prop · H103141 · 2014-03-14 00:00:00 — Rekommendationerna handlar dels om att skogsbruket bör ta initiativ till en intern dialog för att öka medvetenheten om sektorsansvarets innebörd avseende miljön och för att stärka positiva värderingar till miljövärden och dels om att intensifiera arbetet med att kvalitetssäkra fältplanering, traktdirektiv och kommunikationen inom avverkningskedjan. Enligt de uppföljningar som gjorts av dessa delar har näringen huvudsakligen tagit till sig dessa rekommendationer. Miljöhänsynen i skogsbruket är en viktig del av miljöpolitiken som att en god miljöhänsyn är en förutsättning för möjligheterna att utveckla skogsproduktionen. En målkonflikt mellan målen för biologisk mångfald och begränsad klimatpåverkan kan uppstå genom ökat uttag av biomassa från skogen för exempelvis användning för energiutvinning. En ökad efterfrågan på råvara från skogen kan förstärka behovet av att väga olika samhällsintressen (t.ex. produktions- och miljöintressen) mot varandra på ett balanserat sätt. Regeringen anser att projektet om miljöhänsyn, som bedriver tillsammans med övriga skogssektorn, är en bra och viktig del i arbetet med att tydliggöra vad som är god miljöhänsyn samt för att säkerställa att skogsbrukets miljöhänsyn tydligt bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar samt övriga berörda miljökvalitetsmål och etappmål. Det arbetet bör fortsätta att utvecklas för en ökad tydlighet i fråga om skogsvårdslagstiftningens krav och bör därför omsättas i praktiken av hela sektorn och de berörda myndigheterna. har i regleringsbrevet fått i uppdrag att redovisa hur myndigheten verkar för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och hur resultaten från dialogen om miljöhänsyn, i form av mätmetoder och parametrar, har omsatts inom myndighetens hänsynsuppföljning och kommunicerats till skogsbruket, samt redovisa resultaten av uppmätt miljöhänsyn i skogsbruket. Regeringen avser att följa arbetet med målbilder, uppföljningssystem och genomförande i praktiken. Om resultatet visar att miljöhänsyn inte har nåtts avser regeringen att initiera en översyn i syfte att skapa bättre förutsättningar för hållbart skogsbruk. 12.2.2Tillsynsplan för en effektivare tillsyn Regeringens bedömning: bör upprätta en tillsynsplan för tillsynen enligt skogsvårdslagstiftningen. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Frågan om att införa tillsynsplaner för tillsyn över skogsvårdslagen har berörts av ett fåtal remissinstanser, men alla är positiva till det. Havs- och vattenmyndigheten ser det som positivt att ska upprätta en behovsutredning om tillsyn och föra register över tillsynsobjekt som behöver regelbunden tillsyn. i anser att det för att förtydliga statens avsikter med regelverket är viktigt att förtydliga roll som tillsynsmyndighet. Norrskog ser det som angeläget med en sammanhållen skogspolitik där rådgivning är en lika viktig del som dess tillsynsutövning. Statskontoret instämmer i bedömningen att ska upprätta en tillsynsplan eftersom det sannolikt stärker i sin tillsyn, vilket bör leda till att regelefterlevnaden ökar. har inget att erinra gällande förtydligad tillsyn. Världsnaturfonden anser att det är bra att upprätta en tillsynsplan. Skälen för regeringens bedömning Tillsynsplaner är ett sätt att strukturera myndigheters tillsynsarbete och att säkerställa att det genomförs på ett effektivt, systematiskt och ändamålsenligt sätt. Tillsynsplanerna ska ses som ett stöd för det operativa tillsynsarbetet och kan tjäna som en utgångspunkt för att strukturera och systematisera tillsynsverksamheten. Planerna ska utarbetas av respektive tillsynsmyndighet utifrån dess egna förutsättningar och inom de ramar som kan ha formulerats i lagar, förordningar eller andra styrdokument. Utformningen av tillsynsplaner görs generellt utifrån kriterier som risk och väsentlighet. Detta innefattar dels identifiering av vilka hinder, hot eller risker som finns inom tillsynsområdet, dels en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för att verksamheten ska fungera på avsett sätt. En tillsynsplan kan innehålla beskrivningar av bl.a. målen för tillsynen, tillsynsmetoder, tillsynsobjekten, behov av resurser och kompetens samt finansiering och samverkansskyldighet med andra tillsynsorgan. Eftersom risk- och väsentlighetsbedömningarna inte är statiska bör tillsynsplanen regelbundet följas upp och utvärderas. bör upprätta tillsynsplaner. Regeringen avser därför att på förordningsnivå införa krav på att upprättar tillsynsplaner för tillsyn över skogsvårdslagen. Planen förväntas tydliggöra tillsynsarbete, vilket är viktigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. omfattas redan av miljötillsynsförordningens (2011:13) krav på att upprätta tillsynsplan för tillsyn enligt . 2013/14:141 aviserade åtgärden innebär således motsvarande krav på tillsynsplan avseende tillsynen enligt skogsvårdslagen. 12.2.3Större flexibilitet vid val av tillsynsåtgärder Regeringens förslag: Vid tillsyn enligt skogsvårdslagen får meddela ett föreläggande eller förbud utan att först ha lämnat ett råd som inte följts. Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla utom en av de remissinstanser som kom- menterat förslaget ställer sig bakom det. LRF Skogsägarna har avstyrkt förslaget och anfört dels att det inte kommer att leda till något förändrat arbetssätt när det gäller natur- och kulturmiljövärden, dels att det finns en risk för att kommer att minska användningen av s.k. lagråd (myndighetens råd om vilka åtgärder som ska vidtas). Skälen för regeringens förslag Enligt gällande rätt får tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att skogsvårdslagen (1979:429) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas (35 § första stycket skogsvårdslagen). Bestämmelsen riktar sig till tillsynsmyndigheten. Av andra stycket i samma paragraf framgår att ett föreläggande eller förbud får meddelas sedan det visat sig att myndighetens råd inte har följts. Föreläggande eller förbud får dock meddelas i brådskande fall eller när det behövs för att bevara natur- eller kulturmiljövärden eller när det annars finns särskilda skäl. Vidare kan förelägganden och förbud förenas med vite. Om någon inte rättar sig efter ett föreläggande får tillsynsmyndigheten besluta att åtgärden ska vidtas på den försumliges bekostnad. Råd enligt skogsvårdslagen utfärdas främst avseende skyldigheter att anlägga ny skog (5 §), att vidta föryngringsåtgärder (6 §), hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen (30 §), hänsyn till rennäringen (31 §), tillåten avverkningsform (10 § första stycket), lägsta tillåtna ålder för föryngringsavverkning (10 § andra stycket), högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning (11 §) och skyldighet att vidta åtgärder mot skadliga insekter (29 §). Ett råd klargör tolkning av skogsvårdslagstiftningens bestämmelser i ett enskilt fall. Rådet utgår från en avvikelse i förhållande till lagens krav – inträffad eller befarad – och beskriver de åtgärder som myndigheten anser vara nödvändiga för att kravet ska uppfyllas. Ett råd riktas till skogsmarkens ägare eller den som i övrigt förfogar över skog eller virke, t.ex. en avverkningsrättsinnehavare. När ett råd inte har följts och skyldigheten kvarstår, exempelvis vid uteblivna eller otillräckliga föryngringsåtgärder, ska normalt ett föreläggande beslutas och detta kan då förenas med ett vite. I storleksordningen vart tionde råd om föryngringsåtgärder leder till ett föreläggande. har föreläggande även använts i några fall för att reparera skador på natur- och kulturmiljön efter en skogsbruksåtgärd. Förbud an- Prop. 2013/14:141 vänds närmast uteslutande för att förhindra eller begränsa skada på natur- och kulturmiljön vid skogliga åtgärder. Eftersom ett föreläggande eller förbud normalt ska ha föregåtts av ett råd kan beslutet inte annat än undantagsvis (särskilda skäl enligt 35 § skogsvårdslagen) vara mer betungande för skogsägaren än vad rådet varit. Ett sådant exempel är när rådet omfattar enbart markberedning under en fröträdsställning men föreläggandet behöver avse både markberedning och plantering eftersom fröträden har blåst ner eller avverkats. I ett sådant fall ska det av den förfrågan som skickas till skogsägaren inför beslut om föreläggande framgå att myndigheten avser att kräva åtgärder utöver det som tidigare angetts i rådet. Större flexibilitet vid valet av tillsynsåtgärder Tanken med den befintliga konstruktionen är att så långt det är möjligt och i första hand ska använda sig av råd enligt skogsvårdslagen för att lagstiftningen ska följas. bör dock ges en större flexibilitet vid valet av tillsynsåtgärder. uppföljningar visar att mellan av utförda föryngringar inte uppfyller kraven på sådana föryngringsåtgärder som behövs för att trygga återväxten enligt 6 § skogsvårdslagen. Detta visar att det finns ett behov av ökad tydlighet från myndigheten när det handlar om olika krav som klart framgår av lagstiftningen. Kravet att ett föreläggande eller förbud måste föregås av ett råd som inte följts bör därför avskaffas. bedömning är också att med hänsyn till myndighetens nuvarande arbetssätt skulle den föreslagna ändringen öppna en möjlighet till ett annat arbetssätt vid föreläggande om föryngringsåtgärder enligt 5 och 6 §§ skogsvårdslagen. En möjlighet för att meddela föreläggande eller förbud utan att först ha lämnat ett råd som inte har följts kan leda till en effektivare tillsyn, både när det gäller hanteringen av underrättelser om avverkningar och när det gäller tillsynsverksamheten. Syftet med förslaget är inte att åstadkomma någon genomgripande ändring av handläggning av tillsynsärenden. Förslaget avser i första hand att ge en ökad flexibilitet och möjlighet att välja mellan befintliga tillsynsinstrument redan från början i situationer då rådgivning bedöms vara överflödig eller verkningslös. Det kan t.ex. gälla situationer där känner till att en markägare inte har velat följa myndighetens råd. Det kan också finnas skäl för att i situationer där de åtgärder tillsynen gäller är tvingande (t.ex. återväxt) direkt meddela ett föreläggande. 12.2.4Frivilliga insatser för miljöhänsyn Regeringens bedömning: För att de miljöpolitiska och skogspolitiska målen för skogsbruket ska kunna nås är det avgörande med frivilliga insatser. Statligt finansierade insatser bör inriktas på att stimulera och uppmuntra frivilliga insatser, genom t.ex. rådgivning. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat frågan är positiva till beredningens analys av betydelsen av de frivilliga insatserna för miljöhänsyn samt insatsernas betydelse för att nå miljömålen. Havs- och vattenmyndigheten menar att det behövs ett tydliggörande av innebörden av sektorsansvaret och hur det tillsammans med samhällets insatser säkerställer ett hållbart brukande. i pekar på vikten av att arbeta aktivt med kunskapsspridning och utbildning. framhåller arbetet inom projektet om miljöhänsyn där de framtagna målbilderna inrymmer ambitioner över lagstiftningens lägsta nivå. , Norrskog och LRF Skogsägarna pekar på frivilligheten som en viktig drivkraft för att ta ansvar över lagnivån. välkomnar beredningens erkännande av de frivilliga insatsernas betydelse. Världsnaturfonden och instämmer i att frivillig miljöhänsyn är viktig, men menar att den inte fungerar och att nivån på den hänsyn som tas inte är tillräcklig. Skogsindustrierna delar inte bilden av att de frivilliga insatserna är avgörande för att nå miljömålen. Det är fullt möjligt att bygga måluppfyllelse på statliga insatser. Skälen för regeringens bedömning Skogspolitiken utgår från att skogsbruket arbetar för att nå de skogspolitiska målen samt miljökvalitetsmål och berörda etappmål via sektorsansvaret, genom frihet under ansvar. Lagstiftningen uttrycker en lägstanivå för miljöhänsynen inom skogsbruket. Lägstanivån måste kompletteras med frivilliga insatser för att de skogspolitiska och miljöpolitiska målen ska kunna nås. Skogsbrukets frivilliga insatser är därmed en central del av politiken och har avgörande betydelse för att bevara den biologiska mångfalden i skogen och för att nå flera av miljökvalitetsmålen. Regeringen ser mycket positivt på de stora insatser för frivillig miljöhänsyn som har genomförts i skogsbruket sedan den nuvarande skogspolitiken beslutades . Insatserna är en del av modellen för delat ansvar mellan staten och skogsbruket för genomförandet av politiken. Särskilt stor betydelse har de avsättningar av skogsmark som görs, bl.a. inom ramen för de marknadsdrivna internationella certifieringssystemen, men även genom att upprätta s.k. gröna skogsbruksplaner, utanför certifieringssystemen. Mer än hälften av den skyddade arealen skogsmark nedanför gränsen för fjällnära skog är frivilliga avsättningar. I avsnitt 11.2.1 beskriver regeringen sin syn på fortsatt utveckling av det arbetet. Även i fråga om den miljöhänsyn som tas i samband med skogsbruks- Prop. 2013/14:141 åtgärder har arbetet utvecklats positivt under , vilket presenteras i avsnitt 12.2.1. Det kvarstår dock fortfarande arbete för att miljökvalitetsmålen och berörda etappmål ska kunna nås. Miljöhänsynen i skogsbruket behöver därför fortsätta att vidareutvecklas och i viss utsträckning även effektiviseras. Det kan ske på flera sätt, t.ex. via certifieringssystemen, genom kunskapsspridning och forskning samt genom att statliga verksamheter uppmuntrar skogsbrukets frivilliga insatser. Skogsbrukets frivilliga åtgärder på miljöområdet sker bl.a. inom certifieringssystemen () och Programme for the Endorsement of (PEFC). Cirka 15 miljoner av landets produktiv skogsmark är certifierat i något av systemen. Certifieringssystemen är frivilliga och marknadsdrivna. Det innebär att staten vare sig kan eller ska styra systemens utformning eller inriktning. Att från statens sida försöka styra certifieringen vore inte heller förenligt med principen om frihet under ansvar. I FSC- och PEFC-certi- fieringarna finns bl.a. regler om begränsningar av avverkningar av nyckelbiotoper, kvarlämnande av s.k. naturvärdesträd, frivilliga avsättningar, mål om andel lövträd i bestånden m.m. FSC-standarden innebär bl.a. att nyckelbiotoper och naturvärdesträd inte får avverkas inom den certifierade marken. FSC-skogsägare är även skyldiga att sätta av av den produktiva marken för naturvårdsändamål. Även inom PEFC-certifieringen ska nyckelbiotoper alltid sparas inom ramen för kravet på 5 procents avsättning av produktiv skogsmark. Skogsbruket, allmänheten, ideella organisationer, myndigheter och universitet genomför i olika former åtgärder för att förbättra miljöhänsynen i skogsbruket. Bland annat samverkas kring åtgärdsprogram för hotade arter. Det förekommer även gemensamma forskningsprojekt där exempelvis skötselåtgärders effekter på den biologiska mångfalden analyseras. För att underlätta skogsbruket och förbättra miljöhänsynen lämnar även intresse- och företagarorganisationer rådgivning och stöd till privata markägare. Även ideella organisationer tar fram och sprider kunskap om hur miljöhänsynen kan förbättras. Statliga verksamheter som uppmuntrar skogsbrukets frivilliga insatser Statligt finansierade aktiviteter som genomförs i fråga om miljöhänsyn i skogen bör i första hand inriktas på att stimulera frivilliga insatser, t.ex. genom rådgivning. rådgivning till skogsbruket är en viktig komponent. Rådgivningsverksamheten ska ge stöd till markägare så att de kan välja ändamålsenliga insatser för sina frivilliga insatser för miljöhänsyn i skogen. 12.2.5Andra åtgärder för miljöhänsyn Regeringens bedömning: Kvalitetssäkrade underlag är betydelsefulla för att den skogliga planeringen ska kunna bidra till god miljöhänsyn. Det finns behov av en utvärdering av ekonomiska stöd för utveckling av natur- och kulturmiljövärden i skogen. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har berört frågan delar beredningens bedömning. anser att det finns behov både av att kvalitetssäkra befintliga databaser och att genomföra nya inventeringar samt att en utvärdering av befintliga stöd också är relevant. Havs- och vattenmyndigheten och pekar på behovet av resurser för rådgivning och tillsyn. i anser att nyckelbiotopsinventeringen bör kompletteras med vattenkvaliteter. Norra skogsägarna, Mellanskog, LRF Skogsägarna, Norrskog och pekar på det stora behovet av naturvårdande skötsel och att det därmed bör finnas möjlighet till stöd för detta. Skogsindustrierna menar att innebörden av nyckelbiotop bör kvalitetssäkras innan ytterligare inventeringar genomförs. Skälen för regeringens bedömning En central utgångspunkt i skogspolitiken är att skogsbruket arbetar för de skogspolitiska och miljöpolitiska målen genom frihet under ansvar. Statens stöd till skogsbrukets arbete med miljöhänsyn är därmed begränsat men sker dels genom att bidra med underlag till markägarens skogliga planering, dels genom ekonomiska bidrag för bevarande av natur- och kulturmiljövärden. Genom att underlätta den skogliga planeringen och utveckla bidragen till åtgärder för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden förbättras förutsättningarna för att skogsbrukets insatser når miljökvalitetsmålen, särskilt målet Levande skogar. För att den skogliga planeringen ska kunna fungera som underlag för skötsel- och brukningsåtgärder, måste den bygga på korrekt information om de natur- och kulturmiljövärden som finns i landskapet. är en del av informationen av skiftande kvalitet och i vissa fall splittrad. Det finns ett behov av att säkerställa och kvalitetssäkra informationen i existerande databaser bl.a. när det gäller kulturminnen och nyckelbiotoper. Kunskapen om värden knutna till skogslandskapets vattenmiljöer och hur hänsyn till dessa värden tas på effektivaste sätt behöver också förbättras. driver projektet i syfte att hålla samman och effektivisera verksamheter relaterade till vattenförvaltningsarbetet inom skogen i . I det tidigare nämnda projektet om miljöhänsyn finns också frågan om skogsland- skapets vatten med på så sätt att det i projektet har tagits fram målbilder för miljöhänsyn till sjöar och vattendrag samt målbilder för transporter över vattendrag. Inom skogsägarrörelsen pågår en bred kampanj med studiecirklar för skogens vatten. Arbetet med gröna skogsbruksplaner har även utvecklats med s.k. blå målklassning för att säkerställa att tillräcklig hänsyn till vatten tas vid planering av skogliga åtgärder. genomför Lantmäteriet laserskanning och har skapat en nationell höjdmodell som ger en mycket noggrann bild av hur marken ser ut. Modellen ger även data om skog. har fått regeringens uppdrag att använda modellen för att ta fram förbättrade skogliga skattningar för landet. Målet är att markägare ska kunna vara mer aktiva i sitt skogsbruk, möjliggöra bättre natur- och kulturhänsyn samt effektivisera myndigheternas arbete generellt. Ett antal myndigheter arbetar med ett projekt som regeringen initierat, projektet dörr in. Projektet syftar till att förenkla skogsägarnas myndighetskontakter och tillgång till relevant information. Det är viktigt att detta arbete bedrivs målmedvetet. Det är också viktigt att arbetet bedrivs och utformas utifrån ett markägar- eller medborgarperspektiv. Regeringen har därför i regleringsbrevet gett i uppdrag att i sitt förenklingsarbete sätta fokus på att underlätta skogsägarnas myndighetskontakter, särskilt projektet dörr in. ska i samråd med , , Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna i , och , samt efter samråd med kommunerna, fortsätta sitt arbete med en fördjupad myndighetssamverkan för anmälningar och ansökningar som rör skogsbruksåtgärder på skogsmark. Länsstyrelserna och har i sina regleringsbrev även fått i uppdrag att ta fram en gemensam ansvarsfördelning för funktionen där dess utveckling, förvaltning och finansiering redovisas. och skogsbruket arbetar därmed med flera projekt och uppdrag för att öka kunskapen och säkerställa skogsbrukets tillgång till information om natur- och kulturmiljövärden. Vid utvärdering av dessa pågående arbeten är det viktigt att analysera behov av ytterligare insatser. Tillgången till korrekt information är av stor vikt. Informationens tillförlitlighet behöver säkerställas. Regeringen avser därför att ge ett uppdrag till om att kvalitetssäkra informationen och bedöma omfattningen av informationen i existerande databaser. I uppdraget bör ingå att föra dialog med skogsbruket om förutsättningar och förväntningar avseende näringens medverkan vid kvalitetssäkring och informationsinsamling inom ramen för sektorsansvaret. Åtgärder för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden i skogslandskapet Det finns i huvudsak två olika ekonomiska stöd för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden i skogslandskapet, dels bidrag till ädellövskogsbruk, dels bidrag till natur- och kulturmiljövård i skogen. Stöden syftar främst till att säkerställa att andelen ädellövskog bibehålls eller ökar samt till att bevara och utveckla kulturmiljöer eller naturvärden genom exempelvis frihuggning av gamla lövträd, restaurering av äldre 2013/14:141 transportleder, anläggning av våtmarker, naturvårdsbränning eller andra fördyrande skogsbruksåtgärder där ett anpassat brukande eller förstärkt miljöhänsyn krävs. Sammantaget bidrar stöden till utveckling och säkerställande av både producerande, stödjande, reglerande och kulturella ekosystemtjänster. Befintliga ekonomiska stöd behöver utvärderas. Det bör analyseras om det finns behov av förändringar för ökad effektivitet i åtgärderna i fråga om miljöeffekter, t.ex. när det gäller skötsel av såväl formellt som frivilligt skyddade områden samt anpassat brukande. Vid en sådan analys bör även värdet av viktiga ekosystemtjänster vägas in. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att efter samråd med berörda myndigheter utvärdera befintliga stöd till skogsbruket för utveckling av natur- och kulturmiljövärden, och vid behov lämna förslag på hur stöden skulle kunna utformas för ökad effektivitet. Värdet av viktiga icke marknadsprissatta ekosystemtjänster bör vara ett viktigt element. Regeringen anser även att möjligheten för markägare att få ersättning för produktion av ekosystemtjänster bör kunna utvecklas. I avsnittet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster (avsnitt 6) aviserar regeringen att en fördjupad analys av policyalternativ för hållbar produktion av ekosystemtjänster bör göras i samband med uppföljning och utvärdering av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. I det avsnittet aviseras även en bred översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Resultatet av utvärderingen av befintliga stöd till skogsbruket kompletterar den breda översynen av ekonomiska styrmedel och ger ett viktigt underlag för en framtida fördjupad analys. 12.2.6Sociala värden i skogsbruket Regeringens bedömning: Bemyndigandet i 30 § skogsvårdslagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog innefattar även hänsyn till sociala värden. Bestämmelsen behöver inte ändras för att förtydliga detta. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer inte med regeringens. Miljömålsberedningen föreslog att 30 § skogsvårdslagen kompletteras med uttrycket sociala värden. Remissinstanserna: Många instanser är positiva till att lyfta fram skogens sociala värden men har avstyrkt en ändring i 30 § skogsvårdslagen, främst på grund av avsaknad av definition och de otydligheter ändringen skulle medföra. (Mark- och ) har avstyrkt ändringen med hänvisning till att behovet av ändringen inte är utrett, begreppet inte är definierat, konsekvenserna inte är belysta och det således innebär att ett oinskränkt bemyndigande ges till . , , Skogsindustrierna,