prop · H103133 · 2014-03-18 00:00:00 — tillstyrker en majoritet av remissinstanserna, vilken huvudsakligen utgörs av statliga myndigheter, kommuner och landsting, den föreslagna höj- ningen av direktupphandlingsgränsen. Några anser att höjningen bör vara att gränsen bestäms till och föreslår att den bestäms till 53 pro- cent av tröskelvärdet, dvs. anser att gränsen bör höjas till tröskelvärdet, ca . Näringslivsorganisationerna är dock kritiska till promemorians förslag. , och BI avstyrker att nuvarande gräns för direktupphandling höjs och anför bl.a. att såväl konkurrensen som den offentliga ekonomin bäst tjänas av största möjliga transparens och att en höjning kommer att medföra skadliga, eller mycket skadliga, inverk- ningar på konkurrensen. Därtill kommer den uppenbara risken för ökad korruption i såväl upphandlarledet som leverantörsledet. håller organisationerna att transparens i offentlig upphandling minskar risken för korruption. Enligt är ett av de minst korrumperade länderna i världen. Det anförs att anses ha en låg grad av korruption jämfört med andra länder är inte något argument för att höja direktupphandlingsgränsen. Det är sannolikt så att med en förhållandevis låg direktupphandlingsgräns har vi sluppit utbredd Transparens i offentlig upphandling innebär också att varje medborgare har en möjlighet att kunna syna annonserade uppdrag och anbudsgivare. Denna insyn begränsas ju mer upphandlingsgränsen höjs. Som exempel framhålls att i höjdes direktupphandlingsgränsen till . Norska företags erfarenheter av den höjningen är att de grundläggande principerna om likabehandling och transparens inte efterlevs vid direktupphandling. I och med den norska höjningen av direktupphandlingsgränsen försvann inte bara klagomålen utan även offentligheten. Beträffande transaktionskostnader anser näringslivsorganisationerna att upphandlande myndigheter konsekvent överdriver sådana kostnader för upphandlingar under EU:s tröskelvärden. Myndigheternas transaktionskostnader för sina inköp försvinner inte när de genomförs såsom direktupphandlingar i stället för med hjälp av alternativa förfaranden såsom exempelvis förenklad upphandling. Näringslivsorganisationerna, däribland , Företagarna, , ifrågasätter vidare tidpunkten för en reform av direktupphandlingsgränsen. De menar att en eventuell höjning av direktupphandlingsgränsen hänger samman med frågan om ökad effektivitet i upphandlingar i samband med överprövningar och bör därför inte föreslås förrän den särskilda utredaren som har i uppdrag att se över överprövningsförfarandet (dir. 2013:105) är klar med sitt arbete och förslagen remissbehandlats. Implementeringen av de nya upphandlingsdirektiven kommer också att leda till flera och omfattande förändringar i ett upphandlingsförfarande. Man bör därför helst av allt avvakta med en höjning av direktupphandlingsgränsen tills man hunnit utvärdera de nya upphandlingsreglerna. avstyrker förslaget att höja beloppsgränserna för direktupphandling och förordar i stället att de sänks, alternativt delas upp i olika beloppsvärden beroende på föremålet för upphandling och/eller typ av upphandlande myndighet. Kommissionen anser framför allt att den föreslagna höjningen skulle riskera att små och medelstora företag och nyetablerade företag förbigås vid offentlig upphandling och allvarligt motverka deras möjligheter att delta i upphandlingar. Vidare medför förslaget ökad risk för illojala arbetsmetoder, intressekonflikter, favorisering och bestickning. Även förordar att frågan om införandet av en höjd direktupphandlingsgräns avvaktar lagstiftningsarbetet i samband med genomförandet av de nya direktiven. Delphi avstyrker att förändringarna införs och förespråkar att ändringen tas i samband med genomförandet av de nya direktiven. Företagarna förespråkar en mer måttlig höjning av direktupphandlingsgränsen och ifrågasätter tidpunkten för genomförandet med hänsyn till den tillsatta utredningen om översyn av rättsmedlen. Företagarna anför bl.a. att det är angeläget att balansera transaktionskostnaderna mot intresset av transparens och konkurrens i upphandlingsprocesserna. Avsaknaden av transparens vid direktupphandlingar gör dem mindre konkurrensutsatta än annonserade upphandlingar. De kortsiktiga vinster i termer av lägre transaktionskostnader som en högre direktupphandlingsgräns kan medföra måste därför vägas mot de samhällsekonomiska kostnaderna i form av minskad konkurrens och svårigheter för nya och främst 2013/14:133 mindre företag att bryta sig in på marknaden, och därmed i förlängningen sannolikt sämre och dyrare offentlig upphandling samt minskad tillväxt. Föreningen () anser att det behövs en mer omfattande analys för att kunna bedöma konsekvenserna av en höjning av beloppsgränserna, men förespråkar en höjning av beloppsgränserna i enlighet med remissen under förutsättning att åtgärder vidtas som säkerställer transparens och uppföljning, nämligen en sanktionerad dokumentationsplikt och annonseringskrav för upphandlingar vilkas värde överstiger av beloppsgränsen för direktupphandling. FMV och Kammarkollegiet instämmer i bedömningen att de föreslagna reglerna ska gälla även för LUFS. Skälen för regeringens bedömning och förslag: föreslår att dagens belopp som relateras till tröskelvärden i EU-direktiven på upphandlingsområdet ersätts av nominella belopp. Förslaget ses som en förenkling och att ett sådant belopp är lättare att komma ihåg än att gå via ett procenttal av tröskelvärdet som därtill ändras . När den nuvarande bestämmelsen infördes gjorde regeringen bedömningen att det till tröskelvärdet relaterade procenttalet skulle användas just för att få ett värde som ändrades efterhand för att slippa ändra lagarna enbart på grund av förändringar i kronans värde. Remissinstanserna har delad uppfattning i frågan. Regeringen finner dock att det inte har framförts bärande skäl för att överge denna princip till förmån för regler som anger ett värde som riskerar att medföra sådana lagändringar. Regeringen anser därför att lagarna inte ska ändras så att direktupphandlingsgränsen anges i nominella belopp i stället för procenttal. Utredningen anser att det finns skäl att införa en högre beloppsgräns för direktupphandling av byggentreprenader än för varor och tjänster. Regeringen finner dock, i linje med vad bl.a. Byggindustrier (BI) påpekar, att en byggentreprenad inte bara utgörs av stora projekt, utan kan snarare i flertalet fall istället utgöras av mindre projekt, vilket talar för att dessa bör regleras på samma sätt som direktupphandlingar av varor och tjänster. Det finns skäl att ta fasta på BI:s farhågor att mindre byggföretag riskerar gå miste om möjligheten att få uppdrag med den föreslagna höjningen och att byggentreprenadkontrakt inte omfattar enbart större entreprenader utan även mängder av kontrakt av begränsat värde som därför lämpligen bör regleras på samma sätt som kontrakt avseende varor och tjänster. Vidare behandlar inte den av utredningen i delbetänkandet presenterade transaktionskostnadsanalysen särskilt kostnaderna för byggentreprenader. Analysen bör därför inte läggas till grund för bestämmelser med högre direktupphandlingsgräns för byggentreprenader än för varor och tjänster. Även förenklingsskäl talar mot skilda värden. Regeringen gör därför bedömningen att byggentreprenader bör ha samma direktupphandlingsgräns som varor och tjänster. Nuvarande direktupphandlingsgräns om av tröskelvärdet grundades bl.a. på en rapport av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), Regelverk och praxis i offentlig upphandling (2009:2). I propositionen till nu gällande regler angavs bl.a. följande om rapporten (prop. 2009/10:180 s. 290). Brytpunkten, då besparingen för annonserad upphandling jämfört med direktupphandling överstiger kostnaden för upphandlingen ligger för en upphandling av enklaste slag således vid . Under förutsättning av ett bibehållet preciserat regelverk för upphandling av nuvarande omfattning och med en fastslagen gräns för direktupphandling visar rapportens beräkningar på ett gränsvärde på . Inkluderas också anbudsgivarens kostnader blir gränsvärdet . Antas dessutom att kostnaden för kravspecifikation enbart är en tillkommande kostnad för konkurrensutsatt upphandling som inte belastar en direktupphandling stiger gränsvärdet till . I rapporten konstateras vidare att vid valet av tröskelvärde krävs självfallet marginaler. I det sammanhanget förs följande resonemang i rapporten. Krav på att en upphandling ska löna sig i en majoritet av fallen och inte bara genomsnittligt kan motivera att gränsvärdet höjs. Kräver man att en upphandling ska löna sig i två tredjedelar av fallen, bör gränsvärdet höjas med en faktor 2. Vill man att upphandlingen ska löna sig i tre fjärdedelar av fallen, bör gränsvärdet höjas med en faktor 2,5. Enligt beräkningar är därmed en gräns för lågt värde på försvarbar. Det finns dock skäl som talar emot ett snävt satt gränsvärde ovanför vilket regelverket ska gälla. Det räcker inte att en upphandling lönar sig i genomsnitt; det krävs att den är försvarbar i det stora flertalet upphandlingar. Ett annat skäl är att visst utrymme för anbudsgivarnas kostnader kan anses motiverat, vilket talar för en högre gräns. anvisade ett avvägt gränsvärde på omkring 150 000–. har i sitt arbete mött mycket kritik av den nuvarande direktupphandlingsgränsen. Det har bl.a. framförts att det empiriska underlaget för är begränsat. Utredningen föreslår att nya gränser för direktupphandling införs i och bl.a. med stöd av den i delbetänkandet redovisade rapporten av professor , En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling, . Av analysen framgår att transaktionskostnaden utgörs av den tid som den upphandlande myndigheten lägger ned på att göra en upphandling av olika varor och tjänster och enligt olika upphandlingsförfaranden. Tidsåtgången har tagits fram med hjälp av en enkät som skickats ut till ett stort antal upphandlande myndigheter och enheter. En sammanvägning av de olika föremålen för upphandling visar att en direktupphandling tar i anspråk och en förenklad upphandling och en urvalsupphandling . De direktivbundna upphandlingarna tar betydligt i anspråk. En övergång från direktupphandling under nuvarande gräns till en förenklad upphandling motsvarar en nettokostnad om , vilket under antagandet att konkurrensutsättning ger en prisvinst på , ger ett gränsvärde om ca . Det är det värde där de ökade kostnaderna för det reglerade förfarandet uppvägs av vinsten i prissänkning. På grundval av sina beräkningar finner bl.a. att man borde överväga att höja gränsen för direktupphandlingar så att dessa tillåts upp till mellan 20–40 2013/av tröskelvärdet. Slutsatsen i Holms rapport blir den att det kan finnas skäl att höja dagens direktupphandlingsgräns. På grundval av Holms analys och bl.a. en jämförelse av gränsvärden i nordiska grannländer föreslog slutligen höjda direktupphandlingsgränser enligt vad som ovan redovisats. I analysen redovisas den procentuella fördelningen av tidsåtgången för upphandling av tre olika föremål (lokalvård, datorer och intellektuella tjänster). Fördelningen visar att de åtgärder som kräver mest tid är behovsidentifiering, utformning av förfrågningsunderlag och utvärdering av leverantörer. Dessa tre står för två tredjedelar av den tid som krävs för upphandlingarna. Annonsering, uteslutning och förhandling tar . Den i analysen beräknade tidsåtgången för direktupphandling jämförd med förenklad upphandling visar att vissa åtgärder är gemensamma för förfarandena. Analysen anger att några av de mest tidsödande momenten –behovsidentifiering, utvärdering av leverantörer och avtalsuppföljning –även är förekommande vid direktupphandlingar. Det kan ifrågasättas om inte posten utformning av förfrågningsunderlag också är ett förekommande moment när det gäller direktupphandling, i vart fall när det gäller direktupphandlingar av större värde, även om underlaget kan ges en något enklare utformning vid en direktupphandling. Har direktupphandlingen ett gränsöverskridande intresse ska upphandlingen tillkännages och kravet på transparens kräver ett förfrågningsunderlag baserat på objektiva kriterier. Även om direktupphandlingen inte bedöms ha ett sådant gränsöverskridande intresse bör de enligt utredningens förslag konkurrensutsättas i ett mer formlöst förfarande där ett visst antal leverantörer tillfrågas eller i ett förfarande som innefattar annonsering. Utredningen gör bedömningen att upphandlande myndigheter och enheter vid direktupphandlingar som huvudregel bör tillfråga flera leverantörer. Kammarkollegiet har i sin vägledning Direktupphandling (2011:6), som utredningen hänvisar till, gjort bedömningen att fler leverantörer bör tillfrågas om kontraktets värde beräknas överstiga . Det finns skäl som talar för att en sådan ej lagreglerad konkurrensutsättning bör kräva ett underlag som säkerställer att de tillfrågade leverantörerna behandlas på ett korrekt sätt. Det finns således skäl som talar för att skillnaderna i tidsåtgång mellan å ena sidan förenklad upphandling och urvalsupphandling och å andra sidan direktupphandling, särskilt om jämförelsen gäller direktupphandlingar av större värden, inte är särskilt stora och därför talar för en inte alltför dramatisk höjning av direktupphandlingsgränsen. Analysen ger med hänsyn till det ovan anförda en inte entydig bild av kostnaderna för de upphandlande myndigheterna eller enheterna för förenklad upphandling eller urvalsupphandling jämförd med direktupphandling. I analysen har författaren inte gjort några skattningar av transaktionskostnaderna för säljarsidan (det ingick inte i uppdraget). Dock har han redovisat vissa beräkningar som grundas på siffror från en rapport från PriceWaterhouse , Economics and Ecorys, vilka visar att av den totala tid som lades ned i upphandlingsprocessen hänförde sig i genomsnitt av de totala kostnaderna på säljarsidan, dvs. samtliga anbudsgivare i upphandlingen, och på upphandlingssidan. Fördelningen grundas på ett genomsnitt av 5,6 anbudsgivare. Två experter i utredningen som representerar leverantörsledet, Företagarna och , har emellertid i till utredningen fogade särskilda yttranden förklarat sig inte dela utredningens uppfattning om nya höjda direktupphandlingsgränser. Företagarna förespråkar en måttlig höjning och anser inte att det finns skäl till höjning. Vidare har den redovisade beräkningen av transaktionskostnaderna för leverantörerna inte föranlett de remissinstanser som företräder leverantörssidan, , Företagarna, (), att tillstyrka utredningens förslag. Holms beräkningar av gränsvärdet ovan inbegriper inte kostnaderna för överprövning. Överprövningen beräknas i rapporten till av de totala transaktionskostnaderna. anger att ett av många skäl till önskemålet om höjda direktupphandlingsgränser är att direktupphandlingar i regel inte blir överprövade. Att överprövning leder till att avtal inte får ingås och att upphandlingen därmed stoppas utgör det största problemet. Vidare är det en stor fördel med direktupphandling att avtalsspärren inte behöver iakttas. Förvaltningsrätten i och anser dock att förslaget inte nödvändigtvis skulle leda till färre upphandlingsmål eftersom avtalen istället kan bli föremål för ogiltighetstalan. Regeringen har beslutat ge en särskild utredare i uppdrag att se över överprövningsförfarandet (dir. 2013:105). åberopar även till stöd för sitt förslag hur de övriga nordiska länderna reglerat direktupphandling. I har de upphandlande myndigheterna rätt att tillämpa endast de grundläggande principerna för upphandlingar, vilkas värde beräknas uppgå till högst . Gränsen är gemensam för upphandlingar som avser köp av varor, tjänster och byggentreprenader. För försörjningssektorerna saknas nationella bestämmelser. Efter höjningen från det tidigare värdet för direktupphandling om utvärderades höjningen, varvid man fann att en höjning till nuvarande värde gav en besparing på per upphandling. Den negativa konkurrenseffekten till följd av minskad annonsering befanns vara relativt måttlig med hänsyn till att upphandlingar över gränsen inte gav fler anbud än upphandlingar under gränsen. Detta förklarades också av att man infört en protokollplikt som syntes ha en disciplinerande verkan. En beräkning av ytterligare höjning av gränsvärdet till visade emellertid att den negativa konkurrenseffekten översteg besparingen i transaktionskostnader. Därför bedömdes utgöra en optimal gräns. I har man antagit gränsen för krav på annonsering av varor och tjänster. För byggentreprenader gäller direktivets tröskelvärde. För försörjningssektorerna finns inte särskilda nationella regler. I gäller för upphandling av varor, tjänster och projekttävlingar, för tjänster som avser hälsovård och socialtjänster och för byggentreprenader. För försörjningssektorerna finns inte särskilda nationella regler. I och föregicks inte lagändringarna av en sådan transaktionskostnadsanalys som gjordes i . Regeringen gör i överensstämmelse med en övervägande del av remissinstanserna bedömningen att en höjning av direktupphandlings- gränsen kan vara ett värdefullt moment avseende strategisk upphandling som medför förenklingar för de upphandlande myndigheterna och en- heterna som kan frigöra resurser att lägga på de större och mer Mot detta ska vägas de risker med minskad insyn som direktupphand- ling utan krav på annonsering kan medföra. Några remissinstanser, bl.a. , , och kom- mun, har framfört, att en sådan kraftig höjning av direktupphandlings- gränsen riskerar att drabba de företag som inte redan är leverantörer till offentlig sektor samt mindre och nyetablerade företag. förslaget, som liksom på- talar, för företag från andra EU-länder att delta samt riskerar även att påverka företags deltagande från andra regioner och kommuner i . Vidare bör det beaktas, som framför allt , Svenskt Näringsliv, Företagarna, fram- fört, att risken med minskad konkurrens är att olika slags obehöriga hänsyn får större utrymme i de upphandlingar som till följd av den föreslagna direktupphandlingsgränsen inte skulle omfattas av krav på Vidare har näringslivsorganisationerna påtalat risken för ökat godtycke och ökad korruption m.m. Från några remissinstanser, bl.a. Kammarkollegiet, har det framhållits att en nackdel kan vara att upphandlarens ställning i organisationen försvagas. vända sig till upphandlaren eller upphandlingsfunktionen minskar, vilket kan medföra att beställare och beslutsfattare med mindre kunskap och förståelse om regelverket och dess tillämpning får större handlings- De påtalade riskerna med en höjning av direktupphandlingsgränsen bör dock kunna motverkas av de åtgärder som utredningen anger i betänkan- det, framför allt att direktupphandlingar ska konkurrensutsättas. direktupphandling av inte enbart mindre värde bör fler än en leverantör Utredningen har visserligen avstått från att föreslå krav på annonsering av direktupphandlingar av större värde, men påtalar betydel- sen av att annonsering beaktas i myndigheternas och enheternas upp- handlingsstrategier (se vidare avsnitt 5.4). Som utredningen anför finns möjligheten, även om inte varje enskild direktupphandling över ett visst beräknat värde annonseras, att i en gemensam annons publicera kom- Som angetts ovan har Kammarkollegiet publicerat en vägledning, Direktupphandling (2011:6), som ger stöd för hur direktupphandlingar ska genomföras med beaktande av krav på Några remissinstanser har föreslagit att den föreslagna ändringen av direktupphandlingsgränsen bör skjutas upp i avvaktan på i första hand resultatet av utredningen som har i uppdrag att se över överprövnings- förfarandet (dir. 2013:105) eller i andra hand resultatet av genomförandet av de nya upphandlingsdirektiven. ningsförfarandet ska bl.a. utreda och överväga bestämmelser om ersätt- ning för processkostnader eller avgifter vid ansökan i mål om överpröv- Förslag i dessa delar kan komma att inverka på antalet överpröv- ningsmål både över och under den föreslagna direktupphandlings- Regeringen bedömer emellertid att även vid en minskning av Prop. 2013/14:133 antalet överprövningar finns det övervägande skäl, framför allt rörande de upphandlande myndigheternas och enheternas transaktionskostnader, att höja direktupphandlingsgränsen. Skulle utredningens förslag leda till betydande förändringar i antalet överprövningar bör detta vägas in i den kommande utvärderingen av de nya beloppsgränserna. Vidare saknas det enligt regeringens mening skäl att avvakta genomförandet av de nya direktiven. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att utredningen och remissbehandlingen ger vid handen att ett ökat handlingsutrymme för de upphandlande myndigheterna och enheterna är motiverat. Direktupphandlingsgränserna bör därför justeras och bestämmas till av tröskelvärdet , dvs. Som påtalats av bör direktupphandlingsgränsen ändras även i LUFS. Gränsen bör som vara samma som gränsen i LUF. I likhet med och promemorian gör regeringen bedömningen att bestämmelserna om de nya direktupphandlingsgränserna bör utvärderas när de varit i kraft . Utvärderingen bör omfatta hur transaktionskostnaderna påverkats hos upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer. Den bör även omfatta hur direktupphandlingsgränserna påverkar konkurrensen, inte minst för små och medelstora företag. Regeringens förslag: En upphandlande myndighet eller enhet ska anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid upphandlingen om upphandlingens värde överstiger . Regeringens bedömning: Någon särskild sanktion bör inte kopplas till kravet på dokumentation. Dokumentationsplikten bör utvärderas när den varit i kraft . Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna avseende utredningens förslag och bedömning: Flera remissinstanser som tillstyrker förslaget om höjda direktupphandlingsgränser tillstyrker också förslaget om obligatorisk dokumentation. , Förvaltningsrätten i , , , (), , , , , , , , , , , , (), , Myndigheten för tillgängliga medier (MTM), Livrustkammaren och med Stiftelsen (LSH), Statens maritima muséer, , kommun, Lands- 2013/14:133 tinget , , Kommuner och Landsting (SKL), SKL Kommentus Inköpscentral (SKI), Svenskt Vatten, Företagarna, , , (), (), ingenjörer, , , , Famna – för idéburen vård och social omsorg, , Advokatfirman (Delphi), Svenska Teknik och Designföretagen (STD-företagen), (), Swedish Medtech och stöder förslaget. och anser att en sanktion bör kopplas till kravet i händelse av allvarliga överträdelser. anser att dokumentationsplikten bör gälla från första kronan. Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget om höjd gräns för direktupphandling framför bl.a. , och att om gränsen höjs bör, förutom att dokumentationsplikten görs obligatorisk, annonsering av direktupphandlingar ske, t.ex. på upphandlande myndigheters och enheters hemsida, vilket bl.a. skulle bidra till att direktupphandlingar konkurrensutsätts och underlätta för mindre företag att komma in med anbud. Inköp , STD-företagen och () anser likaså att dokumentationsplikten ska kombineras med annonseringsskyldighet, i sistnämnda fall för direktupphandlingar med ett värde som överstiger . , Företagarna, (BI) och Föreningen () anför också att dokumentationsplikten bör åtföljas av en sanktion vid bristande uppfyllelse från den upphandlande myndighetens eller enhetens sida. Kammarrätten i och anser att frågan bör utredas vidare. och föreslår att dokumentationsplikten ska inträda vid . (), , , , , och Advokatfirman är kritiska och anser att den föreslagna bestämmelsen är överflödig. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. bedömning: En klar majoritet av instanserna stödjer förslaget. Kammarrätten i anser att det framstår som inkonsekvent att gränsen för dokumentationsplikten anges i ett absolut tal i lagtexten till skillnad från gränsen för direktupphandling. gränsen är för lågt satt och föreslår att den bestäms till av kommun, , Bygg- industrier (BI), Företagarna och anser att bestämmelsen måste förenas med en sanktion för underlåtenhet.