prop · H103227 · 2014-05-05 00:00:00 — ska företag inom branscherna städ, hotell- och restaurang, service, bygg, bemanning, handel, jord- och skogsbruk, bilverkstad samt alla nystartade verksamheter, i samband med ansökan om arbetstillstånd visa bl.a. att lön kan garanteras för hela eller del av den tid som ett anställningserbjudande gäller. som har utökat kontrollerna arbetar verket också inom ramen för ett eget s.k. certifieringssystem med att förenkla handläggningen av arbetstillståndsärenden för arbetsgivare som följer regelverket och att öka effektiviteten i handläggningen. I regleringsbrevet för förtydligade regeringen uppdrag och angav bl.a. att verket särskilt ska redovisa på vilket sätt verket arbetar systematiskt för att upptäcka missbruk av reglerna. Även i regleringsbreven för budgetåren 2013–2014 har regeringen uppdragit åt att särskilt redovisa insatser för att upptäcka missbruk av regler. framgår det av 2 §1 förordningen (2007:996) med instruktion för att bl.a. ska motverka missbruk av regler. Reglerna för arbetskraftsinvandring är utformade på ett sätt som syftar till att underlätta för arbetskraftsinvandring till . Då är det också viktigt att motverka missbruk av reglerna och utnyttjande av utländsk arbetskraft, t.ex. genom att försöka åstadkomma en bra balans mellan arbetsgivare och arbetstagare samt minska dessa arbetstagares beroende av arbetsgivaren. De nuvarande reglerna för arbetskraftsinvandring utgår från antagandet att det är den enskilde arbetsgivaren som har bäst kunskap om de egna rekryteringsbehoven. Arbetsgivaren avgör vilket behov han eller hon har av arbetskraft och vilken kompetens som behövs. Reglernas utformning underlättar för såväl arbetsgivare som har behov av att rekrytera arbetskraft från länder utanför EES-området, som tredjelandsmedborgare som vill komma till för att arbeta. Reglerna får emellertid inte underlätta för oseriösa arbetsgivare att hitta arbetskraft genom att erbjuda anställningsvillkor som är sämre än för dem som gäller för arbetstagare redan bosatta i . Därför uppställs krav vid tillståndsprövningen som innebär att de erbjudna anställningsvillkoren inte får vara sämre än vad som gäller för arbetstagare som är bosatta i . Dessa krav avseende anställningsvillkoren gör sig dock i allra 2013/14:227 högsta grad gällande även sedan tillstånd beviljats och utlänningen befinner sig i . Som framgår ovan har det vidtagits en rad åtgärder som har betydelse för arbetet med att upptäcka och motverka missbruk av regelsystemet. Enligt har de av verket vidtagna åtgärderna gett goda resultat. har uppgifter om utländska arbetstagare som far illa på den svenska arbetsmarknaden fortsatt att komma från bl.a. media och mycket tyder på att reglerna för arbetskraftsinvandring fortfarande kringgås. Oavsett omfattningen av detta missbruk anser regeringen att det är angeläget att det vidtas vissa åtgärder som kan bidra till att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av utländsk arbetskraft. Mot denna bakgrund bör det införas bestämmelser som möjliggör fler och effektivare kontroller, inte bara inför tillståndsgivningen utan också under den löpande tillståndstiden. För att underlätta handläggning och dessa kontroller bör det också införas regler för ett effektivare informationsutbyte med andra myndigheter, bl.a. . Utformningen av ett system för detta informationsutbyte behöver dock bli föremål för ytterligare analys (se avsnitt 3 angående den utredning som planeras att tillsättas). De nu nämnda åtgärderna är dock verkningslösa om det saknas tillräckliga verktyg för att tillgripa om det i det enskilda fallet uppdagas att reglerna för arbetskraftsinvandring inte följs eller kringgås. har det meddelats några domar i migrationsmål som tyder på att det finns svårigheter för att inom ramen för nuvarande återkallelsebestämmelser komma till rätta med sådana fall. De nuvarande reglerna för återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd bör därför ses över. Arbetsgivarnas ansvar för att upprätthålla anställningsvillkor för utländska arbetstagare som är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis bör också betonas. som regeringen nu föreslår vissa åtgärder som kan bidra till att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och utnyttjande av utländsk arbetskraft fortsätter det fortlöpande arbetet med att följa upp och värna reglerna för arbetskraftsinvandring. Regeringens bedömning: Reglerna för återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd bör justeras så att de kan användas i fall då reglerna för arbetskraftsinvandring inte följs eller kringgås. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. och ambassaden New Dehli, är positiva till nya återkallelsebestämmelser. föreslår att det införs en återkallelsegrund även för medföljande familjemedlemmar och att det införs ett uttryckligt lagstöd för att avslå ansökan vid skenanställning och andra missförhållanden. Förvaltningsrätten i anser att det kan finnas behov av återkallelsebestämmelser i de aktuella situationerna. anför att ökade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd riskerar att försämra situationen för arbetstagare. Flera remissinstanser, bl.a. () och Röda korset anser att förslag om återkallelsebestämmelser bör kompletteras med effektiva sanktionsmöjligheter avseende arbetsgivarna. Fackligt center för papperslösa anser att inget av förslagen stärker incitamenten för de arbetstagare som inte fått de utlovade anställningsvillkoren att ge sig till känna. Skälen för regeringens bedömning: Som anförts ovan har det meddelats några domar i migrationsmål som tyder på att det finns svårigheter för att inom ramen för nuvarande återkallelsebestämmelser komma till rätta med fall där det uppdagats att reglerna för arbetskraftsinvandring kringgås eller används på ett inte avsett sätt. Av intresse i detta sammanhang är t.ex. två domar meddelade av Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen, (mål nr UM 3437-11 och UM 4160-11). Omständigheterna i målen var följande. Det tog drygt sex respektive närmare från det att utlänningen beviljades uppehålls- och arbetstillstånd till dess att lön och sociala avgifter började utbetalas av arbetsgivaren. Den lön som sedermera utbetalades var inte i nivå med den lön som hade uppgetts vid ansökan om tillstånd och det var i målen inte utrett om den utbetalade lönen var i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis. Migrationsdomstolen fann sammanfattningsvis att en situation där en utlänning inte påbörjar sin anställning som angetts vid ansökan om tillstånd inte kan likställas med en situation där anställningen har upphört. Skäl att återkalla uppehållstillståndet med stöd av 7 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ansågs därför inte föreligga. Då det inte var visat att utlänningen inte hade tillträtt den erbjudna anställningen eller inte hade det slag av arbete som det antogs när tillståndet beviljades ansågs inte heller skäl att återkalla arbetstillståndet (med stöd av 7 kap. 2 § UtlL) föreligga. Den lön som faktiskt utbetalades var inte i nivå med den som angetts vid ansökan om tillstånd och det var oklart om den faktiska lönen var i linje med kollektivavtal eller branschpraxis. Utlänningen bedömdes dock kunna försörja sig på den utbetalade lönen. Tillräckliga omständigheter att återkalla arbetstillståndet av detta skäl bedömdes därför inte heller föreligga (enligt 7 kap. 1 § UtlL). Domarna överklagades av . Migrationsöverdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr UM 11281-11 och UM 11284-11). Som nämnts i avsnitt 5 har det redan vidtagits en rad åtgärder som har betydelse för arbetet med att upptäcka, förebygga och motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. är det viktigt att det finns tillräckliga verktyg för att tillgripa när det trots övriga vidtagna åtgärder uppdagas att reglerna för arbetskraftsinvandring inte följs eller kringgås. De nuvarande reglerna för återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd bör därför justeras så att de kan användas i dessa fall. har anfört att ökade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd riskerar att försämra situationen för arbetstagare. bör dock enligt regeringens mening inte komma i fråga att ett uppehålls- tillstånd som beviljats för arbete fortsätter gälla trots att det inte bedrivs något arbete eller trots att arbetsförhållandena är andra än dem som förutsattes för tillståndets beviljade. En mer balanserad lösning måste Bl.a. TCO och Röda korset anser att förslag om återkallelsebestämmel- ser bör kompletteras med effektiva sanktionsmöjligheter avseende Enligt regeringens mening bör arbetsgivarnas ansvar för att upprätthålla kraven på anställningsvillkoren för utländska arbetstagare Att införa sanktioner mot arbetsgivare kan vara ett sätt att åstad- För regeringens överväganden i denna fråga, se avsnitt 8. föreslår att det införs en återkallelsegrund även för Frågan behandlas inte i promemorian och det saknas beredningsunderlag för förslag om en sådan författnings- ändring i detta lagstiftningsärende. det införs ett uttryckligt lagstöd för att avslå ansökan vid skenanställning och andra missförhållanden. I 6 kap. 2 § UtlL anges under vilka förutsätt- ningar arbetstillstånd får beviljas. Om vid sin utredning av en ansökan om arbetstillstånd gör bedömningen att det är fråga om en skenanställning, är förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd inte uppfyllda och ansökan kan avslås. ringen anser därför att det inte finns något behov av att införa ett uttryck- ligt författningsstöd för att avslå en ansökan på grund av t.ex. skenan- 6.2 Återkallelse när förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska återkallas för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd på grund av ett erbjudande om arbete, om förutsättningarna för arbetstillståndet av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda. Regeringens bedömning: ska i regel i ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd för arbete på grund av ändrade anställningsvillkor inhämta den berörda arbetstagarorganisationens yttrande över anställningsvillkoren. En bestämmelse av den innebörden kan placeras i förordning. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , tillstyrker förslaget. anser att de nya grunderna för återkallelse bör gälla även för arbetstillstånd. anser bl.a. att den nya återkallelsebestämmelsen i första hand bör avse arbetstillståndet. Flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän () och anser inte att återkallelsebestämmelsen bör vara obligatorisk. Kammarrätten i anser att bestämmelsen bör tillstyrker i princip att bestämmelsen Prop. 2013/14:227 görs tvingande, men efterfrågar ett undantag för det fall att det finns en annan grund för uppehållstillstånd än anställning. Förvaltningsrätten i ifrågasätter slutsatsen att bestämmelsen bör vara oberoende av subjektiva kriterier och anser att det är omotiverat att låta bestämmelsen omfatta även utlänningar som ännu inte rest in i . Flera remissinstanser, bl.a. i (LO) instämmer i bedömningen att vid prövning av återkallelse ska inhämta den berörda arbetstagarorganisationens yttrande över anställningsvillkoren. () anser att även den berörda arbetsgivarorganisationen bör få yttra sig över anställningsvillkoren. anser att värdet av en remiss till arbetstagarorganisationen kan ifrågasättas bl.a. mot bakgrund av vissa organisationers ovilja att yttra sig, inverkan i ärendet och av sekretesshänsyn. anför vidare att återkallelse kan komma att aktualiseras i ett stort antal fall på grund av bristande försäkringsskydd, vilket i sin tur kan bero på att det inte varit möjligt att teckna dessa försäkringar för en anställd som saknar personnummer eller som har för kort vistelsetid i . Skälen för regeringens förslag och bedömning Tyngdpunkten i reglerna om arbetskraftsinvandring är tillståndet att arbeta och förutsättningarna för att en utlänning ska kunna beviljas ett sådant tillstånd. Om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda kan grunden för utlänningens vistelse och möjlighet att arbeta i sättas i fråga. För att upprätthålla legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring är det viktigt att det finns möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd för arbete, när förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. Det bör därför införas en ny bestämmelse med denna innebörd i utlänningslagen. Enligt nuvarande ordning handläggs ansökningar som innefattar uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd i ett sammanhang. Förutsättningarna för tillstånd, tillståndstider m.m. regleras dock i stor utsträckning inom ramen för reglerna om arbetstillstånd. Om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda beviljas i regel ett uppehållstillstånd för arbete och ett arbetstillstånd, förutsatt att det inte föreligger särskilda skäl enligt 5 kap. 17 § UtlL mot att bevilja uppehållstillståndet och det inte heller föreligger några formella hinder mot detta (jfr t.ex. 2 kap. 1 § UtlL). Enbart ett beviljat arbetstillstånd medför inte någon rätt för utlänningen att vistas i . En återkallelse av ett arbetstillstånd får inte per automatik några direkta konsekvenser för det beviljade uppehållstillståndet för arbete, vilket fortsätter att gälla till dess att det återkallas eller tillståndstiden löper ut. En återkallelse av ett uppehållstillstånd för arbete däremot får direkta konsekvenser för det beviljade arbetstillståndet, vilket – om uppehållstillstånd inte beviljas på annan grund – blir verkningslöst eftersom utlänningen inte har rätt att vistas i och därmed inte heller kan arbeta i landet. Enligt den praxis som utvecklats av vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete med stöd av 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL (anställningen har upphört) återkallas arbetstillståndet i en sådan situation med stöd av 7 kap. 2 § första stycket UtlL (särskilda skäl). På motsvarande sätt gör med arbetstillståndet vid återkallelse av t.ex. ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av familjeanknytning. Det skulle i och för sig vara möjligt att, i likhet med vad och anfört, införa bestämmelser om återkallelse av såväl uppehållstillstånd för arbete som arbetstillstånd. I enlighet med vad som redogjorts för ovan är det dock enligt regeringens mening fullt tillräckligt att införa en bestämmelse om återkallelse som enbart avser uppehållstillståndet. Denna lösning är också mest förenlig med den utformning som övriga liknande bestämmelser om återkallelse i utlänningslagen har. Sammantaget anser därför regeringen att den lagtekniska lösning bör väljas som innebär att det införs en ny bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd som beviljats för arbete. De nuvarande bestämmelserna för arbetskraftsinvandring utgår från arbetsgivarens behov av att rekrytera arbetskraft från tredje land och det förhållandet att det i regel är betydligt enklare att rekrytera någon från än från tredjeland, förutsatt att rätt kompetens finns inom landet (jfr prop. 2007/08:147 s. 26). Det kan dock förekomma arbetsgivare som ser en rekrytering av arbetskraft från tredje land som en möjlighet att erbjuda sämre anställningsvillkor än dem som normalt sett gäller för en liknande anställning på den svenska arbetsmarknaden. För att inte undergräva de nuvarande bestämmelserna om arbetskraftsinvandring är det viktigt att ett uppehållstillstånd kan återkallas när förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. måste det tas i beaktande att en återkallelse kan få långtgående konsekvenser för den enskilde arbetstagaren, som måste lämna landet. Flera remissinstanser är av uppfattningen att det inte bör vara obligatoriskt att återkalla tillståndet. Regeringen anser dock, som anförts ovan, att det inte bör komma ifråga att ett uppehållstillstånd som beviljats för arbete tillåts fortsätta gälla trots kännedom t.ex. om att utlänningen arbetar under anställningsvillkor som inte är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis, eller inte arbetar alls. Vid en avvägning mellan vikten av att värna det svenska systemet för arbetskraftsinvandring och de konsekvenser som en återkallelse kan få i det enskilda fallet görs bedömningen att det inte bör finnas utrymme för en mer diskretionär prövning av om uppehållstillståndet ska återkallas när förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. Utgångspunkten bör vara att återkallelse ska ske. Regeringen anser inte att det, såsom efterfrågar, bör införas undantag för den situationen att det finns en annan grund för uppehållstillstånd än anställning. I den situationen bör uppehållstillståndet återkallas och frågan om uppehållstillstånd enligt annan grund prövas enligt de bestämmelser som gäller för den grunden. En av utgångspunkterna för de nuvarande reglerna om arbetskraftsinvandring är att arbetstagare från tredje land ska tillförsäkras anställningsvillkor som inte är sämre än dem som gäller för arbetstagare redan bosatta i . Reglerna ska inte underlätta för oseriösa arbetsgivare att hitta arbetskraft genom att erbjuda anställningsvillkor som är sämre än dem som gäller för arbetstagare redan bosatta i (prop. 2007/08:147 s. 27). En av förutsättningarna för att arbetstillstånd ska beviljas är därför att de erbjudna anställningsvillkoren inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (jfr 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL). Om dessa förutsättningar vid prövningstillfället är uppfyllda ska uppehållstillståndet återkallas. Vid prövningen av om återkallelse ska ske på den ovan angivna grunden bör de faktiska anställningsvillkoren jämföras med villkoren enligt svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Att anställningsvillkoren ändrats i förhållande till de i tillståndsärendet erbjudna villkoren bör i sig inte utgöra grund för återkallelse. Om anställningsvillkoren har ändrats i förhållande till vad som angavs i ansökningsförfarandet, men är i nivå med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen ska återkallelse inte ske. Vid prövningen av anställningsvillkoren måste vara uppmärksamt på företeelser och upplägg vars huvudsakliga syfte är att kringgå kraven avseende anställningsvillkoren. Det kan t.ex. vara fråga om arbetsgivare som vid löneutbetalning till utlänningen gör avdrag för utlägg eller kostnader som saknar verklig grund eller är starkt överdrivna och som får till följd att den ersättning som faktiskt utbetalas till arbetstagaren inte är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis. Det kan också vara fråga om arbetsgivare som kräver att arbetstagaren ska stå för kostnader som åligger arbetsgivaren på grund av anställningen (t.ex. socialavgifter). bör i sådana fall göra en bedömning av den verkliga lönens storlek och pröva hur den förhåller sig till kollektivavtal eller branschpraxis. En annan grundläggande förutsättning för att arbetstillstånd ska beviljas är att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig (6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL). Det innebär bl.a. att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten från anställningen inte är så låg att han eller hon behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle (prop. 2007/08:147 s. 27). Om denna förutsättning är uppfylld ska uppehållstillståndet återkallas. Ett annat villkor som ska vara uppfyllt för att ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL ska beviljas, i andra fall än då det gäller utstationerade och andra utlänningar som är anställda utomlands, är att rekryteringsförfarandet är förenligt med åtaganden inom Europeiska unionen (6 kap. 2 § andra stycket UtlL). Detta villkor tar sikte på arbetsgivarens rekrytering av sökanden och vad som förevarit inför ansökan om tillstånd (prop. 2007/08:147 s. 36–37). Den bedömning som görs vid tillståndsprövningen avseende detta villkor är statisk och oberoende av senare inträffade ändringar på t.ex. arbetsmarknaden. Villkoret saknar därför betydelse för förslagen i denna promemoria. för återkallelse av uppehållstillståndet bör, som framgår ovan, föreligga om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. Det måste alltså ha inträffat en förändring i de förhållanden som legat till grund för beviljandet av arbetstillståndet. Enbart en ändrad bedömning av om villkoren för tillståndet är uppfyllda bör inte utgöra grund för återkallelse enligt den föreslagna bestämmelsen. Som regeringen anfört ovan bör det inte komma i fråga att ett uppehållstillstånd som beviljats för arbete tillåts fortsätta gälla trots kännedom om att t.ex. utlänningen arbetar under undermåliga anställningsvillkor eller inte arbetar alls. Till skillnad från Förvaltningsrätten i anser regeringen därför i likhet med Kammarrätten i att den nya bestämmelsen bör vara oberoende av subjektiva kriterier, såsom eventuell avsikt hos utlänningen att kringgå bestämmelserna för att beviljas ett arbetstillstånd. Det bör inte heller ha någon betydelse om utlänningen har rest in i landet eller inte. har anfört att återkallelse kan komma att aktualiseras i ett stort antal fall på grund av bristande försäkringsskydd. Regeringen anser att det är högst beklagligt om en ansökan om uppehållstillstånd för arbete måste avslås, eller ett sådant tillstånd måste återkallas på grund av att det inte finns försäkringar att tillgå på marknaden. Det bör dock inte förekomma att uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd beviljas eller tillåts fortsätta, trots att utlänningen saknar godtagbart försäkringsskydd. Regeringen avser emellertid att följa frågan. Vid handläggningen av en ansökan om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL ska under vissa förutsättningar ge sammanslutningar av arbetstagare tillfälle att yttra sig i ärendet, för att säkerställa att lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom det aktuella yrket eller branschen, se 5 kap. 7 a § utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. Arbetstagarorganisationernas yttranden är av stor betydelse som beslutsunderlag för . På motsvarande sätt bör det införas en skyldighet för att i ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd för arbete på grund av ändrade anställningsvillkor inhämta den berörda arbetstagarorganisationens yttrande över anställningsvillkoren. Regeringen är medveten om att remissförfarandet, såsom anfört, innebär bl.a. något längre handläggningstider. Såsom LO har påpekat i sitt remissvar kan det dock vara svårt att bedöma hur anställningsvillkoren förhåller sig till kollektivavtal och branschpraxis. Av den anledningen bör som anges i promemorian i regel inhämta den berörda arbetstagarorganisationens yttrande över anställningsvillkoren. Remittering bör kunna underlåtas om finner det uppenbart onödigt att inhämta arbetstagarorganisationens yttrande eller det annars föreligger särskilda skäl. Det kan t.ex. vara uppenbart onödigt att remittera anställningsvillkoren till en arbetstagarorganisation som förklarat sig ovillig att avge yttranden i remitterade ärenden. skäl att underlåta remittering kan t.ex. vara att utlänningen eller dennes Prop. 2013/14:227 arbetsgivare under utredningen själva inhämtat yttrande från arbetstagar- organisationen och det inte finns anledning att ifrågasätta äktheten av detta yttrande. Det skulle, såsom LRF anfört, kunna övervägas om inte berörd arbetsgivarorganisation också bör få tillfälle att yttra sig. Den frågan behandlas emellertid inte i promemorian och berörda parter har således inte heller yttrat sig i frågan. Det finns därför enligt regeringens mening inte tillräckligt underlag för att i detta lagstiftningsärende göra en bedömning i frågan. Den närmare utformningen av remissförfarandet bör regleras i förordning.