prop · H103193 · 2014-03-18 00:00:00 — Syftet med granskningen har varit att undersöka om statens insatser i form av tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Med tillsyn avses i denna granskning dels enskilda anmälningsärenden, dels tillsyn av skolors främjande och förebyggande arbete. Insatser som regeringen, DO, Skolinspektionen/BEO, och har genomfört ingår. bedömning är att det system staten har satt upp för att skolor och huvudmän ska arbeta främjande och förebyggande kan fungera bättre i vissa avseenden. Bedömningen baseras på följande: Kravet på likabehandling av elever som anmäler att de har blivit utsatta för kränkande behandling eller trakasserier uppfylls inte i tillräcklig grad. För elever som anmäler kränkande behandling är sannolikheten större att få upprättelse än för elever som anmäler trakasserier. KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Tillsynen för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier kan i ett antal avseenden utvecklas för att bli mer effektiv. Bland annat så att diskrimineringsfrågorna uppmärksammas på skolor i högre grad. Staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men i vissa frågor kan stödet utökas och riktas. 6.1Likabehandling av elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier uppfylls inte Barn- och elevskyddslagen inrättades för att ge barn och elever ett heltäckande skydd mot alla former av kränkningar i skolan. Denna lag delades 2009 och finns nu i diskrimineringslagen och i skollagen. Enligt förarbetena till de nya lagarna skulle en delning av barn- och elevskyddslagen inte få negativa konsekvenser för enskilda elever. granskning visar att det finns skillnader i hur elevernas ärenden behandlas av myndigheterna, beroende på om de har blivit utsatta för kränkande behandling eller för trakasserier. 6.1.1BEO och DO kan informera mer En förutsättning för att utsatta elever ska kunna få upprättelse är att elever och föräldrar känner till elevernas rättigheter. Skolinspektionen/BEO och DO har ett delat ansvar för att ta emot anmälningar och det kan därför vara svårt för elever att veta var man ska vända sig. Enbart en bråkdel av alla utsatta elever anmäler och det finns ett mörkertal. BEO och DO har i uppdrag att informera elever om deras rättigheter, men många elever känner inte till vad de kan göra om de blir utsatta. anser att BEO och DO kan informera mer. DO delar inte uppfattning utan menar att myndigheten med hänvisning till sitt uppdrag och de resurser som tilldelats har tagit sitt informationsansvar. Då DO har uppgett att problemen med trakasserier i skolan är så pass stora att det kommer bli en del av den ordinarie verksamheten, ställer sig frågande till om DO informerat i tillräcklig utsträckning. Om fler elever och föräldrar blir medvetna om att de kan anmäla skulle det i förlängningen kunna leda till att skolor och huvudmän tar det främjande och förebyggande arbetet på större allvar. Det kan i sin tur resultera i en tryggare skolmiljö. 6.1.2Regelverket behöver bli samstämmigt så att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling På det sätt som diskrimineringslagen och skollagen är utformade finns det inte förutsättningar för en likabehandling av elever som anmäler kränkande GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET behandling eller trakasserier. Dessutom har Skolinspektionen/BEO och DO ett strategiskt förhållningssätt till anmälningarna som skiljer sig åt. Sammantaget innebär detta att sannolikheten för att få upprättelse och att skolans brister åtgärdas är större för elever som har utsatts för kränkande behandling än för elever som blivit trakasserade. Både BEO och DO får föra talan för en elev i domstol om denne medger det. Skolinspektionen/BEO har valt att utreda alla anmälningar som kommer in för att kunna göra en skadeståndsbedömning. BEO gör enbart en stämningsansökan i domstol om huvudmannen inte är villig att betala skadeståndet eller i vissa fall om huvudmannen är villig att gå med på en förlikning. När DO utreder en anmälan görs detta för att bedöma om ärendet kan hålla i domstol. Både BEO och DO har drivit ett fåtal ärenden i domstol. En orsak till detta är att det är svårt att bevisa att en huvudman inte har uppfyllt sin skyldighet att utreda och vidtagit tillräckliga åtgärder mot kränkande behandling eller trakasserier. få ärenden leder till skadestånd eller diskrimineringsersättning är det viktigt att Skolinspektionen/BEO och DO har lika förutsättningar för att ge utsatta elever upprättelse på annat sätt. Ett sådant sätt kan vara att ställa krav på huvudmannen att vidta åtgärder genom sanktioner så att kränkningarna upphör. Om en huvudman har brustit i ett enskilt ärende har Skolinspektionen och DO olika möjligheter att ställa krav på huvudmannen genom att besluta om sanktioner. Skolinspektionen har i och med den nya skollagen fler sanktionsverktyg och kan besluta om sanktioner på fler grunder än vad DO kan. Exempelvis kan Skolinspektionen förelägga en huvudman att vidta åtgärder i ett individärende. Detta verktyg använder också myndigheten i hög utsträckning och kan därmed se till att huvudmän och skolor vidtar åtgärder, även om det inte finns förutsättningar för att den utsatta eleven ska få skadestånd. I individärenden kan DO genom vitesföreläggande enbart begära in relevanta uppgifter, få tillträde till lokaler eller begära att utbildningsanordnaren kommer till överläggningar. DO kan således, i individärenden, inte genom sanktioner få en huvudman att åtgärda brister i utrednings- och åtgärdsskyldigheten på det sätt som Skolinspektionen kan. Om DO skulle få utökade sanktionsmöjligheter skulle detta innebära att myndigheten inte skulle behöva avsluta ärenden som inte förväntas hålla i en domstolsprocess. I dessa individärenden skulle DO genom sanktioner istället kunna ställa krav på att brister åtgärdas. I ärenden som rör både kränkande behandling och trakasserier finns det problem i två avseenden som rör sanktioner. För det första kan den myndighet som utreder ärendet enbart använda sanktioner på den del som myndigheten har tillsyn över. För det andra har DO som nämnts ovan små möjligheter att besluta om sanktioner i individärenden. Det innebär att i ärenden som omfattas av både kränkande behandling och trakasserier och som DO utreder finns det mindre KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? möjligheter att använda sanktioner än i de fall Skolinspektionen utreder och finner brister. Sammantaget innebär detta att frågor kan falla mellan stolarna. 6.1.3Samverkan mellan Skolinspektionen/BEO och DO kan utvecklas ytterligare När barn- och elevskyddslagen delades angavs i förarbetena till diskrimineringslagen att det inte skulle ha någon betydelse för den enskilde eleven att DO och Skolinspektionen/BEO har att tillämpa flera lagrum. I förarbetena betonas därför vikten av samarbete mellan myndigheterna. Skolinspektionen/BEO och DO gör en fördelning av de anmälningar som innehåller både kränkande behandling och trakasserier. kan konstatera att samarbetet mellan myndigheterna inte alltid har fungerat. Det finns exempel på ärenden som har tagit att utreda på grund av att ärendena har skickats fram och tillbaka mellan myndigheterna eller på grund av att ett ärende har utretts av båda myndigheterna. Ärenden som innehåller både kränkande behandling och trakasserier riskerar dessutom att inte bli utredda på bästa sätt eftersom det inte alltid finns specialistkompetens om båda regelverken. 6.1.4Regeringen måste ge myndigheterna förutsättningar för en likabehandling av elever Regeringen borde, enligt , ha följt upp resultatet av barn- och elevskyddslagens delning. Regeringen förutsatte att delningen av lagen inte skulle innebära någon skillnad för elevers rätt, och att samverkan mellan myndigheterna skulle fungera som tidigare vid fördelningen av ärenden som rör kränkande behandling och trakasserier. I och med införandet av den nuvarande skollagen blev skillnaderna i regelverken större, på grund av Skolinspektionens utökade sanktionsmöjligheter. Regeringen förutsåg inte att det här skulle kunna komma att påverka enskilda elever. Enligt finns det problem i de olika regelverken och de olika myndigheternas uppdrag som måste lösas för att elever ska kunna få en likabehandling. Det här är något som myndigheterna inte kan lösa själva genom samverkan. Regeringen har fått kännedom om de samverkansproblem som finns mellan Skolinspektionen/BEO och DO. har tillsatt en intern arbetsgrupp för att föreslå förändringar i skollagen. ska tillsynen över diskrimineringsfrågorna på skolområdet ses över. Det är dock oklart vad som ska utredas och vad arbetet kommer kunna leda till eftersom arbetsgruppen ännu inte redovisat några förslag. bedömning är att de främsta problemen som uppmärksammats i granskningen finns i relationen mellan skollagen och diskrimineringslagen. Därför ställer sig frågande till om en intern arbetsgrupp på kan lösa dessa problem. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 6.1.5Skolinspektionen behöver öka likvärdigheten i bedömningen av ärenden som rör kränkande behandling I förarbetena som förelåg omstruktureringen av skolmyndigheterna angavs att när BEO blir en del av Skolinspektionen skapas förutsättningar för en effektiv samverkan mellan BEO och övrig tillsynsverksamhet. att ärenden som utreds av BEO i högre utsträckning leder till framställan om skadestånd än ärenden som utreds av Skolinspektionens regionkontor. Med andra ord leder Skolinspektionens interna uppdelning av anmälningar till att elever som även anmäler att skolan brustit i andra frågor får mindre chans till upprättelse än de elever som enbart anmäler kränkande behandling. En anledning till detta är att BEOs handläggare har specialistkompetens i att utreda ärenden som rör kränkande behandling. Ett annat skäl är att ärendena som utreds av regionkontoren kan ha en annan karaktär än de som utreds av BEO. Skolinspektionen är medveten om att det finns skillnader i bedömningarna mellan regionkontoren och BEO och har arbetat med att öka likvärdigheten i handläggningen. Även om Skolinspektionen har vidtagit åtgärder finns det, enligt , fortfarande förbättringspotential. Till exempel genom ytterligare kommunikation mellan regionkontoren och BEO och genom kompetensutveckling. 6.2Tillsynen för att förebygga kränkande behandling och trakasserier kan effektiviseras Tre olika myndigheter har tillsyn över området kränkningar i skolan. Tillsynen bedrivs utifrån olika regelverk och utgår delvis från olika perspektiv. 6.2.1Det är svårt att fånga trygghet i Skolinspektionens regelbundna tillsyn I granskning framkommer att trygghet är svårt att fånga i Skolinspektionens regelbundna tillsyn eftersom det är skolans arbete som myndigheten uttalar sig om. I Skolinspektionens bedömningsunderlag finns en bedömningspunkt som rör trygghet och studiero. Denna bedömningspunkt ger intryck av att det är tryggheten i skolan som granskas, men i realiteten är det en skolas ordningsregler, rutiner och plan mot kränkande behandling som granskas. menar att en skolas förebyggande arbete i sig inte behöver innebära att skolan är trygg. På det sätt som Skolinspektionen har valt att lägga upp sin tillsyn är det, enligt , svårt att fånga en skolas trygghet. Inom Skolinspektionen råder det oklarheter om tillsynen faktiskt bedömer en skolas trygghet. Det finns skilda uppfattningar bland Skolinspektionens inspektörer huruvida myndigheten ska bedöma en skolas trygghet eller om den ska bedöma en skolas förebyggande arbete. Det är också otydligt i tillsynsbesluten KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? om en skola är trygg. Det finns exempel på tillsynsbeslut som är motsägelsefulla. Skolan som helhet bedöms vara trygg, som skolan föreläggs att vidta åtgärder i sitt förebyggande arbete. Enligt är det viktigt att Skolinspektionen är tydlig med vad den faktiskt granskar och vad den faktiskt uttalar sig om inom ramen för sin tillsyn, eftersom tillsynsbesluten används av elever och föräldrar som ett underlag för att bedöma en skolas kvalitet. 6.2.2 En utökad samverkan kan leda till att diskrimineringsfrågorna lyfts DOs granskning av skolor är vid en jämförelse med Skolinspektionens regelbundna tillsyn ytterst begränsad. Få skolor kommer därmed i kontakt med DO. Detta kan jämföras med Skolinspektionen som ska utöva tillsyn av samtliga skolor . Enligt förarbetena till den nya skollagen påtalas vikten av samverkan mellan myndigheter som har ansvar för samma tillsynsobjekt. bedömer att en utökad samverkan mellan behövs. Detta skulle kunna leda till att diskrimineringsfrågorna på skolorna lyfts. Myndigheterna utövar tillsyn över skolors likabehandlingsplaner respektive planerna mot kränkande behandling, som i många fall är samma dokument. Det skulle, enligt , därför inte behövas särskilt stora insatser för Skolinspektionen att även titta på diskrimineringsgrunderna i samband med att myndigheten granskar planerna mot kränkande behandling. En pågående utredning ska bland annat se över hur tillsynen av likabehandlingsplaner ska bedrivas och hur den ska förhålla sig till andra myndigheters tillsyn, däribland Skolinspektionens tillsyn av planer mot kränkande behandling. Den nuvarande utredaren ska också se över reglerna om kraven på aktiva åtgärder i diskrimineringslagen och hur de förhåller sig till bland annat skollagen. Utredaren har även till uppgift att föreslå hur krav på aktiva åtgärder ska utformas och göras tydliga. Förhoppningsvis kommer utredningen ge förslag på effektiviseringar i tillsynen av likabehandlingsplaner och planer mot kränkande behandling. 6.2.3Arbetsmiljöverket och Skolinspektionen har löst den överlappande tillsynen kommer framöver prioritera skolan i myndighetens planerade inspektioner. Bland annat kommer av alla skolor att inspekteras. och Skolinspektionen har kommit överens om att det är Skolinspektionen som ska ansvara för tillsynen av elevkränkningar. kommande föreskrift om den psykosociala arbetsmiljön omfattar inte elevkränkningar. Myndigheterna har därmed löst problemet med överlappande tillsynsansvar. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET överenskommelse är ett gott exempel på samverkan mellan myndigheter med angränsande ansvar. 6.3Staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men det kan förbättras Staten erbjuder skolor och huvudmän en stor mängd stöd i form av föreskrifter, allmänna råd och handledningar samt utbildningar och konferenser. 6.3.1Det finns ett omfattande stödmaterial Myndigheterna har tagit fram ett omfattande stöd och att stödinsatserna har fungerat relativt väl. Det stöd som når fram är uppskattat och fungerar som hjälp i huvudmännens och skolornas arbete. Myndigheterna samverkar i arbetet med att ta fram nytt stöd och medverkar dessutom på varandras kurser och konferenser i syfte att förmedla ett samlat budskap. Granskningen visar dock också att huvudmän och skolor anser att det är rörigt med information från ett så stort antal myndigheter och att det är svårt att få en samlad bild. 6.3.2 Mer stöd för att hantera kränkningar och nätkränkningar efterfrågas och DO har identifierat att det finns ett stort behov av stöd ute på landets skolor och det är enligt viktigt att myndigheterna fortsätter med olika insatser för att stödja skolor och huvudmän. Granskningen har dock visat att lärare behöver mer stöd för att hantera kränkningar i allmänhet och nätkränkningar i synnerhet. Enligt lärarna behövs det mer stöd för att kunna hantera svåra situationer. Det finns exempel på lärare som har uttryckt att det kan finnas situationer när ord står mot ord och att det är svårt att veta hur sådant ska lösas. Lärare har också uttryckt att det saknas stöd vad gäller att förebygga kränkningar på nätet. Detta har även uppmärksammat. Den kompetensutveckling som lärare efterfrågar handlar dels om kunskap om sociala medier, dels om det förebyggande arbetet mot kränkningar. har också lagt märke till att denna kompetens efterfrågas på skolorna. erbjuds inget explicit statligt stöd för att fortbilda lärare om elevers nätvanor och hur kränkningar på nätet kan och bör hanteras. har valt att, inom ramen för sitt värdegrundsuppdrag, ta ett brett grepp om kränkningar. Enligt är det viktigt att inte särskilja kränkningar som sker på nätet från andra typer av kränkningar då det är samma typer av sociala processer som ligger bakom, även om den tekniska formen i vissa avseenden gör det annorlunda. planerar att publicera en antologi som bland annat tar upp nätkränkningar och material KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? riktat till skolpersonal . Då materialet ännu inte är publicerat är det för tidigt för att bedöma materialets omfattning. Granskningen har visat att det finns ett behov av kompetensutveckling i elevers nätvanor och hur kränkningar som sker på nätet kan hanteras. förhoppning är att har lärarnas behov om kompetensutveckling i åtanke när materialet tas fram. 6.3.3Statens stöd behöver riktas till dem som är i störst behov Det mesta av stödet som staten erbjuder ges på generell nivå. Det betyder att alla huvudmän och skolor kan ta del av stödet. De måste emellertid själva ta initiativ till att ta del av stödet. Det finns därmed risk för att de skolor som inte själva aktivt söker upp stödet kan vara de skolor som har lägst kännedom om kraven som ställs och de skolor som är i störst behov av hjälp. Om insatserna inte når fram riskerar det leda till att skolor och huvudmän får olika kunskaper. Givetvis kan en skola utan statliga insatser ha en god och trygg miljö utan kränkningar. Men för de elever som går i skolor där känndomen om krav och arbetsmetoder är låg är det särskilt viktigt att statens insatser når fram. Detta för att bidra till att alla elever har lika möjligheter att vistas i en skola som präglas av trygghet. har inte i uppdrag att rikta sina insatser till enskilda huvudmän och skolor. Ett sätt att öka kunskaperna hos de skolor som har lägst kännedom om krav och arbetsmetoder är att regeringen ger i uppdrag att gemensamt rikta sina insatser mot dessa skolor. Enligt skulle detta vara ett sätt att använda statliga stödinsatser mer effektivt. 6.3.4 Diskrimineringsfrågorna kan bli synligare genom föreskriftsrätt Enligt lagen om ska DO verka för att diskriminering inte förekommer på några områden. DO har utökat främjandeinsatserna, bland annat genom att utveckla nya arbetsmetoder. DO ger stöd bland annat i form av information och utbildningar. Problemet är att flera inte känner till DOs insatser, enligt de enkätundersökningar och de intervjuer som har genomfört. Vidare nås få av utbildningsinsatserna. Många skolor är inte medvetna om vikten av att arbeta med diskrimineringsfrågorna på samma sätt som skolor arbetar för att motverka kränkande behandling. Det här påverkar i förlängningen elever som riskerar att drabbas av trakasserier. DO måste därför arbeta för att nå fler skolor och huvudmän. För att tydliggöra kraven enligt diskrimineringslagen kan en möjlig åtgärd vara att regeringen ger DO föreskriftsrätt. Huvudmän och skolor skulle därmed få en större medvetenhet om vilka krav som ställs. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Regeringen bör särskilt följa upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling. Regeringen bör harmonisera skollagen och diskrimineringslagen samt se över Skolinspektionens/BEOs och DOs uppdrag i syfte att säkerställa att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling. Regeringen bör överväga att ge i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i störst behov av dem. Regeringen bör överväga att ge DO föreskriftsrätt. Regeringen bör särskilt följa upp att samverkan mellan vid granskning av likabehandlingsplanen samt planen mot kränkande behandling kommer till stånd. BEO och DO bör inom ramen för sina informationsuppdrag öka sina insatser mot elever och föräldrar så att de får kunskap om elevers rättigheter. Skolinspektionen bör säkerställa att det finns en likvärdig bedömning av ärenden som rör kränkande behandling och som utreds av Skolinspektionens regionkontor och BEO. KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET föreskrift Kränkande särbehandling i arbetslivet. Europeiska rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Europeiska rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling. Förordning med instruktion för . Förordning med instruktion för . Förordning med instruktion för . Betänkande 2005/06:UbU4. Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Betänkande 2007/08:AU7. Ett starkare skydd mot diskriminering. Betänkande 2007/08:UbU13. Betänkande 2009/10:UbU21. Kommittéberättelse U 2013:UC. Uppdrag att se över och lämna förslag till vissa ändringar i skollagen. KRÄNKT ELLER DISKRIMINERAD I SKOLAN – ÄR DET NÅGON SKILLNAD? Ett effektivare arbete mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans. Aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter. Proposition 2005/06:38. Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Proposition 2007/08:50. Proposition 2007/08:95. Ett starkare skydd mot diskriminering. Proposition 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Proposition 2013/14:1. Budgetproposition , utgiftsområde 13 och 16. Regeringsbeslut A2009/1174/ARM. Uppdrag att genomföra en kunskaps- och informationssatsning för att främja jämställdhet och motverka hot och våld i arbetslivet. Regeringsbeslut A2013/2317/DISK. Uppdrag att genomföra kampanj No Hate Speech Movement i . Regeringsbeslut S2013/395/FST. Uppdrag att inhämta barns och ungas åsikter och erfarenheter av kränkande behandling och trakasserier. Regeringsbeslut U2007/1205/S. Uppdrag om utbildningsinsats i forskningsbaserade åtgärdsprogram mot mobbning i skolan. Regeringsbeslut U2009/2848/S. Uppdrag om skolans värdegrund. Regeringsbeslut U2011/567/S, 2011/2649/S. Förnyat uppdrag för att stärka skolans värdegrund och arbete mot diskriminering och kränkande behandling. Regeringsbeslut U2013/4492/UC. Uppdrag att genomföra insatser mot kränkningar, trakasserier och hot via internet och andra interaktiva medier. Regleringsbrev för avseende . Regleringsbrev för avseende . Riksdagsskrivelse, 2005/06:149. Riksdagsskrivelse, 2007/08:161. Riksdagsskrivelse, 2007/08:219. Riksdagsskrivelse, 2009/10:370. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET , (2009). Bullying and social objectives, . , (2011). Class of origin, . (2012). Strategi för tillsyn avseende arbetsmiljön i grund- och gymnasieskolan. (2013). Projektplan, nationell inspektionsaktivitet. och Skolinspektionen (2013). Överenskommelse mellan och Dnr 07-2013/4558. (2012). , ansökan om stämning. Ärende ANM 2010/1421. , ansökan om stämning. Ärende ANM 2013/689. , Yttrande över Ds 2009:25, ärende . , Yttrande över SOU 2010:99, ärende LED 2011-16. (2012). Lika rättigheter i skolan – handledning. (2013a). Handledning för individärenden. (2013b). (2005). Särbehandlad och kränkt – en rapport om sambanden mellan diskriminering och hälsa. Friends (2013a). Friends (2013b). (2012). Forskningsöversikt om trakasserier inom utbildning och arbetsliv. Forskning publicerad vid svenska universitet och högskolor . Ramböll (2012). Effektutvärdering utbildningssatsning mot mobbning och diskriminering. (2010). Utvärdering av utbildningssatsning mot mobbning och diskriminering. Skolinspektionen (2009). Skolors arbete med plan mot kränkande behandling. Dnr: 40- 2009:4239. Skolinspektionen (2010a). Skolors arbete vid trakasserier och kränkande behandling. Skolinspektionen (2010b).