i PBL-ärenden. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL. Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning (dir. 2013:53). Utredningen har antagit namnet PBL-överklagan- deutredningen. Utredningen ska bl.a. analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn kan förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden kan koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. Regeringen anser att det är lämpligt att avvakta resultaten från PBL- överklagandeutredningen innan frågan om roll som överprövningsinstans avgörs. Bestämmelsen finns i 5 kap. 14 § PBL. 6.7Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas Regeringens förslag: Bestämmelserna om en kommuns skyldighet att skicka en lagakraftvunnen detaljplan och vissa andra handlingar till och lantmäterimyndigheten ska förtydligas. Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet, tillstyrker förslaget. är positivt till en fastställd tidsfrist och bejakar utvecklingen mot en digital planprocess, men förordar dock en komplettering i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, för att stödja en övergång till digital hantering av planhandlingar. Utan en sådan komplettering fyller den föreslagna förändringen inte sitt syfte, enligt . 2013/14:126 även skyldigheten att sända lagakraftvunna detaljplaner till kan tas bort, vilket skulle synliggöra var ansvar för arkivering och kommun tror att små kommuner kan få svårt att efterleva kommun ifrågasätter ändringen och föreslår en Fastighetsägarna och anser att det skulle behövas sanktioner mot kommuner som inte följer regeln. Även i menar att det kan vara be- fogat att överväga någon form av sanktion. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande lydelsen av 5 kap. 32 § (2010:900), förkortad PBL, har i huvudsak samma utformning som i (1987:10), förkortad När beslutet att anta en detaljplan har vunnit laga kraft ska kom- munen bl.a. anteckna det datum då planen vann laga kraft på planhand- lingarna och möjligt skicka planen, planbeskrivningen och fastig- hetsförteckningen till och lantmäterimyndigheten, om det inte är uppenbart obehövligt (5 kap. 32 första stycket 1 PBL). munen inte kan skicka handlingarna , ska kommunen genast underrätta mottagarna om innehållet i handlingarna (5 kap. 32 § andra stycket PBL). Skälet till att ha en lagreglerad skyldighet är att plan- handlingarna behövs för att lantmäterimyndigheten ska kunna genomföra planen utan fördröjning. Bestämmelsen i ÄPBL innehöll ursprungligen en tidsgräns på en månad, som ändrades till den nuvarande konstruk- tionen (prop. 1989/90:37). Tanken bakom den gällande lagkonstruktionen är att om kommunen inte kan få fram de handlingar som är lämpliga för arki- vering så kan en underrättelse ske med en enklare papperskvalitet, som är tillräcklig för att utföra registreringen i fastighetsregistret. kan en digital handling, t.ex. en pdf-fil, anses vara en handling som är lämplig för arkivering. En digital handling av tillräcklig kvalitet kräver mindre arbete att färdigställa, vilket gör att tidsgränsen på två veckor bör gälla generellt. För att göra bestämmelsen helt entydig bör även texten om det inte är uppenbart obehövligt tas bort. När det gäller frågan om eventuella sanktionsmöjligheter gör rege- ringen bedömningen att sådana inte torde vara nödvändiga. bedömer också att skyldigheten att sända planhandlingar till lantmäterimyndigheten och inte kan anses vara så be- tungande att kravet skulle vara svårt att uppfylla för mindre kommuner. Uppföljning av lagändringen bör dock göras för att kartlägga hur den Det kan, som påpekar, krävas ändringar i PBF för att fullt ut övergå till en digital planprocess. Den nu tänkta lagändringen bör enligt regeringens bedömning ses som ett första steg. Huruvida det även krävs ändringar på förordningsnivå får övervägas i annan ordning. Kravet att en kommun ska sända en detaljplan som har vunnit laga kraft till kan enligt i tas bort. menar att en sådan ändring skulle synliggöra var ansvar för arkivering och registerhållning finns. Regeringen har i PBF meddelat föreskrifter om att kommunen inte behöver skicka handlingar om detalj- planer eller områdesbestämmelser till enligt 5 kap. 32 eller 39 § PBL, om har rutiner för att ta del av handlingarna på annat sätt och därför beslutat att handlingarna inte behöver skickas Prop. 2013/14:126 (2 kap. 8 § PBF). Mot bakgrund av betydelsefulla roll när det gäller planering och byggande anser regeringen att det är nödvändigt att har tillgång till alla gällande detaljplaner i länet. Även om länsstyrelserna ofta har tillgång till gällande detaljplaner på annat sätt, exempelvis genom Lantmäteriets digitala arkiv, saknas bestämmelser i som säkerställer att så verkligen är fallet. Regeringen bedömer således att det inte finns tillräckligt underlag för att helt ta bort kravet på att lagakraftvunna planer ska skickas till . Bestämmelsen finns i 5 kap. 32 § PBL. 7 Ett effektivare plangenomförande 7.1Sambanden mellan olika plangenomförandefrågor tydliggörs Regeringens förslag: Tillämpningen av reglerna om plangenomförande ska underlättas genom införandet av en ny bestämmelse i 6 kap. med en allmän beskrivning av kapitlets innehåll och hänvisning till annan central lagstiftning med bestämmelser av betydelse för plangenomförandet. förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 64 f.). Remissinstanserna: (Mark- och ) anser att bestämmelsen bör utgå. En hänvisning ger intrycket av att vara komplett men det är svårt att få en heltäckande hänvisning. anser att det finns skäl att göra en breddad analys av plan- och byggprocessen med tillhörande lagstiftning för att på så sätt få ett samlat grepp över hela samhällsbyggnadsprocessen och behovet av förändringar av den. Lantmäteriet anger att det får anses vara en tillräcklig reglering att innehållet i 6 kap. (2010:900), förkortad PBL, förtydligas och att hänvisningar sker till annan tillämplig lagstiftning. Statskontoret ställer sig bakom förslaget, eftersom det förtydligar lagstiftningen på området. De kommuner som har yttrat sig över utredningens förslag är genomgående positiva. Till dessa hör kommun, kommun, , , kommun, kommun, , kommun, , kommun och Bodens kommun. Kommunerna framhåller bl.a. att införandet av en ny inledande paragraf i 6 kap. PBL med en översikt av var olika bestämmelser om plangenomförande går att hitta är en förbättring mot . De framhåller vidare att en översiktlig hänvisning till andra lagstiftningar kan vara bra då det tydliggör kopplingar mellan lagstiftningarna och var man kan hitta mer information. Skälen för regeringens förslag: I direktiven till Plangenomförande- utredningen uttalas att ett av syftena med uppdraget när det gäller att göra en översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan var att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelag-