prop · H20325 · 2014-12-03 00:00:00 — En strukturerad samverkan på det lokala planet i övergripande frågor kring unga som begår brott är därför angelägen. Frågor om en förstärkt samverkan togs upp av som föreslog att samverkan skulle regleras i lag och att socialnämnden skulle vara skyldig att verka för att tjänstemän inom och rättsväsendet regelbundet utbyter information och erfarenheter på området (SOU 2004:122, Ingripanden mot unga lagöverträdare). Regeringen instämde i behovet av åtgärder men ansåg att huvudansvaret borde ligga hos rättsväsendet (prop. 2005/06:165 s. 130) och gav därför i uppdrag att skapa en ordning för förstärkt samverkan på lokal nivå. Uppdraget redovisades i årsredovisning . På central nivå hade då bildats en nationell samverkansgrupp med företrädare för , , och . Samtliga åklagarkammare hade också haft ett eller flera samverkansmöten med och polisen. Enligt myndighetens bedömning hade också de lokala insatserna lett till en förbättrad samverkan. arbete med att etablera och utveckla formerna för samverkan har gett visst resultat och lokal samverkan har kunnat upprätthållas på flera håll. Även har lyft fram frågan i sin handbok unga som begår brott. Att en strukturerad samverkan i praktiken också har medfört förbättringar i hanteringen av ärenden om unga lagöverträdare har uppmärksammats i Brås utvärdering av reform, där det konstaterats att i de kommuner där en samverkan har etablerats har varit påtagligt nöjdare med samarbetet med åklagarna än i andra kommuner. Också kvaliteten på socialnämndens yttranden har uppfattas vara bättre där samverkan förekommer. Av Brås utvärdering framgår dock att den lokala samverkan fortfarande brister i ett stort antal kommuner. Även om det inte är helt klarlagt i vilken utsträckning lokal samverkan verkligen sker, är det tydligt att intentionerna vid reform inte har fått avsett genomslag. har också i sitt remissvar bekräftat att det förekommer svårigheter bl.a. med att få samtliga aktörer att delta, trots att goda rutiner för samarbete har upparbetats. Regeringen har genomfört andra åtgärder för att förstärka samarbetet i arbetet kring unga lagöverträdare (se t.ex. prop. 2011/12:171 Samverkan för att förebygga ungdomsbrottslighet). Regeringen anser också att det finns ett utrymme för förbättring av den strukturerade samverkan på lokal nivå som regeringen tog initiativ till genom reform och att ytterligare åtgärder bör övervägas för att säkerställa att en kontinuerlig lokal samverkan ska ske . Ett sätt att säkerställa en samverkan mellan och rättsväsendets myndigheter på lokal nivå är, som utredningen föreslagit, att reglera frågan i lag. Med en lagreglering markeras tydligt vikten av samverkan. En lagreglerad samverkan är inte heller främmande för myndigheterna. Varje myndighet är skyldig att samverka med andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten (6 § förvaltningslagen [1986:223]) och socialnämnden har dessutom ett särskilt ansvar för samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa (5 kap. 1 a § socialtjänstlagen [2001:453], förkortad SoL). Ett annat alternativ är, som förespråkat, att ge uppdrag i myndigheternas regleringsbrev om samverkan. Eftersom det tidigare uppdraget inte fått det avsedda genomslaget, trots det omfattande arbete som lagts ner, anser dock regeringen att det nu finns anledning att reglera samverkan i lag. En lagreglering är också ägnad att, bättre än ett uppdrag, säkerställa samverkan på . SKL anser att en lagreglering av samverkan kan uppfattas som påtvingad och därmed riskera att påverka samarbetet negativt. Enligt regeringen är det dock svårt att tro att samverkan, även om den uttryckligen regleras i lag, skulle uppfattas som något negativt. I stället torde en samverkan som rör övergripande frågor av väsentlig betydelse för de inblandade myndigheternas verksamhet ha goda förutsättningar att uppfattas som värdefull och som ett naturligt inslag i verksamheten. Vad bör samverkan ta sikte på? Regeringen ser framför sig att samverkan på lokal nivå i första hand bör kunna ta sikte på diskussioner om rutiner, utbyte av erfarenheter och andra kompetenshöjande insatser. Inom ramen för detta bör det också finnas förutsättningar att öka kunskapen om de andra myndigheternas roll och uppgifter när det gäller unga lagöverträdare. Även om det övergripande syftet för samtliga måste vara att motverka att den unge återfaller i brott kan det finnas en konflikt mellan grundläggande uppgifter att bidra till en gynnsam utveckling för den unge och rättsväsendets uppgift att utreda och beivra brott. Kännedom och kunskap om varandras uppgifter på området bör kunna leda till förståelse och en ömsesidig respekt för varandras roller. Det bör i sin tur kunna främja en bättre hantering av ärendena vilket också bör vara positivt såväl för de unga som begått brott och brottsoffren som för myndigheterna. Vid samverkan bör det exempelvis vara möjligt att behandla frågor om vad som är nödvändigt och lämpligt att ta upp i yttranden, rutiner för hur ska informera och hur närvaro vid förhör kan säkerställas. Däremot ska samverkan inte ta sikte på handläggningen av enskilda Inte heller får samverkan bestå i att en enskild myndighet ger direktiv till någon eller några av de andra om hur de ska agera. kan ska alltså inte påverka den formella ramen för verksamheten utan handläggningen av enskilda ärenden måste ske enligt relevant lagstift- Mot den bakgrunden kan en lagreglering av samverkan inte, som i befarat, anses inkräkta på domstolar- nas grundlagsskyddade självständighet och inte heller anses inkräkta på de övriga samverkande myndigheternas självständighet. Utredningen har föreslagit att samverkan bör regleras på så sätt att varje socialnämnd, tingsrätt, polismyndighet och åklagarkammare som hand- lägger ungdomsmål åläggs att verka för samverkan mellan de olika myn- digheterna av mål och ärenden om unga lagöverträdare samt se till att företrädare för myndigheten medverkar vid sådan lokal samverkan. geringen har ingen annan uppfattning än utredningen om hur samverkan närmare bör ske. Regleringen bör dock vara mer generell och ange att kommuner och de myndigheter som handlägger ärenden om unga lagö- verträdare åläggs att verka för lokal samverkan. digheterna, dvs. na måste sedan ha sådana rutiner att en kontinuitet i medverkan kan sä- I första hand ser regeringen framför sig att tjänstemän inom som arbetar med unga som begått brott samt åklagare, tjänstemän vid och domare med ansvar för ungdoms- målen kommer att delta. Detta måste dock vara upp till kommunen och myndigheten att avgöra. För att fylla en funktion måste samverkan vidare ske regelbundet och inte endast vid något enstaka tillfälle. De närmare formerna för samver- kan måste dock bestämmas på lokal nivå. Det är emellertid regeringens uppfattning att en lagreglering inte ensam kan svara mot det behov som finns. praktiken varit den myndighet som sett till att samverkansmöten på lokal nivå kommit till stånd. Även om lagregleringen innebär ett gemensamt ansvar för kommunerna och myndigheterna, har därför regeringen för avsikt att ge i uppdrag att verka för att samverkan kommer till stånd. Regeringen föreslår därför att kommuner och de myndigheter som handlägger ärenden om unga lagöverträdare ska verka för att lokal sam- verkan mellan företrädare för dem regelbundet sker i övergripande frågor om unga lagöverträdare. Regeringens bedömning: Tillämpningsområdet för ungdomsvård bör bli mer enhetligt. Det avgörande bör även fortsättningsvis vara att den unge har ett särskilt behov av vård. En mer enhetlig tolkning av det begreppet bör kunna främjas genom insatser från . Också genom förbättrad samverkan mellan myndigheterna bör en ökad enhetlighet i tillämpningen av påföljden kunna främjas. Det finns därutöver inte skäl att genom lagstiftning ytterligare betona respektive domstolarnas ansvar för utredningen av den unges vårdbehov. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens förutom när det gäller behovet av lagstiftning om och domstolarnas ansvar för utredningen av den unges vårdbehov. Utredningen har föreslagit att domstolarnas ansvar för utredningen av den unges vårdbehov ska lagregleras. Utredningen har också föreslagit att det tydliggörs i lag att socialnämnden ansvarar för att det görs en bedömning av den unges behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka ogynnsam utveckling. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig har instämt i att det är angeläget att öka likabehandlingen vid tillämpning och verkställighet av ungdomsvård. Många har också ansett det vara angeläget med en förbättrad kunskapsspridning. Flera av instanserna har också pekat på att vissa olikheter är en given konsekvens i ett system med lokala verkställare som har sin utgångspunkt i den enskildes behov. har i och för sig instämt i att styrelsen har stor betydelse för ungdomspåföljderna genom normgivning och tillsyn samt att myndigheten ansvarar för att sprida kunskap och verka för metodutveckling. menar dock att myndighetens rätt att meddela föreskrifter inte rymmer t.ex. föreskrifter om vad som utgör ett vårdbehov. I första hand bör likformighet eftersträvas genom allmänna råd. Kommuner och Landsting (SKL) har förespråkat att enhetlighet i så stor omfattning som möjligt bör åstadkommas genom samverkan och inte genom normgivning. har understrukit behovet av att de metoder och åtgärder som sätts in inom ramen för ungdomsvård och ungdomstjänst aktivt utvärderas och följs upp. () har anfört att en av de viktigaste åtgärderna för att förbättra kvaliteten på socialnämndens yttranden – och framför allt för att göra dem ägnade att fylla den funktion de är avsedda att fylla – är att säkerställa att har god förståelse för hur påföljdssystemet avseende unga är uppbyggt och för yttrandets betydelse och funktion. har också ansett att en ändring av hur kravet på vårdbehov uttrycks i lagstiftningen borde övervägas. , (Brå), Kriminalvården och har ställt sig bakom utredningens förslag om att i lag reglera att socialnämnden ansvarar för att det görs en bedömning av den unges särskilda behov av åtgärder. ombudsmän () har avstyrkt att det införs en reglering av den innebörden att socialnämnden ska inleda en utredning enligt 11 kap. socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, när åklagaren har begärt ett yttrande. Dessutom har några instanser, däribland och , tillstyrkt förslaget om en lagreglering av domstolens ansvar för utredningen medan avstyrkt det. Skälen för regeringens bedömning Det finns ett behov av ökad likabehandling och enhetlighet Ungdomsvård är den straffrättsliga reaktion som har företräde när en person har begått brott. Det finns ingen anledning att nu ändra den utgångspunkten. Ansvaret för verkställigheten ska även fortsättningsvis vila på kommunernas socialtjänster. bör därför också ha ansvaret för att ta fram underlag för domstolarnas bedömningar av om den unge har ett vårdbehov och om det finns förutsättningar för att bestämma påföljden till ungdomsvård. Bedömningen måste i varje enskilt fall göras av på lokal nivå. Genom att ansvaret vilar på lokal nivå finns möjlighet att anpassa verkställigheten efter de olika kommunernas förutsättningar och lokala skillnader. En viss acceptans för olikheter måste därför finnas och är i vissa fall en förutsättning för ett väl fungerande system, inte minst eftersom insatserna måste avgöras utifrån den unges behov. Skillnaderna får emellertid inte bli så påtagliga att de grundläggande krav på likabehandling och enhetlighet som måste ställas på påföljdssystemet brister. Av den utvärdering Brå gjort av reform framgår dock att det finns stora skillnader mellan olika kommuner i vilken omfattning ungdomsvård döms ut. Utvärderingen innehåller bl.a. en jämförelse mellan landets olika tingsrätter avseende andelen ungdomar som dömdes till ungdomsvård. Andelen som dömdes till ungdomsvård varierade enligt utvärderingen mellan . Enligt Brås bedömning är dessa skillnader så stora att det framstår som orimligt att det skulle bero på skillnader i vårdbehov mellan ungdomar i olika tingsrättsområden. Brå har också gjort en genomgång av yttrandena från och av domarna i de aktuella målen. Av den genomgången framstår det enligt Brå som att domstolen oftast följt bedömning av om den unge har ett särskilt vårdbehov. Brå har därför bedömt att en rimlig förklaring till den stora variationen i tillämpningen av ungdomsvård är att socialtjänsterna i olika kommuner har olika syn på vad som är att anse som ett särskilt vårdbehov (Brås rapport 2011:10 s. 27). Att unga lagöverträdare riskerar att behandlas olika vid valet av påföljd beroende på var i landet de bor utgör i sig ett problem. Brås utvärdering talar för att det finns betydande skillnader i hur begreppet särskilt vårdbehov tolkas över landet. Ansvaret för val av påföljd är visserligen domstolens. Men domstolen måste även i fortsättningen kunna ha bedömning som utgångspunkt vid påföljdsbestämningen. Regeringen anser därför att det måste övervägas hur en större enhetlighet i bedömningen av vårdbehovet kan främjas. Förutsättningarna för ungdomsvård bör inte ändras En första fråga är därför om kriterierna för att döma till ungdomsvård är ändamålsenliga eller om de borde ändras i syfte att tydligare avgränsa Vad som då skulle ligga närmast till hands är att överväga om kravet på att den unge ska ha ett särskilt vårdbehov är en lämplig avgränsning. gällde som förutsättning för att döma till vård inom att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. Genom ändringar, då påföljden också bytte namn till ungdomsvård, ändrades tillämpningsområdet genom att kravet på att den unge ska ha ett särskilt behov av vård infördes. Syftet var att påföljden i större utsträckning än tidigare skulle reserveras för dem med ett egentligt vårdbehov. Av förarbetena till ändringen framgår bl.a. följande (se prop. 2005/06:165 s. 55 f. och 130). Med särskilt behov av vård eller andra åtgärder avses närmast ett vårdbehov som inte kan bedömas som mindre. Kan den unges behov av vård eller andra åtgärder tillgodoses inom ramen för exempelvis ungdomstjänst, bör vårdbehovet inte anses vara tillräckligt stort för att ungdomsvård ska komma i fråga. När det gäller insatser med stöd av 3 § LVU, de så kallade beteendefallen, torde det särskilda behovet av vård vara uppfyllt. När det gäller socialnämndens prövning av den unges behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU ska socialnämnden se till hela den unges livssituation. Att den unge har begått brott och att det finns risk för fortsatt brottslighet talar starkt för att det föreligger ett behov av insatser. En annan sådan omständighet är missbruksproblem. En individuell bedömning måste göras. Avsikten är inte att ett särskilt vårdbehov direkt ska kunna förutsättas på grund av att den unge gjort sig skyldig till brott. Omvänt ska det inte vara uteslutet att kunna konstatera ett särskilt vårdbehov trots att det inte finns risk för fortsatt brottslighet. En bedömning av den unges behov av vård ska redovisas av socialnämnden i dess yttrande enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LUL. Rätten ska därefter göra en fristående prövning av frågan och ansvarar också för att underlaget är tillräckligt för en sådan bedömning. utgår vid sin bedömning från förhållandena för gärningen. Den åtgärd som föreslås bli vidtagen ska vara motiverad med hänsyn till den person som blir föremål för åtgärden. Vården och åtgärderna bör syfta till att motverka en ogynnsam utveckling. Det innebär att domstolen ska göra en självständig prövning av om de av planerade insatserna är inriktade på det kriminella beteendet och andra sådana faktorer som kan medföra en ogynnsam utveckling i det enskilda fallet. Enligt regeringen är en avgränsning av påföljdens tillämpningsområde som utgår från den enskildes verkliga vårdbehov välmotiverad och stärker påföljdens trovärdighet. De uttalanden som gjordes i förarbetena när kravet på ett särskilt vårdbehov infördes ger också enligt regeringen uttryck för en rimlig avgränsning till fall där den unge har ett reellt vårdbehov men som inte leder till alltför höga krav på när ett sådant ska anses föreligga. De ger också uttryck för att risken för fortsatt brottslighet måste vägas in i bedömningen av vårdbehovet. Av Brås utvärdering av reform framgår dock att skilda tolkningar har gjorts i olika kommuner. I vissa fall synes tolkningarna ha varit väl snäva. Att avgränsningen ibland kommit att uppfattas på ett sätt som inte var avsett kan tala för att kriterierna borde ändras. Mot detta talar dock att tillämpningsområdet för ungdomsvård såsom det kom till uttryck i förarbetena till ändringar framstår som väl avvägt. Den omständigheten att tolkningen av vad som ska anses utgöra ett särskilt vårdbehov inte varit enhetlig kan inte anses innebära att någon fast praxis utvecklats som skulle kräva lagändringar för att justeras. I stället bör den nuvarande lagstiftningen och avsikten bakom den upprätthållas. En ändring av kriterierna skulle knappast tjäna det syftet utan skulle snarare riskera att öppna för ytterligare tolkningsproblem. Mot den bakgrunden instämmer regeringen i utredningens bedömning att förutsättningarna för ungdomsvård inte bör ändras. Vad som uttalades i förarbetena då begreppet infördes bör därför vara fortsatt vägledande. har en viktig roll Av det anförda framgår att den bristande enhetligheten i tillämpningen av ungdomsvård inte i första hand beror på avgränsningen av tillämpningsområdet. Bristen är snarare en konsekvens av att det inte är möjligt att mer detaljerat slå fast vilka kriterier som måste beaktas vid bedömningen. Detta kan i sin tur leda till att bedömningarna av om den förutsättningen är uppfylld riskerar att skilja sig i betydande utsträckning. Att genom lagstiftning försöka precisera vad som ska anses utgöra ett särskilt vårdbehov är dock inte lämpligt. En precisering skulle ändå kräva ett sådant utrymme för bedömningar i det enskilda fallet att det inte skulle ge någon egentlig ledning utöver vad som redan uttalats i de tidigare förarbetena. Regeringen kan inte heller se att det skulle tillföra något att som utredningen föreslagit uttryckligen reglera socialnämndens ansvar att göra en bedömning av det särskilda vårdbehovet i SoL. Att socialnämnden redan har ett sådant ansvar följer av nämndens skyldighet att avge yttrande om den unge inför åklagarens beslut i åtalsfrågan. I yttrandet ska finnas en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt (11 § LUL). Inget har framkommit som ger anledning att tro att socialnämnden inte skulle ta det ansvaret. Det finns inte heller anledning att reglera särskilt att en utredning ska inledas när åklagaren begär ett yttrande enligt LUL. En sådan skyldighet följer redan av lag och en särskild reglering skulle, som JO påpekat, kunna skapa osäkerhet om vad som gäller för socialnämndens utredningsskyldighet i andra fall. Däremot bör en ökad enhetlighet i bedömningarna kunna främjas genom insatser från . har rätt att meddela föreskrifter och allmänna råd avseende . Detta gäller även sedan tillsynen över förts över till Inspektionen för vård och omsorg. Regeringen delar utredningens uppfattning att har en viktig roll när det gäller att medverka till att säkerställa att begreppet särskilt behov av vård ges en enhetlig tolkning. Den bedömningen har också ställt sig bakom. Detta bör kunna leda till mer enhetlighet och ökad förutsebarhet. Som myndigheten själv påpekat vore det dock inte möjligt att meddela förskrifter om bedömningen av ett särskilt vårdbehov eftersom det skulle kunna ses som föreskrifter om valet av påföljd. Det torde inte heller vara ändamålsenligt att föreskriva om bedömningarna i sig, eftersom det i dessa fall handlar om att göra bedömningar utifrån enskildas omständigheter och förutsättningar. Myndigheten skulle däremot kunna ange vilka områden som ska ingå i en utredning och vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningarna. Detta skulle t.ex. kunna ske genom allmänna råd. Sådana råd kan ha stor betydelse för att nå en likformig tillämpning och verkställighet av ungdomspåföljderna. Det kan sammanfattningsvis finnas skäl för att fortsätta att verka för en enhetlig tillämpning av begreppet särskilt behov av vård. En fråga som är kopplad till detta är vilka insatser som bör ingå i en ungdomsvård i syfte att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. För att ungdomsvården i praktiken ska kunna medföra förväntad påverkan på den unge är det viktigt att har kunskap om vilka insatser som kan antas ge effekt. Det är också angeläget att forsknings- och utvecklingsarbete på området följs och som utredningen påpekat kan det finnas behov av fördjupade studier utifrån svenska förhållanden. I det avseendet följer det av instruktionen till att myndigheten ska följa forsknings- och utvecklingsarbete samt främja utveckling av metoder och arbetsformer inom ramen för SoL. yttranden kan bli bättre En ökad samsyn i fråga om vad som utgör ett särskilt vårdbehov och goda kunskaper om verkningsfulla metoder bör kunna bidra till en större enhetlighet i tillämpning och verkställighet av ungdomsvård över landet. Kompromissen mellan påföljdssystemets krav på proportionalitet och den unges behov av insatser som är nödvändig vid ungdomsvård gör emellertid att någon fullständig enhetlighet inte är möjlig. Detta är knappast heller önskvärt eftersom en bedömning av vårdbehovet måste göras i det enskilda fallet. De planerade insatserna bör dock beskrivas så tydligt som möjligt, inte minst för att kravet på proportionalitet och förutsebarhet ska kunna upprätthållas. Enligt 28 § LUL får domstolen döma till ungdomsvård endast om det finns ett yttrande från socialnämnden med det innehåll som avses i 11 § samma lag. Enligt den senare bestämmelsen ska bl.a. arten, omfattningen och varaktigheten av de åtgärder som nämnden avser att vidta framgå. Att åtgärderna framgår med viss konkretion är nödvändigt för att det ska kunna avgöras om de föreslagna åtgärderna är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottsligheten (32 kap. 1 § andra stycket ). Också med hänsyn till den generella principen om förutsebarhet finns ett behov av att det tydligt framgår för den dömde vad påföljden innebär. Vidare kan det finnas ett behov av att klart kunna konstatera om påföljden kan anses till fullo verkställd. Dessutom är det nödvändigt att åtgärderna är tillräckligt klart angivna när fråga uppkommer om den unge har misskött vad som ålegat honom eller henne till följd av domen. Regleringen av yttrandenas innehåll har skärpts succesivt genom 1999 och reformer. Syftet har varit att ge åklagaren och domstolen ett bättre underlag för att bedöma vårdbehovet och om de föreslagna insatserna är tillräckligt ingripande men också för att öka förutsebarheten för den unge. Enligt Brås utvärdering av reform innehåller yttrandena i större utsträckning uppgifter om planerade insatsers omfattning och varaktighet än yttrandena . Däremot går det inte att se någon skillnad i yttrandenas kvalitet mellan . Av studien framgår att det numera är ovanligt att yttrandena saknar redovisning av insatsernas varaktighet eller omfattning. Däremot har det endast i ungefär hälften av yttrandena gjorts en precisering av både varaktighet och omfattning. Det kan, när det gäller vissa åtgärder som föreslås, finnas naturliga förklaringar till varför inte varaktigheten av en åtgärd har kunnat preciseras i ett yttrande. Detta gäller t.ex. åtgärder som är direkt kopplade till den unges behov. När det gäller vissa andra åtgärdsförslag förefaller det som mindre självklart att dessa inte ska kunna gå att precisera till omfattning och varaktighet. Det bör därför fortfarande finnas utrymme för förbättring av yttrandena.