prop · H103112 · 2014-04-03 00:00:00 — tionen föreslår att om ett återkallande är tänkt att ske då samråd inte genomförts bör det införas en särskild återkallelseparagraf som reglerar påtalar att kommunens möjligheter att träffa överenskommelser eller ingå avtal med enskilda huvudmän är mycket begränsade, bland annat med hänsyn till konkurrenslagstiftning och regelverk kring entreprenadförhållanden i skolan. AB lyfter fram detta. Enligt har så kallade fria nyttigheter av domstolarna bedömts stå i strid med gällande lagstiftning, och det är för kommunen därför oklart vad åsyftar när den skriver att vissa resurser kanske kan utnyttjas gemensamt. Skälen för regeringens förslag Det ska införas ett krav på samråd mellan en godkänd huvudman och kommunen innan en verksamhet får starta Skolinspektionen kommunicerar ansökningar om att få starta en friskole- verksamhet med kommunerna innan en ansökan prövas. upplysningar utgör i det sammanhanget en del av underlaget vid Om en huvudman då godkänns finns det därefter inga krav på att kommunerna ska vara delaktiga inför starten av verksamheten. har ansett att det ska ske en ökad samverkan mellan kommunerna och de fristående skolor som vill etablera sig i kommunen. Detta motiveras av att kommunen är den lokala demokratiska arenan där medborgarna förväntar sig en politisk dialog kring åtgärder för att främja den egna lokala utvecklingen, där de fristående skolorna kan spela en roll och bidra till positiva resultat. Enligt kommittén behöver kommunernas möjligheter till dialog inför nyetableringar stärkas och kommittén före- slår därför ett nytt inslag i processen vid friskoleetableringar. innebär att det ska vara ett samråd mellan kommunen där utbildningen är avsedd att bedrivas och den fristående skola som godkänts. ende skolan får enligt förslaget starta först när den kan visa att ett samråd För gymnasieskolor gäller att också närliggande kommuner genom lägeskommunens försorg ska ges tillfälle att delta i samrådet. I den lagrådsremiss som föregått denna proposition instämde regeringen i kommitténs förslag. Lagrådet har dock ifrågasatt konstruktionen och har ansett att förslaget kan försätta den enskilde i en besvärlig situation, eftersom kommunen inte har någon skyldighet att 2013/14:112 delta i ett samråd. Enligt Lagrådet bör regleringen vara sådan att samrådet verkligen kommer till stånd. Enligt regeringen införs samrådet huvudsakligen för att möta ett behov av dialog hos kommunerna inför en etablering. Om en kommun inte medverkar i ett samråd måste utgångspunkten vara att kommunen inte ser något behov av samrådet. Då finns det enligt regeringen inte heller skäl att tvinga kommunen till ett samråd som den inte anser meningsfullt. Därför föreslås ingen skyldighet för kommunerna att delta i ett samråd. Regeringen bedömer dock att det kommer att vara mycket sällsynt att en kommun avstår från möjligheten att delta i de diskussioner som ett samråd syftar till. Eftersom en kommun enligt förslaget inte har någon skyldighet att medverka kan ansvaret för den enskilde naturligtvis inte sträcka sig så långt att denne har ett ansvar för att ett samråd verkligen kommer till stånd när en kommun inte önskar det. Den enskilde kan därför bara ges en skyldighet att försöka få till ett samråd. Någon sanktion drabbar alltså inte den enskilde i en situation när kommunen inte medverkar. I stället räcker det enligt förslaget i 26 kap. 13 § med att den enskilde har vidtagit rimliga åtgärder för att få till stånd ett samråd. Regeringen delar därför inte Lagrådets uppfattning att konstruktionen försätter den enskilde i en besvärlig situation. och kommuner liksom anger i sina remissyttranden att kommunerna borde ha ett inflytande på beslut om godkännande av en huvudman och kunna påverka etableringar av en fristående skola. Regeringen konstaterar att kommunerna har ett inflytande inför ett beslut om godkännande. Om en etablering innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas ska godkännande inte lämnas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska enligt 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna på samma sätt beaktas. För att säkerställa att Skolinspektionen har ett fullgott underlag för sin prövning remitteras ansökningar till lägeskommunen, och i förekommande fall även närliggande kommuner. Någon ändring av den ordningen har inte föreslagits av och regeringen har ingen annan uppfattning än kommittén. Det är också en uppfattning som delas av bl.a. AcadeMedia och Företagarna. Hur ska samrådet se ut? föreslår att samrådet ska ta sikte på den kommande verksamheten och ger en del exempel på vad man ska samverka kring: att nya skolor i ökande grad kan etableras när kommunen bedömer att behoven finns, att ömsesidiga åtaganden kan göras om att utnyttja vissa resurser gemensamt, att information till kommunmedborgarna kan samordnas och att vissa satsningar kan göras tillsammans. Även formerna för den kommunala insynen kan behandlas inom ramen för samrådet. Som bl.a. kommun och nämner i sina remiss- yttranden kan samrådet inte omfatta åtaganden som inte är möjliga att besluta om enligt den praxis som har utvecklats och den lagstiftning som finns på området. Flera remissinstanser har efterlyst en närmare precisering av vad samrådet är tänkt att handla om och leda till. Vidare framför Statskontoret och med flera att ett samråd saknar praktisk betydelse om det ska genomföras efter Skolinspektionens godkännande. Regeringen anser att själva syftet med ett samråd är att parterna ska kunna ta upp och diskutera allehanda frågor som har samband med verksamheten. anger ska det vara ett forum för samverkan mellan företrädare för kommuner och blivande fristående skolor. Det skulle därför inte vara meningsfullt att i författning reglera vilka specifika frågor och omständigheter som ska behandlas i ett samråd. En sådan ordning skulle också riskera att begränsa samrådet i alltför hög grad. Det bör alltså vara upp till parterna att ta upp de frågor som är relevanta i det aktuella fallet, utifrån de lokala förhållandena. föreslår att lägeskommunen ska ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet om det är fråga om en fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola. En reglering som innebär att lägeskommunen hade ansvaret för att bjuda in närliggande kommuner föreslogs i lagrådsremissen. Lagrådet har haft synpunkter på att lägeskommunen ska ha den skyldigheten när den själv inte har någon skyldighet att delta. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att regleringen i detta avseende inte är helt optimal. En alternativ ordning hade kunnat vara att den enskilde huvudmannen hade ansvar för den uppgiften. Med hänsyn till hur ett samråd i praktiken förväntas gå till är det dock den lämpligaste ordningen att lägeskommunen ges ansvaret för att bjuda in närliggande kommuner. Det är troligt att samråden i allmänhet kommer att ske i kommunernas lokaler och att det är personal hos kommunerna som bokar tid och plats för samråden. Det finns alltså praktiska vinster med att behålla den föreslagna regleringen. I de sällsynta situationer när lägeskommunen inte själv önskar delta i samrådet bör den kunna uppfylla sin skyldighet genom att hänvisa de närliggande kommunerna att ta kontakt med den enskilde huvudmannen för samråd. Regeringen vidhåller därför sitt förslag i lagrådsremissen. Regeringen konstaterar vidare att den föreslagna bestämmelsen inte hindrar att lägeskommunen kan bjuda in kommuner när det finns samverkansavtal även i sådana fall de nya bestämmelserna inte kommer att innebära någon sådan skyldighet. Vissa remissinstanser, bl.a. Skolinspektionen, anser att det skriftligt ska dokumenteras att samråd har genomförts. Förslaget i lagrådsremissen innebär att den enskilde huvudmannen skulle ansvara för att samrådet dokumenterades. Lagrådet har ifrågasatt om detta är lämpligt. Enligt regeringen är det dock naturligt att ansvaret för dokumentationen ligger på den enskilde huvudmannen eftersom denne enligt förslaget i 26 kap. 13 § har bevisbördan för att ha vidtagit rimliga åtgärder för att få till stånd ett sådant. Dokumentationskravet kan uppfyllas genom exempelvis ett protokoll och det kravet bör framgå av författningstexten. Alla medverkande bör få en kopia av handlingen. I och med att dokumentet kommer in till kommunen blir den en allmän handling och kan i enlighet med offentlighetsprincipen begäras ut. På detta sätt uppfylls enligt regeringens mening det krav på transparens och öppenhet kring samrådet som och efterfrågar. Regeringen föreslår nedan att Skolinspektionen ska genomföra en s.k. etableringskontroll av en fristående skola innan verksamheten får starta. Samrådet ska ha genomförts innan etableringskontrollen eftersom den enskilde då ska kunna visa att ett samråd har genomförts. Regeringen har ovan tagit upp att en kommun kan handla på ett sådant sätt att det inte är möjligt eller mycket svårt för den enskilde att få till ett samråd. För den situationen kan den enskilde genom förfrågningar till kommunen eller annan korrespondens visa att det har gjorts rimliga ansträngningar. Den ordningen ligger också i linje med kommitténs förslag. Vad ska hända om samråd inte har skett? har det sagts att förslag innebär att den enskilde, dvs. huvudmannen för den fristående skolan, ska kunna visa att rimliga åtgärder för samråd har vidtagits. Enligt kommittén ska Skolinspektionen kunna ingripa enligt 26 kap. skollagen (2010:800) om huvudmannen inte kan visa att sådana ansträngningar har gjorts och att det då kan bli fråga om att återkalla godkännandet. Skolinspektionen ifrågasätter om det förhållandet att ett samråd inte skett ska anses vara ett så allvarligt missförhållande som enligt 26 kap. 13 § skollagen ska utgöra grund för återkallande av ett godkännande. Regeringen anser att bristande åtgärder för att få till stånd ett samråd knappast kan betraktas som ett allvarligt missförhållande med hänsyn till bestämmelsens syfte och till hur den har tolkats i praxis. Den utformning bestämmelsen har är därför inte tillräcklig som grund för återkallande om den s.k. sexpartiöverenskommelsen ska uppfyllas. För att tillgodose överenskommelsen och förslag om att ett godkännande ska återkallas vid bristande samråd måste bestämmelsen kompletteras så att ett godkännande ska kunna återkallas om samråd inte har skett och inte heller rimliga åtgärder har vidtagits för att ett samråd skulle ske. Det ska införas ett författningskrav på s.k. etableringskontroll Skolinspektionens tillsynsuppgifter efter ett godkännande men innan en utbildning startar är inte särskilt reglerade. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet gör dock Skolinspektionen en kontroll av de verksamheter som har godkänts. Denna kontroll brukar benämnas etableringskontroll och syftar till att undersöka om huvudmannen har förutsättningar att starta verksamheten. Kontrollen görs den planerade starttidpunkten. Om Skolinspektionen finner brister i den tänkta verksamheten kan inspektionen använda sig av de sanktionsmöjligheter i 26 kap. skollagen som gäller även i övrigt. I sista hand kan ett godkännande återkallas. har föreslagit att etableringskontrollen författningsregleras. Förslaget innebär en skyldighet för Skolinspektionen att genomföra en kontroll av verksamheter efter huvudmannens godkännande men innan de startas. Förslaget hänger delvis samman med den samrådsskyldighet som har redogjorts för. Enligt kommittén ska Skolinspektionen vid etableringskontrollen undersöka om huvudmannen har genomfört samrådet, men Skolinspektionen ska också i övrigt Prop. 2013/14:112 granska om verksamheten kan starta som det är tänkt. lar om bl.a. formella krav som ska granskas är det naturligt att Skolinspektionens skyldigheter framgår av författning. Regeringen delar alltså kommitténs förslag att Skolinspektionens skyldigheter att kontrollera etableringen ska författningsregleras. Vid sin kontroll har Skolinspektionen samma möjligheter att ingripa som den har vid tillsynsverksamheten . Den får dessutom möjligheten att återkalla ett godkännande vid bristande samråd. Detta har regeringen redogjort för. I lagrådsremissen hade en omredigering gjorts av 26 kap. 13 § skollagen. Lagrådet anser att omredigeringen gjort lagtexten mindre tillfredsställande och att den bör ses över i ett förtydligande syfte. Bestämmelsen har omformulerats i enlighet med Lagrådets synpunkter. 5.2Snabbspår för prövning av brådskande ärenden När det handlar om handläggningen av ansökningar gäller vissa nya regler som bl.a. omfattar tidpunkter för huvudmannens ansökan och Skolinspektionens beslut. Syftet med ändringarna var att öka rättssäkerheten för enskilda huvudmän när det gäller ansökningsförfarandet, grunderna för Skolinspektionens prövning samt för att skapa bättre förutsättningar för planering av skolverksamheten (prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322). En ansökan om att starta en fristående skola ska numera ha kommit in till Skolinspektionen året innan skolan ska starta (2 kap. 1 § skolförordningen [2011:185] och 2 kap. 1 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Genom tidigareläggningen av sista dag för ansökan kan Skolinspektionen påbörja sin handläggning tidigare vilket i sin tur kan skapa bättre förutsättningar för huvudmännens planering av verksamheten. Myndigheten ska, om möjligt, fatta beslut om eventuellt godkännande året innan skolan ska starta (2 kap. 3 § skolförordningen och 2 kap. 3 § gymnasieförordningen). Dessa regler är skrivna främst med fokus på ansökningar som handlar om att få starta en verksamhet och det finns inga särskilda regler som tar sikte på situationer när t.ex. en huvudman för en fristående skola är beredd att ta över en verksamhet som lagts ned på en annan skola. Skolinspektionen har utvecklat en praxis som innebär att en huvudman som fått ett godkännande måste starta utbildningen senast vid början av läsåret året efter beslutet om godkännande. Skolinspektionen ska skyndsamt kunna besluta om godkännande för att eleverna ska kunna Regeringens bedömning: Beslut i ett ärende om godkännande som huvudman för en utbildning i en fristående skola som anordnas av en 2013/14:112 annan huvudman bör fattas skyndsamt om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sin utbildning. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Med ett undantag instämmer de remissinstanser som yttrat sig i denna del i bedömning eller har inget att invända. Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, , , och kommuner, , , , Idéburna skolors riksförbund, i (LO), , , , och (). utvärdering (IFAU), Elevkårer samt Kommuner och Landsting är positiva till förslaget men understryker att den förenklade handläggning utredningen talar om inte får bli en sämre handläggning så att kvaliteten på Skolinspektionens ägarprövning påverkas. Företrädare för fristående skolor, däribland AcadeMedia, Kunskapsskolan i och samt () instämmer i förslaget men lämnar relativt likalydande förslag till en alternativ tvådelad handläggningsprocess, innebärande att huvudmannen i ett första steg certifieras av Skolinspektionen och att det sedan är frågan om en mer förenklad process. avstyrker förslaget om snabbspår för brådskande ärenden eftersom ytterligare reglering enligt myndigheten är obehövlig. Enligt Skolinspektionen är det endast vid byte av huvudman (det vill säga godkännande av ny huvudman för befintlig verksamhet) som det är nödvändigt att hantera en ansökan skyndsamt, vilket Skolinspektionen gör . Skolinspektionen anser att det inte är lämpligt med ett snabbspår i andra fall än vid byte av huvudman, bland annat för att det skulle ge felaktiga konkurrensförhållanden och att det skulle försvåra prövningen av påtagliga negativa följder om ansökningar om godkännanden i större utsträckning tillåts komma in utanför ansökningstiden. Skolinspektionen anför vidare att om förslaget ändå genomförs måste det knytas ihop med att den huvudman som bedriver den pågående verksamheten vill att godkännandet återkallas för dennes del. Även Kommuner och Landsting, som inte har några invändningar mot förslaget, ställer sig frågande till om det verkligen behövs några författningsändringar för att åstadkomma det tänkta snabbspåret. Skälen för regeringens bedömning: Enligt är väntetiden för att få beslut med anledning av ansökan om att godkännas som huvudman för en fristående skola ett bekymmer bland de fristående skolorna. Skolinspektionen bör därför utveckla ett snabbspår att använda i sådana fall där elevperspektivet talar för en förenklad handläggning. Det kan enligt exempelvis gälla situationer då en fristående gymnasieskola av någon anledning väljer att inte fortsätta anordna ett program eller en inriktning som har bedrivits och en annan skola är redo att ta över elever, men där den senares godkännande Prop. 2013/14:112 inte avser det aktuella programmet. Om Skolinspektionen i det läget följer sina ordinarie rutiner kan ett långt studieuppehåll uppstå för eleverna, eftersom ansökningar om godkännande ska lämnas kalenderåret innan utbildningen ska starta (2 kap. 1 § skolförordningen [2011:185] och 2 kap. 1 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Det bör i sådana lägen enligt kommitténs uppfattning vara möjligt med ett förenklat förfarande. En sådan ansökan avser i de allra flesta fall mindre förändringar i eller utökningar av verksamheten. I många fall torde, enligt kommittén, huvudmannen dessutom redan vara godkänd av myndigheten med avseende på lämplighet och förutsättningar att bedriva utbildningsverksamhet. Kommittén föreslår därför att beslut i ett ärende om godkännande som huvudman för fristående skola ska fattas skyndsamt om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sina studier. Skolförordningen respektive gymnasieförordningen bör därför ändras i enlighet med förslaget. Det får vidare enligt ankomma på Skolinspektionen att i sina föreskrifter (SKOLFS 2011:154) om ansökan om godkännande som huvudman för fristående skola närmare ange vad en sådan ansökan ska innehålla. Skolinspektionen anser att en författningsändring är obehövlig. Regeringens erfarenhet är att Skolinspektionens handläggning i de fall som varit aktuella varit skyndsam vilket inneburit att flertalet elever i fristående skolor vars huvudman gått i konkurs snabbt kunnat fortsätta sina studier vid andra skolor. Detta förfarande är dock oreglerat vilket enligt regeringens uppfattning inte är lämpligt av bl.a. rättssäkerhetsskäl. Det bör därför av författning framgå att Skolinspektionen snabbt ska kunna handlägga ansökningar om godkännande av huvudman för en fristående skola om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sina studier. Skolinspektionen ska därmed inte vara bunden till förordningskrav om att ansökningar ska ha kommit in kalenderåret innan den nye huvudmannen avser att bedriva verksamheten. Med stöd i förslag bedömer regeringen att beslut om godkännande av en enskild som ansöker om godkännande för utbildning i en fristående skola som anordnas av en annan huvudman ska fattas skyndsamt. Det bör också i dessa fall i författning göras möjligt att ansöka senare än vad som gäller . 5.3När ska en utbildning senast starta? De bestämmelser som reglerar Statens skolinspektions handläggning av enskildas ansökan om att godkännas som huvudmän återges ovan under avsnitt 5.2.1. 2013/14:112 5.3.2 En huvudman ska starta en fristående skola senast Regeringens bedömning: Det bör införas en bestämmelse som innebär att en fristående skola ska starta senast vid början av läsåret efter godkännandet. Kommitténs bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Kommittén har föreslagit att Skolinspektionen efter ansökan ska kunna fatta beslut om att skjuta upp starten. Remissinstanserna: Den stora majoriteten remissinstanser som kommenterat bedömningen instämmer eller har inget att invända, däribland , och kommuner, , , Kunskapsskolan i , , , Kommuner och Landsting samt . Ingen remissinstans avstyrker förslaget, men några föreslår alternativet att det ska vara en tvåårsgräns som huvudregel. anser att förslag generellt sett är ett bra förslag då myndigheten kan se ett behov av än för att starta en skola. Det föreslagna ansökningsförfarandet innebär dock för Skolinspektionens del en ökad administration och prövning av ärenden när huvudmännen ansöker om att skjuta upp starten av en skola. Skolinspektionen ser därför att det skulle vara lämpligare om lagstiftningen medgav att det av alla godkännanden kan framgå som villkor att skolan ska startas . AcadeMedia och () tillstyrker förslaget i sak, men möjligheten att skjuta upp starten av en skolverksamhet ett kalenderår bör enligt AcadeMedia utgöra huvudregeln och inte tillämpas i vissa angivna fall. och anser att det enbart är skolhuvudmannen som själv ska kunna avgöra om skolstarten bör skjutas upp . Kunskapsskolan i och Internationella Engelska skolan i tillstyrker att beslut om tillstånd att starta en skola ska vara giltiga . kommun instämmer i att det kan finnas rimliga anledningar till att en fristående skola inte hinner starta upp sin verksamhet från godkännandet. Kommunen menar dock att man i konsekvensanalysen även bör bedöma hur den föreslagna regelförändringen påverkar kommunens planering. Skälen för regeringens bedömning: finns det ingen författningsreglering som anger när en fristående skola senast ska starta efter ett godkännande. Skolinspektionen använder sig dock numera av en praxis som innebär att detta ska ske efter godkännandet. Enligt kommittén är detta olyckligt eftersom det kan finnas mycket rimliga och legitima skäl att förbereda starten , t.ex. på grund av en påbörjad bygglovsprocess eller motsvarande. Kommittén föreslår därför att regeringen gör ett förtydligande i skolförordningen respektive gymnasieförordningen som ger huvudmannen möjlighet att skjuta upp starten ett kalenderår när start inte kunnat ske som planerat på grund av omständigheter utanför huvudmannens kontroll. En stor del av remissinstanserna har angett att det bör vara en huvud- Prop. 2013/14:112 regel att en fristående skola ska startas senast efter godkännandet. Enligt regeringens uppfattning kan det finnas skäl att tillåta för att förbereda starten av en skola än vad Skolinspektionens praxis medger. Det kan handla om omfattande investeringar och en hel del administrativt arbete innan lokaler och organisation är på plats. Det förslag som kommittén har lämnat bygger dock på att huvudmannen ska ansöka om att få skjuta upp starten och att Skolinspektionen därefter ska pröva om huvudmannen har anfört tillräckliga skäl för sin begäran. Som flera remissinstanser har påtalat, däribland Skolinspektionen, leder detta till ett ökat administrativt förfarande som inte motsvarar nyttan. I stället bör förordningsbestämmelser införas som anger att en fristående skola ska starta senast efter godkännandet. Detta innebär givetvis inte att en fristående skola är förhindrad att starta tidigare. Med anledning av att en etableringskontroll ska genomföras innan utbildningen startar är det angeläget att huvudmännen anmäler till Skolinspektionen när de har för avsikt att starta utbildningen. 5.4Prövning av skolhuvudmännens lämplighet En enskild huvudman som vill starta en fristående skola måste ansöka om det hos Skolinspektionen. Grundläggande regler om Skolinspektion- ens prövning av godkännande av enskilda huvudmän finns i 2 kap. 5– 7 §§ skollagen (2010:800). I 5 § andra stycket anges tre huvudkriterier för att en verksamhet ska kunna godkännas. Det första kriteriet för god- kännande är att den enskilde ska ha förutsättningar att följa de före- skrifter som gäller för utbildningen. Detta gäller både vid inrättandet och Med föreskrifter avses samtliga bestämmelser i lagar, förord-