prop · H103237 · 2014-05-27 00:00:00 — Remissinstanserna: instämmer i utredningens bedömning och framför att det är en viktig utgångspunkt att regleringen utformas utifrån vilken brottslighet det är frågan om och syftet med regleringen och inte utifrån hur polisen är organiserad. påpekar vidare att det inte finns någon tydlig gräns mellan den öppna polisens verksamhet och vissa kategorier av brott som hanteras av Säkerhetspolisen. framför att samfundet hade varit beredda att acceptera att lag om preventiva tvångsmedel permanentades om användningen hade förbehållits Säkerhetspolisen. Även ombudsmän anser att det av rättssäkerhetsskäl skulle vara befogat att begränsa viss tvångsmedelsanvändning till Säkerhetspolisen. vid framför en liknande synpunkt. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om Säkerhetspolisens tillgång till hemliga tvångsmedel bör särregleras genom en hänvisning till myndigheten eller dess verksamhetsområde är nära knuten till andra frågeställningar kring tvångsmedlens tillämpningsområde. Framförallt tangerar den frågorna om vilken brottslighet de olika tvångsmedlen ska få riktas mot och vilka övriga kriterier som ska gälla för preventiv tvångsmedelsanvändning. Utredningen har föreslagit att tillgången till tvångsmedel även i fortsättningen bör regleras med utgångspunkt från vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt, och inte utifrån vilken aktör inom rättsväsendet som ansvarar för en viss operation. De skäl som kan anföras för en särreglering av Säkerhetspolisens tillgång till hemliga tvångsmedel är främst att Säkerhetspolisens uppdrag skiljer sig från den öppna polisens och att myndigheten möter andra hot. Redan av dessa skäl kan Säkerhetspolisen anses ha särskilda behov av hemliga tvångsmedel. Enligt ombudsmän och kan det även från ett rättssäkerhetsperspektiv vara befogat att avgränsa användningen av vissa tvångsmedel till Säkerhetspolisens ansvarsområde. En sådan avgränsning leder enligt ombudsmän till en automatisk begränsning av tvångsmedlens användning och typiskt sett till att risken för att känsliga metoder används felaktigt minskar. Många av de tvångsmedelsregler som behandlas i propositionen är utformade på ett sådant sätt att de endast tillämpas inom ansvarsområde eftersom de brott som tvångsmedlen får användas mot faller inom det området. När det gäller dessa regler skulle det inte innebära någon skillnad i praktiken om de knöts till Säkerhetspolisens organisation snarare än till viss brottslighet. Vidare anser regeringen i likhet med utredningen att det inte är ändamålsenligt att bestämma tvångsmedlens tillämpningsområde genom en hänvisning till en viss organisation eller dess verksamhet. Tillämpningsområdet skulle i sådana fall kunna påverkas av t.ex. förändringar i ansvarsfördelningen mellan olika organisationer. Om tillämpningsområdet knyts till en viss organisation snarare än till vissa brott skulle det dessutom kunna bli svårare att förutse i vilka situationer hemliga tvångsmedel får tillämpas. Eftersom lagstiftningen om hemliga tvångsmedel bör uppfylla så högt ställda krav på förutsebarhet som möjligt framstår det även av detta skäl som mindre lämpligt att avgränsa tillämpningsområdet på det sättet. Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens och majoriteten av remissinstansernas uppfattning att tillgången till hemliga tvångsmedel bör regleras med utgångspunkt från vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt. Enligt regeringen är det svårt att se någon risk för att en sådan reglering, som har befarat, skulle kunna leda till en icke godtagbar utvidgning av tillämpningsområdet. 6.2Tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel under förundersökning avseende särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet 6.2.1Utgångspunkter och allmänna överväganden Som framgår av avsnitt 5.2.3 bedömer regeringen, i likhet med utredningen och en stor majoritet av remissinstanserna, att de brottsbekämpande myndigheterna har påtagliga behov av att i vissa situationer kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. I många fall kan den information som behövs inte erhållas med hjälp av de övriga metoder för informationsinhämtning som de brottsbekämpande myndigheterna förfogar över. Detta gäller med särskild styrka i de miljöer där medvetenhet, kunskap och erfarenheter finns om polisens arbetsmetoder och där motåtgärder vidtas, framförallt inom den organiserade brottsligheten och inom vissa av de områden som Säkerhetspolisens verksamhet avser. De brott som förekommer här är ofta särskilt svårutredda. Ett behov av hemliga tvångsmedel kan dock uppstå även utanför sådana miljöer och oavsett brottstyp eller brottsrubricering. Behovet och nyttan av att använda ett tvångsmedel måste alltid vägas mot det integritetsintrång som åtgärden innebär. Vid en sådan avvägning får brottets allvar en mycket stor betydelse. Detta kan mätas främst genom brottets straffskala eller förväntade straffvärde. I tidigare lagstiftningsärenden har dock även styrkan i de skyddsintressen som motiverat kriminaliseringen beaktats. Vissa brott har då, utan att detta direkt avspeglats i straffskalan, betecknats som särskilt allvarliga eftersom de ansetts som samhällsfarliga (se t.ex. prop. 2007/08:163 s. 29 f.). Beträffande samtliga nu aktuella tvångsmedel är huvudregeln att tillämpningsområdet bestäms genom att det ska vara föreskrivet ett visst minimistraff för brottet för att det ska vara tillåtet att använda tvångsmedlet. I fråga om dessa tvångsmedel kompletteras huvudregeln dessutom med en s.k. straffvärdeventil. En sådan innebär att om brottets straffvärde i det konkreta fallet kan antas överstiga en viss nivå så kan tvångsmedlet få användas även om brottet har ett lägre minimistraff än vad som krävs enligt huvudregeln. I fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation finns en straffvärdeventil endast när syftet med tvångsmedlet är att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott (27 kap. 19 § fjärde stycket ). Regeringen delar utredningens uppfattning att det är lämpligt att tvångsmedlens tillämpningsområden även i fortsättningen knyts till brottets allvar i första hand. Olika lagtekniska lösningar är möjliga för att åstadkomma detta. Ingen av dessa är helt problemfri. Anknyter man endast till straffskalan riskerar man, särskilt när straffskalorna är vida, att lika allvarliga brott kan komma att behandlas olika i tvångsmedelshänseende. Detta kan kompenseras genom en straffvärdeventil. Nackdelen med en sådan regel är att det kan vara svårt att bedöma ett brotts straffvärde tidigt under utredningen. I det skedet torde ofta bara en del av de faktorer som ett brotts straffvärde ska prövas mot vara kända. Även om brottets allvar som utgångspunkt ska vara avgörande för tvångsmedlens tillämpningsområde anser regeringen att vissa särskilt svårutredda brott måste kunna leda till att tvångsmedel tillämpas, trots att de inte når upp till de krav på straffskala eller straffvärde som annars ställs. För detta ändamål är den lagtekniska lösning som står till buds att använda en brottskatalog där man anger de brott som – utöver vad som följer av reglerna om straffskala och straffvärde – kan medföra tillämpning av ett tvångsmedel. En sådan ordning gäller i fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation då någon är skäligen misstänkt för brott (27 kap. 19 § tredje stycket ). 6.2.2Tvångsmedel som bör få användas Regeringens bedömning: De hemliga tvångsmedel som är tillåtna enligt 27 kap. bör även fortsättningsvis få användas av de brottsbekämpande myndigheterna vid utredningar om särskilt samhällsfarliga brott som inte med tillämpning av huvudreglerna om straffvärde eller straffminimum hade kunnat leda till hemlig tvångsmedelsanvändning. Hemlig rumsavlyssning bör även i fortsättningen få användas i vissa förundersökningar. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: vid tillstyrker att hemlig rumsavlyssning även fortsättningsvis ska få användas med reservation för att reglerna om detta tvångsmedel inte bör permanentas. anser också att den möjlighet att använda hemliga tvångsmedel oavsett brottets straffvärde som följer av utredningslag ska tas bort. I övrigt är det ingen remissinstans som motsätter sig utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning Hemliga tvångsmedel vid särskilt samhällsfarlig brottslighet De hemliga tvångsmedel som enligt 27 kap. får användas under förundersökning är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Även kvarhållande av försändelse brukar räknas till de hemliga tvångsmedlen. Eftersom det för tillämpningen av det tvångsmedlet inte ställs några krav på att brottet ska vara av viss svårhetsgrad, krävs emellertid ingen särreglering. Utredningen har inte haft i uppdrag att ta ställning till förekomsten av de nämnda tvångsmedlen i sig, utan endast till om användningen bör särregleras för vissa särskilt allvarliga eller samhällsfarliga brott. Utan en särskild reglering av den typ som finns utredningslag skulle flera av de brott som i första hand Säkerhetspolisen bekämpar inte kunna leda till tillämpning av dessa tvångsmedel, med undantag för kvarhållande av försändelse, eftersom straffskalorna för en del av brotten inte medger detta. Som framgår av avsnitt 5.2.3 finns det dock för dessa brott ett särskilt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel utöver vad som är möjligt enligt reglerna i . Mot bakgrund av utredningens kartläggning finns det också anledning att förvänta sig att en fortsatt sådan användning kommer att medföra beaktansvärd nytta, inte minst för att förhindra att sådana brott fullbordas. Det har i det föregående konstaterats att tvångsmedlen medför integritetsintrång. I likhet med den bedömning som gjordes när utredningslag infördes anser regeringen emellertid att samhällets och medborgarnas intresse av att den aktuella brottsligheten utreds och lagförs väger tyngre än integritetsintresset för dem som kan bli föremål för tvångsmedlen (prop. 2007/08:163 s. 58 f.). Till skillnad från vid anser regeringen därför att det är såväl proportionerligt som rimligt att även fortsättningsvis tillåta en utökad användning av de aktuella tvångsmedlen beträffande särskilt samhällsfarlig brottslighet. Avvägningar angående vilka brott som bör omfattas av regleringen och hur denna i övrigt bör utformas finns i avsnitt 6.2.3 och 6.2.5. Beträffande några av de allvarligaste brotten finns även möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning. En inledande fråga är om det finns skäl att fortsatt tillåta detta tvångsmedel. Frågor om nytta, behov och effekter på den personliga integriteten av hemlig rumsavlyssning behandlas i avsnitt 5. bedömningen att de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av att i vissa situationer kunna använda tvångsmedlet och att användningen kan förväntas leda till beaktansvärd utredningsnytta. står det klart att hemlig rumsavlyssning, i ännu högre grad än övriga hemliga tvångsmedel, kan medföra betydande integritetsintrång. Regeringen delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att en rimlig avvägning mellan effektivitets- och integritetsintressena leder till att hemlig rumsavlyssning även i fortsättningen bör få användas i vissa fall, men att särskild restriktivitet måste iakttas när tillämpningsområdet bestäms. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2.4. 6.2.3Vilka samhällsfarliga brott ska omfattas av särregleringen? Regeringens förslag: Hemliga tvångsmedel ska inte längre få användas vid utredning av olovlig kårverksamhet. De brott som i övrigt omfattas av utredningslag ska fortfarande kunna leda till tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, även om brotten inte uppfyller de krav på straffminimum eller straffvärde som annars är föreskrivna för tvångsmedlens tillämpning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Sedan utredningen lämnat sina förslag har regeringen dock föreslagit vissa förändringar i brottskatalogen (se nedan angående prop. 2013/14:51). Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig att hemliga tvångsmedel inte längre ska få användas vid utredning av brottet olovlig kårverksamhet. Judiska i föreslår att hemliga tvångsmedel ska kunna användas oavsett straffvärde vid hets mot folkgrupp. anser att det bör övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen slår i föregående avsnitt fast att det även fortsättningsvis ska finnas en utökad möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Den fråga som återstår att överväga är vilka brott som bör omfattas av regleringen. De brott som återfinns lag är sådana som ligger inom Säkerhetspolisens ansvarsområde att bekämpa och har valts ut eftersom de ansetts som särskilt samhällsfarliga på så sätt att de direkt eller indirekt hotar vitala samhällsintressen. Beträffande flera av brotten har också framhållits att de regelmässigt är svårutredda. (Se prop. 2007/08:163 s. 39 samt 50 f.) Behovet av en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid utredningar av dessa brott har därför ansetts vara särskilt stort. De brott som förekommer inom verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd utgör alltjämt allvarliga hot mot samhället eller enskilda individer. kartläggning av tillämpningen som utredningen har genomfört ger underlag för slutsatsen att brott inom dessa områden typiskt sett är svårutredda och sker i lönndom. Inte sällan är hemliga tvångsmedel det enda verktyg som kan användas för att driva en utredning om sådant brott framåt (nämnda prop. s. 49). Utredningens kartläggning ger stöd för att beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av lag (se avsnitt 5.2.3). En särskild fråga är om den s.k. brottskatalogen även i fortsättningen bör omfatta brottet olovlig kårverksamhet. Utredningen har i den delen kommit till slutsatsen att det inte finns tillräckliga skäl för att tillåta hemliga tvångsmedel, med undantag för kvarhållande av försändelse, vid utredningar om brottet. Skälen för detta ställningstagande är att brottet har låg straffskala (böter eller fängelse i högst ) och att det, bl.a. från Säkerhetspolisens sida, har gjorts gällande att straffbestämmelsen inte har en ändamålsenlig utformning. uttryckligen anslutit sig till utredningens bedömning. Frågan om brottskatalogen borde omfatta olovlig kårverksamhet var föremål för relativt ingående överväganden i samband med att 2008 års utredningslag ersatte lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Regeringens särskilda utredare föreslog då att brottet inte skulle omfattas av den nya regleringen. Som skäl för detta framhöll hon – utöver att brottet har låg straffskala – bl.a. risken för att myndigheterna skulle tillämpa bestämmelsen extensivt i syfte att förebygga brott (Ds 2007:2 s. 179 f.). straffskalan för olovlig kårverksamhet innehöll böter och att det kunde finnas anledning till tveksamhet när det gäller att knyta bestämmelser om hemliga tvångsmedel till brottet. Regeringen framhöll dock även att bestämmelsen om olovlig kårverksamhet har ett mycket viktigt syfte och att det är angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa mot sådana sammanslutningar som avses i bestämmelsen på ett tidigt stadium innan allvarligare brott begås. Regeringen ansåg också att hemliga tvångsmedel var ett mycket effektivt verktyg för utredande och lagföring av författningshotande brottslighet samt att risken för missbruk Vid en samlad bedömning fann regeringen därför att möjligheten att använda tvångsmedel vid förundersökningar om olovlig kårverksamhet inte skulle tas bort. (Se prop. 2007/08:163 s. 51 f.) förekom en relativt flitig användning av hemliga tvångsmedel i samband med utredningar om olovlig kårverksamhet (se a. Ds s. 179). Efter att kritik framförts mot att användningen av tvångsmedel varit för extensiv och främst syftat till att få information om annat än detta brott har stramat upp sin praxis (se nämnda prop. s. 52). Enligt utredningen har det inte förekommit någon ansökan om hemliga tvångsmedel avseende olovlig kårverksamhet . Det finns visserligen inte anledning att nu göra någon annan bedömning vad gäller de hemliga tvångsmedlens effektivitet i samband utredningar om författningshotande brottslighet. tvångsmedel har dock inte använts avseende olovlig kårverksamhet Det måste därför ifrågasättas om behovet verkligen är så stort att det är motiverat att, trots brottets låga straffskala, behålla möjligheten till hemliga tvångsmedel vid förundersökningar angående Regeringen delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att så inte är fallet. Olovlig kårverksamhet bör därför inte längre kunna leda till att hemliga tvångsmedel tillämpas. Beträffande övriga brott som omfattas av katalogen lag gör regeringen, i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna, inte någon annan bedömning än den som gjordes när Dessa brott är samhällsfarliga och typiskt sett mycket Användningen av hemliga tvångsmedel kan också förväntas medföra beaktansvärd nytta vid förundersökningar om brotten. Behoven av tvångsmedlen är således starka. Regeringen anser därför att det, även med beaktande av integritetsintrånget, är nödvändigt att det finns en möjlighet att använda de aktuella hemliga tvångsmedlen för att utreda dessa brott. Regeringen beslutade proposition 2013/14:51 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. Där föreslås bl.a. att ett nytt brott, olovlig underrättelseverksamhet mot , ska införas i samt att den nuvarande bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet ska delas upp i två nya paragrafer och benämnas olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt respektive mot person. I propositionen föreslås också att det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda olovlig underrättelseverksamhet mot som gäller för de övriga formerna av olovlig underrättelseverksamhet. Detta innebär att det nya brottet föreslås tillföras bl.a. utredningslag. Varken utredningen eller de brottsbekämpande myndigheterna har påtalat att det skulle finnas något behov som ger tillräckliga skäl att utöka dagens brottskatalog med något ytterligare särskilt samhällsfarligt brott. har däremot anfört att det, främst av systematiska skäl, borde övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen. Vidare har Judiska i framfört att det finns mer än tillräckliga skäl för att utöka brottskatalogen med brottet hets mot folkgrupp. Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt underlag för att bedöma om tillämpningsområdet bör utvidgas i dessa avseenden. 6.2.4Tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning Regeringens förslag: Hemlig rumsavlyssning ska få användas för brott där straffminimum är fängelse , spioneri av normalgraden och s.k. statsstyrt företagsspioneri samt vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Hemlig rumsavlyssning ska dock inte få användas för att utreda statsstyrt företagsspioneri om det kan antas att brottet kommer att leda till endast böter. Hemlig rumsavlyssning ska också få användas för att utreda vissa andra brott, om straffvärdet kan antas överstiga fängelse (den s.k. straffvärdeventilen). Regeringens bedömning: Det har inte framkommit tillräckligt starka skäl för att utöka den s.k. straffvärdeventilens tillämpningsområde. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att, när straffvärdeventilen tillämpas, det inte ska gälla någon ytterligare begränsning av tillämpningsområdet till vissa särskilt angivna brott. Utredningens förslag innehåller inte heller någon uttrycklig begränsning av möjligheterna att använda hemlig rumsavlyssning mot statsstyrt företagsspioneri i de fall det kan antas att brottet kommer att leda till endast böter. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, bl.a. , , , , , , , , och tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. De brottsbekämpande myndigheterna framhåller särskilt behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning vid misstanke om grov organiserad brottslighet och föreslår ytterligare utvidgningar av möjligheten att använda tvångsmedlet. påpekar att den nya praxis som har utvecklats när det gäller narkotikabrott innebär att viss sådan brottslighet som tidigare omfattades av hemlig tvångsmedelsanvändning nu faller utanför tillämpningsområdet och att det eventuellt kan finnas skäl att analysera detta närmare. Hovrätten över och , och Svenska avdelningen av motsätter sig de föreslagna utvidgningarna av möjligheten till hemlig rumsavlyssning. Justitiekanslern tillstyrker utvidgningen i fråga om brott med ett straffvärde som överstiger fängelse , men avstyrker i fråga om spioneri och statsstyrt företagsspioneri. Datainspektionen gör motsatt bedömning och tillstyrker den föreslagna utvidgningen i fråga om spioneri och statsstyrt företagsspioneri men avstyrker förslaget att ta bort brottskatalogen vid brott med straffvärde överstigande fängelse . Datainspektionen avstyrker även förslaget att kravet på straffvärdebedömning vid vissa förberedelse-, stämplings- och försöksbrott ska tas bort. vid motsätter sig att brottskatalogen slopas. Även , samt Tidningsutgivarna och Utgivarna uttrycker tveksamhet över att ta bort brottskatalogen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Dagens nivåer för visst minimistraff eller visst förväntat straffvärde bör inte ändras Enligt gällande rätt är huvudregeln att hemlig rumsavlyssning får användas vid utredning av brott med ett Det är en mycket hög nivå och huvudregeln träffar därför endast ett fåtal brott. Som exempel på sådana brott kan nämnas mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt, grovt rån, grov mordbrand, grov allmänfarlig ödeläggelse och terroristbrott som inte är mindre grovt. Dessa brott är så allvarliga att intresset av att utreda dem normalt sett får anses uppväga det integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning kan innebära. brotten är också sådana som förekommer inom de områden där behovet av hemlig rumsavlyssning ofta är särskilt stort, t.ex. inom den organiserade brottsligheten eller vid säkerhetshotande verksamhet. Enligt regeringens mening framstår dagens huvudregel som väl avvägd har ansett att den Regeringen gör därför bedömningen att hemlig rumsavlyssning även fortsättningsvis bör få användas vid utredning av brott som har ett straffminimum på fängelse . Om regleringen skulle utgå enbart från brottets minimistraff skulle flera allvarliga brott med mycket högt straffvärde, för vilka behovet av hemlig rumsavlyssning också kan vara särskilt stort, falla utanför tvångsmedlets tillämpningsområde. Enligt gällande rätt kompletteras därför huvudregeln med en s.k. straffvärdeventil enligt vilken hemlig rumsavlyssning kan få användas om brottet i det konkreta fallet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse . I dessa fall krävs dock att brottet dessutom ingår i den brottskatalog som finns i lagen. Regeringen delar utredningens bedömning att det är lämpligt att lagens huvudregel även fortsättningsvis kompletteras med en straffvärdeventil. Naturligtvis kan det ibland vara svårt att bedöma ett brotts straffvärde i ett tidigt utredningsskede. Den svårigheten bör dock inte överdrivas.