prop · H103209 · 2014-04-03 00:00:00 — samordning.201 I regleringsbrev har regeringen gett berörda myndigheter i uppdrag att redovisa hur resultaten av den av myndigheterna finansierade klimatforskningen bidrar till att klimatmålen nås och hur denna redovisning kan ske löpande så att och regeringen får en bättre och samlad redovisning av klimatforskningens omfattning, resultat och effekter.202 6.2.3 Brist på samlad rapportering till har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av regeringen avseende klimatområdet.203 Uttalandena avser behovet av kostnadseffektivitet, effektivitet, långsiktig utsläppsbana och transparens. Regeringen har hänvisat till att den information som efterfrågar finns i äldre propositioner och dokument eller kommer att publiceras i samband med kontrollstationen 2015. Regeringen har också angett att den i framtida redovisningar kommer att ta hänsyn till det som har anfört.204 Vidare har regeringen gett och i uppdrag att ta fram underlag för att följa upp utvecklingen mot klimat- och energipolitiska mål till 2020. Uppdraget ska ske i samråd med . För det fall myndigheterna har olika uppfattningar ska detta framgå av redovisningen.205 På EU-nivå har kommissionen analyserat kostnadseffektiviteten i olika sätt att minska utsläppen till 2050.206 Knapphändig rapportering av utsläpp och för vissa sektorer I budgetpropositionerna redovisar regeringen information om utveckling av utsläppen och dess orsaker, men informationen är inte samlad. Dessutom saknas viktig information. Regeringen fokuserar i huvudsak på den årsvisa rapporteringen av utsläpp av växthusgaser och inte på utsläppens utveckling eller inom olika sektorer.207 I regel saknas även prognoser över de 201Riksrevisionen RiR 2012:2. 202Regleringsbrev för avseende och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. 203Riksdagens uttalanden gjordes genom att godkänna vad miljö- och jordbruksutskottet anförde i budgetbetänkanden för de aktuella åren. 2009/10:75 s. 114 f. och skr. 2010/11:75 s. 112. 205Regeringens beslut (M2013/2523/KI), . 206Europeiska kommissionen (2011), Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, s. 14. 207Ett undantag är exempelvis att transportsektorns utsläpp kommenteras 2013. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 svenska utsläppen i relation till klimatmålen.208 Utsläppen av växthusgaser från energisektorn och industrin redovisas inte i budgetpropositionerna, trots att de utsläppen utgör cirka en tredjedel av de svenska utsläppen.209 Däremot finns information om utsläppen i jordbrukssektorn och för transportsystemet i regeringens redovisning av de berörda utgiftsområdena.210 Måluppfyllelsen analyseras utan koppling till statens insatser Regeringen redogör i budgetpropositionerna för den övergripande utvecklingen av växthusgasutsläppen och gör en bedömning av möjligheterna att nå delmålet 2008–2012 och etappmålet till 2020. Men i analysen relateras inte måluppfyllelsen till klimatinsatserna eller behovet av nya insatser. Det framgår inte heller av regeringens rapportering i vilken omfattning de minskade utsläppen är en följd av statliga insatser eller av förändringar i omvärlden.211 Risk för koldioxidläckage har inte rapporterats Åtgärder som påverkar företagens konkurrenskraft genom ökade kostnader för utsläpp kopplas ofta till risken för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. För att bedöma risken för koldioxidläckage och rimligheten i kompensationskrav från olika grupper behövs dock underlag för hur mycket företagen betalar för utsläppen. Annars försvåras genomförandet av en kostadseffektiv klimatpolitik, eftersom olika nedsättningar och lättnader riskerar att minska kostnadseffektiviteten. När underlag saknas för att bedöma om kraven är välgrundade får beslutsfattare svårt att avgöra vilka styrmedel som kan användas utan allvarliga oönskade sidoeffekter. Det blir också svårt att bedöma hur styrmedel bör utformas för att nå önskad utsläppsminskning. granskning av klimatrelaterade skatter visade att regeringen och myndigheterna saknar sådant underlag.212 Samlad uppföljning och analys i 208Ett exempel på undantag är att regeringen i budgetpropositionen 2008 redovisar en prognos för utsläppsnivån . 209Under utgiftsområde 20 och 21 redovisar regeringen vissa data kring de nationella utsläppens utveckling. 210Utgiftsområde 22, Kommunikationer, och utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. För utgiftsområde 23 saknas redovisning av utsläppsutvecklingen i budgetpropositionerna åren 2008–2009. lämnade regeringen en särskild resultatskrivelse till om miljö-, klimat- och energiinsatser inom jordbruket. 2011/12:124, bet. 2011/12:MJU24, rskr. 2011/12:290. 211I budgetproposition finns det exempel på att regeringen kopplar omvärldshändelser till utsläppsutvecklingen. Där anger regeringen att den stora minskningen till viss del kan tillskrivas den globala nedgången i ekonomin. 212Riksrevisionen RiR 2012:1 s. 87 f. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT har inrättat en oberoende expertkommitté som bland annat löpande ska följa upp genomförandet av den brittiska klimatpolitiken genom en årlig uppföljningsrapport till parlamentet. Den brittiska regeringen är skyldig att lämna ett formellt svar på kommitténs rapport. Parlamentet får därigenom löpande samlad information om utvecklingen av utsläppen i olika sektorer och hur regeringens styrning fungerar. Vid sidan av de femåriga koldioxidbudgetar som regeringen lämnar till parlamentet, tar regeringen fram en koldioxidplan. Syftet är att ge tydliga signaler om inriktningen för regeringens styrning inom klimatpolitiken. Planen utgår från koldioxidbudgetarna och det långsiktiga klimatmålet. I planen redovisar regeringen prognoser över styrmedlens kostnader och effekter på utsläppen, både för enskilda och för samtliga styrmedel. Regeringen redovisar också underliggande analyser med intervall för möjliga utsläppsminskningar i olika sektorer. I expertkommitténs analyser ingår även bedömningar av kostnadseffektiviteten i olika sätt att minska utsläppen . Se bilaga 9. har i flera granskningar konstaterat bristande och fragmentarisk uppföljning av enskilda klimatinsatser. I flera fall beror brister i uppföljningen på att målen i sig är otydliga och att regeringens prioritering mellan olika mål i sin tur är otydliga. Regeringen har inte någon strategi för analys och uppföljning av olika insatser eller vad de samlade insatserna ger för effekter, sidoeffekter eller vad de kostar. Regeringen har inte uttalat vem som har ansvaret för att säkerställa en tillräcklig samordning av beslutsunderlagen. Därför saknas det även kontinuitet i myndigheternas uppföljning och uppdatering av data och analysmodeller. Samlade uppföljningar och analyser saknas. Exempelvis publicerar och myndigheterna en stor mängd rapporter på klimatområdet, men ingen av rapporteringarna ger en samlad bild av effekterna i förhållande till kostnaderna. Otydligheter i myndigheternas uppföljning och analys av olika klimatinsatser påverkar i sin tur regeringens rapportering till . Regeringens rapportering saknar en samlad bild över vilka som är de viktigaste klimatinsatserna, vad de kostar och vad de ger för effekter. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT granskningar har visat väsentliga brister i statens användning av styrmedel och rapportering av klimat- och energipolitiken. Regeringen och myndigheterna har förbättrat och planerar att förbättra rapporteringen och genomförandet av vissa insatser på området. bedömer dock att det är nödvändigt med ytterligare arbete för att åstadkomma effektiva åtgärder och en samlad, transparent uppföljning och rapportering av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter. Den övergripande slutsatsen av granskningar är att det finns en risk att staten inte använder sina styrmedel så att utsläppen minskar i enlighet med målen till rimliga kostnader. Kostnaderna för att minska utsläppen varierar kraftigt mellan olika insatser, vilket indikerar att de samlade utsläppsminskningarna till 2020 skulle kunna åstadkommas till lägre kostnader genom en annan kombination av styrmedel. Målen är otydligt utformade vilket skapar en betydande osäkerhet. Det råder bristande samordning mellan olika myndigheter, exempelvis om vilken tidshorisont analyser av olika åtgärder ska utgå ifrån. Det råder också bristande samordning mellan åtgärder på nationell nivå och på EU-nivå. Bristerna försvårar bedömningar av om insatserna är kostnadseffektiva . Avsaknaden av en samlad rapportering och bedömning innebär också att rimliga krav på transparens åsidosätts. Samlat har insatserna inom klimat- och energipolitiken lett till stora förmögenhetsöverföringar och gynnat delar av näringslivet, ofta utan krav på att vidta åtgärder för att minska utsläppen. Undantag från och nedsättningar av energi- och koldioxidskatter och gratis tilldelning av utsläppsrätter är några exempel. Detta överensstämmer inte fullt ut med och utgångspunkt för klimatpolitiken om principen att förorenaren ska betala (PPP). Det kan finnas skäl till avsteg från PPP om det finns risk för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. Men regeringen eller myndigheterna har inte analyserat och rapporterat hur mycket olika branscher behöver betala för utsläppen och om de företag som gynnas verkligen är de som omfattas av en risk för koldioxidläckage. Vissa analyser finns, men rapporteringen är otillräcklig. KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 7.1Stort gap mellan teori och praktik Etappmålet till 2020 kan enligt aktuella bedömningar nås, om tillräckligt många utsläppskrediter levereras och utsläppsutvecklingen i följer prognoserna. Men utsläppen framöver bedöms minska långsammare än vad de gjorde perioden fram till . Regeringens vision om nära nollutsläpp i ligger mycket långt från referensscenario över utvecklingen. Med de åtgärder som regeringen har beslutat om väntas utsläppen endast minska från dagens ner till . Det är låg överensstämmelse mellan miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, den samhällsomställning som skulle behövas för att nå dit och regeringens styrning och rapportering till . Det stora gapet mellan behovet av utsläppsminskningar och hur utsläppen utvecklas enligt prognoser, innebär stora risker för att målen inte kan infrias. En förutsättning för att åstadkomma betydande utsläppsminskningar är stora tekniksprång som ännu inte har inträffat. Omställningskostnaderna riskerar också att bli höga, såväl statsfinansiellt som för företag och allmänhet. Den styrmedelsmix som kan vara mest kostnadseffektiv utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv är inte alltid politiskt möjlig att genomföra eftersom det finns andra överväganden att ta hänsyn till. Den breda mixen av olika styrmedel inom den sammanhållna klimat- och energipolitiken berör många aktörer och har flera syften, vilket medför ett stort behov av samordning, analys och rapportering. Detta för att åstadkomma en effektiv och transparent styrning mot minskade utsläpp. Vidare har regeringen ännu inte beslutat hur överskott av nationella utsläppsrätter (AAU:er) ska hanteras. Det innebär att det ännu är oklart om , nu passerade, nationella delmål till 2012 har uppnåtts. Om överskottet säljs kan utsläppen komma att ske i något annat land, vilket skulle innebära att de globala utsläppen inte minskar. Om överskottet istället skulle sparas uppfylls målet, såvida inte dessa utsläppsrätter antingen används i eller säljs. I så fall blir effekten att de globala utsläppen långsiktigt I praktiken saknas en marknad för nationella utsläppsrätter för perioden –2020. Därefter är förutsättningarna för användning eller försäljning oklara. 7.2Viktiga förutsättningar för styrning saknas granskning visar att regeringens styrning saknar viktiga förutsättningar för att styrmedlen ska användas mer effektivt och till rimliga kostnader. Utformningen av målen och avvägningen mellan olika syften och samhällsmål är delar i en komplex politisk process. Att utforma tydliga mål för att minska utsläppen av växthusgaser kompliceras av att så många sektorer och aktörer påverkas. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT 7.2.1Klimat- och energimålen är otydliga konstaterar att regeringen inte har pekat ut en långsiktig bana för hur utsläppen ska minska. Det innebär sämre förutsättningar för samordning och tydlig prioritering mellan olika samhällsmål. innebär också sämre förutsättningar för myndigheterna att välja långsiktigt effektiva insatser. Effekten, exempelvis i målkonflikten mellan vissa infrastrukturinvesteringar och hur transportsektorn ska bidra till klimatmålen, har blivit att varken berörda departement eller myndigheter ges förutsättningar för en effektiv styrning. Även de specifika målen för flera styrmedel är otydliga, ofta ska ett styrmedel bidra till flera samhällsmål av skiftande karaktär utan tydlig prioritering. Många av statens insatser har införts med helt eller delvis andra huvudsyften än klimat, exempelvis att främja konkurrenskraft, att bidra till forskning, utveckling och spridning av ny teknik, att främja grön sysselsättning eller att främja hållbar utveckling i andra länder. Därmed blir det viktigt att utvärdera insatser även mot sådana syften. Det finns en risk för att kostnader för styrmedel, som även syftar till att nå andra mål, används som argument för att klimatpolitiken är dyr och hämmar svenska företags konkurrenskraft. Regeringen betonar att klimat- och energipolitiken är samlad, men departement och myndigheter saknar en samlad bild av hur målen, utvecklingen mot målen eller centrala begrepp ska tolkas och definieras. Regeringen har inte heller efterfrågat samlade underlag om ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter, vilket skulle behövas för att samordna och prioritera mellan klimat- och andra samhällsmål. Följden av att regeringen inte öppet har prioriterat mellan klimat- och andra samhällsmål har blivit att olika myndigheter har olika bild av vad som ska göras, när det ska göras och vilka effekter som förväntas. De praktiska prioriteringarna sker ofta i detaljerad form mellan tjänstemän vid olika departement, ofta utifrån politisk och ekonomisk tyngd. 7.2.3Brister i samordning såväl på kort som på lång sikt Miljö- och jordbruksutskottet har betonat att klimatåtgärderna ska vara långsiktigt kostnadseffektiva. och exempelvis har, till skillnad från , genomfört analyser med bedömningar av kostnadseffektiviteten i olika sätt att minska utsläppen . har efterfrågat en långsiktig bana för hur utsläppen bör utvecklas. Men regeringens beslut om olika styrmedel avser ofta kort sikt, sällan längre än 2020, och knyter inte an till en långsiktig bana. Bristen på långsiktighet skapar KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 en osäkerhet om i vilken grad myndigheterna ska prioritera klimatmål i sitt arbete. Det innebär också att det är osäkert för företag och allmänhet vilka beslut som är rationella att fatta, exempelvis för ett företag som ska nyinvestera i maskiner eller hur en privatperson ska välja bostad eller bil. är kostnadseffektiv beror på vilket eller vilka mål som ska nås och i vilket tidsperspektiv. Enligt är de största utmaningarna på lång sikt att ställa om mot ett mer transportsnålt samhälle samt att minska basindustrins processutsläpp. granskning har visat att nuvarande utveckling inom infrastrukturplaneringen är riskfylld eftersom den bygger på trafikökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. Regeringen har inte samordnat infrastrukturplaneringen med klimatmålen utan sätter förhoppningar till att stora, nu okända tekniksprång ska bidra till att minska utsläppen. Ändå har regeringen inte tydligt samordnat exempelvis klimatforskningen med klimatmålen för att inrikta forskningen mot att åstadkomma de tekniksprång som skulle behövas inom transportsektorn och industrin. 7.2.4Brist på samordning med EU:s handelssystem Regering och riksdag framhåller att klimatarbetet ska ses i ett internationellt perspektiv, eftersom utsläpp av växthusgaser utgör en så liten del av de globala utsläppen. Men granskning visar att regeringen behöver en samlad strategi för hur ska använda det nationella handlingsutrymmet. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar av utsläpp och en tredjedel av hela EU:s utsläpp. Vid en värdering av betydelsen av nationella åtgärder i förhållande till EU:s handelssystem är det viktigt att bedöma om åtgärderna kan väntas leda till lägre utsläpp på EU-nivå. Åtgärder som sänker utsläppstaket i handelssystemet kan bland annat vara att medlemsstater låter utsläppsrätter som de förfogar över frysa inne, så att de inte kan utnyttjas. Regeringen hade exempelvis kunnat låta utsläppsrätterna i reserv för nya anläggningar i handelsperioden –2012 frysa inne och därmed visa ledarskap inom EU. Men istället såldes utsläppsrätterna i reserven så att de kan användas av företag i nuvarande handelsperiod. Sådana åtgärder i och andra medlemsstater bidrar tillsammans till att öka utbudet av utsläppsrätter, vilket bidrar till lägre priser och därmed minskad styreffekt i handelssystemet. Det stora överskottet av utsläppsrätter i handelssystemet ger svaga incitament för företagen att vidta åtgärder som kan ge utsläppsminskningar på lång sikt. Styrmedel som huvudsakligen riktas mot de företag som ingår i EU:s handelssystem behöver analyseras samlat. Det gäller exempelvis programmet SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT för energieffektivisering (PFE) och elcertifikatsystemet. Sådana styrmedel i och andra länder minskar tillsammans behovet av utsläppsrätter, vilket bidrar till ett lägre pris. När priset på utsläppsrätter är lågt och åtgärder utanför den handlande sektorn är dyrare, finns en risk att utsläppen inte minskas där åtgärderna är billigast. Målen nås till följd av lågkonjunktur och andra styrmedel, snarare än på grund av handelssystemet. Investeringsviljan beror bland annat på förväntad framtida politik. Det finns en risk att exempelvis statens investeringar i klimatrelaterad forskning och utveckling blir ineffektiva. Det låga priset på utsläppsrätter i EU:s handelssystem verkar dämpande på företagens vilja att satsa på utsläppsminskande teknik. Även statens satsningar, exempelvis på klimatrelaterad forskning och utveckling, riskerar därmed att ge mindre effekt, eftersom det är osäkert om det blir lönsamt att satsa på kommersialisering av nya upptäckter. Styrmedlen är spridda på en mängd aktörer. När ett flertal myndigheter och departement ansvarar för olika delar av ett område är risken stor att ingen har förutsättningar för att ta ett effektivt ansvar för systemövergripande problem eller för att samlat analysera och rapportera ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter av vidtagna åtgärder. Men regeringen har inte pekat ut ansvar för samlad och avvägd analys och rapportering av klimatpolitiken inom eller på någon myndighet. Frånvaron av samlad organisatorisk lösning kan ha bidragit till att det saknas samlad rapportering. Regeringen har dock tillsatt en utredning om översyn av ansvarsfördelningen mellan och strukturen för olika myndigheter inom miljöområdet. Men bland annat , och återfinns inte bland dessa myndigheter, vilket enligt skulle behövas för att kunna åstadkomma en avvägd rapportering. 7.3Rapporteringen är inte samordnad och har stora brister Det behövs en samlad bild av utsläppsminskningar i förhållande till kostnader, annars riskerar de samlade kostnaderna att bli högre än nödvändigt. Även om regeringen och myndigheterna har förbättrat vissa delar av rapporteringen saknas ännu en samlad uppföljning och rapportering av ungefärliga kostnader, effekter och sidoeffekter. Därmed saknas flera viktiga beslutsunderlag, som skulle minska osäkerheten i beslutsfattandet. Arbetet med att precisera och bygga upp nödvändigt statistiskt underlag och relevanta analysverktyg behöver KLIMAT FÖR PENGARNA? GRANSKNINGAR INOM KLIMATOMRÅDET 2009–2013 påbörjas före den fördjupade rapporteringen i kontrollstation 2015. behöver veta ungefär vilka effekter som uppnås med olika styrmedel och få en överblick av vad det samlat kostar. bedömer att den analys och rapportering av enskilda och samlade insatser som finns saknar väsentliga delar, har olika parallella svar på samma fråga samt att vissa delar inte är helt rättvisande. Därmed står rapporteringen inte i proportion till behovet av beslutsunderlag. Bristen på transparens förstärks även av att utgifterna för olika styrmedel i flera fall ligger vid sidan av statens budget.213 Analys och rapportering av kostnader, effekter och sidoeffekter är spridd på flera myndigheter som har andra huvudmål än klimat. Myndigheterna har olika utgångspunkter och definitioner som inte har samordnats. Avsaknaden medför att analys och rapportering är fragmenterad och har väsentliga luckor. Sammantaget innebär detta att underlagen för genomförandet av politiken är otillräckliga och att lärande och förbättringar försvåras. bristerna i rapporteringen är att effekterna i form av utsläppsminskningar inte har rapporterats samlat i förhållande till kostnaderna. Samlad rapportering till om hur olika styrmedel påverkar varandra i förhållande till olika mål samt om de leder till väsentliga sidoeffekter saknas också, liksom risken för koldioxidläckage. 7.3.1Samordningsproblem även i rapporteringen Eftersom det saknas tydlig prioritering av hur politiken ska avvägas och genomföras saknas även förutsättningar för en samlad och avvägd Avsaknaden av en samlad rapportering försvårar även i sig avvägningar och genomförande. Olika myndigheter har olika uppdrag. Följden blir att det finns kunskapsluckor och olika, parallella, svar på samma fråga beroende på perspektiv. De olika departement och myndigheter som arbetar med uppföljning och rapportering saknar samsyn om utgångspunkter och tillvägagångssätt när det gäller rapportering och analyser. Informationen kan vara korrekt men har avspeglat olika, icke avvägda, synsätt. Det är därmed svårt för riksdag, myndigheter, företag och allmänhet att väga samman och göra prioriteringar utifrån information som delvis är motstridig. Därför skulle det behövas ett utpekat ansvar för en samlad och avvägd rapportering. analysmodell EMEC är ett viktigt verktyg för att ta fram vissa beslutsunderlag. Men modellen kan inte ensam besvara de frågor som behöver belysas. modell hanterar exempelvis inte hur helt ny teknologi ersätter befintlig teknologi vid stora prisförändringar. För att få tillräckliga beslutsunderlag skulle modellarbetet regelbundet 213När kostnaderna för klimatinsatser läggs direkt på producenter och konsumenter, exempelvis lagstiftning och regler, belastas inte statsbudgeten. Likafullt behöver kostnaderna följas upp och redovisas på ett transparent sätt. SLUTRAPPORT: HÅLLBAR UTVECKLING – KLIMAT behöva kompletteras med energi- och transportanalyser samt analyser av vilken omställning som skulle behövas för att erhålla långsiktigt rimliga kostnader för önskad grad av måluppfyllelse. För att åstadkomma underlag för sådana analyser skulle , , och behöva samarbeta mer och utgå från gemensamma definitioner och konsistenta antaganden. sker analyserna ofta i skilda spår och samordningen av underlagen är otillräcklig. Myndigheterna framför ofta avvikande synpunkter i remissvar. Regeringen gav dock och i uppdrag att ta fram underlag för att följa upp utvecklingen mot klimat- och energipolitiska mål till 2020. Uppdraget ska ske i samråd med . För det fall myndigheterna har olika uppfattningar ska detta framgå av redovisningen. 7.3.2Samlade underlag för att bedöma koldioxidläckage saknas I klimatdebatten lyfts risken för koldioxidläckage ofta fram som ett skäl för att besluta om undantag från tvingande klimatstyrmedel och därmed gynna delar av näringslivet.